Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Resumen:
En el presente artículo, el autor describe los problemas por los que viene atravesando
Palabras clave:
Asociación Civil
Marina Mercante Nacional – Ley 28583 – Cabotaje – Cobranza coactiva –Controversias
tributarias – Tutela jurisdiccional efectiva
Abstract:
In this article, the author describes the problems that come through the Peruvian shipping
companies because of misinterpretations made by the tax authority about the scope of 367
the Law for reactivation and promotion of the National Merchant Marine; to harmful tax
collection procedures and poor debt settlement system controversies between taxpayers
and the Tax Administration.
Keywords:
National Merchant Marine – Law 28583 – Cabotage – Enforced collection – Tax disputes –
Effective judicial protection
Sumario:
1. Introducción – 2. Un caso emblemático – 3. El concepto de cabotaje – 4. Ámbito de
aplicación de la Ley de reactivación y promoción de la Marina Mercante Nacional – 5. Los
excesos de la Administración Tributaria y la necesidad de Tutela Jurisdiccional Efectiva – 6.
La necesidad de modificar el Sistema de Solución de Controversias Tributarias
* Abogado por la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC); Contador Público por la Universidad de Lima. MBA, especializado
en Finanzas y en Negocios Internacionales por la Universidad del Pacífico. Máster en Dirección Estratégica y Gestión de la Innovación
por la Universidad Autónoma de Barcelona, Universidad de Alicante y Universidad Carlos III de Madrid. Estudios Doctorales en
Ciencias Contables y Empresariales en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y Estudios Doctorales en Derecho en la Pontificia
Universidad Católica del Perú. Docente a nivel de pregrado y postgrado de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Universidad
ESAN, Universidad del Pacífico Universidad de Lima, Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), Universidad San Ignacio de
Loyola y Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Es miembro de la Asociación Fiscal Internacional (IFA), del Instituto
Peruano de Derecho Tributario (IPDT) y del Instituto Peruano de Investigación y Desarrollo Tributario (IPIDET). Ha sido Asociado
Principal del Estudio Echecopar y actualmente es Socio Principal del Estudio Villanueva, Aramayo y Asociados.
consultar ni tener en cuenta al propio Virrey. Como ingresar al país naves destinadas a sus fines, así
consecuencia de ello, no es hasta 1794 que abre como sus partes integrantes y accesorias, incluidos
en el Callao la Escuela Náutica, siendo Virrey don motores, equipos de navegación y repuestos en
Francisco Gil de Taboada y Lemus.1 general, con suspensión del pago de todo tributo,
bajo el Régimen de Importación Temporal y hasta
Casi 220 años después de todos estos incidentes, por el período de 5 años.
el Gobierno peruano, ante los efectos económicos
y la disminución de la reserva naval de la Marina Adicionalmente, se dispuso que, cuando se
Asociación Civil
de Guerra del Perú resultantes de la desaparición efectuara la nacionalización de dichos bienes, para
de la marina mercante nacional durante la década efecto de la determinación de la base imponible
de los años 90 como consecuencia de diversas de los Derechos Arancelarios y el Impuesto
medidas legislativas, se aprueba el Decreto General a las Ventas, se tomaría en cuenta el Valor
368 Legislativo N° 683, mediante el cual se declara en Aduanas consignado en la Declaración Única
de necesidad y utilidad públicas y de preferente de Aduanas - Importación Temporal, deducida la
interés nacional el transporte acuático comercial depreciación; la cual, para este efecto, sería del
en tráfico nacional o cabotaje, sea marítimo, fluvial veinte por ciento (20%) anual sobre el Valor en
o lacustre, tal como se indica en el primer párrafo Aduanas consignado en dicha declaración.
del artículo 1 del referido decreto legislativo.
Estando vigente la Ley N° 28583, determinadas
Adicionalmente, el segundo párrafo del artículo empresas navieras nacionales se acogieron a
1 del antes referido Decreto Legislativo N° 683, los beneficios de Importación Temporal, con
declaró la libertad total de rutas en el transporte la finalidad contar con buques propios para el
acuático comercial de tráfico nacional o cabotaje, desarrollo de sus actividades comerciales.
y dispuso la eliminación de todas las restricciones y
obstáculos legales y administrativos que impidan Sin embargo, tiempo después de realizar la
la adecuada y eficiente ejecución de dicho tráfico importación de naves al amparo de los beneficios
a las Empresas Navieras Nacionales. otorgados por la Ley N° 28583, la SUNAT arremetió
contra las empresas navieras peruanas dedicadas
Como consecuencia de lo anterior, el 22 de julio al transporte de hidrocarburos en las costas del
de 2005 se publica en el diario oficial El Peruano mar peruano, exigiéndoles el cumplimiento de
la Ley N° 28583, Ley de reactivación y promoción requisitos que no correspondían y realizando
de la Marina Mercante Nacional, con el objeto de: deficientes interpretaciones de la Ley N° 28583 y
de otras normas jurídicas aplicables a las empresas
1) Establecer los mecanismos que promuevan navieras nacionales, afectando gravemente el
la reactivación y promoción de la Marina desarrollo de sus operaciones comerciales.
Mercante Nacional marítima, fluvial y lacustre.
Asimismo, promover la reactivación y A continuación, narraremos el caso de una de
promoción de la Industria de la Construcción esas empresas navieras contra la cual la SUNAT
1 FUENTES, Manuel Atanasio. Memorias de los virreyes que han gobernado el Perú. Lima: Librería Central de Felipe Bailly.1859
Asociación Civil
integrantes y accesorias, incluidos motores, de cabotaje, eso no quería decir que se identifique
equipos de navegación y repuestos en general el transporte acuático en tráfico nacional con la
-los mismos que serán detallados mediante figura del cabotaje; y que, además, las opiniones
resolución ministerial expedida por el Ministerio de la Dirección General de Transporte Acuático y
de Economía y Finanzas-, con suspensión del Colegio de Oficiales de Marina Mercante del 369
del pago de todo tributo, bajo el Régimen de Perú no eran vinculantes para la Administración
Importación Temporal y hasta por el período de Tributaria pues, desde su punto de vista, dichas
cinco (5) años. El acogimiento a este Régimen no entidades no eran competentes para pronunciarse
requerirá el otorgamiento de garantía ni le será en este caso.
de aplicación el interés compensatorio a que
se refiere el inciso a) del artículo 64 del Decreto Así las cosas, en setiembre de 2009, la empresa
Legislativo Nº 809, Ley General de Aduanas. fue notificada con una Resolución de Gerencia
Será obligatoria la inscripción del buque o nave mediante la cual la SUNAT le imponía una multa
en el Registro de Buques de la Superintendencia ascendente a US$ 2,100,000 por la supuesta
Nacional de Registros Públicos.” (el resaltado es infracción de destinar el buque a otro fin distinto al
nuestro) declarado al momento de efectuar la importación
temporal, sin comunicarlo previamente a la
Un año después de haber ingresado el buque autoridad aduanera.
al país, la empresa fue objeto de una acción de
fiscalización por parte de la SUNAT. Durante la Es decir, haciendo caso omiso del texto de la
ejecución del procedimiento de fiscalización, ley que, como se ha visto, hacía referencia a la
la SUNAT cuestionó las actividades comerciales prestación de servicios de transporte acuático en
realizadas por la empresa con el buque ingresado tráfico nacional (cabotaje), la SUNAT usó como
bajo el régimen de importación temporal, argumento para sancionar a la empresa que
señalando que la empresa no estaba realizando el buque no realizaba la actividad de cabotaje
transporte de cabotaje y que, por lo tanto, había sino que, en realidad se limitaba al transporte
cometido la infracción prevista en el numeral 9 de mercaderías desde el puerto del Callao hasta
del inciso e) del artículo 103 de la Ley General de otras naves ubicadas en ese mismo puerto. Dicho
Aduanas, consistente en haber destinado a otro fin tráfico marítimo, desde el punto de vista de la
la mercancía objeto del régimen de importación Administración Tributaria, no constituía actividad
temporal sin comunicarlo previamente a la de cabotaje por el hecho de realizarse dentro de
autoridad aduanera. un solo puerto y no entre dos puertos.
En octubre de 2009, la empresa interpone Recurso una medida cautelar con la finalidad de impedir
de Reclamación contra la Resolución de Gerencia y que la SUNAT prosiga con el procedimiento de
la Liquidación de Cobranza mediante las cuales se cobranza coactiva que ya había iniciado, la cual le
le impuso la desproporcionada multa cuyo monto fue concedida en setiembre de 2012.
superaba el patrimonio de la empresa a esa fecha
y cuyo fin era sancionar el no haber comunicado Con respecto a la medida cautelar, debe señalarse
el supuesto cambio de uso del buque (cambio de que la empresa se vio en la necesidad de adecuar
uso que, por supuesto, nunca se produjo). su solicitud a los irracionales requisitos señalados
en el artículo 159 del Código Tributario, que
En agosto de 2010, la Administración Tributaria obligan a los contribuyentes a garantizar
declaró infundado el respectivo Recurso de totalmente el monto de la supuesta (y, en este
Reclamación, a pesar de que la propia Dirección caso, inexistente) deuda tributaria para poder
General de Transporte Acuático y otras normas viabilizar la ejecución de la medida cautelar en
jurídicas aplicables al caso confirmaban que la los casos en los que el Poder Judicial aprecie la
actividad realizada por el buque de la empresa era apariencia del derecho invocado y la existencia
la de cabotaje; obligando a la empresa a interponer de peligro en la demora.
un Recurso de Apelación ante el Tribunal Fiscal
contra la Resolución de Intendencia que declaró Así, la supuesta deuda tributaria, conformada
infundado su Recurso de Reclamación. por la ilegal multa impuesta por la SUNAT y sus
respectivos intereses, tuvo que ser garantizada
Encontrándose en trámite el Recurso de Apelación en su totalidad con bienes de propiedad de
Derecho & Sociedad 43
interpuesto por la empresa, ocurren dos eventos la empresa y, ante la insuficiencia de éstos,
de especial trascendencia para la solución de la con bienes de propiedad de los accionistas,
controversia entre la SUNAT y la empresa. Primero, los cuales fueron ofrecidos en calidad de
se publica el Reglamento de la Ley N° 28583, contracautela ante el Juzgado Especializado
aprobado por Decreto Supremo N° 014-2011-MTC, en lo Contencioso Administrativo en el que se
el cual ratificó que el cabotaje incluía el “transporte tramitaba el proceso.
comercial realizado desde una nave proveniente
de un puerto nacional a otra nave”. Luego, en marzo En marzo de 2014, la empresa es notificada
Asociación Civil
Al perder de vista el objeto de la ley, tanto la SUNAT Por su parte, la legislación mexicana, clasifica la
como la Sala Especializada en Tributos Aduaneros navegación de acuerdo a los espacios marítimos
del Tribunal Fiscal, se enfrascaron en un análisis conforme al derecho marítimo internacional. Así,
destinado a desentrañar el significado de la distingue entre “navegación interior” como la que
1) Tráfico marítimo en las costas de un país Como se puede apreciar, cada país puede definir
Asociación Civil
determinado. de manera particular el concepto de cabotaje, pero
sin que ello signifique alejarse dramáticamente de
2) Mar. Navegación o tráfico que hacen los los alcances que se han señalado anteriormente.
buques entre los puertos de su nación sin
perder de vista la costa, o sea siguiendo la En cuanto a la legislación peruana sobre este 371
derrota de cabo a cabo. La legislación marítima particular, debe indicarse que el artículo 2 del Decreto
y aduanera de cada país suelen alterar sus Legislativo N° 683, utilizando ambas expresiones
límites en el concepto administrativo, pero sin como sinónimos, señaló que el transporte acuático
modificar su concepto técnico. comercial en tráfico nacional o cabotaje es el que se
realiza entre puertos nacionales.
De acuerdo con la primera acepción indicada
anteriormente, bastaría con que una nave realice Por su parte, la Ley N° 28583, sin definir el
tráfico marítimo en las costas de nuestro país significado o el alcance del término cabotaje,
o que realice una navegación entre puertos sin se limitó a señalar en el numeral 3 de su artículo
perder de vista la costa para que se considere que 4 que el transporte acuático es el transporte de
está haciendo navegación de cabotaje. mercancías y/o pasajeros por medio de una nave.
Sin embargo, es importante notar que en todos
Sin embargo, la segunda acepción antes citada los artículos de la indicada ley aparece el término
hace referencia a un tráfico “entre los puertos”, lo “cabotaje” como parte de la expresión “transporte
que llevó a la Administración Tributaria a pensar acuático en tráfico nacional o cabotaje”. Es decir, la
que necesariamente tenía que realizarse la ley siempre equiparó el concepto de cabotaje al
navegación entre dos puertos para que pudiera de transporte acuático en tráfico nacional.
calificarse a dicho tráfico como cabotaje.
Cabe señalar, además, que la Decisión N° 671,
En diversos países latinoamericanos, como en Armonización de Regímenes Aduaneros, norma
el Perú, se ha buscado proteger a las marinas aprobada por la Comisión de la Comunidad
mercantes nacionales, aprobando normes legales Andina de Naciones y vigente en nuestro país,
con ese propósito, en las que el concepto de ha señalado en su artículo 48 que el cabotaje es
cabotaje ha asumido diferentes alcances, sin el régimen aduanero aplicable a las mercancías
alejarse significativamente de las respectivas comunitarias en libre circulación y a las mercancías
definiciones que encontramos el Diccionario de la importadas que no hayan sido declaradas, bajo la
Real Academia Española. condición que sean transportadas en un buque
distinto al buque en que fueran importadas en el el concepto de cabotaje empleado por la Ley
territorio aduanero de un País Miembro, siendo N° 28583 es un concepto amplio que incluye al
cargadas a bordo de un buque en un lugar del transporte comercial realizado desde una nave de
territorio aduanero de ese país y transportadas a un puerto nacional a otra nave, los procuradores
otro lugar dentro del mismo territorio aduanero de la SUNAT y del Tribunal Fiscal –sin medir las
donde serán descargadas. consecuencias de su conducta– continuaron
sosteniendo la misma posición inicial en el curso de
De la definición anterior, se puede entender que, los procesos en trámite ante el Poder Judicial, pero
para la norma comunitaria andina, el cabotaje agregando que el reglamento de la Ley N°28583
comprende el transporte de mercaderías de un era ilegal por cuanto excedía los alcances de la ley
buque a otro buque dentro del territorio aduanero al considerar como cabotaje a actividades que no
de un país de la Comunidad Andina de Naciones. correspondían y que nunca fue la intención del
legislador comprender dentro de los beneficios
A pesar de ello, la SUNAT, primero, y el Tribunal de la Ley de reactivación y promoción de la Marina
Fiscal, después, interpretaron que el transporte Mercante Nacional.
de mercaderías desde el puerto del Callao hasta
otras naves ubicadas dentro del propio puerto no Probablemente, los excesos cometidos por la
constituía una actividad de cabotaje por el hecho SUNAT en el caso narrado anteriormente, son
de realizarse dentro de un solo puerto y no dentro consecuencia de la aplicación errada de una
de dos puertos. técnica interpretativa consistente en tratar de
descubrir la intención del legislador histórico (de
Derecho & Sociedad 43
Para sustentar su argumento, la SUNAT señaló que carne y hueso), lo que puede calificarse como un
el diccionario de la Real Academia Española definía grave error, pues, como bien señala Isabel Lifante
al cabotaje como la “navegación o tráfico que hacen Vidal:
los buques entre los puertos (…)”. Como la palabra
puertos estaba en plural, la SUNAT interpretó que “En un Estado democrático con complejos
para que exista cabotaje, la navegación tenía que procedimientos parlamentarios para la creación
incluir dos puertos; afirmando, en tal sentido, que de la ley, hablar del autor de las mismas, del
la intención del legislador no había sido la de “legislador” o de sus presuntas intenciones no
Asociación Civil
definir el cabotaje como el transporte acuático en puede ser más que una desafortunada metáfora
tráfico nacional sino como una actividad realizada que antropomorfiza, es decir, concibe como un
entre dos puertos. ficticio ser humano parlante, el proceso legislativo
tomado como un todo.”
372 El 15 de abril de 2011, seis años después de la entrada
en vigencia de la Ley N° 28583, fue publicado el Agregando, luego, que:
reglamento de dicha ley; el cual, en su artículo 45,
definió al cabotaje de la siguiente manera: “… Esto es perfectamente aplicable a la
interpretación de las leyes. Ni hay ‘legislador’ ni hay
1) El transporte acuático comercial de pasajeros ‘intención del legislador’: nos las tenemos que ver
y carga, en tráfico nacional o cabotaje es el con un texto escrito, con un producto sobre cuyo
que se realiza entre puertos peruanos y está proceso de construcción y elaboración sabemos
reservado exclusivamente a favor de los buques muy poco. Y ha de quedar perfectamente claro
mercantes de bandera peruana, de propiedad que acudir a este proceso para interpretar los
o bajo las modalidades de arrendamiento textos legales (por ejemplo, acudir a los llamados
financiero o arrendamiento a casco desnudo, travauxpreparatoires), aunque sea correcto para
con opción de compra obligatoria y operados iluminar algunos extremos de la letra de la ley, no
por un Naviero Nacional. lleva implícito en absoluto el descubrimiento de
ninguna intención subyacente al acto de legislar
2) También se considera tráfico nacional o ni de una menslegislatoria que proporcione la
cabotaje el transporte comercial realizado clave de interpretación del producto legislado.
desde una nave proveniente de un puerto Desde el punto de vista complejo ideal del
nacional a otra nave, incluyendo artefactos imperio de la ley, el Derecho es texto, y es el texto
navales remolcados, y el efectuado desde o lo que ha de gobernar y controlar las acciones de
hacia amarraderos a boya o plataformas de los seres humanos y el ejercicio del poder. De lo
exploración o explotación de hidrocarburos. que se trata, pues, es de interpretar un texto, no
de fabular un hablante que diga lo que no dice
Si bien la definición de cabotaje contenida en el texto, ni de superponer al texto un significado
el citado Reglamento dejó fuera de duda que derivado de la intención del intérprete.” 2
2 LIFANTE VIDAL, I. Interpretación jurídica y teoría del Derecho. Lima: Palesta Editores. 2010, pp.185.
Lo curioso en este caso, es que para descubrir con esta ponencia se conseguirá una real
“la intención” o “la voluntad” del legislador, tanto reactivación y promoción de la Marina Mercante
la SUNAT como la Sala Especializada en Tributos Nacional.
Aduaneros del Tribunal Fiscal jamás recurrieron
a la lectura de los documentos preparatorios Al igual que con la Ley de Promoción de los
que podrían a haberlos ayudado a descubrir esa Servicios de Transporte Aéreo que aprobó este
“intención del legislador” cuya búsqueda en Pleno meses atrás, con esta propuesta legislativa
realidad resulta siempre poco feliz. se podrá dar un trato similar a los armadores para
que adquieran sus buques, al permitirles realizar
4. Ámbito de aplicación de la Ley de importaciones bajo el régimen temporal y la
reactivación y promoción de la Marina depreciación acelerada.
Mercante Nacional
Recordemos que un buque, sea para carga, para
Si bien la Administración Tributaria pretendió, transportar combustible o sea granelero, es un
equivocadamente, hacer girar la discusión en torno bien mueble que no baja de los 30 ó 40 millones
únicamente al concepto de cabotaje, se olvidó de dólares. Por lo tanto, se han tenido en cuenta
e hizo olvidar a la Sala Especializada en Tributos formas que permitan su financiamiento y que
Aduaneros del Tribunal Fiscal, que un aspecto favorezcan el desarrollo del país, sin afectar el
fundamental que debía ser analizado con relación erario nacional.”
a los alcances de los beneficios establecidos por
la Ley de Reactivación y promoción de la Marina Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por
Asociación Civil
o internacional; así como a la industria de la propietario o arrendatario bajo las modalidades
construcción naval, reparación naval y actividades de Arrendamiento Financiero o Arrendamiento a
conexas. Casco Desnudo, con opción de compra obligatoria,
de por lo menos una nave mercante de bandera
De lo anterior, se desprende que el objetivo peruana y haya obtenido el correspondiente 373
de la ley era el de crear un clima de seguridad Permiso de Operación de la Dirección General de
jurídica a las empresas navieras nacionales con Transporte Acuático.
la finalidad de fomentar la inversión privada para
el resurgimiento de la Marina Mercante Nacional, Para este efecto, la propiedad de la persona
lo que supuestamente ayudaría a dinamizar jurídica debe ser nacional y por lo menos el 51%
la economía mejorando la infraestructura de del capital social de la empresa, suscrito y pagado,
transporte de carga y beneficiaría la defensa debe ser de propiedad de ciudadanos peruanos. El
nacional mediante el aumento de la reserva naval. Presidente del Directorio, la mayoría de Directores
En efecto, en sesión del pleno del Congreso de la y el Gerente General, deben ser de nacionalidad
República, el señor Jacques Rodrich Ackerman, peruana y residir en el Perú.
Presidente de la Comisión de Transportes y
Comunicaciones, al iniciarse el debate del proyecto Asimismo, el numeral 3 de la Ley N° 28583 señala
de la ley materia del presente artículo, señaló que que el transporte acuático es el transporte de
el propósito era: mercancías y/o pasajeros por medio de una nave.
Según el Diccionario de la Real Academia Española,
“…reactivar nuestra Marina Mercante, lograr la palabra “tráfico” es “el movimiento o tránsito de
que barcos con bandera peruana surquen los personas, mercancías, etc., por cualquier medio de
mares del mundo, preservar el cabotaje interno transporte.”
para barcos de bandera nacional y darle el lugar
de importancia que deben tener los astilleros Dicho tráfico será nacional cuando se realiza
nacionales, en especial los del Servicio Industrial dentro de aguas jurisdiccionales de nuestro país
de la Marina (Sima). e internacional cuando se realiza entre aguas de
diferentes países.
Con este texto de consenso, también se ha
logrado que la Marina de Guerra del Perú pueda De acuerdo con ello, la expresión “trasporte
atender situaciones de emergencia en cuanto acuático en tráfico nacional” debe entenderse
al transporte de combustible. En fin, creo que como la acción de transportar personas o
mercancías por vía marítima, fluvial o lacustre Si bien el referido reglamento entró en vigencia
dentro de las aguas jurisdiccionales del Perú. en abril de 2011, es indudable que, al incluir al
transporte comercial realizado de una nave a otra
Consecuentemente, aunque algunos pudieran nave dentro de un mismo puerto nacional, no
interpretar que, en el contexto de la Ley N° 28583, hizo sino ratificar que –en el contexto de la Ley
el término cabotaje no ha sido considerado N° 28583– el concepto de cabotaje siempre fue
como un sinónimo de “transporte acuático en un concepto amplio, equiparado al concepto de
tráfico nacional”, sino que debería entenderse transporte acuático en tráfico nacional.
que el cabotaje está comprendido dentro de esta
última expresión, resulta más que evidente que Interpretar lo contrario, habría conducido al
dicha ley es aplicable a los navieros nacionales, sinsentido de que la norma reglamentaria habría
a las empresas navieras nacionales y a las naves desnaturalizado la ley y que, en consecuencia, sería
de bandera peruana que realizan transporte ilegal. Sin embargo, sostener la presunta ilegalidad
acuático en tráfico nacional dentro de las aguas del reglamento sería absurdo por cuanto, a lo
jurisdiccionales del Perú. largo de todo el texto de la Ley N° 28583, se repite
numerosas veces la expresión “transporte acuático
Interpretar que el cabotaje no está comprendido en tráfico nacional o cabotaje”, por lo que, aun
dentro del transporte acuático en tráfico nacional, cuando el uso de estos términos hubiese sido
implicaría aceptar que la Ley N° 28583 ha creado erróneo, es claro que la Ley N° 28583 siempre los
vacíos geográficos en donde no pueden transitar trató como sinónimos.
las naves de bandera peruana de navieros o
Derecho & Sociedad 43
Cabe indicar que esta última interpretación con Si bien podría sostenerse que las referidas normas
respecto a los alcances de la ley bajo comentario jurídicas serían innecesarias debido a la lógica
fue posteriormente ratificada con la aprobación proyección de los derechos fundamentales
de otras normas jurídicas que definieron de una por encima de todo el ordenamiento jurídico,
manera más amplia de cabotaje. Así, por ejemplo, es claro que el orden jurídico ha buscado
el Reglamento de la Ley N° 28358 señaló que asegurar –en lo que a materia tributaria se
también se considera tráfico nacional o cabotaje refiere– que exista un razonable equilibrio entre
el transporte comercial realizado desde una nave la Administración Tributaria y el contribuyente,
proveniente de un puerto nacional a otra nave, mandando, expresamente, a respetar los derechos
incluyendo artefactos navales remolcados, y el fundamentales.
efectuado desde o hacia amarraderos a boya
o plataformas de exploración o explotación de A pesar de ello, vemos que la Administración
hidrocarburos. Tributaria, excediéndose de los límites que la ley
3 MONTESQUIEU. El espíritu de las leyes. Buenos Aires: Ediciones Orbis S.A. 1984, pp.142.
y el Derecho le imponen, rompe ese razonable los sistemas jurídicos de control de la actividad
equilibrio a través de la permanente exigencia de administrativa existentes en el antiguo régimen.”4
numerosas obligaciones de carácter formal y del
ejercicio poco criterioso de las facultades que la Sobre este particular, debe recordarse que, de
ley le otorga. acuerdo con el artículo 124 del Código Tributario,
las etapas del procedimiento contencioso
Así, a pesar de que el artículo 70 de la Constitución tributario son dos: (i) la reclamación ante la
Política del Perú establece que el derecho de Administración Tributaria y (ii) la apelación ante el
propiedad es inviolable, que el Estado lo garantiza Tribunal Fiscal.
y que a nadie se le puede privar de su propiedad
sino, exclusivamente, por causa de seguridad En el primer caso, conforme lo establece el
nacional o necesidad pública declarada por ley artículo 142 del Código Tributario, corresponde
y previo pago en efectivo de indemnización a la Administración Tributaria resolver las
justipreciada que incluya compensación por el reclamaciones dentro del plazo máximo de 9
eventual perjuicio; podemos apreciar que el actuar meses, incluido el plazo probatorio, contado a
cotidiano de la Administración Tributaria (en partir de la fecha de presentación del recurso de
nuestro país) parece demostrar que la protección reclamación. Dicho plazo puede variar a 12 meses
constitucional al derecho de propiedad no es más tratándose de casos sobre precios de transferencia
que letra muerta. o 20 días hábiles en los casos de reclamaciones
contra resoluciones que establezcan sanciones
En su cada vez más insaciable voracidad decomiso de bienes, internamiento temporal de
Asociación Civil
de resolver la controversia, lejos de buscar la
En efecto, la Administración Tributaria no correcta aplicación de las normas tributarias a
solamente tiene las facultades de recaudación, las discrepancias surgidas entre la parte pasiva
determinación, fiscalización y sanción, sino que, y la parte activa de la relación jurídica tributaria,
además, tiene la facultad de resolver, en primera la Administración Tributaria se limita a buscar 375
instancia administrativa, las controversias que se los argumentos que estén a su alcance para
suscitan entre ella misma y los contribuyentes. declarar infundados los recursos impugnatorios
interpuestos por los contribuyentes, demostrando
Según Cassagne: de manera patente la autenticidad del aforismo
jurídico que señala que “nadie puede ser juez de
“… la concepción objetiva aplicada a las su propia causa.”
funciones que cumple la Administración Pública,
hace posible que ésta, excepcionalmente, ejerza El Tribunal Fiscal, por su parte, es el órgano
funciones de naturaleza jurisdiccional, cuando encargado de resolver en última instancia
dirime controversias con fuerza de verdad legal. administrativa las reclamaciones sobre materia
tributaria, general y local, inclusive la relativa
Aunque se niegue a nivel teórico la posibilidad a las aportaciones a la seguridad social y a la
de que órganos administrativos desempeñen oficina de normalización provisional, así como
funciones jurisdiccionales, la realidad legislativa las apelaciones sobre materia de tributación
y jurisprudencial ha impuesto su reconocimiento, aduanera, conforme lo establece el artículo 143
obligando a diferenciar el régimen del acto del Código Tributario.
jurisdiccional de la Administración del acto
administrativo, el cual es substancialmente El plazo para resolver las apelaciones, de
distinto. conformidad con lo establecido por el artículo 150
del Código Tributario, es de 12 meses contados
No se pretende con ello asimilar el acto a partir de la fecha de ingreso de los actuados al
jurisdiccional de la Administración con el acto tribunal. Dicho plazo puede variar a 18 meses
emanado de los jueces, sino reconocer que una tratándose de casos sobre precios de transferencia.
realidad innegable, que hunde sus raíces en Si consideramos los plazos señalados en el
4 CASSAGNE, J. C. Derecho Administrativo. Tomo I. Séptima edición actualizada. Buenos Aires: Abeledo-Perrot. 2002, pp. 84.
justicia a tiempo, lo que demanda una duración consecuencia de una exagerada presión tributaria
razonable de los procesos”. En ese sentido, el que violenta los derechos fundamentales de los
mismo Casás, citando a Gordillo, precisa que contribuyentes.
“cuando en un juicio ordinario nos enteramos
una década después del derecho judicialmente A modo de conclusión sobre este punto, cabe citar
aplicable a nuestro caso, no hemos tenido acceso a José Osvaldo Casás, quien señala que:
a la justicia sino a la historia.”5
“La tutela judicial efectiva exige mucho más
Asociación Civil
5 CASÁS, J. O. (Diciembre de 2004). Tutela judicial efectiva. VIII Jornadas Nacionales de Derecho Tributario. Lima, Perú: IPDT. pp 37.
6 GIULIANI FONROUGE, C. Derecho Financiero. Buenos Aires: Ediciones Depalma.1982, pp.767.
7 CASÁS, J. O. (Diciembre de 2004). Tutela judicial efectiva. VIII Jornadas Nacionales de Derecho Tributario. Lima, Perú: IPDT, pp 36.
El nuevo sistema, podría, por ejemplo, eliminar Asimismo, el nuevo sistema podría conducir a que
la participación de la Administración Tributaria directamente se resuelvan las controversias en el
como instancia de resolución de las controversias Poder Judicial, y así se evite el injustificadamente largo
que se susciten entre ella y los contribuyentes, proceso de impugnación de las decisiones, muchas
dando paso a un órgano independiente que veces erradas, de la Administración Tributaria.
pueda resolver las referidas controversias sin
tener el evidente conflicto de intereses de la Del mismo modo, el nuevo sistema debería
Administración Tributaria, pues nadie puede ser impedir que la Administración Tributaria tenga
juez y parte de una misma causa. facultades para trabar sus propias medidas
cautelares destinadas a «asegurar el cobro de la
Para graficar ese conflicto de intereses, deuda tributaria», ya que, muchas veces, la deuda
imaginen un sistema de sistema de solución de existe solamente en el imaginario del recaudador
controversias entre particulares en el que, para tributario y, sin embargo, su persecución genera
encontrar la solución, la parte demandante gravísimos, y a veces irreparables, daños y
someta su demanda a la parte demandada perjuicios a los contribuyentes sometidos a
para que ésta la resuelva. Así de absurdo es el procedimientos de cobranza coactiva que luego
actual sistema, y la Administración Tributaria son dejados sin efecto, cuando se demuestra
ha demostrado –ya hasta la saciedad– su que la supuesta deuda tributaria era en realidad
incapacidad de resolver de manera imparcial los inexistente y solamente son producto de la
casos que se le plantean, resultando imperativo equivocada aplicación de las normas tributarias
relevarla de tal responsabilidad. por parte de la Administración Tributaria.