corruptas en perjuicio de la sociedad altas cuotas de concentraci6n de poder

peruana y, a pesar de todo, de los (especialmente en el Poder Ejecutivo)

El Ii bro de Alfonso Quiroz Historia de
la corrupci6n en el Per(i1 constituye,
en mi concepto, uno de esos libros
pr6ximos a convertirse de manera
temprana en referente ineludible de
todo peruano interesado en el
desarrollo democrati co y la buena
marcha de los asuntos publicos en el
pafs. Es mi interes para este artfculo
recordar las principales conclusiones y
valoraciones a las que llega el autor
mencionado en el citado libro, asf
coma proyectarlas hacia el estado
actual de nuestras instituciones y de
las polfticas de prevenci6n y repre si6n
de la corrupci6n. De esta manera
intentos excepcionales de algunos polftico y patrimonial, el nulo o casi
personajes por reformar las organiza escaso sistema de control entre pode
ciones gubernamentales y superar la res del Estado, la debilidad estructural
extendida corrupci6n de funcionarios de las instituciones relacionadas con el
en cada uno de los mementos de los control de la corrupci6n (coma el
ciclos de gran corrupci6n . Poder Judicial o el propio Congreso de
la Republica) y cierto contexto de flujo
econ6mico de disponibilidad guberna
mental. Como puede apreciarse, estas
condiciones se aproximan considera
blemente a la formula tradicional
sabre la corrupci6n planteada por Klit
gaard (C=M +D-A)4 aunque en el caso
peruano explica sobre todo los picos
de alta o muy alta corrupci6n en
Con respecto a los factores que han nuestra historia.
favorecido los ciclos de alta o muy

podremos evaluar si el Peru, coma
pafs, se encamina seriamente a supe
rar este fen6meno causante, en gran
medida, de su retraso econ6mico y del
empobrecimiento de su moral publica.
El autor nos evidencia ciclos de alta y
muy alta corrupci6n publica a lo largo
de la historia del Peru 2 • Lamentable
mente, no se registran periodos de
baja o escasa corrupci6n, lo que
mues tra que el Peru ha oscilado
entre perio dos de una corrupci6n
inercial modera da y frecuentes
periodos de alta o muy alta
corrupci6n publica. En efecto, desde
el virreinato, pasando por la
republica, hasta nuestros dfas se
cons tatan patrones mas o menos
comunes
respecto de los factores que favorecie
alta corrupci6n puede mencionarse,
en primer lugar, el contexto dictatorial
o autoritario del regimen
gubernamen tal correspondiente 3 •
Efectivamente, el autor nos evidencia
los periodos del virreinato tardfo
(1800 a 1820), los primeros caudillos
militares (1822
a 1839), la ultima fase de la era del
guano (1869 a 1872), el militarismo
de la posguerra del Pacifico (1885 a
1895), el oncenio de Legufa (1920 a
1930) , el docenio militar de Velasco
y Morales Bermudez (1968 a 1980) y
el fujimorismo (1990- 2000). Todos
estos periodos se caracterizan por
las
et'l'W()
or di uoo
Con relaci6n al modus operandi, es
decir, a las practicas venales que han
servido para afectar los intereses patri
moniales del Estado y el desarrollo
correcto y eficiente de la administra
ci6n publica, pueden resaltarse algu
nos comportamientos sorprendente
mente recurrentes en nuestra historia
virreinal y republicana. Nos
referimos, en primer lugar, al sistema
pernicioso

t de kt r eM1;dto,
ron las practicas venales en los cargos
publicos, de las formas de actuaci6n "V
tl<Jpa-i- t dc
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Yvan Montoya Vivanco

1 QUIROZ, Alfonso. Historia de la corrupci6n en el Peru, Lima, Institute de Estudios Peruanos -
Institute de Defensa Legal, 2013.
2 Ibidem, p. 532 y ss
3 Ibidem, p. 532
4 KLITGAARD, Robert. Controlando la corrup ci6n, La Paz, Fundaci6n Hans Seidel, 1992,
resalta su famosa formula C= M + D - A de acuerdo con la cual la Corrupci6n se favorece
cuando existe Monopolio mas Discrecionalidad y menos Transparencia (Acountability) .
 nato en el Peru y del sistema de corrupci6n que
introdujo a la estructura gubernamental de ese
entonces. Con relaci6n a este periodo, Quiroz 5 nos
ilustra inmejorablemente alu diendo al reporte que
efectuaron los tenientes de navfo Antonio de Ulloa y
Jorge Juan (1746), designados por el Rey Felipe V para
evaluar el estado de la administraci6n del virreinato del
Peru:

"Hacia al final de su extenso tratado empieza el

abuso del Peru desde aquellos que debieran
corre girlo. Se referfan asf a la colusi6n de la mas
alta autoridad, el virrey, con los grupos de
intereses locales. El virrey ten fa la autoridad
centralizadora para otorgar el acceso al poder y
pod fa reforzar asf sus redes de patronazgo para
V, conseguir ventajas polfticas y ganancias privadas.
0
C
re
Para gobernar sin mayor oposici6n interna, los
:J
virreyes respaldaban los abusos y los excesos,
w activa o pasivamente (...). Varios virreyes
Q.
V,
.Q participaron del cohecho de recibir sobornos
t,-0
:J
UJ abierta o encubiertamente para conce der cargos
QJ
-0 vacantes y decidir o imponer sentencias judiciales
.0., sesgadas".
.:.J ,
p·
Este sistema se replica con sus matices durante los inicios
V,
C
(9
de la republica con el caudillismo militar. En efecto, senala
Quiroz que los primeros altos oficiales de inicios de la repu
El trabajo p6stumo de Alfonso Quiroz presenta una nueva forma de
blica (Andres Santa Cruz, Agustin Gamarra , Antonio Gutie
presentar la historia virreinal y republicana , a partir de delitos y faltas
eticas cometidas en dichos periodo s. rrez de la Fuente, Ramon Castilla y Rufino Echenique) "se
formaron en el ejercito espanol, antes de servir en las fuer
zas armadas separa ti stas" 6 • Estos oficiales, concluye
del patronazgo, es decir, aquella situaci6n en la que una Quiroz, "reprodujeron las redes de patronazgo antes
alta autoridad gubernamental traslada al ambito de la encabezadas por el Virrey y otros oficiales reales. Estas
adminis traci6n publica un sequito de familiares, redes constitufan en realidad una trama de conexiones con
empleados de con fianza y amigos cercanos con el la administraci6n estatal y compinches privados
prop6sito no solo de mante ner formas de dominio interesados". Cita como ejem plos clasicos a los generales
polftico sobre el poder que ejerce, sino tambien formas Gamarra y Gutierrez de la Fuen te. El primero, al asumir la
de aprovechamiento econ6mico de los recursos que presidencia en 1829, afianz6 su autoritarismo militar
administra. Este conjunto de personas acepta vincularse "designando a varios de sus fieles ofi ciales de alto rango
al entorno de la autoridad y ofrecerle sus servicios y como prefectos, retribuyendo favores
fidelidad a cambio, evidentemente, de asegurar se el
logro de cierta fortuna con el ejercicio del cargo que la
referida autoridad le ha asignado . Es decir, el
funcionario designado mantiene, en la 16gica del
sistema de patronaz go, expectativas de obtenci6n de
prerrogativas, exito eco n6mico y ascenso social. Esta
forma de entender el cargo publico como reducto de
aprovechamiento personal per miti6 rapidamente que,
en determinadas ocasiones (con textos de guerra o
conflicto), se concibiera el cargo publico como objeto de
venta.

Pues bien, este sistema, segun las investigaciones de Qui

roz, se ha repetido multiples veces en la historia del Peru y
ha servido para expoliar los recursos que eran objeto de
administraci6n. Existe amplia documentaci6n de la intro
ducci6n del nocivo sistema del patronazgo durante el
virrei-

5 QUIROZ, Alfonso. Op . Cit ., pp. 63 y ss

6 Ibidem, p. 144
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La caricatura siempre ha sido un instrumento de crftica popular. Una muestra es este dibujo del
presidente Jose Rufino Echenique, principal involucrado en el escandalo de la consolidaci6n de la
deuda

con alzas salariales y empleos y mani

rilla privilegiada y conservadora que dad, impidiendo toda sanci6n contra
pulando los ascensos militares y los
priorizaban intereses particulares los involucrados. Ello permiti6 a Hector
pases a re ti ro" 7 Lafuente del
• sobre los intereses nacionales. Esto Vargas Haya, congresista investigador
beneficio econ6mico radic6, en este
se manifesto inicialmente en una de estos sucesos, afirmar que uno de
periodo, esencialmente en los
serie de favoritismos ytrafico de los objetivos del golpe era enterrar
prestamos forzo sos o aportes forzosos
influencias en los contratos estatales, para siempre las evidencias de la parti
que, con motivo de algunas campanas
especial mente relacionados con la cipaci6n de los militares y del propio
militares, se extrafan a los
construc ci6n de obras publicas. Sin general Velasco en el encubrimiento
comerciantes, propieta rios nacionales
embargo, el mayor suceso de de tales practicas. Cabe senalar que
e internacionales de aquella epoca.
corrupci6n duran te su gobierno se estos actos tuvieron como contexto
Posteriormente, la fuen te del
evidenci6 en los masivos casos de econ6- mico motivador el incipiente
enriquecimiento estuvo en el pro ceso
cohecho o sobornos para facilitar sistema recaudador de impuestos y
de reconocimiento de la deuda o
actos de contrabando a gran escala. rentas de aduana del Estado.
consolidaci6n de la deuda interna
Se calcula aproximada mente en
(1850). Este proceso supuso una prac
59,000 millones de soles el monto de No es lejano tampoco describir como
tica extensa de corrupci6n asentada
la renta no recaudada por efecto de una situaci6n de patronazgo polftico al
sobre la falsificaci6n de documentos y
estas practicas corruptas y periodo de corrupci6n que se vivi6
el soborno habitual a funcionarios para
delincuenciales. En esta practica se durante el primer gobierno del ex presi
proceder a tal reconocimiento.
encontraron involucrados altos oficia dente Alan Garefa. Describe Quiroz
les de la Marina de Guerra del Peru, que "las primeras senales y
Este sistema de patronazgo civil-militar
entre ellos el propio ministro Texeira, percepciones de renovada corrupci6n
se reiter6 en gobiernos como el once
el asesor presidencial Carlos Munoz, aparecieron debi do a la presencia
nio de Legufa8, el primer gobierno de
militantes de Acci6n Popular, entre cada vez mayor de mili tantes y
Belaunde y la dictadura militar de Juan
otros personajes. simpatizantes apristas en los puestos e
Velasco Alvarado. En el caso del
instituciones de la Adminis traci6n
gobier no de Belaunde, Quiroz nos
El gobierno militar que se instaur6 Publica (Banco Central de Reserva,
revela c6mo el presidente Belaunde
luego del golpe de Estado contra Departamento de Contribu ciones,
estuvo rodeado de un grupo de
Belaunde, lejos de continuar con las Seguro Social entre otras)" 9 . Por otro
asesores y ami gos fntimos conocidos
investigaciones y sancionar a la lado, anade el autor que, durante el
como Carlistas (Carlos Ferrero, Carlos
cama rilla civil-militar corrupta por los gobierno aprista, varios amigos cer
Velarde, Carlos Munoz, Manuel Ulloa,
hechos masivos de contrabando, los canos a Garcfa (entre ellos algunos de
entre otros) quie nes constituyeron una
encubri6 con el manto de la impuni- los empresarios conocidos como "los
suerte de cama-

7 Ibidem, p. 147
8 Ibidem, p. 296 y ss
9 Ibidem, p. 427
••
doce ap6stoles") se beneficiaron con el acceso a d61ares
a una tasa de cambio subvaluada. Los episodios de
corrupci6n aparecieron luego del fallido intento de
estatizaci6n de la banca (1987). Pueden enunciarse como
ejemplos los casos del dep6sito irregular de parte de los
fondos del Banco Cen tral de Reserva en el Banco de
Credito y Comercio Interna cional (BCCI), banco este
ultimo con problemas y bajo la acu saci6n de lavado de
activos; el caso de obras publicas fallidas o ineficientes
tales como el costoso tren electrico o el pro yecto de
irrigaci6n Chavimochic; o las imputaciones sobre
enriquecimiento ilfcito y sobornos de las cuales posterior
mente Garcfa Perez se libr6 por cuestiones procesales for
males.
Finalmente, es conocido el periodo de gobierno,
propaga do de corrupci6n y autoritarismo, del ex
presidente Fujimo ri. El patronazgo en este caso estuvo
asentado, masque en el fragil partido que poseia, en la
red de amigos y colegas de armas leales que su asesor
principal, el excapitan del Ejerci to Vladimiro
Montesinos, form6 dentro de las estructuras de las
Fuerzas Armadas y Fuerzas Policial es. A estos perso
najes se sumo la red de sobornos ytrafico de influencias
por medio de las cuales involucr6 a altas autoridades
del Estado (jueces supremos, Fiscal de la Nacion,
jueces del Tribunal Constitucional, jueces electorales,
parlamentarios de opo sici6n, etc.) y sectores
importantes del empresariado peruano.
Observamos entonces, a lo largo de la historia peruana,
una practica extendida, grave y recurrente de cohechos,
trafi cos de influencias y colusiones en contrataciones
estatales. En todas ellas se aprecia el ejercicio abusivo de
la funci6n publica encomendada en beneficio personal o
particular.
.£ -1,, cd,,ott, oonit-
1,,ti- OO tt,
Oti-
A pesar de todo lo mencionado anteriormente, Quiroz no
deja de resaltar episodios de resistencia y denuncia contra
la corrup ci6n. Desde los propios capitanes Ulloa y Jorge
Quiroz documenta casos del primer gobierno de Alan Garefa que no
fueron investigados por cuestiones formales.
Juan quienes presentan un extenso informe denunciando la
extensa corrupci6n en el virreinato del Peru hasta los
emblematicos congresistas Cornejo Chavez y Vargas
Haya, denunciando e individualizando responsabilidades de
altas autoridades militares y civiles vinculadas al masivo
contra bando corrupto, pasando por Manuel Seoane,
Manuel Gon zales Prada o Jorge Basadre durante los
periodos que les correspondi6 actuar . Sin embargo, se
aprecia que tales per sonajes emblematicos desplegaron
su denuncia y combate a la corrupci6n de manera aislada
y, al parecer, a contraco rriente. Es evidente que tales
pretensiones se efectuaron sin mayor articulaci6n
institucional por lo que fracasaron en una casi absoluta
impunidad o, cuando la sanci6n se produ jo, ella se efectu6
sin mayores garantias y con una perspecti va mas de
venganza y oportunidad politico partidaria.
La reacci6n y combate contra la corrupci6n sistemica de los
anos noventa tuvo cierta particularidad dado que genera
un amplio consenso de las instituciones involucradas en la
investigaci6n y represi6n de la corrupci6n. Mientras el Con
greso de la Republica despleg6 una serie de
investigaciones de diversas areas donde se desarroll6 la
corrupci6n asocia da a Fujimori y Montesinos, en el
Ministerio Publico y el Poder Judicial se consolidaron
sendos subsistemas especia lizados en delitos de
corrupci6n de funcionarios. Ello sin des cuidar un
mayoritario consenso en los medias de comunica ci6n
social de intolerancia a tales practicas venales. Lamen
tablemente, ese proceso, que se inici6 en el ano 2001,
luego de la caida del regimen fujimorista, se empez6 a
desacelerar desde finales del ano 2006 y con la salvedad de
algunos excepcionales funcionarios que le imprimen
voluntad al combate contra la corrupci6n, la situaci6n global
se mantie ne incierta.
2,C6mo superar el peso hist6rico de la corrupci6n
sistemica en el Peru? La situaci6n actual nos encuentra
aun con prac ticas y estructuras que permiten el
desarrollo de formas de corrupci6n grave . Nos referimos
a manifestaciones de patronazgo politico- partidario o a
latentes formas de patronazgo militar . Esto ultimo se
aprecia en aquellos casos de acceso al poder a traves
de formas de dictadura militar o gobiernos cfvico-
militares. Expresi6n reciente de este patronazgo politico-
partidario se encuentra en los casos de corrupci6n que
se presentaron durante el segundo gobier no aprista. Asi
pueden citarse como ejemplos algunos casos
judicializados de corrupci6n (caso BTR y R6mulo Leon,
caso COFOPRI, caso ex Ministro Gerardo Castro, caso ex
Ministro Pastor, entre otros) y los recientes
descubrimientos lleva dos a cabo por la Comisi6n
encargada de investigar las irre gularidades durante el
gobierno aprista (casos colegios emblematicos y
narcoindultos). Por otro lado, la lucha con tra la
corrupci6n nos encuentra aun con una grave fragilidad
institucional, especialmente de aque
llos 6rganos vinculados al control,
investigaci6n y represi6n de la
corrup ci6n mas grave: el Ministerio
Publico, el Poder Judicial, la Polida
Nacional, la Contralorfa General de
la Republica y el propio Congreso de
la Republica. La mayorfa de estas
instituciones esencia les para la lucha
contra grave corrup ci6n aparecen
en las encuestas de per cepci6n de
la corrupci6n con los mayo res
porcentajes de desacreditaci6n y
desconfianza.

Sin embargo, otros factores nos Luego de la cafda del gobierno de Alberto Fuji mori, el Congr eso de la Republica emprendi6 una
encuentran en una mejor situaci6n importante labor de investigaci6n e inicio de procedimientos sancionadores a altos funcionarios .
que aquella en la que se
desarrollaron
aquellos peruanos queen su momento Repu- blica, Dr. Cesar San Martin). Y en el caso del
hist6rico denunciaron la corrupci6n y Nuevo C6digo Procesal Penal , a pesar de los
postularon una administraci6n publica resultados posi tivos que se difunden, aun
menos venal. Esto nos devuelve un muestra una aplicaci6n deficiente para los
limi tado optimismo en el panorama de casos de criminalidad compleja u organizada
las polfticas anticorrupci6n en el Peru. como lo son los delitos contra la
Nos referimos, por un lado, al hecho de administraci6n publica. En los casos de la
que los nucleos de resistencia frente a Contralorfa General de la Republica y de la
la corrupci6n no son ahora Procuradurfa Anti corrupci6n sus exitos y
experiencias esencialmente fracasos aun dependen del perfil del titular del
individuales, excepcio nales o aisladas 6rgano y no de una estructura institu cional
. Existe en el contexto actual un que trascienda a las personas que
espectro mas amplio de agen tes desempefian el cargo.
anticorrupci6n en fase de incipien te,
aunque aun incierta, institucionali Desde la perspectiva del sector priva do, la
zaci6n. reacci6n contra la corrupci6n tambien
encuentra una sociedad civil mas amplia y un
Con relaci6n a los 6rganos publicos poco mas organiza da. Lo mismo puede
deben mencionarse los esfuerzos por decirse tambien de la existencia de un grupo
reinstitucionalizar el Ministerio Publi amplio de periodistas de investigaci6n en
co y el Poder Judicial, luego del des algunos medias de comunicaci6n. Estos
mantelamiento sufrido durante el periodistas vienen encargando se de develar
gobierno del ex presidente Fujimori. algunas practicas de corrupci6n polftica que
Se han llevado a cabo procesos de se producen
titulari zaci6n de los cargos de
magistrados, superando en cierta
medida el proble ma de la
provisionalidad.Se ha mejora do el
sueldo y las remuneraciones de los
jueces y fiscales en todos los nive
les, aunque falta aun la del personal
auxiliar. Se han hecho cambios
legisla tivos importantes como por
ejemplo la Ley de la Carrera Judicial
y la entrada en vigencia en la mayor
parte del Peru del Nuevo C6digo
Procesal. Sin embar go, se han
bloqueado las propuestas normativas
y de polfticas publicas enca mi nadas
a erradicar las redes de corrupci6n
en el interior, sobre todo, del Poder
Judicial (no puede olvidarse el
bloqueo a las cuatro propuestas de
ley efectuadas por el anterior Pr esi
dente de la Corte Suprema de la
en los ultimos gobiernos democraticos (Garcia que la hagan com patible con los
yToledo), luego que los medias de comunicaci6n Sin embargo, teniendo en derechos laborales de los
recobraran su inde pendencia y autonomfa en su cuenta el his t6rico y venal trabajadores del sector publi co. Esta
lfnea edi torial. Es evidente e importante el apor te sistema de patronazgo que normativa, fortalecida con dispo
de los medios de comunicaci6n en impedir tanto dafio le ha hecho al siciones complementarias que asegu
situaciones de impunidad yen mantener alerta a la Peru desde el virreinato hasta ren una clase de funcionarios
opinion publica sobre la actuaci6n de los 6rganos de nuestros dfas, se impone la publicos competentes, probos y
control frente a los casos de corrupci6n que se necesidad de fortalecer la honestos, debe ra ser nuestra mejor
denuncian. reciente Ley de Servicio Civil, garantfa de un pafs libre de
con los ajustes necesarios corrupci6n.