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34 INTRODUCCIÓN

tado sobre la m anera com o han de ser conducidas las sociedades en condi­
ciones nuevas, p or lo m enos p ara no reeditar los errores y las arb itra ried a­
des del pasado.
I. GOBERNANZA
Acapulco, México, diciem bre de 2004

de gobierno y adm inistración pública es lógico que la referencia

E n a s u n to s
intelectual y profesional sea la acción del gobierno, la cual en América Latina
durante gran tram o del siglo xx se desplegó en el m arco de un E stado social
desarrollador de lim itada n aturaleza republicana y dem ocrática y de lim ita­
da hacienda pública. La referencia fue cam biante, pues las ideas y las p rácti­
cas de la gobernación y la adm inistración pública (a p ) se fueron m odificando
a lo largo del tiem po, al com pás del auge, el estancam iento, la decadencia, la
crisis y la reform a (inconclusa) del E stado desarrollador, así com o en corres­
pondencia con el esplendor y el agotam iento del régim en político a u to rita ­
rio populista y la larga batalla cívica (inconclusa) p o r el establecim iento del
estado de derecho y la dem ocratización del régim en. Recientem ente nuestra
referencia intelectual o profesional es en m ayor o m enor grado el enfoque de
la “nueva gestión pública” y/o la "nueva gobernación/gobernanza”, que h an
surgido con el propósito de n eu tralizar las m alform aciones fiscales y ad m i­
nistrativas de los gobiernos (a u to rita rio s o no) de los E stad o s sociales del
pasado, ofrecer resp u estas g u b ern ativ as a las tran sfo rm acio n es sociales y
económicas que experim entan las sociedades contem poráneas y dejar atrás
las críticas que desde varios frentes cuestionan la obsolescencia de la teoría
aceptada de la a p y sus prácticas defectuosas.
En el cam po específico de la a p , los in teresad o s intelectual o p ro fesio­
nalm ente en su estru ctu ra, n o rm as, recursos, dirección, procesos y p erso ­
nal tuvimos com o referen cia inicial, a la m itad del siglo xx, el p ro tag o n is­
mo g u b ern am en tal, co n sid erad o co m o la co n d ició n n ec esaria p a ra que
nuestras sociedades “subd esarro llad as” salieran de su atraso y precariedad.
Nuestra p rim era posición ad m in istrativ a fue esen cialm en te de corte esta-
tal(ista), g u b e rn a m e n ta l(ista ), algo q ue del re sto fue c o m ú n a to d o s los
Estados sociales, h ayan sido socialistas, so ciald em ó cratas o n acio n alistas
populares, com o en m uchos de nu estro s países. N uestra valoración del p re­
dominio del E stado en la solución de la cuestión del desarrollo tuvo el tono
de un artículo de fe y, en co ro lario , concebim os la a p com o u n a actividad
exclusivam ente a cargo del go b iern o . P o ste rio rm en te, hace u n o s 15 o 20
años, en ocasión del colapso fiscal, político y adm inistrativo del E stado des-
 a r ro lla d o r de fo rm a to a u to rita rio , nos m ovim os h ac ia el o tro extrem o y
asum im os posiciones pesim istas sobre la capacidad y responsabilidad de la
acción g ubernam ental. M uchos llegaron a pen sar que la m ayor p arte de las
fu n c io n e s y ta re a s q u e la a p e m p re n d ía p a ra reso lv er los p ro b lem a s de
n u e s tra vida a so c ia d a p o d ía se r re a liz a d a con m ay o r ca lid ad y eficacia
m ed ian te agentes ex trag u b ern am en tales, com o los m ercados o las org an i­
zaciones v o lu n tarias de la sociedad civil. L ugar com ún fue a firm a r que la
m ejor ad m in istració n pública era la m ín im a adm inistración y los radicales
que n u n ca faltan iro n izaro n que la m ejor política pública era la política de
negocios. H o y tal vez d em asia d o o ptim istas, p ero no sin buenas razones,
hem o s com en zad o a d e se m b a rc a r en u n p u n to en el que circulan teorías,
tecnologías, n o rm as y p rá cticas que, a m an era de recapitulación del reco­
rrid o del siglo XX, ya no cu estio n an la necesidad o la im p o rtan cia de la AP,
pero sí reclam an con urgencia la m o d e r n iz a c ió n , re fo r m a , r e in v e n c ió n , r e in ­
g e n ie r ía , r e s tr u c tu r a c ió n , i n n o v a c i ó n . .. de su organización, dirección y ope­
ración, a fin de que los gobiernos acrediten ser agentes capaces de p re sta r
con eficiencia y calidad los servicios públicos, resolver los problem as de sus
sociedades, conducirlas a superiores m etas de convivencia y re co n stru ir así
la confianza social p erd id a en su capacidad y seriedad.
E ste p rim e r ca p ítu lo tra ta de c o n trib u ir a la descripción y análisis de
los perfiles que la gobern ació n /g o b ern an za h an ido adquiriendo en los ú l­
tim os añ o s y a d q u irirá n seg u ram en te en las próxim as décadas, debido al
h ech o de que se g o b e rn a rá y a d m in istra rá en condiciones m ás firm es de
d em o cracia p lu ra lista y com petitiva, de gobierno de leyes, con exigencias
irre n u n c ia b le s de esta d o fiscal rig u ro so y fin an zas p ú b licas o rd e n ad as,
frente a sectores sociales diferenciados e independientes, frecuentem ente
capaces de autorregulación y h asta autosuficientes en varios cam pos de su
vida p erso n al y asociada. Se g o b ern ará asim ism o en condiciones de socie-
dad és a b iertas, de co n ectiv id ad y eco n o m ía global, p o r lo que h a b rá que
re sp o n d er a los re q u erim ien to s de aquellos sectores productivos de n u es­
tros países que son m u n d ialm en te com petitivos y, al m ism o tiem po, h ab rá
que e n c o n tra r respuestas a los problem as pertinaces de la pobreza, la des­
igualdad, la crónica incom petencia productiva de m uchos sectores de nues­
tra p o blación y los onerosos grandes territo rio s de n u estra vieja econom ía
industrial y agropecuaria sin futuro significativo.
El foco de atención de este p rim er capítulo será la cuestión de la gober­
n ació n /g o b ern an za1 o de la dirección de la sociedad y, en conexión, la cues-
1 No re n u n c io a se g u ir e m p le a n d o el c o n c e p to de gobernación p a ra d e n o ta r el p ro c eso
tión acerca del papel que desem peña el gobierno en el proceso directivo de
la sociedad y, p o r consiguiente, el aporte de la a p a la gobem anza de nuestro
"tiempo. Es u n a cuestión cen tral p o r cu an to concierne a la averiguación y
aseguram iento de la requerida racionalidad y eficacia del poder público en
la conducción de la sociedad y u n a cu estió n que hoy se h a vuelto urgente
desentrañar debido a los cam bios notorios que h an sucedido en las relacio­
nes e n tre go b iern o y socied ad y que h a n a lte ra d o el m odo de dirig ir a la
sociedad y el papel directivo del gobierno.
La cuestión es im portante porque en m uchas sociedades (no sólo) latino­
am ericanas están en la m em oria o a la vista las incapacidades directivas de
los gobiernos en varias áreas de im p o rtan cia social, enredados en errores
de decisión y gestión tan to económ ica com o política, que han ocasionado
daños y costos (directos y de oportunidad) a sus sociedades y le han cerrado
alcances futuros. Pero tam bién es im portante, desde el punto de vista estric­
tam ente teórico, debido a que h asta la fecha tan to la ciencia política como
la disciplina de la a p han prestado poca atención al tem a de la dirección de la
sociedad, de su(s) sujeto(s), m odos, co n d iciones, instrum entos, alcances,
lim itaciones y resultados, y tam poco se han planteado com o problem a prio­
ritario la averiguación acerca de las causas y los efectos de la tran sfo rm a­
ción que h a ex p erim en tad o el papel directivo del gobierno en las últim as
c ontem poráneo de d irección o gobierno de la sociedad, térm in o que considero repleto de sig­
nificación directiva, p o lítica y ad m in istrativ a, a u n q u e en el entendido de que se debe to m a r
distancia y re v ertir la d e n o ta ció n de a rb itra rie d a d y re p re sió n que la gobernación (por o bra y
gracia de se c re taría s y m in iste rio s de gobern ació n ) a d q u irió en varios países latinoam erica­
nos en el siglo xx p a rticu la rm e n te e n los años de la G uerra Fría. Otro m otivo p a ra conservar
el térm ino gobernación es ev itar in tro d u c ir a crític am e n te u n térm ino que, aunque tiene an te­
cedentes arcaicos en el uso lingüístico español, p a rec ie ra derivarse de la traducción sim ple y
literal del inglés governance, dado que la lengua inglesa, la lengua franca de este tiem po, care­
ce del térm in o govem ation, lo que re p re se n ta u n lím ite lingüístico del inglés, no del español.
Por lo d em ás los sufijos anza y ación, en español, co in cid en en ser dos m aneras de significar
la realizació n c o n c re ta de la a cc ió n d e n o ta d a p o r el verb o activo c orrespondiente. La Real
Academ ia E spañola en su Diccionario de la lengua española (22a edición) nos recuerda que el
térm ino gobem anza es u n a expresión a n tig u a p a ra d e n o ta r "la acción y efecto de gobernar o
gobernarse”, que ló gicam ente puede a p licarse a u n a perso n a, a una organización o a la socie­
dad toda. Pero, a p a rtir del año 2001, de m a n e ra sorpresiva pero correcta, el diccionario de la
Academ ia resum e el d eb ate teórico de los últim os años y define gobem anza com o "arte o m a ­
nera de g o b e rn ar que se p ro p o n e com o objetivo el logro de u n desarrollo económ ico, social e
institucional d u ra d ero , p ro m oviendo u n sano equilibrio e n tre el E stado, la sociedad civil y el
m ercado de la e co n o m ía ”. E n el tex to u tiliz a ré gobernación y gobem anza com o sinónim os,
enten d id o com o el p ro c eso de d irecció n de la sociedad. A veces escribiré gobemación/gober-
nanza (con u n a d iag o n a l d e p o r m ed io ) y e m p le aré con m ay o r frecuencia gobem anza p a ra
d e slin d a r su nuevo c o n te n id o c o n c e p tu a l del e n te n d im ie n to trad icio n a l de la gobernación
com o acción exclusiva del gobierno y que se ejecuta ad em ás m ediante in strum entos de m an ­
do y control.
 décadas, reduciendo en nuestros países la riqueza del debate a la cuestión de
la transición y consolidación dem ocrática.
La disciplina de política pública, desde los años cincuenta del pasado
| siglo, fue la prim era en llam ar la atención sobre el hecho de que el proceso
directivo social del gobierno era algo opaco, desconocido, del que se tenían
opiniones pero no conocim ientos, puesto que no era objeto de estudio siste­
m ático y especializado de ninguna disciplina. La contribución del estudio
de las políticas públicas ha sido relevante en tanto que llevó al concepto y a la
luz pública el proceso directivo del gobierno, el modo com o se form ulaban
las políticas públicas, que son sus instrum entos directivos, a la vez que con­
trib u y ó a m ejo ra r la calidad de las decisiones y de su gestión. Pero no se
puede p asar p o r alto que la disciplina nació y se estructuró en el contexto
del p atró n de gobernación que era propio de los Estados sociales de m itad
del siglo xx y que se caracterizaba p o r el incuestionable protagonism o del
gobierno en la dirección de la sociedad, m ientras que hoy el problem a de
fondo consiste ju stam en te en que el papel directivo del gobierno h a cam ­
b iado en peso y estilo, p o r lo que se ha ido configurando o tra fo rm a de
gobernación, que m erece ser p ro b lem atizad a y estu d iad a en sus co m p o ­
nentes, tendencias y efectos, sea p o r interés teórico o p o r interés práctico,
entre otras cosas p ara conocer sus efectos en el futuro de la vida económ ica
y social y, en n u estro caso, p a ra conocer su im pacto en la a p , que es u n
com ponente intrínseco de toda gobernación, por lo que cam bios en el p ro ­
ceso de gobernar se traducirán en modificaciones de norm as, estructuras y
conductas adm inistrativas.
De m an era p artic u la r abordaré el tem a de la gobernabilidad de las de­
m ocracias y de su propensión a la crisis. Trataré de m o strar las lim itacio­
nes del enfoque de la gobernabilidad (e ingobernabilidad) de las dem ocra­
cias, debido a que se enlaza con la om inosa idea de la p ro b ab ilid ad de su
crisis y en cierra adem ás un cuestionable concepto g u b ern am en talista de
solución de la crisis. Me esforzaré en cam bio por m ostrar cóm o el concepto
o el enfoque de gobernación/gobernanza integra y rebasa la problem ática de
la (in)gobernabilidad y cóm o representa un enfoque m ás productivo h eu ­
rística y políticam ente. La cuestión de la gobernabilidad es subsum ida por
la de la gobernanza, que la com pendia, y va de suyo que gobernabilidad no
es conceptualm ente sinónim o de gobernanza, pues las dos hacen referencia
a distintas interrogantes y realidades, aunque graviten alrededor de la pro­
blem ática del gobierno o dirección de la sociedad.
Al explicar las razones que han hecho posible el surgim iento de la go-
bernanza com o p roblem a y concepto en los últim os 20 años, identificar los
com ponentes distintivos que in tegran su concepto y señ alar las im plicacio­
nes que tiene p a ra la política, las políticas y la a p del futuro, mi desarrollo
arg u m en tativ o p u ed e re s u lta r pro lijo p o r el afán de clarid ad y con v en ci­
m iento, pues m e p reocupa que u n concepto de ta n ta p o tencialidad teórica
y práctica se vuelva u n a etiqueta de m oda, u n térm ino de denotación am b i­
gua y versátil, u n lu g ar co m ú n triv ial o sim p lem en te u n a m a n e ra m ás
atractiva de n o m b ra r las ideas y p rácticas que desde an tañ o m an ten em o s
inalteradas sobre el rol p red o m in an te y h asta u n ilateral que d eten ta el go­
biern o en la direcció n d e la sociedad, m ien tras que g o b ern an za d en o tará
algo m ás que el m ero ac tu a r directivo del gobierno.
El enfoque de la gobernanza rep resen ta en las actuales condiciones un
enfoque apropiado. C oyunturalm ente, p o rque al co n siderarse conform e al
guión tra n sic io n is ta que en m u ch o s de n u estro s países ya h a su ced id o
satisfactoriam ente la transición dem ocrática, entonces el p roblem a consis­
te en que el g o b iern o d em o crático acred ite se r u n agente cap az de d irec­
ción, coordinación y articulación de sus sociedades, con resultados relevan­
tes. Se tra ta del paso de la dem ocracia com o d o ctrin a de form a de gobierno
a la dem ocracia com o gobierno con capacidad gubernativa. Ju stam ente los
gobiernos dem ocráticos nuevos sufren sus m ayores dificultades en el asu n ­
to crítico de su capacidad p a ra resolver problem as sociales, fo rm u lar políti­
cas adecuadas, p re sta r servicios de calidad, e n c u ad ra r conflictos, n eu trali­
za r los delitos y a n tic ip a r las ad v ersid ad es. El b ajo re n d im ie n to de los
gobiernos dem o cráticos nuevos puede d eberse a que en el p asad o se co n ­
centró la atención social en el proceso electoral m ás que en el gubernativo,
p o r lo que no se co n stru y ero n las capacidades req u erid as p a ra que las de­
m ocracias estuvieran en ap titu d de gobernar.
P or otro lado, m ás allá de la coyuntura actual, hay buenas razones estra­
tégicas o e stru c tu ra le s p a ra c o n sid e ra r que el en foque de g o b ern an za es
productivo teórica y p rácticam en te. Los efectos de “destrucción cread o ra”
(J. A. S chum peter) que provocan la econom ía global, la nueva econom ía y
la conectividad inform ativa, los cam bios que experim entan las sociedades
n ac io n a les deb id o a los vien to s de lib e rta d que h a n tra íd o a sus vidas la
dem ocratización, el libre m ercado y la a p e rtu ra cu ltural, y la persisten cia
de circunstancias nacionales internas urgidas de desarrollo, seguridad e in ­
tegración social, hacen absolutam ente necesaria la acción de u n a instancia
de conducción social. Se requiere u n a in stan cia de gobierno p ara no nave­
gar a la deriva. Pero, en las nuevas condiciones dom ésticas e in tern acio n a­
 les, g o b ern ar difícilm ente p o d rá ser exitoso si el gobierno sigue usando sus
em botados in stru m en to s de intervención dirigista y alineam iento político,
p o r lo que hay que d e sc u b rir o co n stru ir el nuevo form ato e in stru m en tal
directivo q ue p e rm ita a u n a sociedad te n e r sen tid o y cap acid ad de d irec­
ción, alca n zar m etas su periores y am p liar sus horizontes. E n el nuevo en ­
foque de g o b ern an za , que se m o s tra rá m enos g u b e rn a m e n ta lista y m ás
asociado con los sectores privado y social, la a p m antiene su rango de com ­
po n en te esencial del gobernar, en tan to contribuye a la corrección y efecti­
vidad de las decisiones gubernativas, pero se verá in d u cid a a cam b iar sus
prácticas e in stru m en to s p a ra ser productiva en las nuevas condiciones de
la econom ía y la política nacional y m undial.
La perspectiva de m is consideraciones será acaso m ás adm inistrativa que
p o lítica, p ero serán d esa rro llad as desde u n concepto de a p com o co m p o ­
n en te intrín seco de la gobernación/gobernanza, distante de toda form a de
dicotom ía o separación entre adm inistración y política, sea ésta entendida
com o p o l i t i c s o p o li c y . E n realidad, se o frecerá u n a consideración teórica
so b re la g o b ern an za en condiciones de re p u b lican ism o dem ocrático y de
so cied ad d iferen ciad a , a b ie rta y eco n ó m icam en te in te rd e p e n d ie n te con
o tra s n acio n es, p a ra d e sp re n d e r de ella u n a p ro p u e sta teó ric a so b re la
organización y funcionam iento de la a p contem poránea, que será d esarro ­
llada en el segundo capítulo. La exposición será analítica y argum entativa,
p ero no se re n u n ciará a h acer observaciones valorativas, tom ando partido
p o r un c o n c e p to d e g o b e r n a c ió n /g o b e r n a n z a p o s g u b e m a m e n t a l( is t a ) y p o r u n
c o n c e p t o a d m i n i s t r a t i v o p o s b u r o c r á t i c o , que m e p arece a p ro p ia d o p a ra
varias (no todas las) m aterias y circunstancias públicas.
1. L a s d o s t e n d e n c ia s
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CONTEMPORÁNEA v cim iento del delito, la im punidad y la desafección social.
A la vuelta del siglo dos tendencias an im an y reorientan a la a p , entendida
ésta com o estru ctu ra y proceso adm inistrativo de las decisiones de gobier­
no, com o ejercicio p ro fesio n al y com o discip lin a académ ica. La p rim era
te n d e n c ia se o rie n ta a reivindicar, re c u p e ra r y re c o n s tru ir la n a tu r a le z a
p ú b l i c a de la a p , m ie n tra s que la segunda b u sca recuperar, re a c tiv a r y
re co n stru ir la c a p a c id a d a d m in is tr a t iv a d e la a p . Las dos tendencias tienen
pu ntos de convergencia y com plem entariedad, pero tam bién orientaciones,
preferencias, tem as y acentos distintos, sin faltar tensiones recíprocas.
E n parte, las dos tendencias, la pública y la gerencial, corresponden a
las respuestas que en las dos décadas pasadas dieron los gobiernos y las so­
ciedades, p o r convicción o p o r fuerza, al p ro b lem a de cóm o en fre n ta r y
superar la crisis política y económ ica de los Estados sociales, sean asisten-
ciales, de bienestar, socialdem ócratas o, com o en nuestro m edio, Estados
sociales d esarro llad o res, de fo rm ato "b u ro crá tic o -au to ritario ”. P or o tra
parte correspo n d en al m odo de d a r resp u esta a los nuevos retos y riesgos
que al E stado y a sus gobiernos p lantean tan to la configuración m ás autó­
nom a, d iferen ciad a y a b ie rta de las sociedades co n tem p o rán eas com o la
transform ación acelerada de la econom ía del m undo, con sus extraordina­
rias oportunidades y sus om inosos riesgos. C ada tendencia representa una
respuesta a las in conform idades con el p a s a d o gubernam ental y adm inis­
trativo, al que cu estio n an y critican, y cad a u n a b ro ta de las preocupacio­
nes sobre el f u t u r o social, tratan d o de anticiparlo y m oldearlo.
La prim era tendencia de reactivación de lo público de la a p es una con­
secuencia directa de la lucha reciente de m uchos países p o r dem ocratizar a
sus regím enes políticos de carác te r au to ritario , prerrepublicanos y prede-
m ocráticos, y es resultado del desp ertar de los ciudadanos y las agrupacio­
nes de la sociedad civil, que ah o ra d an seguim iento y evalúan la actuación
de los poderes públicos, se p ro n u n c ia n fren te a los asu n to s públicos que
son de interés p ara la supervivencia, convivencia y calidad de su vida p er­
sonal y social y que lu ch an p o r d e te rm in a r los tem as de la agenda de go­
bierno y la po lítica pública. Es asim ism o re su ltad o del m uy reciente des­
cubrim iento social de la im p o rtan cia del estado de derecho, en el sentido
específico de que la ley —su observancia y aplicación m ediante un sistem a
de justicia eficiente e im parcial— constituye el principio básico de la coor­
dinación social y convivencia en las so cied ad es libres, d iferenciadas y
abiertas, y en sociedades que se h an vuelto inseguras y violentas p or el cre­
La segunda tendencia, la que acen tú a la reconstrucción de la capacidad
ad m in istrativ a de la a p , g u a rd a in d u d ab lem en te relación d irecta con las
m edidas de ajuste y equilibrio hacendario, que fueron indispensables para
poder sacar al E stado desarrollador de su b an carro ta fiscal y m arasm o ad ­
m inistrativo y que son indispensables p ara m an ten er la salud de las finan­
zas estatales y aseg u rar la viabilidad del m ism o Estado, su capacidad creí­
ble p ara realizar sus funciones sociales básicas. Pero obedece tam bién a la
necesidad de asegurar la capacidad de respuesta de las dem ocracias (parti­
cu larm en te de las n acien tes) a la d e m an d a social p o r bienes, servicios y
 oportunidades que surge de u n a sociedad que tiene sectores cada vez m ás
au tó n o m o s y h asta autosuficientes, pero que ab rig a tam b ién a grandes
núcleos de población, arruinados p o r la pobreza de sus condiciones de vida
y que penden del hilo de la acción gubernam ental.
En el fondo, las dos tendencias renovadoras tienen m ucho que ver con
la definición y consolidación del papel que el E stado y p articu larm en te el
gobierno h ab rán de cum plir en el siglo xxi para provecho de sus co m u n i­
dades en las condiciones inéditas de globalización económ ica, revolución
tecnológica de la inform ación y telecom unicación, nueva econom ía, regio-
nalización, re su rg im ien to de las identidades locales, agudización de las
desigualdades y anom ias sociales, aceleración de la m igración tran sn acio ­
nal, presencia creciente de las m inorías de vario tipo en los Estados nacio­
nales, aum ento de los riesgos am bientales y el terro r doctrinario.
Por recuperación y reactivación de la naturaleza pública de la a p entien­
do básicam ente el acento que hoy en la disciplina y práctica ad m in istrati­
va se po n e en la legalidad de la elección, designación y ac tu a ció n de las
autoridades y los funcionarios, lo que significa com batir la arbitrariedad, la
discrecionalidad, la excepción, la discrim inación en el tra to y la im p u n i­
dad. E ntiendo tam b ién el ejercicio legalm ente respetuoso de los recursos
públicos, que se traduce en bloquear cualquier form a de patrim onialism o y
corrupción, el acceso a la inform ación sobre la actuación del gobierno y las
condiciones de la sociedad, así com o la rendición de cuentas al público ciu­
dadano m ediante la cual los gobernantes inform an y justifican las razones
que su sten tan las decisiones del gobierno y los resultados alcanzados p o r
su acción. E ntiendo asim ism o p o r reactivación de la n atu raleza pública la
exigencia de que las políticas públicas y los actos de au to rid ad perseveren
incansablem ente en su orientación hacia el interés y beneficio público de la
com unidad política (en contrapunto a las tradiciones particularistas de clien­
telas y prebendas, con o sin destinatarios corporativizados) y la exigencia
de que los ciudadanos tom en parte en la deliberación de los asuntos públi­
cos y en la puesta en práctica y evaluación de las políticas públicas.
Dicho en negativo, la reivindicación pública del gobierno y la adm inis­
tración pretende poner punto final a la larga oscura historia de u n a adm i­
nistración pública sin público, sin ciudadanos deliberantes sobre los asun­
tos que co nciernen a su vida asociada, sin ciudadanos co n trib u y en tes al
m antenim iento de la hacienda pública, sin ciudadanos a los que se inform a
sobre el desem peño del gobierno y a los que se trata de m an era im parcial
conform e a leyes, sin ciudadanos que se corresponsabilizan re p u b lic an a­
m ente de la solución de los p roblem as de su vida en socied ad ... D icho en
positivo, se tra ta de reco n stru ir los vínculos esenciales que ligan a la adm i­
nistración pública con el republicanism o, es decir, con el gobierno de leyes,
p or cuanto la n o rm a general es la que plasm a de m an era n o to ria y segura
la esencia pú blica del gobierno, así com o con la esfera pública, el terren o
en el que convergen los poderes públicos y los ciu d ad an o s p a ra delib erar
sobre las condiciones y la suerte de la vida en com ún, identificar los proble­
m as públicos, definir sus com ponentes y causas, d escu b rir las o p o rtu n id a­
des y recursos sociales desaprovechados, d ecidir y ac tu a r corresponsable-
m ente en consecuencia.
Por recuperación y reactivación de la capacidad adm inistrativa de la a p
entiendo b ásica m en te el acen to que hoy se po n e en que las estru c tu ra s
adm inistrativas incorporen nuevas form as organizativas y nuevos m étodos
gerenciales a fin de que los gobiernos den sentido de dirección a sus com u­
nidades, estén en condiciones de m an ejar sus en to rn o s adversos o favora­
bles, sean factores de éxito y agentes de futuro, aseguren econom ía-efica­
cia-eficiencia (las E) y ca lid ad en la p ro v isió n de los bien es y servicios
públicos y, sobre todo, aseguren que la acción de gobierno y adm inistrativa
tenga com o propósito y resultado la creación/agregación de valor (público)
a los activos de sus com unidades, sea p o rque desarro llan la cap acid ad de
los ciudadano s (p articu larm en te en tre los pobres y vulnerables) o porque
increm entan la u tilidad general de la co m unidad y le dism inuyen costos y
daños. P or estas razones, com ienzan a in tro d u cirse en la a p esquem as de
organización posbu ro crática y a em plearse los m étodos avanzados de ges­
tión financiera, dirección estratégica, ad m in istració n de calidad (control,
aseguram iento, m ejo ra c o n tin u a y certificación), gestión del desem peño,
rediseño de procesos, gestión del conocim iento, fo rm atos alternativos de
control interno, p resu p u esto p o r resu ltad o s... con exigencias de profesio-
nalización del p ersonal público (con o sin el form ato de los tradicionales
servicios civiles de c a rre ra), la in co rp o ració n del g o b iern o electró n ico o
digital y con énfasis en la fo rm u lació n y o b serv ancia de códigos de ética
pública.
Las dos tendencias coinciden en el pu n to de la centralidad del ciudada­
no, que am bas recu p eran y revaloran p o r diversas razones y cam inos. Por
la vertiente pública, la recuperación del ciudadano ocurre cuando m ediante
varios argum entos doctrinales y m ovilizaciones reales se vindica y recono­
ce —en conexión con la tradición republicana m ás que con la estrictam ente
liberal y dem o crática— el derecho o la obligación o la libre opción de los
 ciu d ad an o s a com prom eterse y corresponsabilizarse con el bien de su co­
m u n id ad p o lítica y, p o r consiguiente, a co n stitu irse en sujeto activo de la
deliberación política sobre los asuntos públicos, las políticas públicas, y en
sujeto p articipante en el desarrollo de la política pública y en la prestación
de los servicios públicos, en c o n tra p u n to a u n a larga tra d ic ió n teó rica y
práctica que en los m ejores casos valoró al ciudadano com o nacional, elec­
tor, opinador, contribuyente y conscripto, pero que en la dim ensión guber­
nativa y adm inistrativa lo consideró siem pre objeto y destinatario de la ac­
ción g u b ern am en tal: el c iu d ad a n o com o el go b ern ad o y el ad m in istrad o
p o r definición.
Por la vertiente gerencia1, la recuperación del ciudadano ocurre cuando
en los enfoques de gestión estratégica se le entiende com o el agente crucial
del en to rn o g ubernam ental, cuyos co m po rtam ientos y dem andas en dife­
ren tes cam pos de la vida social y po lítica re p resen ta n “o p o rtu n id ad e s” o
"am en azas/adversidades” p a ra la legitim idad, confiabilidad y efectividad
del gobierno, o cuando conform e a la filosofía de la adm inistración de cali­
d ad se le en tiende com o el u su ario /clien te del servicio público2 cuyas ex­
pectativas deben ser conocidas, incorporadas en el diseño de la prestación
del servicio y correspondidas, y cuya eventual insatisfacción p o r el servicio
recib id o lo convierte en u n p o ten cia l cu e stio n a d o r del gobierno o en al­
guien que pierde la confianza en su capacidad o buena disposición, con el
resultado de deteriorar la legitim idad de los gobiernos.
Un segundo p u n to de coincidencia de las dos vertientes es la su p e ra ­
ción de la tradicional visión internista de la a p , cuya autocontención y ensi­
2 Aunque en el capítulo iv se a b o rd ará el tem a del ciudadano-cliente, conviene de an te m a ­
no p recisar que la calidad de ciu d ad an ía posee m ás a trib u to s que sim plem ente el de se r u su a ­
rio o “cliente” de los servicios públicos, de la m ism a m anera que el E stado es m ucho m ás que
u n a agencia p re sta d o ra de servicios a su s c iu d a d an o s, a u n q u e con frec u e n cia so b re n los
políticos y c iudadanos que así lo conciban. C ontra interpretaciones polém icas, que frecuente­
m ente provienen del ala convencional del sab er adm inistrativo, el ciudadano no es equivalen­
te sin m ás a cliente-consum idor-usuario del servicio público, sino que posee intrínsecam ente
m ás atrib u to s. La ciudadanía, e n te n d id a com o la calid ad p e rso n al de ser p o rta d o r de d e re ­
chos y o bligaciones civiles, p o líticas, sociales en ra z ó n de se r m iem b ro de u n a co m u n id a d
política que se ha organizado com o E stado (com o organización social e stru ctu rad a p o r leyes
y poderes generales), consiste con cretam en te en ser sujeto obediente de las leyes, elector, con­
tribuyente, o p in ad o r público, p a rticip a n te en las políticas públicas, eventualm ente co n scrip ­
to, corresponsable del bien de su república y tam bién usuario de servicios públicos a los que
se tiene derecho p o r ley. La perspectiva de la a p no ignora las otras dim ensiones del ser ciu d a­
d ano, p e ro d e stac a p rin c ip a lm e n te su c alid ad de u su a rio del servicio p úblico, con c o rre s­
p ondientes derechos y obligaciones. E n térm in o s clásicos, el objeto form al de la d isciplina y
profesión de la a p es la c onsideración del c iu d ad an o com o u su a rio del servicio público y, en
consecuencia, la a p es el proceso m ediante el cual se presta de m anera eficiente y con calidad
el servicio público.
m ism am iento inten tan corregir, com plem entar o sustituir. Por visión inter­
nista o g ubern am en talista de la a p entiendo la tesis b astan te generalizada
que reduce la a p al conjunto de las organizaciones, procesos, program as y
personal del gobierno, el cual p o r lo dem ás suele ser pensado en m uchos
países com o el recto r su p erio r e independiente de u na sociedad supuesta­
m ente atrasad a, anóm ica e incom petente. De esta tesis se deriva que la a p
consista prim eram en te en la actividad de dirig ir al conjunto de organiza­
ciones, program as y personal que in tegran el gobierno (m icroadm inistra-
ción) y, acto seguido, en la actividad de dirigir a la sociedad en su conjunto
(m acroadm inistración) m ediante las decisiones y acciones de ese cuerpo de
organizaciones gubernam entales. E n esta tesis, en la que la a p consiste fun­
dam entalm ente en dirigirse y adm inistrarse a sí m ism a y dirigir y adm inis­
tra r a la sociedad desde sí m ism a, no se acepta o no se resalta la posibilidad
legítim a de que los ciudadanos —m ás allá de sus representantes elegidos y
m ás allá de su derecho a o p in ar y deliberar sobre la actuación del gobierno
y sobre los asuntos públicos de su com unidad— pudieran incidir en la de­
cisión sobre las políticas y p rogram as públicos o sobre los estándares que
debe cum plir la provisión de los bienes y servicios públicos o que pudieran
m ediante varias form as organ izativ as (privadas, civiles, co m unitarias...)
convertirse en sujetos o actores adm inistrativos públicos, que se hacen car­
go de la provisión de d eterm in a d o s b ien es y servicios públicos p a ra d e­
term in ad as poblaciones, m ed ian te esq u em as varios de asociación con el
gobierno o de autorización p o r el gobierno. Distintivo de la visión conven­
cional es el concepto de que la a p es un proceso de exclusiva com petencia y
re sp o n sab ilid ad del p o d er público, esp ecíficam en te del po d er ejecutivo,
que no adm ite in stitu cio n alm en te la presen cia de los ciudadanos, los que
por definición son los objetos de la adm inistración, los adm inistrados. Más
a fondo, a la raíz de esta visión se encuentra u n a concepción inveterada que
considera al gobierno el agente cen tral de la gobernación de la sociedad,
considerando que ésta es de suyo ingobernable o incapaz de autogobierno,
tesis que se revisará adelante.
E n c o n tra p u n to a esta a rra ig a d a p o stu ra, las dos ten d en cias ad m i­
nistrativas contem poráneas revisan el arreglo y m ando jerárquico típico de
la a p , dan fo rm a a nuevas e stru c tu ra s con m enores niveles jerárq u ico s y
m ás descentralizadas, a estilos de o p eración orientados directam ente a la
atención del ciu d ad an o y abiertos a form as de asociación y coproducción
con los organ ism o s privados y sociales p a ra aten d e r las necesidades p ú ­
blicas y crear beneficios públicos. E n la nueva óptica, la equivalencia entre
ap y adm inistración gubernam ental (es decir, m ediante organizaciones de
gobierno) com ienza a debilitarse, así com o zozobra la equivalencia que sin
m ás se establece en tre la a p y la burocracia, suponiendo que el form ato
burocrático es su form a esencial o única de organización y dirección.3
La calidad como principio
La característica distintiva y el aporte peculiar de las dos tendencias con­
tem poráneas es hab er (re)establecido la calidad de la a p com o el principio
suprem o de acción y hab er rem ontado el enfoque de las décadas pasadas,
centrado en el tem a de la cantidad (de áreas de intervención de gobierno,
de tam año del aparato adm inistrativo, de núm ero de program as y de perso­
nal, de m onto del gasto público...), que fue el signo y la consigna de las polí­
ticas de ajuste de los años ochenta y noventa en respuesta a la crisis fiscal y
adm inistrativa del Estado social. En la disciplina y profesión ad m inistrati­
va contem poránea hay un nuevo am biente y una nueva agenda. Se transita
de la discusión sobre el tam año o la cantidad del sector público (por ende,
downsizing) hacia la de su tam año idóneo (por ende, rightsizing), de acuer­
do con las funciones p o r cu m p lir en u n determ in ad o contexto social y,
sobre todo, h acia la calidad y m ejora co n tin u a de las acciones del sector
público. Lo hoy relevante es el aseguram iento de las dos C: calidad institu­
cional y calidad gerencial del gobierno y la adm inistración, que g u ard an
relación directa con la reconstrucción de la naturaleza pública y de la capa­
cidad de la a p . El hincapié en la conjunción de las dos calidades públicas es
algo original de la reflexión latinoam ericana reciente.4
3 E sta distinción tiene su fundam ento en la distinción teórica e institucional m ayor que se
establece entre la esfera-pública y la esfera gubernam ental o entre el público constituyente y lo
público constituido. A raíz de la liberalización política y dem ocratización de los regím enes lati­
n o am erican o s h a a p are cid o o se h a e n san ch ad o y consolidado la esfera p ública, e n te n d id a
ésta com o el conjunto de actividades (form al o inform alm ente institucionalizado) en que los
ciudadanos y los poderes públicos m antienen u n diálogo (polém ico o no, productivo o no) so­
bre los problem as públicos, su orden de prioridades, las políticas públicas p a ra abordarlos y
sobre el desem peño del gobierno en el tem a. Se puede tam bién a firm ar que la d e m o c ratiza ­
ción, com binada con la liberalización económ ica de los últim os años, h a "desestatizado” a las
sociedades latinoam ericanas “estadocéntricas” y ha provocado que ocurra finalm ente el des­
doblam iento típico del E stad o m o derno entre la “sociedad civil" y la "sociedad política”, así
com o h a desdoblado tam bién a la sociedad política entre "esfera pública", h abitada y anim ada
p o r el público constituyente, por los ciudadanos deliberantes y actuantes sobre los asuntos p ú ­
blicos, y lo público constituido, que se plasm a en la constitución política y leyes públicas, los
poderes públicos, la hacienda pública y, com o resultante, la política pública.
4 E n el m edio de los países angloam ericanos, el tem a de la calidad de gobierno se ha ligado
La calidad institucional tiene que ver no sólo con la disposición de los
servidores públicos a actu ar en el m arco de las prescripciones de las leyes y
los reglam entos, -sino con la m ism a calidad de la regulación, lo cual implica
revisar y reform ar las norm as vigentes, dado que regulaciones inapropiadas
(por defectos o excesos) o au to rid ad es re g u lad o ras con m al diseño de su
operación ocasionan costos e ineficiencias en los sectores económ icos que
regulan y en la convivencia social. Tiene que ver adem ás con la calidad de la
interacción y coordinación entre los organism os de u n gobierno y entre los
diversos órdenes de gobierno, así com o con la calidad de la interacción del
gobierno con los otros agentes de la sociedad. La segunda calidad concierne
a la disposición de los servidores públicos a actu ar de m anera em prendedo­
ra, gerencial (que ac en tú a el in v o lu cram ien to perso n al en el logro de los
objetivos públicos), con conciencia de costos, de m an era económ icam ente
eficiente y con u na oferta de servicios de calidad que p o r sus atributos res­
pondan satisfactoriam ente a las dem andas legítim as de los ciudadanos.
El giro hacia la calidad significa un quiebre con la discusión reciente
sobre la reform a del E stado en condiciones de crisis o vulnerabilidad h a ­
cendaría, la cual centró su atención en el ajuste de las finanzas públicas, en
la necesidad de revisar el vasto ám bito de la intervención estatal en la eco­
nom ía y en la vida social y, en consecuencia, en la necesidad de adelgazar el
aparato gubernam ental, con particu lar énfasis en el escrutinio del núm ero,
función y desem peño de las em presas públicas. En consecuencia, la agenda
actual de la a p ya no guarda u n a relación significativa con el problem a de la
crisis (fiscal, política, ad m in istrativ a) del g o b ierno y la crisis económ ica
nacional, que se convirtió en la referencia obligada de prácticam ente todos
los estudios y rediseños adm inistrativos del fin de siglo, sino su foco de in­
terés com ienza a ser la gobernación, la búsqueda del tipo apropiado de go­
bernar y adm in istrar exitosam ente u na sociedad sectorialm ente diferencia­
da, políticam ente plural y económ icam ente interdependiente.
predom inante o exclusivam ente a la dim ensión fin an ciera y gerencial del gobierno, com o lo
m uestran las reform as del llam ado New Public M anagement, sin d e stac ar suficientem ente la
dim ensión de la calidad institucional de la acción del gobierno, d ando p o r supuesto que sus
dem ocracias constitucionales funcionan cabalm ente, aunque el tem a de las instituciones polí­
ticas (el proceso electoral norteam ericano, com o botón de m uestra) com ienza recientem ente a
reactivarse, dadas las lim itaciones y fallas que la gobernación experim enta en las nuevas con­
diciones sociales. E n cam bio, en el m edio latinoam ericano, el tem a de la calidad institucional
es fundam ental, en tan to se le considera condición necesaria p a ra la consolidación de las re ­
cientes dem ocracias constitucionales y el funcionam iento eficaz de la a p . La contribución teó ­
rica del p e n sam ien to latin o am erican o en estos tem as consiste en a rtic u la r de m an e ra in te r­
dependiente la dim ensión gerencial de la a p con la dim ensión institucional. No se trata sólo de
gerencialismo sino de institucionalism o con equilibrios cam biantes.
 P or consiguiente, las nuevas tendencias tam poco parecen rep ro d u cir
en sus tesis y propuestas los lineam ientos del llam ado consenso neoliberal
de p rim era generación —o C onsenso de W ashington5 p a ra el caso de los
países latinoam ericanos—, que fueron oportunos y necesarios p ara superar
la crisis ñscal de los Estados sociales y que representaron el enfoque y dis­
curso m undialm ente dom inante del fin de siglo. Se desplazan, en cambio,
h acia lo que suelo lla m a r C onsenso o c d e , que in co rp o ra, re elab o ra y d i­
vulga las tesis y m étodos adm inistrativos de la llam ada n g p a través de los
estudios y recom endaciones de su Comisión p u m a ,6 o hacia lo que en nues­
tro m edio com enzó a llam arse apresuradam ente Consenso de Santiago,7 en
referen cia a la D eclaración de la C um bre de S antiago, en ocasión de la
5 P or C onsenso de W ashington se entiende el consenso sobre políticas de reform a econó­
m ica al que llegaron en 1990 rep resen tan tes de gobiernos latinoam ericanos, funcionarios de
organism os internacionales y expertos académ icos, que p articiparon en u n a conferencia orga­
nizada p o r el Instituto de E conom ía Internacional en W ashington, que se ha vuelto enigm áti­
cam ente m ítica. El nom bre se debe a John W illiam son, directivo del instituto. Los consensos
sustantivos se tradujeron en 10 in strum entos de política: disciplina fiscal, p rioridad del gasto
público en educación, salud e infraestructura, reform a tributaria, liberación financiera o tasas
de interés determ inadas p o r el m ercado, tipo de cam bio com petitivo, políticas com erciales de
libre m ercado, a p ertu ra a la inversión extranjera, privatizaciones, desregulaciones y certidum ­
bre en los derechos de propiedad. La im p o rta n cia básica p ero la lim itació n de las reform as
económ icas p a ra su p e rar la crisis, generando estabilidad y crecim iento, ha llevado a recono­
cer la necesidad de una "segunda generación de reform as”, las cuales p onen en el centro a la
reform a in stitucional, con p a rtic u la r énfasis en el re o rd e n a m ie n to del sistem a judicial y del
sistem a financiero, a la reform a social (laboral, de pensiones, educativa, de salud) y a una re­
form a de la adm in istració n pública de o rientación p osjerárquica y pos burocrática. P ara este
nuevo desarrollo m ás allá del Consenso de W ashington, véase S. J. B urki y G. E. Perry (1998).
6 p u m a son las siglas del Public M anagem ent Com m ittee de la o c d e , que tiene ju stam en te a
su cargo la inform ación, análisis y p ropuestas de reform a de los asuntos relacionados con la
adm inistración pública de los países m iem bros de la organización. La calidad de sus análisis y
recom endaciones en el cam po adm inistrativo, superior a la de otros organism os internaciona­
les, ha convertido a p u m a en u n referente m undial de las nuevas tendencias adm inistrativas. La
filosofía adm inistrativa general de la o c d e se recapitula en su propuesta de "un nuevo paradig­
m a de gestión pública, orien tad o a prom over la c u ltu ra del desem peño en u n sector público
m ás descentralizado". Véase o c d e (1995).
7 La expresión Consenso de Santiago fue a c u ñ a d a p o r p rim e ra vez p o r el p re sid en te del
B anco M undial d u ra n te la cum bre, Jam es D. W olfensohn, y es utilizada con frecuencia en el
libro editado p o r S. J. B urki y G. E. Perry (1998). El capítulo vn está dedicado específicam ente
a la “A dm inistración pública en Am érica L atina y el Caribe: en busca de un paradigm a de re­
form a”, en el que se exam ina "el m odelo jerárquico clásico (basado en sistem as de control y en
sistem as presupuestarios, de personal y supervisión m uy centralizados y estrictos, caracterís­
ticos de la E uropa continental) y el llam ado m odelo de nueva adm inistración pública (basado
en la discreción y responsabilidad gerencial, los contratos de desem peño y la com petencia en
la p re stac ió n de los servicios...). Se concluye que p ro b a b le m e n te sea necesario m a n te n e r y
c o n so lid ar algunas cara cte rística s del m odelo jerá rq u ic o clásico de a d m in istrac ió n pública
antes de que la región pueda proceder a la im plem entación de la nueva adm inistración públi­
ca”. En el capítulo II, a p artad o 3, se a b o rd ará n específicam ente los contenidos del Consenso
de Santiago.
Segunda C um bre de las Américas, que tuvo lu g ar en abril de 1998, o Con­
senso c l a d , 8 en referen cia a los resolutivos de su reu n ió n en M adrid, en
octubre de 1998, de los que hablarem os en el próxim o capítulo. Se trata de
un p ar de consensos que incluyen la responsabilidad financiera y la eficien­
cia económ ica pública pero que valoran tam bién los nuevos m odos adm i­
nistrativos, de cara a los problem as institucionales y sociales que enfrenta
la consolidación de la dem ocracia latinoam ericana.
Dicho de otra m anera, la disciplina adm inistrativa y el reordenam iento
adm inistrativo de los gobiernos h an com enzado a liberarse del apabullante
enfoque de finanzas públicas o, p or lo m enos, a cuestionar sus limitaciones.
Este enfoque, que fue el dom inante en las dos últim as décadas, insistió en
la exigencia ineludible del ajuste financiero, en la estabilización macroeco-
nómica, en el sostenido equilibrio ingreso-gasto de los recursos, en la intro­
ducción de form as de control in tern o p ara aseg u rar legalidad y eficiencia
económ ica en el desem peño gubernam ental. E n consecuencia, difundió y
defendió las tesis acerca de la necesidad inaplazable de reducir los egresos
del Estado e in crem en tar sus ingresos y, p o r ende, en la necesidad de redu­
cir los costos de operación de la a p , m axim izar económ icam ente el rendi­
m iento de las unidades y del personal de gobierno, reform ar la estru ctu ra
del presupuesto público y convertirlo en el in stru m en to inductor de la ra ­
cionalidad del gasto y del alto desem peño adm inistrativo, adem ás de p ro­
mover con m ayor o m enor éxito reform as fiscales (aum ento del núm ero de
contribuyentes y de la m asa gravable, progresividad de la recaudación...),
elim inar subsidios indiferenciados y fijar precios reales p ara los servicios
públicos.
Aunque la aplicación del enfoque de finanzas públicas a la a p obedeció
a las razones prácticas de su p erar la crisis fiscal de los E stados desarrolla-
dores y fue apu n talad o p o r el consenso neoliberal m undial, el enfoque se
presentó com o un conjunto de propuestas de restructuración, que se b asa­
ban en los teorem as de la econom ía neoclásica y, m ás específicam ente, en
el neoinstitucionalism o económ ico, m uy en boga desde los años ochenta,
8 Una nueva gestión pública para América Latina, c l a d (1998). El núcleo del docum ento es
la “reform a gerencial” del E stado y su pro p ó sito es re c o n stru ir su capacidad de conducción
social, deteriorada en los años neoliberales. La reform a gerencial tiene com o prem isa el cues-
tionam iento teórico y práctico de lo que se llam a la “form a burocrático-piram idal" de la a p tra ­
dicional. Valioso es el énfasis que se pone en la dim ensión institucional de la reform a adm inis­
trativa, com o u n a cond ició n n e c e sa ria p a ra la co n so lid a ció n del gobierno d e m o c rático en
nuestros países, a diferencia de sus consideraciones cautelosas respecto de la dim ensión ge­
rencial de la a p . E n el capítulo n, a partado 4, se a b o rd arán específicam ente los contenidos del
Consenso c l a d .
 con sus supuestos y m odelos de "elección pública” y p articu larm en te con
sus modelos de “costos de transacción” que, debido a la asim etría de infor­
m ación y a la racionalidad lim itada que caracteriza a las relaciones llam a­
das entre “principal-agente" (m andante-m andatario), señalan el problem a
de las desviaciones o p o rtu n istas de co n d u cta p o r p arte del ag en te.9 La
aceptación del enfoque de finanzas públicas se debe en m ucho al predom i­
nio académ ico que alcanzaron estos m odelos en docencia e investigación,
hasta convertirse en la “verdad" del sector público.
Es incuestionable el enfoque financiero por cuanto acentúa la respon­
sabilidad gubernam ental de asegurar la estabilidad y prosperidad de su so­
ciedad m ed ian te u n h o rizo n te m acroeconóm ico confiable y el ase g u ra­
m iento de finanzas públicas sanas. Es asim ism o justificado reconocer que
toda política y gestión pública consum e recursos y, por ende, que es necesa­
rio desarrollar en el gobierno la conciencia de costos y practicarla m edian­
te finos análisis de costo-beneficio o costo-eficacia en la asignación de los
recursos, con p rácticas de com bate al desperdicio, a la ineficiencia en el
desem peño, no digam os a hechos de corrupción. C ualquier pretensión de
gestión estratégica y de gestión de calidad com o la nueva form a de adm i­
n istrar las sociedades del siglo xxi es prácticam ente inviable si no descansa
en una gestión financiera rigurosa y sostenida.
Sin em bargo, no se puede aceptar pasivam ente, como en años pasados,
que la a p p ierda su especificidad institucional y operativa y se desvanezca
la significación de su aporte a la gobernación de u n a com unidad política,
p o r quedar absorbida, controlada y dism inuida por el enfoque de finanzas
públicas con su im perativo de reducción de costos y eficiencia económ ica
p o r sobre todas las cosas. Tampoco es aceptable sin m ás el enfoque “in ter­
n ista” de la a p que a lo largo de estos años se ha propuesto única o predo­
m inantem ente racionalizar y estabilizar económ icam ente a la a p y reducir
el m o n to de su gasto co rrien te en la com posición del gasto público, sin
m irar m ás allá de las fronteras del gobierno e interesarse en la calidad de
los bienes y servicios públicos que se prestan a los ciudadanos y en la obli­
gación g u b ern am ental de resp o n d er aceptable o satisfactoriam ente a sus
necesidades y expectativas, que con frecuencia expresan derechos de los
ciudadanos.10
9 E n el capítulo II, sección 3, se expondrán y revisarán los principales argum entos del neo-
institucionalism o económ ico con sus propuestas adm inistrativas.
10 El enfoque de finanzas públicas lleva al cam po del gobierno y la ap el sup u esto m icro-
económ ico de la m inim ización de costos del producto o servicio, aceptado com o el único cri-
Poco valor público y sentido adm inistrativo tiene el énfasis en la p u ra
eficiencia económ ica desvinculada de la eficacia social de los p rogram as
públicos. P or lo dem ás, así com o no se puede d efinir la eficiencia de u n a
acción sin hacer referencia prim ero a su eficacia (al hecho probado de que
es una acción causalm ente idónea p ara p roducir los efectos esperados), así
tam poco se puede definir la eficiencia económ ica de u n program a sin ase­
gurar prim ero su eficacia causal, su producción de resultados de valor para
los ciudadanos. Ju stam en te el trab ajo y el p ro p ó sito de la a p consisten en
posibilitar y asegurar la eficacia de la acción pública y, dicho en tono rad i­
cal, la AP engloba las fin an zas pú b licas con su enfoque de eficiencia, no
viceversa. En resum en, la salud financiera y la eficiencia económ ica de los
actos de gobierno son u n a dim ensión de la nueva a p , pero ésta posee m ás
atributos que las “e” básicas (econom ía, eficacia, eficiencia) de toda buena
adm inistración financiera, tales com o la calidad institucional de su actu a­
ción y la calidad del servicio público, dos aspectos cuya plena satisfacción
queda aún pendiente en la a p no sólo latinoam ericana.
El punto dialéctico de aceptación y superación del enfoque de finanzas
públicas se encuentra en el nuevo enfoque estratégico y de calidad de la AP,
en el que la creación/agregación de valor público a la com unidad política que
se gobierna es el principio de razonam iento de la disciplina adm inistrativa
y su criterio de o p e ra c ió n .11 P o r creació n de v alo r en tien d o la acción de
terio racional de decisión del p ro d u c to r o del consum idor en condiciones de escasez y com pe­
tencia. A ello se debe que no tom e en consideración ni siquiera com plem entariam ente otras
características de n a tu ra le z a m ás gerencial o a d m in istrativ a com o el v alor que tiene el p ro ­
ducto o el servicio p a ra su consum idor o usuario, que representa u n p unto central de la adm i­
nistración estratégica y de calidad ("cadena de valor") ni conceda tam poco interés alguno a la
diferenciación del p ro d u c to o servicio y/o el valor in ta n g ib le de la m arca, que son factores
básicos en la dirección estratégica a fin de alcanzar la excelencia o ventaja respecto de com pe­
tidores o de otros agentes que se desem peñan en el m ism o sector de actividad. Una diferencia
actual entre el sector privado y público es que p a ra aquél la robustez financiera del negocio es
condición p a ra im p u lsar o tras actividades y ten e r otros propósitos que son decisivos p a ra la
supervivencia y posicionam iento de la em presa y que, sólo si éstos son realizados, la em presa
tendría re to rn o s y u tilid ad e s, solvencia fin an ciera. E n cam bio, en el se c to r p úblico, en los
hechos, el cuidado de las finanzas públicas se ha convertido en la condición y propósito total,
sobredeterm inando todos los otros fines, actividades y productos públicos.
11 A unque los a u to re s del p a rad ig m a "p o sb u ro crá tic o ” (p rin cip alm en te Barzelay, 1992)
hacían m ención de que el objetivo de las actividades de la AP era “g enerar resultados de valor a
los ciudadanos’’ y que había que tra n sita r “de la eficiencia a la calidad y el valor” (p. 118), ins­
pirándose en los principios y el lenguaje del managem ent privado contem poráneo, el a u to r que
de m anera explícita aunque básica trasp asa de la adm inistración privada a la pública el tem a y
el térm ino valor (o valor agregado) es M oore (1995). E n caso de no q u e re r u tiliz a r la nueva
expresión valor, ésta es quizás asim ilable al concepto tradicional de beneficio público, aunque el
concepto del valor resalta m ejor la dim ensión de costos que acom paña toda producción de be­
neficios, cosa que no fue d estacad a p o r la expresión m ás politológica y ju ríd ic a de beneficio
público, así com o destaca que el servicio público se o rien ta directam ente hacia los ciudadanos

gobierno que con respeto del m arco legal y con la m ejor relación costo-efi­
cacia pro d u ce los resultados esperados de beneficio público p ara los ciu d a­
danos y sus com unidades de vida, dism inuyéndoles costos económ icos (tri­
b u ta rio s) y costos de o tro tipo. E n el nuevo enfoque, la e stric ta geren cia
fin an c iera p ú b lica co n trib u y e de m an era fu n d am en tal a la generación de
valor, p o r lo m enos en la m edida en que logra d ism in u ir los costos a los ciu­
d ad a n o s co n trib u y e n te s p o r los servicios p ú b lico s que a cam b io reciben.
P ero los costos y los beneficios públicos d esb o rd an la dim ensión e stric ta ­
m en te fin an c iera, m ed id a p o r el siste m a de p recio s p ú b lico s y/o cu e n ta s
públicas, en tan to la provisión de bienes y servicios puede afectar o favore­
cer o tras dim ensiones de la vida p ersonal y colectiva de los ciudadanos, que
no pu ed en ser reproducidas idóneam ente p o r la contabilidad pública. Más
aún, el valor del bien o servicio público no es u n a calificación que a priori y
de m odo exclusivo establece el gobierno con base en la valoración de sus
analistas y proveedores especializados, sino im plica el juicio de valor que el
ciudadano cliente o usuario form ula sobre el bien o servicio público recibi­
do al p o n d erar la m ayor o m en o r correspondencia que guardan las propie­
dades del b ien o servicio recib id o con sus req u erim ien to s y expectativas,
e stim an d o al m ism o tiem p o los costos que le im plicó su recepción. P or
consiguiente, en la estim ación del valor público existe u n a interdependen­
cia entre el juicio gubernam ental y el juicio ciudadano sobre los productos
de las políticas, los program as y los servicios.
Dicho tangencialm ente, la in troducción de la perspectiva de valor p ú ­
blico p resio na el principio tradicional de la a p , estru ctu rad o alrededor del
concepto e im perativo del cum plim iento de la función pública, con el efec­
to de que la disciplina académ ica com ienza a desplazarse de la función p ú ­
blica al valor público, p a ra e n tre o tras cosas d a r cu en ta de las anom alías
observables de u n a función pú b lica cuyos re n d im ien to s carecen de valor
público. E stán a la vista acciones ad m in istrativ as correctas, que llevan a
cabo im pecablem ente la función pública prescrita de acuerdo con leyes, re­
glam entos y procedim ientos, pero que son inapropiadas p ara pro d u cir va­
lor público a los ciudadanos y a sus com unidades políticas. La naturaleza
pública de la adm inistración no se reduce a la observancia de la ley pública
sino engloba la generación de valor para el público ciudadano, en el enten­
dido de que el cum plim iento de la ley facilita el cum plim iento de los objeti­
vos de utilidad pública. El ejercicio adm inistrativo público y el valor signifi-
y que son éstos los que en últim a instancia definen el valor del producto o servicio público, en
con trap u n to a la tradición de auto ad m in istració n pública.
GOBERNANZA 53
cativo p a ra el público ciu d ad an o h an dejado de ser equivalentes y, cuando
ocurre u n a diso ciació n en tre ellos, se vive u n co n trasen tid o . Algo que nos
es historia conocida.
2. D e la c r i s i s a l a g o b e r n a n z a
Gran p arte de la pro d u cció n m undial de la ciencia política y de la a p de fin
de siglo tuvo com o h o riz o n te la crisis: la c risis efectiv a de los E stad o s
sociales y de las so cied a d es so cialistas esta tiz a d a s, la p ro b a b ilid a d del
derrum be del capitalism o p o r su co n trad icto ria estru ctu ra in tern a o la p ro ­
b abilidad de q ue la d em o cracia de los E stad o s sociales in d u strializ ad o s
e n tra ra en crisis o la p ro b a b ilid a d de q u e las d em o cracia s em erg en tes
entraran en crisis p o r no h ab e r co n stru id o a tiem po sus capacidades b ási­
cas de gobierno.
En consecuencia, la m ay o r p arte de los estudios politológicos y ad m i­
nistrativos de fin de siglo fu ero n explicaciones y pronósticos de la crisis o
bien enu n ciad o s no rm ativ o s (valorativos, in stitu cio n ales, técnicos) sobre
las form as de prevenirla o superarla. P or lo dem ás, la crisis de la política y
la econom ía de la sociedad desarrollada o en vías de desarrollo alcanzó tal
popularidad en el lenguaje cotidiano, académ ico y m ediático que no sólo se
utilizó p ara describir las aciagas situaciones sociales que padecían n um ero­
sos sectores de la población, sino que se convirtió en la categoría intelec­
tual principal p ara describir, explicar y su p erar el agotam iento de la políti­
ca y la econom ía industrial con su cauda de m ales personales y sociales. En
las últim as décadas del siglo xx hem os pensado la política, el gobierno y la
ap desde el esquem a m ental de la crisis.12
En m ucho la aceptación de la crisis com o referencia básica en el m edio
intelectual y profesional público se debió a que un buen núm ero de politó-
12 El concepto de crisis social tiene m uchas denotaciones, p articularm ente cuando p reten ­
de poseer u n carácter teórico y contiene entonces enunciados sobre sus dim ensiones centrales
y sobre los factores causales que la provocan. E n u n a definición descriptiva com ún, se entien­
de principalm ente p o r crisis aquella situación que se presen ta cuando los problem as y conflic­
tos de u n a sociedad superan la capacidad de respuesta de su instancia de gobierno y/o de sus
otros recursos colectivos de supervivencia y convivencia (econom ía, infraestructura, tecnolo­
gía, com plejo educativo y de salud, fam ilia y organizaciones in term edias...), con el efecto de
dar inicio a procesos de debilitación, desorganización y descom posición, que tom an m últiples
form as de agitación, crítica, conflicto, delito, desafección y deserción y que representan una
am enaza a la viabilidad de la sociedad. Pero la situación crítica representa, en contraste, por
los pro b lem as y am en azas que p lan te a a u n a sociedad, la o p o rtu n id a d de e n c o n tra r nuevos
p rincipios organizativos e in stru m en to s directivos p a ra co n stru irse u n a nueva capacidad de
gobierno y restablecer la integración, el bienestar y la viabilidad social.
logos sobresalientes se adscribían al marxismo, cuyo enfoque dialéctico de
la h isto ria social otorgaba u n lugar fundam ental y productivo a la crisis,
co n sid erad a com o el necesario desenlace de to d a sociedad e stru c tu ra d a
por clases y la ocasión para su transform ación en u n a sociedad m ás equili­
brada entre sus factores productivos.
El enfoque m arxista había sido reelaborado y revitalizado en los años
setenta y ochenta con los trabajos de J. H aberm as y K. Offe,13 entre otros,
que m ostraban cóm o la proclividad inherente de la sociedad capitalista a la
crisis com o destino h ab ía sido deten id a p o r la ap arició n de los E stados
sociales de bienestar, que h ab ían reconocido derechos sociales a sus ciu­
d ad an o s o h ab ían lanzado políticas sociales desde la asisten cia h a sta la
seguridad social. Sin em bargo, los Estados sociales, desde fines de los años
sesenta, com enzaban a d ar señales de vulnerabilidad y desarrollaban ten ­
dencias de crisis desde su interior. En su enfoque, la in g obernabilidad
social, derivada estructuralm ente del intercam bio desigual entre capital y
trab ajo , se m an ifestab a en conflictos perm an en tes y crecientes en tre las
clases (sectores de), que ocasionaban inestabilidad política y provocaban el
decaim iento económico. La ingobernabilidad había podido ser neutraliza­
da p o r la acción legal, adm inistrativa, política y social del gobierno, pero
no elim inada, debido a que la naturaleza injusta de la sociedad en la base
de sus relaciones de producción perm anecía intocada, incluso atenuada. El
gobierno del E stado social se h abía acreditado y prestigiado a lo largo del
siglo XX com o un conductor y coordinador efectivo de su sociedad m edian­
te m últiples acciones de arbitraje y conciliación de conflictos, solución de
pro b lem as y pro m o ció n de condiciones de b ien estar y seg u rid ad social
p ara los trabajadores, em pleados y capas sociales desfavorecidas. Por con­
siguiente, los problem as y/o crisis que com enzaba a padecer el E stado so­
cial en térm inos de legitim idad valorativa y política (pérdida de confianza y
lealtad social, así com o desm otivación de los ciudadanos a participar y per­
tenecer) y en térm inos de racionalidad financiera-adm inistrativa (pérdida
13 Mi intención no es exponer sus tesis, sino referirm e a estos y otros autores extraordina­
rios a m anera de plataform a para iniciar la reflexión. Me refiero específicam ente al libro de J.
H aberm as (1973), y a los artículos de K. Offe, Crisis de la gestión de la crisis (1973), Ingobema-
bilidad: el renacim iento de las teorías conservadoras de la crisis (1979), reu n id o s y traducidos
después con otros artícu lo s del m ism o talan te en su libro Contradictions o f the Welfare State
(1984). C ercano a la posición m arxista y leído en su tiem po entre nosotros es el libro de James
O’Connor (1973). Más allá del m arxism o, autores y libros leídos e influyentes en el tem a de la
crisis de las dem ocracias son el libro de Sam uel H untington (1968) y el de Ju a n Linz (1978),
que representa el ensayo teórico de la colección El colapso de los regímenes democráticos publi­
cado en 1978 y que incluyó estudios de casos de Am érica Latina.
de capacidad de respuesta a la d em anda social en ascenso p o r bienes, servi­
cios y oportunidades), eran señales que vaticinaban la crisis de la sociedad
capitalista industrializada, in teg rad a en form a de E stado so cial,14 aunque
el eventual colapso era explicado con argum entos que su p erab an el típico
enfoque econom icista y revolucionario de la in terpretación m arxista trad i­
cional e in tro d u c ía n facto res re lacio n ad o s con el sistem a p o lítico -ad m i­
nistrativo y el sistem a cultural (con su lógica p ro p ia de co m portam iento y
evolución, no m aterialistam ente determ inada) y sus respectivos criterios de
legitim ación.15
En gran parte el auge intelectual y político de la crisis, debido a la capa­
cidad m enguante de g o b ern ar de los gobiernos sociales, se debió tam bién
—fuera de las tesis m arx istas— a las p reo cu p acio n es sobre el fu tu ro y la
viabilidad de las dem ocracias de las econom ías industrializadas y sus E sta­
dos sociales de bienestar, que alcanzaron su m anifiesto m undial en el influ­
yente libro La crisis de la democracia: reporte sobre la gobem abilidad de las
14 E n el d e b ate so b re la leg itim ació n del E sta d o social, las c rítica s m ay o res o rad icales
tuvieron que ver con la injusticia o desigualdad in trínseca de la sociedad industrial, aun si en
condiciones de E stado social, debido a la e stru ctu ra capitalista, la cual había sido n eutraliza­
da pero no rem ovida, y al agotam iento de los principios igualitarios que legitim aron al E stado
social y le p erm itieron inm unizarse frente a las propuestas revolucionarias de reorganización
socialista de la sociedad. En nuestros países el cuestionam iento de fondo se dirigió al modelo
de desarrollo capitalista p o r sem ejantes razones, pero a las que se adicionaba el debate sobre
el eje del intercam bio desigual entre centro y periferia ("teorías de la dependencia”), com bina­
do con las tesis del intercam bio desigual in tern o (entre cam po y ciudad) o "colonialism o inter­
no”. El agotam iento económ ico del "desarrollo" ( i s i ) , ju n to con el agotam iento de los valores
sociales que lo h acían válido y m otivador p a ra el c o njunto social, ero sio n aro n la legitim idad
de nuestro E stado social d esarrollador y se llegó al clím ax de su cuestionam iento en los años
setenta, en ocasión de la m áxim a c o n fro n tació n ideológica y política de la G u erra Fría, que
sacudió el continente.
15 En la teorización de la crisis, la contribución relevante de J. H aberm as consiste en la dis­
tinción que establece entre integración sistémica, relativa a la capacidad de autogobierno, en el
sentido de solución de pro b lem as de u n sistem a social p a ra m an te n erse en existencia y des­
arrollarse, y la integración social, relativa a la acep tació n de la significación y validez de las
norm as de interacción p o r los m iem bros de un sistem a social. La crisis sobreviene cuando un
. sistem a social (en ra z ó n de su s p rin cip io s de o rg a n iz ac ió n ) p ierd e c ap a cid a d de gobierno,
carece de la capacidad p a ra resolver problem as que son clave p a ra su sobrevivencia o no tiene
la capacidad de re co n stru ir en un nuevo nivel su capacidad de gobierno y cuando, de m anera
sim ultánea o secuencial, sus socios no aceptan la validez de las norm as de convivencia y des­
ciende su nivel de lealtad a las instituciones sociales y políticas que organizan y estabilizan a
la sociedad. D esintegración del sistem a social p o r ineficacia y desintegración de la vida social
por anom ia son los síntom as de la presencia de u n proceso de crisis de la sociedad. Una frase
recapituladora de H aberm as sobre la crisis es: "La contradicción fundam ental del sistem a ca­
pitalista lleva a que, caeteris paribus, o bien 1) el sistem a económ ico no produzca la cantidad
requerida de valores consum ibles, o bien 2) el sistem a adm inistrativo no aporte decisiones ra ­
cionales en el grado requerido, o bien 3) el sistem a de legitim ación no p rocure m otivaciones
generalizadas en el grado requerido, o bien p o r últim o 4) el sistem a sociocultural no genere en
el grado requerido sentido m otivador de acción” (1973: 67-68).
 democracias a la Comisión Trilateral, publicado en 1975.16 El libro represen­
ta un corte porque p o r p rim era vez, textualm ente, introduce en la reflexión
politológica y adm inistrativa pública el planteam iento y concepto de la go-
bernabilidad/ingobem abilidad de las dem ocracias sociales y, en conexión,
p orque su tesis y p ro n ó stico sobre la "sobrecarga” estru c tu ral del E stado
social, que lo d estin a a bajo desem peño progresivo y a crisis ta n to fiscal
y ad m in istrativa com o política, en m arcará en gran m edida el debate pos­
terior sobre el futuro de las dem ocracias industriales de ciudadanía social.
El gobierno dem ocrático en m odo social está en riesgo de perder la capaci­
dad de g o b ern ar a su sociedad (en el sentido de ingobernabilidad), decaer
en crisis estatal y a rra stra r al conjunto social al deterioro y colapso no sólo
económico.
La probabilidad de que la creciente dem anda social, estim ulada p o r los
derechos sociales garantizados y p o r las prom esas sociales desbordadas de
los partidos en busca del voto, rebase las capacidades fiscales, adm inistrati­
vas y de au to rid a d política de los gobiernos se debe principalm ente al p a ­
trón de gobernación de los gobiernos de los E stados sociales, que en los
años de la posguerra h an construido su legitim idad (la estim a y confianza
social) no sólo ni ante todo con referencia a la aplicación de leyes universa­
les (el crite rio de legalidad) sino m ed ian te el discu rso de u n a ideología
ig u alitaria o equitativa de b ien esta r que se m aterializa en la provisión de
bienes y servicios a sus ciu d ad an o s (el criterio de racio n alid ad ), cuyos
m onto, m odo y d estinatarios son determ inados p o r las negociaciones que
en tablan el gobierno, los partidos políticos y p articularm ente las co rp o ra­
ciones del capital y del trab a jo ("triángulos de h ie rro ”, “neocorporativis-
16 E n este libro, obra de M. Crozier, S. H untington y S. W atanuki, aparece p o r p rim era vez
el con cep to de la sobrecarga, que lo g rará d ifusión m u n d ia l y que será la refe re n cia p a ra las
tesis del ajuste fiscal y de la reform a neoliberal de los gobiernos con problem as inm anejables
de fin an z as p ú b lic a s e n déficit. P o r "so b rec arg a ” se e n tien d e la d e sp ro p o rció n que se abre
e n tre las d e m a n d as sociales, estim u lad a s p o r la expansión d e m o c rática de la p a rticip a ció n
ciudadana y los activism os de los partid o s políticos, y los recursos disponibles de gasto públi­
co y de a utoridad política de los gobiernos para po d er darles respuesta. E ste desequilibrio, se
presente com o algo estru ctu ral o com o algo coyuntural, tiene com o efecto d ebilitar las finan­
zas públicas y d esestabilizar al régim en político, con el efecto final de d istorsionar (inflacionar
con estancam iento) la econom ía nacional. La pro p u esta práctica, que se desp ren d erá lógica­
m ente de la propensión de la dem ocracia social a la crisis, consistirá en la necesidad de re d u ­
cir la dem anda social y/o in cre m e n tar la capacidad de desem peño y respuesta gubernam ental
a la dem anda. E n la p rá ctic a gubernativa, la p ro p u e sta va a co n sistir en d ism in u ir d rá stic a ­
m ente los egresos y/o in crem en tar los ingresos vía im posición fiscal o precios públicos o venta
de activos públicos, a unque m ediante el sistem a educativo y la cu ltu ra m ediática se prom ovie­
ron sim ultáneam ente valores alternativos en las creencias y expectativas sobre el E stado, tales
com o la libertad y la responsabilidad personal, el autocontrol y la autoestim a, la revaloración
de la sociedad civil y las o n g independientes y solidarias, etcétera.
mo”, "pluralism o” de grupos de in terés...) sobre el crecim iento económico
del país. Los arreglos de estos acto res d o m in an tes cristalizan en planes
colectivos que deciden las acciones que los gobiernos (políticas económ i­
cas, salariales, de asistencia y seguridad social, industriales, agrícolas...) y
los m ercados h a b rá n de im p u lsa r p o r u n tiem p o dado p a ra p ro d u c ir el
bienestar reclam ado, aun cuando los actores políticos y económicos decisi­
vos registran que la capacidad productiva de la sociedad no está en condi­
ciones de co rresp o n d er al alza de las exigencias sociales y a los objetivos
acordados de la planeación.
En la perspectiva de la Com isión Trilateral, la ingobernabilidad proba­
ble o inm inente es resultado directo del p atró n de gobernación del gobier­
no social (gubernam entalista, dirigista, intervencionista, providencialista,
igualitario, rehén de las negociaciones entre organizaciones em presariales
y sindicatos...), que destina al gobierno a ser rebasado p o r las expectativas
sociales y, en consecuencia, a suscitar la desconfianza social puesto que al
no estar en condiciones de proveer a sus ciudadanos con los bienes y servi­
cios que m aterializan su com prom iso con la ju sticia y la seguridad social
deja de ser leal a su principio de legitim idad. El descenso progresivo de la
eficacia del gobierno genera u n a caída progresiva del consenso social, que
podrá m anifestarse en diversos conflictos, in conform idades y cuestiona-
mientos que deteriorarán a su vez ulteriorm ente la capacidad de respuesta
del gobierno, con lo que se o rig in ará u n círculo vicioso y u n a escalada de
ingobernabilidad.17
El peligro de ing o b ern ab ilid ad concierne d irectam ente al gobierno, a
su capacidad de gobernar, y de ninguna m anera se relaciona con la estruc­
tura constitucional del E stado y m enos con la estru ctu ra del sistem a econó­
mico o social. El principio liberal de m ercado com o eje de la econom ía y el
principio liberal-dem ocrático com o eje del E stado están lógicam ente fuera
de discusión. Se tra ta de u n a crisis en la dim ensión de la acción gubernati­
va, no u n a crisis de estru c tu ra del sistem a, au n q u e la tendencia a la ingo­
bernabilidad po r el m odo gubernativo, si no es revertida, conducirá proba-
17 Para p erm a n ec e r en contexto de E stados sociales de sociedades industriales, deben re ­
cordarse los m ovim ientos e xtrainstitucionales de g uerrilla u rb a n a en Alem ania e Italia a co­
m ienzos de los años seten ta, que d e n u n ciab an la crisis del E stado social p o r causa de su a r­
ticulación con la econom ía c ap italista y que e stim a b an com o única salida la radicalización
a rm ad a a fin de o p o n erse a la re fu n c io n aliza ció n p o lítica del E stad o social, que se q u ería
hacer m ediante “com prom isos h istó ric o s”, es decir, pactos in te rp artid ario s de largo alcance
que com prom etían a los partidos com unistas y socialistas e incluían políticas industriales, fis­
cales, laborales, salariales que en su opinión p o sponían la crisis y n eutralizaban la potencial
revuelta social.
blem ente a colapsar al Estado y al sistem a social. En resum en, la adverten­
cia de la Com isión Trilateral sobre el peligro de crisis ap u n ta al p atró n de
gobierno de las dem ocracias sociales y, en consecuencia, a las excesivas
capacidades y/o facultades (norm ativas y fiscales) de intervención am plia y
directa en el ciclo económ ico y la vida social que el gobierno ha tenido que
procurarse p ara estar en condiciones de dirigir a su sociedad, lo que en la
práctica significa poder responder a la dem anda social desbordada.18
Las consideraciones críticas del libro al p atró n directivo del gobierno
social tuvieron com o efecto ab rir la puerta a las tesis conservadoras (neoli­
berales) que ah o n d a ro n en las causas de la previsible crisis e indicaron
radicalm ente que éstas se ubicaban en los principios m ism os (constitucio­
nales) de la organización del Estado social y no tanto en el m odo d e o p e ra r
de un gobierno, dotado de am plias facultades y un nutrido ap arato adm i­
nistrativo. La tarea consiste entonces en m odificar no sólo la práctica gu­
b ern ativ a (revisando, p o r ejem plo, la política económ ica y social) y sus
facultades legales de sostén, sino en m odificar el principio m ism o de orga­
nización del Estado social del siglo xx. Hay que reordenar la relación entre
E stado y m ercado en un form ato de m enor intervencionism o estatal y de
18 De m anera a puntada (sin inscripciones teóricas en alguna corriente p articular) conside­
ro que lo que solem os lla m a r crisis de ingobernabilidad puede ten e r a) el se n tid o m e n o r de
situaciones problem áticas de sociedad que rebasan las capacidades de solución de u n gobier­
no específico; b) el sentido interm edio de situaciones problem áticas que rebasan la capacidad
de respuesta de u n gobierno no p o r el m odo gubernativo que practica sino porque carece de
facultades o capacidades (institucionalizadas) que favorezcan o increm enten su ejercicio gu­
bernativo; o bien c) en el sentido m ayor de situaciones problem áticas que rebasan sin m ás las
capacidades y alcances de los principios de organización o estructura organizativa de u n a so-
cied ad /E stad o . D icho de otro m odo, en la sociedad se p re se n ta n p ro b lem as cuya solución
rebasa respectivam ente lo que puede h acer u n gobierno em pírico o lo que puede h acer cual­
quier gobierno o lo que puede h acer un E stado/sociedad (un sistem a social) a través de su ins­
tancia de gobierno. E n el p rim e r caso se tra ta de problem as de gobernabilidad (p ara u sa r el
térm ino) que son resolubles m ediante alternancia —rem oción de gobernantes incom petentes y
nocivos—, hecho que no pone en riesgo al sistem a político (régim en, a p , instituciones) ni al
sistem a social o económ ico en su conjunto. E n el segundo caso se tra ta de p roblem as de go­
bernabilidad, m ás graves, acaso críticos, que son resolubles m ediante reforma (reform as cons­
titucionales, legales, fiscales, adm inistrativas) que dotan al gobierno con las capacidades para
dirigir y coordinar a su sociedad. En el tercer caso se trata en sentido propio y estricto de cri­
sis de gobernabilidad, p o r c u an to su p e ra las capacidades m áxim as del sistem a social en su
conjunto, E stad o incluido, ju n to con el hecho de que los socios co m p arten la conciencia de
que viven u n a situación lím ite de am enaza a su identidad, viabilidad, supervivencia. La posi­
ble solución en esta situación lím ite es el cam bio de los principios de organización de la p ro ­
ducción y coordinación del sistem a social, es decir, cam bios en la configuración de la estruc­
tu ra económ ica (reform a estructural de la econom ía) y en la configuración del E stado (reform a
constitucional del Estado): cam bios en las relaciones entre E stado y m ercado, E stado y socie­
dad civil y política, entre E stado y Estados. A la vista están los cam bios ocurridos en nuestros
países las dos últim as décadas en estas tres dim ensiones.
mayor liberación de los intercam bios, así com o reo rd en ar la relación entre
Estado y sus ciudadanos en u n m odo que los responsabilice de sus vidas
y los despierte de su cóm odo letargo estatista. E n el caso de los regím enes
autoritarios sociales la reorganización pasaba adem ás p o r la liberalización
política, la dem ocratización del régim en y el reordenam iento de las relacio­
nes entre gobierno nacional y gobiernos/com unidades locales.
La conciencia y auge intelectual del concepto de crisis (económ ica, po­
lítica, adm inistrativa) se debió asim ism o, desde otro m irador, al poderoso
renacim iento de la e c o n o m ía n e o c lá s ic a y al surgim iento de la s o c io lo g ía de
la a c c ió n c o le c tiv a , com binadas con tesis de la renacida filo s o fía lib e ra l d e la
ju s t i c i a , que m ediante m odelaciones de elección racional y estudios com ­
parativos de casos em píricos m o strab an que las econom ías estatizad as o
colectivizantes, sea de los Estados sociales w e lfa re dem ocráticos o de los so­
cialistas autoritarios o de los desarrolladores populistas, condenaban a em ­
presas y naciones a la decadencia, crisis y colapso.19 Podríam os añ ad ir a la
lista de los teóricos de la crisis tam bién una literatu ra secundaria de la eco­
nom ía neoclásica que hab lab a de "fallas del m ercad o ” (tendencias a la in-
eficiencia y al conflicto social), con el fin de señ a la r el cam po donde era
exigida y legítim a la intervención estatal (bienes públicos, m onopolios n a ­
turales, asim etrías de info rm ació n , ex tern alid ad es) y "fallas del E stad o ”
(tendencias tam b ién a la in eficien cia y al conflicto social), p a ra señ alar
cuáles eran las áreas en las que el gobierno debía razonablem ente retirarse,
dejar hacer, o en c o n tra r in stru m en to s directivos diversos a su ineficiente
intervención directa en el ciclo económ ico, tales com o política m acroeco-
nómica y hacend aría rigurosa, desregulación, subsidios focalizados y p ro ­
visionales, incentivos vinculados al desem peño...
19 Son num erosísim os los autores y libros de la econom ía neoclásica, críticos de los m ode­
los de crecim iento estatalm en te sostenidos, inspirados o no en los téorem as keynesianos. El
autor central de la sociología de la acción colectiva es M ancur Olson con sus dos libros influ­
yentes: Lógica de la acción colectiva (1965) y Auge y decadencia de las naciones (1982), en los
que se p resentan varios argum entos y casos p a ra d em o strar que las gestiones de propósito co­
lectivo e igualitario, dem ocráticas o no, d eterioran los activos y la riqueza social disponible y
desincentivan la producción, ocasionando m últiples com portam ientos oportunistas de desres-
ponsabilización social y de ineficiencia económ ica, que condenan firm as y naciones a la deca­
dencia y crisis. La tesis de fondo, com o es sabido, consiste en la afirm ación de la im producti­
vidad de la cooperación social en condiciones de d istrib u c ió n colectivizada o ig u alita ria de
utilidades. E n estas condiciones, el com portam iento económ ico de todo a cto r racional consis­
te en ahorrarse los costos de p ro d u c ir beneficios que serán repartidos de m an e ra igual, inde­
pendientem ente de la contribución personal que se haga a la producción. El efecto es el p a ra ­
sitism o social o la ‘‘g o rro n e ría ’’ (freeriding), o el "re n tism o ” (rentseeking), que e ro sio n a la
productividad de una organización o país, a la vez que increm enta la distribución m ás allá de
los límites razonables de la producción previsible de riqueza.
 La ad v erten cia sobre la posibilidad de la crisis y la ingobernabilidad
probable de las dem ocracias de los Estados sociales se transform ó en crisis
real en las sociedades industriales a p a rtir de la m itad de los años setenta.
El punto de partida fueron las crisis de gobierno de las socialdem ocracias,
las dem ocracias cristianas y los laborism os europeos, así com o los proble­
m as críticos de finanzas públicas y de inflación que ocasionaron las políti­
cas sociales de los gobiernos estadunidenses dem ócratas de esos años. La
crisis fue esencialm ente una crisis fiscal del Estado, explosiva o dificultosa­
m ente m anejada, debido al prolongado desequilibrio en tre los ingresos y
egresos de los gobiernos, o casionado p o r el incesante ascenso de las de­
m andas ciudadanas p o r m ejores condiciones de vida, m ientras la econom ía
nacional perm anecía estan cad a o retrocedía con el resultado lógico de la
alza de precios (la "estanflación” de los años setenta europeos) y era prácti­
cam ente im posible elevar m ás el techo de los im puestos a los ciudadanos a
fin de reactivar el crecim iento sin desincentivar con ello inversiones y oca­
sio n ar fugas de capitales hacia otras econom ías, em peorando la.situación
económ ica nacional. En el caso de num erosos países latinoam ericanos, con
M éxico a la cabeza, la crisis fiscal fue d eto n ad a p o r el end eu d am ien to al
que los go biernos tu v iero n que re c u rrir a fin de reactiv ar el crecim iento
económ ico y responder todavía a la dem anda social, preservando así algo
de la legitim idad y confianza social que requerían p ara m antener en pie la
estru ctu ra política (autoritaria, corporativa, patrim onialista...) en que des­
cansaban.
El acaecim iento de la crisis fiscal del Estado social (asistencial, de bien­
estar y seguridad social, desarrollador) y, en nuestros países, p o r arrastre,
la crisis económ ica nacional, representó el cum plim iento del vaticinio de la
ingobernabilidad y puso de m anifiesto la ingobemación, a saber, el hecho
de que el gobierno había dejado de gobernar a su sociedad, por lo m enos en
sentido económ ico, dado que la había conducido al estancam iento, la rece­
sión o al h u ndim iento (con sus efectos de desem pleo y em pobrecim iento,
entre otros) y/o el hecho de que el gobierno se m ostraba com o un agente
que carecía de la capacidad requerida p ara dirigir a su sociedad hacia obje­
tivos positivos de bienestar o desarrollo, no obstante que se le había otorga­
do gran cantidad de poder y recursos p ara ese fin.20
20 Decir que el gobierno ya no gobernaba a su sociedad no se refiere tanto a su capacidad
coactiva p a ra m an ten er el orden o neu tralizar inconform idades extrainstitucionales, sino a su
capacidad de g o bernar a su sociedad en el doble sentido de conducirla hacia específicos obje­
tivos de valía para la convivencia y de coo rd in ar a los diversos sectores sociales para realizar-
Pensar que la ingobernación había sido sólo un accidente, algo pasaje­
ro, debido a defectos de gobernantes em píricos, rem plazables, p o r lo que se
reconstruiría la gobernación u n a vez pasado el trance era algo que ideológi­
ca o politizadam ente podía afirm arse y defenderse, hasta por razones elec­
torales, pero carecía de fundam ento analítico y de la honesta tensión inte­
lectual de preguntarse p or qué el gobierno había conducido a su sociedad a
estancarse en los países industriales y al derrum be económ ico en nuestros
países. Afirmar que se había tratad o de un percance reparable sin conside­
rar en serio las lim itaciones, im potencias, deform idades y h asta perversio­
nes del patrón de gobierno, que era la p u n ta del iceberg del sistem a político
y económico de nuestros países, era u n a m an era de consagrar la ingober­
nación en el concepto, justificarla, y ren u n ciar a problem atizar sus dim en­
siones y causas.
En ocasión de la crisis el gobierno m ostraba que había sido incapaz de
conducir a la sociedad h acia m etas acep tab les de desarrollo, b ien estar y
seguridad social o que, p o r lo m enos, era u n a agencia insuficiente para dar
respuesta a los problem as que su sociedad enfrentaba para realizar las con­
diciones de vida deseadas o constitucionalm ente exigidas. La crisis exhibía
en m ayor o m enor grado la incom petencia financiera, norm ativa, política y
adm inistrativa del gobierno: su incapacidad o insuficiencia directiva. Más
aún, p o r sus re su ltad o s desastro so s, ex hibía al gobierno com o facto r de
desgobierno, daño, costos, desorden, decadencia, que desencadenaba he­
chos de conflicto, delincuencia, desafección a las identidades sociales (y a
la identidad nacional, en casos extrem os), em pobrecim iento, con el efecto
último de desu n ir y provocar la deserción de num erosos de sus m iem bros
hacia otros países. Sobran las evidencias latinoam ericanas. Durante la crisis,
el gobierno no quedaba tal vez enteram ente rebasado y conservaba grandes
poderes en varios territo rio s de la sociedad, especialm ente en los cam pos
de la seguridad pública o nacional, pero en las áreas económ icas y sociales
los errores de decisión y las ineficacias operativas exhibían sus lím ites di­
rectivos y suscitaban la desconfianza y desafección social. Hubo indudable­
m ente u n a retórica catastrofista exagerada y h asta caricaturesca, en tanto
que servía a específicos intereses políticos, pero el nocivo desem peño d i­
rectivo de los gobiernos en el terren o del crecim iento económ ico y del des-
los. La crisis m ostraba que, p a ra el logro de los objetivos de crecim iento económ ico, desarro­
llo y b ienestar de la sociedad, el gobierno ya no era u n agente directivo confiable y sí factor de
desgobierno, aunque su capacidad coactiva quedara resguardada en otros asuntos y controla­
ra a infractores, delincuentes y subversivos.
arrollo social fue algo inocultable. La crisis/ingobernación puso de m a ­
nifiesto tam bién la crisis del esquem a jerárquico o autoritario de las rela­
ciones en tre E stad o y sociedad, en tre el gobierno y las organizaciones
económ icas y sociales, y fue el d eto n ad o r del giro (inconcluso) h acia la
construcción de un nuevo tipo de relaciones directivas en m odo m enos ver­
tical.
La crisis económ ica y política fue una experiencia de vida tan generali­
zada d u ra n te los años o ch en ta y noventa en n u estro s países, que llegó a
convertirse en la categoría central de descripción, interpretación y lam enta­
ción de la re alid ad social y re p resen tó el objeto p rio ritario de estudio de
gran p arte de las ciencias sociales, que se dieron a la tarea de explicarla y
de identificar las acciones que im pedirían reeditarla. Específicam ente, en
las sociedades latinoam ericanas, un buen núm ero de intelectuales y políti-
cos coincidieron en afirm ar que el m odelo de desarrollo, iniciado en.la p ri­
m era m itad del siglo xx, se había agotado, así com o se colapsaban sin re ­
medio los sistemas políticos populistas, corporativos y autoritarios (militares
o civiles), que surgieron en el continente en los años centrales de la G uerra
Fría, justam ente en el m om ento en que el m odelo is i de desarrollo com enzó
a m o strar sus lim itaciones insuperables y a ser derrotado por el proyecto
socialista de sociedad, que entonces se difu n d ía b eligerantem ente en el
continente com o la alternativa de organización y desarrollo. E n respuesta,
la dem ocratización del régim en político y la liberalización de la econom ía
fueron las estrategias que se consideraron obligadas e idóneas p ara superar
la crisis y re c o n stru ir en u n nuevo nivel la capacidad de g o b ern ar de los
gobiernos desarrolladores.
En el terreno de la política la crisis ha sobrevivido com o referencia cen­
tral en el p ro b lem a de la gobernabilidad de la democracia, cuyo p la n te a ­
m iento están d a r tiene u n tono negativo p o r la preocupación acerca de la
in g o b ern ab ilid ad eventual-posible-probable-inm inente de los regím enes
dem ocráticos nacientes y, en consecuencia, p o r la preg u n ta de qué hacer
p ara evitar la p érd id a de cap acid ad directiva de los nuevos gobiernos
dem ocráticos, la consecuente crisis política y sus previsibles efectos des­
tructivos en la vida asociada. La cuestión de la (in)gobernabilidad consiste
específicam ente en la averiguación de los poderes o capacidades que la de­
m ocracia requiere para estar en aptitud de gobernar a su sociedad, bajo la
prem isa de que carece de las capacidades gubernativas básicas o de que las
que posee son insuficientes, p o r lo que sobre el gobierno dem ocrático se
cierne la om inosa probabilidad de la crisis.
Los que teórica o políticam ente ponen el acento en la crisis y la d ram a­
tizan pueden ser dem ocráticos au tén tico s, p ero hay tam b ién au to ritario s
populistas o revolucionarios, que se convirtieron resig n ad am en te a la d e­
m ocracia, y aunque algunos de ellos no han dejado de esperar su despresti­
gio y caída, otros han entendido que la dem ocracia otorga poder político a
las m asas y hace posible obtener m ediante las urn as o las m ovilizaciones lo
que antes se quería obtener m ediante las arm as. En cualquier caso, el clim a
de inquietud por la am enaza de u na posible o probable crisis deja traslucir
que el arreglo dem ocrático actu al no está su ficien tem en te eq uipado p ara
asegurar la función requerida de dirección de la sociedad, razón p o r la cual
la pregunta sobre la capacidad directiva de los gobiernos dem ocráticos se
plantea de m anera lim itada y en negativo, pensando en cóm o anticip ar los
conflictos y problem as previsibles de u n gobierno dem ocrático que se en­
cuentra todavía en fase de asentam iento, que carece de los recursos institu­
cionales y fiscales fundam entales p ara conducir su sociedad hacia los obje­
tivos desbordados que despertó la m ism a dem ocracia y que está sujeto a la
presión de las prácticas de los viejos regím enes auto ritario s y de la cultura
política predem ocrática de los ciudadanos recién nacidos, adem ás de tener
enfrente, irresueltas, las agudas necesidades de ingentes sectores sociales.
La cuestión sobre la gobernabilidad dem ocrática con trasfondo m ental
de crisis obedece en m u ch o a la in estab ilid ad que es visible en la m ay o r
parte de nuestras jóvenes dem ocracias latinoam ericanas, la m ayoría de las
cuales surgió en resp u esta a la b an carro ta fiscal y política del E stado des-
arrollador autoritario , de m odo que la dem ocracia en el continente se res­
tauró o inició al m ism o tiem p o que h ab ía que im p la n ta r las políticas de
ajuste fiscal y de liberalización económ ica p ara sacar al E stado desarrolla-
dor de su quiebra, adem ás de que com enzó a operar cuando la globalización
económica irrum pía y afectaba las econom ías nacionales en proceso de re­
construcción y cu an d o se im p o n ía la heg em o n ía m u n d ial estad u n id en se
después de la caída del m undo socialista. Son dem ocracias que tienen ade­
más que lidiar con las prácticas resistentes de los pasados sistem as p o líti­
cos y con los ofrecim ientos tentadores de las revoluciones sociales panacea
(que acaso ya no invocan al p ro letariado, p ero sí a otros sectores sociales
como los indígenas, las m inorías sociales o los sectores desposeídos). Y, para
complicar las cosas, se trata de dem ocracias que están todavía atrasadas en
la construcción de sus in stitu cio n es políticas, que son la co ndición p ara
crear orden político y en consecuencia orden social, y que aún no han podi­
do m o strar satisfacto riam en te que sus políticas tien en cap acid ad de res-
 p o n d er a los problem as sociales determ inados de la población, entre otros
m otivos porque la liberalización com ercia] y restructuración productiva de
los años pasados no han concluido o no fueron bien ideadas ni implemen-
tad as (o casio n an d o g ra n d es dañ o s) o sim p lem en te no h an generalizado
aún sus beneficios.
C om parada con la crisis de las dem ocracias sociales m aduras, el pro­
blem a de nuestras dem ocracias en form ación reside en la debilidad de las
capacidades del gobierno (y de la sociedad), p o r lo cual éstas son rebasadas
con facilidad p o r la d em an d a social, la cual se d esborda con facilidad en
presiones y anom ias, debido a que existen sectores sociales que m antienen
la expectativa o la ilusión de que los gobiernos dem ocráticos ten d rán una
capacidad de respuesta a sus problem as superior a la de los gobiernos auto­
ritario s. En este contexto la in g o b ern ab ilid ad re su lta no p o r exceso sino
p o r defecto de la capacidad de la dem ocracia p ara resolver los problem as
de la sociedad. Es pertinente reproducir en extenso una cita de D. Achard y
M. Flores (1997: 30):
En rigor, la teoría de la gobem abilidad nace com o teoría de la ingobernabilidad
y se suscita en un escenario de país desarrollado. AI trasladarse al espacio lati­
noam ericano, el problem a es bien diferente, y ya no se puede h ab lar de un a cri­
sis de la dem ocracia p o r exceso de la m ism a, sino que debem os situ am o s en un
proceso de co n stru cció n dem ocrática. No se tra ta de u n a so b red em an d a que
ponga en peligro a la d em ocracia, sino de u n a su b d e m an d a que ap u esta a la
dem ocracia p ara poder crecer, lo que hace m ucho m ás dram áticos los pendien­
tes p o r satisfacer... Se trata de crisis fiscales, que envuelven a un Estado que ha
desem peñado un papel diferente al del estado de bienestar... y que es frecuen­
tem en te un E stado n acional y p o p u la r de vocación m o v im ien tista que busca
p o r lo m ism o integrar a todos los actores en un discurso unánim e y politizador
de la sociedad... Existe un "plus de ingobernabilidad” que es necesario enfren­
ta r en razón del subdesarrollo. Por o tra parte, algunos años después, el com ien­
zo de la crisis de la deuda anticipó en poco tiem po el extendido fenóm eno de la
d em o cratiza ció n de los países latin o a m eric an o s. Al llegar, la d em o cracia
en fren tó no sólo la necesidad de a p lic a r severos ajustes económ icos, sino de
p ro c e sa r cam bios m ás p ro fu n d o s en la e s tru c tu ra de su eco n o m ía... Así, los
servicios de la deuda, los ajustes y las re stru c tu ra s d eb iero n p ro cesarse en el
am biente de explosión de dem andas y expectativas que, n aturalm ente, habían
sido estim uladas p o r la llegada de la dem ocracia.
A su trasfondo m ental de crisis se debe que la cuestión de la (in)gober-
nabilidad de la dem ocracia com ience a dejar de ser la cuestión y referencia
central del análisis político y adm inistrativo, aunque el térm ino de (in)go-
bernabilidad se haya vuelto de uso generalizado y dúctil en su denotación.
El preocupado pensam iento negativo sobre la probabilidad-riesgo-eventua-
lidad-inm inencia de que el gobierno dem ocrático sea desbordado y se des­
plome en crisis pierde relevancia en la m edida que en el nivel estrictam ente
teórico el problem a de la crisis de las dem ocracias nuevas está en principio
resuelto si se dota al gobierno con las facultades institucionales, los recu r­
sos fiscales y las estructuras de operación que el gobierno dem ocrático ne­
cesita p ara e sta r en a p titu d de g o b ern ar a su co m u n id ad y cuya eficacia
está probada en d iferentes regím enes, au n q u e seguram ente en el terreno
práctico se e n fre n ta rá n resisten cias que d ificu ltará n que los gobiernos
construyan sus capacidades y las pongan en práctica.21
Pero, m ás allá del necesario equipam iento institucional, fiscal o adm i­
nistrativo, la capacidad de gobernar consiste y se m uestra en las pautas de
com portam iento que los gobernantes p ractican al relacionarse con los di­
versos grupos sociales para definir con ellos los objetivos de valor de la vida
asociada, p ro cu rar su aporte p ara realizarlos, atender sus problem as, am én
de las actividades de arb itra je de los co nflictos y agravios que ap arecen
inevitablem ente en la convivencia h u m an a. E n sum a, la cuestión de la
21 Éste p arece ser el cam ino em prendido p o r D. Achard, y M. Flores (1997), que para atacar
“los p roblem as de la g o b e m a b ilid ad latin o am eric an a de fin de siglo" p roponen “c u atro blo­
ques de conceptos y abordajes a propósito del problem a de la gobem abilidad, con que se sue­
le tra b a ja r ta n to en la a ca d em ia co m o en los o rg an ism o s internacionales", cada u n o de los
cuales contiene a su vez varios subtem as que señalan problem as específicos de gobem abilidad
posible y tareas relevantes p a ra neutralizarlos. Se tra ta de u n a propuesta integral para crear la
capacidad de gobierno de las dem ocracias latinoam ericanas en condiciones nacionales preca­
rias y en condiciones m undiales desafiantes. La p ro p u esta representa u n universo de proble­
mas y tareas que im p lican reform as del E stado, de la econom ía y de la gobernación m ism a.
Los cuatro bloques, enunciados sin sus subtem as específicos, son: “1. La g obem abilidad com o
la eficiencia del gobierno y del E stado p a ra fo rm u lar y ap licar políticas económ icas y adm inis­
tra r la gestión pública. 2. La go b em ab ilid ad com o el grado de sustentación social que alcan­
zan las políticas públicas en m edio de los ajustes m odem izadores. 3. La gobem abilidad com o
variable política que re su lta de la c ap a cid a d d eciso ria que em erge de las reglas de juego de
cada d em ocracia y de las respectivas dotaciones de decisionalidad, representación y p articipa­
ción políticas que egresen de su sistem a de gobierno, de su sistem a de partidos y de sus siste­
m as electorales, a sí com o la relación en tre dichas variables y los elem entos distintivos de la
cultura política de cada país. 4. La gobem abilidad com o capacidad de a d m in istrar los ajustes
producidos com o consecuencia de los procesos de in tegración económ ica” (23-24). La even­
tual debilidad de esta p ro p u esta integral se ubica en que queda capturado p o r el enfoque gu-
b e rn am en ta l(ista ) de la g o b e m a b ilid a d , cuya lim ita c ió n se revisará después, dado que no
tom a e n consideración las capacidades y los ap o rtes de las organizaciones sociales y supone
que la acción de u n g obierno capaz sea suficiente p a ra la dirección de la sociedad.
(in)gobemabilidad, planteada esencialm ente bajo los supuestos de u n a pre­
visible crisis política y centrada en la averiguación y dotación de las capaci­
dades que requiere el gobierno para poder dirigir, se atenúa o se desvanece
a pesar de su dram atism o cuando es englobada por la cuestión de la gober-
nación/gobernanzcL, p o r la cuestión de la dirección de la sociedad, con sus
interrogantes sobre sus requisitos, condiciones operativas, sujeto(s), instru­
m entos y pautas de com portam iento, que contiene tanto la cuestión de las
capacidades de dirección del gobierno com o la de las acciones directivas
que llevan a la realidad y a efecto las capacidades.
E n esta p rim era aproxim ación desde la perspectiva de la (in)goberna-
bilidad, el concepto de gobernación/gobernanza incluye en su denotación
tanto la capacidad de gobernar del gobierno como el patrón o modo de direc­
ción que éste sigue en su ejercicio gubernativo de la sociedad, en el entendi­
do de que las acciones (el tipo de acciones) que decide practicar el gobierno
al relacionarse con sus ciudadanos a fin de conducir a la sociedad son el fac­
tor que determ ina y evidencia si el gobierno está aprovechando o desapro­
vechando las potencialidades directivas que le han otorgado las instituciones
y otros recursos estatales y si, por consiguiente, efectivam ente está siendo
capaz o no de gobernar a su sociedad, de realizar los objetivos que se han
considerado de valor social. El concepto de gobernanza expresa entonces la
interdependencia que existe entre las capacidades directivas que el gobier­
no puede poseer y su acción directiva, que las pone en práctica, o las traduce
en acciones. Denota, en síntesis, la capacidad directiva m ediada y dem os­
trad a por acciones y resultados.
El concepto de gobernanza incluye com o precondición las instituciones
y los recursos (de autoridad, coactivos, económicos, inform ativos, adm inis­
trativos) que hacen que el gobierno esté en aptitud de gobernar a su socie­
dad, pero su aporte conceptual peculiar consiste en considerar a las institu­
ciones y recu rso s estatales com o com ponentes de la acción co n creta del
gobernar, con dos desenlaces posibles: a) las instituciones y recursos actua­
les posibilitan que el gobierno lleve a cabo ciertas acciones de gobierno y,
por ende, son factores que facilitan o dificultan que el gobierno desarrolle
prácticas apropiadas de interlocución con los sectores sociales para definir
tanto el sentido de dirección de la vida en com ún como la form a de organi­
zación social idónea p a ra efectuar los fu turos deseados; pero b) las prác­
ticas políticas que el gobierno sigue en su interlocución ciudadana para di­
rigir a su sociedad pueden dilapidar o subutilizar el potencial y alcance de
los recursos que posee o, en sentido contrario, explotarlo cabalm ente y lle-
vario al m áxim o de su capacidad. No se hace m ás de lo que se puede, a u n ­
que se puede m ás de lo que se hace, p arafrasean d o un refrán latin o am eri­
cano. En sum a, las capacidades posibilitan o im posibilitan ciertas acciones
y resultados de gobierno, así com o las acciones de gobierno aprovechan o
desaprovechan las capacidades que están a su disposición, las hacen efecti­
vas o inefectivas. Por consiguiente, las lim itaciones que los gobiernos expe­
rim enten en su tarea directiva d arán pie a cancelar sus capacidades im pro­
cedentes o a reclam ar nuevas capacidades con m ayores alcances, m ientras
que las capacidad es d isponibles serv irán de crite rio p a ra ev alu ar si las
acciones directivas que los gobiernos em p ren d en son realm ente las ap ro ­
piadas y han despertado todas las potencialidades que las capacidades con­
tienen. Una suerte de dialéctica abstracto-concreto, potencialidad-producto.
Las institucio n es y los recu rso s del E stado que oto rg an facultades d i­
rectivas al gobierno representan (legal y financieram ente) posibilidades de
hacer ciertas cosas, de llevar a cabo ciertas acciones y de lograr ciertos re­
sultados, pero ab an d o n an su estado potencial y se vuelven reales y efecti­
vas, hacen cosas y producen efectos, sólo m ediante las acciones directivas
que idea y decide el g o b iern o em prender. La ca p acid ad de g o b ern ar se
m uestra en la acción y los re su ltad o s del gobernar, en las p rácticas de la
gobernación, no en la d o tació n de poderes, facultades y atrib u cio n es que
un gobierno posee en abstracto, tal com o se listan en las disposiciones de
ley, en el inventario de los recursos de su hacienda o en su sistem a de gasto.
Por consiguiente, en térm inos aún prelim inares, la gobernación (desde la
perspectiva de la gobernabilidad) se refiere específicam ente al modo com o
el gobierno hace uso de las cap acidades directivas que posee, “actu aliza”
sus potencialidades, las transform a en acciones que tienen com o efecto que
las situaciones sociales deseadas sean situaciones reales.22
22 La distinción entre la cuestión de la gobernabilidad y la cuestión de la gobernación pue­
de ser acaso c o n sid era d a com o secu n d aria, en térm in o s lógicos, pero es sustan tiv a p o lítica­
mente. Ambas tienen com o objeto la p re g u n ta sobre las capacidades del gobierno dem ocráti­
co, pero la p rim e ra se in te rro g a y re sp o n d e so b re las c ap a cid a d es de g o bierno en te n d id as
como los recursos o poderes que debe disponer el gobierno p a ra e star en aptitud de gobernar
a su sociedad, m ie n tra s la se g u n d a p re g u n ta se re fie re a las c ap a cid a d es e n te n d id as com o
recursos en m ovim iento, p oderes en acción, cuyos re su lta d o s o efectos son las situaciones
deseadas de coordinación, conciliación, p ro sp e rid ad social. “C apacidad" o “se r capaz" tiene
una doble denotación o sentido. E n la p rim era preg u n ta se refiere principalm ente a los pode­
res que se necesitan poseer de antem ano para ser gobierno, p a ra e sta r en condiciones de con­
ducir u n a sociedad hacia sus objetivos, m ie n tras e n su segundo sentido den o ta las acciones
que acreditan que u n gobierno es en re alid a d u n agente directivo capaz y efectivo, que está
siendo efectivam ente capaz de conducir su sociedad hacia sus objetivos, que está gobernando.
Ahora bien, la capacidad efectiva requerirá m odos y prácticas productivas de relacionarse con
 El concepto de gobernación/gobernanza incluye la distinción entre ca­
pacidad directiva y eficacia directiva del gobierno. A diferencia de la proble­
m ática están d ar de la gobernabilidad, no se da p o r obvio que la eficacia di­
rectiva se siga del hecho de h ab e r dotado a un gobierno con las capacidades
institucionales, fiscales, analíticas y adm inistrativas p ara dirigir que se con­
sid eran necesarias o suficientes. Las capacidades o facultades o poderes
consisten básicam ente en la posibilidad de hacer ciertas cosas y lograr cier­
tos resultados, pero el hecho real de p o d er h acer ciertas cosas y producir
ciertos resultados depende de los esquem as específicos de acción que prac­
tican los gobiernos en su relación con los diversos sectores de la sociedad
(¿m ando, supervisión, persuasión, disuasión, negociación, asociación, co­
rresponsabilidad, aplicación de la ley...?) a fin de que acepten la im portan­
cia de hacer suyos ciertos objetivos de valor general y ac tu a r en conform i­
dad p ara hacerlos hechos sociales. Disponer de las capacidades o facultades
p ara g o b ernar no significa sin m ás ser eficaz en gobernar: “un Estado más
capaz puede ser un E stado m ás eficaz, pero eficacia y capacidad no son la
m ism a cosa. C apacidad... es la p o sibilidad de e m p re n d er y p rom over en
form a eficiente acciones de interés colectivo... La eficacia es resultado de la
utilización de esa capacidad” (Banco M undial, 1997: 4).
Por consiguiente, el foco de la atención teórica y política se desplaza de
la dotación de las capacidades gubernativas —la cuestión de la gobernabili­
dad— hacia la utilización efectiva de las capacidades gubernativas del go­
bierno y, particularm ente, hacia el m odo idóneo de utilizarlas y, concreta­
m ente, hacia la averiguación de las acciones directivas específicas (m odos
de gobernar, pautas directivas) que los gobiernos han de poner en práctica
p ara lograr que los diferentes actores políticos, económicos y sociales se en­
tiendan, com plem enten, contrapesen y que com o resultado de esa interac­
ción ni tersa ni unidim ensional identifiquen los problem as de su conviven­
cia, d efin an el ru m b o de sus sociedades y se organicen p a ra re alizar los
objetivos generales que aseguran futuro y beneficio a la sociedad. La crisis,
sea que haya ocurrido o sea considerada probable, particularm ente la cri­
sis term inal que desplom a a todo un sistem a político y/o económ ico, deja
de ser el referente principal y tom a su lugar la gobernanza, que en tanto sea
idónea p ara el contexto social específico, podrá ce rra r el paso a cualquier
asom o de crisis o, p o r lo m enos, neutralizará o aten u ará sus factores m ás
la sociedad. La d istinción entre las dos preg u n tas recu erd a la fam osa d istinción aristotélica
entre “potencia" y "acto”; o, en los térm inos cibernéticos contem poráneos, recuerda y re p ro ­
duce tal vez la distinción entre "virtualidad“ y "realidad’V presencialidad”.
destructivos socialm ente. Obviam ente, la cuestión práctica de la goberna­
ción consiste en identificar y ejecutar las acciones que en el actual contexto
social acrediten ser realm ente directivas, en el entendido de que no todas
las acciones que los gobiernos practican con propósitos directivos son real­
mente directivas de su sociedad. Acción de gobierno y acción gubernativa o
directiva no son sinónim os ni en el concepto ni en la realidad actual.
3. E l ENFOQUE DE LA GOBERNANZA:
MÁS ALLÁ DE LA GOBERNABILIDAD Y DEL GOBERNAR DEL GOBIERNO
La cuestión de la gobernabilidad.no se caracteriza sólo p o r su referencia a
la probabilidad de la crisis gubernativa, sino porque tam bién hace suya 1^
premisa de que el agente central o único de la conducción social es el E sta­
do, concretam ente los poderes públicos y, en particular, el gobierno ejecuti­
vo m ediante sus políticas públicas y su provisión de servicios públicos. Este
supuesto es en teram en te congruente con el vigoroso supuesto estadocén-
trico (en conexión, gubernam entalista, presidencialista), que es caracterís­
tico de la cultura política de la m ayor parte de nuestros países latinoam eri­
canos y que va de la m ano con el supuesto de la baja capacidad de nuestras
sociedades para resolver sus problem as de supervivencia y convivencia.
El doble supuesto se ha m antenido en el tiem po, no obstante que m u ­
chas de las dudas sobre las posibilidades de éxito del gobierno dem ocrático
de nuestros países se deban al hecho de que, a la vuelta del siglo, crece el
núm ero y la im portancia de actores políticos, económicos y sociales, inter­
nos o externos a la com unidad nacional y local, que son poderosos, produc­
tivos y autónom os, que m uestran ten er la capacidad de inconform arse con
las políticas gubern am en tales o de evadirlas y que critican pu n tu alm en te
sus debilidades inform ativas y analíticas y sus ineficacias operativas. Tam­
bién, en paralelo, crece el n ú m ero y la im p o rtan cia de sectores sociales
m arginados y pobres, que con m ayor independencia política y autoorgani-
zación (perm anente o periódica) dem andan servicios y oportunidades para
com pensar o su p erar la precariedad de sus vidas y que se agolparon en las
urnas porque atrib u ía n esp eran zad am en te a la dem ocracia u n a su p erio r
capacidad de respuesta a sus problem as.
En su planteam iento estándar, la cuestión de la gobernabilidad consiste
en preg u n tarse sobre las capacidades de g o b ern ar del gobierno, conside­
rando a la sociedad com o algo que p o r definición ha de ser gobernado y ad ­
m inistrado, dado que se la considera atrasada, incom petente, ignorante, di­
vidida e incapaz de autorregulación, autodesarrollo y autogobierno: “sub-
d esarro llad a”, se solía decir. La sociedad es entendida com o el problem a
m ás que com o parte de la solución de los problem as.23 El supuesto del g o ­
b ie r n o c o m o el a g e n te c e n tr a l o ú n ic o d e la g o b e r n a c ió n de la sociedad, d ota­
do de un gran espacio de autonom ía y soberanía respecto de la sociedad, y
de ésta com o u n a realidad ingobernable por sí m ism a, no h a sido sólo sin­
gular de América Latina. H a sido el enfoque político y adm inistrativo de la
m ayoría de los Estados sociales y socialistas del siglo xx que, a pesar de su
decidido com prom iso social, se distinguieron paradójicam ente por su esta­
tism o, que condujo a la total burocratización de la política social y p o r su
escepticism o respecto de las capacidades de sus sociedades.
A esta perspectiva dom inante, llam ada por varios autores "vieja gober­
nación”, “vieja gobernanza” (o íd g o v e m a n c e ), se debe que el problem a de la
(in)gobernabilidad se haya concentrado directam ente en el gobierno como
instancia de dirección social. Sin em bargo, su prem isa gubernam entalista
representa su principal lim itación heurística y práctica. Al considerarse que
la sociedad es n atu ra lm e n te ingobernable, desprovista de las cap acid a­
des básicas de autogobierno, es lógico que carezca de sentido plantearse la
cuestión de la (in)gobernabilidad en el plano de la sociedad y, sobre todo,
23 E ste p u n to m erece u n a breve con sid eració n alusiva. La form ación y fu n d a m e n ta c ió n
teórica del E stado m oderno h a tenido dos vertientes: la que se basa en u n concepto de socie­
dad com o in trín se c am en te incapaz de entenderse, coordinarse y auto rreg u larse, y la que se
basa en u n concepto que reconoce la capacidad de autogobierno de la sociedad pero que regis­
tra tam b ién que existen situaciones de convivencia que rebasan la capacidad social y que se
re q u ie re en to n ces de u n a o rg a n iz ac ió n ex terio r con el p o d e r su ficien te p a ra re stab lec e r el
orden, la certidum bre de los intercam bios, la coexistencia pacífica y el acuerdo sobre los obje­
tivos generales de la convivencia. Dicho elem entalm ente, la prim era vertiente es la línea euro­
pea que va de M aquiavelo y H obbes h a sta H egel y Weber, m ie n tra s la seg u n d a v ertien te
encuentra su expresión en el asociacionism o norteam ericano civil y cívico, señalado p o r Toc-
queville. E n tre nosotros, p o r m uchas razones, reales y artificiales, la tesis de la incapacidad de
la sociedad m ás que la de su insuficiencia auto rreg u lato ria y au toproductiva h a sido la tesis
dom inante y, en consecuencia, el E stado h a sido considerado com o la condición absolutam en­
te necesaria de organización para asegurar la existencia y el equilibrio de la vida en sociedad,
p o r lo que los dirigentes estatales h a n sido considerados com o los agentes indispensables de la
coordinación de u n a sociedad de suyo ingobernable y necesitada de poder. E n esta visión, los
actores privados y los de la sociedad civil (incivil, m ás bien) no a portan n a d a relevante p a ra la
gobernación de la sociedad; son m ás bien el origen de los problem as y conflictos que, p a ra su
solución y n e u tralizació n , re q u ie ren se r gobernados. Los m iem bros de la sociedad son "los
n atu rales”, m ientras que los poderes públicos son los agentes civilizatorios y, gracias a ello, la
sociedad natu ral se transfigura en "sociedad civil”. No hay civilidad social sin Estado: ése es el
axiom a en el que se sustenta el E stado m oderno e ideológicam ente los E stados latinoam erica­
nos. C orolario de este axiom a es que los m iem bros o sectores de la sociedad pueden ser cual­
q uier cosa m enos agentes de gobernación y son, p o r definición, necesitados de ser gobernados
y adm inistrados.
carezca de sentido esp erar que de la sociedad económ ica (supuesta o real­
m ente m era asim etría, explotación, im productividad, op o rtu n ism o ...) o de
la llam ada sociedad civil (supuesta o realm ente incivil, transgresora, insoli-
daria y hasta incom petente) puedan recibirse aportes relevantes para la di­
rección de la sociedad, p a ra definir sus objetivos e in crem en tar la capaci­
dad de realizarlos. El asunto de la gobem abilidad es esencialm ente asunto
del gobierno, no de la sociedad. A sim ism o el riesgo de in g o b ern ab ilid ad
concierne directam ente al gobierno, al agente de la gobernación social por
antonom asia, pues se presu m en o se conocen circu n stan cias en las que el
gobierno ha perdido o ha estado al borde de perd er su capacidad de desem ­
peñarse com o el agente director de la sociedad p o r errores de decisión o in­
eficacias de operación. E n sum a, la cuestión de la (in)gobernabilidad no re­
visa ni cuestiona su prem isa gubernam ental(ista). El gobierno sigue siendo
considerado el actor central y suficiente p ara la conducción social. La crisis
económ ica y p o lítica h a sido u n d esa fo rtu n ad o episodio im p u tab le a las
deficiencias de gobernantes em píricos o de un sistem a político em pírico y
el desafío de la com plejidad de las condiciones de la sociedad contem porá­
nea es valorado com o algo m anejable m ediante los recursos del gobierno.
Por consiguiente, tanto teórica com o prácticam ente, la cuestión consiste
en cóm o crear y consolidar la c a p a c id a d d e g o b e rn a r d e l g o b ie r n o o, p or lo m e­
nos, en cóm o evitar que pierda significativam ente capacidad en dim ensio­
nes cruciales de la vida asociada. Y se da por supuesto o p o r seguro que en
el m om ento en que se disponga de un gobierno dotado con las capacidades
necesarias (institucionales, fiscales, adm inistrativas, policiales), no se reque­
rirá m ás p ara la gobernación exitosa de u na com unidad política. Se supone
tam bién que los gobiernos p o ndrán en práctica sólo las acciones que apro­
vechen cabalm ente las capacidades que les fueron otorgadas. El principio
es: u n g o b ie r n o c a p a z e s s u f i c i e n t e p a r a la g o b e r n a c i ó n d e la s o c ie d a d . La
cuestión consiste entonces en id en tificar las capacidades y poderes de los
que carece el g o b iern o e id ear el p roceso po lítico p a ra oto rg árselo s y la
tarea culm ina cuando se dota al gobierno de las capacidades o poderes ins­
titucionales, fiscales y adm inistrativos básicos o suficientes. O bien, en caso
de que posea ya esos poderes pero su funcionam iento sea ineficaz, la tarea
consiste en reform ar, m odernizar, m o ralizar el ap a rato de gobierno y sus
recursos h u m an o s a fin de ap ro v ech ar las cap acid ad es d esp erd iciad as y
explotarlas al m áxim o. E n la p erspectiva de la g o b em ab ilid ad , el asu n to
queda circunscrito al ám bito gubernam ental. No se requieren capacidades
o recursos extragubernam entales p ara g o b ernar a u n a sociedad y, en caso
 de que existan, son irrelevantes, puesto que los actores económ icos y socia­
les, en tan to necesitados de guía y coordinación, poco pueden aportar.
Sin em bargo, la creencia del gobierno com o el acto r central suficiente
p ara h acer funcionar sus sociedades com enzó a debilitarse en las socieda­
des industrializadas a p a rtir de los años setenta debido a los problem as de
crecim iento que enfrentaban y en nuestros países a fines de los años sesen­
ta an te el estan c am ien to cró n ico del desarro llo i s i , que provocó levanta­
m ientos políticos de variado tipo y desafío. La tesis term inó p o r desm oro­
narse con el colapso de los sistem as económ icos y políticos de los Estados
centralm ente planificadores, económ icam ente intervencionistas y política­
m ente controladores, m ediante m ando directo o m ediante negociación im­
p u e sta a sus ciu d ad an o s, artes de gobierno que p ro liferaro n no sólo en
América Latina. Si a las debilidades de conducción económ ica del gobierno
sum am os las represiones arbitrarias que padecieron grupos sociales num e­
rosos en los años sesenta y setenta por vindicar proyectos alternativos (so­
cialistas) de organización y desarrollo social, se com pleta el negro cuadro
de un gobierno que exhibió crudam ente su incapacidad y h asta su perver­
sión directiva.
La situación inesperada de debilidad de los gobiernos fuertes, em bota­
das sus arm as directivas de la intervención económ ica y del control político,
dio pie a que surgiera la pregunta de si m ás allá del territorio del gobierno
existían capacidades de solución de problem as y realización de futuros de­
seados y, en el caso, recurrir a ellas, detonarlas, para escapar de la ruina. Al
volver la m irada al m undo social se descubrió de gana o por fuerza que en
su ám bito existen agentes privados y sociales productivos, capaces de auto-
rreg u larse y de resolver sus problem as, dotados adem ás de recursos rele­
vantes p ara resolver (o contribuir a resolver) m uchos de los onerosos p ro ­
blem as sociales que en el pasado se h ab ían querido a te n d e r m ediante
p ro g ram as g u b ern am en tales, con el efecto de que los gobiernos h ab ían
rem plazado con sus burocracias a estos actores o habían lim itado su activi-
l dad económ ica y civil independiente. Dicho de otro m odo, se descubrió que
no todas las capacidades requeridas para la gobernación del país —particu-
! larm ente en el cam po del crecim iento económico y el desarrollo social— se
í en cu en tran en el ám bito del gobierno y las que posee el gobierno, au n si
extraordinarias (legislación, coacción, im posición fiscal, servicios sociales
universales...), son insuficientes frente a la m agnitud de los nuevos y viejos
■— problem as de la sociedad. Se reconoció adem ás que el gobierno ya no pue­
de d isp o n er de esos recu rso s que necesita p a ra su tare a directiva y que
están en m anos priv ad as y sociales, d ictan d o com o antes órdenes a sus
poseedores, planificando y sobrerregulando sus com portam ientos, intim i­
dándolos con expropiaciones o juicios penales o atrapándolos suavem ente
con m ecanism os oscuros de com plicidad, acciones todas que provocarían
resistencias, conflictos y desórdenes: desgobierno. En consecuencia, se des­
cubrió que p ara g o b ern ar u n país hacia m etas de bienestar se exigen m ás
capacidades, actores y acciones que las del m ero gobierno y, dada la insufi­
ciencia gubernam ental y la necesidad del aporte social, se entendió que el
modo directivo de g o b ern ar se ten ía que m odificar p ara hacerlo capaz de
diseñar la form a de crear interdependencias m ás que dependencias, coordi­
nar más que subordinar, construir puentes m ás que pirám ides.24 Fue tom an­
do forma entonces el com ponente esencial y peculiar de la gobernanza, dis­
tinto del enfoque de la cu estió n de la (in )g o b ern ab ilid ad con su énfasis
unilateral en las capacidades del gobierno, que destaca la interdependencia
o asociación en tre actores g u b ernam entales y sociales com o la condición
sin la cual no es posible que haya dirección de la sociedad.
Este descubrim iento, que rep resen ta la fecha de nacim iento del enfo­
que y concepto de la gobernación en sentido propio, no podía suceder sino
hasta que se hicieron evidentes las situaciones críticas de las dem ocracias
sociales y de los autoritarism os socialistas o socializantes. P ara los gobier­
nos y sus sociedades fue dram ático descubrir en ocasión de la crisis que los
abundantes poderes de intervención social que el gobierno poseía para diri­
gir a la sociedad h ab ían sido precarios, con lo que el esquem a establecido
de las relaciones entre gobierno y sociedad en m odo jerárquico o autoritario
perdió de golpe sentido, suscitan d o dudas e in terro g an tes sobre su p erti­
nencia. Este descu b rim ien to llevó a dos conclusiones. La prim era, de ca­
rácter teórico, señaló que la capacidad directiva de un gobierno no es equi­
valente a un gobierno (o Estado) superdotado de poderes de gran alcance,
amplia autonom ía e intervención directa, p o r lo que el problem a evolucio­
na hacia la cuestión m ás atinada acerca del rightsizing del Estado y, en con­
secuencia, acerca de la talla ap ro p iad a del gobierno p ara realizar sus fun-
24 Esto no significa que la acción directiva del gobierno no im plique coacción y subordina­
ción. Al c o n tra rio , é sta es exigida p a ra a se g u ra r el o rd e n y e n fre n ta r la tran sg resió n de las
leyes y la crim inalidad de delincuentes cada vez m ás colectivos, organizados y tran sn ac io n a ­
les. Pero, en lo que respecta la acción de dirigir a la sociedad hacia m etas de b ienestar y segu­
ridad social, relacionadas con el crecim iento económ ico, la acción gubernam ental es insufi­
ciente y su actividad directiva le exige crea r interdependencias con otros agentes, coordinarse
con ellos y coordinarlos. Dicho drásticam ente, el E stado social requiere hoy de la nueva gober­
nanza, m ientras el estado de derecho, con la función de asegurar o rden y libertades, m antiene
su ejercicio directivo en línea con los criterios de la llam ada vieja gobernanza.
ciones según los diversos asuntos públicos y las diversas circunstancias so­
ciales que encara. P ara fines de gobernación, la calidad institucional y di­
rectiva es m ás im portante que la cantidad de instrum ental gubernativo y de
acción directa. La segunda conclusión, de carácter práctico, consistió en
can celar las facultades p ro b ad am en te im productivas de los gobiernos,
c o n stru ir las re q u erid as p a ra u n a dirección social exitosa y ex a m in a r al
m ism o tiem po si la acción directiva de la sociedad debía estar sólo en m a­
nos de los ad m in istrad o res del gobierno, o si había que p o n e r en juego a
otros líderes económ icos y sociales que actuaban fuera del gobierno. El re­
sultado final fue rehacer en el concepto y la práctica un nuevo equilibrio en
las relaciones en tre el E stado, el m ercado y la organización social y, por
consiguiente, co n fig u rar un nuevo proceso directivo de la sociedad, una
nueva gobernación.
A raíz de ese descubrim iento, inquietante p ara la gran m ayoría de los
ciudadanos socializados en la idea del Estado poderoso y providencial, los go­
biernos tuvieron que tom ar por convicción o por fuerza m edidas correctivas
que h an tenido com o efecto hacerles perder adicionalm ente gran parte de
los poderes, las facultades, los activos e instrum entos que su sten tab an su
anterior p atró n directivo. Por ejemplo, con el propósito de salir de la crisis
fiscal, evitar su reedición y relanzar el crecim iento, los gobiernos procedie­
ron a desprenderse de sus dispositivos ineficaces de dirección (legales, polí­
ticos, de políticas, adm inistrativos) y trata ro n de reconstruir su capacidad
de gobierno con otros instrum entos y prácticas. Fue así que se cancelaron
organism os y program as públicos inútiles y onerosos, se liberaron los m er­
cados, se fom entó la o rganización social g u b ern am en talm en te in d ep en ­
diente y se privatizaron im portantes activos estatales. Para ello, se hicieron
reform as constitucionales y se desregularon o se elaboraron regulaciones
nuevas que liberaban y fom entaban las iniciativas de las organizaciones pri­
vadas y sociales. Se crearon adem ás agencias reguladoras y ejecutivas autó­
nom as e independientes del gobierno para m antenerlas al abrigo de los vaive­
nes de la política de partidos. Comenzó asim ism o a ejecutarse la prestación
de algunos servicios públicos m ediante proveedores y prestadores externos,
se despidió personal, se prom ovieron com unidades económ icas y políticas
transnacionales y se im pulsaron tratados de libre com ercio con países cir­
cunvecinos o afines. M ás aún, cuando fue tam b ién evidente que la crisis
económ ica se debía a la irresp o n sab ilid ad de los gobiernos de form ato
a u to ritario se procedió a d em ocratizar los regím enes, con el resultado de
que se afirm ó con rapidez la pluralidad política, surgieron poderes públicos
autónom os, em pezó a to m ar form a u n riguroso sistem a de justicia, se libe­
ralizó la opinión pública, hubo u n a explosión de organizaciones civiles in ­
dependientes, se descen tralizaro n políticas y los gobiernos locales am plia­
ron sus m árgenes de independencia respecto del gobierno central...
Todos estos procesos de liberalización política, financiera y ad m in istra­
tiva deLEstado, que h an o cu rrid o vertiginosam ente en estas ú ltim as déca­
das, tuvieron com o efecto despojar al gobierno de sus capacidades directivas
directas, lim itar los alcances de su intervención y privarlo de los in stru m en ­
tos que hacían posible su estilo de m ando im perativo directo sobre el grueso
de los actores económ icos y sociales, forzándolos a alinearse a las decisio­
nes gubernam entales. Sim plem ente se red ujeron o desaparecieron num ero-
sos poderes y po sib ilid ad es g u b ern am en tales de h a c e r ciertas cosas, que ■V’
además habían perdido u tilidad social y no gozaban de la confianza ciuda­
dana. Si la superación d u rad era de la crisis fiscal obligó al gobierno a jje r-
der capacidades y activos a favor de actores económ icos y sociales externos,
la dem ocratización hizo p erd er capacidades y activos al ejecutivo, que h as­
ta entonces en.la,m ay o r p a rte de n u estro s países latin o am erican o s h ab ía
sido el centro de la conducción social m ediante plan, gasto y control. El re­
sultado neto de estos cam bios fue po n er pu n to final a un m odo de gobernar
que se había extendido p o r décadas a lo largo del siglo xx. Si a esto se añ a­
de la m odificación del perfil de la sociedad nacional y de la econom ía m u n ­
dial, que h a traíd o a la escena a acto res con perfiles m ás in d ependientes,
autorreferidos, autónom os, vinculados con actores m ás allá de las fronteras
nacionales y que son ad em ás po seed o res de re cu rso s clave p a ra el creci­
miento (financieros, inform ativos, cognoscitivos, tecnológicos...), se com ­
pleta el cuadro de u n gobierno que h a visto lim itad a su capacidad de con­
ducción social en m odo im p erativ o y d irec to y que, p a ra re co n stru irla,
; (Jebera ser en otro nivel y m odo, lo que im plicará en la práctica relacionar­
se con sus ciudadanos nacionales y los globales de u n a m an era m ás subsi­
diaria y asociativa.
En el enfoque de la go b em an za no faltan las tesis radicales que insisten
en la incapacidad del gobierno p ara g o b ernar y en la necesidad de circuns­
cribir su desem peño a lo m ínim o indispensable, p o r lo que en su lugar se
ponen en juego y ensalzan los recursos del m ercado y de la solidaridad in-
trasocial com o instancias alternativas e in stru m en to s m ás eficaces p ara d ar
respuesta a todas o a la m ay o r p arte de las caren cias y asp iracio n es de la
vida asociada, que antes se querían resolver m ediante los program as de go­
bierno y las acciones de sus burocracias. Se afirm a asim ism o que las reía-
 ciones de m ercado y de sociedad civil organizada resuelven problem as so­
ciales y g en eran form as de coordinación social que antes, con m agros re­
sultados, se q uerían lograr a golpe de leyes, políticas y gasto público. En su­
m a, la d irecció n de la so cied ad hacia su logro de m etas puede ejecutarse
m ed ian te o tra s re la cio n es sociales que no tien en p o r qué re d u cirse a las
relacio n es p o líticas de m an d o y obediencia, adem ás de que contiene más
vertientes de acción que la gubernam ental-burocrática.
E n oposición a esta tendencia radical, proclive a tran sfo rm ar en p an a­
cea a los m ercados (nacionales o globales) y/o a las iniciativas de la solida­
rid ad in trasocial (desarrolladas p o r o n g , sociedades interm edias de la eco­
nom ía, grupos sociales naturales), el enfoque realista de la g obernanza es
eq u id istan te del gobierno jerárq u ico pero tam bién del m ercado y del soli-
darism o social. M antiene el principio de que el gobierno sigue siendo una
in stan cia im prescindible p a ra dirigir a la sociedad en ciertos ám bitos signi­
ficativos e indispensables p a ra la vida asociada, p o r ejem plo, para la provi­
sión de los b ienes públicos, p a rtic u la rm e n te en el cam po de la seguridad
pública, o p a ra la solución de los problem as de vida de poblaciones vulne­
rables. E n efecto, la m ayor independencia política o económ ica que han al­
canzado recientem ente los agentes sociales respecto del E stado no significa
que hayan alcanzado o increm entado su autonom ía, su capacidad de auto­
rreg u lación y de solución de problem as p o r ellos m ism os. Independencia
no es autonom ía. La independencia social festejada a raíz de la dem ocrati­
zación p o lítica y la lib eralizació n económ ica de n u estro s países no se ha
traducido sin m ás en un increm ento de la capacidad de la sociedad econó­
m ica y civil p ara resolver sus problem as de productividad y realizar sus as­
piraciones de desarrollo o de justicia. Es u n a evidencia.
Sin em bargo, esta nota precautoria no ignora que el gobierno ha dejado
de co n tro la r la definición y la realización del rum bo de la sociedad, com o
lo hacía en los años legendarios de la planeación nacional y/o de los pactos
de producción obrero-patronales que se discutían y suscribían bajo la tute-
~ la g u b ern am en tal. E n los asu n to s de la conducción social, que im plica la
d efin ició n y realizac ió n de los fu tu ro s deseados de la vida aso ciad a m e­
diante la definición de los instrum entos idóneos, los gobiernos están ahora
sujetos al cuestionam iento valorativo, inform ativo, operativo y cognosciti­
vo de centros intelectuales, organizaciones em presariales, organism os civi­
les, asociaciones políticas. Éstos se articulan a su vez en redes nacionales e
in tern acio n ales de negocios o de causas sociales que les confieren m ayor
capacidad y m ayor independencia de sus gobiernos, p o r lo que poseen m a­
yor capacidad de resisten cia, p resió n o elusión a las decisiones gu b ern a­
mentales. El gobierno tam poco posee ya el control de las variables clave del
bienestar y la p ro sp e rid ad social (el crecim ien to económ ico, el em pleo e
ingresos sostenidos, la seguridad social, la superación de la pobreza, etc.),
que están en m anos de los actores nacionales y m undiales de la econom ía
privada y social, p o r lo que a pesar de sus discursos honestos en respuesta a
la ola gigantesca de la d em anda p o r asistencia, desarrollo, bienestar y segu­
ridad social el g o b iern o con sus solos re cu rso s y acciones ya no está en
aptitud de ofrecer u n a respuesta satisfactoria a estos asuntos cruciales para
la dirección de la sociedad, im ponerse a los agentes económ icos y alinear­
los a sus prop ósitos y planes. R evertir la situación, reco n stru ir el poderío
del gobierno y restau rarlo com o el d irector de la orquesta social, que esta­
blece la p artitu ra y la ejecución, es u n a opción im aginable pero no realista,
que al intentarse provocará desgobierno con u n a cauda de conflictos, des­
afecciones y deserciones. P o r consiguiente, el enfoque propio y distintivo
de la gobernanza es el que d estaca la insuficiencia del actu ar del gobierno
para gobernar las sociedades contem poráneas, aun en el caso de que conta­
ra con la m áxim a capacidad institucional, fiscal y adm inistrativa y supiera
aprovecharla a nivel óptim o. El gobierno es insuficiente para la gobernación
de la sociedad.
La insuficiencia directiva del gobierno tien e com o p rim er corolario la
necesidad de in te g ra r al proceso de g o b ern ar a actores diferentes e in d e­
pendientes del gobierno, que son im portantes p ara trazar el rum bo social y
decisivos p ara realizar sus objetivos, debido a que poseen poderes, com pe­
tencias y recursos que son indispensables p a ra resolver los problem as so­
ciales presentes y generar las situaciones deseadas de bienestar. Tiene tam ­
bién com o segundo corolario que el m odo de integrarlos a la gobernación
de la sociedad ya no p o d rá ser m ed ian te m ando, dado que los actores so­
ciales clave ya no se sujetan incondicionalm ente al gobierno ni pueden ser
forzados a e n tre g a r sus re cu rso s sin estip u lacio n es, en tre otros m otivos
porque las lógicas que dom inan su cam po de actividad (por ejemplo, el eco­
nómico, el científico-tecnológico, el profesional) y que definen el éxito de
sus organizaciones y carreras personales difieren de las lógicas de la políti­
ca, la cual en el m ejor de los casos puede ser u n a condición facilitadora con
sus leyes, procesos adm inistrativos, servicios públicos e im partición de jus­
ticia, pero no rep resen ta ya la condición decisiva de éxito. Por consiguiente
surge naturalm en te la p reg u n ta sobre el proceso o modo de gobernar que es
idóneo para favorecer y su sten tar la integración im prescindible de esos ac­
tores a la definición y realización de los objetivos de razonable interés ge­
neral. Y se perfila com o respuesta un gobernar nuevo, orientado a la cons­
trucción de interdependencias entre estos actores y alianzas intersectoria­
les, lo que m odifica el papel e instrum ental directivo del gobierno.
La prem isa del gobernar contem poráneo consiste en reconocer la p ro ­
ductividad de los agentes dueños de los recursos necesarios p ara la direc­
ción de la sociedad (recursos económ icos, inform ativos, intelectuales, m o­
rales, tecno lógicos...) y convocarlos a un trab ajo conjunto. No b a sta la
lógica de la acción gubernam ental (aprobación y aplicación de leyes, coac­
ción c o n tra in fractores, im posición fiscal, asignación de recursos, provi­
sión de bienes públicos, prestación de servicios, inform ación, educación,
subsidios com pensatorios...). Se requiere com plem entariam ente la lógica
productiva-com petitiva de los m ercados y la lógica cooperativa-solidaria
que sigue aún presente en las organizaciones naturales y voluntarias. Por
ende, para el sentido de dirección de un país (contra la percepción de ir a la
deriva) y para la efectividad de un país (contra la percepción de que se dete­
rio ra la calidad de la vida asociada y se pierden posiciones productivas y
com petitivas frente a otros países), se requieren m ás capacidades que las
que posee el gobierno, m ás actores que los agentes del gobierno, con los que
éste ha de coordinarse y acaso coordinar en ciertas m aterias, y m ás lógicas
e instrum entos de acción que las peculiares del actor gobierno y los actores
políticos. Se perfila y se restau ra la idea profunda de la g o b e m a c ió n /g o b e r -
n a n z a c o m o p r o c e s o d ir e c tiv o d e la s o c ie d a d en el que el ac to r gobierno es
u n agente in teg ran te del proceso, em potrado en el proceso, con u n papel
significativo y hasta decisivo en determ inadas m aterias, pero que h a dejado
de ser el actor directivo único, el que trasciende o dom ina la dinám ica de la
sociedad en todos los asuntos de su interés.
El ap orte del enfoque de la gobernanza es im portante en n u estra s so­
ciedades, puesto que (re)establece la valía y capacidad de los actores socia­
les, en tan to que nos lleva a (re)descubrir o reivindicar que en la sociedad
latin o am eric an a co n tem p o rán ea están presentes agentes con capacidad
relativ a de auto g o b iern o y a u to rrep ro d u c ció n (fam ilias, ONG, em presas,
org an izacio nes sociales, iglesias, com unidades locales...), cuyos aportes
co n trib u y en significativam ente a la coo rd in ació n in traso cie ta l y cuyas
capacid ad es sub u tilizad as son su periores en ciertos cam p o s de interés
público a las que posee el gobierno, razón por la cual la capacidad de dar
rum bo a la sociedad y de realizarlo va a depender de las form as de sinergia
an alítica, valorativa, norm ativa, tecnológica, operativa que el gobierno
logre suscitar, fa c ilita r y estab le cer con los secto res de la so cied ad p a ra
identificar los problem as públicos, establecer las prio rid ad es de las p o líti­
cas públicas y del gasto público y, en concreto, va a d ep en d er de la hab ili­
dad gubernam en tal p a ra artic u la r y co m p atib ilizar los intereses e iniciati­
vas de los m últip les ac to res sociales en p ro y ecto s de relev an cia social y
convocarlos a la pu esta en com ún de recursos. En este sentido, el enfoque
de la gobernanza rep resen ta u n cam bio en la idea del gobierno y del gober­
nar: e l p a s o d e u n c e n tr o a u n s i s t e m a d e g o b ie r n o y el paso de u n m odo
jerárquico de gobierno a uno m ás asociativo y coordinador.
Por últim o, el enfoque de la gobernanza es u n a propuesta sobre el m odo
de g obernar aun p a ra aquellas sociedades en las que no está generalizada
ni consolidada la capacidad productiva de sus m ercados ni de sus organiza­
ciones sociales y m enos aún sus capacidades de autogobierno o autonom ía
social. Pobreza, lim itaciones educativas y de investigación, im p ro d u ctiv i­
dad, baja com petitividad, así com o conflicto, delincuencia y violencia son
rasgos concretos de m u ch as de n u estras sociedades, lim itad as en capital,
capital hum ano y capital social. En estas condiciones el peso g ubernam en­
tal es ab so lu tam en te n ecesario p a ra que la socied ad no n au frag u e y, p o r
consiguiente, el concepto de go b ern an za no es un concepto descriptivo de
los procesos sociales que realm ente o curren y parece ten er un tono exótico
o el tono de u n a prescripción im portada, desvinculada de la realidad social.
Sin em bargo, h ab ría que reco rd ar que las posibilidades de d eto n ar y soste­
ner el desarrollo, de acuerdo con las teorías actuales y experiencias exito­
sas, dependen de d ar a luz form as de organización social de tipo asociativo
entre varios agentes sociales y entre éstos y el gobierno, que se caracterizan
por crear, enlazar y com plem entar capacidades y recursos de diversos tipos
(legales, tecnológicos, financieros, intelectuales...) y porque la au torregula­
ción de los p articip an tes es indispensable p ara que la em presa de d esarro ­
llo sea sustentable, exigencia que incluye a las agencias estatales que p arti­
cipan de lleno o en apoyo al proyecto. Si algo h a quedado suficientem ente
claro a lo largo del siglo xx, p ara decirlo generosam ente, es la insuficiencia
del gobierno (o del Estado, en m ayúscula) en la cuestión del desarrollo.

4. E l c o n c epto d e gobernanza
Las razones y los contenidos del concepto
El concepto de gobernación!gobernanza es distintivam ente un concepto pos?
crisis, en tan to que la crisis y sus secuelas hicieron posible distinguir entre
la acción del gobierno y la gobernación de la sociedad o dirección efectiva
de la sociedad. La distin ció n fue posible de ser p en sad a y acep tad a sólo a
raíz de la crisis vivida, en la que había sido evidente que el gobierno no bas-j
ta b a p a ra d irig ir y que h a b ía sido fa c to r de d esgobierno en dim ensiones |
im p o rtan tes de la vida social, pero era algo im pensable en el m om ento de
auge del E stado social, cuando la gobernación de la sociedad estaba en ma-1
nos de poderosos gobiernos soberanos, dotados de autonom ía decisoria, y \
se tra ta b a ad em ás de u n a g o b ern ació n exitosa, p o r c u a n to que expandía ;
in in te rru m p id a m e n te el b ie n e sta r social en los países d esarrollados e
in d u strializ ab a y m o d ern izab a a sociedades rezagadas e inconexas, como
las n u estras. S o b rab an evidencias p a ra fu n d a m e n tar la creencia de que el |
gobierno era el director social, com petente y eficaz, así com o era razonable ;
su b o rd in arse a sus decisiones ilustradas.
Pero el co n cep to de g o b ern an za surge tam b ién p o rq u e re g istra las i
tran sfo rm aciones que la dirección de la sociedad experim enta debido a la
\ crecien te d iferen ciac ió n in te rn a de los ám b ito s de acción de la.sociedad
/' contem p oránea y su m ayor independencia de la política, así com o debido a
la in terd ependencia económ ica e inform ativa que u n a sociedad dom éstica
construye con otras sociedades externas p ara estar en condiciones de resol­
ver sus p roblem as y realizar sus aspiraciones. G obernanza es entonces un
concepto bifronte. P or un lado, m ira hacia el pasado oscuro de los gobier­
nos de la crisis y o tras form as arcaicas de dirección social (caudillism o,
patrim onialism o, intervencionism o...) y m arca su deslinde de esos m odos
gubernativos desastrosos. P or otro lado, m ira hacia el futuro perfil de la so­
ciedad, cuyo funcionam iento es m odelado p o r la presencia de nuevos suje­
tos colectivos, m ás independientes e interdependientes en sus actividades,
e indica entonces el nuevo m odo de go b ern ar que se h a ido configurando
obligadam ente en ese nuevo contexto social. E n parte, el concepto refiere la
descom posición del sujeto clásico de la gobernación de la sociedad, el go­
bierno, y en parte hace referencia a la recom posición que sucede en el p ro ­
ceso actual de dirección de la sociedad m ediante la construcción de nuevas
laciones entre el gobierno y los nuevos actores colectivos de las últim as
.cadas, que suelen ser reticentes a la unilateralidad directiva del gobierno
por considerarla insuficiente, y ev en tu alm en te co n trap ro d u cen te. Con el
lenguaje dialéctico de o tro s tiem p o s se p o d ría d ecir que la gobern an za
-presenta un nuevo nivel conceptual y práctico que niega, conserva y reba­
sa la forma gubernam ental(ista) an terio r de dirigir a la sociedad.
i¿ La aparición del concepto de gobernanza quiere ser u n a respuesta posi­
tiva a la pregunta de cóm o evitar que u n a sociedad vaya a la deriva en las
nuevas circunstancias in tern as e internacionales que ponen a los gobiernos
en situaciones de real dificultad, pues m uchas de sus capacidades y pode­
res están siendo rebasados o acotados p o r o tras organizaciones poderosas
que actúan dentro y fuera de las com unidades que dirigen, p o r lo que ya no
pueden m arc ar la d irecció n a su sociedad ni llevar a b u en térm in o el es­
fuerzo colectivo con su sola guía y em peño. Pero, por encim a de cualquier
nostalgia estatista o de cu alq u ier entusiasm o neoliberal, el aporte del con­
cepto de gobernanza es d ar resp u esta a la cuestión nueva y crucial acerca
del proceso o m odo de dirección de la sociedad contem poránea. Si ya no es
prácticam ente viable la d irección de la sociedad m ediante intervención y
mando g u bern am en tal d irecto, ¿cuál es entonces el proceso de dirección
social en la p re sen te circ u n sta n cia? ¿Cuál la g obernación exitosa de la
sociedad? ¿Qué significa gobernar, cóm o gobernar, en circunstancias en las
que el gobierno parece h ab er perdido el gobierno pleno de su sociedad por
la presencia de p o d eres in d ep en d ien tes que poseen recu rso s ta n o m ás
decisivos que los suyos p ara p ro d u cir los resultados de interés social en el
terreno del desarrollo económ ico y social (por lo menos)? ¿Qué le pasa a la
sociedad cu an d o el leg en d ario L eviatán ya no lo es tan to y que cuando
quiere tom arse en serio su prescrito papel de autoridad soberana e intervie­
ne directam en te en la vida eco n ó m ica y social term in a p o r g en erar m ás
problemas que soluciones?
En los años ochenta y noventa com enzó a desarrollarse en la teoría po­
lítica y en la opinión pública ilustrada la distinción entre gobierno y gobema-
'cíóñ/eobernanza, la distinción entre el ac tu a r del gobierno y la dirección de
la sociedad, que ten ía el propósito de describir, explicar y su perar la situ a­
ción crítica que las sociedades experim en tab an debido a que la acción di­
rectiva del gobierno h ab ía arro jad o resu ltad o s m enores a los esperados o
term inado en notorios fracasos. Ante estos resultados surgía lógicam ente la
cuestión de si p a ra la g o b ern ació n de u n a sociedad b a stab a con la sola
acción del gobierno y si tenía aú n eficacia directiva su estilo tradicional de
 intervención directa en la solución de los problem as económicos y sociales.
E sta es la cuestión central que dio pie a la construcción del concepto de
gobem anza.
La sim ple duda m etódica sobre la capacidad gubernativa del gobierno
representaba un sacudim iento de la percepción social y de la teoría política
establecida, que habían considerado axiom ática la equivalencia entre la ac­
ción del gobierno y la gobernación o dirección de la sociedad. E n la pers­
pectiva de la ciencia y la cultura política tradicional los casos de fracaso di­
rectivo eran im putables a los g obernantes em píricos, a sus defectos de
gestión, ineptitudes y vicios personales, pero no a la institución gobierno,
que era la única institución creada para hacerse cargo del interés y benefi­
cio general de la sociedad, p ara asegurar su cohesión, seguridad y prosperi­
d ad y que, p a ra e sta r en condiciones de hacerlo y de p o d er d iscip lin a r a
agencias que con su operar particularista provocaban conflictos e inequida-
des, se le h ab ía dotado con facultades y recursos de alcance y efectividad
universal. E n esta perspectiva, el gobierno era el sujeto de la gobernación
de la sociedad, el único legítim o y equipado institucionalm ente p ara ser el
agente del interés general de la sociedad, m ientras que los dem ás actores
sociales eran instancias particularistas, entregados a sus intereses privativos,
que carecían de genuina intencionalidad social y provocaban desgobierno,
p o r lo que estaban destinados a ser controlados, dirigidos y adm inistrados
por el gobierno.
Aunque el neologism o gobem anza pueda ten er sus antecedentes con­
ceptuales en el siglo xvn o xvm en la lengua española, inglesa, francesa, la
denotación actual del concepto es en gran m edida un producto de la inteli­
gencia internacional, expresado en la lengua franca del inglés, que fue ense­
guida utilizad o y desarro llad o p o r los teóricos de la ad m in istració n , los
expertos en políticas públicas y los politólogos angloam ericanos, en el am ­
biente liberal dom inante en respuesta a la crisis del Estado social y del Es­
tado socialista. La fecha de nacim iento del térm ino y de su denotación con­
ceptual parecer ser el reporte del Banco M undial de noviem bre de 1989: El
África subsahariana: de la crisis al desarrollo sustentable. Una perspectiva de
largo plazo, en la que se señaló que la incapacidad de gobernar y adm inis­
tra r del gobierno constituía el origen del fracasado desarrollo de la África
negra, p o r lo que se requería m enos y m ejor gobierno y que "un m ejor go­
bierno/m ejor gobernación (a better govemance) requiere u n a reform a polí­
tica" que debe incluir la afirm ación del im perio de la ley, la lucha contra la
corrupción, la rendición de cuentas, la transparencia en las transacciones y
construir o asegurar la capacidad de los gobiernos p ara gestionar los recu r­
sos económ icos y sociales m ediante u n diseño correcto y u n a im plem enta-
ción efectiva de las políticas económ icas y de desarrollo social. El estudio
africano se transform ó después, audazm ente, en otro estudio am bicioso del
bm en el que se llegaron a fo rm ular las relaciones que vinculan Govemance
and D evelopm ent (1992). El térm in o fue recogido p o r la A gencia p a ra el
Desarrollo de los Países de U ltram ar del gobierno britán ico (en 1993), que
lo resignificó com o good govem ance, u n térm in o que se h a p o p u larizad o
asum iendo un prem atu ro carácter prescriptivo y que, en el terreno em píri­
co, es u n a inferencia m ás bien tautológica, pues la gobernación o es buena,
en el sentido de razonablem ente idónea y eficaz p ara los proyectos sociales,
o es sim plem ente ingobem ación. P osteriorm ente lo incorporó a su lengua­
je, análisis y re co m en d acio n es la C om isión de Ayuda al D esarrollo de la
Organización p ara la C ooperación y el Desarrollo Económ icos ( o c d e ) , o tra
organización m un d ial p ro m o to ra del Concepto, y tam b ién lo hizo suyo el
Program a de las N aciones Unidas p ara el Desarrollo ( p n u d ) , que fue pione­
ro en la construcción y difusión de un concepto preciso y estable en el m ar­
co del desarrollo sustentable (véase p n u d , 1997). Conviene advertir em pero
que su prim era utilización y p rim er intento de definición no fue en el sector
público sino en el secto r privado desde los años ochenta, con la expresión
corporate governance.25 La idea corporativa de que el éxito de u n a em presa
25 Con la expresión gobierno corporativo o gobernanta corporativa se b u sc a re c u p e ra r la
noción de que u n a em presa, particu larm en te la de gran tam año y p reponderancia en su sector
de negocios, es u n a organización de p ro p ied a d com ún (accionistas) y que su buen fu nciona­
m iento es de interés com ún p a ra m uchos actores interesados en el desem peño de la em presa
(em pleados, clientes, proveedores, gobiernos, la co m u n id a d en la que la em p resa se a sien ta
físicam ente...). P or consiguiente, las,principales decisiones corporativas (tales com o las e stra­
tegias de valoración de la em presa en los m ercados financieros, la diferenciación de p ro d u c ­
tos, la m agnitud y destino de las inversiones, la expansión tran sn ac io n a l...) no deben ser una
facultad exclusiva de los altos ejecutivos de la corp o ració n ni los m otivos y resultados de sus
decisiones deben ser opacos y m antenidos en secreto, particu larm en te cuando hay u n a histo­
ria co rp o ra tiv a de e rro re s de decisión, d efic ie n c ia s o d isto rsio n e s geren ciales (co n tab les y
financieras) y p ro p e n sió n de los ejecutivos a b u sc a r sus u tilid ad e s p erso n ale s sin to m a r en
consideración la utilidad general de la firm a. Aun antes que o c u rrie ran en años recientes los
grandes escándalos financieros y contables de bancos y em presas globalizadas, el sector priva­
do valoró la im portancia de definir con precisión las norm as, procedim ientos y p rácticas que
se deben seguir en las decisiones corporativas y en su im plem entación operativa a fin de ase­
gurar el buen gobierno de la em presa. Se buscó entonces establecer con precisión los requisi­
tos, reglas, procedim ientos, m aterias y alcances de las decisiones de los directivos personales y
colegiados (consejos), sus derechos y responsabilidades, el tipo de relaciones que deben m an ­
tener con el c o n ju n to de los m iem b ro s de la c o rp o ra c ió n y los dem ás in teresad o s en ella, al
mismo tiem po que se establecieron con precisión las m aterias, alcances y procedim ientos de
participación y la corresponsabilidad de los p ropietarios y m iem bros de la em presa en la tom a
de decisiones. E n gran m edida tiene que ver con la d istribución de la au to rid ad en la em presa
 no depende sólo de las decisiones de los altos ejecutivos —particularm ente
si carecen de controles adecuados y com prom isos precisos, sino que im pli­
ca que los m iem bros y dueños de la em presa y los interesados en su desem ­
peño (proveedores, clien tes...) se involucren en las decisiones y o peracio­
nes d irectivas que m a rc a n el fu tu ro de la em p resa—, es sim ila r a la idea
que se ha abierto paso en la gobernación de las com unidades políticas.
En su d en o tació n p rim e ra el concepto de g o b ern an za es un concepto
descriptivo que m u estra el cam bio que al final del siglo xx h an experim en­
tad o las relaciones entre gobierno y sociedad en m uchos E stados p a ra po­
der re co n stru ir el sentido y la capacidad de dirección de la sociedad. Lo dis­
tin tiv o del co n cep to d esd e su origen h a sido m o s tra r el hecho de que la
direcció n de la so cied ad trasc ie n d e la acción g u b ern am en tal, pu esto que
los gobiernos, p ara re co n stru ir la posibilidad de que sus sociedades no en­
tra ra n en decadencia y alcanzaran sus m etas en el cam po económ ico y so­
cial, tuvieron que integrar a su deliberación y acción a agentes económ icos
y sociales in d ep en d ie n te s cuyas acciones adem ás no se apegan a lógicas
políticas. Describe, en consecuencia, el hecho de que varias políticas socia­
les y servicios públicos han com enzado a llevarse a cabo m ediante form as
que ya no son exclusivam ente g u b ern am en tales, b u ro c ráticas, sino que
in c o rp o ra n m ecan ism o s de m ercad o y de p artic ip a ció n de la sociedad y
re señ a que se in tro d u c e n fo rm as de asociación y co o p eració n del sector
público con el sector privado y social para atac ar problem as sociales endé­
micos y p roducir los futuros deseados.
El concepto destaca, en consecuencia, la m ayor capacidad de decisión
e in flu en cia .que J o s ac to re s no g u b ern am en tales (em presas económ icas,
o rg an izacio n es de la sociedad civil, cen tro s de p en sam ien to autónom os,
organism os financieros internacionales) han adquirido en el procesam ien­
to de los asuntos públicos, en la definición de la orientación e instrum ental
de las políticas públicas y los servicios públicos, así com o da cuenta de que
han surgido nuevas form as de asociación y coordinación del gobierno con
las organizaciones privadas y sociales en la im plem entación de las políticas
y la prestación de servicios. Tam bién la denotación del concepto registra el
y con el m odo de su ejercicio, pero se co n cen tra en identificar y norm alizar las prácticas idó­
neas de dirección y gerencia em presarial, bajo el principio de que el buen gobierno de la cor­
p o ra ció n existe a c o n d ició n de que e xista u n a m ay o r conexión e n tre la alta d irec ció n y los
m iem bros de la em presa. E n este sentido, con el concepto de gobernación corporativa se des­
tacó el hecho de que la dirección exitosa de la em presa no puede reducirse a la acción directi­
va de los altos ejecutivos, sin o que im p lica el in v o lu c ram ien to y el a p o rte de los diversos
m iem bros de la em presa en la conducción de la m ism a. Algo sim ilar a la gobernanza pública.
hecho de que el m ism o gobierno h a com enzado a institucionalizar form al­
mente o a acep tar en la práctica que las organizaciones privadas y sociales
se hagan cargo p o r sí m ism as de resolver problem as sociales, atender nece­
sidades de grupos y com unidades, p restar servicios y generar o p o rtu n id a­
des, actividades que se consideraban públicas y que, por ser tales, conform e
a la noción tradicional de la a p , estaban directam ente (m onopólicam ente) a
cargo del gobierno, que era la autoridad pública,26 olvidando que el m ono­
polio estatal-g u b ern ativ o se u b ica en el te rre n o de la coacción legítim a
(Weber), pero no necesariam ente en el de la operación adm inistrativa.
El concepto describe p articu larm en te que el poder gubernam ental en
las áreas del crecim iento económ ico y del desarrollo social ha perdido su
habitual p re p o n d era n cia y que o p era en u n ió n con poderes privados y
sociales, que acreditan razonable capacidad de autogobierno y solución de
problem as de in terés social, en tan to que sus recursos, actividades y p ro ­
ductos resp o n d en a las expectativas vitales de p erso n as y sectores y les
resuelven problem as acuciantes (tales com o empleo, ingresos, bienes y ser­
vicios, oportunidades de desarrollo). E n este sentido, la denotación del con­
cepto de gobernación indica tan to la dism inución de la confianza social en
la capacidad directiva de los gobiernos p o r lo m enos en el terreno socioeco­
nómico de la prosperidad y bienestar, así com o el (re)nacim iento de la con­
fianza de la sociedad en sus propias capacidades, la tom a de conciencia de
su corresponsabilidad en el destino social y la valía de su aporte a la solu­
ción de los problem as de la convivencia o supervivencia que antes se quisie­
ron resolver m ediante program as gubernam entales y burocracias.
En continuidad, el concepto de gobernanza com enzó tam bién a signifi­
car el concepto em pleado p ara d en o tar el (re)surgim iento, la (re)valoriza-
26 La p rim e ra m anifestación de la intervención de la sociedad económ ica y civil en la ac ­
ción de gobierno tuvo lu g ar en el m arco de las políticas de ajuste fiscal. Fue la privatización,
en su doble sentido de a) transferencia de derechos de propiedad del sector público al privado
(venta de e m p resas y activos del E stado) y b) c o n tra ta c ió n de em presas privadas lucrativas
para la provisión de determ inados bienes y la prestación de determ inados servicios (outsour­
cing, contracting out). P osteriorm ente, en c o ntinuidad y discontinuidad con el consenso neoli­
beral, vinculada a la resurrección de la sociedad civil y al resurgim iento del republicanism o,
comenzó a afirm arse la idea de Lo Público com o u n a realidad/espacio de interlocución entre
los ciudadanos y en tre éstos y los poderes públicos, en el que se identifican los asuntos públi­
cos, se definen las políticas públicas y se juzga el desem peño del gobierno. Por consiguiente, el
ám bito público com enzó a d ejar de ser sin m ás equivalente a Lo G ubernam ental y se fue afir­
mando tan to en la teoría com o en la práctica la posibilidad legítim a de que los ciudadanos or­
ganizados se hicieran cargo de la p restación de ciertos servicios públicos (particularm ente en
el cam po social) m ediante form as de asociación con el gobierno o m ediante form as de delega­
ción-autorización ("em poderam iento”) del gobierno a las organizaciones sociales que podían
acreditar profesionalism o y m oralidad cívica.
ción o la co nsolidación de form as sociales independientes de a u to rre g u ­
lación, autogobierno y coordinación social —de la autonom ía social— que
según teorizaciones, posiciones valorativas o sim plem ente opiniones razo­
nadas tienen lugar: a) en el m ercado, m ediante las transacciones recíprocas
de utilidades entre personas y grupos y m ediante los equilibrios que tienen
lugar entre oferta y dem anda, producción y consum o, precio y valor de los
productos p ara el consum idor; b) en los com portam ientos de cooperación,
solidaridad, m utua ayuda y com pasión que se m aniñestan en las m ultifor­
m es organizaciones de la sociedad civil (desde los grupos naturales, como
la fam ilia, h a sta las agrupaciones voluntarias o sociedades interm edias
p ara m utuo beneficio o de beneficio p ara terceros o de utilid ad pública):
“capital social”; y, recientem ente, c) en la libre “conectividad”, facilitada
por las tecnologías de la inform ación y la com unicación ( i c t ) , que se ha vuel­
to u n a form a de com unicación de valor vital entre personas y entre organi­
zaciones y el recurso indispensable p ara el trabajo, la adm inistración, las
ganancias, la investigación o la satisfacción de las inclinaciones de perso­
nas y grupos. Este redescubrim iento tuvo su expresión en las tesis contem ­
poráneas de que en la sociedad existen varios “m ecanismos de coordinación”
que contribuyen a su equilibrio y progreso, adem ás de la conocida coordi­
nación política que realiza el gobierno, y que son los m ecanism os de coor­
dinación económ ica y los vínculos éticos de las redes sociales naturales o
volu n tarias. La co o rdinación política, gubernativam ente protagonizada,
sigue siendo relevante e im prescindible en num erosas m aterias, pero el re­
sultado de la acción gubernam ental sola no es la coordinación sin m ás de la
sociedad. El actu ar del gobierno no está en condiciones de dirigir a la socie­
dad a m enos que conjunte y coordine sus recursos directivos y m ecanismos
de coordinación con los recursos y m ecanism os directivos de otras instan­
cias sociales, el m ercado y la sociedad civil organizada.27
E n su sinuoso pero acum ulativo proceso de construcción el concepto
com enzó a perder su denotación descriptiva y a transform arse en un con­
27 E n el m edio latinoam ericano N. L echner (1997), en correspondencia con los desarrollos
alem anes de la Steuerungstheorie (teoría de la dirección), h a hecho agudas observaciones en
este p u n to . Tres son los dispositivos de c o o rd in a ció n social. El prim ero es la coordinación
política, que tuvo su expresión en el E stado desarrollista latinoam ericano y que se manifiesta
m ediante dispositivos jerárquicos de m ando. Pero tam bién, en respuesta a la decepción gene­
ralizada por las fallas de la coordinación política d urante la recesión y la crisis, se asiste o res­
tablece la coordinación social m ediante el m ercado y, p o r últim o, existe la coordinación social
m ediante redes. La conclusión es equilibrada: "parece obvio que es insuficiente u n a coordina­
ción cen tralizad a p o r p a rte del E stado e inad ecu ad a una c oordinación en treg ad a exclusiva­
m ente a las leyes del m ercado" (Lechner, 1997).
cepto norm ativo, que indicaba el proceso o arte de g o b ernar que se conside­
raba el ap ro p iad o , eficaz u obligado p a ra las con d icio n es sociales de la
vuelta del m ilenio, p o r lo que gobernanza pasó a den o tar en ciertos autores
y organism os intern acio n ales "buen gobierno” o, p o r lo m enos, a d en o tar
"las m ejores prácticas de gobierno”, de m odo que se elab o raro n indicado­
res em píricos que su p u esta o confiablem ente m o strab an y aseg u rab an el
buen gobierno y m edían "la calidad de la go b ern an za”. El com ponente co­
mún que enlaza el concepto descriptivo de gobernanza con el norm ativo es
la distinción que establecen respecto del m ero actu ar del gobierno, conno­
tando que la gobernación de la sociedad im plica en las actuales circu n stan ­
cias m ás actores que el sim ple gobierno y que la acción y los recursos de los
actores ex tra g u b ern a m e n tales son u n a con d ició n n ec esaria p a ra que la
sociedad tenga sentido de dirección y capacidad de p ro d u cir sus objetivos
deseados de convivencia. En corolario, gobernación connota los obligados
nuevos m odos de relacionarse del gobierno con la sociedad p ara poder diri­
girla, que se caracterizan p o r d ejar atrás su d o m inancia decisoria y su ac­
ción directa, explicables acaso en los asuntos de seguridad pública y nacio­
nal, pero im productivas en los asuntos económ icos y sociales, en los que se
consolida un form ato e instrum ental directivo m ás horizontal o “en red”.28
La m ay o r p a rte de los haced o res y u su ario s del con cep to d estacan
como su n o ta esencial que la co n ju n ció n del a c tu a r del gobierno con los
agentes del m ercado y de la sociedad civil es el hecho observable de cóm o
se practica hoy la dirección de la sociedad. Otros, los m enos, pero belige­
rantes y agudos, h an pensado p o lém icam ente el concepto de go b ern an za
como algo no sólo distinto del actu ar del gobierno, sino de él distante y h as­
ta co n trario .29 El con cep to asum e u n tono polém ico y sirve de vehículo
28 En la literatu ra angloam ericana, después de que uno h a logrado abrirse paso entre el bos­
que de sus conceptos, confusiones (con la adm inistración pública o el régim en institucional) y
retórica, es posible d istinguir entre government, la institución responsable del gobierno de una
sociedad; governing, el g o b e rn ar entendido com o la acción de g o b ern ar del gobierno m ism o;
governance, com o el proceso m ás o m enos form alizado de gobernar(se) o conducir(se) a(de)
una sociedad, tal com o ocurre en un determ inado tiem po social y en el que el gobierno es un
actor con m ayor o m e n o r c ap acid ad de d ecisión e in fluencia directiva. Las deno tacio n es se
han m ovido e m p ero con el re cien te lib ro de J. K ooim an (2003): Governing as Governance,
cuyo título y tesis d en o tan que el g o bernar del gobierno (el governing) no puede ser hoy m ás
que en m odo de gobernanza, lo que quiere decir que el g o bernar m oderno consiste en un "pro­
ceso político-social" y no sólo gubernam ental, que im plica el aporte y la coordinación de acto­
res de gobierno y actores sociales.
29 El concepto de g o b e rn ació n /g o b ern an za, p a rtic u la rm e n te c u an d o es expresado com o
"nueva g o b e rn an z a ”, new governance, p re sio n a ta n to la id ea a ce p ta d a de que la acción de
gobernar a u n a sociedad sea equivalente o se reduzca a la acción d irectiva del gobierno y/o a la
' instancia-institución gobierno, com o la idea convencional de que el gobernar del gobierno se
 p a ra fo rm u lar su p ro g ram a de g o v e m a n c e w i t h o u t g o v e m m e n t , que repro­
duce en el terreno de u n a com unidad política particular la situación de des-
centram iento del p o d er que caracteriza a las relaciones internacionales30 y
a las relaciones de m ercado. A sim ism o, com o resu ltad o de la m engua de
capacidades directivas directas que ha sufrido el gobierno y de la incorpo­
ración de actores extragubernam entales a la tarea directiva de la sociedad,
el concepto com enzó a in clu ir congruentem ente la denotación de "gobier­
no in d irecto” o "gobierno m ediante terceros” ( in d ir e c t g o v e m a n c e , g o v e m ­
m e n t b y p r o x y ) y, en algunos casos, fue em pleado p ara d ecir la form a de
gobierno que se derivaba de lo que ha sido llam ado con tono retórico y d ra­
m ático el “vaciam iento del E stado” (th e h o llo w in g o u t o f th e S ta te ).31 El con­
cepto de la go b ern ació n re g istra estas situaciones nuevas y de ellas nace,
p ero su d en o tac ió n de fondo no deja de d e sta c a r el papel que juega el
gobierno en la conducción de la sociedad, aun si ha perdido protagonism o
directo y su actividad directiva es insuficiente.
reduzca a acciones de m ando y control, sin inclusión ni p articipación de la sociedad en la defi­
nición de los objetivos sociales y sin espacio para otras form as de dirección de la sociedad m e­
nos verticales e im positivas.
30 E n el cam p o in te rn ac io n al dos lib ro s m e h a n re su lta d o ú tiles y relevantes. R osenau y
Czem piel (1992) y Young (1999). La polém ica expresión de R osenau quiere decir que se habla
de g o bierno c u an d o se tra ta de "actividades que se d e sa rro llan ba sa d as en el ejercicio de la
au to rid ad form al”, m ien tras g o bernanza significa "actividades que se desarrollan basadas en
objetivos com partidos". Por consiguiente hay "gobernación/gobernanza sin gobierno" cuando
“en u n a esfera de actividad hay m ecanism os reguladores que funcionan eficazm ente sin que
dispongan de u n a au to rid ad form al" (1992: 3-6). E n línea sem ejante se m ueven las considera­
ciones de otro p a r de renom brados intem acionalistas, K eohane y Nye (2000: 12):
"P or g o b ernación/gobernanza entendem os los procesos e instituciones, tan to form ales com o
inform ales, que gu ían y e n m a rca n las actividades colectivas de un grupo. El gobierno es un
subconjunto que actúa con au to rid ad y crea obligaciones form ales. La gobernanza no requie­
re exclusivam ente la c o n d u cc ió n de los gobiernos. En la g o b e rn an z a se in v o lu c ran firm as
privadas, asociaciones de firm as, organizaciones no gubernam entales y asociaciones de o n g ,
frecuentem ente en asociación con las entidades de gobierno, a unque algunas veces sin la a u ­
toridad gubernam ental".
31 La situación de las em presas globalizadas sin unidades territo riales pro p ias y estables,
cuyo proceso de negocio está disperso en varios sitios y está horizo n talm en te integrado, fue
descrita con el térm ino corporaciones vacías (hollow corporations), que em igró luego a la políti­
ca y dio pie a h a b la r del "E stado vacío” (M ilw ard, 1993, 1994) o de vaciam iento del Estado
(Rhodes, R. A. W, 1997), que en contexto británico y europeo significa “la pérdida de funciones”
del E stado/gobierno nacional que ocurre desde arriba, en razón de su integración a la Unión
E uropea; desde abajo, debido a que el poder se descentraliza hacia las com unidades locales y/o
a entidades públicas autónom as, de propósitos especiales, y desde fuera, en tanto que crece el
núm ero de organizaciones privadas y sociales que se hacen cargo de realizar las tareas públicas
y que influyen de m anera determ inante en el sentido de dirección de la com unidad política y en
las políticas. En el caso de países de instituciones políticas débiles, com o ciertas dem ocracias
recientes latinoam ericanas, podría añadirse un vaciam iento desde adentro, que se agrava por
los defectos de su clase política y sus funcionarios que m otivan la desconfianza de la ciudada­
nía, particularm ente en los asuntos de la justicia y la seguridad pública.
En resum en, el enfoque o concepto de gobernación/gobernanza, p arti­
cularm ente cuando se habla de “nueva gobernanza” (n e w g o v e m a n c e ) , co­
menzó a significar el proceso que la sociedad con tem p o rán ea sigue p ara
definir sus valores y objetivos de convivencia y coordinarse p ara hacerlos
reales, con la característica resaltada de que se incluyen y valoran las for­
mas de autoorganización y autogobierno de la sociedad en razón de su real
o supuesta productividad y utilidad (particular o hasta general) y que éstas
se eslabonan con las actividades de la dirección gubernam ental, la cual ad­
quiere naturalm ente perfiles-más horizontales, interactivos y asociativos.
En m edio de polém icas antiestatales y de registros m ás ecuánim es del
cambio político y adm inistrativo que sucedía en las relaciones entre gobier­
no y sociedad, la resu ltan te fue que el concepto de gobernanza com enzó a
denotar que la sociedad en su conjunto es ta n to e l s u je to c o m o el o b je to d e s ­
tin a ta rio d e la g o b e r n a c ió n y que de ese proceso directivo social form a J)arte
el gobierno com o u n a instancia relevante pero no la única ni la dom inante
ni la decisiva en buen a parte de los tem as y circunstancias sociales (a des-
cubrir_em píricam ente según las condiciones peculiares de cada sociedad).
El m undo gubernam ental pierde en m uchas m aterias de interés público su
tradicional in d ep en d en cia y so b eran ía fren te a la indep en d en cia y com ­
petencia que sectores de p u n ta de la sociedad económ ica y civil h ab ían
alcanzado al cierre del siglo xx, con el doble efecto de que se transform a la
dirección de la sociedad en u n a actividad del conjunto social, en u na copro­
ducción gubernam ental-social, y de que la actividad directiva del gobierno
se_ye obligada a redefinir sus instrum entos, prácticas y alcances.
Unos festejaban el giro conceptual y práctico porque lo entendían com o
la reabsorción del E stado p o r parte de la sociedad, con el efecto de que se
increm entaba la capacidad social neta de un país o de u na región para rea­
lizar sus objetivos. Otros opinaban cautelosam ente que el cam bio de modo
e instrum ental de la gobernación no era del todo plausible pues daba pie a
que intereses particulares poderosos (particularm ente en sociedades desor­
ganizadas y de débiles capacidades) intervinieran en la dinám ica de la vida
social y la doblegaran p ara sus intereses privativos, sin que existiera en la
sociedad una instancia fuerte con la capacidad de disciplinarlos, sujetarlos
a los intereses generales y evitar la fragm entación y la deriva social. Tampo­
co faltaron voces que advirtieron que la nueva gobernación, particularm en­
te cuando dejaba de ser un concepto descriptivo y se convertía en uno pres-
criptivo, difícilm ente p o d ría to m ar form a, acred itar capacidad directiva y
producir beneficio social en aquellas sociedades en las que era evidente que
el descenso de la capacidad directiva del gobierno no se acom pañaba (o no
podía acom pañarse) con el ascenso de la capacidad directiva de los m erca­
dos y de las redes de asociación y solidaridad social. La pérdida de autori­
dad de los g o biernos sin que los m ercados y las redes sociales m u estren
suficiente capacidad de autorregulación y de solución de problem as socia­
les conduce a u n a m ayor ingobernación, desgobierno, no a la gobernanza
esperada.
L a s u s ta n c ia d e l c o n c e p to : u n a p r o p u e s ta te ó ric a
Por gobernación/gobem anza se entiende hoy, espontáneam ente, el proceso
o conjunto de acciones m ediante el cual el gobierno dirige o conduce a la
sociedad. Pero, exam inada a fondo, la dirección de la sociedad supone e
im plica definición de objetivos com unes, la aceptación social suficiente de
los mismos, la participación directa o indirecta de la colectividad en la rea­
lización de los objetivos com unes y la coordinación de las m últiples accio­
nes de los actores sociales para posibilitar y/o asegurar su realización. Por
consiguiente, la g o b ern an za im plica preg u n tas y resp u estas a preguntas
tales como: cuáles han de ser los objetivos de la vida asociada, quién(es)
decide(n) los objetivos y cóm o se deciden, cóm o se incentiva y asegura la
orientación de los sectores sociales o del conjunto social hacia los objetivos
(la acep tació n social de esos objetivos), cóm o se define y lleva a cabo la
división social del trab a jo y la d istribución de la au to rid ad p a ra que una
sociedad esté en condiciones de que las acciones de sus diversos sectores se
coordinen y estén en aptitud de realizar efectivam ente sus objetivos proyec­
tados, cóm o se procede a introducir correcciones en casos de estancam ien­
to y desvío de la acción social o de la aparición de situaciones imprevistas,
cóm o se resuelven los conflictos y deserciones que se suscitan d u ra n te el
trayecto...
E n tien d o p o r gobernación/gobernanza e l p r o c e s o m e d ia n te e l c u a l lo s
a c to r e s d e u n a s o c ie d a d d e c id e n s u s o b je tiv o s d e c o n v iv e n c ia — f u n d a m e n t a ­
les y c o y u n tu r a le s — y la s fo r m a s d e c o o r d in a r s e p a r a r e a liza r lo s: s u s e n tid o
d e d ir e c c ió n y s u c a p a c id a d d e d ir e c c ió n . El concepto im plica dos dim ensio­
nes fundam entales de la vida hu m an a en sociedad: la intencionalidad so­
cial y la capacidad social de tran sfo rm ar los propósitos en realidades. La
p rim era dim ensión se refiere a la definición de los objetivos preferidos de
la sociedad a fin de m antenerse razonablem ente cohesionada e increm en­
ta r sus niveles de calidad de vida, m ientras la segunda concierne a la defini­
ción del arreglo y el proceso productivo que se considera causalm ente idó­
neo y eficaz para realizar los objetivos proyectados, hacerlos reales.
La gobernanza contiene entonces u n a dim ensión valorativa (teleológi-
ca) y u n a dim en sió n factu al (causal, técnica). P o r u n lado, es el proceso
mediante el cual se define el futuro social deseado, que es deseable en tanto
que representa los valores de la convivencia h u m an a que se aprecian y en
los que se cree y, p or ende, es considerado algo digno de ser fin u objetivo
de la acción de la sociedad: agenda social. El futuro valorado im plica siem ­
pre en algún grado una desvaloración del presente social que se vive, el cual
es juzgado negativam ente porque se considera que contradice o se co n tra­
pone a la situación que se valora y desea o porque dista significativam ente
de ella, razón p o r la cual la situación presente que se vive suele calificarse
como un p r o b le m a p or resolver o com o u n a c a r e n c ia p o r superar.32 En este
sentido, la agenda social de futuro es en gran m edida u n a agenda de solu­
ción de los problem as y las necesidades sociales actuales.
Por el o tro lado, es el p roceso m ed ian te el cual se define la m an era
como se dividirá el trabajo y se distribuirá la autoridad y la responsabilidad
entre los varios agentes sociales a fin de que contribuyan con sus recursos,
com petencias, especializaciones, destrezas, acciones y pro d u cto s que de­
ben realizar los objetivos sociales deseados. La dim ensión valorativa de la
sociedad deseada, intencionada, se plasm ará en norm as (éticas, jurídicas)
de convivencia, a fin de asegurar la cohesión social, m ientras la dim ensión
factual se p lasm ará en norm as técnicas y en procedim ientos gerenciales a
fin de asegurar la realización de lo deseado. Va de suyo que sin una agenda
social com partida en razón de los beneficios que arroja se desvanece la in ­
tencionalidad social y se aflojan los vínculos sociales con deserciones p ro ­
bables. Asimismo, sin norm as técnicas de operación p ara asegurar su efica­
cia y eficiencia y sin p ro ced im ien to s gerenciales de ac o m p añ am ien to y
evaluación de las operaciones y sus productos se carece de la capacidad de
producir los objetivos, resolver los problem as y las carencias, de m odo que
los objetivos sociales m ás valiosos perm anecen en el m undo de las buenas
intenciones pero no se m aterializan en realidades.
32 Por problema entiendo aquella situación de la organización social, calificada negativa­
mente en razón de que su existencia o sus propiedades actuales son opuestos a la situación so­
cial valorada, deseada, la c o n tra d ic e n o im piden su ocu rren cia, p o r lo que es u n a situación
destinada a ser rem ovida, disuelta, resuelta. P or carencia o necesidad entiendo tam bién una
situación real de la organización social, calificada negativam ente en razón de que sus propie­
dades o atributos actuales distan de los de la situación social valorada, p o r lo que es tam bién
una situación destinada a ser rem ovida m ediante el desarrollo y m ejora de sus propiedades a
fin de cerrar la b recha entre la situación actual y la situación fu tu ra deseada.
 El proceso de dirección de la sociedad genera (y/o consiste en/o se fun­
d a m en ta en) p r i n c i p i o s , n o r m a s , p r o c e d i m i e n t o s , p r á c t i c a s p a ra decidir
colectivam ente sobre las m etas com unes de la convivencia y sobre la m ane­
ra de co o rd in a rse p a ra re a liz a r los objetivos d ecid id o s.33 Ese co njunto
(m ás o m enos) coherente de principios, norm as y procedim ientos da o ri­
gen a un m odo o p atró n peculiar de dirección de la sociedad, que term ina
p or g en erar un o r d e n (instituciones políticas y adm inistrativas), aceptado
m ayoritariam ente, relativam ente estable y duradero, que regula y norm ali­
za las actividades específicas de interacción entre los m iem bros de la socie­
dad a fin de conocer sus problem as y proyectos y, en consecuencia, definir
tan to los objetivos sociales (es decir, la fo rm ación de la agenda social
com ún) com o las actividades idóneas p a ra su realización (es decir, la for­
m u lació n de leyes, políticas públicas, asignaciones de recursos públicos,
proyectos de inversión, procesos de servicio). La gobernación/gobernanza
es, en este sentido, un proceso de dirección de la sociedad, cuyo desplie­
gue, m odo y alcance de actividades está estructurado p o r un orden norm a­
tivo, que incluye desde p rin cip io s valorativos de la existencia h u m a n a y
norm as jurídicas de com portam iento de los m iem bros de la Sociedad hasta
norm as técnicas p ara efectuar los objetivos y procedim ientos y estándares
de dirección, gerencia y operación para estar en condiciones de realizarlos.
P or consiguiente, gobernanza es un p r o c e s o e s tr u c tu r a d o i n s ti tu c i o n a l y té c ­
n i c a m e n t e en sus actividades de definición del sentido de dirección y de
realización del sentido, que articula las instituciones con las prácticas polí­
ticas y con los procedim ientos técnicos del análisis y de la gestión. Obvia­
m ente los acotam ientos institucionales y las prescripciones técnicas de la
33 Por principios se entienden las valoraciones fundam entales acerca de las características
y finalidades de la persona, la existencia hum ana, la vida asociada, el poder, la p roducción y
distribución de los bienes... que representan los ideales y objetivos de la convivencia o socie­
dad buena. Por norm as se entienden las prescripciones que regulan la interlocución, in terac­
ción e in tercam bio de los m iem bros de u n a sociedad, que pueden ser religiosas, éticas, con­
su etu d in arias, ju ríd icas, científico-técnicas, estéticas... y que en el caso son las n o rm as que
definen los com portam ientos a seguir p o r los diversos actores sociales en la definición de los
objetivos de la convivencia y las norm as que determ inan el papel que cada sector social ha de
desem peñar (el aporte que ha de dar) en la realización de los objetivos de la vida asociada. Por
procedim ientos se e n tie n d en las reglas de op eració n o reglam entos que los m iem b ro s de la
sociedad (todos o sectores específicos) siguen o deben seguir a fin de asegurar que se respeten
los principios y/o se cum plan las norm as establecidas en determ inados cam pos de acción. Por
prácticas se entienden los patrones de acción que desarrollan o siguen en sus interacciones los
diversos m iem bros de la sociedad y que plasm an la m anera concreta com o entienden y cum ­
plen las n o rm as (la m a n e ra que socialm ente se co n sid era c o rrecta) y ejecu tan los p ro c ed i­
m ientos (la m anera que se considera técnicam ente correcta) y que pueden ser resultados de su
decisión o de una exigencia social im puesta.
gobernanza pueden cronológicam ente tra n sita r de aceptaciones inform a­
les a reglas form alizadas.
Por m uchos m otivos, p articu larm en te de racionalidad operativa y o r­
den práctico,34 la gobernanza genera (cuenta con) u na instancia de g o b ie r­
n o ,35 cuya función especializada consiste en contribuir m ediante sus activi­
dades (norm as, políticas, presupuestos, servicios, coacciones...) a construir
la orientación de la sociedad y a m an ten er la coordinación del diferenciado
conjunto social m ediante norm as legales, norm as técnicas y actividades de
gerencia.36 P ara el logro de ese fin se d o ta a la in stancia de gobierno con
poderes y capacidades norm ativas, m onetarias, técnicas, físicas... Por con­
siguiente, la g o b ern an za en ta n to p roceso de co n stru cció n social de la
dirección de la sociedad es un proceso mayor, que engloba la acción del go­
bierno y delim ita (configura, estructura) el ejercicio gubernativo del gobier­
no: sus roles, facultades, instrum entos y alcances, su m odo de conducirse y
conducir. La gobernanza es entonces u n proceso distinto del m ero actu ar
del gobierno y un proceso superior al actu ar del gobierno, en tanto lo con­
tiene y sobredeterm ina. En el concepto se resalta el proceso directivo m ás
que el(los) sujeto(s) directivo(s), la dirección m ás que el(los) director(es),
en el entendid o de que el gobierno es un sujeto con otros y cuyo rango e
influencia sobre los dem ás actores dependerá de la historia social.
D efinir la gobernación/gobernanza com o un proceso social de defini­
ción de los objetivos de la vida en com ún y del m odo colectivo de coordi­
narse para realizarlos no im plica necesariam ente que los m iem bros de una
sociedad co m p artan (o d eb an co m p artir) visiones su stan tiv as p recisas y
hom ogéneas acerca de su fu tu ro o acerca de la co n figuración que debe
tom ar necesariam ente la sociedad, a la m anera de los proyectos socialistas
o nacionalistas del siglo xx (¡el proyecto nacional!, com o solem os decir en
nuestros países), aunque no se puede excluir que en determ inadas condi-
34 Los m otivos predom inantem ente prácticos de ten e r u n a instancia de gobierno, especiali­
zada para llevar a cabo la tarea de conducción/coordinación social, se han transfigurado con
frecuencia e n teo rizaciones religiosas, m orales, ju ríd ic a s o politológicas que otorgan rango
trascendente al gobierno p o r encim a de la sociedad. La m odernidad política y social, desde su
fundación, está llena de concepciones apoteósicas del E stado o del gobierno, algo que posible­
mente será revisado y redim ensionado a lo largo del siglo xxi, sin dejar de reconocer la necesi­
dad de Estado, de leyes y poderes generales, p a ra la convivencia y supervivencia de la especie
humana.
35 Esta instancia es m últiple y cam biante; puede ser form al o inform al, personal o colegia­
da, elegida o im puesta, representativa o delegada, so b eran a o controlada p o r otras agencias
sociales m ediante norm as pactadas.
36 Hoy la función de coordinación engloba tam bién la tarea de coordinar las actividades del
diferenciado conjunto de la a p , d ada la gran variedad de sus entidades, políticas y program as.
ciones sociales es probable que ocurra esta producción colectiva de sentido
y que la representación de un futuro unitario sea universal o m ayoritaria-
m ente aceptada. En contraste, es posible que el objetivo com ún de la socie­
dad sea algo m ás form al y que signifique la afirm ación de los valores prefe­
ridos de la vida asociada (asegurados constitucionalm ente), tales com o la
libertad o la equidad, pero sin que esto implique proyectar una única confi­
guración de vida social, que no deja espacio a opciones diferentes de vida
personal y asociada, o un único program a de gobierno. En este caso de ob­
jetivos m ás form ales que sustantivos de la vida en com ún, se acentuará en
el concepto de gobernanza sim plem ente la coordinación social (en el senti­
do de coexistencia pacífica, convivencia respetuosa... entre proyectos va­
rios) p ara dejar en claro que los objetivos generales de una sociedad buena
no pueden ser sino aquellas situaciones de sociedad en las que a cada uno
de sus m iem bros le sea posible perseguir sus fines particulares sin introm i­
siones externas y sin generar problem as a los dem ás. En esta eventualidad,
la acción directiva del gobierno se orienta a lograr que los m iem bros de la
sociedad respeten esos valores en sus actividades m ás que a producir una
configuración social específica y a considerarla com o la correcta m ateriali­
zación de los valores de la vida hum ana en sociedad.
La gobernanza tam poco im plica suponer o afirm ar que es un proceso
en el que los sectores sociales participan de m anera igualitaria, sim étrica,
cooperativa. La im p o rtan cia y h asta predom inio que algunos actores (o
subsistem as) sociales tienen sobre otros en el proceso de definición de los
objetivos de una vida asociada valiosa y en su proceso de realización, en la
definición de los problem as de la convivencia y de las acciones para su so­
lución, depende de la configuración que en una sociedad han asum ido las
relaciones sociales fundam entales (de propiedad, producción, conocim ien­
to, poder...) y de su socialización en un determ inado tiem po de la sociedad
y com o producto sedim entado de una larga historia social. Asimismo la im­
p o rta n c ia y h asta el dom inio que en el proceso de gobernación puede
alcanzar la acción de la instancia form al de gobierno sobre los dem ás acto­
res sociales depende de las relaciones que se h an h istó ricam en te confor­
m ando y estabilizado entre E stado y sociedad, entre los poderes públicos y
las capacidades de las organizaciones sociales. El tipo de tejido de las rela­
ciones que hay entre gobierno y sociedad p ara fines directivos es algo que
el concepto de gobernanza resalta específicam ente y en lo que el concepto
fundam entalm ente consiste.
Este tejido de relaciones entre sociedad y gobierno, que define el pro­
ceso de gobernación, es diverso y m utable. E n las condiciones en las que
se supone o es real que los actores sociales son relativam ente lim itados, in ­
com petentes, in m o d erad o s y conflictivos (sin cap acid ad de a u to rre g u la ­
ción y autorreproducción) en sus relaciones de com unicación e intercam ­
bio, razón p o r la cual no logran establecer un proyecto de vida en com ún y
menos estar en ap titu d de realizarlo, es lógico que el proceso de goberna­
ción de la sociedad haya tenido que configurarse com o un proceso necesa­
riam ente externo al conjunto social y haya sido dom inado p or la instancia
de gobierno, que se constituyó necesariam ente en el protagonista indepen­
diente de la orientación y la coordinación social y de la realización de los
objetivos sociales. E n este tipo de sociedad débil, ex puesta a la p re carie­
dad, la infracción, el conflicto y la desintegración, sólo u n a fuerza externa
e independiente del conjunto social, que concretam ente suele ser un grupo
con la capacidad de o rd e n ar al conjunto social (por su fuerza, p o r su dis­
curso o p o r sus recursos), es el factor y acto r de la gobernación, que indu­
ce al en ten d im ien to , a la co h esió n y la convivencia. Se tra ta de u n a so ­
lución hob b esian a, d ad a la p ertin a z n a tu ra lid a d m ás que civilidad de la
sociedad.
En estas condiciones sociales proclives al desgobierno es natural, lógico,
que la gobernación de la sociedad haya tenido adem ás que ejercerse de m o­
do vertical, jerarq u izad o , cen tralizad o y o p erar m ed ian te dispositivos de
mando y control estricto o de negociación vertical asim étrica y compulsiva.
En las condiciones de sociedad débil, a punto de disociarse p or su conflicti-
vidad e incapacidad, ha sido adem ás n atu ral que la gobernación sea equi­
valente a la intervención del gobierno y que éste haya gozado de u n gran
ámbito de autonom ía, que no requiere ab rir espacios relevantes a la partici­
pación y corresponsabilización de los ciudadanos (por así llam arlos), pues­
to que en esas condiciones no se puede esperar de ellos aportes relevantes y
responsables para la calidad de la vida en com ún. La sociedad es puro p ro ­
blema y defecto, incapaz de ir m ás allá de sus intereses p articu lares e in ­
mediatos, p o r lo que no tiene n ad a relevante o creíble qué decir en lo que
respecta a los fines com unes o públicos y al m odo de efectuarlos. En esta
circunstancia, gobernación y gobierno (la acción del gobierno) son enten­
didos y vividos com o equivalentes. La g o b ern ació n /g o b ern an za se confi­
gurará com o u n a acción directiva n ecesaria y exclusiva del gobierno (un
“presidente fuerte”, en m uchos países latinoam ericanos) en aquellas condi­
ciones en las que los actores del conjunto social representan sólo o p rinci­
palmente desgobierno (carencia de sentido de dirección, descoordinación,
 incom petencia, im productividad, conflicto) y sus recursos p ara resolver los
p ro b lem as de la convivencia son lim itados o p rácticam en te inexistentes,
p o r lo que son fuente de problem as m ás que parte de la solución y objetos
m ás que sujetos de gobierno. Es la oscura historia de m uchas sociedades y
la form a característica de la oíd govemance.
E n cam bio, el m odo de gobernar está destinado a ser diferente, menos
jerárquico, en aquellas condiciones sociales, com o las contem poráneas de
las sociedades avanzadas o las de algunas regiones y sectores de nuestras
sociedades en interfase, en las que es notoria la diferenciación que han al­
canzado los ám bitos (subsistem as) de la vida social37 y es creciente la inde­
p en d en cia, in terd ep en d en cia, au to n o m ía (autogobierno, auto co n tro l) y
h asta relativa autosuficiencia de un buen núm ero de actores económicos
y sociales en varios asuntos de su vital interés.38 En estas sociedades, por
sus características, los problem as de la vida asociada se distinguen p o r su
37 Me refiero específicam ente a la diferenciación social que form ula N. L uhm ann en su teo­
ría sistèm ica de la sociedad y particularm ente a su concepto de “la sociedad diferenciada por
funciones” (no la diferenciación segm entaria o centro-periferia o estratificada, en sus térm i­
nos). Cada sistem a parcial del sistem a social total se define con base en la función específica
que desarrolla, p o r lo que se e stru ctu ra de acuerdo con reglas, in strum entos y m edios de co­
m u n ic a ció n p ro p io s ( “códigos”), que son p ro b a d am en te idóneos y eficaces p a ra re aliz a r su
función (realizar sus objetivos). Cada sistem a parcial o subsistem a posee entonces su propia
autonom ía de acción y desarrollo, que no adm ite interferencias externas a su lógica de acción
y com unicación, las cuales p o r definición serían im pertinentes y degradantes. Diferenciación/
autonom ía de los subsistem as significa su autorreferencia y, en consecuencia, su independen­
cia respecto de los dem ás subsistem as particulares. El intercam bio que cada uno requiere ha­
cer con los dem ás, su interdependencia natural, es procesada conform e a su código intrínseco
y p a ra fines de su auto d esarro llo singular. Independientem ente del hecho que en esta visión
teórica la sociedad deja de ten e r sentido o intencionalidad, el resultado final de la diferencia­
ción es que no existe ni puede h a b er una jera rq u ía entre los sistem as parciales de una socie­
dad pues todas las funciones son socialm ente necesarias, p o r lo que "la sociedad no tiene ni
centro ni vértice". Los principales subsistem as son el político, el económ ico, el jurídico, el de
ciencia, educación, fam ilia, religión, arte. La teoría sociológica de L uhm ann re p resen ta en­
tonces el gran desafío a la capacidad directiva del sistem a político, el cual sería un subsistem a
m ás, igualm ente autorreferido y autónom o, que com o tal no puede erigirse com o centro de di­
rección de los dem ás o del conjunto social. El funcionam iento del (sub)sistem a político no es
equivalente a gobernación y su efecto no es la gobernación de la sociedad. Algo tan desencan­
tad o r com o aleccionador p a ra la suerte futura de la sociedad.
38 E n gran m edida, la independencia de los actores políticos y civiles es causa y efecto de
las actividades realizadas p a ra revalorizar el estado de derecho, que im plicó m ovilizaciones
reivindicativas de derechos hum anos, garantías individuales, igualdad de trato, equidad de gé­
nero, im parcialidad de los órganos de ju sticia... Es asim ism o causa y efecto de las actividades
em prendidas p a ra dem o cratizar el régim en-sistem a político y d a r reconocim iento institucio­
nal a la p luralidad política. P or su parte, la independencia de los actores económ icos se rela­
ciona con los m ovim ientos políticos y civiles an terio res, p ero sobre todo con los hechos re ­
cientes de la liberalización de la econom ía, el reflujo de la intervención estatal en el m undo de
los negocios y del trabajo y, en rem ate, su incorporación a la globalización productiva, com er­
cial y financiera.
mayor com plejidad (por ejemplo, el problem a crucial del empleo), en razón
de que los com ponentes y las causas del problem a son m últiples, m ultidi-
mensionales e interdependientes. Lo característico de buena parte de nues­
tros problem as colectivos m ás serios es que han dejado de ser efectos sim ­
ples que resultan de la acción de un grupo identificable de actores aislables
("clases sociales”, "grupos de intereses cread o s”, "sindicatos", “em p resa­
rios”, por ejemplo) y de un grupo adem ás controlable en principio, en tanto
puede ser sujetado, persuadido o disuadido. Son en cam bio los resultados
de la acción de m ú ltip les acto res p o líticam en te in d ep en d ien tes (locales,
nacionales, transnacionales, globales), que son tam bién interdependientes
por las m últiples relaciones que tejen entre ellos y que les son necesarias
para poder realizar sus fines p articulares y que, p or consiguiente, pueden
ofensiva o defensivam ente oponer resistencia a las decisiones gubernam en­
tales. Conocer esta constelación de actores con espacios de autonom ía re ­
levantes, su en tram ado de transacciones, su eslabonam iento causal (no li­
neal) y tra ta r p articu larm en te de controlarlos escapa a las capacidades de
un único actor, aun del m ás poderoso e inform ado. La solución del proble­
ma requiere entonces la puesta en com ún o el intercam bio de varios recur­
sos (informativos, cognoscitivos, económicos, tecnológicos, morales, políti­
cos) que están dispersos en m anos de diferentes actores, a los que hay que
identificar prim ero y a los que hay que ofrecer luego los incentivos idóneos
para que reco n o zcan que el p ro b lem a tien e significación social, que los
concierne y afecta, p or lo que es razonable concurrir, com partir y cooperar
entre ellos y con el gobierno en su cura. Por ende, la solución de los proble­
mas actuales en el terreno económ ico y social requiere acciones (leyes y po­
líticas públicas) que congreguen a actores y recursos de variado tipo y ori­
gen y cuyos varios intercam bios, acoplam ientos y cooperaciones entre ellos
no tengan com o balance final sacrificios o pérdidas que vayan m ás allá de
lo tolerable po r un lapso razonable.
En estas sociedades h a sido natu ral que se reclam en y aparezcan n u e­
vas form as de dirección social, a consecuencia de que es evidente que los
recursos a disposición del gobierno (inform ación, conocim iento, dinero,
norm atividad, poder, coacción, reputación, relaciones interorganizaciona-
les e internacionales...), au n si de gran alcance, no bastan para conocer y
controlar las causas que ocasionan los problem as socialm ente relevantes
y que h acen posible que la sociedad tenga viabilidad y éxito. La relación
entre sociedad y gobierno se inspira ah o ra en nuevos principios, norm as,
procedim ientos y prácticas que han dado origen a un nuevo orden institu-
cional y a un nuevo m odo de gobernar que es m ás horizontal, descentrali­
zado, dialógico, asociativo, en el que el gobierno no puede m ás que incor­
p o ra r la deliberación de los ciudadanos (de las organizaciones privadas y
sociales, dom ésticas y/o extranjeras o m ultinacionales) sobre la naturaleza
y la prioridad de los asuntos públicos, sobre las acciones que se em prenden
p ara atenderlos y, sobre todo, incentivarlos a que com prom etan sus recu r­
sos y los in tercam b ien con los otros actores sociales y gubernam entales,
pues sólo de esa m an era se abordan con alguna probabilidad de éxito los
asuntos públicos socialm ente im portantes. Esta configuración de sociedad
de actores diferenciados, independientes y productivos, que coexiste con la
pérdida de autonom ía soberana del Estado en las últim as décadas, es la que
ha dado origen a la n e w g o v e r n a n c e , estructurada por la (construcción de)
confianza recíproca entre el gobierno y las organizaciones sociales y por el
enlace de los recursos públicos con los privados (nacionales y extranjeros),
a fin de que la sociedad esté en ap titu d de defin ir y re alizar sus futuros
deseados.
E n la práctica, adem ás de dejar en libertad a las em presas y a las orga­
nizaciones sociales en los asuntos que son propios de su ám bito (subsiste­
ma) de acción y que pueden razonablem ente m anejar autónom am ente con
sus códigos, recursos e instrum entos produciendo resultados de beneficio
directo o indirecto p ara el conjunto social, el gobernar se lleva a cabo m e­
dian te n u m erosas form as de consulta, negociación, asociación y sinergia
entre gobierno, em presas privadas, organizaciones sociales, centros de pen­
sam iento..., que pueden ser integrantes de la com unidad política o ser ex­
tern o s a ella. Y, m ás avanzadam ente, el gobernar o a d m in istrar se vuelve
m ás indirecto, al practicarse m ediante regulaciones, asociaciones, form as
de facultación ("em poderam iento”) y responsabilización de actores sociales
no gubernam entales, p ara que éstos se hagan cargo por sí m ism os de reali­
zar determ inadas tareas de interés com ún... en las que el gobierno, según
asuntos y circunstancias, participa con diferentes roles, tales com o agente
financiero, prom otor de asuntos, facilitador de la acción colectiva, regulador,
árb itro de inconform idades y conflictos, asesor técnico, contratista de ser­
vicios, socio en proyectos, evaluador de las actividades y resultados de los
actores externos al gobierno... Estas nuevas form as asociativas o delegati-
vas de g o b ernar pueden to m ar la form a de re d e s (form ales o inform ales),
las cuales com ienzan a ser el m odo de atender los asuntos que se conside­
ran cruciales para sostener la orientación y la coordinación social y, sobre
todo, p a ra aten d e r aquellos asu n to s en los que el gobierno h a dejado de
tener en sus m anos los recursos clave de éxito o ha visto reducido su m ar­
gen de m aniobra, com o el crecim iento económ ico.39
La nueva gobernanza to m a entonces la form a de coordinación de la ac­
ción colectiva m ás que el de la su b o rd in ació n im posible de acto res in d e­
pendientes, p articu larm en te en las áreas decisivas del crecim iento econó­
mico. En el nuevo proceso o m odo directivo el agente gobierno se asum e
como el nodo de una red de interacciones, interdependencias y cooperacio­
nes que tienen lugar entre actores gubernam entales, privados y sociales. El
concepto de nueva g o b ern an za consiste entonces en que e l p r o c e s o s o c ia l
de d e c id ir lo s o b je t iv o s d e la c o n v i v e n c i a y la s f o r m a s d e c o o r d i n a r s e p a r a
rea liza rlo s se lle va a c a b o e n m o d o d e in te r d e p e n d e n c ia -a s o c ia c ió n -c o p r o d u c -
c ió n / c o r r e s p o n s a b il id a d e n tr e e l g o b ie r n o y la s o r g a n i z a c io n e s p r i v a d a s y
so cia les.
El corazón del concepto de la (nueva) g obernanza es u n c o n c e p to d e s ­
c e n tr a liz a d o d e la d ir e c c ió n s o c ia l. La socied ad ya no pued e se r d irigida
(controlada) p o r un cen tro de in telig en cia (el E stad o o el gobierno). Los
instrum entos sociales de control y dirección de la n aturaleza y la sociedad,
com enzando con el recurso intelectual de la inform ación y del conocim ien­
to científico y tecnológico y siguiendo con los recursos financieros y geren-
ciales, están dispersos y d istrib u id o s en tre u n a m ultip licid ad de actores.
Dirigir una sociedad es lograr la coordinación de esta m ultiplicidad de u n i­
dades y la coordinación no puede lograrse m ediante m an d o y su b o rd in a­
ción ni tam poco m ediante m ano invisible o arm o n ía prestablecida (como
afirm an algunos teóricos del "orden espontáneo” de los m ercados), sino a
39 E n condiciones de sociedad fuerte (o de sectores o regiones sociales fuertes), en razón de
la diferenciación de los subsistem as sociales (el económ ico y el científico-tecnológico, en p a r­
ticular) y en razón de la autonom ía y la relativa autosuficiencia de m uchos actores para a te n ­
der num erosas exigencias de su vida personal y asociada, es notorio que los objetivos genera­
les de la convivencia y las form as de coordinación ya no pueden ser establecidas unilateral o
predom inantem ente p o r el gobierno y p o r el(los) partido(s) político(s) de su soporte. El cam po
de juego de la gobernación exitosa ha dejado de ubicarse sólo en el cam po de la sociedad polí­
tica y de las negociaciones internas entre políticos y funcionarios profesionales. Por ejem plo,
el objetivo crucial del crecim iento económ ico del país no po d rá ser definido sólo a p a rtir de las
necesidades y convicciones de la clase política en el gobierno y de sus aliados políticos o de su
personal tecnoburocrático. A sus p u n to s de vista, intereses y p ropósitos h a b rá que su m a r lo
que quieran o no quieran h acer las organizaciones financieras y productivas del capital y del
trabajo (incluyendo las em presas extranjeras y globales) y h asta los organism os financieros in­
ternacionales. Se tra ta entonces de e n tid ad es que no son sin m ás su bordinables o forzables
por el gobierno nacional, sino son sujetos de negociación y entendim iento, que a ctú an desde
la perspectiva de sus intereses, propósitos y responsabilidades (es decir, desde la lógica y m e­
dios de su subsistem a social). El coordinarse del gobierno con esos actores cruciales y el saber
coordinarlos restablece la perdida n aturaleza social del proceso de gobernación, que term inó
anquilosado y apocado al reducirse al heroico a ctu ar gubernam ental en solitario.
través de in tera ccio n es d elib erad as en tre los actores g u b ern am en tales y
ex tra g u b ern a m e n tales que p a ra re a liz a r sus fines perso n ales tien en que
to m ar en consideración los fines de los dem ás e intercam biar inform ación
y otros recursos con los actores que los poseen. Esto da form a a lo que se
llam a gobernación reticular o p o r redes (networkgoveman.ee), la gobernan-
za p or redes interorganizacionales (Messner, 2002: 2).
Lo característico del gobernar del gobierno en las condiciones sociales
co n tem p o rán ea s co n siste en coordinarse con/coordinar a o tro s actores,
g u b ern am en talm en te in d ep en d ien tes, que poseen recu rso s clave (poder,
factores productivos, conocim iento, ascendiente m oral...) p ara realizar los
objetivos deseados de la vida en com ún. La relación de la sociedad con el
g o b iern o no es obviam ente p a rita ria en todos los asu n to s públicos, pero
tam poco de subordinación. En el form ato gubernativo de coordinación el
gobierno pierde capacidad decisoria independiente y soberana en un buen
n úm ero de problem as de interés público, así com o está obligado a conver­
sar y convenir con los actores extragubernam entales conform e a reglas in­
form ales o form alizadas que h an sido tam bién convenidas según los asun­
tos y circunstancias de la vida asociada. La afirm ación de la insuficiencia
g u b ern am ental p a ra la gobernación de u n a sociedad y, p o r ende, la nece­
sidad de la asociación y co o rd in ació n del gobierno con organizaciones
externas a él constituye la contribución singular del concepto gobernanza a
la acción política y a la explicación politológica y representa, p o r ende, la
prueba de fuego para su utilidad o inutilidad heurística y práctica.
Los desarrollos teóricos
El concepto de gobernanza ha sido en gran m edida un producto de los in­
vestigadores académ icos, que registraron oportunam ente los cam bios que
tenían lugar en sus países en la m anera com o se hacía política, se decidían
las políticas públicas y se adm inistraban los servicios públicos, y que obser­
varon adem ás que la gobernación tom aba u n a form a m ás descentralizada,
horizontal, asociada con otros agentes y hasta reticular, en lugar de la tra­
dicional form a piram idal o vertical de gobernar. Pero, debido a las im plica­
ciones prácticas que el cam bio político-adm inistrativo tenía p ara el futuro
de las sociedades, fueron tam bién los organism os internacionales, ta n in­
fluyentes hoy en los gobiernos y en los centros de conocim iento, los que
procedieron a estabilizar las características del concepto de la nueva gober­
nación y a recom endarlo o prescribirlo com o el “buen gobierno” o la "bue­
na práctica de gobierno” (good governance).40
Desde el pu n to de vista disciplinar, la cuestión y el concepto de gober­
nanza com enzó a to m ar form a en el contexto del análisis de las políticas p ú ­
blicas, cuyo propósito cognoscitivo h a sido la m ejora analítica y operativa
de las decisiones directivas del gobierno. F ueron particularm ente los an a­
listas de políticas públicas y adm inistradores públicos alemanes, E Scharpf,
R. Mayntz, F. X. K auffm an, en tre los m ás im p ortantes, quienes desde los
años setenta se plantearon p o r prim era vez la cuestión de la Steuerung (Steer-
ing, en inglés) de la sociedad, la cuestión de la dirección de la sociedad, que
antes no había sido considerado un problem a dado que la acción directiva
del gobierno era exitosa y re p resen ta b a m ás bien la solución de m uchos
otros problem as sociales, adem ás de que el proceso decisional del gobierno
había quedado sustraído a la m irada de la ciencia. Sin em bargo, a p artir de
esos años la dirección gubernam ental de la sociedad se volvió em pero p ro­
blema y objeto teórico, necesitado de conocim iento y explicación, porque
sobraban las razo n es económ icas y sociales p a ra p reo cu p arse teó rica y
prácticam ente del desem peño directivo del gobierno. Tomó entonces form a
la Steuerungstheorie, la teoría de la dirección de la sociedad, que a sem ejan­
za de los dem ás cam pos teóricos, com enzó a preguntarse e indagar sobre el
sujeto o los sujetos de la dirección de la sociedad, sus principios y reglas,
sus condiciones, instrum entos, patrones de operación y sobre sus límites y
alcances, h asta llegar a la pregunta central sobre si la acción estrictam ente
gubernam ental ten ía la capacidad suficiente p a ra dirigir a la sociedad del
momento.
Las prim eras indagaciones ap u n taro n de inm ediato hacia la planifica­
ción y la regulación (con su soporte de negociación corporativa entre capital
y trabajo), que habían sido los instrum entos directivos de los gobiernos de la
sociedad industrial europea del siglo xx, y se preguntaron si eran todavía ins­
trum entos directivos eficaces en sociedades en transform ación económica,
como la alem ana, que com enzaban a dejar atrás la producción fordista de
40 El libro pionero, que recogió u n buen n úm ero de expertos en política y adm inistración
pública, com o R. M ayntz. A. D unsire, T. B. Jorgensen, con a rtícu lo s teóricos y políticos re ­
levantes, es el coordinado p o r J. K ooim an (1993). E n esta m ism a línea hay otros autores d e­
cisivos p a ra la c o n stru cc ió n y difu sió n del concepto, com o J. P ierre, G. B. P eters, P. H irst,
J. N. Rosenau, R. A. W. Rhodes, G. Stoker y otros, que com pendiaron sus avances en el libro
hasta ahora m ás elaborado en el tem a, Debating Governance (2000). E n el m edio hispanoam e­
ricano, el In stitu í In tern a cio n a l de G o b e rn ab ilita t de C atalunya ( i i g c ) , bajo la dirección de
Joan Prats, y su revista Gobernanza son u n a referencia básica p a ra los interesados en la p ro ­
ductividad analítica, política y adm inistrativa del concepto (www.iigov.orp1
 productos básicos en serie y se desplazaban postindustrialm ente a la com bi­
nación de productos y servicios frente a consum idores m ás diferenciados en
sus dem andas, enfrentaban una com petencia internacional m ás activa en su
m ism o territorio, a la vez que transnacionalizaban sus em presas y m erca­
dos. Asimismo se preguntaron si eran todavía instrum entos apropiados para
co nducir u n a sociedad en tran sfo rm ació n cultural e institucional, que se
caracterizab a p o r la creciente diferenciación funcional e independencia
política de sus sectores, u n a m ayor independencia y p lu ralid ad de sus
m iem bros en sus proyectos de vida personal y asociada y, crecientem ente,
por una caída de su com prom iso cívico y sentido de pertenencia social.
Un botón de m uestra de la nueva situación lo representaba el estanca­
m iento económ ico de las sociedades in d u striales europeas de esos años,
que su scitab a in certid u m b re sobre el fu tu ro de la seguridad y b ienestar
social alcanzado, pero de inm ediato se advertía que se tra ta b a de u n p ro ­
blem a com plejo que en el m arco de econom ías transnacionalizadas com ­
petitivas y en entornos de sociedad m ás diferenciados y autónom os ya no
podía ser resuelto m ediante planes nacionales m ás porm enorizados, regu­
laciones m ás precisas y pactos corporativos m ás exigentes. La planeación y
regulación estatal perdían fuerza directiva p or cuanto sus prescripciones o
políticas eran insuficientes o anodinas p ara el tipo de problem as que las or­
ganizaciones (em presariales, sindicales y sociales) vivían y p ara el tipo de
objetivos que buscaban. En sum a, la dirección social ya no podía ser asegu­
ra d a desde un cen tro de visión y m ando com o si se viviera todavía en el
m u n d o u n ita rio de la in d u strializació n en su fase p rim aria, te rrito ria l y
relativam ente cerrada, y en u n a “sociedad de clases” simple, en la que la si­
m ilitud de intereses y proyectos de vida entre los m iem bros de las clases
era lo distintivo.
Dos conclusiones se desprendían de la nueva situación: el gobierno, a
pesar de sus esfuerzos m ás responsables, ya no puede por sí solo dirigir a la
sociedad ni dirigirla con los instrum entos verticales tradicionales de la pla­
neación, la regulación y la negociación corporativa, que acaso perm iten
todavía lo g rar p acíficam ente equilibrios aceptables entre los factores de
producción pero que son irrelevantes para relanzar el crecim iento y asegu­
ra r rendim ientos a las em presas particulares y a la sociedad toda, dado que
el espacio económ ico nacional, con sus em presarios y trabajadores, ha de­
jado de ser la referen cia ú ltim a y se ha vuelto poroso e interdependiente
bajo la presión del libre com ercio y la com petencia. La insuficiencia guber­
nam ental hacía lógicam ente obligatorio o conveniente que las organizacio­
nes em presariales se hicieran responsables del m anejo de sus asuntos, pero
la responsabilización ocasionaba u n a m ayor independencia de los sectores
industriales respecto de las políticas gubernam entales.
Más allá de los problem as del desarrollo económ ico de la sociedad, el
concepto de gobem ación/gobernanza fue to m an d o form a alred ed o r de al­
gunos re su ltad o s de la d iscip lin a de p o líticas p ú b licas, la cual, desde su
fundación, h abía sido la p rim era en señ alar que la acción directiva del go­
bierno no era objeto de estudio de ninguna disciplina, p o r lo que debía ser
tem atizada, problem atizada, y h ab ía que estu d iar sistem áticam ente la h e­
chura del proceso directivo (policydecisionmaking), sus sujetos, fases, ope­
raciones, instrum entos, resultados, estilos o patrones. Sin em bargo, fueron
algunos resultados de investigación de la disciplina, com o el concepto de
“redes de po lítica” (policy networks), los que ofrecen las p rim eras eviden­
cias de que el proceso directivo, com o se m an ifiesta en la decisión y d es­
arrollo de las políticas públicas, em pieza a m odificarse en u n sentido pos-
gubernam ental.
En determ inados cam pos de problem as y políticas públicas, existen m úl­
tiples actores, gub ern am en tales, privados y sociales, que se necesitan los
unos a los otros p ara que ciertos problem as de su interés logren ser consi­
derados de im portancia pública y entren a form ar parte de la agenda del go­
bierno y, sobre todo, que se necesitan p ara su m ar e in tercam b iar recursos
que son básicos p ara poder estar en condición de resolverlos. Estos actores
interdependientes, públicos y privados, políticos y civiles, cuya acción aso­
ciada tom a m últiples form as de interacción, se convierten m ás tem p ran o
que tarde en los que dom inan la dinám ica de un determ inado cam po de po­
lítica y los que deciden tan to la form ulación com o la im plem entación de las
políticas, especialm en te en el cam p o de la p o lítica eco n ó m ica y social.
Estos conjuntos de actores interdependientes, cuya acción asociada es con-
ceptualizada razonablem ente com o “re d ”, m u estran que en determ inadas
políticas el poder de decisión está disperso entre varios actores, públicos y
privados, y que la co o p eració n en tre ellos es clave p a ra la d efinición y la
realización de la política pública. Las redes, p o r ende y p o r lo m enos, p o ­
nen de m anifiesto la insuficiencia del gobierno en la solución de los proble­
mas sociales y la desburocratización de la política pública. Las redes desta­
can tam bién que el gobierno com o dirigente de la sociedad requiere tener
la habilidad p ara articu lar las iniciativas de m últiples actores alrededor de
metas de interés público y fo m en tar la cooperación, pues su m ando je rá r­
quico ha perdido el filo.
 Otro pu nto clave p ara la afirm ación del enfoque de la gobernanza fue la
m an ifiesta in eficacia e in eficien cia del proceso m ed ian te el cual se im-
plem en tab an las políticas, que dejaba en claro que éstas no arro jab an los
resultados previstos o que éstos eran distantes de los previstos y deseados.
El fracaso m ayor o m en o r de las políticas fue norm alm ente im putado a de­
fectos y dificultades de im plem entación, pero no al análisis que inspiró su
form ulación. Los prim eros estudios sobre la im plem entación de las políti­
cas indicaron que los defectos e incum plim ientos se debían a “la com pleji­
dad de la acción c o n ju n ta” (P ressm an y Wildavsky, 1973), que atravesaba
todo el proceso de la p u esta en p ráctica de la política y que m o strab a que
en ella participaban desordenadam ente actores gubernam entales, privados,
sociales y los destinatarios m ism os de la política, con diferentes perspecti­
vas, expectativas y urgencias. Com o m ínim o fue evidente que el enfoque
top-down gubernam ental, que daba p o r segura la disciplina y capacidad de
su burocracia, era inoperante, así com o se m ostró lo im portante que eran
las interacciones de los operadores públicos con los destinatarios p ara que
la política pudiera arro jar resultados. El destino de la política quedaba con­
d icio n ad o p o r actores que no estab a n en el gobierno ni en la cu m b re del
gobierno sino que eran operadores que interactuaban directam ente con los
ciudadanos. No fue casual que, en resp u esta a políticas fracasadas, la se­
gunda generación de estudiosos y diseñadores de program as de im plem en­
tación revirtieran el enfoque jerárquico y burocrático y propusieran esque­
m as alternativos bottom-up, im plem entaciones adaptativas, no program adas,
en los que se otorgaban un papel decisivo a los actores no g u b ernam enta­
les. En opinión acertada de R. M ayntz, con este necesario giro se rom pía "el
paradigm a fundam ental: la elaboración de las políticas com o acción de go­
bierno y la im plem entación com o acción de las agencias públicas" (1999: 7).
En efecto, en la disciplina de políticas públicas y de a p , el gobierno había si­
do p erm anentem ente considerado el sujeto de la dirección política, así co­
m o los ciudadanos habían sido considerados únicam ente los destinatarios
de la política, los objetos de control político.
A p artir de las vicisitudes de la im plem entación se descubrió que ciuda­
danos, sectores privados, organizaciones sociales eran actores que habían
de ser tom ados en consideración e integrarlos de algún m odo com o actores
que participan en la decisión de la política, en su diseño y destino, si es que
interesaba aún al gobierno que su política fuera exitosa y no sólo una decla­
ración de buena voluntad. Las acciones de resistencia o involucram iento de
los actores privados o sociales surgieron entonces com o factores que defi­
nían la suerte directiva del gobierno, que facilitaban o im pedían que pudiera
dirigir, que sus políticas directivas p u d ieran arro ja r resultados beneficio­
sos, en el entendido de que reed itar la com pulsión gubernam ental (regula­
ciones, planes, p rogram as) en determ in ad as áreas de política, justam ente
en las relacionadas con el desarrollo social, era u n a m edida ineficaz y con­
traproducente.
Por eso es acertada la distinción que, a raíz de los problem as de la im ­
plementación de las políticas, M ayntz hace entre Steuerungsfahigkeit (capa­
cidad de dirección), que es u n a p ro p ied a d del gobierno, y Steuerbarkeit
(posibilidad de ser dirigidos, disposición a ser dirigidos), que es u n a p ro ­
piedad de los actores económ icos, civiles y políticos. En esta perspectiva,
con evidencias a su favor, quedaba claro que la m ayor capacidad institucio­
nal, fiscal, ad m in istrativ a de un gobierno no arro ja resultados de valor si
los dirigidos o los destinatarios de los supuestos m agníficos beneficios gu­
bernam entales no están dispuestos a som eterse a las políticas, no aceptan
sus prescripciones, entre otros m otivos porque no les resultan im portantes,
debido a su independencia, autosuficiencia o interdependencia de recursos
clave con actores ex ternos al go b iern o o a la m ism a co m u n id ad política
doméstica. E sta distinción abre y expresa la conciencia de la insuficiencia
gubernativa del gobierno. La co n clu sió n era previsible. Si la dirección o
coordinación de la sociedad p or m edios políticos o jerárquicos se ha vuelto
ineficaz, hay que ir a buscar otros dispositivos de dirección social, los cua­
les se creyeron en co n trar en los m ecanism os de m ercados y en las variadas
formas de organización social solidaria o m utualista. El descubrim iento de
otras form as de gobierno social, alternativas a las del gobierno político m e­
diante m ando, representa la base p ara la afirm ación del concepto de gober­
nanza. R. M ayntz es precisa:
Las investigaciones (sobre la im plem entación de las políticas) contribuyeron a
m inar las bases m ism as del m odelo de la gobernación política, es decir, las b a­
ses de la idea de que el E stado, aun en caso de encontrar resistencia en los gru­
pos som etidos a sus iniciativas, seguía siendo el fulcro del control de la socie­
dad. La desilusión p o r el hecho de que ya no existía un centro eficaz de control
político llevó a p resta r aten ció n a form as alternativas de “gobernación social”
(societal govemance). La b úsqueda se concentró alrededor de dos principios de
dirección nuevos y distintos, los p rincipios del m ercado y de la autoorganiza-
ción horizontal, que fueron analizados com o alternativas al control político je­
rárquico [1999: 7],
 En el m edio latinoam ericano, las crisis económ icas y políticas de los
años ochenta y el descubrim iento de los lím ites de las reform as económicas
y políticas em prendidas (dem ocratización incluida) nos ofrecían elementos
de sobra para plantearnos la cuestión acerca de la dirección social de nues­
tros países y para plantearla desde prem isas de escepticism o o de cautela
respecto del gobierno com o el agente directivo central. La ingobernación
del autoritarism o y las notorias lim itaciones gubernativas de las nuevas de­
m ocracias eran m otivos m ás que suficientes p ara plantearnos la cuestión
de la gobernanza de la sociedad.
Sin em bargo, la cuestión de la dirección social no surgió desde aden­
tro de los problem as de nuestros países, por lo que da la im presión de ser
u n a cuestión im portada. Debido a razones explicables p o r nuestras condi­
ciones y creencias latinoam ericanas, el grueso de nuestros políticos e inte­
lectuales, incluyendo a los que practican la disciplina de la política pública,
no han podido o querido plantearse el problem a de la gobernanza, pese a las
incapacidades y restricciones directivas de los gobiernos, porque el enfoque
g u b ern am en talista de dirección de la sociedad nos es com o u n a segunda
n atu raleza y h a perm anecido intocado no obstante nuestros neoliberalis-
mos y transiciones dem ocráticas. Las transiciones dem ocráticas significa­
ron el refrendo de la concepción gubernam entalista de la gobernación, no
su problem atización. La dem ocracia nos liberaba de líderes incom petentes
y catastróficos, pero en nuestra creencia los gobernantes dem ocráticos re­
presentativos serían los dirigentes de éxito que esperábam os, que tom arían
las riendas de la conducción nacional y nos llevarían a la tierra prom etida.
La d em ocracia in crem en tab a la capacidad del gobierno de g o b ern ar a su
sociedad. Una verdad a medias. La m ayor parte de nuestras consideraciones
críticas se encam inaron entonces a cuestionar los instrum entos directivos
del gobierno, com o las políticas de ajuste, las políticas neoliberales, los mer­
cados globales, pero jam ás ap u n taro n sus arm as a la capacidad de gober­
n ar del gobierno a la sociedad. El neoliberalismo como instrum ento y forma­
to ha sido el blanco, no la capacidad directiva del gobierno dem ocrático, que
com o antaño es considerado el único director de la orquesta social.
En nuestro im aginario circula todavía la idea de que el gobierno es ca­
paz de gobernar exitosam ente si se libera de los instrum entos inadecuados
que ha em pleado recientem ente p ara dirigir a su sociedad, a saber, los dis­
positivos de m ercado, que son considerados en el grueso de nuestros países
los reales factores de desgobierno de ahora y siempre. El gobierno es capaz
de d irig irn os con los in stru m en to s estatales y se h a vuelto incapaz justa­
mente por haberse desgubernam entalizado, p or haber incorporado an tin a­
turalm ente en su gobernación los dispositivos del m ercado y de la sociedad
civil. El acento inalterado en la capacidad gubernam ental parece entonces
sugerir que dam os p or probable la existencia de u n a sociedad subordinable
a un centro de poder unitario, a la m anera de los tiem pos au toritarios de la
"vieja gobernanza”, o que consideram os que la sociedad se encu en tra p er­
fectam ente rep resen tad a en las decisiones del p o d er público, a la m an era
de los tiem pos recientes del rad icalism o d em o crático inocente. Tal vez la
razón de fondo para no descubrir o to m ar en serio el problem a de la gober­
nanza es que en nuestras sociedades no se observan extendidos o consoli­
dados los sectores de una econom ía productiva y com petitiva ni los de una
sociedad civil m utualista y solidaria, razón p or la cual fuera del agente go­
bierno p arecen no ex istir p o d eres sociales con ca p acid ad de solución de
problem as y de autorregulación, cuyas actividades y resu ltad o s co n trib u ­
yan a la conducción de la sociedad h acia m etas de vida de m ejor calidad.
En estas condiciones, com o ya he afirm ad o , la g o b ern an za no puede ser
más que el actuar directivo del gobierno.
Fuera de nuestro contexto latin o am erican o , la p roducción académ ica
m undial en los ú ltim o s 10 años es ab u n d a n te , au n si con frecu en cia los
autores em plean el térm ino de gobernanza con un sentido genérico de dic­
cionario de bolsillo (“m odo de gobierno”) sin explicar su aparición y uso y
sin definir con p recisió n los co m p o n en tes y las co n d icio n es del nuevo
modo directivo, o bien contribuyen a rep ro d u cir la laxitud del concepto asi­
milándolo a otros conceptos que nos son m ás fam iliares (régimen, sociedad
política, gobierno, a p , sistem a político-adm inistrativo, patrón de policyma­
king...) o lo em plean con tran q u ilid ad d an d o p o r su p u esta su univocidad
conceptual y acep tació n g en eral.41 Sólo m uy recien tem en te co m ienza a
41 Por ejem plo, u n a m irad a a un libro recientísim o del prestigiado Donald F. Kettl (2003)
ofrece sólo definiciones genéricas y h asta elem entales. P or ejem plo, "crece la b recha entre go­
bierno (government) y gobernación (governance). Gobierno se refiere a la e stru ctu ra y función
de las institu cio n es públicas, m ie n tra s Gobernación es la m a n e ra com o el gobierno hace su
trabajo, cum ple su función” (2003: xi). O “gobernación es u n a m anera de describir los vínculos
entre el gobierno y su entorno político, social, adm inistrativo. Es tam bién u na m anera de desig­
nar las iniciativas que los E stados h a n em prendido en todo el m undo para red u cir su tam año,
sin dejar de resp o n d er a las dem andas de sus ciu d ad an o s” (2003: 119). Es notorio el uso ele­
mental del concepto, que term ina p o r volverse sinónim o de cualquier cosa en el ám bito político-
adm inistrativo. E n el otro extrem o se u b ica el libro de M arch y O lsen (1995), que re b asa la
problem ática específica del proceso de gobernación, aunque ofrece consideraciones notables,
dado que intenta u n a teoría general de la estructura y funcionam iento de la dem ocracia contem ­
poránea desde u n fuerte enfoque institucional (de identidades y com portam ientos apropiados
más que el neoinstitucional económ ico de intercam bios utilitaristas). G obernanza com pendia
 estabilizarse la denotación del concepto y se profundiza en las razones de »
su aparición y en los com ponentes de su denotación. Un resum en acertado
de las vertientes del debate académ ico sobre la gobernanza es ofrecido por
J. Pierre (2000: 3-4), al afirm ar que
la literatu ra sobre la gobernanza es algo confusa en lo que concierne a su con-
ceptualización y tiene un doble significado. Por un lado, es un concepto que se
refiere a los intentos em píricam ente notorios que ha hecho el E stado a fines del
siglo p asad o p a ra ad a p ta rse a su en to rn o y, p o r el otro, den o ta la rep resen ta­
ción conceptual o teórica de la coordinación de los sistem as sociales y del rol que
el E stado desem peña en ese proceso... E n el p rim er enfoque, que p o d ría califi­
carse de E stado céntrico, la cuestión central de investigación consiste en deter­
m in ar en qué m edida el E stado tiene la capacidad política e institucional de diri­
gir a su sociedad y cóm o se relaciona el Estado con los intereses de otros actores
influyentes. E n el segundo enfoque, m ás sociocéntrico, el foco de la investiga­
ción es la coordinación y el autogobierno que caracteriza a varios tipos de re­
des y asociaciones. Sin em bargo ninguno de los dos enfoques prejuzga en dón­
de se ubica el sitio del poder. E n el debate público, gobernanza significa en gran
m edida la coordinación y cohesión sostenida entre m últiples actores con dife­
rentes propósitos y objetivos, tales com o actores e instituciones políticas, inte­
reses corporativos, so ciedad civil y org an izacio n es tran sn a cio n ale s. Lo que
antes eran roles incuestionables del E stado son considerados ah o ra problem as
com unes y genéricos de la sociedad que pueden ser resueltos p o r las institucio­
nes políticas o p o r otros actores. El punto central es que las instituciones políti­
cas ya no m onopolizan la orq u estació n de la gob ern an za. E n este sentido, se
puede decir que gobernanza expresa de m an era resu m id a la visión dom inante
que se tiene del gobierno en el Zeitgeist de fin de siglo. G obernanza, a lo largo
del debate, representa la cuestión de cóm o m an ten er el rol directivo de las ins­
tituciones políticas a p esar de los desafíos internos y externos al Estado. Y pre­
sum iblem ente es algo m ás agradable que “gobierno”, que se h a vuelto u n co n ­
cepto bastante peyorativo.
El m érito de Jan K ooim an es h ab e r sido el prim ero en llam ar la aten ­
ción sobre el hecho de que al final del siglo xx cam biaba el equilibrio entre
el gobierno y la sociedad en la realización de las m etas colectivas deseadas
entonces todos los com ponentes que integran el m undo de la política: régim en, sociedad polí­
tica, sociedad civil, acción política, políticas públicas, gobierno y proceso de gobernar, organi­
zación adm inistrativa..., aunque procesados com o dim ensiones del gobierno dem ocrático.
y, en consecuencia, el prim ero en h ab er distinguido entre la acción del go­
bierno y la gobernanza de la sociedad y en haber planteado el problem a de
la gobernación/gobernanza com o algo m erecedor de análisis y algo crucial
para el futuro de las sociedades. Desde su p rim er planteam iento y contribu­
ción conceptual (en Kooim an: 1993) h asta sus últim os retoques y refin a­
mientos conceptuales (en Kooim an, 2000 y 2003), sus escritos representan
una referencia fundam ental en el tem a de la gobernanza debido a su trab a­
jo incesante por p u lir el concepto y p or construir una explicación teórica de
su aparición, aunque sus escritos reproduzcan el m ism o form ato de razo­
namiento, sus conceptos tard a n en estabilizarse y recientem ente parezca
lanzarse atrevidam ente a u n a teoría de la sociedad.
La cuestión de la gobernanza tiene su p u n to de p artid a en la observa­
ción de que en las últim as décadas gobierno y sociedad h an com enzado a
compartir la tarea y responsabilidad de resolver los problem as de su socie­
dad y, por ende, a ab an d o n ar el trabajo en solitario o en rivalidad (el Estado
contra el m ercado, la buro cracia co n tra las organizaciones de la sociedad
civil) y a entender la utilidad de la cooperación. El cambio se debe a la noto­
ria pérdida de capacidad de los gobiernos en la conducción de la sociedad
y, en consecuencia, pretende responder a las interrogantes sobre el modo de
gobernar a la sociedad contem poránea a fin de preservar los niveles de vida
alcanzados y moverse hacia niveles superiores de bienestar y seguridad. El
poder público ha perdido relativam ente fuerza respecto del poder privado
en la solución de los problem as de la sociedad y en la creación de sus nue­
vos horizontes, pero las circunstancias contem poráneas m u estran que los
actores políticos y económ icos tra ta n m ás bien de in te ra c tu a r y com ple­
m entarse.42 Esta interdependencia o interacción,43 com o él prefiere decir,
42 Me parece perspicaz la afirm ación de Kooim an: "Hoy es m ás apropiado hablar de roles
cam biantes (shifting) del g o bierno que de roles d ecrecien tes (shrinking) del g obierno... La
reducción de las tare as del gobierno y la conciencia m ás c lara de que el gobierno tiene que
cooperar con otros actores sociales no hace de ningún m odo obsoleta la intervención guberna­
mental. Significa m ás bien saber que el m ando y control es u n m ecanism o lim itado de gobier­
no y que las respuestas a los problem as de la sociedad requieren de u n conjunto m ás am plio
de enfoques e in strum entos” (2000: 139).
43 La in te rac c ió n es lógicam ente u n a pieza cen tral de su teo ría de la gobernanza, que es
definida tam b ién com o interactive governance, a unque su concepto de interacción haya sido
som etido a diversas reelaboraciones que p re te n d en te rm in a r en u n a teoría de la interacción
social (véase capítulo II en K ooim an, 2003) de raíces sociológicas. Su concepto es fundam en­
talm ente descriptivo y se relacio n a con la n oción de interd ep en d en cia, e n el sentido de que
ningún actor posee todos los recursos necesarios p a ra resolver sus problem as y los de la vida
en com ún, p o r lo que en tra en varios tipos de intercam bio con otros actores. N ada nuevo. Esa
denotación p erm anece a lo largo de sus diversos artículos: “u n a interacción puede ser conside­
rada com o una relación de m u tu a influencia entre dos o m ás actores o entidades” (2003: 13) y
es algo lógico y obligado, porque en las actuales condiciones sociales n in ­
gún actor social es lo dem asiado dom inante para im poner a los dem ás una
determ inada línea de com portam iento o para transferir los costos de la so­
lución de problem as sociales hacia otros actores y obtener ganancias exclu­
sivas, adem ás de que "ningún actor, público o privado, tiene la inform ación
y el conocim iento requerido para resolver problem as complejos, dinám icos y
diversificados, ni tiene el m ira d o r suficiente p ara seleccionar los in stru ­
m entos eficaces y m enos el poder suficiente para dom inar unilateralm ente”
(Kooiman, 1993: 4; 2000: 142).
Los nuevos m odos de interacción entre el gobierno y la sociedad están
a la vista en las áreas de políticas de bienestar social, protección am biental,
educación, salud, in fra estru ctu ra física... y h an producido cam bios tanto
en el gobernar com o en la gobernación/gobernanza. La torm entosa prim e­
ra p roducción de K ooim an (1993) se debe a que él (com o nosotros) a co­
m ienzos de los años noventa seguía atrap ad o p o r la tensión entre la idea
tradicional de que el gobierno es el agente de la dirección social y el hecho
observable de que las formas de gobernar o dirigir a la sociedad se habían
m odificado y abarcaban a actores extragubernam entales. Por consiguiente,
su pen sam iento se construye m eticulosam ente alrededor de la distinción
entre el gobernar del gobierno (governing), que es el ojo que m ira hacia el
pasado, y el proceso de gobernación o dirección de la sociedad (governan­
ce), n o to riam en te posgubernam ental, que calificará co rrectam ente com o
"políticosocial” y que es el ojo que m ira hacia el presente y el futuro. Gober-
nanza es justam ente la m anera de nom brar distintivam ente la nueva reali­
dad que surge y que atañe a la dirección o gobernación de la sociedad, pero
que es u n a realidad distinta de la del gobernar del solo gobierno e incluye e
integra las interacciones de varios actores. G obernanza es el nom bre pro­
pio de la m anera com o se gobierna y se puede gobernar en las condiciones
co n tem p o rán eas de “dinám ica, com plejidad y diversidad”, com o suele
decir e insistir.44
Es lógico entonces que en su últim a producción (2003) la distinción ini­
cial p ierd a sentido y concluya congruentem ente con la p o derosa afirm a-
observa que en toda interacción hay u n a dim ensión intencional y una dim ensión estructural o
contextual, p o r lo que cada interacción "está com puesta de procesos y estru ctu ras”, algo socio­
lógicam ente correcto. La interacción se p resenta en tres clases: interferencias, interjuegos (in­
terplay) e intervenciones (2000: 143-145; 2003: 12-25).
44 "La com plejidad, dinám ica y diversidad crecientes de nuestras sociedades, causadas por
los desarrollos sociales, tecnológicos y científicos, ha puesto a los sistem as de gobierno frente
a nuevos retos en los que se requieren nuevos m odos de entender la gobernación de la socie­
dad” (1993: 6).
ción de gobernar com o gobernanza” (Governing as Governance): la gober­
nanza no es otra cosa que el m odo y proceso de g o b ernar una sociedad en
las condiciones sociales contem poráneas. Hoy no hay m anera de gobernar
más que p o sg u b ern am en talm en te, m ed ian te “g o b ern an za sociopolítica,
que ha de entenderse com o los arreglos de los actores públicos y privados
en cuyo m arco se dirigen al objetivo de resolver los problem as de la socie­
dad y de crear oportunidades a la sociedad, así com o se dirigen al objetivo
de cuidar las instituciones sociales que en m arcan estas actividades de go­
bierno" (2000: 139). S o rp ren d en tem en te la m ism a definición es reto m ad a
casi textualm ente tres años después p ero ap licad a a gobernar: "gobernar
puede entenderse com o la totalidad de las interacciones en las que p artici­
pan los actores públicos y privados a fin de dirigirse al objetivo de resolver
problem as de la sociedad y crear o p ortunidades, p restan d o atención a las
instituciones que son los contextos de esas in teraccio n es de g o b ern ar y
estableciendo un fundam ento norm ativo de todas esas actividades” (2003:
4). Desvanecida la distinción, la conclusión es que la gobernanza no es una
realidad em pírica sino el concepto del gobernar: “la totalidad de las concep­
ciones teóricas de g o b ernar” (2003: 4). Es el concepto abstracto de la activi­
dad concreta de g o b ern ar a la sociedad, p ero que tiene que d en o m in arse
gobernanza a fin de d e n o ta r que la activ id ad directiv a de la sociedad ha
dejado de ser sólo gubernam ental, es decir, la acción del gobierno. En este
sentido, gobernanza y g o b ern ar son iguales si tom am os en cu en ta que go-
bem anza es sólo el concepto del hecho real de la acción gubernativa y que
su contenido real d enotado es gobernar. Su ú n ica d istinción es que la go­
bernanza pertenece al orden m ental y gobernar al orden real.
Lo que está a la vista al final del siglo xx es, según K ooim an, que el go­
bierno gobierna m ed ian te "coacciones” (colaboraciones, concurrencias),
que tom an las form as de la coproducción, codirección, corregulación, co-
gestión, asociación entre actores públicos y privados, pero con característi­
cas diversas a las form as tradicionales de unión de la acción pública con la
privada. G obernar m ediante coacciones entre el gobierno y los actores eco­
nómicos y sociales d epende de u n contexto de co n d icio n es sociales que
inducen u obligan a esas prácticas interactivas de gobierno, las cuales p ro ­
gresivamente se van sedim entando y estabilizando en patrones de goberna­
ción.45 Por un lado, la gobernanza es definida com o “el patrón o la estruc-
45 “Por gobernar entien d o las actividades que actores sociales, políticos y adm inistrativos
emprenden de m anera deliberada para guiar, dirigir, co n tro lar a (sectores o dim ensiones de) la
sociedad... Por gobernanza entiendo los patrones que resultan de esas actividades gubernativas
tu ra que surge en u n sistem a sociopolítico com o el resultado com ún de los
esfuerzos de interacción de todos los actores involucrados” (1993: 236), el
p atró n directivo que surge de las interacciones público-privadas. Pero, por
otro lado, la gobernanza es el orden o el arreglo que enm arca y regula esas
interacciones que se llevan a cabo p ara fines de gobierno. Hay un ciclo de
causa-efecto entre gobernar y gobernanza. “La definición de la gobernanza
com o ‘el p atró n u orden em ergente de un sistem a’, que es el resultado de
procesos (interacciones) sociales y a la vez el m edio a través del cual los ac­
tores pueden ac tu a r e in terp retar este patrón, ofrece la pista p ara entender
las relaciones entre gobernar y gobernanza" (1993: 236).
El com ún denom inador de los dos conceptos es su carácter sociopolíti­
co: "el g o b ernar sociopolítico", “la gobernanza sociopolítica”, que así se de­
n o m in an p ara d estacar que go b ern ar ya no se circunscribe a los actos del
gobierno (de la instancia o institución gobierno), sino que com prende pro­
cesos de interacción entre diferentes actores sociales, públicos, privados.46
En resu m en, la g o b ernanza, que en su p rim e ra p ro d u cció n fue definida
com o el p atró n de gobernación y, p o r consiguiente, com o el lineam iento
general, co nstante y característico de las variadas (co)acciones concretas
que tienen lugar entre actores públicos y privados p ara gobernar la socie­
dad, concluye coherentem ente en la gobernanza com o el concepto preciso
y unívoco de lo distintivo de los m uchos actos de gobierno que se requieren
en las diversas y cam biantes circunstancias sociales: su n atu raleza socio-
política. E n su p ro d u c ció n ta rd ía lo d en o tad o com o “sociopolítico” será
preferen tem ente denotado com o “societal” (societal governance), es decir,
com o un hecho o proceso de la sociedad toda m ás que g u b ern am en tal.47
Una aclaración precisa y contundente.
La p ro p u esta de K ooim an, que se extiende de 1993 a 2003, no es sólo
un esfuerzo p o r a fin a r los conceptos centrales, sino un desarrollo teórico
que quiere precisar “los diferentes niveles, m odos y órdenes de la gobernan-
de los actores sociales, políticos y adm inistrativos. Los p atrones son u n resultado de las activi­
dades, pero tam bién son el m arco m ás ab stracto y su p erio r p a ra los esfuerzos del g o b ern ar co­
tidiano" (1993: 6). E ste m arco de acción será después llam ado fluidam ente arreglo, orden, re­
glas del juego, sistem a.
46 "La gobernanza es u n a realidad de la sociedad en la que p articip an 'gobernantes’ (gover­
nors) públicos y privados” (2000: 139). "La g obernanza es u n a calidad de la sociedad, creada
p o r g obernantes públicos y privados, p o r lo cual es sociopolítica" (2003: 3).
47 E n la reflexión de K ooim an hay u n tercer concepto relacionado con el sentido y la capa­
cid ad de gobierno, el que nos es m ás fa m ilia r y llam am o s gobernabilidad, que es definido
com o u n proceso de equilibrio entre las necesidades y capacidades de gobierno, pero que no
tien e relevancia en su teo riza c ió n , en ta n to que el e q u ilib rio p e rd id o en el tiem p o de una
gobernación gub ern am en talista se logra ah o ra p o r el gobernar o la gobernanza sociopolítica.
za" (2000: 138). En lo que respecta a los "modos de gobernanza”, que están
presentes en las in teracciones en tre los actores públicos y privados y que
las d eterm in an , tres son los p rincipales: au to g o b iern o (selfgovernance),
cogobierno (cogovemance), gobierno jerárquico (hierarchical govemance).48
Toda la gobernación societal puede ser en ten d id a com o el resultado de la
com binación de estos tres m odos de gobierno que tienen lugar en la socie­
dad. Autogobierno: se refiere a la capacidad de los actores y organizaciones
sociales p ara regularse y gobernarse a sí m ism os y se relaciona con su auto­
nomía y consiste en su capacidad de d eterm in ar su sentido de dirección y
desarrollar y m an ten er su propia identidad. Va de suyo que si en u na socie­
dad no existen entidades con la capacidad de autogobernarse (autodirigirse,
autorregularse, autocontrolarse) la "gobernanza societal” carece de las con­
diciones p a ra existir, p o r lo que la je ra rq u ía será el obligado m odo de
gobierno. (La autogobem ación se desarrolla a p artir de los conceptos de la
autopóiesis de los sistem as vivos y sociales.) Cogobierno: se refiere a las for­
mas de interacción entre varias unidades u organizaciones con el propósito
de gobernarse. Sus form as son horizo n tales, pues los actores se co m u n i­
can, colaboran o cooperan sin la presencia de un actor gobernante central
o dom inante que defina ru m b o e in stru m en to s. Su m anifestación son las
múltiples redes de cooperación entre actores privados que tiene lugar en la
sociedad civil y las m últiples asociaciones entre los actores privados y los
actores públicos, que tienen lugar en la sociedad política y en las activida­
des de gobernación. Gobierno jerárquico: es el modo de interacción clásico
entre los actores p ú blicos y los privados p a ra fines de gobernación, que
asume patrones de com portam iento verticales y formales a través de leyes y
políticas. Su ca racterística es la existencia de entidades gobernantes que
influyen en el com portam iento de otros actores que participan en las inter­
acciones y que se refuerzan con sanciones en caso de incum plim ientos.
En resum en, la gobernanza de la sociedad según las distintas circuns­
tancias que viva y las diversas m aterias que aborde com bina estos variados
modos de conducirse teniendo un m odo m ás peso que otros. Si algo convie­
ne observar es que la jerarquía, el gobernar del solo gobierno, entra al final
por la p u erta trasera y es un m odo de la gobernanza de la sociedad con ple­
no derecho. Es una m anera de reconocer que las leyes y las políticas del go­
bierno son necesarias aunque insuficientes, que la gobernanza sociopolítica
48 Sintom ático de su pensam iento en m ovim iento es que K ooim an apenas tres años antes
había relacionado los m odos con el g o b ern ar y no con la gobernanza, h a blando de modes o f
goveming y clasificándolos com o selfgoveming, cogovem ing y hierarchical goveming.
o societal (en tanto interacción público-privada) tiene su propia identidad y
ap o rte y que en los casos olvidados de excepción y anom ia social la jera r­
quía es el único recurso social disponible para reconstruir la norm alidad y
crear las condiciones de una vida digna y segura.
R. A. W. Rhodes. Los escritos de Rhodes49 son una caracterización precisa
de los variados ensayos sobre la ("nueva”, "m oderna”) gobernanza, cons­
tru id a desde la perspectiva europea. Más que un teórico con aportes origi­
nales, es u n fino y preciso recap itu lad o r de la producción teórica. En su
opinión, los académ icos convergen en afirm ar que el concepto de goberna­
ción h a suplantado al de gobierno en los últim os años y com parten la idea
de que ha ido tom ando form a un nuevo proceso-condición-m étodo de go­
bernar. Sin em bargo, cuando los expertos proceden a describir o definir el
nuevo proceso o m étodo gubernativo el concepto se vuelve m utable. Se
pueden reg istrar seis usos o denotaciones del concepto: la gobernación es
equiparada a "estado m ínim o”, "gobernación corporativa (de u n a organiza­
ción)”, "nueva gestión pública”, "buena gobernación”, “sistem a sociociber-
nético”, "redes autoorganizadas”.50 El resum en de Rhodes es in terp retati­
vam ente correcto, contribuye a poner orden en el uso del térm ino y, en su
opinión, el meollo del concepto de gobernación es el proceso de gobierno
de redes o p o r redes. Es tan fina com o re cap itu lad o ra la siguiente cita
(Rhodes, 1997: 53):
G obernación se refiere a redes interorganizacionales y autoorganizadas... Las
características com unes de la “gobernación” son: 1) Interdependencia entre las
organizaciones. G obernación es algo m ás am plio que gobierno y ab arca a acto­
res no estatales. C am biar las fronteras del Estado h a significado que las fronte­
ras entre los sectores público, privado y voluntario se h an vuelto cam biantes y
opacas. 2) Interacciones perm anentes entre los m iem bros de la red, debido a la
n ecesid ad de in te rc a m b ia r recu rso s y de n eg o ciar los p ro p ó sito s com unes.
3) Las interacciones se b asan en la confianza y son reguladas p o r reglas del jue­
go que h an sido negociadas y acordadas po r los participantes en la red. 4) Exis­
49 Hago referencia a dos textos, uno de su autoría, Rhodes (1997), y o tro editado p o r J. Pie­
rre (2000), en el que R hodes escribe el artículo “G overnance and Public A dm inistration”.
50 En su artículo posterior sobre "G obernación y adm inistración pública”, en P ierre (2000),
am p lía a siete las seis definiciones m ás u su a les de g o b e rn ac ió n e n el lenguaje académ i­
co que form uló an teriorm ente y que a hora se vuelven gobernación com o "gobernación corpo­
rativa”, “nueva gestión pública”, "buen gobierno”, "interdependencia internacional ’, "sistema
sociocibernético”, "nueva econom ía política” y "redes” o "gobierno por redes”.
te un grado significativo de au to n o m ía respecto del E stado. Las redes no tienen
responsabilidad pública (no son actores públicos —T.), aunque están auto o rg a­
nizadas. El E stado no ocupa la posición soberana, pero puede dirigir indirecta
e im perfectam ente las redes.
La (nueva) g o b e rn a n z a 51 es el re su ltad o y el testigo de la tran sició n
ocurrida de “un E stado u n itario a u n régim en diferenciado” (d iffe r e n tia te d
p o lity ), que se caracteriza p o r la dispersión y fragm entación del poder cen­
tral y, en positivo, p o r la aparición de “redes interorganizacionales au to o r­
ganizadas”, "capaces de autogobierno” (se lf-ste e rin g , s e lf-o r g a n iz in g in te ro r-
g a n iz a tio n a l n e tw o r k s ), que se hacen cargo de num erosas tareas públicas en
diversas m aterias públicas. Las redes están integradas por actores públicos,
privados, sociociviles, intergubernam entales. Las m ás n otorias e influyen­
tes son las "redes de política” (p o lic y n e tw o r k s ) , que controlan el cam po de
específicas políticas públicas y son las que deciden su form ulación e imple-
m entación. Las redes se caracterizan p o r la interd ep en d en cia e in tercam ­
bio de recursos de sus actores, p o r reglas de interacción com partidas y por
una au to n o m ía significativa fren te al gobierno. É ste no p ierd e tal vez un
sitio central en la red pero su papel de centro es lim itado y reducida su ca­
pacidad directiva, en tan to sus decisiones y la im plem entación de sus deci­
siones dependen de la acep tació n , los recu rso s y la acción de las dem ás
organizaciones que in teg ran la red. P or consiguiente, el m ando g u b ern a­
mental central coexiste con el po d er fragm entado entre los diversos nodos
de la red involucrada en la atención de los problem as públicos, así com o el
control gubernativo coexiste con la independencia de los otros actores, de
los que no puede p re scin d ir sin p e rd e r eficacia en sus acciones y con los
cuales establece eq uilibrios cam b ian tes y p actad o s según las c irc u n sta n ­
cias, m aterias y políticas. En este sentido, la gobernación tom a la form a de
51 La nueva g obernanza, en la den o tació n de R hodes, es u n concepto co n stru id o en refe­
rencia con los cam bios que h a experim entado el llam ado M odelo W estm inster del E stado b ri­
tánico, que convencionalm ente se c ara cte riz a p o r su c a rá c te r u n ita rio , cen tralizad o y sobe­
rano, en ra z ó n de u n p a rla m e n to so b e ran o , u n fu e rte g o b iern o de g ab in ete, el c o n tro l del
ejecutivo p o r pa rte del p a rtid o m ayoritario, u n a oposición institu cio n al... características que
otorgan al gobierno la capacidad de decisión indep en d ien te y liderazgo. M ás allá del E stado
británico los E stados u n itario s con Ejecutivos fuertes son el blanco conceptual y son los que
han cam b iad o d e lib e ra d a m e n te o so b re la m a rc h a su e stru c tu ra p o lítica y su gobernación,
hasta el p u n to que hoy G ran B retaña es "un régim en político diferenciado y u n a C orona vacía”
(2000: 62), algo que analógicam ente puede afirm arse de otros E stados en los que es visible la
fragm entación del poder, la in suficiencia del m an d o g ubernativo y su in terd ep en d en cia con
otras agencias sociales poseedoras de recursos que son necesarios y h asta decisivos p a ra que
el gobierno p ueda c onducir a su sociedad hacia m etas significativas y aceptadas.

“dirección indirecta” (indirect management). El gobierno gobierna a través
de organizaciones externas al gobierno, que m u estran capacidad de auto­
nom ía/autogobierno, están vinculadas a otras organizaciones y dan lugar a
asociaciones de las que form a parte el gobierno con un papel directivo limi­
tado pues su capacidad decisoria es com partida o condicionada en sus pro­
ced im ien tos y alcances p o r los dem ás socios p artic ip a n te s. E n el fondo,
surge una nueva estructura/proceso de gobernación social, las "redes”, que
rep resen tan u n a alternativa a las “jera rq u ías” (las burocracias) y los “m er­
cados” com o form as de organización social. Aparece y se afirm a “la forma
reticular de gobernación” (the network form o f govemance).52
Paul H irst. Sus consideraciones sobre Democracy and G ovem ance (2000)
son relevantes de la preocupación y posición europea. Abre con la observa­
ción de que “gobernanza expresa p o r lo general u n a alternativa al gobierno,
al control estatal” y señala que existen cinco denotaciones o versiones de la
gobernación: a) la llam ada b u en a gobernación o bu en a g o b ern an za para
asegurar el desarrollo económ ico, cuyos requisitos institucionales, políticos
y adm inistrativos difunden y exigen los organism os internacionales, como
el bm ; b) la insuficiencia reconocida de los Estados nacionales p ara resolver
p ro b lem as dom ésticos que son m u n d ialm e n te in terd ep en d ien tes, lo que
conduce a u n a gobernación internacional com partida con nuevos actores y
recursos, com o organism os superestatales independientes, corporaciones
privadas globales, redes internacionales de ONG; c) la gobernanza corporati­
va, relativa a la transparencia y responsabilidad de las decisiones y gestión
de los altos ejecutivos de las em presas frente a la dispersión de los accionis­
tas; d) la gobernanza com o las innovaciones directivas de la nueva gestión
p ú blica y e) la gobernanza den o ta la em ergencia de asociaciones, redes y
foros deliberativos com o actores y dispositivos de gobierno en lugar de las
ruinosas representaciones jerárquicas y centralizadas de los (neo)corpora-
tivism os de los Estados sociales welferistas.
Todas estas tendencias novedosas de dirección de la sociedad plantean
p roblem as de control d em ocrático y de responsabilidad de los gobiernos
52 En el cam po internacional K eohane y Nye (2000: 37) se expresan de m anera sem ejante:
"La elaboración y la in terpretación de leyes en la gobernanza global se ha pluralizado. Las le­
yes ya no son únicam ente asuntos de los E stados y de los organism os internacionales. Las em ­
presas privadas, las ONG, las subunidades de gobiernos con sus redes transnacionales y trans-
g u b ern am en tales to d as d esem p eñ an u n papel en u nión con las au to rid ad e s centrales de los
E stados y las organizaciones internacionales. El resultado es que cualquier pau ta de goberna­
ción que su rja te n d rá que se r en form a de red m ás que en m anera je rá rq u ic a y los objetivos
serán m ínim os m ás que am biciosos".
GOBERNANZA 117
representativos elegidos, pero que no hem os descubierto ni planteado bien
por cuanto creem os que todavía sigue vigente “la arquitectura de una socie­
dad liberal clásica”,53 m ientras la separación nítida entre el Estado (gobier­
no) y la sociedad civil, que constituía el eje central de esa arquitectura, se
ha ido desvaneciendo. Lo actual y correcto es
ver al E stad o com o p a rte de u n a organizational society, la cual se caracteriza
p o r la p resen cia de grandes in stitu cio n es je rárq u icas de control, ubicadas en
am bos lados de la frontera divisoria entre lo público y lo privado, instituciones
que no son responsables ni rin d en cuentas ni responden a los ciudadanos o lo
hacen sólo de m anera débil. La división entre lo público y lo privado h a dejado
de ser lo clara e im p o rtan te que era en la sociedad liberal clásica [20].
En la "sociedad de organizaciones”, distintiva de estos tiem pos, sobran
evidencias acerca de la influencia que tienen las decisiones de las corpora­
ciones privadas y de las redes sociales del voluntariado en la configuración
y coordinación de la vida asociada en general, no obstante que se le sigan
considerando organism os estrictam ente privados, así com o sobran eviden­
cias de cóm o el gobierno gobierna en m odo corporativo y realiza funciones
públicas m ediante agencias o cuerpos públicos políticam ente independien­
tes y con un form ato corporativo de organización y decisión. “El Estado no
ha reducido en gran m edida su escala y alcance ni tam poco ha sido vacia­
do, m ás bien se ha fragm entado y se h a com binado o fusionado con enti­
dades no estatales ni p ú b licas” (21). E ste dom inio creciente de las o rg a­
nizaciones en la o rien ta ció n y la convivencia de la sociedad b o rra las
fronteras del m u n d o pú b lico y priv ad o y re p resen ta u n a "am enaza a la
dem ocracia” en su form a conocida, puesto que un gran núm ero de decisio­
nes socialm ente trascendentes escapan a los centros de la decisión dem o­
crática y fragm en tan el m undo público h asta el punto que éste carece de
un centro responsable, razón p or la cual es necesario em prender reform as
para n eu tralizar consecuencias indeseadas y previsibles de desgobierno.54
Lo m ism o pued e decirse en el ám b ito in tern a cio n al donde el Estado-
53 El m odelo se caracteriza "por u n E stado lim itado, controlado p o r un gobierno represen­
tativo y a cotado p o r el im perio de la ley, y p o r u n a sociedad civil independiente del E stado,
capaz de autoorganización y protegida p o r las leyes y procedim ientos adm inistrativos del E s­
tado" (19)
54 "El problem a con la sociedad de las organizaciones es que la reform a dem ocrática im pli­
ca m uchos focos de co n tro l y nuevas p rácticas de resp o nsabilidad/rendición de cuentas/res-
ponsividad, así com o procedim ientos p a ra cam b iar las cosas en diferentes ám bitos políticos y
por m étodos diferentes" (2000: 21).
nación y su responsabilidad ante su demos se ha debilitado o vuelto difusa
y com partida.
La respuesta de H irst a las nuevas condiciones sociales y al desafío de­
m ocrático es la "associative democracy", tem a sobre el que ya había escrito
en 1994. No se m enosprecia la dem ocracia m ayoritaria electoral, pero se
reconoce su creciente pérdida de significado para asegurar que los gobier­
nos elegidos tengan capacidad directiva. Em pieza a revisarse la prem isa de
que elección de gobiernos y capacidad de gobierno tengan u n a relación po­
sitiva asegurada. Por consiguiente se pone com plem entariam ente el acento
en la perm anente com unicación de ida y vuelta entre gobierno y sociedad, en
el intercam bio sostenido de inform ación y opinión, en el diálogo form ador
de consenso, que es urgente crear o restau rar pues las grandes corporacio­
nes no consultan a los gobiernos y m enos aún a los que saldrán afectados
con sus decisiones y porque el gobierno fragm entado en su ejercicio de go­
bierno, al que resulta difícil d a r coherencia a sus acciones, le resulta aún
m ás difícil com unicarse con el público ciudadano, rendirle cuentas, p o r ca­
recer de explicaciones convincentes y sólo de su com petencia. En u n a so­
ciedad de organizaciones el intercam b io y el diálogo deben te n e r lugar
entre el gobierno y las organizaciones sociales form alm ente estructuradas y
a fin de que el diálogo pueda ser social o públicam ente productivo las orga­
n izacio n es sociales h a b rá n de e stru c tu rarse de m an era d em ocrática. A
pesar de lo prescriptivo y h asta idealista de su propuesta de reform a, queda
registrado que la única gobernanza posible y dem ocráticam ente responsa­
ble en las condiciones sociales contem poráneas im plica asociaciones y aso­
ciación, diálogo entre asociaciones públicas y privadas en busca de consen­
sos sobre u n a agenda y dirección social com partida.
La reform a político-institucional, que en su opinión involucra e im pacta
tanto al gobierno com o a las organizaciones de la sociedad civil, consiste en
adoptar el modelo de dem ocracia asociativa, que im plica devolver a la sociedad
en la m edida de lo posible funciones que fueron concentradas p o r el E stado (re­
teniendo la del financiam iento público) y d em ocratizar lo m ás que se pu ed a a
las organizaciones de la sociedad civil. El objetivo final es resta u rar el gobierno
lim itado y "politizar” a la sociedad civil, tran sfo rm ar sus org an izacio n es que
son burocracias verticales y je rá rq u ica s en asociaciones co n stitu cio n alm en te
estru c tu rad a s y dem ocráticam en te autogobernadas. H ab ría en tonces que in ­
te n tar separar provisión de servicios y supervisión de la provisión en todos los
niveles de gobierno del E stado nacional. Al sim plificar las tareas de las institu­
ciones representativas y hacerlas fund am en talm en te vigilantes (watchdogs), el
resu ltad o p o d rá ser que m e jo ra rá n o ta b lem en te su cap ac id a d p a ra a seg u rar
que los servicios se presten efectivam ente y de m an era ap ro p iad a... La respues­
ta es devolver la provisión de los servicios a asociaciones voluntarias con capa­
cid ad de au to g o b iern o ... El au to g o b iern o aso ciativ o d a ría u n a leg itim id ad
dem ocrática básica a las organizaciones, p o r lo que se reduciría la necesidad de
u n a g obernación externa p ara p ro teg er a los afectados y la necesidad de esta­
blecer leyes desde afuera p ara cualquier contingencia [Hirst, 2000: 28-29],
Lester M. Salam on. O tra conceptualización estru ctu rad a, desde u n a p ers­
pectiva norteam ericana y p articularm ente desde la óptica del Tercer Sector
no lucrativo, es la de Salam on,55 que llega a conclusiones sim ilares. En va­
rios de sus escritos anteriores h ab ía llam ado la atención sobre el hecho de
que desde décadas atrás se habían ido estableciendo y generalizando n u e­
vas relaciones del gobierno (asociación, contratación, delegación...) con las
organizaciones no g u b ern am en tales/n o lucrativas, p artic u la rm en te en el
campo de la po lítica social y los servicios. P ara d e sta c a r su p ecu liarid ad
acuñó el sugerente concepto “G obierno de/m ediante terceros” (Third-Party
Government) y subrayó que esa nueva form a de gobernar em pleaba "herra­
m ientas", "tecnologías”, " in stru m e n to s”,56 que eran d istin to s de los que
suele em plear la tradicional a p directa y jerárquica, así com o diferentes de
los aplaudidos instrum entos recientes de la privatización y la eficiencia ad­
m inistrativa de la nueva gestión pública. El nuevo m odo de g o b ern ar con
otros in stru m en to s y m ed ian te acto res tercero s o externos al gobierno es
ahora reconceptualizado p or Salam on com o “la nueva gobernación”. Se tra­
ta de gobernación y no de gobierno porque en la form ulación de las políticas
públicas y en la prestación de los servicios públicos participan m ás actores
que el gobierno y porque “en el futuro la esencia del proceso de solución de
problem as será m uy probablem ente de naturaleza colaboradora, dado que
la atención a los problem as públicos y la realización de los objetivos públi-
55 Me refiero principalm ente al libro del que es ed ito r Salam on (2002), en el que escribe el
artículo teórico de base, que recapitula sus ideas sobre el Tercer Sector y sobre las h erram ien ­
tas que en los últim os años utiliza el gobierno en la dirección de su sociedad.
56 P or herramientas o instrum entos se entiende u n "m étodo identificable p o r m edio del cual
se e stru ctu ra la acción colectiva p a ra a b o rd a r los p roblem as públicos” (2002: 19). Un in stru ­
m ento es u n a d e te rm in a d a actividad o un d ete rm in a d o p ro d u c to que em plea d e te rm in a d o s
procedim ientos y dispositivos p a ra realizar la actividad o p a ra proveer el producto, form a p a r­
te de u n sistem a de provisión (el conjunto de las organizaciones que son responsables de cum ­
plir esas actividades o de proveer esos bienes o servicios) y supone y sigue reglas de p ro d u c ­
ción, provisión e interrelación.
 eos dependerá no sólo del gobierno sino de un buen núm ero de otros acto­
res autorizados” (Salam on, 2002: 8).
El concepto se eleva h asta convertirse rápidam ente en “el paradigm a de
la nueva g o b ern an za”, que cu lm in a los cam bios que h an o cu rrid o en "la
unidad de análisis” de la a p norteam ericana com o disciplina y com o profe­
sión. A lo largo del siglo XX el instrum ental em pleado p o r el gobierno para
aten d er los problem as de su sociedad, para "adm inistrarla”, ha cambiado.
P rim ero o cu rrió "el trá n sito de la agencia ad m in istrativ a al p ro g ram a”,
im pulsado p or la disciplina de las políticas públicas que llam ó la atención
sobre la im portancia que p ara una buena conducción de la sociedad tienen
las decisiones y políticas del gobierno, a las que subordinó el aparato de la
ap, cuyo encargo se reducía a llevar a cabo las políticas, a im plem entarlas.
Luego, m ás recientem ente, sucedió “el tránsito del program a a los instru­
m entos", debido a los resultados que arro jaro n las evaluaciones de la im-
plem entación de las políticas, que señalaban m últiples ineficiencias y des­
víos. El gobierno tuvo entonces que m odificar su actuación y su stitu ir su
in stru m en tal burocrático clásico (línea de m ando, división funcional, pro­
cedim ientos, asignaciones, reglam entaciones, operación directa y exclusi­
va...) p a ra im pedir la repetición de los fracasos y alcanzar m ayor eficacia
en la solución de los problem as sociales. Lo central y distintivo del últim o
cam bio es "el trán sito de la jera rq u ía a las redes”, el abandono progresivo
de la organización, gestión e instrum ental burocrático de las unidades ad­
m inistrativas del gobierno al desarrollar las políticas y prestar los servicios
públicos y su progresiva sustitución por “redes interorganizacionales”, que
descansan en la interdependencia entre las entidades públicas y actores ter­
ceros, que puede ser organizaciones privadas o sociales. La nueva goberna­
ción se tran sform a entonces de vertical en reticular, en gobernación por re­
des, y la teoría de redes surge com o el enfoque de la nueva gobernación que
da cuenta del cam bio de los instrum entos directivos del gobierno y señala
el futuro gubernativo.57
E ste giro en la aten ció n de los asu n to s públicos im plica sim u ltán e a­
m ente que la oposición entre lo público y lo privado, que fue tan caracterís­
tica tanto de la a p tradicional com o de los privatizadores neoliberales de los
últim os años, se tran sfo rm a en com plem entación, así com o el burocrático
m ando y control en negociación y persuasión y las habilidades de m anejo
57 Algunos com entarios que hace sobre las características de las redes son pertinentes: su
c a rá c te r m ultifo rm e, su a u to rre fe re n c ia , su in te rd ep e n d e n cia a sim é tric a (c o n tra cu alq u ier
can d o r sobre la operación a rm oniosa de las redes), su dinám ica de cam bio.
de personal en habilidades de facilitación (la habilidad para activar iniciati­
vas sociales, coordinarlas, “orquestarlas”, m odularlas). Es recapituladora la
siguiente cita en extenso:
El crecim iento de los in stru m en to s de la acción pública requiere un nuevo en ­
foque del proceso de solución de los problem as públicos, u n a nueva goberna­
ción que reconozca tan to el carácter cooperativo que im plica la acción pública
m oderna com o los reto s que conlleva la colaboración. Lo cen tral de la nueva
gobernación es el cam bio del paradigm a en la acción orientada a los problem as
públicos. E n vez de p restar atención exclusivam ente a las agencias públicas o a
los program as públicos, la nueva gobernación centra la atención en los in stru ­
m entos y las tecn o lo g ías que se u sa n p a ra a b o rd a r los p ro b lem as públicos y
destaca que los diversos instrum entos p o r sus características provocan un giro
en la o p eració n de los p ro g ra m as públicos. Los in stru m e n to s estru c tu ra n de
m anera significativa el proceso de im plem entación de la política después de su
aprobación, pues especifican la red de actores que desem peñarán roles im por­
tantes en el proceso y la n atu raleza de los roles. E n estas circunstancias, es n a­
tural que cam bie la n aturaleza de la gestión pública. E n lugar de m ando y con­
trol, hay que p o n er el acen to en la negociación y la persuasión. Y en lu g ar de
sólo habilidades de dirección de la gente, se req u ieren habilidades de facilita­
ción. Los nuevos instrum entos com plican la ta re a de la solución de los proble­
m as públicos, no la sim plifican, a u n si in c re m en tan las opciones de acción y
aum entan el conjunto de recursos [Salam on, 2002: 18].
Dirk Messner. Desde la tradición alem ana de la ciencia política y de políti­
cas, Dirk M essner ha ofrecido un estudio estructurado sobre la gobernanza:
Die Netzwerkgesselschaft (1995).58 M essner llega al m ism o punto que otros
autores m ás conocidos, que es la gobernación p o r redes; pero lo hace des­
pués de un itinerario que se distingue p o r u n a revisión del debate teórico
contem poráneo. El am biente del razonam iento de M essner es la discusión
polarizada que tuvo lugar a final de los años ochenta sobre el rol del E sta­
do, el m ercado y las organizaciones sociales en la gobernación de la socie­
dad, bajo la prem isa de que el E stado ya no puede ser considerado el centro
de la gobernación de la sociedad, com o lo m uestran los hechos de la flaque­
za del intervencionism o estatal y la erosión de las capacidades de los E sta­
dos nacionales frente a la dinám ica globalizadora y como, m ás a fondo, lo
58 Existe traducción en inglés, The NetWork Society (1997), de la que tom o las citas y hago
las traducciones.
explican diversas teorías sociales, especialm ente "la teoría de sistem as” de
Niklas Luhm ann, cuyos resultados representan la ofensiva m ás frontal a la
capacidad directiva del Estado. La posición de Luhm ann sobre el debilita­
m iento directivo de la política y del gobierno en la sociedad actual se deriva
de sus teorem as sobre la m arcada diferenciación funcional (autorreferen-
cia, autonom ía y autoproducción) de los subsistem as sociales particulares
(la econom ía, la ciencia, la política...) que com ponen el sistem a contem po­
ráneo de sociedad, sobre la com plejidad social que resulta de esa estructura
y, en consecuencia, sobre la com plejidad prácticam ente inm anejable de los
problem as que suelen considerarse socialm ente generales o públicos, en ra­
zón de que resulta im posible que un subsistem a singular esté en condicio­
nes de gobernar a los dem ás y pueda señalar un rum bo válido a la sociedad
en su conjunto. En el esquem a teórico, el Estado o el sistem a político es un
su bsistem a m ás de la sociedad, tan autorreferido com o los dem ás, p o r lo
que de ninguna m anera representa el centro o la cum bre de la sociedad y,
com o dice extraordinariam ente Luhm ann, "el efecto del sistem a político ya
no es la gobernación y sus efectos tam poco son gobernables”. El gobierno
ya no puede d ar dirección y coordinar a su sociedad y ni siquiera tiene el
control sobre los efectos de su acción.
La cuestión es entonces clara y radical: "cómo es posible la capacidad
de gobernación de la sociedad en sociedades cada vez m ás diferenciadas y
com plejas y en condiciones de crisis de la trad icio n al intervención del
gobierno” (Messner, 1997: 43). Este problem a cobra im portancia en el con­
texto de la cu estió n del desarrollo y la com petitividad, que son el objeto
específico del interés intelectual de Messner, puesto que las investigaciones
ofrecen evidencias de que el desarrollo y la com petitividad de una región o
u n a nación surgen no sólo p o r las estrategias de innovación de las em pre­
sas, aun si están apoyadas por políticas públicas de un gobierno eficiente, o
sólo p or el fom ento y la intervención estatal, sino por m últiples form as de
asociación, o rganización y (auto)gobernación social en prácticam ente
todos los planos (subsistem as) de la vida social y entre todos los planos y
actores de la vida social, el político, el económico, el científico-profesional,
el de la pertenencia y confianza social.59 Por lo menos, en los asuntos reía-
59 "La com petitividad surge no sólo en el nivel de las em presas particulares, sostenidas por
políticas am igables con la innovación, decididas por un E stado eficiente. Si este fuera el caso,
sería posible desarrollar la com petitividad de los países m ediante un program a de fom ento a
las inversiones d irectas, com p lem en tad o con esfuerzos de m o dernización del E stad o (en la
jerga actual de las políticas de desarrollo, con good govem ance), e im p lem en tar u n a política
económ ica sim ilar a las de los casos exitosos de la econom ía m undial. El hecho es que la cre-
tivos al desarrollo p ro d u c tiv o y com petitivo de u n a n ació n o u n a región,
toma form a com o con d ició n n ecesaria u n "nuevo p arad ig m a de p ro d u c­
ción”, que se expresa y realiza en u n a nueva estru ctu ra social (interdepen-
diente, in teg ra d a en fo rm a de red) con cap acid ad de au to n o m ía, con u n
tipo de gobernanza posestatal, pero que incluye al poder estatal. Pero ¿este
modo de desarrollo, que se hace presente en algunas regiones del m undo,
podrá se r algo posible y d u rad ero , algo e stru c tu ral, cu an d o se ig n o ra su
funcionam iento y su alcance, pues las form as asociativas e n tre E stado,
industria y otros acto res sociales arro jan re su ltad o s co n trad icto rio s, o ra
producen coaliciones d istrib u tiv as de ren tas que b lo q u ean el desarrollo,
ora provocan desintegraciones sectoriales y territo riales respecto del con­
junto social, o ra gen eran d in ám icas creativas de p rogreso que jalan a su
sociedad?
La otra pregunta, desde la vertiente teórica, es m ás exigente y radical:
¿A p a rtir de las tesis de L u h m an n acerca de la creciente d iferenciación de las
sociedades y de la creciente com plejidad in tern a de sus subsistem as se debe in ­
ferir la im posibilidad de la gobernación? ¿O son posibles form as de gobernanza
y de co o rd in ació n , p a tro n e s de o rg an iz ac ió n social que, a p e sa r de sus altos
niveles de com plejidad, falta de tran sp aren cia y el peligro innegable planteado
por la autorreferencialidad de los subsistem as (independencia e interdependen­
cia), sean cap aces de a b rir paso a u n a g o b ern ació n d elib erad a, de objetivos,
con u n m ín im o de au to rre p ro d u c c ió n rac io n al de las sociedades altam en te
diferenciadas, au n q u e esto n ad a tenga que ver con la caprichosa om nisciencia
de los planificadores del pasado? [1051.
¿Es posible seguir hablando, al viejo estilo, de u na intencionalidad de la
sociedad (de la historia social), de la posibilidad de que un protagonista, el
gobierno, o en su lugar, en este tiem po, u n conjunto de agentes asociados,
puedan so sten er la función d irectiva de la socied ad en su co n ju n to ? ¿Se
puede hablar todavía de dirección, de gobernación, de la sociedad?
El punto de p artida p ara p asar “del Leviatán al E stado cooperativo”,60 a
cíente im portancia de los clusters industriales, las zonas económ icas regionales y el trabajo en
red de las em presas, factores que son considerados fundam entales p a ra la eficiencia colectiva
(cosa que P orter y los teóricos de los distrito s in d u striales h a n acentuado), m u estra n que la
competitividad internacional se basa en determ inados patrones de organización social del sis­
tema económ ico y del social, si bien poco se sabe h a sta a h o ra so b re sus e stru c tu ra s, lógica
interna y dinám ica de desarrollo" (1997: 9).
60 El tem a del "E stado cooperativo", en c o n tra p u n to a la tradición del E stado coactivo, que
 la gobernanza social por redes, es m otivado por el interés que M essner tie­
ne en la cuestión del desarrollo social. Su punto de partida es la “competiti-
vidad sistèm ica”,61 que en parte es un m arco de referencia p ara el análisis y
la decisión de desarrollo y en parte es un concepto que da cuenta de las ex­
perien cias exitosas locales, regionales, nacionales de desarrollo. Los des­
arrollos exitosos m uestran la necesidad pero la insuficiencia de la interven­
ción estatal, a la vez que dejan ver que son resultado de nuevas form as de
organización social de la econom ía y de la política, que se caracterizan por
la interdependencia-interacción-coordinación entre em presas, gobiernos,
instituciones privadas y públicas (universidades, p o r ejemplo), organizacio­
nes sociales. En estas iniciativas de desarrollo la gobernación p o r jerarquía
no existe o, dicho de otro m odo, la gobernación social no ocurre p o r el go­
bierno ni la coordinación social se ejecuta p o r coordinación política. Hasta
aquí n ad a nuevo, aunque lo haya dicho desde la perspectiva del desarrollo.
M essner tiene dos contribuciones relevantes. La p rim era de ellas con­
siste en ofrecer elem entos que ayudan a ord en ar la definición de la gober­
n anza (68-70). El concepto se inscribe en la teoría de la acción, p o r lo que
supone u n sujeto (governance actor) que usa su influencia p ara conducir a
su sociedad (governance object) hacia ciertos futuros deseados o conducirla
en su trán sito de un determ inado estado de cosas a otro (governance goal) y
p ara ello em plea toda u n a gam a de m edios de interacción con el conjunto
de la sociedad, que pueden ser m ando, leyes, m ercado, solidaridad... (go­
vernance instrum ents, governance media). Las acciones relacionadas con la
gobernación, con sus sujetos, objetivos e instrum entos, que no pueden ser
ni ún icas ni fijas, deben ser en ten d id as com o "un proceso de búsqueda y
aprendizaje de los actores sociales": com o u n proceso (governance process).
Su segunda contribución consiste en el desarrollo de la teoría de la socie­
dad de redes que parte de las redes de políticas”, sobre la que escribieron
sus connacionales F. S charpf y R. M ayntz, pero va m ás allá cuando afirm a
pierde sentido en el área de la política económ ica y social, es algo distintivo de los politólogos
y analistas de política pública alem anes. R. M ayntz (2001: 9) es explícita: “G obernanza m oder­
na significa u n a form a de g o b ern ar m ás cooperativa... E n la gobernanza m oderna las institu­
ciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, particip an y a m enudo coope­
ran en la form ulación e im plem entación de las políticas públicas".
61 Com petitividad sistèm ica es u n m arco de referencia producido en el Instituto de Desarro­
llo Alemán, que integra c u atro niveles de acción que en su interdependencia y com plem enta-
ción se co n sid eran d e term in an tes p a ra el desarrollo de las ventajas com petitivas nacionales.
Los cuatro niveles son el nivel m icro , de la acción de la em presa; el “nivel m eso”, relativo a
políticas pú b licas (educativas, tecnológicas, laborales, de in fra e stru c tu ra ... territo riales); el
“nivel m acro”, relativo a la política m acroeconóm ica, y el “nivel m eta", que tiene que ver con va­
lores socioculturales, p atrones de organización y dirección p olítica (gobernanza) y económ ica.
que las redes son p atro n es de org an izació n que p ro cesan la dependencia
recíproca, en el sentido de que los actores particulares no tienen todos los
recursos que necesitan para realizar los resultados que aspiran, puesto que
los recursos (económ icos, intelectuales, tecnológicos, m orales, de poder e
influencia) están dispersos entre varios actores. Esto fue lo que definió la teo­
ría organizacional de la dependencia de recursos “com o interdependencia”
y las redes son las form as de organización y gobierno capaces de articu lar los
fenóm enos de la crecien te y sim u ltá n ea in d e p en d e n cia e in terd ep en d en cia,
enfatizada p o r L uhm ann. E n este sentido la organización reticular se contrapo­
ne a la autorreferencialidad de los subsistem as singulares que L uhm ann consi­
deró com o inevitable. Lo qu e surge es cu a litativ am e n te u n nuevo m odo de
gobernanza [173],
más allá de la polarización entre las jerarquías y los mercados.
La organización p or redes es el resultado de los desarrollos m ás avan­
zados de la sociedad m oderna, que es u n a sociedad de organizaciones for­
males, diferenciadas, autónom as, d otadas con poderes relevantes pero no
universales. M essner dedica la p arte m de su libro a desarrollar su teoría de
redes, que contiene ap artados sobre los elem entos básicos de la definición
de la red, el problem a del nú m ero de sus nodos y las relaciones derivadas
que se m anifiesta en problem as de co o rdinación y decisión, las tensiones
entre conflicto y co o peración, los dilem as de la negociación, su ciclo de
auge, agotam iento y trasto rn o ... que generan o representan "los cinco p ro ­
blemas centrales de la gobernación p o r red es”: 1) el bloqueo del decision­
making debido a p osiciones de veto; 2) la p ro p en sió n a u n a orien tació n
conservadora de acción; 3) la propensión a la desintegración p o r vínculos
laxos y a la reticencia a la innovación p o r la densidad de las relaciones; 4) el
riesgo de obstruir negociaciones entre soluciones alternativas de problem as
por la existencia de diferentes criterios distributivos; 5) problem as de in-
tem alización de costos. E n conclusión, la discusión sobre las redes m uestra
que la lógica de la gobernación p o r redes se enfoca a hacer posible la com u­
nicación intersistém ica o interorganizacional de la sociedad. Sin duda los
sistem as de gobernación jerárq u ico s y sus decisiones verticales son cada
vez m enos capaces p ara influir en la dinám ica de los subsistem as sociales
que son autorreferidos y tienen propósitos propios, pero las redes de políti­
ca que aparecen com o resultado de la dependencia recíproca de los actores
en m ateria de recursos pueden ser capaces p ara articular la lógica de la in-
dep en d en cia y la interd ep en d en cia de los subsistem as. Los actores invo­
lucrados en redes están obligados a coordinar y aprenden a coo rd in ar sus
intereses y lógicas de acción con las de los otros participantes. El Estado
con frecuencia form a parte de redes o es capaz de incidir en su m arco de
reglas y condiciones ("autocoordinación a la som bra de la jerarq u ía”, como
dice Scharpf). En sum a, el problem a de la complejidad no se resuelve con la
existencia de estructuras de redes, pero su abordaje es m ejor que con los ins­
tru m en to s interventores del optim ism o de la planificación estatista o con
las estrateg ias neoconservadoras y neoliberales que se h an estado discu­
tiendo desde los años setenta com o la solución a la crisis del Estado (333).
Joan Prats. En nuestro m edio hispanoam ericano, Joan Prats, d irecto r del
Instituí Internacional de G obernabilitat de Catalunya ( iig c ) , ofrece una de­
finición de g o bernanza ce n trad a en la idea de “gobierno in teractiv o ”. La
prem isa de su desarrollo es la observación correcta de que du ran te las úl­
tim as décadas ha ocurrido un desplazam iento teórico y práctico “de la bu­
rocracia a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza”. El actual foco del
interés intelectual y político ya no es la estru ctu ra y/o el funcionam iento
responsable y eficaz de la a p , sino que la reform a adm inistrativa se enm ar­
ca ahora en la problem ática m ayor acerca de cuál es el proceso o m odo de
gobernación contem poránea de la sociedad. El resultado de este plantea­
m iento (que com parto) es re u b ic ar y re in c o rp o ra r el proceso financiero-
adm inistrativo de la NGP en el proceso de gobernación, tom ando distancia
de la arraigada dicotom ía entre adm inistración y política, típica de la tradi­
ción angloam ericana, en correspondencia con su modelo W estm inster par­
lam en tario .62 La definición de Prats, que se inspira al p arece r en el libro
pionero editado por J. K ooim an (1993) y en desarrollos europeos recientes,
es precisa al afirm ar que “desde m ediados de los noventa, surge un consen­
so creciente en torno a que la eficacia y la legitim idad del actu ar público se
62 Como h e dicho inicialm ente en este capítulo, el aporte del pensam iento hispanoam erica­
no y/o latinoam ericano en las cuestiones de nueva gestión y nueva gobernación consiste en no
m an te n erlas desvinculadas o en e n te n d erla s p re d o m in an te m e n te en m o d o adm inistrativo,
gerencial. El horizonte institucional-político de la NGP no es sólo apropiado y necesario para
nuestros gobiernos en consolidación dem ocrática, sino fundam ental para u n a sólida y sosteni-
ble visión teórica de la a p en m odo de n g p , cuya naturaleza pública no puede ser subordinada
sin m ás a la dim ensión adm inistrativa de la eficacia. De hecho, hay u n a confrontación entre
dos tradiciones institucionales y teóricas: la cultura "sigm a’’ adm inistrativa de la eficiencia y el
desem peño vs. la cultura "theta” de legalidad, honestidad, certidum bre ju ríd ica (Hood, 1989),
que se reproduce en la tensión que se p resenta entre el enfoque de finanzas públicas de la a p y
el enfoque de ley pública/política pública (si ésta, de nuevo no es estructurada sólo por el enfo­
que angloam ericano).
fundam enta en la calid ad de la in tera cció n en tre los d istin to s niveles de
gobierno y entre éstos y las organizaciones em presariales y de la sociedad
civil. Los nuevos m odos de g o b ern ar en que esto se p lasm a tienden a ser
reconocidos com o gobernanza, gobierno relacional o en redes de in terac­
ción público-privado-civil a lo largo del eje local/global” (2004: 31).
El argum ento p ara su sten tar la pertinencia y productividad del concep­
to de gobernanza se centra en la insuficiencia directiva del gobierno en las
condiciones sociales actuales y, en consecuencia, en la necesidad de que el
gobierno se abra a nuevos actores p a ra estar en grado de cu m p lir su fu n ­
ción pública directiva. Em plea u n a frase expresiva y polém ica p ara recapi­
tular su tesis: “No hay interés general trascendente a los intereses sociales y
privados. No hay m onopolio de los intereses generales p o r las organizacio­
nes gubernam entales”. La naturaleza interactiva, relacional, del nuevo m o­
do de gobernar es conceptuada com o “gestión de redes”, con la observación
de que el gobierno no es un acto r m ás en la red, dado que es el único p arti­
cipante que posee la representatividad y autoridad dem ocrática de su socie­
dad (algo a no olvidar, com o ocurre con otros autores), pero su in corpora­
ción obligada a redes específicas de interés público p ara tener la capacidad
de dirigir hace m ás com plejo su papel directivo, que según las circu n stan ­
cias to m ará el papel de em prendedor, facilitador, m ediador, negociador,
árbitro de conflictos y fo rm u lad o r de reglas... au n q u e otros actores in te­
grantes de la red puedan llevar a cabo esas m ism as funciones de cohesión
interna de la red. La exigencia irrenunciable de la natu raleza dem ocrática
de las redes de gobernanza exige “la inclusión sim étrica” de los p articip an ­
tes e interesados en el tratam iento de un asunto público o en el rum bo de la
sociedad en general. En la práctica, el gobierno tiene la opción ineficiente
de no incorporarse a u n a red p ara poder estar en grado de gobernar en ge­
neral o en un asunto particular, pero puede decidir racionalm ente incorpo­
rarse a la red y p ra c tic a r entonces form as de coo p eració n con los dem ás
actores o puede ser gestor de redes, facilitando la interacción de sus actores
nodales (con p artic u la r atención a su p erar bloqueos), o puede crear redes
en asuntos públicos que son clave p ara resolver problem as sociales im por­
tantes y aprovechar oportunidades desperdiciadas.
Por último, en conexión con el libro blanco de la Comisión Europea, for­
mula los cinco principios de la buena gobernanza: "apertura, participación,
responsabilidad, eficacia y coherencia”, con la congruente observación cau­
telar de que no p o d rá ex istir un m odelo universal de buen a go b ern an za,
aplicable a cualquier sociedad, y que las nuevas relaciones entre los pode­
 res, entre los gobiernos y entre éstos y la sociedad que caracterizan a la go-
b ern an za actual deberán institucionalizarse si es que se pretende asegurar
su ejercicio directivo de m an era duradera, cierta y responsable: “u n dere­
cho adm inistrativo renovado... que vaya estableciendo los principios insti­
tucionales que nos perm itan o rien ta r la construcción y proceder a la valo­
ra ció n de la g o b e rn a n z a ” (2004: 31-35). E sta observación de P rats es
pertinente p o r cuanto el grueso de los teóricos y propagandistas de la pro­
du ctiv id ad d irectiv a de la new governance co n sid eran ú n ica o prin cip al­
m ente que ésta es u n m odo alternativo de gobierno, indispensable o conve­
n ien te p o rq u e h a ac re d ita d o eficacia y acep tació n en las nuevas
condiciones sociales, sin que hayan prestado atención a su dim ensión insti­
tucional, la cual es em pero crucial p ara que ese m odo de go b ern ar no sea
un estilo circunstancial de gobiernos em píricos, sino un proceso directivo
institucionalizado, públicam ente reconocido y autorizado.
L as p o s i c i o n e s d e l o s o r g a n is m o s in t e r n a c io n a l e s
Por el lado de los organism os internacionales, en que la (buena) goberna­
ción es considerada u n a condición absolutam ente necesaria p ara detonar y
sostener el desarrollo, el B anco M undial (1992) entiende p o r tal: a) la for­
m a del régim en político, las instituciones políticas; b) el ejercicio de la au­
to rid ad política y la adm inistración de los recursos económ icos y sociales
de u n país p a ra su desarrollo; c) la cap acid ad del gobierno p a ra diseñar,
fo rm u lar e im p le m e n tar sus políticas y p a ra cu m p lir sus funciones. En
gran m edida el B anco M undial rep ro d u ce la definición convencional del
enfoque predom inantem ente gubernam entalista de la dirección de la socie­
dad, correspondiente a la prem isa de la notoria debilidad de las sociedades,
particularm ente de aquellas atrasadas y pobres, que son el interés particu­
lar del banco cuando incursiona en los tem as de la gobernanza.
En cam bio, por la vertiente de una gobernación no gubernam entalista
se m ueven los resolutivos de 1995 de la Com m ission on Global Governance
de la o c d e , cuando es definida com o
la su m a de las n u m ero sas m an eras com o los individuos y las organizaciones
públicas y privadas dirigen/m anejan sus asu n to s com unes. Se tra ta de u n pro­
ceso p erm an en te de ajuste entre sus intereses diversos o en conflicto y de im ­
pulso a acciones de cooperación. Por consiguiente, incluye las instituciones for­
males y los o rg an ism o s en carg ad o s de aseg u rar su observancia, así com o los
arreglos inform ales que las gentes y las instituciones p actan o consideran que
son de su interés y utilidad.
R ecientem ente la OCDE, en co n tin u id ad con su posición p rim era y en
relación con los asu n to s m etro p o litan o s, define la gobernación com o "el
proceso m ediante el cual los ciudadanos resuelven colectivamente sus p ro­
blemas y responden a las necesidades de la sociedad, em pleando al ‘gobier­
no’ como el instru m en to ” ( o c d e , 2000). Es una definición precisa, sim ilar a
la denotación conceptual que com ienza a norm alizarse entre los estudiosos
del tem a, aunqu e resu lta d iscutible re d u cir el papel de gobierno al de un
instrumento, a m enos que el térm ino se refine.63
Por últim o, de m an era m ás sistem ática y aguda, el P ro g ram a de las
Naciones U nidas p a ra el D esarrollo ( p n u d ) [1997] señala y acentúa, a la
manera de la OCDE, que la gobernación contem poránea consiste en un pro­
ceso que incluye la interacción/asociación m ultim odal entre el gobierno y
los actores (económ icos y no) de la sociedad civil, entre actores g u b ern a­
mentales y no gubernam entales. La gobernación acertadam ente consiste en
“el conjunto de m ecanism os, procesos, relaciones e instituciones m ediante
los cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus dere­
chos y obligaciones, co n cilian sus d ife re n c ia s...” Tres son las in stan cias
importantes de gobernación p ara lograr el desarrollo hum ano sustentable,
a saber: “el E stado (las instituciones políticas y gubernam entales), las orga­
nizaciones de la sociedad civil y el secto r p rivado” (9). La gobernación ya
no es la actividad de un agente central sino constituye un “sistem a de gober­
nación” (govemance system). De m anera recapituladora el p n u d afirm a que
“el sistem a de gobernación es la estru ctu ra institucional form al y organiza­
tiva del proceso de decisión vinculante del E stado m oderno” (10), en la que
concurren, influyen y se ajustan m u tuam ente gobierno, em presa privada y
agrupaciones sociales. P arafraseando la d enotación del p n u d , p o r sistem a
quiero entender m ás precisam ente un proceso de decisión colectiva sobre
el futuro de la socied ad que re su lta de la in terd ep en d en cia de m últiples
63 En esta línea de gobernación a ltern ativ a e n asu n to s m etropolitanos escribe R onald K.
Oakerson (1999), cuando en el capítulo 5, titulado “G obernación m etropolitana sin gobierno
m etropolitano”, señala que el gobierno no es la condición necesaria de la gobernación m etro­
politana: "La condición n e ce sa ria —la c ap acid ad de estab lec e r n o rm as generales en el área
(m etropolitana)— se puede a lc an z a r sin c re a r u n a u n id a d de gobierno de co b ertu ra m etro ­
politana, d otada con la capacidad de ten e r bajo su control todo el cam po de asuntos relacio­
nados con la provisión de la econom ía pública m etropolitana” (80).
agentes que disponen y ponen en com ún recursos para definir el sentido de
dirección de sus sociedades y p ara hacer que sus sociedades estén en condi­
ción de realizar los objetivos deseables de su supervivencia, convivencia y
su viabilidad/posicionam iento en el futuro. El aporte conceptual y progra­
m ático del p n u d consiste en dejar en claro que la gobernación de una com u­
nidad no es la actividad p a rtic u la r o dom inante de u n cen tro de m ando,
ubicado en la instancia institucional del gobierno, sino la actividad y el pro­
ducto de un sistem a (relacionado e interdependiente) de actores sociales, a
saber, poderes públicos y organizaciones privadas y sociales.
El D ep artam ento de A suntos E conóm icos y Sociales de las Naciones
Unidas ( u n d e s a ) retom a la posición del p n u d y la especifica operativam en­
te, desde la perspectiva de los im pactos que la globalización ha causado en
los Estados nacionales, redim ensionando sus poderes y alcances.
La globalización no ha debilitado a los Estados que siguen siendo los
actores clave en la arena política interna e internacional. Pero están cam­
biando sus roles. Los Estados dejan de ser los proveedores universales para
convertirse en catalizadores, habilitadores, protectores, orientadores, nego­
ciadores, m ediadores y constructores de consensos. La globalización está
pro d u cien d o un nuevo o rdenam iento de roles, asociaciones entre los go­
biernos, los ciudadanos y las em presas y fortalece la influencia del público
en las instituciones y los gobiernos... Crecientem ente el E stado es llamado
a actu ar com o el vínculo entre los diversos actores im plicados en los proce­
sos de planificación, regulación, consulta y tom a de decisiones. El Estado
sigue pro cu rando su función de cohesión social pero ah o ra aparece como
el cen tro de o peraciones (hub) que conecta distintos actores de los más
diversos cam pos, actividades, regiones, culturas, profesiones e intereses.
Para eso no sirven las viejas estructuras burocráticas decisionales jerárqui­
cas. La diferenciación creciente de necesidades, tecnologías, habilidades,
ideologías e intereses ha producido u n a gran difusión del poder. Las estruc­
turas m onocráticas, com pactas, piram idales que constituyen el legado del
racionalism o del xvm ya no representan la realidad de las adm inistraciones
públicas contem poráneas... ( u n d e s a , 2001, citado por Prats, 2004: 8).
R ecientem ente la Comisión Europea ha publicado La gobem anza euro­
pea: El libro blanco (2001), que "se refiere a la m anera como la Unión Europea
( u e ) utiliza los poderes que le otorgan sus ciudadanos” y "se propone abrir
el p roceso de elaboración de políticas de la u e con el fin de asociar un
m ayor nú m ero de personas y organizaciones en su form ulación y aplica­
ción”. En gran m edida el libro quiere ser una respuesta a los desencantos y
las críticas de los ciudadanos a la actuación de la u e . Por un lado, los ciuda­
danos esperan que la u e tenga la capacidad de aprovechar las o p o rtu n id a­
des que abre la glo balización y re sp o n d er así a los p ro b lem as sociales
nacionales, p articu larm en te a los del desem pleo, m edio am biente, seguri­
dad alim enticia y crecim iento de la delincuencia: p o r otro, se trata de ciuda­
danos que m anifiestan cada vez m enos confianza en los políticos y la políti­
ca m ism a y que perciben a la u e com o "una realidad lejana y a la vez una
realidad dem asiado invasora” (p. 69). La debilidad gubernativa de los órga­
nos de gobierno de la UE (com isión, consejo y parlam ento) p or lo inédito y
lo complejo de la conducción política de u n a com unidad política tra n sn a ­
cional, en un contexto continental y m undial m ás incierto, obliga a revisar
y reform ar el proceso de la gobernación europea.
La g o b ern an za es d efin id a com o "las no rm as, pro ceso s y c o m p o rta­
mientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel europeo, espe­
cialmente desde el punto de vista de la apertura, la participación, la respon­
sabilidad, la eficacia y la coherencia” (Comisión E uropea, 2001: 8, nota 1).
Éstos son los cinco principios constitutivos de la gobernación, la cual se ca­
racterizará p o r la co m u n icació n p erm a n en te de los g o b ern an tes con los
ciudadanos y el acceso de éstos al proceso de gobierno, p o r la cu ltu ra del
diálogo y la consulta, por la im plicación de la sociedad civil en las decisio­
nes de política y acuerdos de asociación público-privada, p o r la definición
precisa de las responsabilidades de, cada una de las instituciones de la UE y
la (co)responsabilización de los Estados m iem bros y agentes sociales en los
asuntos de interés com ún, p o r una dirección que se distinga p o r sus objeti­
vos claros, acciones de eficacia probada, obtención de resultados y evalua­
ción del desem peño, p o r la coherencia entre el conjunto de todas las políti­
cas, algunas de las cuales rebasan las fronteras de las políticas sectoriales.
La aplicación de los principios conduce a la p ropuesta de cam bios en cua­
tro grandes dim ensiones de la actividad gubernativa.64
64 Los cam bios ap u n tan a : 1) Mayor participación de todos los actores sociales, lo que im plica
transparentar el funcionam iento de la u e , in te ra c tu a r m ás sistem áticam ente con las institucio­
nes y gobiernos locales, in te g rar m ás a la sociedad civil en la h ech u ra de las políticas, estable­
cer más y m ejores vínculos con las redes (sociales, académ icas, profesionales, em presariales
etc.) europeas e internacionales. 2) Mejora de la calidad y aplicación de políticas y norm as, que
implica asegurar la calidad, eficacia y sim plicidad de reglam entos y políticas, flexibilización
de las directrices com unitarias, redefinir los instru m en to s jurídico-políticos en la u e , sim plifi­
car el derecho com unitario, crea r nuevas agencias reguladoras y m ejo rar la aplicación nacio­
nal de las norm as com unes. 3) Reforzamiento de la vinculación entre la gobem anza europea y la
gobernanza m undial, que im plica prom over m ás activam ente en el exterior los principios rec­
tores de la u e (paz, crecim iento, em pleo y justicia) con el fin de "m ejorar la eficacia y la legiti­
midad de la gobernanza m u n d ial’’, p o r lo que se hace necesario diseñ ar nuevos in strum entos
 Las tesis de El libro blanco han sido cuestionadas por varios expertos en
derecho y política com unitaria, de m odo que el libro no parece hab er obte­
nido ningún resultado práctico hasta el m om ento ni tam poco influido en el
debate co nsiderado m ás trascendente: el de la C onstitución europea. Las
principales críticas se concentraron en exhibir el propósito conservador de
la Com isión Europea (m antenim iento del poder de la com isión con menos­
cabo de los poderes estatales nacionales) a pesar de sus propuestas de van­
gu ard ia y m o strar u n a serie de contradicciones en puntos centrales, como
el llam ado "m étodo com unitario”, al pretender extender el voto de mayoría
calificada de la com isión al consejo y convertirlo en la norm a de decisión de
todas las m aterias que son com petencia de la u e , aboliendo en la práctica el
d erecho de veto de los gobiernos nacionales p artic u la rm en te en aquellas
m aterias que afectan d irectam ente la soberanía p o p u lar y el m andato del
gobierno nacional.
R e c a p it u l a c ió n
A pesar de la diversidad de autores, teorizaciones o sim ples puntos de vista
sobre el concepto de gobernación,65 existe un haz de afirm aciones com par­
tidas. Estos enunciados so n :(a) gobernación/gobernanza es el proceso de
d irecció n de la sociedad, e stru c tu ra d o in stitu cio n a l y técnicam ente, que
im plica definir tanto su sentido de dirección, sus objetivos y m etas genera­
les, com o su capacidad de dirección, la m anera com o se organizará la pro­
ducción de los objetivos y m etas elegidos (es decir, distribución de la auto­
ridad, división del trabajo, intercom unicación, c o o rd in a c ió n ))^ la acción
directiva de la sociedad no es equivalente (no se reduce) al actu ar directivo
del gobierno, pero lo incluye en diversos m odos y niveles, a m enos que la
sociedad, p or carecer de la capacidad de darse dirección y de coordinarse a
niveles básicos, no tenga m ás opción que dejar la gobernación de la socie­
dad a cargo de una instancia exterior de gobierno con los poderes suficien-
de política exterior p a ra h ab lar con una sola voz. 4) Redefinición del papel de las instituciones,
lo que significa definir m ás claram ente los objetivos a largo plazo de la UE (m ejorar la capaci­
dad de planeación estratégica), re d efin ir y "centrar" el papel de sus instituciones, restructu-
rando las relaciones entre ellas p a ra lograr equilibrios y sinergias, a tiem po que prom over que
los ciudadanos entiendan con m ayor claridad el funcionam iento y el proyecto de la u e .
65 R hodes (en Pierre, 2000) hace u n a recapitulación de lo que llam a las siete definiciones
m ás usu ales de g o bernación en el lenguaje académ ico y funcionarial, a saber: G obernación
com o g o bernación corporativa, com o nueva gestión pública, com o buen gobierno, com o in­
terdependencia internacional, com o sistem a sociocibernético, com o nueva econom ía política,
com o gobierno p o r redes.
tes;(c^en las condiciones actuales, p a ra la definición y realización de los
objetivos de la vida en com ún son necesarias pero insuficientes las capaci­
dades, recursos y actividades del gobierno, particularm ente en las áreas del
crecim iento económ ico y del b ien estar-seg u rid ad social(d,) se requieren
como condición necesaria de dirección los recursos de otros actores diver­
sos del gobierno p ara que u na sociedad esté en aptitud de form ular y reali­
zar los objetivos de la vida en co m ú n ^ e jla capacidad de resolver problem as
varios de la sociedad y la capacidad de autorregulación de estos otros gru­
pos de actores (em presas, org an izacio n es civiles, centros de p en sam ien ­
to...) está suficientem ente probada en ám bitos circunscritos de la vida aso­
ciada y tam bién en el ám bito del interés público, en el que sus recursos de
información, análisis y producción (técnicos y económicos) son necesarios
y aun decisivos para el desarrollo de las políticas públicas y para la presta­
ción de los servicios p ú b lic o s !^ la g o bernación co n tem p o rán ea se ejerce
como un proceso in terd ep en d ien te en tre el gobierno y otros actores, que
suele tom ar la form a de asociaciones y/o de redes (con particular énfasis) y
se considera que la interdependencia público-privada-social es la condición
crucial p a ra que la sociedad no vaya a la deriva o en tre en decadencia;
(g) esta asociación y coordinación necesaria pone en evidencia que las dis­
tinciones tradicionales entre lo que es propio del ám bito público y lo que es
propio del ám bito privado se h an vuelto m enos claras y estables en el abor­
daje de los problem as considerados de interés o beneficio público y que sus
com binaciones bien ad m in istrad as arro jan resultados benéficos a la vida
en com ún; h) estas nuevas form as g u b ern ativ as ap arecen inicialm ente
como prácticas e instrum entos, que no están form alm ente institucionaliza­
dos, pero pueden asu m ir selectivam ente la form a institucional de leyes, re­
gulaciones, procedim ientos o la form a de organism os públicos especializa­
dos, norm alm ente descentralizados y autónom os respecto del gobierno en
su ejercicio. Sin em bargo¿ ¡tj?definir la nueva gobernanza com o "goberna­
ción por redes” (en sentido teórico propio y estricto, no m etafórico) puede
ser algo teóricam ente ilustrativo pero no es en este m om ento la representa­
ción de una realidad gubernativa o adm inistrativa institucionalizada, debi­
do entre otras cosas a la indisposición del derecho adm inistrativo público a
restringir la su p erio rid a d y resp o n sa b ilid a d del gobierno en el ám bito
público o a reconocer a los actores civiles com o agentes titulares y respon­
sables de la función pública.
Resum ido de o tra m anera, sucinta y clara, el concepto de gobernación
registra y com prende las siguientes características:^) im plica un conjunto
 de instituciones y actores que se en cu en tran d en tro y fu e rad e h g o b ie rn o ;
(b) registra que las fronterasj¿xesgonsabilidades de lo público y lo privado
son hoy perm eables en el abordaje de los problem as económ icos y sociales
cíe u na com unidad,<c) reconoce la in terd ep en d en cia (de poder, in fo rm a­
ción, recu rso s) de las in stitu cio n es y los actores en la realizació n de sus
o b je tiv o s ;^ reconoce la existencia de redes sociales de actores autónom os
que tienen capacidad de autogobierno en asuntos vitales p ara sus vidas y
convivencia(e) reconoce que se pueden realizar situaciones deseadas sin
( necesidad de la autoridad y m ando del gobierno (Stoker, 1998: 17-28). En
| sum a, el gobierno com o el agente central y dom inador de la gobernación
j de su sociedad es u n a reliquia del pasado, aunque tenga sus fundam entos
en las grandiosas teorías políticas de la m odernidad y del E stado social y su
respaldo en la cu ltu ra política de la grandeza, so b eran ía y cap acid ad del
E stado que se h a sedim entado en nuestras mentes.
A prim era vista se podría tener la im presión de que el concepto de go-
b ern an za no añade n ad a nuevo ni n ad a relevante a la co m prensión de la
m anera com o el gobierno dirige a la sociedad. Se podría tam bién argum en­
ta r que el nuevo concepto sim plem ente acen tú a la ap arició n de ciertos
m odos de relacionarse del gobierno con sus ciudadanos, ah o ra m ás inde­
p en d ien tes y participativos, a fin de cu m p lir su tare a de g o b ern ar en las
condiciones sociales contem poráneas. Desde siem pre los gobiernos, para
poder gobernar, h an tom ado en consideración y han integrado las aspira­
ciones y opiniones de los diferentes grupos sociales interesados en algunos
tem as p articu lares; así como, tam b ién h an debido en ten d erse y negociar
con los sectores socialm ente poderosos y decisivos. A lo largo del siglo xx
sobran los ejem plos de esta interlocución del gobierno con sectores sociales
significativos y de su corresponsabilización. En las sociedades in d u stria­
lizadas hem os registrado y h asta celebrado "los triángulos de h ie rro ”, los
"neocorporativism Q s” y el "pluralism o de los grupos de in te ré s”, cuyos
acu erd o s d efinían el desarrollo y los alcances de la sociedad d u ra n te un
tiem po definido, así com o sabem os de "redes de políticas”, y en nuestros
E stados desarrolladores de sociedades rezagadas sobran los ejem plos de
"corporativism os”, los agrupam ientos em presariales, obreros y campesinos
de débil representatividad, independencia y autonom ía, que suscribieron
casi por un siglo acuerdos dictados por el alto m ando gubernam ental.
Estas evidencias, si algo destacan, es justam ente la insuficiencia del ac­
tu a r directivo del gobierno y contribuyen a entender m ejor el sentido de su
insuficiencia directiva. Hay que precisar que el punto original del concepto
de gobernación no reside principalm ente en reconocer algo bastante obvio,
a saber, la necesidad del gobierno de p ro d u cir y disponer de consensos so­
ciales básicos p ara que sus leyes y políticas directivas sean aceptadas. Sin
embargo, no está de m ás destacar este supuesto de que el gobierno para go­
bernar necesita de los consensos sociales, después de décadas en que nues­
tros gobiernos actu ab an p o r cuenta p ro p ia sin preocuparse de arm a r con­
sensos sociales básicos en varias m aterias públicas o creaban artificialm ente
los consensos m ediante m últiples form as blandas y duras. La búsqueda de
consensos no es co n traria a las prácticas de vieja gobernación del gobierno
autoritario. Al contrario, los gobiernos au toritarios son los m ás ávidos de la
aprobación social. E n estas circunstancias preliberales y predem ocráticas,
en las que no hay lu g ar p ara el desdoblamiento entre gobernación y (actuar
del) gobierno, la búsqueda del consenso con las fuerzas políticas y sociales
ocurre m ediante negociación con ellas, p ero desde u n a posición clara de
superioridad bonapartista del gobierno. La búsqueda gubernam ental de con­
senso no es contraria a la idea del protagonism o del gobierno en la gober­
nación.
El punto original del concepto de gobernación consiste en reconocer la
insuficiencia del actu ar del gobierno p ara dirigir a su sociedad y de m anera \
decisiva consiste en reco n o cer que n ecesita de los recursos y las acciones !
. de actores extragubernam entales, que son actores capaces de autogobierno |
y tienen la capacidad de resolver problem as que son de interés de la socie- {
dad. E n esta óptica, la regulación, la planificación, la p o lítica pública, la
prestación de servicios p ú b lico s... del gobierno no sólo deben in teg ra r el
punto de vista de los acto res ex trag u b ern am en tales in d ep en d ien tes, sino
sobre todo deben integrar sus capacidades, sus recursos y sus acciones. Y si
esto no ocurre, sim plem ente la sociedad va a la deriva, en tra en conflicto o
decae.
E n la p ráctica esto significa, en p rim er lugar, reconocer la productivi­
dad de esos actores independientes, dejarlos actuar, favorecer su actuación
m ediante legislaciones ap ro p iad as y políticas públicas abiertas, sin desco­
nocer que hay fallas de m ercado o sim ulaciones de m ercado que obligan a
intervenir, así com o hay fallas de la cooperación voluntaria. Las organiza­
ciones económ icas y sociales resuelven em pero de m an era eficaz y h asta
eficiente m uchos de aquellos problem as sociales que en el pasado querían
resolverse m edian te acción d irecta del gobierno y de sus bu ro cracias. E n
segundo lugar, esto significa que el gobierno reconoce que esos actores eco­
nómicos y sociales acreditan ser com petentes en la solución de varios pro-
blem as y aspiraciones de la vida social (empleo, educación, salud, cuidado
am biental, com pasión, defensa de los derechos...), razón p o r la cual el go­
bierno ha com enzado a desarrollar con éxito sus (ciertas) políticas públicas
y p restar sus (determ inados) servicios públicos, sum ando las capacidades y
recursos (económ icos, técnicos, intelectuales, m orales) de las em presas p ri­
vadas lucrativas y de las organizaciones no lucrativas m ed ian te diversas
form as de asociación y contratación.
La gobernación en solitario del gobierno ha perdido sentido y eficacia.
A sistim os al trá n sito de u n centro p ro tagónico a un sistem a de g o b ern a­
ción, en correspondencia con la com plejidad y descentram ientojde la socie­
dad co n te m p o rá n e a y, acaso, dicho en tu siastam en te, de acu erd o con los
p rin cip io s de la trad ic ió n re p u b lican a que cru za con altibajos la histo ria
política de Occidente.
II. NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
adm inistrativas de los años ochenta tuvieron su origen en las
L as r e f o r m a s
dificultades que de años atrás enfren tab an las diversas form as de Estados
sociales p ara sostener el crecim iento económico de sus sociedades y el bien­
estar y seguridad social de sus ciudadanos, tal com o o cu rría en los países
europeos continentales, en los del C om m onw ealth y en los Estados Unidos.
En un buen núm ero de sociedades latinoam ericanas, el im pulso a las refor­
mas adm inistrativas provino de los daños sociales provocados p o r las crisis
fiscales de los Estados desarrolladores y tam bién debido a la dem ocratiza­
ción de los regím enes. E n los países socialistas las reform as han sido parte
de la respuesta obligada a su derrum be y a la tarea de construir con rapidez
gobiernos dem ocráticos, sociedades civiles y m ercados productivos. El m o­
vimiento de la globalización representa adem ás otro im pulso a las reformas
adm inistrativas, en ta n to hizo d esc u b rir a las com unidades políticas que
sus econom ías nacionales se h ab ían vuelto parte de procesos económicos,
com unicativos y políticos de alcance planetario, que rebasaban las fronte­
ras nacionales y que, sobre todo, escapaban del control de los instrum entos
gubernam entales tradicionales de política económ ica y social interna.
Todos estos fenóm enos, con diversos orígenes, entrelazados o por sepa­
rado, tuvieron u n p u n to de coincidencia, se plantearon la pregunta acerca
de si el papel que h a b ía n cum plido los gobiernos en el desarrollo econó­
mico y social de sus países d u ran te el siglo xx podía todavía sostenerse o si
en cam bio el gobierno d ebía d esem p eñ ar o tro papel y cuál en las nuevas
circu n stan cias d o m ésticas y m u n d iales. Más en grande, coincidieron en
plantearse la preg u n ta sobre cuál h ab ría de ser el papel del Estado (en m a­
yúscula) en las nuevas co n d icio n es sociales, su ám b ito y tipo de acción,
particularm ente en el terreno del desarrollo económ ico y social. “Cuál debe
ser el papel del Estado, qué puede y qué no puede hacer, y cóm o debe h a­
cerlo”, fue la p reg u n ta que se hizo el Banco M undial a m itad de la década
reform adora de los años noventa, recapitulando las inquietudes e in terro ­
gantes del tiem po (Banco M undial, 1997: 1). Las respuestas que se dieron a
estas preguntas cruciales representaron un sismo en la concepción conven­
cional de la función del E stad o y del papel de los gobiernos y produjeron