Tema 6

El Derecho Administrativo.
La Ley. El Reglamento. El acto
administrativo. La forma de los actos
administrativos. La motivación, la
notificación y la publicación. Eficacia
y validez de los actos administrativos.
Los recursos administrativos
 Índice esquemático

1. El Derecho Administrativo
1.1. El nacimiento del Derecho Administrativo
1.2. Concepto y contenido del Derecho administrativo
1.3. La autonomía del Derecho administrativo
1.4. La peculiaridad del Derecho administrativo
2. La Ley
2.1. Las Leyes estatales
2.2. Las Leyes Orgánicas y Leyes Ordinarias
2.3. Especial referencia a los Estatutos de Autonomía
2.4. Las Leyes de las Comunidades Autónomas
2.5. Supuestos de competencia compartida
2.6. Legislación autonómica y Leyes de armonización
2.7. Supletoriedad del derecho estatal
2.8. Las disposiciones de Gobierno con fuerza de Ley: Decretos Leyes y
Decretos Legislativos
3. El Reglamento
3.1. El reglamento administrativo: concepto, naturaleza y clasificación
3.2. Jerarquía de los Reglamentos
3.3. Fundamento y límites de la potestad reglamentaria
3.4. Órganos con potestad reglamentaria
3.5. La eficacia normativa del Reglamento: su inderogabilidad singular
3.6. Los actos administrativos generales y las circulares e instrucciones de
servicios
3.7. El procedimiento para la elaboración de Disposiciones de carácter
general
4. El acto administrativo. La forma de los actos administrativos. La mo-
tivación, la notificación y la publicación. eficacia y validez de los actos
administrativos
4.1. El acto administrativo
4.2. El silencio administrativo y su regulación en el ámbito de la Adminis-
tración de la Comunidad de Andalucía
4.3. La eficacia del acto administrativo: la notificación y la publicación
4.4. La ejecutoriedad de los actos administrativos
4.5. La invalidez de los actos administrativos
4.6. La revisión de oficio
5. Los recursos administrativos
5.1. Los recursos administrativos
5.2. Actos que agotan la vía administrativa
5.3. La resolución de los recursos-la reformatio in peius
1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO

1.1. El nacimiento del Derecho Administrativo

Según Entrena Cuesta, el nacimiento del Derecho administrativo es consecuencia
de un presupuesto político y de un presupuesto jurídico. El presupuesto político es
la teoría de la división de poderes; el presupuesto jurídico es el concepto de Estado
de Derecho.
La teoría de la división de poderes fue elaborada por Montesquieu en su obra El Es-
píritu de las Leyes a partir de las ideas expresadas por Locke en su obra Ensayo sobre el
Gobierno civil. La teoría de la división de poderes supone que las funciones esenciales
del Estado son distribuidas entre tres instancias orgánicas distintas: el Poder Legislati-
vo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, cuyo funcionamiento constituye un sistema
de control mutuo con la única finalidad de garantizar los derechos y libertades de los
ciudadanos, que son los grandes beneficiados de esa distribución orgánica del Poder.
El concepto de Estado de Derecho se basa a su vez en los siguientes elementos:
– El principio de legalidad, que supone el sometimiento de los poderes públicos
y de los órganos judiciales a la ley, en el sentido de ley formal, de norma emana-
da por el órgano del Poder Legislativo. Esta supremacía de la ley se fundamenta
en que el órgano del Poder Legislativo, en virtud del principio de representa-
ción y el principio de sufragio universal, representa al pueblo, lo que significa
que los actos de dicho órgano son expresión de la voluntad popular.
– El reconocimiento de los derechos y libertades de los ciudadanos. El respeto
y garantía de estos derechos y libertades constituyen el gran eje en torno al cual
gira toda la organización política del Estado de Derecho.

1.2. Concepto y contenido del Derecho administrativo

Desde un punto de vista objetivo, el Derecho administrativo es la rama del orde-
namiento jurídico reguladora de la función administrativa, considerando la función
administrativa fundamentalmente como una actividad de gestión de servicios públi-
cos. Esta concepción objetiva es la teoría clásica del Derecho administrativo, propia
de la Escuela de Burdeos, que gira en torno al concepto de servicio público.
Esta teoría fue corregida por Hauriou, que aportó el criterio de la prerrogativa o
de los poderes exorbitantes respecto de la posición jurídica de los particulares como
nota definitoria del Derecho Administrativo.
Desde un punto de vista subjetivo, el Derecho administrativo es la rama del orde-
namiento jurídico que regula la Administración pública como un complejo orgánico
integrado en el poder ejecutivo del Estado.
García de Enterría considera que es necesario superar ambas concepciones y de-
fine el Derecho administrativo como un Derecho de naturaleza estatutaria, dirigido a
la regulación de sujetos especiales que se agrupan bajo el nombre de Administraciones
públicas, sustrayendo a estos sujetos singulares de la aplicación del Derecho común.
El Derecho Administrativo está constituido por normas de organización y por nor-
mas de comportamiento. Las normas de organización regulan la disposición de los
elementos personales y materiales que integran su estructura burocrática para la con-
secución de sus fines. Las normas de comportamiento regulan las relaciones entre la
Administración y los particulares.
Es necesario destacar que el Derecho Administrativo se aplica no sólo a las Admi-
nistraciones públicas.
Por Administraciones públicas se entiende, según la Ley 30/1992, de 26 de no-
viembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común y la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa:
1. La Administración General del Estado.
2. Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
3. Las Entidades que integran la Administración Local.
4. Las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes del Estado, de las
Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales
Pero además se aplica a los actos que en materia de personal, administración y
gestión patrimonial sean dictados por los órganos de gobierno del Congreso, del Se-
nado, del Tribunal Constitucional, del Consejo General del Poder Judicial, del Tribu-
nal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, de las Asambleas Legislativas de las Comuni-
dades Autónomas y de los órganos autonómicos equivalentes al Tribunal de Cuentas
y al Defensor del Pueblo.

1.3. La autonomía del Derecho administrativo

La autonomía del Derecho administrativo viene dada por las siguientes caracte-
rísticas:
1. El Derecho Administrativo es un Derecho Público. El Derecho administrativo
es una de las ramas más importantes del Derecho Público. La Administración
pública es una única personificación jurídica interna del Estado y es el instru-
mento de relación permanente y general del Estado con sus ciudadanos. Lo
que lleva a afirmar a García de Enterría que es el Derecho Público interno del
Estado por excelencia.
2. El Derecho administrativo es el Derecho común de las Administraciones
públicas. El carácter estatutario del Derecho Administrativo supone que es
un Derecho referido a un determinado tipo de sujetos, las Administraciones
Públicas. Es el Derecho común de las Administraciones Públicas porque tien-
de a cubrir todas las posibles zonas en que se mueven las Administraciones
Públicas. En cuanto Derecho común, no está formado sólo por normas positi-
 vas, sino que también está integrado por principios generales que interpretan y
completan esas normas.
3. El carácter estatutario del Derecho administrativo tiene como consecuencia que
la presencia de una Administración pública es requisito necesario para que
exista una relación jurídico-administrativa. Si uno de los términos de toda rela-
ción jurídico-administrativa tiene que ser necesariamente una Administración
pública, el otro puede serlo bien un administrado, bien otra entidad adminis-
trativa, bien incluso la misma Administración en una relación reflexiva, como
ocurre en los supuestos de organización interna de la Administración.

1.4. La peculiaridad del Derecho administrativo

La peculiaridad del Derecho administrativo viene dada, esencialmente, por la na-
turaleza institucional de la Administración Pública, ya que ésta no es un sujeto
jurídico como cualquier otro, sino que, a diferencia de los particulares, no tiene fines
propios sino que es un poder público cuya exclusiva razón de ser y fuente de legitimi-
dad es la de servir los intereses generales.
Esta posición institucional de la Administración se define ya en el texto constitucio-
nal, cuyo artículo 103.1 afirma que “La Administración Pública sirve con objetividad los
intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentra-
lización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”.
Para la satisfacción de los intereses generales, el ordenamiento jurídico atribuye a
la Administración un conjunto de poderes, de prerrogativas, de facultades exorbitan-
tes, comúnmente llamados potestades administrativas.
Las características fundamentales de las potestades administrativas son las siguientes:
1. Las potestades administrativas son poderes de actuación atribuidos por la ley.
Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar.
2. Las potestades administrativas son lo que Santi Romano llamó potestades–
función, es decir, poderes que se ejercen en interés de una persona distinta de
su titular. En el caso de la Administración, se trata de poderes que se ejercen
en pos del interés general, no del interés de la propia Administración. Esto di-
ferencia las potestades administrativas de los derechos subjetivos, poderes que
concede el ordenamiento jurídico en interés de su titular.
3. Precisamente porque la Administración persigue los intereses generales, que
se superponen a los intereses particulares de los ciudadanos, las potestades
administrativas sitúan a la Administración en una posición de supremacía
respecto de los particulares, porque esas potestades administrativas atribuyen
a la Administración poderes exorbitantes, prerrogativas, de las que no gozan
los particulares. Así, en virtud de las potestades concedidas, la Administración
puede alterar situaciones jurídicas subjetivas de los particulares y puede im-
ponerles determinadas obligaciones, todo ello de forma unilateral, sin contar
con la voluntad de los interesados.
 Por lo que respecta a la identificación de las potestades administrativas, una enu-
meración de las mismas se contiene en la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las
Bases del Régimen Local, cuando atribuye a las entidades locales territoriales las po-
testades propias de toda Administración Pública:
– La potestad reglamentaria.
– La potestad organizatoria.
– La potestad de programación y planificación.
– La potestad expropiatoria.
– La potestad de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus pro-
pios bienes.
– La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.
– La potestad de ejecución forzosa de sus actos y acuerdos.
– La potestad sancionadora.
– La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos contrarios al ordena-
miento jurídico.
– La inembargabilidad de sus bienes y derechos y demás potestades y prerro-
gativas que la ley conceda a la Hacienda Pública.
Ahora bien, esta posición de supremacía de la Administración, justificada por la
satisfacción de los intereses generales como finalidad única de su existencia, tiene su
contrapartida en una serie de límites y condiciones, igualmente regulados por el De-
recho Administrativo, para el ejercicio de las potestades y prerrogativas. Esos límites
y condiciones los impone el Derecho Administrativo por dos motivos:
– Para asegurar que la actividad de la Administración está encaminada exclu-
sivamente a la satisfacción del interés general, tal como está definido en cada
caso por las normas que son de aplicación.
– Para proteger y garantizar los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos
en sus relaciones con la Administración, cuando entran en contacto con la
actividad administrativa.
En términos generales, esos límites y condiciones son los siguientes:
– Una vinculación más fuerte a la ley. El principio de legalidad, entendido como
una vinculación positiva de la Administración a la ley, supone que cada acción
administrativa individual debe estar legitimada por un precepto jurídico que
prevea dicha acción.
El principio de legalidad se reconoce expresamente en nuestra Constitución en
los artículos 9.3, 9.1 y 103.1.
Cuando el artículo 103.1 de la Constitución habla de sometimiento pleno a la
ley y al Derecho, hay que entender:
▷ Que la vinculación de la Administración lo es a la totalidad del ordenamiento
jurídico, cualquiera que sea la naturaleza y rango de la norma de que se trate.
▷ Que la vinculación de la Administración es plena, en el sentido de que nin-
guna actividad de la Administración escapa al Derecho.
 – La obligación de tramitar previamente a cualquier toma de decisión un proce-
dimiento administrativo o expediente, salvo en caso de emergencia, en el que
normalmente se recabarán informes, se comprobarán hechos, se practicarán
pruebas, se dará audiencia a los interesados o puede que también se admita la
participación de personas o entidades que defiendan intereses sociales o eco-
nómicos. El procedimiento es una garantía de acierto de la decisión y también
del respeto a los derechos e intereses de los ciudadanos.
– La imposición de una serie de controles sobre el ejercicio de la función admi-
nistrativa. Estos controles pueden ser internos o externos. Son controles inter-
nos la intervención del gasto público, los informes previos de la asesoría jurídica
o de órganos consultivos o la posibilidad de interposición de recursos ante el
órgano superior jerárquico del autor de la decisión. Son controles externos los
ejercidos por otras instituciones y poderes públicos no encuadrados en la es-
tructura de la Administración, siendo el fundamental el que ejerce la jurisdic-
ción contencioso-administrativa, configurada en nuestro ordenamiento con
un orden jurisdiccional especializado.

2. LA LEY

2.1. Las Leyes estatales

La ley es la norma escrita emanada del poder legislativo, por lo que es la norma
por excelencia del ordenamiento jurídico y prima sobre las demás, es considerada la
expresión de la voluntad popular. En el derecho español, la potestad legislativa reside
tanto en las Cortes Generales en el ámbito estatal como en las Asambleas legislativas
en el ámbito de su respectiva Comunidad Autónoma.
En el Estado, la facultad para dictar leyes de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
66.2 de la CE, reside en las Cortes Generales: “Las Cortes Generales ejercen la potestad
legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y
tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.”
Esta potestad legislativa que reside tanto en el Estado español a través de las Cortes
Generales como en las CCAA a través de los Parlamentos Autonómicos, se delimita
de acuerdo con el marco competencial que se diseña en la propia Constitución en el
artículo 149, que determina que corresponde al Estado en exclusiva la siguientes ma-
terias y por tanto la posibilidad de legislar sobre ello en las siguientes materias:
– Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.
– Relaciones internacionales.
– Defensa y Fuerzas Armadas.
– Administración de Justicia.
– Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio
de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particulari-
dades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.
– Legislación laboral
– Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo
por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales,
allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia
de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de
matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las
obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y de-
terminación de las fuentes del derecho, con respeto, en este último caso, a las
normas de derecho foral o especial.
– Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
– Régimen aduanero y arancelario y comercio exterior.
– Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación
de crédito, banca y seguros.
– Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.
– Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
– Hacienda general y Deuda del Estado.
– Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.
– Sanidad exterior y Legislación sobre productos farmacéuticos.
– Legislación sobre expropiación forzosa
– Pesca marítima.
– Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales
marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control
del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matri-
culación de aeronaves.
– Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más
de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y
circulación de vehículos de motor; correos y telecomunicaciones; cables aé-
reos, submarinos y radiocomunicación.
– La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hi-
dráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma,
y la autorización de instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte
a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.
– Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Co-
munidad Autónoma.
– Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
– Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la ex-
portación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal,
sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.
– Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por
las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos
Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica.
 – Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de tí-
tulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artícu-
lo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones
de los poderes públicos en esta materia.
– Estadística para fines estatales.
– Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.
El procedimiento de elaboración de las leyes estatales comienza con la iniciativa o
presentación de proyectos o proposiciones de Ley ante cualquiera de las dos Cámaras.
Esta iniciativa legislativa admite diversas formas:
a) Gobierno que se concreta en los proyectos de ley una vez aprobados en Con-
sejo de Ministros, se remiten al Congreso.
b) También pueden iniciarse, a iniciativa del Congreso y de Senado, por medio
de una proposición de ley impulsada por los grupos parlamentarios o indivi-
dualmente por 15 diputados o 25 senadores.
c) Las Asambleas legislativas de las CCAA, remitiendo a la Mesa del Congreso
de los diputados una proposición de ley.
d) La iniciativa popular, regulada por la L.O. 3/1984, se exige un mínimo de
500.000 firmas acreditadas y no procede en materias propias de ley orgánica,
tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gra-
cia (art. 87.3).
Tras la iniciativa, tiene lugar la aprobación por el Congreso de los Diputados, si-
guiendo los trámites de toma en consideración, publicación, presentación de enmien-
das, informe de una ponencia, sobre el proyecto y elaboración de un dictamen por la
comisión y, por último, debate y votación final en el pleno.
Aprobado el proyecto o proposición de Ley por el Congreso, se produce la inter-
vención del Senado, tiene un plazo de 2 meses para oponer su veto al proyecto por ma-
yoría absoluta o para introducir enmiendas al mismo (art. 90.2 de la Constitución).
Si el Senado ha introducido enmiendas o a puesto su veto, el proyecto se remitirá al
congreso para su nueva consideración.
El procedimiento se cierra con el trámite de la sanción regia, “El Rey –dice el art. 91
de la Constitución– sancionará en el plazo de 15 días las leyes aprobadas”

2.2. Las Leyes Orgánicas y Leyes Ordinarias

2.2.1. Leyes Orgánicas
Desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978, se ha incorporado a nuestro
sistema de normas jurídicas una nueva clase de ley sin precedentes en nuestro orde-
namiento jurídico, pero que si lo tiene en el Derecho extranjero como el francés, la
definición de Ley Orgánica se integra de dos caracteres.
1. Versa sobre un conjunto de materias especificadas por la Constitución.
Según el art. 81 de la Constitución, “son las L.O. las relativas al desarrollo de
los derechos fundamentales y de las libertades públicas las que aprueban los
estatutos de autonomía y el régimen electoral general, y las demás previstas en
la Constitución. La L.O. formalmente no es otra cosa, que una ley reforzada,
dotada de una mayor rigidez que la ordinaria.
Si bien no es posible regular las indicadas materias más que por la L.O., si es posible,
que las L.O., con motivo de la regulación de alguna de las incluidas en su ámbito
especial, incluyan preceptos regulando materias para las que la L.O. no es necesaria.
La tesis que se desprende de lo dispuesto en el art. 28,2 de la L.O:, del Tribu-
nal. Constitucional, a cuyo tenor se podrá declarar inconstitucional una ley o
norma con rango de ley cuando modifique o derogue una ley aprobada con
el carácter de orgánica “cualquiera que sea su contenido”. Pero el T. Constitu-
ción ha rechazado esta concepción formal que hace su propia L.O., afirmando
que dicha interpretación “podrá producir en el O. jurídico una petrificación
abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría
parlamentaria suficiente.
2. Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta en el
Congreso de los Diputados.
Se trata de una exigencia meramente formal, la de una mayoría superior a la
que se exige con carácter general para que el Congreso pueda adoptar acuerdos
válidos (mayoría de miembros presentes una vez reunida la Cámara reglamen-
tariamente con la asistencia de la mayoría de sus miembros).
Entre otras materias se puede destacar que se reservan a su aprobación por Ley
Orgánica las siguientes:
a) El desarrollo de los Derechos fundamentales y libertades públicas.
b) Las leyes que aprueba los Estatutos de Autonomía.
c) El régimen electoral general.
d) Ley Orgánica sobre criterios Básicos de la Defensa Nacional y la Organiza-
ción Militar.
e) Ley Orgánica del Defensor del Pueblo.
f) Suspensión individual de derechos para bandas armadas y elementos te-
rroristas.
g) Las abdicaciones y renuncia y cualquier duda de hecho o de derecho que
ocurra en el orden de sucesión a la Corona se resolverá por una Ley Orgánica.
h) Los requisitos del ejercicio de la iniciativa popular para la presentación de
proposiciones de ley.
i) Las condiciones y procedimiento de las distintas modalidades de referén-
dum previstas en la Constitución.
j) La autorización para la celebración de tratados por los que se atribuya a
una organización o institución internacional el ejercicio de competencias
derivadas de la Constitución.
k) Regulación de los estados de alarma, excepción y sitio, y las competencias
y limitaciones correspondientes.
 2.2.2. Leyes Ordinarias
Son Leyes Ordinarias el resto de las normas del poder legislativo que regulen ma-
terias que no tengan que aprobarse por ley orgánica. Las leyes ordinarias es la normal
de realización de la función legislativa por parte de las Cortes y pueden referirse a
cualquier materia que no esté reservada por la Constitución a la ley orgánica. Dentro
de las leyes ordinarias se pueden citar:
a) Leyes de Pleno y Leyes de Comisiones.
Juntamente con las leyes ordinarias aprobadas por el Pleno de las cámaras exis-
ten las que podrían denominarse Leyes de comisión caracterizadas porque su-
ponen un traspaso interno de competencias del Pleno de la cámara legislativa
hacia órganos parlamentarios restringidos. Según el art. 75.2. de la Constitu-
ción “las cámaras podrán delegar en las comisiones Legislativas permanente la
aprobación de proyectos o proposiciones de ley.
No obstante lo anterior, por parte del Pleno puede en cualquier momento re-
cabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o pro-
posición de ley que haya sido objeto de esta delegación
Por otra parte, debe de ponerse de relieve que se exceptúan de la aprobación
mediante Leyes de comisiones las cuestiones que se refieren a las reformas
constitucionales, asuntos internacionales, leyes orgánicas y de base y presu-
puestos Generales del Estado.
El valor jurídico de las Leyes de Comisión, una vez aprobadas, promulgadas y
en vigor, es idéntico al resto de las leyes ordinarias.
b) Ley de bases.
Ley de delegación emanada de las Cortes Generales que sirve para delegar en el
gobierno la potestad legislativa,2 cuando lo que se pretenda sea la formación de
un texto articulado.3 No obstante, no se podrá facultar al gobierno mediante
este procedimiento para que regule acerca de las materias constitucionalmente
reservadas a las leyes orgánicas.
c) Ley Marco.
El art. 150.1 determina que las Cortes Generales, en materias de competencia
estatal, podrá atribuir a todas o alguna de las comunidades autónomas la facul-
tad de dictar para sí misma normas legislativas en el marco de los principios,
bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia
de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de
las cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autó-
nomas.
Características
▷ Delegación legislativa de las Cortes a favor de una o varias CCAA
▷ Técnica de ampliación de la potestad legislativa de las CCAA respecto de
materias de competencia estatal no asumidas por los Estatutos de Autono-
mía.
▷ Ampliación competencial unilateral y, por tanto, revocable por las Cortes.
 d) Leyes de Armonización de las Disposiciones Normativas de las Comunida-
des Autónomas.
El art. 150.3 determina que el Estado podrá dictar leyes que establezcan los prin-
cipios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CC.AA.,
aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo
exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría abso-
luta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

2.3. Especial referencia a los Estatutos de Autonomía

Los Estatutos de Autonomía son las normas que instituyen una determinada Co-
munidad Autónoma (Art. 147 CE), establecen sus instituciones y declaran sus com-
petencias. Son leyes orgánicas sui generis, sometidas a un procedimiento de elabora-
ción específico y constitucionalmente previsto, que ocupan una posición especial en
el ordenamiento jurídico.
El Estatuto de Autonomía es una norma jurídica que posee una doble dimensión.
Por una parte como establece el Art. 147.1 CE, la “norma institucional básica de cada
Comunidad Autónoma”; ello supone que constituye la base y fundamento del corres-
pondiente ordenamiento jurídico autonómico, del que forma parte. Pero, a la vez, el
Estatuto de Autonomía forma parte también del ordenamiento jurídico estatal; así
lo establece expresamente el Art. 147.1 in fine al señalar respecto de los Estatutos
de Autonomía que “el Estado los reconoce y amparará como parte integrante de su
ordenamiento jurídico”. Esta idea se ve corroborada por el hecho de que los Estatutos
de Autonomía se aprueban por las Cortes Generales mediante ley orgánica (Art. 146
y 147.3, en relación con el Art. 81.1 CE).
De esta doble naturaleza, autonómica y estatal, de los Estatutos de Autonomía se
deducen las siguientes consecuencias. En primer lugar, resulta claro que los Estatutos
de Autonomía están sometidos a la Constitución, de la que deriva su legitimación
jurídica. Por tanto, el Estatuto de Autonomía no puede vulnerar la Constitución, es-
tando, pues, sometido a los instrumentos ordinarios de control de constitucionalidad
(Art. 27.2.a) LOTC).
En segundo lugar, el hecho de que los Estatutos de Autonomía se aprueben me-
diante ley orgánica no significa que se trate de una norma como otra cualquiera con
esta naturaleza; si así fuera, cualquier ley orgánica posterior podría modificar los Es-
tatutos. Esta particular naturaleza ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional,
rechazándose expresamente que normas estatales, ni siquiera con carácter de orgá-
nicas, puedan modificar los Estatutos de Autonomía en las materias que éstos de-
ben regular. La existencia de un procedimiento específico de reforma que se establece
en el propio Estatuto de Autonomía evidencia claramente que si bien el Estatuto es
aprobado finalmente a través de una Ley Orgánica, no puede, sin embargo, definirse
como una simple ley orgánica. Dicho procedimiento requiere para la modificación o
derogación de un precepto estatutario la manifestación de la voluntad conforme del
Parlamento regional de la autonomía afectada, incluso algunos la mediación también
de un referéndum. La rigidez del Estatuto de Autonomía opera no tanto como una
garantía frente al legislativo propio, al legislativo territorial, cuanto como garantía
frente al legislativo estatal general, evitando que el legislativo central se extralimite y
afecte a las competencias del poder territorial.
Para algunos autores, es el principio de competencia el que explica las relaciones
entre el Estatuto de Autonomía y las demás leyes estatales. Otros, basándose en la es-
pecial fuerza formal pasiva de los estatutos frente a disposiciones normativas de rango
legal, han sostenido que los Estatutos de Autonomía son leyes orgánicas reforzadas por
la doble instancia a la que formalmente está vinculada su aprobación, modificación o
derogación: una en sede estatal (parlamentaria) y otra en sede autonómica (previsio-
nes estatutarias y, en su caso, referéndum). De ahí también que hayan sido calificados
como normas constitucionales secundarias, jerárquicamente superiores a la ley estatal.
En tercer lugar, los Estatutos de Autonomía, en cuanto norma básica que son de
sus respectivos ordenamientos territoriales, se imponen sobre el resto de las normas
que de éstos forman parte, tanto en los aspectos formales y organizativos, como sus-
tanciales. Las leyes y demás normas y actos autonómicos deben, pues, respetar el
correspondiente Estatuto, que fija las grandes líneas estructurales del ordenamiento
jurídico de cada Comunidad Autónoma.
Por último, la especial posición de los Estatutos de Autonomía en el sistema de
fuentes hace que sirvan como parámetro de la constitucionalidad de otras normas del
Estado y de las Comunidades Autónomas (Art. 28.1 y 2 LOTC).

2.4. Las Leyes de las Comunidades Autónomas

Las CCAA tienen potestad legislativa propia las características que definen esta po-
testad son:
– Las disposiciones emanadas de las Asambleas autonómicas tienen verdadera
identidad de ley.
– Las normas emanadas por las Asambleas pueden referirse a materias de com-
petencia exclusiva de la CCAA de acuerdo con lo dispuesto en sus Estatutos
de Autonomía de conformidad con la Constitución así como otras materias de
desarrollo pues el estado la básico
– El Estado no podrá legislar en materia de las que han asumido competencias
las CCAA.
En cuanto a las clases y valor normativo de las disposiciones normativas de las CC.AA.,
del art. 153 de la C.E. se deduce que las CC.AA. pueden dictar normas con fuerza de ley y
otras de carácter reglamentario que estarán subordinadas a aquellas

2.4.1. Ampliación y limitación del ámbito competencial legislativo de

las CCAA
Hay que tener en cuenta lo dispuesto en el art. 150 que va a permitir ampliar el
ámbito competencial legislativo de las CCAA o en el caso de dictarse por parte del Es-
tado una ley narco o una ley de transferencia aunque también es posible que el Estado
pueda interferir en materias que sea competencia de la propia CC a través de la ley de
armonización como ya se ha expuesto en el punto anterior.
Dispone de forma literal el artículo 150 de la CE.
“Artículo 150. 1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal,
podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad
de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios,
bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia
de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control
de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades
Autónomas.
2 El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas,
mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad
estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o de-
legación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de me-
dios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.
3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios
para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autóno-
mas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de estas, cuando
así lo exija el interés General. Corresponde a las Cortes Generales, por mayo-
ría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad”.

2.5. Supuestos de competencia compartida

El artículo 149.1 de la Constitución, reserva al Estado en las materias y competen-
cias que a continuación se relacionan, dictar la legislación de regulación de las «bases»
o «legislación básica» permitiendo a las Comunidades Autónomas que puedan asumir
en sus Estatutos de Autonomía competencias para el desarrollo de aquélla. Se refiere en
definitiva a competencias en determinadas materias que corresponden al Estado, no de
forma total y exclusiva, sino limitada por su concepto de base, que encuentra su justifi-
cación en la necesidad de, o bien garantizar la igualdad de todos los ciudadanos, o bien
asegurar una regulación uniforme en determinados aspectos. El Estado es el competente
en exclusiva para esta legislación básica y es de obligado cumplimiento para todas las
administraciones y todo lo que no se considere básico, puede ser desarrollado por la CA.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha ido definiendo el concepto de
bases, que pueden no tener rango de ley y no deben vaciar de competencias a las Co-
munidades Autónomas.
Las disposiciones básicas, en todo o en parte deben expresar este carácter, es decir
es en la propia ley básica donde se debe declarar expresamente los preceptos y parte
del articulado que tiene el carácter de básico, para que las CCAA tengan la certidum-
bre jurídica de cuáles son sus límites en su potestad de dictar legislación de desarrollo.
Esa declaración de básico por parte del Estado no impide que una CCAA que en-
tienda que una ley básica que excede los límites de “lo básico” pueda ser impugnada
ante el Tribunal Constitucional.
 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1 de la Constitución tiene carácter
de básico:
a) La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos
los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales.
b) Bases y coordinación general de la sanidad.
c) Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio
de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.
d) Las bases de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen es-
tatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados
un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin
perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comu-
nidades Autónomas; legislación básica sobre contratos y concesiones adminis-
trativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.
e) Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las
facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales
de protección.
f) La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
g) Bases de régimen minero y energético.
h) Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos
los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su
desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.
i) Normas básicas para el desarrollo del el derecho a la educación reconocido
en el artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las
obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

2.6. Legislación autonómica y Leyes de armonización

La ley de armonización aparece contemplada en el Art. 150.3 de la Constitución que
establece: “El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, un en el caso
de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general.
Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la
apreciación de esta necesidad, es decir para que en las Cortes se pueda tramitar y
dictar una Ley de Armonización, que en principio tiene carácter de ley ordinaria pre-
viamente, las propias Cortes, cada una de las Cámaras Congreso y Senado, apreciarán
el interés general por mayoría absoluta de cada Cámara.
– Límite de la ley de Armonización: Las Leyes de armonización no conllevarán
una usurpación a las CCAA de su potestad normativa.
– Causa de las Leyes de armonización: Cuando lo exija el interés general, ba-
sado en una situación de grave disparidad normativa que exija su corrección
 – Ámbito de las Leyes de armonización: Disposiciones normativas de las CCAA,
tanto Leyes como normas reglamentarias
– Contenido de las Leyes de armonización: Los principios necesarios (reglas bá-
sicas) para llevar a cabo la uniformidad normativa que el interés general exige.
– Aspectos formales de las Leyes de armonización: Previamente se requiere de
la necesidad por mayoría absoluta por cada una de las Cámaras de la aprecia-
ción del interés general; presentación del proyecto o proposición de ley, debate
y aprobación

2.7. Supletoriedad del derecho estatal

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1 de la Constitución que atri-
buye al estado las materias que le corresponderá con carácter exclusivo, bien en
su integridad o bien la legislación plena o básica de las respectivas materias, en las
materias no atribuidas expresamente al Estado podrán corresponder a las Comu-
nidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. Asimismo, la compe-
tencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía
corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre
las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva
competencia de éstas.
En cualquier caso como se establece de forma taxativa en el artículo 149.3 de la
CE, el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades
Autónomas, aunque se trate de materias que en principio le corresponda a esa Comu-
nidad Autónoma.

2.8. Las disposiciones de Gobierno con fuerza de Ley:

Decretos Leyes y Decretos Legislativos
Si la ley es la categoría normativa básica de los ordenamientos, la Constitución
española contempla también la existencia de otras normas que, sin ser leyes ni pro-
ceder de las Cortes, tienen su mismo rango y fuerza. Tales normas se dictan en virtud
de potestades que integran la función legislativa del Estado y que se atribuyen al
Gobierno. Al ejecutivo tan sólo le corresponde, en efecto, como potestad normativa
ordinaria, la potestad reglamentaria, que le habilita para dictar normas de rango
inferior a la ley. Sin embargo el Gobierno cuenta con la posibilidad de dictar normas
con fuerza de ley.

2.8.1. Los Decretos Leyes

Los Decretos-Leyes aparecen desde finales del s. XIX. En nuestro derecho, fueron
admitidos por la Constitución de 1931 y han sido recogidos en el art. 86 en la actual
Constitución de 1978, si bien muy restrictivamente.
 2.8.1.1. Características generales
Las condiciones para que se promulgue un Decreto Ley son:
1º. Que esté ante un caso “de extraordinaria y urgente necesidad”
2º. Que no afecte “al ordenamiento de las instituciones básicas del estado, a los de-
rechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen
de las CCAA ni al derecho electoral general”.
3º Deberá ser ratificado por el Congreso de los diputados, en el plazo de 30 días
siguientes a su promulgación. La fórmula de los Decretos Leyes no es, sin em-
bargo utilizable por los gobiernos de las CCAA.

2.8.1.2. El control de las Decretos-Leyes

El Decreto ley posee vigencia inmediata desde su publicación, siendo sometido pos-
teriormente al control del Congreso. Este control ratifica así la primacía parlamentaria
sobre la función legislativa y se produce de acuerdo con las siguientes reglas:
– El Decreto ley recién promulgado debe ser sometido inmediatamente a debate
y votación de totalidad en el Congreso de los Diputados en un plazo máximo
de treinta días desde su promulgación en el Consejo de Ministros.
– Dentro de tal plazo el Decreto-ley deberá ser convalidado o derogado.
– La Constitución prevé que durante el plazo de treinta días “las cortes podrán
tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia” (art. 86.3)
Frente al control parlamentario, que admite rasgos tanto jurídicos como de opor-
tunidad, el control jurisdiccional debe ajustarse únicamente a parámetros jurídicos,
y puede tener por objeto tanto su regularidad como su legitimidad material, esto es,
la constitucionalidad de la regulación en él contenida. Como respecto a toda norma
con fuerza de ley, este control jurisdiccional corresponde al Tribunal Constitucional.

2.8.2. Los Decretos Legislativos: textos articulados y textos refundidos

2.8.2.1. Características generales

Los Decretos Legislativos son normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno,
en virtud de una autorización expresa de las Cortes denominada delegación legisla-
tiva. La delegación legislativa prevista por la Constitución en el art. 82, permite a las
Cortes atribuir al Gobierno la potestad de dictar una norma denominada Decreto
Legislativo. La Constitución prevé dos tipos de delegación (art. 82.2).
– Formación de textos articulados o códigos o de leyes de gran complejidad téc-
nica o jurídica y se efectúa mediante una ley de bases (art. 82.4).
– Refundir varios textos legales en uno solo, se otorga mediante una ley ordina-
ria (art. 82.5).
 En suma, para al colaboración en tareas legislativas que pueden empeñar demasia-
do esfuerzo o tiempo al legislador, o bien que excedan su capacidad técnica. La Cons-
titución excluye la posibilidad de efectuar una subdelegación en autoridades distintas
del propio Gobierno.
La delegación legislativa ha de otorgarse de forma expresa, quedando excluida la
posibilidad de delegaciones implícitas. La delegación se otorga para su ejercicio por
una sola vez: se trata de la atribución de una única potestad normativa, que se agota
con su ejercicio.
Mientras dura el plazo para el ejercicio de la delegación, el legislador sí tiene tem-
poralmente en suspenso su capacidad para regular la materia sobre la que ha atribui-
do al Gobierno potestad legislativa, suspensión que es, eso sí, revocable a voluntad del
legislador. Así, el Gobierno puede oponerse a la tramitación de cualquier proposición
de ley o enmienda contraria a dicha delegación.
En cuanto los requisitos de la delegación los arts. 82 y 83 de la Constitución esta-
blecen lo siguientes:
– La delegación del parlamento debe hacerse por una ley de bases cuando su
objetivo sea la formación de textos articulados o bien por una ley ordinaria de
autorización, cuando se trate de refundir varios textos en uno solo.
– La delegación puede comprender cualquier materia que las Cortes determinen,
salvo las que deban ser reguladas por L.O.. Y tampoco pueden incluir la facul-
tad de modificar la ley de bases ni la de dictar normas con carácter retroactivo.
– La delegación debe hacerse de forma expresa y con fijación del plazo para su
ejercicio.
– La delegación debe hacerse de forma precisa y las bases han de delimitar con
precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y crite-
rios que han de seguirse.
– La aprobación de los decretos-legislativos debe hacerse observando las reglas
de procedimiento establecidas en los arts. 129 y siguientes.
Los efectos fundamentales de la delegación son:
– Tanto los textos articulados como los textos refundidos tienen el valor de nor-
mas con rango de ley en cuanto se acomoden a los términos de la delegación.
– Es la de su agotamiento, pues una vez ejercitadas las facultades conferidas por
la ley de Delegación no cabe volver sobre ellas.

2.8.2.2. Delegación para elaborar textos articulados y delegación

para refundición de textos legales
Delegación para elaborar texto articulados. La Constitución dedica a este tema
los artículos 82.4 y 83. Las leyes de delegación que tiene por objeto la formación de
textos articulados se denominan leyes de bases. Tales leyes de bases consisten en una
serie de enunciados que deben contener los aspectos esenciales de la regulación a ela-
borar. La ley de bases debe delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación
legislativa y debe delimitar con igual precisión “los principios y criterios que han de
seguirse en su ejercicio”.
Además, la Constitución impone dos limitaciones de carácter material a la delega-
ción mediante la ley de bases. El artículo 93 prohíbe que las leyes de bases autoricen al
Gobierno para que modifique la propia ley de bases. Por otro lado también se excluye
la posibilidad de que la norma a elaborar se dicte con carácter retroactivo.
Delegación para refundir textos legales. Debe determinarse el ámbito normativo
al que se refiere el contenido de la delegación, especificando, según establece la Cons-
titución, “si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la
de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos”. Esto
es, la delegación debe especificar el alcance de la refundición.

2.8.2.3. Control de la Potestad Legislativa Delegada

El control de los decretos legislativos que dicte el gobierno como consecuencia de
la potestad delegada se realiza:
a) Control por el Tribunal Constitucional: a él corresponde el control de la
constitucionalidad de las leyes y de las demás disposiciones con rango de ley, y
por ello, a él corresponde vigilar la constitucionalidad de los Decretos Legisla-
tivos, ejerciendo en mayor control sobre los mismos
b) Control por los Tribunales ordinarios, se considera que éstos no deben con-
trolar los excesos ultra vires de los Decretos legislativos pues este efecto es me-
ramente reglamentario, y un Decreto Legislativo posee fuerza de ley a todos
los efectos en tanto no se declare que existe tal exceso. Este supondría, en todo
caso, una vulneración de normas constitucionales (arts. 82 y 85), y sólo el TC
puede conocer de tales infracciones.
c) Control parlamentario, existe un control previo que se efectúa mediante la in-
clusión de cláusulas que limitan o controlan el desarrollo del Decreto, sin que esto
suponga una desvirtuación de la actividad legislativa del ejecutivo (art. 82.6 CE).
También existe un control parlamentario a posteriori que se limita a poner de re-
lieve los eventuales excesos del ejercicio de la delegación, pues no parece posible que
pueda condicionarse la fuerza de un decreto legislativo ya en vigor.
Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación
podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control”, está reconociendo la
posibilidad de impugnar a través del recurso contencioso-administrativo los textos
articulados y los textos refundidos.

2.8.3. Comunidades Autonómicas y Disposiciones Normativas con

Fuerza de Ley
Si queda clara que la potestad legislativa de la CCAA deriva de la propia Consti-
tución, por el contrario no otorga la misma potestad para que sus órganos ejecutivos
puedan dictar normas con rango ley tal y como se le reconoce al Gobierno de la nación
a través del Real Decreto Ley (artº 86 de la CE) y los Decretos Legislativos (art 82 a 85).
No obstante las CCAA ha ido paulatinamente asumiendo esta competencia para
su máximo órgano colegiado en sus propios estatutos con unas características y rasgos
muy similares a las normas con rango de ley reconocidas en la Constitución. Particu-
larmente, en el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, tal competencia fue
asumida tras la reforma del Estatuto por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de
reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía. En este sentido, el artículo 109 y
110 del Estatuto de Autonomía de Andalucía regula las figuras del Decreto Legislativo
y Decreto Ley en unos términos muy similares a la propia CE.
La regulación del Decreto Ley, se contiene en el artículo 110 y básicamente su
contenido es el siguiente:
– Sólo se podrá dictar en caso de extraordinaria y urgente necesidad
– No podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al régimen elec-
toral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No podrán aprobarse por
decreto-ley los presupuestos de Andalucía.
– Los decretos-leyes quedarán derogados si en el plazo improrrogable de treinta
días subsiguientes a su promulgación no son convalidados expresamente por
el Parlamento tras un debate y votación de totalidad.
– Durante el plazo establecido en este apartado el Parlamento podrá acordar la
tramitación de los decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento
de urgencia.
Por su parte la regulación del Decreto Legislativo se contiene en el artículo 109 en
los siguientes términos:
– El Parlamento podrá delegar en el Consejo de Gobierno la potestad de dictar
normas con rango de ley.
– Están excluidas de la delegación legislativa las siguientes materias:
a) Las leyes de reforma del Estatuto de Autonomía.
b) Las leyes del presupuesto de la Comunidad Autónoma.
c) Las leyes que requieran cualquier mayoría cualificada del Parlamento.
d) Las leyes relativas al desarrollo de los derechos y deberes regulados en el
Estatuto.
e) Otras leyes en que así se disponga en este Estatuto.
La delegación legislativa mediante:
a) Para la formación de textos articulados se otorgará mediante una ley de bases
que fijará, al menos, su objeto y alcance, los principios y criterios que hayan de
seguirse en su ejercicio y el plazo de ejercicio. En su caso, podrá establecer fór-
mulas adicionales de control. La delegación legislativa se agota por el uso que
de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente.
No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indetermina-
 do. La ley de bases no podrá autorizar, en ningún caso, su propia modificación,
ni facultar para dictar normas de carácter retroactivo.
b) La delegación legislativa para la refundición de textos articulados se otorgará
mediante ley ordinaria, que fijará el contenido de la delegación y especificará si
debe formularse un texto único o incluye la regularización y armonización de
diferentes textos legales.

3. EL REGLAMENTO

3.1. El reglamento administrativo: concepto, naturaleza y

clasificación
3.1.1. Concepto
Por reglamento se entiende en el Derecho Administrativo toda norma escrita con
rango inferior a la Ley dictada por una Administración Pública. Lo cual significa, que
toda norma de rango reglamentario está subordinada a la Ley, subordinación que se
manifiesta en que no puede el reglamento contradecir a la Ley ni derogarla y por el
contrario, toda norma con rango de ley tiene fuerza derogatoria sobre cualquier re-
glamento, asimismo tal subordinación se manifiesta en el hecho de que con carácter
general, salvo en el caso de los reglamentos organizativos, para que se pueda dictar
un reglamento regulando una materia concreta previamente haya sido regulada, los
aspectos esenciales y fundamentales por una Ley.
El reglamento, como norma de general aplicación es consecuencia de la potestad
reglamentaria, que se define como la capacidad atribuida al poder ejecutivo de dictar
normas con subordinación a las leyes, por lo común en desarrollo o aplicación de éstas.
El art. 97 de la Constitución atribuye al gobierno de la nación la potestad reglamen-
taria. De este tenor se deriva que la Constitución distingue entre la función ejecutiva
(entendida como simple aplicación de la ley) y la potestad reglamentaria, que aparece
por tanto como algo más que la mera ejecución. Desde esta perspectiva, el ejercicio de la
potestad reglamentaria va más allá del desarrollo y la aplicación de los mandatos legales.
La Constitución confiere esta potestad al gobierno, quien podrá así proceder a desarro-
llar reglamentariamente una ley en lo que sea necesidad indispensable para la efectiva
vigencia de sus preceptos. Se trata, en este caso, de los denominados reglamentos de eje-
cución de las leyes, en cuanto contribuyen a hacer posible la ejecución de esas normas.
Pero junto a estos reglamentos de ejecución, el gobierno se encuentra también habilitado
para dictar normas reglamentarias que no sean meramente de ejecución (reglamentos
praeter legem), puesto que su potestad reglamentaria deriva de la Constitución, y no de
habilitaciones legales. La potestad reglamentaria del gobierno comprende pues tanto los
llamados reglamentos de ejecución como los denominados reglamentos independientes.
El ejercicio de la potestad reglamentaria está sometido a determinados requisi-
tos en cuanto a los procedimientos a seguir. La normativa legal referente a la Adminis-
tración del Estado regula los procedimientos para la elaboración de disposiciones de
carácter general, exigiendo que esa elaboración se inicie con los estudios e informes
previos que garanticen su legalidad, acierto y oportunidad, así como que los proyectos
elaborados sean sometidos a informe de diversos órganos administrativos y, en su
caso, a información pública. En cuanto a los decretos de ejecución de una ley, han de
ser sometidos a un dictamen del Consejo de Estado. Finalmente las disposiciones de
carácter general habrán de publicarse en el Boletín Oficial del Estado.
El control del ejercicio de la potestad reglamentaria se ajusta a lo previsto en el
art. 97 de la CE y corresponde a los tribunales ordinarios. La Constitución asegura
este sometimiento no sólo en el art. 97, sino también en el art. 106.1, en el que se
establece que “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifiquen”

3.1.2. clases de reglamentos

La mejor distinción es la que califica a los reglamentos por su relación con la ley,
por las materias que regulan y por la autoridad de que emanan.

3.1.2.1. Por su relación con la Ley

Los reglamentos venían siendo clasificados en extra legem, secundum legem y con-
tra legem, lo que corresponde con las clases de reglamentos: independientes, ejecuti-
vos y de necesidad.
– Los reglamentos independientes de la ley son: los que regulan materias que
la constitución ha previsto una reserva reglamentaria (Constitución francesa).
La española no lo recoge. En nuestro Derecho reglamentos independientes son
aquellos que regulan materias en las que no se ha producido una regulación
por Ley y que no está protegida por Ley.
– Reglamentos ejecutivos son los que desarrollan y complementan una Ley,
normalmente porque la Ley ha llamado e impuesto el dictado de un reglamen-
to. Peculiaridad de estos reglamentos es el requisito del informe preceptivo del
Consejo de Estado, para controlar que se ajuste a la norma que desarrolla.
– Los reglamentos de necesidad son aquellas normas que dicta la Administra-
ción para hacer frente a situaciones extraordinarias.

3.1.2.2. Por razón de la materia

Es tradicional la distinción tomada de la doctrina alemana, entre reglamentos ad-
ministrativos y reglamentos jurídicos:
– Reglamentos Administrativos: son los que regulan la organización adminis-
trativa y asimismo, los que se dictan dentro del ámbito de una relación especial
de poder. Esta relación une a la Administración con determinados ciudadanos.
– Reglamentos jurídicos: son los que regulan o establecen derechos o imponen
deberes en el ámbito de la relación de supremacía general.
 3.1.2.3. Por su origen
Reglamentos Estatales
De mayor jerarquía son los del Gobierno, al que el art. 97 de la C. atribuye explí-
citamente el ejercicio de la potestad reglamentaria y se aprueban y justifican bajo la
forma de Real Decreto. Subordinados a estos y a las ordenes acordadas por las Comi-
siones Delegadas del Gobierno están los reglamentos de los ministros, en forma de
Ordenes Ministeriales, en las materias propias de sus departamentos. Los de las Auto-
ridades inferiores que revisten la forma de Resoluciones, Instrucciones o circular, de
la respectiva autoridad que los dicte.

Reglamentos de las Comunidades Autónomas

Con análoga problemática que los Estatales. Se denominan de la misma forma que
aquellos: Decretos, los del gobierno de la comunidad. Ordenes, las de los Consejeros
etc. En Asturias, la potestad reglamentaria se origina también en el legislativo auto-
nómico.

Reglamentos de los Entes Locales

La Ley de Bases de Régimen Local de 1985, distingue el Reglamento orgánico de
cada Entidad, por el que éste Ente se organiza (subordinado as las normas estatales,
pero con superioridad jerárquica a la correspondiente ley autonómica) de las Orde-
nanzas Locales, que son normas de eficacia externa de la competencia del pleno de
la Entidad y los Bandos que el Alcalde puede dictar en materias de su competencia.

Reglamentos de los Entes institucionales

Con subordinación a los reglamentos de los Entes Territoriales, (organismos au-
tónomos: Estatales, autonómicos y locales) y reglamentos de los Entes Corporativos:
Colegios profesionales.

3.2. Jerarquía de los Reglamentos

Derivada de la propia estructura jerarquizada del Gobierno y la Administración,
los reglamentos o disposiciones administrativas de carácter general están jerarquiza-
dos en función del órgano o autoridad que los dicte. Así se recoge de forma expresa
en el Artículo 23.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante
Ley 50/97) relativo a la potestad reglamentaria, que textualmente dispone:
“3. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia
y jerarquía:
1.º Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno
o del Consejo de Ministros.
2.º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior.”
 Por su parte el artículo 44 en sus apartados 3 y 4 de la Ley 6/2006, de 24 de octu-
bre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía (en adelante Ley 06/06)
relativo igualmente a la Potestad reglamentaria dispone
“3. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia
y de jerarquía normativa:
1.º Disposiciones aprobadas por la Presidencia de la Junta de Andalucía o
por el Consejo de Gobierno.
2.º Disposiciones aprobadas por las personas titulares de las Consejerías.
4. Ningún reglamento podrá vulnerar la Constitución, el Estatuto de Au-
tonomía para Andalucía, las leyes u otras disposiciones normativas de rango
o jerarquía superiores que resulten aplicables, ni podrá regular materias re-
servadas a la ley.

3.3. Fundamento y límites de la potestad reglamentaria

3.3.1. Fundamentos de la potestad reglamentaria
Como ya se ha indicado, la potestad reglamentaria es la facultad que tiene la Ad-
ministración para dictar reglamentos. Diversas razones se pueden alegar para justifi-
car esta facultad administrativa en nuestros días, la principal es la necesidad de que la
Administración complete las tareas del legislador a través del establecimiento de una
serie de normas complementarias o de desarrollo.
Así, las normas reglamentarias dictadas por las distintas Administraciones pú-
blicas vienen a concretar en un determinado lugar y para un momento concreto las
disposiciones legales emanadas de la Cortes, que son necesariamente abstractas. El
Poder Legislativo debe remitir la regulación pormenorizada de determinadas mate-
rias a favor de la Administración ante la imposibilidad de que la Ley pueda prever con
precisión los supuestos concretos. Con este fundamento, se procede a realizar una
habilitación a favor de la Administración que le permite dictar normas reglamentarias
que se integran en el ordenamiento jurídico.
Existen dos tipos de habilitación. De un lado, la habilitación expresa realizada por el
Parlamento a favor de la Administración en una norma legal, para que desarrolle las pre-
visiones legales mediante la aprobación de reglamentos. De otro lado, también se alude a
la existencia de una habilitación genérica a favor de la Administración que le permite dic-
tar disposiciones reglamentarias en las materias de su competencia. Dicha habilitación
genérica de la potestad reglamentaria viene establecida en el artículo 97 de la Constitu-
ción Española y se desprende también del ordenamiento jurídico en su conjunto.

3.3.2. Límites de la potestad reglamentaria

Como sabemos, la Administración, en sus tres niveles (Estatal, Autonómico y Lo-
cal) tiene reconocida potestad reglamentaria. Sin embargo, dicha potestad no es ili-
mitada, y se encuentra sujeta a una serie de limitaciones de orden formal y material.
 3.3.2.1. Límites formales
Los reglamentos, como normas jurídicas que son, deben aprobarse respetando
escrupulosamente el procedimiento previsto legalmente para su confección y pro-
mulgación en el artículo 24 de la Ley 50/97 del Gobierno en el ámbito estatal y el
artículo 45 de la Ley 06/2006 del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalu-
cía. Son requisitos formales aquellos no relativos al contenido de fondo de la norma
reglamentaria, es decir, principalmente los “pasos” necesarios impuestos por la ley
respectiva para que pueda ser aprobado un reglamento.
Las vías procedimentales previstas en las respectivas leyes de gobierno imponen el
necesario respeto de los requisitos formales o externos (no de contenido) exigidos por
la norma, tales como, la publicación de los reglamentos en los boletines correspon-
dientes para su conocimiento general o el preceptivo dictamen del Consejo de Estado
cuando se trate de reglamentos ejecutivos de leyes estatales. El incumplimiento de
estos límites formales supone que nos encontremos ante un reglamento ilegal, y la
consecuencia que de ello deriva es la nulidad del mismo.

3.3.2.2. Límites materiales

Además del cumplimiento de los citados requisitos formales, los reglamentos de-
ben respetar unos límites materiales, también conocidos como sustanciales o de fon-
do. Estos límites están vinculados a los principios de legalidad, jerarquía normativa
e irretroactividad desfavorable, y todo reglamento que vulnere los mismos será nulo
de pleno derecho.
Los principales límites materiales o sustanciales son:
– La Administración no puede dictar reglamentos en materias reservadas a las le-
yes (reserva de ley) sin autorización expresa de las Cortes Generales. En estos su-
puestos nos encontraríamos ante una vulneración del principio de legalidad (de
reserva de ley), y por tanto, dichos reglamentos serían nulos de pleno derecho.
– La Administración no puede dictar disposiciones reglamentarias contrarias a las
leyes, lo que también vulneraría los principios de legalidad y de jerarquía norma-
tiva, ya que la disposición de rango inferior (reglamento) debe respetar y ajustar-
se en todo caso y de forma obligatoria a aquellas de rango superior (CE y leyes).
– Además, los reglamentos deben respetar el principio de jerarquía que rige en-
tre ellos, es decir, el principio de jerarquía reglamentaria. Un reglamento de
rango inferior (por ejemplo una Orden) debe respetar el contenido y previsio-
nes de los reglamentos de rango superior (por ejemplo los Reales Decretos).
– Igualmente son también ilegales los reglamentos que no respeten el principio
de irretroactividad desfavorable. Es decir, los reglamentos que vulneren la irre-
troactividad desfavorable perjudicial o restrictiva de los derechos individuales
son nulos de pleno derecho..
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
 3.3.3. Control judicial por superación de los límites formales y
materiales
Ante la existencia de un reglamento que incumpla los límites formales o materia-
les que hemos indicado (con la extralimitación de uno sólo bastaría), se puede proce-
der a impugnar el mismo mediante un recurso judicial contencioso-administrativo,
ante el cual, el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, comprobada la existencia
del vicio formal o material anulará total o parcialmente la norma impugnada. A este
respecto citar el artículo. 62,2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Ju-
rídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
(en adelante Ley 30/92), que establece que serán nulas de pleno derecho las disposi-
ciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones
administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las
que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o res-
trictivas de derechos individuales. Por tanto, la vulneración de los límites sustanciales
y formales a que está sujeta la aprobación de los reglamentos origina su invalidez y la
invalidez de los reglamentos lo es siempre en su grado máximo, es decir, de nulidad
absoluta o de pleno derecho.
La Ley Orgánica del Poder Judicial, permite a los Juzgados y Tribunales que se
hallen ante un reglamento ilegal (por vulnerar la CE, las leyes o reglamentos superio-
res) que no lo apliquen, ya que la ilegalidad del mismo implica su no pertenencia al
ordenamiento jurídico al ser nulo de pleno derecho.
La ilegalidad de los reglamentos puede hacerse ante la Jurisdicción penal, acu-
sando a su autor o autores del delito previsto en el art. 506 del CP, que incrimina la
conducta del funcionario público que invadiere las atribuciones legislativas dictando
reglamentos o disposiciones, etc. La condena del autor o autores del reglamento ilegal
implicaría el reconocimiento de que su aprobación ha sido constitutiva de delito y la
consiguiente nulidad de pleno derecho de la norma.
La ilegalidad de un reglamento puede plantearse ante todas las Jurisdicciones (Ci-
vil, Penal, etc.) por vía de excepción para pedir su inaplicación al caso concreto que el
Tribunal está enjuiciando. La privación de eficacia del reglamento se justifica en que
su aplicación implicaría la desobediencia a una norma de carácter superior: la ley que
dicho reglamento ha vulnerado (art. 6 de la L.O.P.J.).
La técnica más importante es la de su impugnación ante la Jurisdicción contencio-
sa administrativa, a través del recurso directo, que es aquel que ataca frontalmente
al reglamento solicitando su anulación. Para la interposición de éste recurso directo
están legitimadas: “Las Entidades, Corporaciones o Instituciones de Derecho público y
cuantas entidades ostentaren la representación o defensa de intereses de carácter general
o corporativo”. También se admite el recurso directo de los particulares cuando se
trate de “reglamentos que hubieran de ser cumplidos directamente por ellos sin necesi-
dad de ningún acto previo de requerimiento o sujeción individual” (arts. 28,1b) y 39,3
de la L.J.C.A.). El recurso se ha de interponer en el plazo de 2 meses y si es estimado
se produce la anulación de la disposición, sin que exista la posibilidad de un recurso
administrativo previo.
 Queda todavía la posibilidad de reaccionar contra un reglamento inválido a través
del recurso indirecto, que permite al interesado atacar un acto administrativo de
aplicación del reglamento en que se apoya el acto recurrido. Esta vía puede utilizarla
cualquier administrado, individual o colectivo, que sea titular de un derecho o de un
interés. Así el artículo 107.3 de la Ley 30/92, establece que, “los recursos contra un acto
que se funden únicamente en la ilegalidad de alguna disposición administrativa de ca-
rácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposi-
ción”. Los efectos del recurso indirecto, según la jurisprudencia no son tan completos
y contundentes como los del recurso directo, pues sólo queda anulado el acto pero no
el reglamento ilegal, este puede seguir produciendo efectos contrarios a la legalidad.

3.4. Órganos con potestad reglamentaria

De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución Española el Gobier-
no tiene como una de sus principales atribuciones el ejercicio de la función ejecutiva
y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes.
Procede distinguir entre la potestad reglamentaria en el ámbito estatal y en el ám-
bito de la Comunidad autónoma de Andalucía.

3.4.1. En la Administración del Estado

En el ámbito estatal debemos remitirnos a lo expuesto por la Ley 50/1997, de Go-
bierno. Así en el artículo 5.1 h) del citado texto legal se señala que el Consejo de
Ministros dispone de competencia para la aprobación de los reglamentos para el de-
sarrollo y ejecución de las Leyes, así como las demás disposiciones reglamentarias
que procedan. Por su parte , los Ministros también tienen reconocida potestad regla-
mentaria mediante lo expuesto en el artículo 4.1 de la mencionada Ley de Gobierno,
para su ejercicio en las materias propias de la competencia o ramo del Departamento
Ministerial del que son titulares. Por último el artículo 23 de la referida Ley 50/97,
relativo a la potestad reglamentaria, dispone que el ejercicio de la potestad reglamen-
taria corresponde al Gobierno de acuerdo con la Constitución y las leyes.
Dependiendo del órgano que apruebe el reglamento, éste revestirá una forma u
otra. Así, los reglamentos del Presidente o del Consejo de Ministros se aprobarán me-
diante Real Decreto; mientras que los reglamentos de los Ministros serán aprobados
por Orden Ministerial.

3.4.2. En la Administración autonómica

En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la potestad legislativa la
tiene reconocida el Consejo en el Artículo 119 del Estatuto de Autonomía que dispo-
ne que en el ámbito de las competencias de la Comunidad Autónoma, corresponde
al Consejo de Gobierno y a cada uno de sus miembros el ejercicio de la potestad
reglamentaria. Por su parte el artículo 3 de la Ley 06/2006 dispone textualmente que
el Consejo de Gobierno es el órgano superior colegiado que ostenta y ejerce las fun-
ciones ejecutivas y administrativas de la Junta de Andalucía. A tal fin, le corresponde
la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de acuerdo con el Estatuto de Au-
tonomía y con la ley.
En el mismo sentido, el artículo 27.9 de la citada ley 06/06 atribuye al Consejo
de Gobierno: aprobar los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes, así
como las demás disposiciones reglamentarias que procedan.
Por último y en el mismo sentido que los preceptos citados anteriormente el artí-
culo 44 establece textualmente que:
1. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Go-
bierno de acuerdo con la Constitución, el Estatuto de Autonomía y las leyes.
2. Las personas titulares de las Consejerías tienen potestad reglamentaria
en lo relativo a la organización y materias internas de las mismas. Fuera de
estos supuestos, sólo podrán dictar reglamentos cuando sean específicamente
habilitadas para ello por una ley o por un reglamento del Consejo de Gobierno

3.5. La eficacia normativa del Reglamento: su

inderogabilidad singular
Para que produzcan efectos jurídicos de carácter general los decretos y demás dis-
posiciones administrativas, habrán de publicarse en el “Boletín Oficial del Estado” en el
ámbito estatal y en lo que respecta a la Comunidad Autónoma de Andalucía la entrada
en vigor de los reglamentos requiere su íntegra publicación en el Boletín Oficial de la
Junta de Andalucía. y entrarán en vigor conforme a lo dispuesto en el art. 1º del C.c. a
los 20 días de la publicación, salvo que la norma determine otro plazo (art. 2,1).
La eficacia es de duración ilimitadas y se impone a los Administrados, los funcio-
narios y los jueces, a salvo la excepción de ilegalidad. El reglamento goza como los
actos administrativos de la presunción de validez y del privilegio de ejecutoriedad, si
bien esta ha de actuarse a través de un acto administrativo previo (arts. 93 a 101 de la
Ley 30/92.)
El reglamento puede ser derogado por la misma autoridad que lo dictó, que tam-
bién puede proceder a su modificación parcial, lo que no se puede hacer ni la auto-
ridad que lo dictó ni otra superior es derogar el reglamento para un caso concreto,
esto es, establecer excepciones privilegiadas en favor de persona determinada. A ello
se opone la regla de inderogabilidad singular de los reglamentos que se recoge en el
art. 52,2 de la Ley 30/92., que dispone expresamente que: “Las resoluciones adminis-
trativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición e
carácter general, aunque aquéllas tengan grado igual o superior a estas).
El fundamento de la inderogabilidad singular se ha visto en el principio de legali-
dad y de la atribución de potestades a la Administración. Según esta tesis la Adminis-
tración, habría recibido de la ley el poder de dictar reglamentos y de derogarlos con
carácter general, pero no la facultad de derogarlos en caos concretos.
 La potestad reglamentaria resultaría así más limitada que el poder legislativo, al
que nada impide otorgar dispensas individuales (García de Enterría). Parece más cla-
ro que la prohibición de dispensa singulares injustificadas se fundamenta en el prin-
cipio constitucional de igualdad que también vincula hoy al Poder Legislativo (art. 14
de la Constitución).

3.6. Los actos administrativos generales y las circulares e

instrucciones de servicios
3.6.1. Actos generales
Son aquellos que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas, como
los Reglamentos, pero que a diferencia de éstos, se agotan con su aplicación.

3.6.2. Circulares, Instrucciones y Órdenes de servicio

Por circulares, instrucciones u órdenes de servicio se entienden las disposiciones
de carácter general que se dictan en el ámbito interno de la organización administra-
tiva y mediante las que los órganos superiores, en desarrollo del principio de jerarquía
orgánica, dirigen la actividad de los inferiores y del personal al servicio de la Adminis-
tración. A ellas se refiere el artículo 21.1 de la Ley 30/92 que dispone que los órganos
administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente depen-
dientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.
Al no afectar a la esfera externa de la Administración, las disposiciones que nos
ocupan no tienen la condición de fuente del Derecho, por lo que no pueden ser con-
siderados reglamentos. Su carácter interno ha justificado tradicionalmente, por lo de-
más, la innecesariedad de que se publiquen así como la inadmisión, por parte de los
Tribunales, de impugnaciones autónomas frente a este tipo de normas.
Sin embargo, el hecho es que estas disposiciones pueden afectar a terceros, razón por
la cual se ha producido un giro en el tratamiento que a las mismas se ha dado por parte
del ordenamiento y de la Jurisprudencia. Desde esta última perspectiva, debe señalar-
se que el Tribunal Constitucional ha rectificado la doctrina precedente, en el sentido de
mantener la impugnabilidad de este tipo de disposiciones. Por lo que hace al ordenamien-
to jurídico, el art. 21.1, ya citado, partiendo de la posibilidad de que existan terceros afec-
tados, prevé que puedan ser publicadas: Cuando una disposición específica así lo establezca
o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse,
las instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el periódico oficial que corresponda.
Otras características que se pueden enumerar las instrucciones y Órdenes de Servicio:
– Se dictan con base en la jerarquía.
– Alcance y eficacia: ámbito interno de la organización administrativa.
– Se discute si tienen carácter normativo o no.
3.7. El procedimiento para la elaboración de Disposiciones
de carácter general
3.7.1. Procedimiento de elaboración de los reglamentos en el
ámbito estatal
El procedimiento de elaboración y aprobación de los reglamentos viene expresa-
mente establecido en el artículo 24 de la Ley 50/97de Gobierno:
“1. La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedi-
miento:
a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se
llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elabora-
ción del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe
sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria
económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.
b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de
los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos
estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto
y la legalidad del texto.
c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e in-
tereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un
plazo razonable y no inferior a 15 días hábiles, directamente o a tra-
vés de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los
agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el
objeto de la disposición.
La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los
ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por
el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo,
y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje será sometida a
información pública durante el plazo indicado.
Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de 7 días hábiles
cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá
omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que
asimismo deberán explicitarse, lo exijan.
d) No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organi-
zaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio
de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el
apartado b).
e) El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, re-
guladas en la letra c), no se aplicará a las disposiciones que regulan
los órganos, cargos y autoridades de la presente ley, así como a las
disposiciones orgánica s de la Administración General del Estado o de
las organizaciones dependientes o adscritas a ella.
f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de
elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los
estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas.
 2. En todo caso, las proyectos de reglamentos habrán de ser informados
por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de
Estado en los casos legalmente previstos.
3. Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Pú-
blicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
4. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno re-
quiere su íntegra publicación en el Boletín Oficial del Estado”.

3.7.2. Procedimiento de elaboración de los reglamentos en la

Comunidad Autónoma de Andalucía
Por su parte, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía el proce-
dimiento de elaboración de los reglamentos viene regulado en el artículo 45 de la
Ley 6/06 del Gobierno, que establece se ajustará al siguiente procedimiento:
a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo
por el centro directivo competente, previo acuerdo de la persona titular de la Con-
sejería, mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompaña-
rá un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquel, una memoria económica
que contenga la estimación del coste a que dará lugar y su forma de financiación,
una memoria sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establez-
can en el mismo, y, cuando proceda, una valoración de las cargas administrativas
derivadas de la aplicación de la norma para la ciudadanía y las empresas.
b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los infor-
mes, dictámenes y aprobaciones preceptivos, cuantos estudios y consultas se
estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la disposición.
c) Cuando una disposición afecte a los derechos e intereses legítimos de la ciuda-
danía, se le dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince
días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reco-
nocidas por la ley que la agrupe o la represente y cuyos fines guarden relación
directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento es-
cogido para dar audiencia a la ciudadanía afectada será debidamente motivada
en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia.
Asimismo, cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a
información pública durante el plazo indicado anteriormente. La participación
de la ciudadanía podrá producirse por cualquier medio admisible en Derecho,
entre otros, por vía telemática en los términos previstos reglamentariamente.
El trámite de audiencia y de información pública podrá ser abreviado hasta el
mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo jus-
tifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés
público, que asimismo habrán de explicitarse, lo exijan.
d) No será necesario el trámite de audiencia previsto en la letra anterior, si las
organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio
de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en la letra b).
 e) El trámite de audiencia a la ciudadanía, en sus diversas formas, reguladas en la
letra c), no se aplicará a las disposiciones de carácter organizativo del Gobierno
y la Administración de la Junta de Andalucía o de las organizaciones depen-
dientes o adscritas a ella.
f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de ela-
boración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios
y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas, así como informe de
valoración de las alegaciones planteadas en la tramitación del proyecto.
En todo caso, los proyectos de reglamentos deberán ser informados por la Secre-
taría General Técnica respectiva, por el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía
y demás órganos cuyo informe o dictamen tenga carácter preceptivo conforme a las
normas vigentes. Finalmente, será solicitado, en los casos que proceda, el dictamen
del Consejo Consultivo de Andalucía (en este sentido la Ley de Consejo Consultivo de
Andalucía establece que será preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo en el caso de
proyectos de reglamentos que se dicten en ejecución de las Leyes y sus modificaciones).
La entrada en vigor de los reglamentos requiere su íntegra publicación en el Bole-
tín Oficial de la Junta de Andalucía.

4. EL ACTO ADMINISTRATIVO. LA FORMA DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS. LA MOTIVACIÓN, LA NOTIFICACIÓN
Y LA PUBLICACIÓN. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS

4.1. El acto administrativo

El CONCEPTO de acto administrativo es uno de los conceptos más importantes
de todo el Derecho Administrativo por cuanto estos actos constituyen la piedra angu-
lar de todo el ordenamiento jurídico-administrativo.
Existe muchas definiciones del acto administrativo, pero la más extendida es la
ZANOBINI, que lo define como: “Cualquier declaración de voluntad, de deseo, de
conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Administración Pública en el
ejercicio de una potestad administrativa”
ENTRENA CUESTA, lo define más brevemente como “un acto jurídico realizado
por la Administración con arreglo al Derecho Administrativo”.
La Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Pú-
blicas y del Procedimiento Administrativo Común, en adelante LRJPAC, aunque trata
el acto administrativo a lo largo de toda la Ley, lo regula con carácter general en el
TIT V, “De las disposiciones y los actos administrativos” aunque no da un concepto
exacto de acto administrativo, si bien el artículo 53 presupone el mismo al establecer:
“1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o
a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al proce-
dimiento establecido.2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordena-
miento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos”.
Del anterior concepto podemos señalar las siguientes CARACTERÍTICAS de los
actos administrativos:
1ª. El acto administrativo es un acto jurídico, por tanto se excluyen las actividades
materiales.
2ª. La declaración puede ser de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo.
3ª. El acto administrativo debe de proceder de una Administración, lo que impli-
ca que no pueden ser considerados como actos administrativos: los actos del
gobierno, los de los interesados, los actos de ejecución material de los poderes
legislativos o judiciales.
4ª. La declaración debe ser consecuencia de una determinada potestad adminis-
trativa
5ª. El acto ha de estar regulado y sometido al Derecho Administrativo Desde esta
perspectiva, no serán actos administrativos los actos realizados por la Admi-
nistración sujetos a derecho privado.
6ª. Por último la potestad administrativa debe ser distinta de la potestad reglada,
en virtud de esta última la Administración dicta disposiciones normativas de
carácter general y no actos administrativos.
No es posible establecer una CLASIFICACIÓN completa y exhaustiva de los ac-
tos administrativos porque podría existir tanta como actos administrativos. Aunque
intentaremos señalar las categorías más importantes de actos, según la doctrina:
1. Por el órgano del que emana el acto:
a) Acto simple, si el acto procede de un solo órgano
b) Acto complejo, si en su producción intervienen dos o más órganos
2. Por la extensión de sus efectos a los destinatarios:
a) Generales: si van dirigidos a una pluralidad indeterminada de sujetos, como
por ejemplo la convocatoria de oposiciones.
b) Singulares: destinado a una o varias personas determinadas o determinables.
3. Por su contenido:
a) Constitutivos: aquellos que crean, modifican o extinguen relaciones o si-
tuaciones jurídicas. Pueden ser favorables, si amplían la esfera jurídica del
destinatario, o de gravamen, si restringen tal esfera.
b) Declarativos: son los que acreditan un hecho o una situación jurídica sin
incidir sobre su contenido.
4. Por su lugar en el procedimiento administrativo:
a) Acto de trámite: es aquel que no decide el fondo de la cuestión ni da lugar a
la terminación del expediente, sino que se limitan a preparar la decisión final.
b) Acto de trámite cualificado: aquellos que sin ser definitivos, deciden di-
recta o indirectamente sobre el fondo del asunto, determinan la imposi-
 bilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio
irreparable de derechos intereses legítimos.
c) Acto definitivo: si decide las cuestiones planteadas en el expediente, ponien-
do normalmente fin a éste. Por ello, contienen la voluntad del órgano, en
general han de ser notificados a los interesados y cabe recurso contra ellos.
5. Por la posibilidad de ser recurridos en la vía contenciosa:
a) Acto impugnable: podemos definirlo como aquel que pone fin a la vía admi-
nistrativa, que la agota, no pudiendo ser recurrido en esta vía. Se dice que “causa
estado”, y así únicamente cabe recurso contencioso administrativo contra ellos.
b) Acto no impugnable: si no cabe recurso ante la jurisdicción contencioso
administrativa en cualquiera de los siguientes supuestos:
 Por existir aun posibilidad de ser recurridos en vía administrativa.
 Los actos firmes
 Los que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes
 Los confirmatorios de acuerdos no recurridos en tiempo y forma.
6. Por la potestad ejercitada al dictarlos:
a) Acto reglado: cuando todos sus elementos vienen predeterminados por el
ordenamiento jurídico. La Administración no puede optar entre varias de-
cisiones, actúa automáticamente sin un juicio subjetivo posible.
b) Acto discrecional: cuando alguno de sus elementos no está especificado por
el ordenamiento jurídico aplicable, quedando a la libre apreciación de la Ad-
ministración respetando en todo caso los límites marcados por la norma ha-
bilitante. Así la actuación de la Administración no es automática, sino que se
puede optar entre varias alternativas. Si bien es verdad que siempre existen en
estos actos elementos reglados como por ejemplo la competencia para dictarlo.
7. Por el modo de exteriorizarse:
a) Acto expreso: si consiste en una manifestación de voluntad expresada por
la Administración, normalmente de forma escrita.
b) Acto presunto: lo que se produce en este tipo de actos es una “ficción ju-
rídica” ya que no se produce ningún acto administrativo entendido como
tal. Ante la ausencia de voluntad expresa de la Administración se sustituye
ésta por otra que será de carácter positivo o negativo, según los casos. Es
lo que se denomina el “silencio administrativo” y que desarrollaremos en el
siguiente epígrafe con más detenimiento.
Por último haremos una breve referencia a los ELEMENTOS que conforman el
acto administrativo y que hacen que éste sea válido o no. La doctrina discrepa a la
hora de enumerarlos, pero nosotros atenderemos a la siguiente clasificación: elemen-
tos subjetivo, objetivo, final y formal.
a) Elemento subjetivo: Como ya hemos comentado al precisar el concepto y las ca-
racterísticas del acto administrativo éste sólo puede ser producido por una Admi-
nistración Pública. Ahora bien, la Administración Pública es un concepto muy
amplio que se estructura y actúa a través de órganos. De ahí que el acto adminis-
 trativo debe ser dictado por el órgano que tiene la atribución de la competencia
para ello de acuerdo con el propio ordenamiento jurídico. La competencia es la
medida de potestad que pertenece a cada órgano, y puede ser determinada en
función de varios parámetros: el territorio, la materia y la jerarquía. Sin embargo
no es sólo necesario que la dicté el órgano que corresponde sino que los órganos
funcionan a través de personas, así se exige que el titular de del órgano esté legal-
mente investido en su cargo y que se halle en una situación abstracta de imparcia-
lidad, y por tanto no concurran en él ninguna de las circunstancias de abstención
o recusación, recogidas escrupulosamente por el ordenamiento positivo y más
concretamente en el artículo 28 de la LRJPAC, y que enumeramos a continuación:
▷ Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya reso-
lución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad
interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
▷ Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad
dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los adminis-
tradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores,
representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento,
así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el
asesoramiento, la representación o el mandato.
▷ Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior.
▷ Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento
de que se trate.
▷ Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada direc-
tamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios
profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
Por tanto para que un acto sea válido, entre otros requisitos se exige que al
dictarlo se den todas las circunstancias enumeradas anteriormente.
b) Elemento objetivo: Con esta expresión nos referimos al contenido del acto.
Como ya hemos puesto de manifiesto anteriormente el acto consiste en una
declaración de voluntad, de conocimiento, de juicio o de deseo. El artículo 53.2
de la LRJPAC determina que: “El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto
por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aqué-
llos”. De esta regulación podemos extraer que el objeto del acto debe ser lícito,
posible, determinado o determinable.
Algunos autores también señalan que el acto puede tener un contenido ac-
cidental o casual, situación que se produce cuando los efectos del mismo se
encuentran condicionados, es decir, dependen de un factor externo. Estos fac-
tores pueden clasificarse en tres grandes categorías:
▷ Condición: basados en un hecho incierto o futuro.
▷ Término: se establece una fecha en la cual comienza la eficacia del acto o
finaliza.
▷ Modo: cuando se impone una carga al administrado y que no surtirá efec-
tos hasta que dicha carga se realice.
c) Elemento final o causal: con ello se hace referencia a la causa que justifica que
la Administración dicte el acto, es decir el fin público que se persigue al dic-
tarlo. De hecho esta circunstancia tiene su exigencia legal en la propia Consti-
tución que dictamina en su art. 103 que La Administración Pública sirve con
objetividad los intereses públicos. De hecho cuando la Administración actúa al
margen del interés público incurre en lo que se denomina “desviación de po-
der” que produce la anulabilidad del acto según el artículo 63.1 de la LRJPAC y
que veremos más adelante.
Por tanto el acto debe estar justificado en una causa de interés público o tam-
bién lo que se entiende por el acto debe ser motivado. La motivación constituye
el conjunto de razones que han llevado a la administración a dictar el acto. Es
decir fundamentar que se cumplen uno supuesto de hecho, que dicho supuesto
tienen encaje en el ordenamiento jurídico y más aun que la propia norma exige
que se produzca dicho resultado y por tanto que se produzca el acto adminis-
trativo.
En principio rige en nuestro Derecho Administrativo la regla general de que
los actos administrativos no han de ser motivados, si bien existe un sector doc-
trinal que entiende que debería ser justamente todo lo contrario, y en virtud de
ello, que los actos fuesen motivados y que excepcionalmente pudiera ser omi-
tida la motivación en ciertos supuestos. Pero lo que es cierto, es que los únicos
supuestos en que se exige la motivación, a tenor del artículo 54 LRJPAC, son los
siguientes:
▷ Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
▷ Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o
actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la
vía judicial y procedimientos de arbitraje.
▷ Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.
▷ Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta,
así como la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72
y 136 de esta Ley.
▷ Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación
de plazos.
▷ Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los
que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y
de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispon-
gan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, que-
dar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se
adopte.
Pero la motivación no consiste en una mera fórmula sino que debe dejarse
constancia de los elementos que han llevado a la Administración a tomar tal
decisión, la norma establece en el propio artículo 54 que los actos serán moti-
vados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho.
 d) Elemento formal: la forma como elemento de los actos administrativos es sus-
ceptible de ser estudiado desde dos prismas distinto:
1. En sentido amplio: según el cual la forma sería el cauce procedimental que
ha de seguir el acto hasta ser dictado. En otras palabras podemos definirlo
como el conjunto de trámites y de formalidades por medio de los cuales
se configura la voluntad administrativa. Nos encontraríamos en este caso
analizando el propio procedimiento administrativo. Contrariamente a lo
que se suele pensar, el procedimiento administrativo es una garantía para
los administrados puesto que impide que la Administración actuar a su
arbitrio y es obligada a actuar siguiendo unos parámetros legalmente es-
tablecidos. Tal es la importancia del procedimiento que el vicio de forma,
según su gravedad o transcendencia para el administrado, produce como
veremos más adelante, la nulidad o anulabilidad del acto.
2. En sentido estricto: se puede entender la forma como la manera que la
Administración tiene de exteriorizar el acto. La LRJPAC, en su artículo 55,
establece cual debe ser la forma de exteriorizarse los actos al señalar: “Los
actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza
exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia”. Por
tanto como regla general los actos administrativos serán escritos ya que
generalmente éstos deben luego de ser notificados o publicados.
Sin embargo también se pueden utilizar otros medios como el verbal aunque
por los motivos expuestos anteriormente y a tenor del artículo 55.2 deberá que-
dar constancia escrita de la comunicación.
Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma natura-
leza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse
en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las per-
sonas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada
interesado (artículo 55.3)

4.2. El silencio administrativo y su regulación en el ámbito

de la Administración de la Comunidad de Andalucía
El silencio administrativo, al que ya nos hemos referido anteriormente, es una de
las materias de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, que sufrió mayores modificaciones
como consecuencia de la reforma que llevó a cabo la Ley 4/99, de 13 de enero, y más
recientemente con la denominada Ley Ómnibus, Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de
modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las ac-
tividades de servicios y su ejercicio que modifica en pequeños matices lo establecido en
el artículo 43 de la LRJPAC, artículo que regula régimen del silencio administrativo.
En primer lugar, se establece en el artículo 42.1 LRJPAC, la obligación de la Admi-
nistración de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y de notificarla a
los interesados, cualquiera que sea la forma de iniciación de los mismos. Se exceptúa
a dicha regla general los supuestos de terminación convencional y los procedimientos
relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación
previa a la Administración. La obligación de resolver el procedimiento es ineludible
y así se expresa en el artículo 89.4 que determina que en ningún caso podrá la Ad-
ministración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia
de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las
solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico
o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición pre-
visto por el artículo 29 de la Constitución.
El plazo pare resolver y notificar los procedimientos vendrá determinado en la
concreta norma reguladora de cada procedimiento no pudiendo exceder de 6 ME-
SES, salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto
en la normativa comunitaria europea. Cuando dicho plazo máximo no venga deter-
minado plazo el propio artículo 42 establece que éste será de 3 MESES.
Sin embargo llegado el plazo establecido en el párrafo anterior si la Administración
no resuelve expresamente, se produce lo que se define como “el silencio administrati-
vo”. En cuanto a los efectos del procedimiento administrativo o de lo que es lo mismo
de la falta de pronunciamiento expreso, la Ley distingue según se trata de procedimien-
tos iniciados a solicitud del interesado o de oficio por la propia Administración.

Iniciados a solicitud del interesado

Se regula expresamente en el artículo 43 de la LRJPAC que ha sido recientemente
modificado. En estos procedimientos, iniciados a solicitud del interesado, se establece
como regla general el silencio positivo, es decir, los interesados podrán entender esti-
madas sus solicitudes, salvo que una norma con rango de ley por razones imperiosas
de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.
Además de esta excepción enunciada de forma general, el artículo 43.2 establece los
supuestos excepcionales en los que el silencio, será negativo o desestimatorio:
– Procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el
artículo 29 de la Constitución.
– Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al
solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio pú-
blico, así como
– Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante,
cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por si-
lencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá
estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo
competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración
de acto administrativo finalizador del procedimiento, y por tanto tiene el mismo trata-
miento que los actos expresos en cuanto al régimen de impugnación. Por el contrario
la desestimación por silencio administrativo, tiene los solos efectos de permitir a los
interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo
que resulte procedente, por lo tanto se configura como una ficción legal para permitir
al interesado interponer el recurso que en cada caso sea procedente (artículo 43.3).
 No debemos olvidar que aun pasado el plazo, la obligación de resolver de la Ad-
ministración subsiste, es por ello que la Ley debe establecer ciertas garantías para el
administrado, así se establece lo siguiente:
a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa pos-
terior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución ex-
presa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin
vinculación alguna al sentido del silencio.
Por último señalar que los actos producidos por silencio administrativo se podrán
hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídi-
ca, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo
máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se
haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba
admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que
pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste
deberá emitirse en el plazo máximo de quince días.

Iniciados de oficio por la Administración

En cuanto a la inactividad de la Administración para resolver los procedimientos
iniciados por ella misma, establece el artículo 44 de la LRJPAC, dos casuísticas según
el efecto que pueda producir en los interesados:
a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento
o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas indivi-
dualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender deses-
timadas sus pretensiones por silencio administrativo.
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sanciona-
doras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavo-
rables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución
que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos
previstos en el artículo 92.
En el ámbito de la Comunidad autónoma de Andalucía el silencio administrativo
se encuentra regulado, además de por la normativa básica estatal, en la Ley 9/2001,
de 12 de julio, por la que se establece el sentido del silencio administrativo y los plazos
de determinados procedimientos como garantías procedimentales para los ciudadanos.
En dicha Ley se establece en el Anexo I los procedimientos en el ámbito de nuestra
Comunidad cuyo plazo para resolver es superior a 6 MESES, y en el Anexo II aquellos
procedimientos en los que el silencio administrativo es negativo. Destacar que esta
Ley ha sufrido una modificación operada por Decreto Ley 1/2009, 24 febrero, por el
que se adoptan medidas urgentes de carácter administrativo. Dicha modificación ha
supuesto la reducción de los plazos para resolver y notificar en 38 de los procedimien-
tos del Anexo I, referidos a concesiones de emisoras, mineras, y de dominio público,
autorizaciones con especial incidencia en los sectores industrial, agrario, y medioam-
biental, ayudas, inscripciones registrales y procedimientos sancionadores. Asimismo,
se suprimen del Anexo II siete procedimientos en los que el sentido del silencio era
desestimatorios, pasando de esta forma a ser estimatorios entres procedimientos re-
lativos a cooperativas, uno referido a pesca y tres relativos a autorizaciones culturales.

4.3. La eficacia del acto administrativo: la notificación y la

publicación
Según el propio artículo 57 de la LRJPAC: “Los actos de las Administraciones Públi-
cas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde
la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.
Por lo tanto los actos se presumen que son válidos desde que se dictan, es decir,
que se presume que contiene todos los requisitos que el ordenamiento jurídico exige.
Un acto no será válido si adolece de alguna de las causas de nulidad del art. 62 o de
anulabilidad del art. 63.
Por otro lado, la norma también establece que son ejecutivos es decir que pro-
ducen sus efectos desde que se dictan. Sin embrago el artículo 57 también determi-
na que la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté
supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. Resaltar que en la
mayoría de los supuestos, la eficacia queda demorada a la notificación al interesado o
a la publicación.
De lo que acabamos de exponer debemos resaltar que la notificación es primor-
dial a pesar de tratarse una actuación meramente material, puesto que la falta de ésta
o la notificación defectuosa provoca que el acto no despliegue sus efectos. La notifica-
ción no es un acto en sí mismo, sino que es como acabamos de comentar una práctica
posterior donde se comunica al interesado el contenido del acto, de la voluntad del
órgano. Así pues, cumple tres objetivos principales:
1º. Poner en conocimiento del administrado la voluntad del órgano, así establece
el art. 58.1 LRJPAC: “Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos ad-
ministrativos que afecten a sus derechos e intereses”.
2º. Constituye una condición para la eficacia de los actos administrativos (artícu-
lo 57.2).
3º. Actúa como presupuesto para que comiencen a computarse los plazos de los
que el administrado dispone para recurrir.
En cuanto al contenido, en virtud del art. 58 de la LRJPAC, la notificación incluirá:
a) El texto íntegro de la resolución.
b) Indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa.
c) Expresión de los recursos que procedan
d) Órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin
perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro
que estimen procedente.
 El plazo para cursarla es de 10 DÍAS a partir de la fecha en que el acto haya sido
dictado.
En cuanto a la forma de realizar la notificación, esta viene determinada en el artí-
culo 59 de la siguiente forma:
1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener cons-
tancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fe-
cha, la identidad y el contenido del acto notificado.
La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.
2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se
practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuan-
do ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier
medio conforme a lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo.
3. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no ha-
llarse presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse
cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga
constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará
constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se
intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora
distinta dentro de los tres días siguientes.
4. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actua-
ción administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las cir-
cunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite
siguiéndose el procedimiento.
5. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el
lugar de la notificación o el medio a que se refiere el punto 1 de este artículo, o
bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación
se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento en su
último domicilio, en el “Boletín Oficial del Estado”, de la Comunidad Autóno-
ma o de la Provincia, según cuál sea la Administración de la que se proceda el
acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó.
En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, la
notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consu-
lado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.
Las Administraciones públicas podrán establecer otras formas de notificación com-
plementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obliga-
ción de notificar conforme a los dos párrafos anteriores.
Una vez establecido el régimen general de la notificación, debemos hacer una
mención expresa a la notificación defectuosa, es decir, aquélla no cumple con todos
los requisitos legales que acabamos de desarrollar. Al respecto de la misma establece
el art. 58.3 que las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen
alguno de los demás requisitos surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado
realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la re-
solución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso
que proceda. Por último, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de
notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente
la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como
el intento de notificación debidamente acreditado.
En Andalucía, según el art.113 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administra-
ción de la Junta de Andalucía, Las resoluciones y actos que afecten a los derechos e intere-
ses de la ciudadanía, sean definitivos o de trámite, serán notificados o publicados de con-
formidad con lo dispuesto en la legislación sobre procedimiento administrativo común.
Para que las notificaciones administrativas puedan llevarse a cabo mediante me-
dios o soportes informáticos y electrónicos, será preciso que el sujeto interesado haya
señalado o consentido expresamente dicho medio de notificación como preferente
mediante la identificación de una dirección electrónica al efecto. Dicha manifesta-
ción podrá producirse tanto en el momento de iniciación del procedimiento como en
cualquier otra fase de tramitación del mismo. Asimismo, el sujeto interesado podrá,
en cualquier momento, revocar su consentimiento para que las notificaciones se efec-
túen por vía electrónica, en cuyo caso deberá comunicarlo así al órgano competente e
indicar una nueva dirección donde practicar las notificaciones.
La notificación telemática se entenderá practicada a todos los efectos legales en el
momento en que se produzca el acceso a su contenido en la dirección electrónica de
modo que pueda comprobarse fehacientemente por el remitente tal acceso. Cuando,
existiendo constancia de la recepción de la notificación en la dirección electrónica
señalada, transcurrieran diez días naturales sin que el sujeto destinatario acceda a su
contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada con los efectos previstos
en la normativa básica estatal, salvo que de oficio o a instancias del sujeto destinatario
se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso.
Por último, y también en relación a las notificaciones electrónicas, señalar que és-
tas se encuentran reguladas en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los
ciudadanos a los Servicios Públicos. Así según el art.27 los ciudadanos tienen derecho
a elegir en todo momento la manera de comunicarse con las Administraciones. Las
Administraciones velarán por la seguridad de tales comunicaciones. En el artículo 28
de la meritada Ley se regula la práctica de la notificación por estos medios Para que se
practique utilizando algún medio electrónico se requerirá que el interesado haya seña-
lado dicho medio como preferente o haya consentido su utilización, sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo 27.6. Tanto la indicación de la preferencia en el uso de medios
electrónicos como el consentimiento citados anteriormente podrán emitirse y recabar-
se, en todo caso, por medios electrónicos. Durante la tramitación del procedimiento el
interesado podrá requerir al órgano correspondiente que las notificaciones sucesivas
no se practiquen por medios electrónicos, utilizándose los demás medios admitidos
en el artículo 59 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico y del Procedimiento Admi-
nistrativo Común, excepto en los casos previstos en el artículo 27.6 de la presente Ley.
El sistema de notificación permitirá acreditar la fecha y hora en que se produzca la
puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, así como la de ac-
ceso a su contenido, momento a partir del cual la notificación se entenderá practicada
a todos los efectos legales.
 Cuando, existiendo constancia de la puesta a disposición transcurrieran diez días na-
turales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido recha-
zada con los efectos previstos en el artículo 59.4 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico y
del Procedimiento Administrativo Común y normas concordantes, salvo que de oficio o
a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso.
Producirá los efectos propios de la notificación por comparecencia el acceso elec-
trónico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas correspon-
dientes, siempre que quede constancia de dichos acceso.
Además de las notificaciones, la Ley 30/92 regula el régimen de la publicación. La
Ley establece modos de publicación, la primera como sustitutiva del procedimiento
de notificación que acabamos de desarrollar y que contempla en el propio art. 59, y la
segunda, regulada en el artículo 60, y es la publicación en sentido estricto:
1. Sustitutiva de la notificación (art. 59.6): Tendrá los mismos efectos que la
notificación. Procede en los siguientes casos:
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de
personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada
a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos,
siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada.
b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria
del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medios de co-
municación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de
validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.
2. Publicación de los actos (art.60): Los actos administrativos serán objeto de
publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedi-
miento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el ór-
gano competente. Deberá contener los mismos elementos que se exige respecto
de las notificaciones. En los supuestos de publicaciones de actos que contengan
elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coinci-
dentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.
Por último señalar que el art. 61 establece tanto para las notificaciones por medio
de anuncios o la publicación de un acto limitaciones cuando éstos lesionen dere-
chos o intereses legítimos. En tales casos se limitará a publicar en el Diario Oficial
que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde
los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimien-
to del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.

4.4. La ejecutoriedad de los actos administrativos

Uno de los muchos privilegios de los que goza la Administración es la fuerza para
ejecutar los actos por sí misma, sin necesidad de acudir a los Tribunales. En el artícu-
lo 56 LRJPAC se enuncia dicho privilegio: “Los actos de las Administraciones Públicas
sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta
Ley”. El régimen jurídico se establece en el CAP V del TIT VI, denominado “Ejecu-
ción” (arts. 93 a 101).
Sin embargo ante tal privilegio la Ley establece a través del artículo 93 dos garantía
en favor de los interesados:
– No se iniciarán actuaciones materiales d ejecución de resoluciones que limiten
derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolu-
ción que le sirva de fundamento jurídico.
– El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obli-
gado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación
administrativa.
El artículo 95 también añade la necesidad de apercibir previamente al administra-
do de la ejecución forzosa de los actos.
De todo lo anterior y en relación con lo establecido en el art. 94 deducimos que
una vez cumplidas las dos premisas anteriores los actos administrativos serán inme-
diatamente ejecutivos, se exceptúan los siguientes supuestos:
1. Que se suspenda la ejecución de los mismo según lo dispuesto y con las condi-
ciones exigidas en el art.111 en el ámbito de los recursos administrativos.
2. En lo referente a las resoluciones del procedimiento sancionador, estableciéndo-
se en el art.138, que serán ejecutivas cuando pongan fin a la vía administrativa.
3. En aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten
aprobación o autorización superior.
La LRJPAC, enumera en el art. 96 cuatro tipos procedimientos de ejecución forzo-
sa, que desarrolla a continuación:
1. El apremio sobre el patrimonio.
2. La ejecución subsidiaria.
3. La multa coercitiva.
4. La compulsa sobre las personas.
La Ley no impone a la Administración de uno u otro procedimiento, sino que,
establece que si la Administración tuviese que elegir entre varios de ellos, aplicará el
menos restrictivo a las libertades individuales.
A continuación expondremos cada uno de ellos:

A) Apremio sobre el patrimonio (art. 97 LRJPAC)

Es el procedimiento de que dispone la Administraciones para satisfacer el cobro
de los créditos consistentes en cantidad líquida a su favor. Fundamentalmente s em-
plea este procedimiento para el cobro de las deudas que tienen un carácter contributi-
vo o fiscal, pero también hay que extenderla a cuantas liquidaciones tengan su origen
en un acto administrativo (por ejemplo las multas).
Este proceso se desarrolla a través de una serie de trámites que desembocan en el
embargo de los bienes del deudor o la venta de los bienes del deudor. Este procedi-
miento es muy común en la práctica administrativa. Por último establece la Ley un
límite a éste: En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obliga-
ción pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.

B) Ejecución subsidiaria (art. 98 LRJPAC)

Dará lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que, por no ser per-
sonalísimos, pueden ser realizados por sujetos distintos del obligado. La Adminis-
tración realizará el acto por si misma o través de las personas que determine, a costa
siempre del administrado asimismo también estará obligado a sufragar el importe de
los gastos, daños y perjuicios, pudiendo para ello emplear la Administración el pro-
ceso anteriormente descrito.

C) Multa coercitiva (art. 99 LRJPAC)

La Administración podrá, para conseguir la ejecución de determinados actos a car-
go de los particulares obligados, imponer multas coercitivas, reiteradas por los lapsos
de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado. Pero sólo en los siguientes
supuestos:
– Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre las per-
sonas.
– Actos en los que procediendo la compulsión, la Administración no lo estima
conveniente.
– Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
Debe observarse que para que estas multas coercitivas puedan interponerse hace
falta una ley especial que la autorice y determine su forma y cuantía. Además, la multa
coercitiva es independiente de las que pueden interponerse en concepto de sanción y,
por tanto, compatible con ella.
Con las multas coercitivas lo que la Administración hace es imponer multas enca-
denadas en el tiempo con lo que se pretenden forzar el cumplimiento de la obligación
legal que se trate.

D) Compulsión sobre las personas (art. 100 LRJPAC)

Este procedimiento cabe cuando se trata de una obligación personalísima de no
hacer o no soportar, siempre y cuando la Ley lo autorice expresamente y con el límite
del respeto a la dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución. En el caso
de que se trate de una obligación personalísima de hacer el obligado deberá resarcir
los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.
Recordar también que el art. 101 establece no se admitirán a trámite interdictos
contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su com-
petencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.
Por último en lo referente a la ejecución forzosa de los actos en el ámbito de la
Comunidad Autónoma de la Junta de Andalucía ésta aparece regulada en el art. 114
de la LAJA, determinándose el siguiente régimen: La ejecución de los actos admi-
nistrativos dictados por los órganos de la Administración de la Junta de Andalucía
corresponderá al órgano que los hubiese adoptado, con excepción de aquellos que co-
rrespondan a diversas Consejerías, cuya ejecución se ordenará por la persona titular
de la Consejería competente en materia de Gobernación. La ejecución de los actos ad-
ministrativos dictados por las agencias dependientes de la Administración de la Junta
de Andalucía será ordenada por la persona titular del órgano directivo de la entidad.
Por lo que se refiere a la ejecución de los actos que traten de hacer efectivos ingre-
sos de Derecho Público, se regirá por la normativa específica en materia de Hacienda.
Por último, según la LAJA, los medios de ejecución forzosa de los actos adminis-
trativos son los mismos que acabamos de referenciar regulados en la Ley 30/92.

4.5. La invalidez de los actos administrativos

El acto administrativo será legalmente válido cuando reúna todos los requisitos
o elementos exigidos por el ordenamiento jurídico. Por el contrario, se habla de in-
validez del acto administrativo cuando, o bien falta alguna de aquellos requisitos, o
bien se encuentren viciados. La validez hace referencia al contenido del acto, si se ha
dictado por un órgano competente, si cumple el supuesto legal, si el objeto es lícito o
si se reúnen todos los requisitos o elementos que exige el ordenamiento jurídico.
El art. 57.1 establece con carácter general que los actos sujetos al Derecho Admi-
nistrativo son válidos desde la fecha en que se dicten, por lo que todo acto es válido
hasta que se demuestre lo contrario.
Con respecto a la invalidez que hemos señalado anteriormente ésta admite diversos
grados: nulidad absoluta o de pleno derecho y la anulabilidad. Además existen vicios
que no dan lugar a la invalidez del acto sino a una simple irregularidad no invalidante.

A) Nulidad de pleno derecho de los actos (art. 62.1 LRJPAC)

Constituye el grado máximo de invalidez. Sólo procede declararla cuando con-
curra alguna de las causas establecidas taxativamente en la Ley y que más adelante
enumeraremos, vicios que, por lo demás son objeto de una interpretación estricta. Al
respecto de la misma podemos señalar los siguientes efectos y caracteres:
1. La imprescriptibilidad de la acción de nulidad. Por lo que puede instarse en
cualquier momento, lo que no supone que sea posible utilizarse fuera de los
plazos para cada caso previstos en los recursos administrativos y contencio-
so-administrativos como admiten algunas sentencias aisladas, sino la posibili-
dad de acudir al procedimiento extraordinario de revisión contemplado en el
art. 102.
2. La improcedencia de subsanación. No es posible subsanar sus vicios ni de pro-
ducir efectos en ningún tiempo. El acto nulo no puede ser objeto de la conva-
lidación del art. 67.
3. Eficacia ex tunc. La declaración de nulidad priva de efectos al acto administra-
tivo desde que es declarada.
 Los supuestos legales de nulidad de pleno derecho quedan regulados en el artícu-
lo 62.1 y son los siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la mate-
ria o del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia
de ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmen-
te establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la forma-
ción de la voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que
se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esencia-
les para su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

B) Anulabilidad (art.63 LRJPAC)

Es la regla general salvo en los supuestos de infracción del ordenamiento jurídico
que acabamos de detallar que den lugar a la nulidad de pleno derecho.
Son anulables por tanto los actos de la Administración que incurran en cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, siempre que no
se trate de los enumerados en el art.62.1 LRJPAC. La desviación de poder consiste en
dictar un acto con un fin distinto del que tiene atribuido.
Al vicio de forma no se le reconoce con carácter general virtualidad anulatoria sal-
vo en aquellos casos excepcionales en que el acto carezca de los requisitos indispen-
sables para alcanzar su fin, se dicte fuera de plazo previsto, cuando éste tenga carácter
esencial, o se produzca una situación de indefensión.
Podemos señalar los siguientes caracteres y efectos:
1. Prescripción de la acción. La acción dirigida a privar de efectos el acto anulable
está sujeto al plazo de prescripción del art. 103 LRJPAC, plazo que queda esta-
blecido en 4 AÑOS.
2. Posibilidad de subsanación recogida en el art. 67, por lo que éste puede subsa-
narse por el transcurso de los plazos para su revisión y convalidación.
3. Efectos ex nunc. La anulación produce efectos desde que se produce.

C) Irregularidades no invalidantes (art. 63.1 y 3 a sensu contrario)

Examinados los supuestos en que cabe reconocer virtualidad invalidante al vicio de
forma, en todos los demás supuestos el vicio de forma carecerá de trascendencia anu-
latoria. Así resulta claramente de lo dispuesto en el art. 63.2: “No obstante, el defecto de
forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales
indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados”.
 Igual solución establece el art. 63.3, para los casos en que el acto administrativo se
dicte fuera de plazo establecido en cada caso por la Ley: “La realización de actuaciones
administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del
acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo”.
Esta actuación fuera de tiempo tampoco determina la invalidez del acto, salvo en
el supuesto de que el acto o plazo sea verdaderamente esencial.

4.6. La revisión de oficio

En términos generales la revisión de un acto administrativo supone tanto la mo-
dificación del contenido o de sus efectos. Aparece regulado en el TÍTULO VII.  “De la
revisión de los actos en vía administrativa”. Bajo esta rúbrica se engloban tanto la “Re-
visión de oficio” cuyo régimen jurídico se establece en el CAP I, así como la denomina-
da revisión rogada, que no es más que la que viene determinada por la interposición
de los denominados “recursos administrativos”, recogida en el CAP II del mencionado
Título.
Dado que los recursos administrativos son objeto de estudio en otro tema vamos a
centrarnos en la “Revisión de Oficio” propiamente dicha. Podemos entenderla como
la modificación o anulación de un acto por iniciativa del propio órgano que dictó el
acto. Como hemos comentado su régimen jurídico está contemplado en el CAP I del
TIT VII de la LRJPAC (Arts. 102 a 106).
La revisión de oficio contempla cuatro técnicas distintas para llevarla a cabo, que
enumeramos y que desarrollamos a continuación:
– La revisión de los actos nulos
– La declaración de lesividad de los actos anulables
– La revocación de actos y,
– La rectificación material.
A) La revisión de oficio de actos nulos (art. 102 LRJPAC y art. 116.1 LAJA)
Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a
solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio
la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o
que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1.
El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la
inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad
de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Au-
tónoma, en el caso de la Administración de la Junta de Andalucía dicha competencia
compete según la Ley 4/2005 de 8 abril al Consejo Consultivo de Andalucía, cuando
las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan
manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desesti-
mado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
 Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto,
podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reco-
nocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y
141.1 sobre responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo
de TRES MESES desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del
mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá
entender la misma desestimada por silencio administrativo, según el régimen general
del silencio administrativo.
En el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía además de la an-
terior regulación que tiene carácter básico debemos tener en cuenta lo establecido
en el art. 116.1 de la LAJA, que regula no tanto el procedimiento sino que atribuye la
competencia para revisar actos nulos en el ámbito de nuestra comunidad, y así serán
competentes para la revisión de oficio de los actos nulos:
a) El Consejo de Gobierno respecto de sus propios actos, de los actos de sus
Comisiones Delegadas y de los dictados por las personas titulares de las Con-
sejerías.
b) Las personas titulares de las Consejerías respecto de los actos dictados por ór-
ganos directivos de ellas dependientes, así como respecto de los actos dictados
por los máximos órganos de gobierno de las agencias que tengan adscritas.
c) Los máximos órganos rectores de las agencias respecto de los actos dictados
por los órganos de ellos dependientes.
B) Declaración de lesividad de actos anulables (art. 103 LRJPAC y art. 116.2 LAJA)
La reforma introducida por la Ley 4/99 en el art. 103 elimina la potestad revisora
de la Administración con respecto a los actos anulables, y se obliga a la misma a acu-
dir a los Tribunales si quiere revisarlos, mediante la pertinente previa declaración de
lesividad y posterior impugnación.
Las Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los
actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en
el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo. Nótese a diferencia de la revisión de oficio
que se refiere a actos favorables para el interesado y que las causas son las establecidas
en el art. 63 sobre la anulabilidad, y no como era el caso anterior las recogidas en el
art. 62. Otra diferencia sustancial es el hecho de tener que acudir a los Tribunales para
anular el acto.
La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos 4 AÑOS
desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos apa-
rezcan como interesados en el mismo. De lo que se deduce que una vez transcurrido
los 4 AÑOS el acto queda convalidado. También aquí se diferencia de la revisión de
oficio de actos nulos por cuanto éstos no tienen plazo para ser revisados.
Transcurrido el plazo de SEIS MESES desde la iniciación del procedimiento sin
que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo.
 En el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía, según el art. 116.2
de la LAJA el procedimiento para declarar la lesividad de los actos anulables será
iniciado por el órgano que haya dictado el acto. La declaración de lesividad, en los
casos en que legalmente proceda, será competencia de la persona titular de la Con-
sejería respectiva, salvo que se trate de actos del Consejo de Gobierno o de alguna de
sus Comisiones Delegadas, en cuyo caso la declaración de lesividad corresponderá al
Consejo de Gobierno. La declaración de lesividad de los actos emanados de las agen-
cias será competencia de la persona titular de la Consejería a la que estén adscritas.
C) La revocación de actos (art. 105.1 LRJPAC y 116.4 LAJA)
La revocación de actos obedece a razones de oportunidad, a la adopción de nuevos
criterios de apreciación del interés público. Dado que se basa en razones de oportu-
nidad y no jurídica, sólo puede referirse a actos de gravamen o desfavorables para
los interesados. Asimismo, se establece como límite, que no constituya dispensa o
exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés
público o al ordenamiento jurídico.
Según el art. 116.4 de la LAJA para el ámbito de la Junta de Andalucía la revoca-
ción de los actos de gravamen o desfavorables corresponde al propio órgano adminis-
trativo que haya dictado el acto.
D) Rectificación de errores (art. 105.2 LRJPAC y 116.4 LAJA)
Las Administraciones públicas podrán rectificar en cualquier momento, de oficio
o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existen-
tes en sus actos.
Esta rectificación, no implica una revocación del acto en términos jurídicos. El
acto materialmente rectificado sigue teniendo el mismo contenido después de la rec-
tificación, cuya única finalidad es eliminar los errores de transcripción o de simple
cuenta con el fin de evitar cualquier tipo de equívoco.
Este carácter estrictamente material y en absoluto jurídico de la rectificación justi-
fica que para llevarla a cabo no se requiera sujetarse a solemnidad ni límite temporal
alguno. La rectificación material puede hacerse en cualquier momento, de oficio o a
instancia de parte.
Al igual que en la revocación de actos el art. 116.4 de la LAJA para el ámbito de
la Junta de Andalucía establece que la rectificación de errores corresponde al propio
órgano administrativo que haya dictado el acto.
Por último hacer dos consideraciones generales:
1. Suspensión de actos ejecutivos (art. 104 LRJPAC): Una vez iniciado el pro-
cedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para resolver podrá
suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de im-
posible o difícil reparación.
2. Límites a la revisión (art. 106 LRJPAC): El enfrentamiento entre dos princi-
pios jurídico fundamentales, tales como, el de legalidad y el de seguridad jurí-
dica exige ponderación y cautela en el uso de los procedimientos establecidos
 para la revisión de oficio, así en el art. 106 se exige las facultades de revisión
no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo
transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equi-
dad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

5. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

5.1. Los recursos administrativos

5.1.1. Definición, clases de recursos y análisis de la figura
La presunción de validez de los actos administrativos establecida en el art. 57 de
la Ley 30/92 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común, en adelante, LPRJA se establece en la pro-
pia norma con carácter iuris tantum y por lo tanto admite prueba en contrario. Esta
Ley ha configurado varios mecanismos de revisión de los actos en vía administrativa,
concretamente en el TIT VII “De la Revisión de los Actos Administrativos”, tanto por
parte de la propia administración, en lo que se denomina “De la Revisión de Oficio”
(CAP I) como por el interesado a través “De los Recursos Administrativos” (CAP II).
Entre los denominados “de Oficio” podemos destacar: La revisión de oficio contra
actos nulos regulados en el art. 102, la declaración de lesividad contra actos anulables
del art. 103, o la revocación de actos de gravamen o desfavorables y rectificación de
errores contenidas ambas en el art. 105. Todos ellos se caracterizan porque es la admi-
nistración la que insta la modificación de su propio acto, aunque también se permite
que lo solicite el interesado, salvo en la revisión de actos nulos en los que la adminis-
tración es la única habilitada para ello. Por el contrario los mecanismo establecidos en
el CAP II, los denominados Recursos Administrativos son actos de naturaleza impug-
natoria mediante los que los interesados o afectados por actos administrativos y sólo
ellos, instan a la propia Administración a su anulación.
Para GARCÍA DE ENTERRÍA los recursos son “actos del administrado mediante los
que éste pide a la propia administración la revocación o reforma de un acto suyo o de una
disposición de carácter general de rango inferior a Ley, en base a un título jurídico específico”
La doctrina suele destacar el doble papel que juegan los recursos administrativos
en el ordenamiento, por un lado como garantía para los administrados y por otro
como presupuesto básico y necesario para la impugnación en vía jurisdiccional. Si
bien es verdad que los recursos se perfilan como una garantía para el administrado
en la medida en que éstos al verse afectados por resoluciones de la Administración
pueden reaccionar contra ellas y eliminar el perjuicio causado, su alcance es cierta-
mente limitado ya que la propia administración actúa como juez y parte, lo que pone
de manifiesto una vez más los poderes exorbitantes de los que goza la misma. Por otro
lado, supone un requisito previo para interponer el recurso contencioso administrati-
vo, con lo administración goza del privilegio de volver a revisar el acto antes de acudir
a la vía jurisdiccional. La doctrina critica fuertemente el sistema de recursos por la
obligatoriedad de acudir a la vía administrativa previa a la contenciosa y el hecho de
que el recurso no sirva por sí mismo para frenar la eficacia de los actos administrati-
vos entendiendo de modo casi unánime que se configura más como un privilegio de
la administración que como una garantía para los administrados.
Por su naturaleza impugnatoria debemos diferenciar los recursos de otras figuras
administrativas afines tales como las peticiones cuyo objeto es forzar la producción de
un acto nuevo, de las quejas que no persiguen la revocación de un acto, sino que se
corrijan defectos de tramitación de un procedimiento en curso o las reclamaciones pre-
vias al ejercicio de acciones civiles y laborales recogidas en el TIT VII (arts. 120-126) que
presuponen un requisito previo antes de acudir a la vía civil o laboral contra la Adminis-
tración. Asimismo hay que distinguir el recurso en vía administrativa, donde la Admi-
nistración actúa como juez y parte, del recurso en vía jurisdiccional ante el orden con-
tencioso, ventilado por jueces y magistrados, sujetos a la Ley Orgánica del poder Judicial
y a la Ley 29/98 de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso administrativa.
El régimen jurídico de los Recursos lo encontramos, como ya hemos mencionado
anteriormente, en el CAP II del TIT VII de la LPRJA (arts. 107-119), que tiene carácter
básico en virtud del art. 149.1.18º y por tanto aplicable a todas las Administraciones
Públicas. Dicha regulación ha sido ampliamente modificada por la Ley 4/99 de 13 de
enero, especialmente, para mejorar el régimen jurídico de los recursos en el ámbito
de la Administración Local. De tal regulación podemos establecer la existencia de los
siguientes tipos de recursos:
a) Recursos Ordinarios: recurso de alzada y el potestativo de revisión
b) Recursos Extraordinarios: Recurso extraordinario de revisión contra actos
firmes en vía administrativa.
c) Recursos Administrativos especiales: entre los que podemos citar las recla-
maciones económicas administrativas, las reclamaciones previas a la vía civil o
laboral o el recurso en materia de contratación.
Junto a éstos, existe también la posibilidad establecida en el art. 107.2 de acudir a
otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbi-
traje. Si bien estos sistemas alternativos son prácticamente residuales en nuestro or-
denamiento y estrictamente circunscritos a ámbitos sectoriales muy concretos, entre
ellos podemos citar a modo de ejemplo el procedimiento establecido ante las Comi-
siones de Reclamaciones regulado en el art. 66 de la Ley Orgánica de Universidades.
Una vez definida y analizada la figura de los recursos y para continuar la exposi-
ción de este epígrafe haremos una primera referencia a los principios generales, ele-
mentos comunes y requisitos genéricos para su interposición y luego señalaremos las
especialidades de cada uno de los distintos recursos existentes como así lo regula la
propia la Ley 30/92.

5.1.2. Objeto
Según el art.107, podrá interponerse recurso administrativo contra las resolucio-
nes y actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente sobre el fon-
do del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen
indefensión o perjuicio irreparable de derechos intereses legítimos, los denominados
actos de trámite cualificados, siempre que estén fundados en alguno de los motivos
establecidos en el art. 62 o 63 de la Ley 30. Contra los restantes actos de trámite los
interesados podrán presentar alegaciones para su consideración en la resolución que
ponga fin al procedimiento. Contra los actos firmes en vía administrativa, no sus-
ceptibles por tanto de recurso ordinario sólo podrá interponerse recurso extraordina-
rio de revisión y sólo cuando concurra alguna de las causas de art. 118.
Contra las disposiciones administrativas de carácter general NO cabe recurso al-
guno en vía administrativa. Los recursos contra un acto administrativo que se funden
únicamente en la nulidad de una disposición administrativa de carácter general po-
drán interponerse directamente contra el órgano que dictó dicha disposición.

5.1.3. Legitimación
Los requisitos del interesado para poder entablar recurso administrativo: capaci-
dad jurídica y de obrar, representación y legitimación son los mismos que los estable-
cidos en el art. 30 y siguientes de la Ley para actuar en el procedimiento administrati-
vo, no siendo necesaria por tanto la actuación por medio de abogado ni procurador.
Mención especial debemos hacer a la representación establecida en el art. 32, en
el que se determina que el interesado podrá actuar por sí o mediante representante,
sin embargo establece ciertos requisitos para formular solicitudes, entablar recursos,
desistir de acciones y renunciar a derechos. Así es, por la importancia de tales actos
se exige la acreditación de la representación por cualquier medio válido en derecho
que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del
interesado. De lo anterior deducimos que para la admisión de un recurso presentado
por un representante deberá acompañarse la documentación que acredite su repre-
sentación.

5.1.4. Procedimiento administrativo en via de recurso

A tenor del art. 110 la interposición del recurso deberá expresar:
– El nombre y apellidos de recurrente y su identificación personal.
– Acto recurrido y motivos de su impugnación
– Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y lugar a efecto de
notificaciones
– Órgano, centro o unidad al que se dirige
– Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.
Como ya hemos comentado anteriormente, no se exige un especial conocimiento ju-
rídico, pues no se requiere actuar mediante abogado ni procurador, por eso y para salva-
guardar el fin ultimo del recurso como garantía para el administrado la Ley establece que
el error en la calificación del mismo por el recurrente no será obstáculo para su tramita-
ción, siempre que del propio escrito de interposición se deduzca su verdadero carácter.
 Podemos destacar que la interposición del recurso produce los siguientes efectos:
se amplían las facultades de la Administración para revisar sus propios actos, se des-
pliega un efecto impeditivo ya que impide que el acto recurrido adquiera el carácter
de firme, y se establece la obligación de resolver para la administración.
La interposición del acto como acabamos de mencionar impide que este adquiera
firmeza pero NO que se suspenda su ejecución. Sin embargo esta regla general se
rompe en tres casos muy concretos establecidos en el art. 111: en primer lugar, cuando
una disposición establezca lo contrario, en segundo lugar cuando la ejecución pudiera
causar perjuicios de imposible o difícil reparación y en tercer lugar cuando la impug-
nación se base en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho contemplada en el
art. 62.1. En cuanto a los perjuicios de imposible o difícil reparación la jurisprudencia
de forma reiterada ha interpretado que esto sucede cuando sea imposible su cuantifi-
cación económica. La decisión sobre la suspensión corresponde al órgano competente
para resolver el recurso bien de oficio bien a instancia del propio interesado, en este
último caso, se entenderá concedida si transcurridos 30 días desde que la solicitud ha
tenido entrada en el registro del órgano para decidir, éste no dicte resolución expresa al
respecto. Dado el carácter extraordinario de la suspensión podrán adoptarse medidas
cautelares para la protección del interés público o de terceros o incluso la prestación de
caución o garantía suficiente para responder de ellos. La suspensión podrá prolongarse
hasta la vía contencioso administrativa cuando exista medida cautelar.
Las normas generales sobre instrucción y ordenación del procedimiento adminis-
trativo regulados en el TIT VI “De las disposiciones generales sobre los procedimientos
administrativos” son perfectamente aplicables, en principio, al procedimiento en vía de
recurso. Sin embargo especial referencia debemos hacer al trámite de audiencia por la
expresa remisión que se hace al mismo en art. 112 de la LRJAP. Según dicho artículo
se establece un plazo de alegaciones y presentación de documentos no inferior a 10 ni
superior a 15 días, cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos
no recogidos en el expediente. Igual plazo se establecerá si existen otros posibles inte-
resados afectados por el recurso para que éstos aleguen lo que consideren oportuno.

5.1.5. Tipos de recursos y especialidades

5.1.5.1. El Recurso de Alzada

Podemos definirlo como un acto del interesado mediante el cual se solicita al órga-
no superior jerárquico del que dictó el acto objeto de impugnación, su modificación
total o parcial. Su regulación jurídica se concreta en la Secc.II, del Cap. II del TIT VII
(arts. 114 y 115).
El recurso puede interponerse contra las resoluciones y actos establecidos en el
art. 107.1 siempre que estos no agoten la vía administrativa. El recurso podrá inter-
ponerse ante el órgano competente para resolverlo o bien ante el que dictó el acto. En
este último caso éste deberá remitirlo al competente para resolverlo en el plazo de 10
días, con informe y copia completa del expediente, siendo el titular del órgano que
dictó el acto responsable directo de su cumplimiento.
 En el ámbito de los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de
las Administraciones públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con
autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos
o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
El plazo de interposición del Recurso es de 1 MES si el acto recurrido es expreso,
y de 3 MESES si fuera presunto, plazo que empezará a contar para los interesados
a partir del día siguiente a aquel en que de acuerdo con su normativa específica
se produzcan los efectos del silencio administrativo (art. 115). La no interposición
en plazo del recurso origina la firmeza del acto, no sólo en vía administrativa, sino
también en vía contencioso administrativa, al concurrir en este caso la causa de in-
admisibilidad del art. 69.c) de la Ley 29/98, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, en relación con el art. 25 de la misma, lo que se denomina teoría de
los actos consentidos.
El plazo máximo para resolver y notificar la resolución es de 3 MESES. Transcu-
rrido dicho plazo sin resolver puede entenderse que la pretensión ha sido desestima-
da por silencio administrativo, salvo en el supuesto contemplado en el art. 43 de la
meritada Ley, según el cual cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra
la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del
plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano
administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
La resolución del recurso de alzada, bien expresa bien por silencio administra-
tivo tiene como efecto que el acto adquiera firmeza y agote la vía administrativa,
por lo que contra su resolución no cabrá ningún recurso en vía administrativa
salvo el recurso extraordinario de revisión, y quedando por tanto abierta la vía
jurisdiccional.

1. El Recurso potestativo de Reposición

Tras su práctica supresión por la originaria Ley 30/92, la Ley 14/99, de 13 de enero lo
ha reintroducido como una necesidad, sobre todo respecto de la Administración Local,
en la que se obligaba a los ciudadanos a acudir a la jurisdicción contencioso administra-
tiva en la inmensa mayoría de los supuestos, sin posibilidad de revisión a instancia de
parte de los actos dictados por los órganos de gobierno de las entidades Locales.
Se regula en la Secc. III, arts. 116 y 117. Conforme a dicho art.116 los actos admi-
nistrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativa-
mente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados
ante el orden jurisdiccional contencioso.
Dos son las características que presenta este recurso: en primer lugar, sólo puede
interponerse contra actos que agotan la vía administrativa, y en segundo lugar queda
en manos del interesado la decisión de impugnar el acto que pone fin a la vía admi-
nistrativa mediante el recurso de reposición o bien interponer directamente el recurso
contencioso-administrativo. Ahora bien, en el caso de que interponga este recurso
administrativo, no podrá interponer recurso contencioso hasta que se haya resuelto el
recurso de reposición interpuesto.
 Como ya hemos mencionado el recurso se interpondrá ante el mismo órgano que dic-
tó el acto en el plazo de UN MES si el acto fuera expreso y de TRES MESES en el caso que
fuera presunto, en los mismos términos que los referenciados para el recurso de alzada.
Transcurridos dichos plazos sólo podrá interponerse recurso ante la jurisdicción conten-
ciosa, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.
El plazo para resolver y notificar la resolución del recurso es de 1 MES pasado
el cual podrá entenderse desestimado por silencio administrativo de acuerdo con lo
establecido en el art.43.
2. Recurso Extraordinario de Revisión
De carácter excepcional se regula en los arts. 118 y 119 dentro de la Secc. IV, re-
dactado ex novo por la modificación introducida por la Ley 4/99 antes reseñada. La
excepcionalidad del mismo se deriva de dos circunstancias muy concretas que enu-
meramos a continuación:
a) Sólo cabe contra actos firmes en vía administrativa, es decir, contra aquellos
que no son susceptibles de recurso administrativo ordinario alguno –de alzada
o reposición–, o hubiere transcurrido el plazo para su interposición.
b) Esa excepcionalidad se refleja también en las causas para su impugnación que
están taxativamente recogidas en el art. 118.1. Tales causas son:
▷ Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los
propios documentos incorporados al expediente.
▷ Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto
que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
▷ Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimo-
nios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a
aquella resolución.
▷ Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación,
cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se
haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.
El plazo para interponer el recurso será de 4 AÑOS cuando se funde en la primera de
las causas enumeradas y de 3 MESES en todos los demás supuestos. Transcurridos 3 ME-
SES desde su interposición sin que haya recaído resolución expresa el interesado podrá
entender desestimada su petición, y sólo cabrá recurso en vía contencioso-administrativa.
El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamen-
te la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado
u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, en el caso de la Administración
de la Junta de Andalucía dicha competencia compete según la Ley 4/2005 de 8 abril
al Consejo Consultivo de Andalucía, cuando el mismo no se funde en alguna de las
causas que acabamos de enumerar o en el supuesto de que se hubiesen desestimado
en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.
El art 118 habla del “órgano competente” sin especificar si es el superior jerárquico o
el mismo que dictó el órgano. De la lectura de este artículo y de la Disposición Adicional
17 de la LOFAGE, para el ámbito de la Administración del Estado y del art.115 de la
Ley 9/2007 de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, se deduce
que el órgano competente para resolverlo es el mismo que dictó el acto objeto de recurso.
Destacar que los casos en los que cabe este recurso son muy excepcionales y por
tanto no suelen darse en la práctica común administrativa.
Por último hacer una breve mención a la regulación específica de los recursos ad-
ministrativos en el ámbito de la Comunidad Andaluza, establecido como acabamos
de mencionar en el art.115 de la Ley 9/2007 de 22 de octubre, de la Administración de
la Junta de Andalucía, en adelante LAJA, en sus apartados 1º a 3º, haciendo una breve
referencia a cada uno de los recursos y a una remisión expresa a la regulación de los
mismo en la Ley 30/92 que acabamos de desarrollar, como normativa básica que es
para todas las administraciones como ya hemos comentado anteriormente.

5.2. Actos que agotan la vía administrativa

La piedra angular del sistema de recursos tanto en vía administrativa como en vía
jurisdiccional, es la determinación de si el acto agota o no vía administrativa, para
establecer qué tipo de recurso administrativo ordinario cabe o si es posible acudir ya
a la vía jurisdiccional o no.
Así en vía administrativa será determinante para establecer qué tipo de recurso
podemos entablar, ya sea el de alzada ante actos que no agotan la vía administrativa
y cuya resolución hace que adquieran ese carácter o el potestativo de reposición de
carácter voluntario contra actos que agotan ya la vía administrativa como acabamos de
comentar. Por otro lado, en vía jurisdiccional se configura como un requisito previo
y necesario para poder presentar recurso contencioso-administrativo y así lo establece
expresamente el art. 25 de la Ley de la jurisdicción contencioso administrativa:” El re-
curso es admisible contra los actos expresos y presuntos de las Administraciones Públicas
que pongan fin a la vía administrativa”.
Los actos que agotan la vía administrativa vienen expresamente establecidos en la
legislación positiva, y procedemos a enumerarlos. Primero los establecidos con carác-
ter general en la Ley 30/92 y luego los regulados en la norma específica para cada una
de las Administraciones Públicas.

5.2.1. Con carácter general en la Ley Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común
Enunciados en el artículo 109 de la LRJPA, y con carácter general, agotan la vía
administrativa:
– Las resoluciones de los recursos de alzada.
– Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el ar-
tículo 107.2.
 – Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior je-
rárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
– Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición le-
gal o reglamentaria así lo establezca.
– Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de fi-
nalizadores del procedimiento.

5.2.2. En la Administración del Estado

En el ámbito de la Administración del Estado ponen fin la vía administrativa se-
gún se establece en la DA 15 de la Ley 6/97 de 14 de abril, LOFAGE los actos y resolu-
ciones:
– Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
– En particular, en la Administración General del Estado:
▷ Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de
las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.
▷ Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o su-
perior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia
de personal.
– En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:
▷ Los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o cole-
giados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se
establezca otra cosa.

5.2.3. En la Comunidad Autónoma Andaluza

En el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía, ponen fin a la vía
administrativa las resoluciones, actos o acuerdos de los siguientes órganos y autorida-
des, según establece el art.112 de la LAJA:
– Los de la persona titular de la Presidencia de la Junta de Andalucía, así como
los del Consejo de Gobierno y sus Comisiones Delegadas.
– Los de las personas titulares de las Consejerías, salvo que una ley prevea espe-
cíficamente un recurso ante el Consejo de Gobierno.
– Los de las autoridades de rango inferior al de la persona titular de la Consejería
que resuelvan por delegación de esta o de otro órgano cuyas resoluciones ago-
ten la vía administrativa.
– Los de los órganos con nivel de Dirección General o superior cuando se dicten
en materia de personal.
– Los de los demás órganos y autoridades cuando una disposición legal o regla-
mentaria así lo establezca.
 5.2.4. En el ámbito local
Por último en las Entidades Locales, regula el art. 52 de la Ley de Bases del Régi-
men Local que ponen fin a la vía administrativa las resoluciones:
– Del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo en los
casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobación ulterior de
la Administración del Estado o de la comunidad autónoma, o cuando proceda
recurso ante éstas en los supuestos del artículo
– Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delega-
ción del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin
a la vía administrativa.
– Las de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una dispo-
sición legal.

5.3. La resolución de los recursos-la reformatio in peius

La resolución de los recursos puede producirse de muy diversas formas:

5.3.1. Resolución expresa

En primer lugar, por su resolución expresa como queda recogido en el art. 113,
según el cual, la resolución, podrá ser estimatoria en todo o en parte, desestimatoria
o bien declarar su inadmisión, por ejemplo, por extemporánea. Cuando existiendo
vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo, el órgano correspon-
diente ordenará que se retrotraiga el procedimiento al momento en el que se produjo
el vicio, salvo lo expresamente contemplado en el art. 67.
En cuanto al contenido de la resolución dos son los principios que rigen, princi-
pios idénticos a los que se contemplan también en el art.89 al regularse la resolución
del procedimiento administrativo. De un lado el principio de congruencia, aunque si
bien es verdad que se flexibiliza en el ámbito administrativo con respecto al ámbito
jurisdiccional y así se deduce al establecerse que el órgano decidirá sobre todas las
cuestiones que plantee el recurso, tanto de forma como de fondo, hayan sido alegadas
o no por los interesados, siendo en este último caso oídos, si bien como ya hemos co-
mentado no desaparece pues continua el legislador diciendo, no obstante la resolución
será congruente con las peticiones formuladas. Junto con el principio de congruencia,
es típico de nuestro sistema administrativo el principio de “reformatio in peius” como
señal de garantía para el administrado frente a una administración que exhibe poderes
exorbitante. En virtud de dicho principio el reclamante es el único que puede obtener
mediante su recurso o solicitud bien la permanencia en la misma situación inicial o
una mejora en ella pero nunca una agravación de la misma. Con ello se quiere proteger
la posición del administrado y favorecer su utilización, alcanzándose así su finalidad
principal, que es el de servir de instrumento que refuerce las garantías de los ciudada-
nos frente a la Administración. En este sentido el legislador no deja lugar a dudas pues
Auxiliares Administrativos de la Junta de Andalucía. Temario. Volumen 1

se prohíbe expresamente en el art. 113 de la LRJAP al determinarse que la resolución

(del recurso) en ningún caso pueda agravar la situación inicial del recurrente. Por últi-
mo destacar que este principio plantea ciertas dudas en el caso de que la interposición
del recurso afecte a los intereses legítimos de otros interesados yuxtapuestos a los del
recurrente y que se podrían ver afectados negativamente por la interposición del re-
curso. Aunque la doctrina entiende que en este caso el empeoramiento de la situación
deriva de la acción de un tercero que interpone un recurso, no de que el recurrente
pueda ser castigado por la administración al interponer su impugnación, es esto lo que
el legislador ha querido preservar y unánimemente se considera alcanzado.

5.3.2. Silencio administrativo

La finalización por silencio administrativo es otra de las posibles causas de reso-
lución de los recursos. A tenor de los dispuesto en el art. 43 podrá entender el recu-
rrente desestimada su pretensión si llegado el plazo legalmente establecido no se noti-
fica su resolución. Los recursos son un claro ejemplo de la excepción a la regla general
de que el silencio administrativo es estimatorio o positivo para los interesados, pues
en caso de que se produzca en el ámbito de un recurso administrativo este será des-
estimatorio para el interesado, y así queda expresamente establecido también en los
arts. 115,117 y 119 de la LRJPA. Como única salvedad al silencio negativo en el ámbito
de recursos lo encontramos en el art. 43 según el cual cuando el recurso de alzada se
haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud
por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de re-
solución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el
mismo. Por todo lo anterior podemos concluir que las resoluciones por silencio serán
desestimatorias en todo caso, salvo en el recurso de alzada contra un acto presunto.

5.3.3. Otras formas

Por último la resolución del recurso puede producirse por otros motivos como por
ejemplo el desistimiento, o la renuncia, exigiéndose los mismos requisitos y formali-
dades que los establecidos con carácter general para el procedimiento administrativo.
Ambas figuras aparecen reguladas conjuntamente en los arts. 90 y 91 de la LRJPA.
En primer lugar el desistimiento supone apartarse voluntariamente del recurso in-
terpuesto y por tanto a la pretensión que se solicitaba, pero no supone que posterior-
mente y dentro de los plazos legalmente establecidos pueda volver a interponerse. Por
el contrario la renuncia, se refiere, a derechos, es decir se renuncia al derecho que
amparaba la presentación del recurso, por lo que no podrá volver a presentarse nuevo
recurso administrativo.