CAPÍTULO 11

GASTOS PÚBLICOS

§ 18. CONCEPTO E IMPORTANCIA. -Son gastos públicos las ero-

gacio":es dineraria~ que . realiza el Estado, en virtud de ley, para
cumphr con la satisfacción de las necesidades públicas.
El Estado se moviliza para atender las necesidades de la po-
blación por medio de los servicios públicos; pero también puede
satisfacerlas utilizando los efectos que "en sí mismos" los gastos
públicos provocan en la economía nacional, atento a su importan-
cia cuantitativa y cualitativa (p.ej., un incremento considerable en
la cuantía del gasto público puede obrar como reactivador de una
economía en recesión, con prescindencia del destino del gasto).
Sin embargo, y cualquiera que sea la forma de satisfacción
~tilizada, el concepto está siempre ligado al de necesidad pública.
Esta, en efecto, juega el papel de presupuesto de le~itimi~ad del
gasto público, puesto que es indispensable su preexistencia para
que el gasto se materialice justificadamente.
Esto significa que la decisión sob~e el gast~ estatal presup~~e
dos valoraciones previas de singular unportan~1a: a) 1~ s~leccion
de las necesidades de la colectividad que consideran pubhcas, as-
pecto variable y ligado a la concepción sobre el. papel del Estad~,
Y b) la comparación entre la intensida~ y urgencia de tales necesi-
dades y la posibilidad material de satisfacerlas. ,
. . , • 1 · cia de las finanzas debia
Anteriormente se d1scut1a s1 a cien . .ó h d"d0
ocuparse de la teoría del gasto público. Esa discusi n ª per ~
vigencia dado que se acepta que gastos y recursos no so_n smo
• dº ·onan reciproca-
distintos aspectos del mismo problema Y se con ici
mente.
 CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANC sros PÚBLICOS
40 IERA GA 41
Ello es así porque los recursos deben o~tenerse proporcional- a) Las erogaciones públicas que comp d
.
mente a lo que se debe ~astar? y los gastos solo se entenderán razo- tos púbhcos d enva
. d d ren en todos a 11
os e los servicios públ' que os
gas ' bl ' 1cos y del pago d
la deuda pu ica. e
nablemente calculados s1 se tienen en cuenta los recursos posibles.
Por otra parte, y según veremos (§ 22), los fines estatales se b) Las inversiones patrimoniales que compr d
. . '6 en en 1os gastos
cumplen realizando cuantios~s gastos, de donde s~ deduce que la Jacionados con 1a a d qms1c1 n de bienes de uso d ._
re • • ' bl' o pro ucc1on y
apreciación de los factores atmentes ª. tales erogaciones es uno de con }as obras y serv1c10s pu 1cos.
los aspectos más importantes de las fmanzas modernas. El agrupamiento en una sola institución denominada ..
Los gastos públicos son la indicación más segura de la activi- ,, d 1 1 d
públicos se a ecua a ~ emp ea a por Ios a~s: 75, inc. 8º,gastos y 99 ,
dad que despliega ca?a pueblo. ~ice Orí~ que el hecho de que inc. lo, de la Const. nacional, a la ley de admmistración financiera
ciertos gastos se destmen a deterrnmados fmes antes que a otros 24. 156, al decr. regl. 2666/92, Y a la mayoría de la literatura finan-
pone de manifiesto no sólo el estado social de un país sino tam~ ciera que genera~m~nte ..e~pl~a _los vocablos "erogaciones públi-
bién sus tendencias. cas" y " gastos pubhcos , md1stmtamente. También nosotros los
La ciencia financiera, que no puede disociar medios de fines consideraremos sinónimos.
debe investigar cuáles gastos deben hacerse, y muy especialment~
los procedimientos por los cuales se pueden efectuar los gastos § 19. EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO. - El gasto público no sólo
públicos en las mejores condiciones posibles. Es decir que las fi- debe ser estudiado como causa de los ingresos requeridos para sa-
nanzas no pueden considerar el fenómeno de los ingresos al mar- tisfacer las necesidades públicas. La evolución del concepto de-
gen del fenómeno de los gastos. El costo de la actividad estatal muestra que el gasto público, por sí solo y con prescindencia de la
no puede determinarse en abstracto, sin tener en c ue nta lo que el financiación de servicios públicos, significa un importante factor
Estado devuelve a los contribuyentes y a la colectividad en general de redistribuc ión del ingreso y del patrimonio nacional, de estabi-
bajo la forma de gasto público. Por ello, el profesor Masoin lle- lización económica, de incremento de la renta nacional y que su
ga a decir que los gastos públicos abren el camino a los ingresos influencia e s decisiva sobre aspectos tan esenciales como la plena
públicos mediante la creación de su sustancia. ocupación, el consumo, el ahorro y la inversión.
Por su parte, Ingrosso advierte que excluir el gasto público de Esta evolución del concepto está íntimamente ligada a la nue-
los estudios financieros significa prescindir de campos de indaga- va concepción sobre la misión del Estado.
ción tan importantes como el antecedente y el resultado de la acti- a) Para los hacendistas clásicos, el Estado es un mero ~?nsdu-
vi?ad financiera. Del antecedente, porque aun sie ndo el gasto pú-
m1' d or de bienes:
· , ·
los gastos publicos cons t't
1 uyen una absorc10n
, Ee
blico el momento final de la actividad financiera él se concreta y , · · ·6 del pa1s. s
una parte de esos bienes que estan a d1sposici .º .
cuant~fica ante la exigencia de la colectividad qu~ debe analizarse . I E d tiene importantes
cierto que ello es indispensable porque e stª 0 quita
Y satisf~c~rse; del resultado, porque es con el buen empleo del . , . . , • t' ia) pero eso no
cometidos a cumplir (ejercito, pohc1a, JUS ic ' . . de la co-
gast~ ~ubhco q~e. se pueden alcanzar los objetivos hacia los cuales , .
q ue econom1camente .- d empobrecumento ,
se dmge la_ act1v1dad estatal. Por consiguiente, el gasto público sea un <1actor e . zas Estas
'd ·
mum ad, la cual se ve pnvada e par d te de sus nque ·
no ~s un s1mple "dato de hecho" a partir de cuyo conocimiento De ahí la ex-
caen a un "abismo sin fondo" del cual no retornan. '
co_mienza la actividad financiera, sino uno de sus momentos deter-
mmantes. presión vulgarizada del "Estado pozo". un consu-
1 Estado no es
. b) Para las concepciones mo?ernas, e EH no desaparecen ~n
d La denominación "gastos públicos" es genérica y comprende
nd midor sino un redistribuidor de nqueza. ª~ tegramente al cir-
r:!;s~ª es clases de gastos, netamente diferenciables, como ve- un abismo sin fondo sino que son devue1tas mas repartidas a los
·
cuito °
· t de sum
económico. Es' decir, el conJun
 GASTOS PÚBLICOS
CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA 43
42 .
En el derecho argentino (y en 1 rd
. s mediante el gasto público es equivalen te al conJ·unto
, .
parucu 1are recabado mediante el recurso pubhco. gal se manifiest a de la manera que e º
en nacional), la base Je-
fue El Estado ac- § 25, a). exponemo s más adelante (ver
que l e "fºl " "b om b a aspiran-
túa, de esta manera, como un 1 tro o como u~a .
te e impelente": procede a ~odo de bomba a~p1rante de l~s rentas . Debe aclararse,
. . sin embargo , que 1a re 1ación "ley gasto"
siempre tan mmediata como sostenía la co · . - . _no es
de la comunidad y como impelente de la riqueza obtemda, me- En un sentido estricto, la relación es inmed' ncepc1ón trad1c10nal.
diante los gastos públicos, expandién dola sobre toda la economía . to debe figurar expresam ente en el pres upueS tata, puesto que el gas-
·, to; pero en sentido
1ato, 1a re1ac10n puede tornarse mediata en e l caso de 'erogacione . s
§ 20. CARACTER ÍSTICAS ESENCIAL ES. - Distingu imos las si- ' bl'
para empreAsas p~ 1cas co~ercial es e industriale s que aún subsis-
guientes característ icas esenciales del gasto público, tomando como · ) . E n estos
ten en 1a rgentma (especialm ente en las prov·metas
base la definición dada al comenzar el capítulo.
supuestos
t , 1os1gastos , •podrán no figurar detalladam ent e en e 1 presu-
a) EROGACION ES DINERARIAS . Utilizamo s tales expresion es por- pues o genera· , y 1umcamen · te podrán refleiarse
:i
en e'l ,
en 1orma de
que el gasto público siempre consiste en el empleo de bienes va- ap_ortes Pdª;f~ 1_nsdta ación o a~pliació n de esas entidades O para cu-
luables pecuniaria mente, que en la época actúal de economía mo- b nr 1os. e 1c1t. e explotac10
. n. También puede darse e1 caso d e
netaria se identifican con el dinero. ero~ac10n_es 1mpr~v1s~~s y u_rge~tes que el Poder Ejecutivo puede
realizar sm autonzac1 0n legislativa previa.
b) EFECTUADA S POR EL ESTADO. Tomamos el término en senti-
do amplio y comprend emos todas las sumas que por cualquier Sin embargo, la creación de esos organismo s o el otorgamie n-
concepto salen del tesoro público y consisten en empleos de ri- to de su~ facultade s públicas, así como la facultad del Ejecutivo
queza. Puede tratarse de gastos para la Administ ración pública para realizar gastos de emergenc ia, dependerá n de una ley previa;
p_ropiamente dicha o para entidades descentra lizadas estatales, p_or tanto, aunque la relación vinculator ia sea lejana e indirecta,
s~empre que tales erogacion es, en una u otra forma, recarguen las siempre el gasto tendrá su fuente jurídica en la ley.
finanzas del Estado y deban ser solventad as mediante la recurren- d) PARA CUMPLIR SUS FINES DE SATISFACER LAS NECESIDADES PÚBLICAS.
cia a sus ingresos. Idealmen te, la erogación estatal debe ser congruent e con los fines
Así, por ejemplo, en la Argentina hay gastos relativos a las de interés público asignados al Estado (la satisfacció n de necesi-
empresas estatales nacionales subsistent es cuya cobertura corres- da~es públicas) , pero cabe preguntar se qué sucede con los fondos
ponde al Estado nacional (instalació n, ampliació n déficit) . Esos salidos de la tesorería estatal que no apuntan a esos fines.
gast0 s, que quedan a cargo del Estado y que se' incluyen en su . En la realidad, buena parte de los gastos no responden a la sa-
presupuest0 financiero, son gastos públicos con prescinde ncia de tisfacción de necesidad es públicas. Sin embargo, no dejan de ser
la personer'
. · 'd"tea de tales empresas. La inclus ión de las in-
ta Jun gastos públicos si son realizados por el Estado con los caudales
versiones patrimonia les efectuada s para tales empresas permite co- públicos y sin responsab ilidad personal para el funcionari o que
. .
nocer en forma efect'iva cu á nto se mv1erte en tal concepto . los ordena. Pero no cabe duda de que se tratará de gastos públi-
mando En adefinitiva
éste ' com d
~ren emos todos los gastos del Estado, to- cos ilegítimo s. Por eso la necesidad pública es el presupues to de
corno sujeto den t 1 se~tt?o lato que le asignamo s al caracteriz arlo legitimid ad del gasto público, pero no su presupues to existencia l.
de las sumas qe ª Ct1Vldad financiera , e incluyend o la totalidad
ª
ue sa1en de su tesorería. § 21. REPARTO. _ Considera remos el reparto del gasto con re-
. e) EN VIRTUD DE LEY E . . lación al lugar y al tiempo, prescindie ndo de otras for_mas de repar-
p10 de legalidad e · n los Estados de derecho rige el pnnc1- to menciona das por la doctrina (reparto entre las d1vers_as. clases
legítimo sin ley qun culanto al_ gasto, es decir, no hay gasto público sociales y reparto del gasto entre los diversos poderes pubhcos).
e o autonce.
 CIENCIA DE LAS FINANZ AS Y ACTIVID AD FINANCIERA GASTOS PÚBLIC OS 45
44
ucióN AL LUGAR. Este tema ha sido motivo l
de dis- más o menos largo puede reduci r los perjuic ios a los ciudad anos
a) eON RE un lado se
·
sostien e que e reparto debe y asegur ar la may?r satisfa cción para el mayor númer o de ellos.
. d tri·nales. Por · · d l ·
cus10nes oc r_att:o e os _mgre- Tampo co d~~e º!~tdar se que si los benefic ios del gasto son a largo
efectuarse propor cionalm ente al 1mpo~óte compa for-
en cada reg1 n o provm c1a en particu
1 Es tado obtiene · · ·
lar. plazo estara Just1f1cad~ su financi amient o con emprés titos, en
l E stad o o b tenga los mgre- en alguna
sos que
Se dice
eque es totalmente mJusto que e ma t_al que las genera ciones futuras tambié n contrib uyan
sos de un lugar y que Juego los gaste en otro. medid a a sol~en tar ~se gasto. Claro está que ello no debe llevar
tan
Las teorías advers as sostien en, por el contra rio, que el gasto a la exager ación de mcrem entar la deuda públic a en una forma
para las genera -
debe efectuarse en aquella s region es donde su utilida d sea máxi- d~sme surada que su pago se haga imposi ble tanto
la c10nes presen tes como para las venide ras (p.ej., la deuda pública
ma sin considerar el origen de los recurs os. Se argum enta que
implica extern a de nuestr o país).
reu~ión de varias regiones territo riales en un solo Estado
en
una renuncia a la consec ución del máxim o bienes tar region al, Ningun a Nación puede
fin más eleva- § 22. LfMITE S DEL GASTO PÚBLIC O. -
cuanto éste no sea compa tible con la exigen cia del produc e, lo cual nos lleva al proble ma
al disfru tar de más de lo que
do, que es el máximo bienes tar genera l. Es decir, refirién dolo ble estable cer límites a priori a los
es. de los lí~it_e s. Parece imposi
Estado como un todo sin consid eración de region sea en su conjun to o individ ualmen te consid e-
gastos publtc os, ya
Parece imposible lograr un reparto de los gastos públicos de rados. Ello se debe a que según la realida d demue stra, no se trata
tal forma que cada región o provin cia obteng a un servici o estatal de un proble ma que pueda ser resuelt o median te análisi s económ i-
exactamente equivalente, en cuanto a su gasto, a los ingreso s obte- cos, porque en definit iva, se trata de una cuestió n de natural
eza
s
nidos en esa región o provin cia. Se produc irían consecuencia polític a.
absurdas, aparte de la dudosa mejora genera l del país que ello re-
Si esto es así, resulta difícil fijar la real utilidad de fónnul as rí-
portaría. Pero, por otro lado, es necesa rio recono cer que un Esta- gidas de limitac ión estable ciendo , por ejempl o, determ inada
pro-
la
do que piense obtener con el gasto el máxim o de utilida d para porció ? del gasto en relació n con la renta nacion al o el produc to
comunidad, debe practic ar un adecua do sistem a de compe nsacio- en la
bruto mterno . No obstan te, ése ha sido el método elegido
nes para evitar perjud icar a determ inadas region es en beneficio de Argen tina por la ley 25.112 de "solvencia fiscal" , que debió ser re-
otras. Debe, indudablemente, tender a un desarr ollo equilibrado !ormu lada a partir del primer período de su vigencia. Duverger
se-
o
de todas las regiones que integra n el país. Conse guir ese objetiv nala que económ icamen te nada impide que los gastos público s al-
será el reparto ideal que podrá efectu arse en relació n al lugar. nacion al. como ocurre con
cancen el ciento por ciento de la renta
~) CoN RELACIÓ N AL TIEMPO. Cuand o son gastos público s muy ~lguno s países sociali stas donde el Estado tomó a su cargo la tota-
lidad de la activid ad económ ica (Institu ciones finan cieras, p. 71
).
cuantios~s, por ejemplo, aquello s destina dos a obras pública s de
distrib uir el gasto en diverso s ejerci- Los autore s moder nos sostien en que los gastos públic os pue-
g~an entidad, es justific ado
cios ~nan_ci_eros, ya que ese costo no podría ser afronta do en un den llegar hasta aquel límite en que la ventaja social que brinda n.
al
solo eJercicio, Y tanto más si se tiene en cuenta que las obras mis- ~e compe nsa con los inconv enientes de las amputa ciones hechas
~as ~~ podrían ser finaliza das en el breve tiempo que supone el tngres o de los particu lares.
eJerc1c10 presupues tano. . S .
fi • e recurre entonc es al emprésUto para
.·.- - 1;, Se ha elabor ado un concep to, que se ha dado en llamar de la
manciar las obras. en-
1.__' utili_dad social máxim a') y q~e puede enunci arse ap~oxi madam
El hecho de d"f · . deberá amplta r sus gastos hasta el mvel en que la
tajas ent 1
1 enr el gasto en el tiempo presen ta ciertas ven- te as1: el Estado
re asp 'cuales
'trabajos br
· d"ica ¡a de permit ir la ejecuc ión d e gran-
se m ventaj a social de un aumen to de dichas erogac iones se vea com-
des -
cional p u icos con la reducc ión del emple o del ahorro, na- pensad a por el inconv eniente social de un aumen to corresp ondien
. or eso se pi ensa que el reparto del gasto en un penodo te de las exacci ones públic as.

_ _J
 t r FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA GASTOS PÚBLICOS 47
CIENCIA D E L ,.,
46 el enunciado es fácil Y el cumplimiento Según Clark, cuando los impuestos de una nación ascienden a
También en est~ caso,d be decidir si hace más falta un nuevo más de una cuarta parte del ingreso nacional, el resultado habrá
·f·cultoso. El gobierno e aumento de sueldo a las maestras de de ser inexorablemente inflacionario (Finanzas públicas y cambios
di i mental o un . . en el valor de La moneda, "Economic Journal", LV-1945-371 ).
lacio guberna a debe primero tomarse en considera-
pa . a u otra cos . á d'
escuela, y. si unel contrario, . es preferible deJar m1·s mero a los
, § 23. EFECTOS ECONÓMICOS. - Aun en los sistemas económi-
ción, o s1 por 'stos disfruten de mas a imentos o más
contribuyentes para que eto la formulación de presupuestos ra- cos neoliberales que actualmente prevalecen en la economía mun-
Por supuesyuda ' en este proceso d e eqm·1·b ·
autom6v1.1 es. I no. El dial, los gastos públicos han perdido su carácter neutro y asumido
na buena a gobernantes a expen- un papel activo.
zonables es u .
roporcionar 1UJ•os públicos a los · l ·, 1 · ·
hecho de P . s rivadas constituye una v10 ac1on a pnnc1- Para darse cuenta de los efectos que produce el gasto público
sas de ne~esidade : t nte lo cual ello se hace frecuentemente en debe considerarse lo importante que resulta el volumen de los gas-
O
pío enu?ciado, no s ª aun cuando este principio sea elemental y tos con relación al producto bruto interno.
la práctica. Por eso¡ Y claros dictados del sentido común, su inte- El gasto público suele exceder largamente el 30% del PBI.
esté de acuerdo con os .
li ente aplicación no resulta sencilla. . . La sola existencia de un gasto de semejante magnitud tiene consi-
g Gangemi piensan que, de ordmano, los entes derable influencia sobre la economía. Cualquier modificación en
Autores como , · 1 '6 del
, . d superar un cierto hmite en a . ,expansi n su cuantía -tanto si se trata de un aumento como de una disminu-
ubhcos no pue en 'b .
P , · ·mpone para no . agravar la pres1on tn utana y
-1- ción- tiene un inevitable efecto económico. También la tiene cual-
gasto hm1te que se i 1
' · fl '6 Es necesario se dice tener presente e eqm i- quier modificación de los diversos elementos que integran el gasto.
no crear m ac1 n. ' . . ' • · (T d d
·
bno entre ac iv1t' ·dad económica y act1v1dad fmanc1era rata o e Existe una diferencia importante entre el impacto del ingreso
hacienda pública, t . I, p. 355). , . y del gasto en lo que respecta a los efectos que estamos analizan-
Por su parte, Duverger dice que al h~blar de limites muchos do. Las consecuencias del recurso no siempre se advierten en
confunden gastos públicos con cargas púbhcas, lo_c~al es un error, forma rápida, debido especialmente al proceso de repercusión de
ya que no todos los gastos públicos son ~argas publicas, ~orque el los impuestos y a su influencia no tan inmediata sobre el mecanis-
individuo paga las imposiciones, pero recibe contrapre~tac1ones por mo de los precios. En cambio, la incidencia del gasto público se
medio de los servicios que le presta el Estado. Sostle?e. este .au- percibe velozmente, lo cual permite, a veces, medir su verdadero
tor que ciertos gastos deben limitarse: los de mera administración, alcance.
los improductivos de transferencia y las sustituciones onerosas del Por otra parte, debe tenerse en cuenta que los efectos de los
Estado con respecto a aquellas actividades que resultan menos gra- gastos públicos no se limitan al impulso momentáneo que puede
vosas en manos de particulares (Instituciones financieras, P· 66), percibirse en la economía, ya sea en forma de una disminución de la
Sin embargo, las opiniones señaladas expresan meros ideales desocupación o de un incremento de la actividad industrial. Tienen
teóricos. Más allá de todos los postulados impregnados de se~sa- efectos secundarios que amplían su acción económic_a crean~o en
tez que los expertos puedan efectuar, es poco lo que puede decuse la misma medida gastos y producciones, así c?mo u!tenores ~cc1?nes
acerca de la capacidad de los gobiernos para cobrar impuest0 s Y de intercambio. Durante el apogeo de las ideas mtervenc1omstas
h~cer gastos. Todo ello es materia opinable que depende. de las se pensó que el efecto propulsor de los gastos públ_i~os pod!a ~er
circunstancias de tiempo y lugar. Por supuesto que es básico c~- suficiente para poner en movimiento una recuperac1on econ?_ID1ca
n~cer el destino Y la oportunidad en que se gastan los ingresos pu- o -al menos- para retener o retardar el proceso de contracc1on.
bhcos. Gran parte de 1as conclusiones . sobre los 11mi , ·1es de los
. En ciertos países industrializados, este resultado s_e logró y así
gob1e_r~os para gastar parten de cuánto es lo que una Nación puede
permitme el l · de tener · surgió un nuevo· ciclo económico que hizo recobrar vida a la eco-
UJo en concepto de deuda externa.
 CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA GASTOS PÚBLICOS 49
48
. misma fórmula fracasó en otros países, es- que los beneficios colectivos resultantes de los gastos públicos
, En cambio, 1a
nom1a. s subdesarrollados. sean en gran medida inmateriales y no valuables monetariamente
peciaJmente en °
1
ómicos dependen en gran medida de la natu-
Los efectos econque se realizan o se aumentan. C orno dice
(p_.ej ., los gastos en defe~sa exterior o para el orden interno),
mientras que los gastos privados persiguen finalidades materiales
raleza de 10:alf:!t:nversiones productivas es más eficaz que de- y generalmente lucrativas (p.ej., adquisición de bienes para consu-
Duverger, r mentos · acrecentar el poder de compra de las mo o para diversión).
sarrollar los arma ' que aumentar aun
más eficaz ' mas ' e l d e l as clases En tercer lugar, se advierte que el Estado gasta con recursos
clases pobres es que en su mayor parte provienen de la coacción, mientras que los
ricas.No obstante, • ·
las cons1derac1o~e_s prf~ce d e? t es d1enend
t· un a1to indivi~uos carecen de ese instrumento como forma legal de procu-
orado de relatividad, ya que la poht1ca 1~anc1era epen e de las rarse ingresos. En cuarto lugar, se afirma que como el Estado
º· t ci· as particulares de cada economia y del estado o coyun- debe satisfacer necesidades públicas, por Jo general primero cono-
c1rcuns an 'sta se encuentre. Por tal razon, , no d e b e sorprender ce el gasto que va a efectuar y sobre esa base se procura los recur-
tura en qu e e . sos . El particular -al contrario- adecua sus gastos a los ingresos
icación de medidas que dieron buenos resultados en al-
que lª apl
gunos países, fracasó en otros. Al ~d ~ert1r· 1 d.f · d ·
a , 1 ere7cia ed. situda- con que cuenta. Sin embargo, la premisa de que el Estado cono-
ciones y de resultados entre los d1stmtos pa~ses, e e~tu 10 e1 ce antes sus gastos y adecua a ellos sus recursos es suma mente re-
efecto de los gastos públicos se ha tornado mas compleJO. lativa. Con buenos argumentos, Gangemi demuestra que no es
De estas modernas investigaciones se desprende que para po- concebible un cálculo de los gastos que deban satisfacerse, sin que
der efectuar una correcta y adecuada elección de gastos públicos, el Estado haya evaluado ya las posibilidades de obtener los medios
con efectos que sean tan previsibles como beneficiosos, se hace precisos para ello. Es decir, que tanto los gastos como los ingre-
necesario tener en cuenta los siguientes factores : a) la estructura sos encuentran un límite en la renta de la Nación. Ninguna fina-
económica, es decir, si se trata de una economía desarrollada o en lidad seria tendría una selección de gastos si no se tuviese presen-
vías de desarrollo; b) su estado o coyuntura, o sea, un estado de te un cálculo por lo menos preventivo de los ingresos.
recesión o un estado de expansión, y e) los medios o recursos con E n quinto lugar, el Estado se halla obligado a realizar los gas-
los cuales se habrán de financiar tales gastos públicos. tos necesarios para cumplir debidamente sus funciones, estando ta-
Sólo teniendo presente estos factores se sabrá cuáles son las les gastos previamente calculados y autorizados por la ley presu-
políticas de gastos adecuados para producir los efectos deseados puestaria. El particular, en cambio, goza de amplia libertad tanto
en la economía. en lo que respecta a la cuantía como al destino de sus erogaciones.

§ 24. COMPARACIÓN DE LOS GASTOS PÚBLICOS CON LOS PRIVA·
DOS. - En primer lugar, la diferencia más importante consiste en
qu_e el sujeto del gasto público es el Estado, mientras que del gaStO
privado es el particular. Esto es fundam ental porque el Estado es
pe~petuo Y el individuo perecedero. De ahí que los gastos del
p~imero estén en relación tanto con el presente como con el porve-
mr, contrariamente a lo que sucede con el particular que, al reali-
zar sus gast0 s, tiene en cuenta la limitación de su existencia. En
segundo lugar' ob servamos que mientras
. el .md1v1duo
. . ·
d.iante sus gasto satisface me-
. .
ellos s sus intereses particulares el Estado persigue, con
' por 1O menos idealmente, fines de interés general. De ali,
§ 25. CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS. - Son múltiples los cri-
terios de clasificación; así, se los divide en gastos en especie y en
moneda, según el instrumento de pago con que han sido efectua-
dos; se los clasifica en internos o externos, según el Jugar en que
se han efectuado, ya sea dentro o fuera de las fronteras del país.
Tambié n se distinguen en gastos personales , que son los que se
pagan e n concepto de sueldos y remuneracio nes del personal, y
reales, cuando se emplean para la adquisición de bienes. Otra
clasificación los divide en gastos ordinarios . cuando atiende n al
normal desenvolvimiento del país, y gastos extraordinarios. que
son los que se deben hacer frente a situaciones imprevistas.

4· Villcgas, Curso .
 CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA GASTOS PÚBLICOS
50 51
. ., remos las clasificaciones que modernamen- ?e _sadl_ub~idad , d~ se?uri~ad ,interior). En realidad, la distribución
A contmuac1on, ve
'd an las más importantes. JUflS 1cc10na1 o mst1tuc1ona1 re~ela en cierto modo el destino de
te se cons1 er
•oico-ADMINISTRATIVO. Desde este punto de vis- los g astdos, porfque !dª cdompetenc1a de los departamentos de l Estado
a) CRITERIO JURI . d. . . resu1ta e 1as . ma 1 1·
. 1. a es y funciones que deben cum p Ir.
. . son proclives a realtzar 1stmc1ones entre los
ta las Ieg1slac1ones . . Esta clas1f1cac16n funci onal de los gastos públicos es mu y
, ' bl. os Veamos las pnnc1pales:
gastos pu 1c · aceptada en los_presupuestos modernos porque permite identifi car
AL o INSTITUCIONAL. Esta clasificación atiende con may?r clandad la o_rientación seguida por el Estado y el tipo
1) J URISDICCION ¡ d' · ·
izativa del Estado y expone as 1stmtas um- de necesidades que prefiere atender prioritariamente.
a la estructura organ e ·
ada unidad
• · · ales que eJ·ecutarán. el ,,presupuesto. d 3) P OR LA CONSTANCIA o POR u PERMANENCIA DEL GASTO. Seoún el
dades mst1tuc10n . . .
. . · 1 denomina "Junsd1cc16n (que correspon e a1 anexo primer criterio (c_o~stancia) , son gastos fijos los que no dep~nden
mst1tuc1ona se
· ley de contabilidad) y comprende cada uno de los de una mayor actividad o de que aumente el rendimiento de los en-
de 1a antenor . . · d
poderes integrantes de la estructura _admm1strat,1va y d e . su~ ~~sp_~ - tes dedicados a la prestación de servicios divisibles; son oastos va-
tivas dependencias. También se asigna el_c_aradcte r de JUdns ,~bc,_ n riables los directamente vinculados con la mayor actividad o pro-
·ones correspondientes al serv1c10 e 1a eu a·6pu· 1,ca ducción. Esta clasificación tiene importancia en cuanto a los
a 1as ero gacl · ·
y a las obligaciones a c~r~~ del Tesoro. En Ia or~an~zac1. n )m;tl- presupuestos de las entidades de objeto comercial, industrial 0
tucional argentina, la d1v1s16n fundamental es 1a s1~u_1ente. a o- financiero (empresas del Estado).
der Ejecutivo; b) Poder Legislativo, y e) Poder Judicial._ .. , Conforme al segundo criterio (pe rmanencia), son gastos fij os
La clasificación jurisdiccional prosigue con ~a d1v1s10n de los repetidos de un ejercicio a otro con un monto práctica mente
cada uno de esos poderes en sus ramos o dependencias compone~- invariable; son gastos variables los que sufren alteraciones noto-
tes. Así, por ejemplo, dentro del Poder E)ecutiv_o _tene_mos: Presi- rias en su monto o tienen carácter extraordinario, apareciendo en
dencia de la Nación; Ministerio del Intenor; M1msteno de Rela- unos ejercicios y faltando en otros.
ciones Exteriores, Comercio Internaciona l y Culto, etcétera. b) CRITERIO ECONÓMICO. La doctrina financiera del liberalis-
Las dependencias del Poder Legislativo son la Cámara de Di- mo clásico distinguió entre gastos públicos ordinarios y extraordi-
putados y el Senado. narios. Tal clasificación tenía como propósito principal estable-
A su vez el Poder Judicial cuenta con los gastos de la Corte cer una correlación con la análoga clasificación de los recursos en
Suprema de J~sticia de la Nación y de los tribunales inferiores. ordinarios y extraordinarios.
Como hemos dicho, la parte del presupuesto asignada a cada Los gastos ordinarios eran los corrientes y habi tuales. Su
uno de los departamentos del Estado u órganos principales de los misión era atender el normal desenvolvimiento del país aseguran-
poderes, recibe el nombre de "jurisdicción". Estos órganos Y de- do los derechos individuales de sus habitantes. De allí que los
partamentos, a su vez, se dividen en escala descendente en las fondos tuviesen como destino las funciones públicas (legislac ión,
diferentes direcciones y oficinas. Reiteramos que se suele des- justicia, defensa externa, orden interno) y algunos servicios públi-
tinar un apartado especial para las obligaciones generales del Estª- cos esenciales que se consideraban imprescindibles para la exis-
do (servicio de la deuda pública, obligaciones a cargo del Tesoro, tencia del propio E stado. Estos gastos no podían suspend~rs~ _Y
subsidios y subvenciones). debían repetirse todos los años. De tal inevi_tabilidad y pe~10d1c1-
dad los autores clásicos extraían la conclus10n de que deb1an ser
2) POR FINALIDADES y FUNCIONES. Junto con la clasificación j~- financiados con recursos ordinarios, principalmente los tribut arios.
risdiccional, los gastos pueden ser distribuidos según la necesi- Los gastos públicos extraordinarios surgían an~e situaci~nes
dad ª cuya satisfacción tienden o al fin del Estado que pretenden imprevistas y excepcionales (guerras, plagas, calamidades. ep1de-
llenar (p.ej., gastos de justicia, de enseñanza, de defensa nacional,
 E LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA GASTOS PÚBLICOS
CIENCIA D 53
52 , s: naturales). Su excepc10na · lºd
1 a d toma-
atastro,es fº . . nado por el art. 14 in fine de la ley 24.156. Dicha resolución
• s masivas o e .. de ahí que para manctar estas erogacrn- señala com? con_veniente que, por regla general. los recursos per-
m1a I prev1s1 6 n, . l ' dº ' blº
ba imposible a , dio que recurrir a c~e 1to pu 1co y a manentes financien gastos permanentes, los recursos transitorios
nes no hubiese mas rem~a Un requisito básico de esta distin- financien gastos transitorios y los recursos "por única vez" fi-
gravámenes d_e emergenct. de ue· los empréstitos · s ól o se ut1·1izaran
· para nancien gastos "por única vez". Por último, el art. 56 de Ja ley
ción era la e~1gencia ~gencia y nunca para solventar gastos co- 24. 156 prohíbe expresamente realizar operaciones de crédito públi-
cubrir situac10nes de eme co para financiar gastos operativos.
rrientes. d d ncia las ideas liberales, tomó cuerpo el in- Lo anterior quiere decir que la vieja clasificación en cuestión
Al. en~rar en K=c~e: y sus seguidores) que consideró inválida ha retomado vigencia especialmente cuando es adoptada normati-
terven~1001s~o ( X mencionada por errores conceptuales y ca- vamente y se otorga validez a principios atinentes a una adminis-
la cl_as1ficación_ ~~cien Pero cuando retornaron las ideas liberales tración ordenada. Por eso, la actual noción de diferenciar gastos
rencia de precis1 -~· tomar vigencia esta clasificación que, al ser ordinarios y extraordinarios es cada vez más parecida a la que dis-
. adas vo1VIO a
aggw:n ' • ¡ ción financiera moderna, se atemperó en su tingue entre gastos de funcionamiento (u operativos) y gastos de
recogida por 1ª 1de~is ªos países la ley estableció con precisión el inversión (o de capital).
vaguedad, y en ivers
Los gastos de funcionamiento son los pagos que el ente públi-
modo de distinguir unos Y otros rubros. 1 . . t . co debe realizar en forma indispensable para el correcto y normal
Se los caracterizó doctrinalmente de a s1gme~ e mane~a.
desenvolvimiento de los servicios públicos y de la administración
]) Gastos públicos ordinarios: son _las erog~c1ones habituales en general. Pueden ser gastos de consumo (p.ej .. conservación y
normales de la Administración, es decu:, las reiteradas en el cur- reparación de edificios, renovación de bienes muebles) o retributi-
0
so de los ejercicios financieros de la hacienda. . . vos de servicios (p.ej., sueldos, salarios, dietas y honorarios de
2) Gastos públicos extraordinarios : son las erogac10nes destt- funcionarios y empleados). Estos gastos no significan un incre-
. ·
nadas a satisfacer necesidades 1mprev1stas, excepc1·onales , eventua-. . mento directo del patrimonio nacional, pero contribuyen a la pro-
les o contingentes, no repetidas con regularidad en los dtstmtos ductividad general del sistema económico y son tan necesarios
ejercicios de la hacienda. como los gastos de inversión. Por eso, Ramírez Cardona opina
Conforme a esta clasificación, so n gastos ordinarios, por que su reducción excesiva en beneficio de estos últimos es tan
ejemplo, los destinados a sueldos, adquisición de efectos, c?nser- perjudicial como la hipótesis inversa (Sistema de hacienda públi-
vación de inmuebles, servicios de la deuda pública consol~dada, ca, p. 265) . En líneas generales, los gastos de funcionami ento
intereses y gastos de la deuda del tesoro, jubilaciones, reuros Y se asemejan a los "gastos ordinarios".
pensiones a cargo del Estado, entre otros. Los gastos de inversión son todas aquellas erogaciones del
Los gastos extraordinarios son los atinentes a obras públi~as, Estado que significan un incremento directo del patrimonio públi-
· · · , de mmuebles
· 1 co. Pueden consistir en pagos por la adquisición de bie nes de
adqu1s1c10n y otros bienes de uso, aportes de cap1ta . producción (maquinarias, equipos, etc.), por inversiones en obras
ª empres~s del Estado, aportes a planes de fomento económico : públicas infraestructurales (presas hidroeléctricas, viaductos. carre-
otros d~~tmos a surgir según contingencias imposibles de eS tªble
cer ant1c1padamente teras, puentes) o por inversiones destinadas a industrias clave (s i-
En nuestro pats, ,' las d1spos1c1ones
• . . ~erurgia, petroquímica, fabricación de equipo pe_sado), ya se_an
más modernas e n materia estas de explotación pública o privada: en este ultimo . caso la m-
st
presupue aria contienen una clasificación de gastos públic~s po~ versión se hace en forma de préstamo o aporte de capital.
su fuente de fmanciam1ento · • que tiene en cuenta la d'1fere neta Sen Según se observa, mientras los gastos de funcionamiento re-
tre gastos O d' · •d'd la e-
,
cretana de Ha · d
r manos Y extraordinarios Así lo ha dect 1 0 d :----.... tribuyen bienes de consumo o prestaciones de servicios, los gastos
. ·
cien a mediante res. 56/96, que cumple con ¡0 or e- "
 LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA GASTOS PÚBLICOS
CIENCI A DE 55
54
. b'enes de capital y, por consiguiente, con- · ·,
públicos, se debían· distinguir las causas aparentes (p .eJ.· , vanac10n
1 ¡ ·
de inversión retribuyen¡ pital del sector público de la economía. de s1gn~ moneta~10 y e~olución de las reglas presupuestarias),
e ca . " d esaparece, ya
d'manos
.
tribuyen a aumentar
. 1 s "gastos extraor
l~s relativas (p.~j ., anex10nes territoriales O aumentos de pobla-
1
Aquí el parec ?º cond ºinversión no pueden ser consideradas ex- c1?~• de producción_ o de renta nacional) y las reales (p.ej., gastos
que las erogac10nes e militares o burocráticos).
ce cionales o anormales. . . .
P 'f 'ón con criterio econ6m1co, d1v1de a los gastos Si la c~usa ~s aparente, equi~al~ a decir que es ficticia y. en
Otra clasi ic~c~ (o con contrapartida) y gastos de transferen- consecuencia, deJa de ser una autentica causa. Algo similar ocu-
en gast~s de servicitoi·da) En el primer caso, se cambia el dinero rre con las causas relativas, que se hallan compensadas en sí mis-
· ( sm contrapar · d · mas p~es~o que los aumentos de los gastos ocurren paralelamente
cia 0 servicio prestado o una cosa compra a (p.ej., gas-
1
del gasto por un ·o'n del personal estatal, o en pago a os provee- al crec1m1ento de los recursos. Lo que realmente interesa, enton-
tos en remunerac1 1 1 ces, es examinar las auténticas causas (las reales) por las cuales
· t que en el segundo caso. no hay contrava• or a¡ guno
dores), m1en ras los Estados en general han seguido la tendencia señalada.
·t de la erogación es exclusivamente promoc10na o re-
y e I prop Ós1 o · d d f' · ·
. 'b t' (p eJ· subsidios a empresas pnva as e 1c1tanas cuya a) GASTOS MILITARES. Una de las principales causas del au-
d1stn u 1vo • ·• . • d b' 'bl' .
·6 es esencial· subvenciones a ,entidades e 1en pu 1co, mento experimentado ha sido la guerra en general y, especialmen-
prod ucc1 n • . · · ' d'
auxilios regionales por calamidades publ~cas; asistencia m~ 1ca te, las dos guerras mundiales. Lo que a los países intervinientes
gratuita, pensiones por accidentes de trabajo, enfermedad, vejez y les costó la Segunda Guerra Mundial fue unas diez veces más de
muerte). lo que costó la anterior conflagración, cuyos gastos habían supe-
También con un criterio económico suelen clasificarse los gas- rado a todo lo anterior. Los gastos bélicos no terminaron con el
tos en productivos e improductivos. Los primero~ sería~ ~q_uellos fin de la contienda armada, pues exigieron una segunda etapa de
que elevan el rendimiento global _de la eco no~~ª-• , pos1b1ht~ndo servicios y concesiones a los veteranos. Las guerras habitúan a
mayor productividad general del sistema ~adqu1_s1c10n de eqmpos los contribuyentes a pagar impuestos elevados, y es raro que los
productivos, construcción de viviendas, mejoramiento del tran_spor- presupuestos posteriores a ellas vuelvan a los niveles antiguos.
te, investigación científica), mientras que los segu~dos no, t1~nen Mas aún, sin que sea necesario hablar de las guerras. es noto-
esa cualidad (p.ej., los gastos de cobertura de funciones publicas, rio que el equipamiento racional de las fuerzas armadas modernas
como ejército, justicia y policía). exige sumas que se incrementan por las tensiones internacionales,
Pero la división es relativa y de escasa validez científica. los conflictos regionales y los nuevos armamentos, cada vez más
Así, por ejemplo, los gastos destinados a las funciones pú?licas no sofisticados.
son estrictamente improductivos, puesto que sin su debida aten-
b) PROSPERIDAD DEL SISTEMA ECONÓMICO. A medida que el siste-
ción se debilitaría la producción.
ma económico va adquiriendo niveles más elevados de producción,
sus recursos se encauzan menos a las industrias primarias (extrac-
§ 26. CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PÚBLICOS. - En todos los
tivas) y secundarias (fabricación y comercio), y más a I_os servi-
países del mundo, los gastos del Estado han tendido a incremen-
cios. En los primeros estratos de la evolu,ción ~conóm1ca de I_a
tarse. En períodos cortos se puede observar estabilizaciones 0
sociedad, el esfuerzo y el gasto mayor esta motivado por la ali-
descensos; pero, considerándolos en períodos largos, la curva pa-
mentación; a medida que se va progresando, este egr~s~ va ad-
rece siempre ascendente. A grandes rasgos, el crecimiento de I_os
quiriendo una importancia cada vez menor. Quedan mas _mgres_os
gaStos se desarrolló en ritmo lento hasta 1914 y se aceleró notoria-
mente a partir de tal fecha. libres y se adquiere mayor capacidad económica, que es mmed1a-
tamente captada por nuevos O mayores impuestos._ Los . mayores
. Prescindimos de la clasificación efectuada por Griziotti, para ingresos permiten mayores gastos porque la propia sociedad re-
qmen, entre los motivos provocantes del aumento de los gastºs
 C IENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA GASTOS P ÚB LICOS
56 57
quiere de enseñanza , protección de los dé~iles, carreteras , salubri- y conscient es de su funci ón que s . d.
un buen nivel en la prestación d~~
10
dad y otras erogacion es que aumentan vigorosam ente a medida ispe_n~able s para mantener
funcionar ios deben gozar de un stat os servó1c1?s estatales. Estos
que avanza la prosperida d. . us econ mico y · ¡ d
do. Nada tienen que ver con la b urocracia . socia a ecua-
c) URBANIZACIÓN. El aumento de población en las ciudades es que es uno de los
peores males del Estado moderno. '
una causa del aumento de que hablamos. Es un hecho general- .
La burocraci a no es la simple suma d f . .
mente conocido que ciertas funciones ciudadana s, como el aprovi- s, sino un
algo intangible , pero omniprese nte que a t~ unc1on~no
sionamien to de aguas y desagües cloacales , la protecció n policíaca - d · ' c ua a traves de una ma
ciudades por sus municipio s, se ajustan a rana ·e regu 1ac10nes y procedim ientos superab un d antes y cuya-
y la organizaci ón de las , · ·r· ·, .
increment ar el número d e emp1eados' estata-
aumentar los gastos, y por mucho que se hagan grandes umca JUSt1 1cac10n es .
la reola de 1es. E sta b urocracia , cada vez más frondosa h 1
econ~mías en otros órdenes, el resultado es siempre una elevación · I · , a oga e cuerpo
soc1~ ~ es un important e factor de crecimien to perjudicia l del oas-
de éstos. al menos, revertir la tend -
t~ pubhc?, por lo cual debe intentarse
cia a s u increment o. en
d) DESA RROLLO DE LA DEMOCRAC IA. Ciertos autores piensan que
el desarrollo de la democrac ia y el sentimie nto de mocrático llegan
a significar no poco en el aumento de los gas tos públicos. Esta
forma de gobierno -que no obstante es la mejor a la que pueden
aspirar los Estados- tiende a la liberalida d en los gastos porque a
veces no se puede prescindir de la presión de g rupos o sectores
con influencia política que sati sfacen s us intereses particular es
a costa del presupues to del Estado, ni de gobern antes que realizan
obras pensando sólo en los votos.
e) AYUDA A ZONAS SUBDESA RROLLADAS . En los tí ltimos tiempos
ha surgido en el mundo occidenta l, la necesidad imperiosa de com-
batir la miseria en el propio país ayudando a sus regiones más
atrasadas. Incluso, y por razones éticas, se piensa que también
hay que auxiliar a los países indigente s.
f) A UMENTO DE LOS cosms. El in c remento considera ble de
co os de los bienes y servicios incide considera blemente en los
st
presupuestos públicos, aparte de que el progreso téc nico determina
gastos antes desconocidos.

g! ndB UROCRACIA .Deben menciona rse finalmen te causas que,

~un sie o morbosas, no son menos reales como e l crecimien to
esmesurado de la burocracia administr ativ;.
Se hace necesa_no· d"f • . ·
prescindible d . I eren_ciar e ntre lo que constituy e la _1m-
teme t otacion de funcionar ios estatales y lo que cornen-
cont:r \ se conoce con el nombre de burocrac ia. El Estado debe
on un cuerpo de funciona rios a ltamente responsa bles