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Institucionalización y
legitimación

La teoría de la comunicación institucional ha borrado el hecho fun-

damental y básico de que la comunicación pública y los hechos institu-
cionales funcionan en dos niveles de abstracción. En un primer nivel, la
comunicación es el mecanismo básico de construcción y de realización
de lo institucional. Cualquier proceso de construcción o de formación de
una institución depende de mecanismos de comunicación simbólica. Por
otro lado, en un segundo nivel, la comunicación funciona como «comu-
nicación institucional» o como «imagen corporativa» cuando se intenta
promocionar o mostrar, hacer publicidad, de ciertos contenidos, valores,
formas de pensar, ideas, conductas, etcétera, que identifican e individua-
lizan el modo de ser, de sentir y de pensar de una organización o de una
persona.
Este proceso de institucionalización es central para la actuación en el
escenario público y para la gestión de los asuntos públicos. Un aspecto del
poder de una corporación es su poder simbólico, es decir, la capacidad que
tiene de remitir a su peso institucional, de legitimidad. No le resulta muy
fácil a cualquier persona, grupo o corporación «decir» o «hacer» algo en el
escenario público sin un marco y un peso institucional que lo respalde y le
permita hacer que su comunicación sea eficaz.
Algunos de los problemas que se pretende responder en esta parte son
los siguientes:
112 Gestión de la comunicación pública

– ¿Qué es una institución?

– ¿Qué relación existe entre «institución» y «organización»?
– ¿Qué relación existe entre el manejo de los asuntos públicos y la co-
municación institucional?
– ¿Qué relación existe entre institucionalización y efectividad en el es-
cenario público?
– ¿Cuáles son las ganancias que obtiene una corporación al tener ma-
yor peso o eficacia institucional?

1. Institución y organización: la formación de lo «corporativo»

1.1. Corporación

Corporación es un concepto que tiene connotaciones diferentes de

acuerdo con el contexto. En el marco de esta teoría de los asuntos públi-
cos, la corporación es una agencia social (económica, política, cultural,
militar, laboral, etcétera) formada de un componente doble: de realidad
organizativa, es decir, es una organización, por un lado, y de realidad
institucional, o sea, es una institución. La corporación es un cuerpo so-
cial, una entidad social con un cierto grado de autonomía, que tiene lími-
tes y pautas formales (organización) y, al mismo tiempo, un cierto grado
de institucionalización. Se diferencia de una «persona» individual, ya que
por lo menos deberían ser dos o más personas relacionadas (organiza-
ción), y de un «grupo», ya que este no tiene necesariamente pautas y
reglas formales que guíen la interacción y la consecución de objetivos.
Por lo tanto, la corporación es un agente (cierta capacidad de autodeci-
sión) formado por dos o más personas bajo pautas formales (organiza-
ción) y que, además, ha desarrollado cierto grado de legitimación y de
institucionalización para sustentar su comportamiento. Un ejemplo de
corporación, en el doble sentido, es la «empresa». En los últimos setenta
u ochenta años, dice Daniel Bell, el aumento de dimensiones de las cor-
poraciones empresariales (Bell, 1989: 310 y ss.) llevó, en los Estados
Unidos, a dos procesos simultáneos: por un lado, al hecho de que el Esta-
do debió intervenir más en los procesos económicos, en tanto las corpora-
ciones privadas se transformaron en agentes y actores que competían con
él en sus efectos sobre la economía; pero, por otro, esta capacidad de
actuar y de intervenir de las corporaciones, ganada por su nueva «talla»,
Institucionalización y legitimación 113

le fue restada por un cambio de ideología en la concepción de considerar

la legitimidad de la función de la empresa: no basta con su derecho de
propiedad y su función de rentabilidad económica; a las empresas se les
pide más; hay un reclamo mayor de la sociedad (medios, opinión pública,
políticos, movimientos sociales, activistas, etcétera); con lo cual, las
grandes corporaciones empresariales, además de ser grandes organizacio-
nes, debieron intentar ser grandes instituciones por medio del aumento de
su capacidad de actuar con una función social y cultural que va más allá
de la mera rentabilidad económica. Las corporaciones empresariales,
primero, y luego otras corporaciones (militares, estatales, laborales, pro-
fesionales, etcétera) debieron diversificar sus objetivos y metas. Sus ex-
ternalidades –sobre todo cuando son negativas– no pueden ser absorbidas
por las mismas corporaciones que las producen y, por lo tanto, se produ-
cen quejas, descontentos y, finalmente, críticas al sistema de asignación
de recursos. En Estados Unidos o en sociedades con una tradición asenta-
da de economía de mercado, es el mismo mercado lo que se pone en duda
como sistema de distribución de costos privados y públicos; en otros
países, por ejemplo en la Argentina, en los años noventa se pone en duda
al Estado como distribuidor de recursos hasta que viene la crisis del mo-
delo liberal; en la actualidad se pone en duda tanto el Estado como al
mercado, y se los critica.
En definitiva, el cambio ideológico y cultural desarrollado en el marco
de la sociedad posindustrial y posmoderna ha generado una puesta en duda
de los fines y objetivos de las principales corporaciones modernas, la
empresa y el Estado. Ambos han tenido que buscar un cambio no tanto en
su estructura organizativa como en su desarrollo institucional. Mientras
que para el Estado la gestión de la participación social colectiva ha sido
una función tradicional (por lo menos en el Estado moderno), para la cor-
poración empresaria es una nueva función. Según Bell, las corporaciones
empresariales dejan de ser solo «propiedad privada» y son de quienes se
encuentran directa y psicológicamente implicados (Bell, 1989: 336). En-
tonces aparecen nuevas funciones impuestas o imputadas por la sociedad:
satisfacción del empleo, empleo para minorías, sueldos relativos a la justi-
cia social, responsabilidad social hacia la comunidad y hacia el medio
ambiente, imposibilidad de ser neutral ante cuestiones morales y políticas
(Bell, 1989: 336). En resumen, las corporaciones modernas –y en especial
la empresa– ya no encuentran una base simple de legitimidad social. Ne-
cesitan caminos alternativos para encontrar fundamentos de legitimidad,
114 Gestión de la comunicación pública

ya que las bases culturales, sociales y políticas son más inestables que en
los inicios de la sociedad capitalista.

1.2. Organizaciones

El concepto de institución se orienta a una campo semántico diferente

que el de organización. Y ambos se combinan para formar el de corpora-
ción. La organización es un conjunto de personas, dos o más, que actúan y
trabajan juntas, de manera sistemática o metódica, para alcanzar objetivos
(Stoner y Freeman, 1994: 12). Las organizaciones son sistemas sociales
que marcan de modo formal y directo sus límites, al reconocer y establecer
una distinción entre «miembros y no miembros» (Luhmann, 1998: 240).
La «membresía» es el criterio de distinción para formar la organización.
Con lo cual, la organización se forma con las personas que tienen el dere-
cho (y después, el deber) de interactuar para conseguir un objetivo deter-
minado. Es decir, siguen ciertos programas para «ganar el juego», para
cumplir un fin (North, 1993: 15). Las organizaciones son conjuntos de
estrategias y de coordinaciones que, por medio de procesos de administra-
ción más o menos racionales, pretenden cumplir una meta. De este modo,
la estructura organizativa es un conjunto de relaciones fijas entre personas
que cumplen un papel y tienen jerarquías diferentes para modelar estrate-
gias, rutinas, capacidades, y así alcanzar un mejor trabajo y un mejor re-
sultado (producto o servicio). Por otro lado, Peter Drucker (1993: 46)
considera a la organización de un modo similar: dice que es un conjunto
de especialistas que trabajan en una tarea en común; es un diseño sistemá-
tico, no espontáneo, y está especializada en realizar una función.
Las organizaciones pueden ser cuerpos políticos (partidos, Parlamento,
municipio, organismos de control), económicos (empresas, sindicatos,
cooperativas, asociaciones de empresarios, colegios profesionales), socia-
les (iglesias, clubes, asociaciones deportivas, fundaciones, ONG, etcétera),
educativos (universidades, escuelas primarias y secundarias, centros de
capacitación profesional, etcétera). Todos estos cuerpos se han creado de
un modo deliberado, como consecuencia de haber percibido una oportuni-
dad (North, 1993: 18 y ss.).
La rentabilidad de la organización pueden ser recursos económicos, la
eficiencia como cosa en sí, la reducción de costos, el hecho de conseguir
ayudas estatales, o una cantidad determinada de votos para un partido
político o una fundación. En definitiva, la organización es la dimensión de
Institucionalización y legitimación 115

la corporación dedicada al ordenamiento de las personas y de sus tareas

para alcanzar con cierto grado de eficacia el objetivo o la misión de la
corporación. Sus grupos, jerarquías, estrategias y resultados son su esen-
cia.

1.3. Instituciones

Las corporaciones no pueden ser todo lo eficaces que pretenden solo

con su estructura de organización. Las empresas tienen diseños organiza-
tivos similares; del mismo modo los Estados o las agencias culturales
(ONG, por ejemplo). Sin embargo, tienen diferencias institucionales. Sus
valores, relatos, mitos, rituales, reglas y símbolos las diferencian. Este es
el componente que diferencia a las corporaciones entre sí y que, al mismo
tiempo, permite una mejor adaptación de la corporación al ambiente so-
cial, cultural y político. Lo que significa que, aunque se desarrolle el tipo
ideal o el prototipo perfecto de organización eficiente, no alcanzará su
máximo de éxito hasta que no pueda desarrollar, también, un componente
institucional y de legitimidad que le permita anclarse y adaptarse al am-
biente en el que se desempeña.
Las instituciones son, según la economía institucional, «un conjunto de
reglas de juego de una sociedad que dan forma y limitan a las interaccio-
nes humanas. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio
humano, sea político, social o económico» (North, 1993: 13). Las institu-
ciones son una de las características básicas y esenciales de la existencia
humana. Son el modo por el cual los seres humanos han dispuesto el con-
trol y la regulación del comportamiento, de los sentimientos y de las cog-
niciones. No hay nada –o hay muy poco– que no se encuentre «recubier-
to» de una capa de materia institucional.
Al principio, los interesados por las instituciones eran los antropólogos
y los sociólogos. Ahora, sin embargo, los economistas y los politólogos
han ingresado dentro del grupo que mira con atención el problema de las
instituciones para el funcionamiento de las relaciones humanas. Los pro-
blemas empresariales, sindicales, de gobernabilidad, de mercado, de de-
sempeño económico, de ciudadanía, etcétera, pueden ser explicados por
medio del origen y del desarrollo de las instituciones que, es-
pecíficamente, regulan y condicionan, en cada campo, la conducta, la
interacción y el pensamiento humanos. Hace ya algunos años, la filosofía
también se aproximó al problema del desarrollo de las instituciones. El
116 Gestión de la comunicación pública

filósofo alemán Arnold Gehlen dice que solo es posible una reflexión radi-
calmente humana o antropológica al pensar en el desarrollo de las institu-
ciones humanas. Gehlen cree que la instituciones predicen las conductas
humanas, dan modelos para sustentar conductas, generan obligaciones
sociales, pero liberan a los individuos de tener que tomar decisiones en
exceso y en todo momento (Gehlen, 1993: 89). Las instituciones neutrali-
zan las discusiones y las diferencias subjetivas e individuales, con lo cual
no pueden ser reemplazadas por la discusión abierta (Gehlen, 1993: 93).
Las instituciones comienzan siendo intenciones individuales, dice
Mary Douglas (1996: 75) pero, al cabo de un tiempo, cobran carácter
impersonal y generan efectos sobre las personas. Se desarrollan por con-
vención; es la organización de un «orden cognitivo» por medio de «expe-
riencias pasadas», que terminan teniendo efectos y desarrollando «expec-
tativas futuras» (Douglas, 1996: 77).
El término puede ser usado tanto en un sentido jurídico como en uno
sociológico. Esta diferencia define a las instituciones formales (jurídicas)
e informales (sociales). Las formales son leyes y reglamentos, tienen ob-
jetivos precisos y pensados, se cumplen por medio de la coerción y son ca-
si siempre de dominio público. Las informales son reglas no escritas,
convencionales; son formas de codificación de valores; su cumplimiento
2
es, por lo general, voluntario y funcionan dentro del ámbito privado.

1.4. Acciones para la institucionalización. Proceso de construcción de una

institución

En este apartado se intentará mostrar cuáles son las operaciones o ma-

niobras que son posibles de utilizar para construir una institución. Este es
un tema central para los asuntos públicos de cualquier tipo de actividad,
con fines de lucro o sin él, de interés privado o de interés común. Las

__________
2. Pienso que hay excepciones: por ejemplo, el caso de la «mafia» u otras organiza-
ciones criminales: las reglas generadas son informales, pero tienen una sanción precisa, que
la propia organización se encarga de comunicar para que los agentes estén en conocimiento
de las consecuencias de desobedecerlas. Incluso en un caso extremo como son las corpora-
ciones criminales, desde el punto de vista de su economía de acción, les resulta más conve-
niente que los agentes se comporten dentro de sus normas por aquello que saben y han sido
informados o influidos (por el miedo o por el hábito), y no por el proceso de coerción y
sanción. En esto funcionan del mismo modo que las instituciones no criminales.
Institucionalización y legitimación 117

instituciones sociales son los únicos mecanismos humanos que permiten

dar certidumbre sobre las proyecciones y proyectos, sobre los efectos de
3
las decisiones, sobre las decisiones futuras de uno mismo y de los demás .
Las diferencias diacrónicas o sincrónicas entre sociedades pueden com-
prenderse como distinciones de rasgos institucionales, es decir, por el
diferente modo de funcionamiento institucional de personas, de grupos
sociales y de organizaciones.

1.4.1. Asignar funciones de status a las funciones instrumentales

Según John Searle, la primera cosa que distingue a una institución es

su capacidad de asignarle o de que se le reconozca la capacidad de atribuir
«funciones simbólicas» o de status –como dice Searle– a cosas, a acciones
o a hechos «brutos», es decir, a elementos que no tienen significado espe-
cífico. Para que algo sea una institución, debe comenzar por hacer una
cierta operación simbólica o comunicativa para asignar una función sim-
bólica, abstracta, de status a algo. Por ejemplo, en una compañía se ad-
vierte cierto grado de institucionalización cuando sus productos (carame-
los, automóviles, teléfonos, computadoras) o servicios (préstamos, segu-
ros, señales satelitales) no solo sirven para sus fines propios y evidentes
por los que la gente los paga y consume, sino que, además, existe una fun-
ción adicional. Esta «función adicional» comienza a independizarse de la
función instrumental (gusto del caramelo, capacidad del automóvil, comu-
nicación del teléfono, eficiencia de la computadora, uso del dinero, certi-
dumbre del futuro).
Lo mismo sucede con la diferenciación entre las funciones instrumen-
tales y las funciones simbólicas de organizaciones de temas sociales (por
ejemplo, Greenpeace), de organizaciones políticas (por ejemplo, Triple A,
Quebracho o la Asamblea de San Telmo), de partidos políticos o de orga-
nismos estatales (DGI, AFIP, Fuerzas Armadas).
Las instituciones encuentran su estructura básica en la capacidad de
imponer «funciones agentivas» (Searle, 1997: 32 y ss.) a fenómenos, cosas
o acciones instrumentales. Las «funciones agentivas» son funciones dadas
_________
3. En la Argentina, sectores completos de la economía, de la política y de la cultura
se han «des-institucionalizado» a lo largo de décadas, o no han podido llegar nunca a un
proceso de institucionalización permanente. Esto genera las condiciones para crisis profun-
das, cambios imprevistos y falta de confianza.
118 Gestión de la comunicación pública

o asignadas intencionalmente a algo o a alguien, con independencia de que

las haya cumplido antes o no. La asignación de una función agentiva equi-
vale a atribuirle un símbolo y un significado a una cosa, fenómeno, hechos
o acción (Searle, 1997: 38). Siempre son funciones de simbolizar, repre-
sentar o valer. Esto es posible, dice Searle, gracias a que se utilizan «re-
glas constitutivas» (Searle, 1997: 48), mecanismos simbólicos que llevan
directamente a «crear» un nuevo rasgo, antes inexistente, en lo que está en
proceso de institucionalización. Es un verdadero proceso creativo; solo
que no se realiza en solitario ni es individual. Se necesita un proceso so-
cial de comunicación simbólica que haga posible que, por ejemplo, un
candidato a la gobernación o un gobernador sea, además, quien asegure
cierta estabilidad económica en su provincia. Para esto, para alcanzar esto,
es necesario comenzar con la aplicación del nuevo rasgo agregado a su
persona, a sus acciones, a su equipo, a sus proyectos. Una vez establecida
esta función de status junto a la función instrumental, es necesario «tipifi-
car» las acciones que se reconocerán como indicadores e identificadores
de las funciones establecidas.

1.4.2. Relacionar las funciones con temas de relevancia colectiva

La tipificación de las acciones que indican la relación entre las funcio-

nes instrumentales y las funciones simbólicas deben tener como referente
y contexto a temas que tengan cierta relevancia colectiva. Cualquier tipo
de institución tiene capacidad de reconocimiento colectivo porque ha
logrado estar sobre ciertos temas que son colectivamente relevantes. Las
organizaciones o los grupos sociales –las entidades sociales con más capa-
cidad para transformarse en instituciones– llegan más fácilmente a con-
vertirse en esto, en la medida en que actúen directa o indirectamente
orientadas hacia temas de «relevancia colectiva». Nadie puede hacer de su
organización una institución si no tiene «entre manos» un tema relevante
para la comunidad.

1.4.3. Tipificar las relaciones con jugadores sociales

La historia de la institución permite establecer los alcances y las for-

mas de solucionar los problemas. Por eso, tiene consecuencias sobre las
relaciones típicas que establecerá con los jugadores sociales. Las relacio-
nes entre los jugadores sociales no pueden estar más condicionadas por
Institucionalización y legitimación 119

factores personales o coyunturales que por determinantes institucionaliza-

dos. La manera de establecer una prioridad evidente sobre las relaciones
institucionalizadas es por medio de una «tipificación» más o menos es-
tructurada de las relaciones entre los jugadores sociales. Esta tipificación
aumenta la certidumbre y permite la prevención de los efectos de las ac-
ciones. Cambiar continuamente las relaciones entre los jugadores sociales
solo abre la incertidumbre, la desconfianza y la falta de credibilidad en
momentos de crisis o de situaciones de mayor complejidad.

1.4.4. Establecer objetivaciones impersonales

En medio de este proceso de usar o de seleccionar temas relevantes en

la comunidad, es necesario que estos temas adquieran cierta impersonali-
dad. Las instituciones solo sobrevivirán en el tiempo y serán socialmente
efectivas si pueden superar con éxito a las personas que las han creado.
Esta es una verdad casi de sentido común en la teoría de las instituciones.
Sin embargo, es fácil perderla de vista. Las personas se ponen a cargo de
la gestión de una organización y se transforman en parte de esta institu-
ción; si su personalidad es demasiado fuerte o si adquiere valor social y
público su tarea, entonces es posible que se identifique la consistencia
institucional con la permanencia de esta persona en la institución inminen-
te. Una organización alcanza a ser «institución» en la medida en que pue-
de funcionar sin que otros jugadores sociales deban recordar que hay per-
sonas detrás de ella o dentro de ella.

1.4.5. Desarrollo de varias formas de control social por medio de las

funciones

Las funciones agentivas agregadas a las funciones instrumentales ad-

quieren la forma de mecanismos o poderes «simbólicos», «deónticos» y de
«honor» (Searle, 1997: 42). El fundamento de las funciones agentivas son
mecanismos simbólicos que representan y dan sentido a la institución; me-
canismos morales y éticos (deónticos) que constituyen reglas, obligaciones
y derechos que pueden ser aplicados desde el fundamento de la institu-
ción. Además, la institución permite ser invocada para obtener autoridad,
poder, honor y privilegio para hacer, dejar de hacer, decir o no decir. Sig-
nificados, reglas y honores son los mecanismos de construcción de la
institución.
120 Gestión de la comunicación pública

1.4.6. Desarrollo de una «lógica» y de un «relato» que exponga esta

lógica

No existe una institución que no se alcance la comprensión de su lógi-

ca; los jugadores sociales deben tener la capacidad de atribuir a la institu-
ción una lógica, un orden abstracto sobre el cual se organiza y funciona;
este ordenamiento abstracto debe ser inducido, proyectado y comunicado
en el caso de que se esté pensando en la construcción o constitución de
una institución.

1.4.7. Relaciones con otras instituciones

Cuando los temas y las funciones simbólicas adquieren impersonali-

dad, entonces también es necesario establecer y mostrar la relación que las
funciones, las acciones tipificadas y los temas tienen con otras institucio-
nes anteriormente establecidas.
La formación de una institución no se realiza en un vacío institucional.
El hecho de que una organización, grupo o persona no sea considerada
solamente según las funciones no instrumentales que cumple, sino según
sus acciones como agente simbólico, no significa que pueda funcionar
como tal, en solitario, sin conexión con la realidad social institucional
previa. Para no ser tan contundente, se podría decir que no es común que
se pueda observar este proceso, con excepción de grandes crisis, guerras o
cambios civilizatorios. Por lo general, la creación y construcción de una
institución equivale a una habilitación de parte de otras instituciones y a
una serie de conexiones explícitas y públicas entre las antiguas y las nue-
vas instituciones.

1.4.8. Legitimar las funciones y las relaciones por medio de conocimiento

Las funciones instrumentales y simbólicas, las acciones tipificadas y

reconocidas, y los temas relevantes para la comunidad deben ser «rodea-
dos» por un sistema discursivo y representativo simbólico que permita
justificar y aumentar la autoridad que tienen en la comunidad.
Para la sociología de las instituciones, el proceso de construcción so-
cial de la realidad se realiza por medio de la creación, proyección y reco-
nocimiento de universos simbólicos con diferentes funciones (Berger y
Luckmann, 1989). Las «representaciones», en este caso, deberían verse
Institucionalización y legitimación 121

libres de contradicciones y de ambivalencias en tanto persiguen, como

cometido, hacer razonable y justo el funcionamiento de la institución,
sobre todo las decisiones graves que debe tomar en momentos en los que
no hay acuerdos establecidos. Según Berger y Luckmann, los cuatro ni-
veles de la legitimación social son:

a) El «vocabulario» seleccionado para ser usado en el marco de la

institución.
b) Las «proposiciones teóricas», evidentemente, de sentido común,
pero que funcionan como certezas, como juicios verdaderos o más que
verdaderos, evidentes.
c) Las «teorías explicativas» de las acciones, de los hechos, de los
éxitos y de los fallos; estas teorías son usadas y transmitidas por el perso-
nal especializado de la institución.
d) Y los «universos simbólicos» que trascienden a la institución y a
las personas, tanto a las que forman parte en la organización de la institu-
ción como a aquéllos que están condicionadas por ella.

1.4.9. Sedimentación de la estructura objetiva de las reglas y de los

símbolos

La formación de esta estructura institucional básica es la base para que

se «sedimente», para que sea repetida a lo largo del tiempo. La continui-
dad de una institución depende de la coherencia comunicativa que se le
dé; y esto se consigue, entre otras cosas, por medio de comunicar la histo-
ria de la institución. Esto produce un sentido central y adicional al proceso
institucional.
Todo un sector económico reunido en una Cámara o Asociación, una
compañía, o un organismo estatal o área ejecutiva, judicial o legislativa
del gobierno, es decir, cualquiera de las formas actuales de corporación
social, debe saber que el modo de aumentar la institucionalización de sus
funciones «agentivas» o de status, según Searle, es por medio de la comu-
nicación constante y permanente de la historia de la institución. La fun-
ción de la comunicación histórica permite el conocimiento de lo que ha
sido capaz la institución y, por lo tanto, permite proyectar de lo que será
capaz en el futuro. La «historia» permite el desarrollo de la reputación, y
por lo tanto, de la credibilidad, de la legitimidad y de la confianza entre
los demás jugadores.
122 Gestión de la comunicación pública

2. Asuntos públicos e institucionalización

De acuerdo con la función de adaptabilidad que la dimensión institu-

cional le concede a las corporaciones, es evidente que estas necesitan
tener cierta entidad institucional para desempeñarse en el escenario pú-
blico. La eficacia en el escenario público es una medida relativa a la
eficacia institucional. Sin embargo, esto no es una medida matemática-
mente deducible: no es posible decir «a mayor institucionalidad, mayor
eficacia». El problema es más complejo. Sin duda, el desempeño público
de las corporaciones depende de su dimensión institucional; el hecho de
que una corporación (esto también es transferible a personas individua-
les y a grupos) tenga mayor capacidad de alcanzar sus metas prioritarias
en su actuación en el escenario público significa, por lo menos, dos
cosas: o que su dimensión institucional es efectiva, es decir, tiene efectos
sobre las relaciones, comportamientos, reglas y cogniciones de otros
agentes y actores, o que su dimensión institucional no es altamente con-
tradictoria con las demandas del escenario público y de la cultura políti-
ca que le da contenido.
Los asuntos públicos, las situaciones en las que es necesario salir a
competir con otros actores y agentes sociales, el derecho hacia algo o el
cambio de una regla, que no se puede hacer solo con la autonomía con que
se cuenta, «flotan» sobre la cultura política e ideológica de una sociedad.
Y esta cultura política e ideología se ancla y se cristaliza, se fija en perso-
nas, grupos y corporaciones, en forma de «institución».
Cuando dos corporaciones se «enfrentan» en una controversia en el
marco del escenario público, lo que primero se pone en juego es la capa-
cidad institucional o simbólica de cada una: qué capacidad de significar
la realidad, de darle sentido, de fijar reglas, de definir acciones morales,
de crear y proyectar valores, de conseguir consenso, de ser creíbles,
etcétera. La eficacia comunicativa de una corporación depende de su
entidad institucional. Si una gran corporación, por ejemplo una empresa
de gran talla económica (dimensión organizativa) no es creíble o no se le
aceptan las reglas que propone en el marco de una negociación pública,
entonces es una «pequeña institución». Puede suceder que sea una gran
organización y una pequeña institución al mismo tiempo. Y puede suce-
der lo contrario: que sea una pequeña organización con una gran talla
institucional (aunque esto es lógico, puede ser más difícil de encontrar
en la realidad).
Institucionalización y legitimación 123

3. Rentabilidad corporativa y proceso de institucionalización y sus

funciones para los asuntos públicos

Como se puede observar en los puntos anteriores, la rentabilidad cor-

porativa es el resultado que se obtiene de las dos dimensiones: la organi-
zación y la institución. Mientras que la dimensión organizativa de la cor-
poración permite mejorar la gestión y la eficacia de los programas y
objetivos propuestos, la dimensión institucional obtiene recursos que son,
en parte, el material sobre el que se apoya la gestión de los asuntos públi-
cos:

• Clasifican personas, hechos, situaciones y acciones, con diferentes

criterios que son beneficiosos para la corporación. En cuanto las ins-
tituciones funcionan, diferencian entre realidades cercanas y lejanas a
la institución; definen personas, hechos y acciones «buenos» o «ma-
los».
• Distribuyen o permiten la decisión acerca de la distribución de recur-
sos. La falta de institucionalización de la «empresa» hace más difícil
que se distribuyan recursos desde su punto de vista; en cambio, en una
cultura política en el que la «propiedad privada» es una institución,
avalada por otras instituciones, entonces puede distribuir recursos
desde otra perspectiva.
• Colaboran en la resolución de conflictos. En la medida en que una
institución condiciona las decisiones de los agentes sociales, es posi-
ble pensar en que puede o tiene competencias para terminar con un
conflicto. Cuando ninguna corporación puede darle término a un con-
flicto, entonces estamos en un marco o campo de actividad con baja
institucionalización.
• Define la forma de los «compromisos» y de los contratos. Lo que se
dice para los conflictos funciona para los compromisos, contratos y
acuerdos. Las instituciones, en la medida en que mantengan en fun-
cionamiento su capacidad de institucionalización, tienen posibilidades
de generar compromisos o acuerdos en la medida en que sus meca-
nismos simbólicos y, sobre todo, sus mecanismos deónticos y de po-
der, hacen que los agentes decidan acordar o comprometerse y cum-
plir.
• Regulan las actividades económicas. Las actividades económicas, en
tanto realidades sociales, funcionan en diferentes marcos instituciona-
124 Gestión de la comunicación pública

les. Las transacciones de compra y venta, el funcionamiento de los

compromisos, acuerdos, contratos, el castigo a los ilícitos o el cumpli-
miento de normas, dependen del funcionamiento de las instituciones
económico-políticas. Definen las normas de intercambio, derechos de
propiedad, asignan recursos. Elevan o bajan los «costos de transacción»
(negociaciones con los sindicatos, con las organizaciones políticas, con
el Estado, con proveedores, con clientes, con entidades de defensa al
consumidor, etcétera). Sin embargo, no solo afectan los costos de tran-
sacción, sino que condicionan los «costos de transformación» o de
«producción», que en alguna medida, dependen de las relaciones entre
los agentes económicos en un mercado de intercambio.

En definitiva, las instituciones afectan y condicionan toda forma de

comportamiento, relaciones, percepciones y pensamientos sociales. Todas
estas funciones o efectos de las instituciones están determinadas por el
grado de efectividad institucional, es decir, por el hecho de que ciertas
instituciones y no otras, sean reconocidas y aceptadas, consideradas con
suficiente «capital simbólico» (Bourdieu 1991: 34 y ss.) como para que
sus comunicaciones –cualquier conducta que se transforme en «mensaje»–
afecten e influyan sobre su ambiente social (político, cultural, jurídico,
económico, laboral, familiar, religioso, etcétera).
En relación con algunas de las funciones que cumplen las instituciones,
sería necesario hacer algunos comentarios sobre algunas de ellas.

Costos de transacción. Este tipo de costo es un concepto clave para la

teoría económica neo-institucional. Los costos de transacción son las
imputaciones económicas que se deben hacer para que un intercambio
económico se lleve adelante. Son los costos de los contratos, de sus moni-
toreos y del control de su cumplimiento (Ayala Espiño, 1999: 175). Se
diferencian de los costos de producción porque son los egresos que se
ejecutan para realizar un contrato de un intercambio económico. El hecho
de contar con mayor capital o fuerza institucional permite mejorar los tér-
minos de la cooperación o de la negociación y del proceso del cumpli-
miento de un contrato. Los costos de transacción se derivan de situaciones
de incertidumbre, de agentes y actores irracionales o de percepciones dife-
rentes de los derechos de propiedad sobre algo. Cuanto mayor es la di-
vergencia entre los agentes y actores, más alto será el costo de transacción:
más tiempo se perderá, más dinero se gastará en abogados, contadores y
Institucionalización y legitimación 125

negociadores, más esfuerzo económico se hará en las sanciones por in-

cumplimientos.

Distribución de recursos. Los derechos y las obligaciones de las partes,

las normas para decidir lo justo o lo injusto, lo que se considera correcto e
incorrecto se originan en instituciones. En algunos casos son instituciones
informales (reglas implícitas) y, en otros, formales. Gran parte de la eco-
nomía agropecuaria argentina se desarrolla dentro de un marco de regula-
ciones informales, de normas aprendidas por los agentes y actores, pero
que no tienen capacidad de activar sanciones ante la mala fe de cualquiera
de las partes. Estas normas son «instituciones» o «hechos institucionales»
que afectan el modo de pensar, decidir, actuar y de sentir de los agentes
económicos. Lo que se considera justo o injusto, lo que se considera un
comportamiento «bueno» o «malo» en un negocio depende de cómo se
hayan entendido un serie de reglas implícitas y de qué instituciones hayan
ejercido un efecto moralizador en los agentes económicos que participan.

4. Conclusiones

En primer término, la actuación en el escenario público depende de la

capacidad de legitimar y de justificar que tengan las corporaciones, perso-
nas y grupos sociales. Es decir, depende de la medida o grado en que
pueden ser «instituciones». Segundo, las instituciones no solo sirven a los
fines del escenario público. Tienen otras funciones: culturales, económi-
cas, religiosas, psicológicas, familiares, etcétera. Tercero, la comunicación
pública, de cualquier tipo, cumple la función de hacer real, de formar y de
activar la capacidad institucional de una corporación. Finalmente, la capa-
cidad institucional es parte del poder que puede obtenerse y utilizarse o
aplicarse en el escenario público.