Nutrición Comunitaria

Clase 8: Políticas alimentarias

Texto: Seguimiento y evaluación de impacto de los programas de protección social basados en

alimentos en América Latina y el Caribe - Ernesto Cohen y Rolando Franco

Introducción

En los últimos años, América Latina y el Caribe han utilizado varios programas de protección social
para enfrentar problemas de inseguridad alimentaria y vulnerabilidad. En este texto, presentan una
experiencia con prácticas exitosas y otras no tanto, de la utilización de diversas metodologías de
formulación, seguimiento, evaluación y análisis de impacto. A partir de ellas, es posible extraer
lecciones que permiten no sólo reorientar los programas en ejecución, sino también acumular un
conocimiento que permitirá sustentar las opciones de gestión de los programas futuros.

Con esto pretende contribuir a aumentar el conocimiento disponible sobre lo que funciona y lo que
no ha funcionado en las áreas de seguimiento, evaluación y análisis de impacto en los programas
basados en alimentos.

CAPÍTULO I: Tipología de los programas de protección social basados en alimentos

La tipología que se expone busca diferenciar los instrumentos de política utilizados en la región con
propósitos de asistencia alimentaria y nutricional. Los criterios empleados consideran los objetivos
de los programas, sus poblaciones-objetivo, los instrumentos utilizados, su alcance geográfico y la
institucionalidad que los sustenta.

De acuerdo a estos criterios, los programas de protección social basados en alimentos pueden
clasificarse en: Programas de alimentación escolar, programas de alimentación materno - infantil,
programas de alimentación a grupos vulnerables, programas de transferencias condicionada y
programas de apoyo a la oferta de alimentos

1) Programas de alimentación escolar

Suelen ser ejecutados por los Ministerios de Educación o por entidades vinculadas a éstos, teniendo
alcance nacional y el objetivo de estos programas no es exclusivamente de tipo alimentario y
nutricional.
● La entrega de alimentos en la escuela fomenta la matrícula y la asistencia escolar, por lo
tanto, constituye un incentivo para que las familias escolaricen a sus niños.
● Contribuye al mejoramiento del aprendizaje, dado que los niños desnutridos no tienen el
mismo potencial de aprendizaje que los niños con buena nutrición.

Los programas de alimentación escolar consideran la entrega de raciones (desayuno, merienda, cena
y/o refrigerio) a NNyA de escuelas públicas y privadas de todos los niveles de educación. Estas

1
raciones no varían según la edad y el nivel de pobreza. Aunque, hay programas que entregan
raciones más calóricas y proteicas ya que están dirigidas a escuelas más vulnerables.

Las raciones proporcionadas suelen cubrir parcialmente las necesidades nutricionales de los niños,
oscilando entre el 11% y el 100% de las necesidades de nutrición.

Estos programas muestran también diversidad de modalidades de gestión y de prestación de

servicios. Se puede diferenciar entre aquellos que realizan todas las funciones requeridas para la
entrega de alimentos (adquisición, distribución, almacenamiento, preparación y administración), y
los que recurren a la contratación de proveedores para la realización de alguna o todas las funciones
señaladas.

2) Programas de alimentación materno infantil

En este grupo se realizan transferencias de alimentos a niños, madres embarazadas y lactantes, se

les entrega productos como leche.

En el caso de Argentina, el Programa Materno Infantil y Nutrición (PROMIN) se orienta a mejorar la

situación sanitaria y nutricional de mujeres en edad fértil y embarazadas (15-49 años) y de niños
entre 0 y 5 años. Contempla actividades relacionadas con cuidados prenatales y los controles
pediátricos, la promoción del desarrollo infantil y el mejoramiento de la calidad de los servicios de
salud.

En Argentina también existe el Programa Materno Infantil (PMI) que tiene como propósitos reducir
la mortalidad materno–infantil, disminuir la incidencia de la anemia y mejorar la situación nutricional
de las embarazadas y el desarrollo de los niños de 0 – 5 años.

Este objetivo se cumple mediante la ampliación de los servicios proporcionados en los centros
ambulatorios del Ministerio de Salud, agregando a las prestaciones habituales de salud primaria. De
este modo, se puede apreciar que los programas alimentarios madre- hijo operados desde los
sistemas de salud, habitualmente vinculan objetivos de promoción y prevención de salud con
propósitos nutricionales.

3) Programas de alimentación a grupos vulnerables

Son intervenciones tradicionales en América Latina y Caribe, tienen alcance nacional e incluye los
comedores comunitarios y las intervenciones de cuidado sustituto de preescolares.
Está conformado por intervenciones que entregan alimentos a una amplia variedad de poblaciones
altamente vulnerables como preescolares y madres embarazadas y gestantes, alumnos de
establecimientos de educación inicial, adolescentes en riesgo social, adultos mayores y
discapacitados, personas que viven en la calle, poblaciones indígenas y familias en condiciones de
pobreza estructural o afectadas por crisis económicas.

2
En Argentina, se constituyeron los comedores de Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR)
para enfrentar la crisis económica, y también establecieron programas destinados a adultos
mayores, como el ASOMA.

Los programas de este tipo muestran considerable heterogeneidad desde el punto de vista de sus
objetivos, es decir que no son solo objetivos nutricionales. Las iniciativas de alimentación
complementaria desarrolladas en los servicios públicos de salud suelen combinar propósitos
nutricionales y de salud. En los hogares de cuidado sustituto, las metas nutricionales coexisten con
acciones para fomentar el desarrollo infantil y facilitar la incorporación de las mujeres al mercado
laboral. En los comedores, la alimentación suele acompañarse de acciones para promover el capital
social y la organización comunitaria. También hay iniciativas que tienen propósitos exclusivamente
alimentarios, especialmente las que atienden a adultos mayores, discapacitados y personas de calle.

La mayoría de los programas de atención a grupos vulnerables opera mediante la entrega de

complementos alimentarios, en algunos casos fortificados o enriquecidos con suplementos
multivitamínicos. Los valores altos se explican debido a la necesidad de compensar la baja
disponibilidad de micronutrientes en algunas poblaciones en riesgo.

Hay programas que condicionan la entrega de alimentos a la asistencia a controles de salud. Así
sucede con el Plan Más Vida, implementado en la provincia de Buenos Aires, Argentina. Esta
iniciativa atiende a familias extremadamente pobres, con embarazadas, nodrizas y niños de 0-5
años, que proporciona intervenciones de complementación alimentaria, controles de salud,
vigilancia nutricional y capacitación.

4) Programas de transferencias condicionadas

Estos programas comenzaron a implementarse en los 90, y por medio de estas intervenciones se
proporcionan transferencia de alimentos o monetarias, condicionadas a que los beneficiarios se
orienten a la acumulación de capital o creen activos comunitarios o familiares.

Las modalidades existentes son la entrega de alimentos por trabajo (APT), la administración de
alimentos por educación (APE) y las transferencias en efectivo, vinculadas a educación, salud y
nutrición.

Los programas de transferencias monetarias condicionadas suelen tener objetivos de acumulación

de capital humano en educación, nutrición y salud, y han atendido tanto a poblaciones afectadas por
crisis como a familias en situación de pobreza estructural. Su forma de operación es la entrega de
dinero en efectivo a familias pobres con niños, a cambio de la asistencia a la escuela y a controles
nutricionales y de salud. En oportunidades, la transferencia monetaria se complementa con un
aporte de alimentos a las familias beneficiarias, y se desarrolla un subprograma de capacitación en
temas de alimentación y salud.

5) Tickets y cupones de alimentos

3
Los tickets y cupones de alimentos suelen suplementar los ingresos de las familias más vulnerables,
para que puedan comprar alimentos en el mercado. Muchos fueron creados como instrumentos
temporales ante situaciones de crisis, y algunos han sido mantenidos después de finalizada la
contracción económica.

Los programas de tickets de alimentos ofrecen una lista de alimentos, priorizando de acuerdo a su
contenido nutricional, en cantidades no restringidas y a precios de mercado. En cambio, los cupones
sólo dan acceso a una lista más limitada, en cantidades especificadas y a precios subsidiados.

6) Programa de apoyo a la oferta de alimentos

Este tipo de programas busca incrementar la oferta de alimentos, disminuyendo así sus precios de
venta. Procuran incrementar el acceso a bienes alimentarios básicos en la canasta de las familias
más pobres, mediante su venta a precios subsidiados. Los más recientes van en apoyo de la
pequeña producción agrícola (créditos, apoyo técnico y entrega de insumos básicos como semillas)
y a la formación de unidades para la producción de alimentos para el autoconsumo. También se
han desarrollado acciones para recuperar alimentos desechados por la producción comercial.

Los subsidios a los alimentos, entendidos como la venta a precios menores a los de mercado de
alimentos básicos en la canasta de los más pobres, no constituyen en la actualidad un instrumento
muy utilizado en los países de la región, debido a los problemas de focalización y a los efectos
perversos que han generado.

En Argentina, existió el Pro Huerta como programa de producción para el autoconsumo.

Definiciones y conceptos

Se presentan definiciones y se analizan conceptos que resultan cruciales para las políticas,
programas y proyectos de protección social y, sobre todo, para el seguimiento y la evaluación de los
mismos.

1. PROGRAMAS, POLÍTICAS Y PROYECTOS

Los proyectos son una unidad organizada de gestión que busca solucionar un problema.

Un programa social es el conjunto de proyectos que persiguen el mismo objetivo, aunque difieren
en otros aspectos, por ejemplo, en las diferentes poblaciones a las que están destinados, o en las
estrategias de intervención que utilizan.

En definitiva, la política social establece las orientaciones más generales, así por ejemplo identifica
los problemas que la sociedad debe enfrentarse y fija prioridad de implementación al asignar
recursos para determinadas líneas de acción, que se llevarán a cabo mediante programas y
proyectos.

4
Un proyecto social está constituido por el conjunto de intervenciones que se llevan a cabo para
enfrentar una situación de carencia o déficit que afecta a un grupo poblacional determinado. En él
se pretende cambiar una “situación actual” percibida como indeseable por quienes toman las
decisiones, y alcanzar otra “situación deseada”, en la que el problema haya sido eliminado o
modificado.

El éxito de un proyecto se mide por el impacto que ha alcanzado en función de los objetivos
perseguidos.

2. SEGUIMIENTO

El seguimiento se realiza durante la operación de los programas y proyectos, con el objetivo de

conocer los resultados de la gestión y definir la reprogramación requerida. Es un análisis longitudinal
centrado en la identificación de los desvíos respecto a lo programado. Entre las principales razones
de fracaso de los proyectos conviene mencionar:

1) Errores de diseño: Mala o poca claridad en la organización de los procesos y/o actividades.
Falta de relación entre las actividades programadas.
2) Fallas de implementación: Falta de cumplimiento de lo programado (procesos, actividades,
estructura) por parte de quienes están a cargo.
3) Factores externos: Incumplimiento de los supuestos o surgimiento impredecibles que
modifican el escenario en que se implementa el proyecto.

Las actividades del seguimiento deben programarse con anterioridad a la ejecución y operación,
para minimizar las dificultades prácticas y maximizar su utilidad:

a. Los destinatarios y la información :

Los usuarios del seguimiento deben definir los requisitos del plan en base a sus necesidades. Se
pueden identificar distintos tipos de destinatarios de la información generada por el seguimiento:

- Actores internos: Toman las decisiones más relevantes en los procesos.

5
 - Actores externos: Pertenecen a las instituciones en las que está inserto el programa y a
quienes se les debe rendir cuenta por razones contractuales, financieras o de dependencia
jerárquica (Ministerios, Bancos, Contraloría, Fundaciones).
- Población objetivo: Se debe obtener una información sobre su funcionamiento y para poder
canalizar sus problemas, propuestas y necesidades y así contribuir a los objetivos
perseguidos.
- Sociedad civil: Demandan conocer sobre la gestión de los programas sociales.

b. Los indicadores:
Es central en el seguimiento y debe elegirse estrictamente para que sea de fácil medición y al mismo
tiempo confiable y que garantice la información requerida para la toma de decisiones. Para ello, hay
que identificar las actividades críticas de los procesos programados y las necesidades específicas de
los destinatarios de la información. Siempre debe disponerse de indicadores sobre cobertura,
focalización, eficacia, eficiencia, calidad, y avance físico-financiero.

c. Los instrumentos:
Para que la información sea útil, debe ser confiable y oportuna. Por ello los instrumentos de
recolección son claves. Cualquiera sea el origen de la información es necesario saber de quien o
quienes se hicieron cargo de la recolección. También es importante establecer qué información se
requiere y cuándo.

3. EVALUACIÓN DE IMPACTO

La evaluación se realiza comparando una “línea de base” donde representa el estado inicial de la
población objetivo con una “línea de comparación” que muestra la condición de la población
transcurrido un tiempo de las operaciones del proyecto.

Los modelos para medir el impacto son:

a) Modelo experimental clásico

b) El modelo cuasiexperimental
c) Modelo no experimentales

4. METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN

La evaluación compara información para la toma de decisiones, por lo que requiere investigar, medir
y comparar. Existen diferentes metodologías de evaluación, para evaluar distintas cosas y tener
distintos alcances.

CAPÍTULO II : Focalización, seguimiento y evaluación del impacto de los programas de asistencia

alimentaria

FOCALIZACIÓN

6
Es el proceso mediante el cual se selecciona a las poblaciones que serán asistidas. Se informa a
través de las evaluaciones de necesidades y los objetivos del programa. Un sistema de focalización
comprende mecanismos para definir a los grupos meta, métodos de focalización y criterios de
selección; identifica la elegibilidad de comunidades, hogares e individuos; y da seguimiento de los
resultados de las decisiones de focalización.

La focalización es un instrumento fundamental para cumplir con el propósito de mejorar la situación

alimentaria de las poblaciones que tienen problemas alimentario nutricionales.

Esto presenta problemas complejos debido a que la inseguridad alimentaria es inobservable y, por
tanto, hay que utilizar indicadores imperfectos para identificar a las poblaciones que requieren
asistencia, el transporte y la distribución de alimentos son procesos lentos y costosos que pueden
crear problemas de logística, que suelen conducir a errores de focalización.

Para enfrentar estas dificultades, se han utilizado procedimientos de selección geográfica de

regiones y municipios sobre la base de mapas de pobreza o información censal, de comprobación de
medios, de autoselección, de focalización comunitaria, o alguna combinación que incluya dos o más
de las estrategias mencionadas.

a) Focalización de los programas de alimentación escolar

Los programas de alimentación escolar se han focalizado a partir de indicadores económicos,

geográficos y nutricionales a los que se han incorporado variables propias del sistema escolar.
Dentro de las escuelas se han utilizado amplia variedad de mecanismos, como la selección de los
alumnos por los profesores y en algunos casos, la comprobación de ingresos de la familia.

b) Focalización de los programas de alimentación materno infantil

Este tipo de programas han utilizado criterios de focalización basados en el ciclo de vida, utilizando
en algunos casos la condición de pobreza como segunda priorización de asignación. En algunas
ocasiones, se entrega cobertura universal, lo que implica asistir a los controles en los servicios de
salud. La imposición de contraprestación incrementa el costo de oportunidad.

En Argentina, el Programa Nacional Materno Infantil (PMI) no es focalizado pero atiende a las
mujeres y niños que acuden voluntariamente a servicios de salud del sector público y no cuentan
con una cobertura adecuada de salud.

c) Focalización de los programas de atención a grupos vulnerables

Para la focalización de este grupo que incluye mujeres embarazadas y en lactancia, preescolares y
adultos mayores, se han utilizado estrategias de selección geográfica, comprobación de medios, de
autoselección y de focalización comunitaria.

7
En el Plan Nacional de Emergencia Alimentaria (PEA) de Argentina se comienza utilizando
indicadores de necesidades básicas insatisfechas (NBI), línea de pobreza y mortalidad infantil entre
otros (a nivel provincial).

El FOPAR, programa en respuesta a situaciones de crisis, utilizan focalización a nivel geográfica con
criterios referidos a vulnerabilidad y riesgo alimentario.

Existen iniciativas que emplean procedimientos de autoselección. Por ejemplo, el Programa Nacional
Materno Infantil (PMI) de Argentina, que no es un programa focalizado, sino que lo utilizan mujeres
y niños que acuden voluntariamente a los servicios de salud del sector público que no cuentan con
una cobertura de salud adecuada.

d) Focalización de los programas de transferencia condicionadas

Los programas de transferencia condicionadas utilizan para su focalización un procedimiento

multietápico, es decir extrae una muestra de una población elegida. La mayoría efectúa la selección
geográfica de los municipios según sus niveles de pobreza. Una vez seleccionadas las comunidades,
se realiza la comprobación de medios.

e) Focalización de los programas de tickets y cupones de alimentos

Los mecanismos de focalización empleados en estos programas se basan en la autoselección, ya sea

en los centros de salud o en las escuelas. Deben contestar un cuestionario que resulta de diversas
combinaciones de variables como nivel de educación, ocupación del jefe de hogar, ingresos de la
familia, acceso a los servicios, etc.

f) Focalización de los programas de apoyo a la ofertas

Los subsidios alimentarios entregados en este programa se basan en procedimientos de focalización

geográfica, de selección por la condición, de autofocalización y comprobación de medios. Por
ejemplo el programa de México, prioriza a grupos según la etapa en el ciclo de vida (adultos
mayores, mujeres en etapa de gestación) y su condición (enfermos crónicos).

Problemas más frecuentes de la focalización

● Las escuelas buscan garantizar el cumplimiento de ciertas condiciones mínimas para la

prestación del servicio. Esos requerimientos pueden excluir a los niños con mayor
vulnerabilidad nutricional, dado que asisten a las escuelas que no cumplen con los requisitos
para formar parte del programa.
● Se exigen requisitos difícilmente cumplibles que generan errores de exclusión.
● En algunos casos se ha establecido que el niño sea promovido al curso superior para seguir
en el programa. Esto genera una presión en el docente en promover a un niño cuyas
calificaciones no lo merecen o, alternativamente, convertirse en el responsable de la pérdida
de la asistencia alimentaria.

8
 ● En programas con focalización basada en autoselección, provoca que gran parte quede
fuera.
● Los programas de focalización comunitaria basados en la demanda o que adjudican poderes
discrecionales a los municipios no han funcionado bien ya que presentan alta filtración y
errores de exclusión.
TIPOS DE FOCALIZACIÓN VENTAJAS
- Permite seleccionar a comunidades
vulnerables a bajo costo.
Focalización geográfica - Utilización de criterios objetivos que
hacen transparente el proceso de
asignación
- Mayor objetividad en los criterios de
selección (reduce la arbitrariedad)
Comprobación de medios
- Mayor confiabilidad de las
estimaciones
Incorporación de las perspectivas de las
poblaciones afectadas
- Mayor flexibilidad
Focalización participativa
- Externalidades positivas que se
expresan en aprendizajes y
colaboración de la comunidad
- Bajo costo
- Adecuación en situaciones de crisis y
Auto – focalización
cuando hay baja capacidad institucional
de respuesta
Texto: Políticas de Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe - FAO
De política a proyectos: los distintos niveles de decisión e intervención pública
Toda política pública Lo que trae consigo la
se origina de un movilización de una serie
reconocimiento de un de recursos políticos y
INCONVENIENTES
- Exclusión de poblaciones que no
residen en las zonas seleccionadas
- Inclusión de unidades de intervención,
dentro de las áreas seleccionadas, que
no integran la población objetivo.
- Correlación por definición imperfecta
entre los indicadores típicos de pobreza
(NBI, línea de pobreza) y la inseguridad
alimentaria
- Altos costos de administración
- Requerimientos de competencias
técnicas difíciles de abordar
- Error de exclusión de localidades que
no cuentan con sistemas de
información actualizados
- Ponderaciones no diferenciadas
(relacionadas normalmente con la
medición de la pobreza), que se derivan
del hecho de que no son sistemas
concebidos para programas que
combaten la inseguridad alimentaria
- Problemas de calidad y credibilidad de
los datos - Problemas de conciliación y
agregación de la información - Sesgos
en la selección derivados de corrupción
y clientelismo político.
- Trade off con el impacto - No funciona
adecuadamente cuando hay un exceso
de demanda
Aun así, ante recursos
y medios escasos, el
principal rol del gobierno
9
 problema público, por
parte del gobierno.
económicos en orden de
satisfacer las necesidades
detectadas mediante
diversos instrumentos,
entre ellos, la Inversión
Pública.
radicaría en la priorización
estratégica de dichas
necesidades públicas,
dando paso a las políticas.

En este contexto, toda inversión pública debe estar enmarcada de manera coherente dentro de una
política pública, como cursos de acción relacionados con un objetivo público previamente definido
en forma democrática constituyendo entonces una conducta general a la que el gobierno aspira,
guiando su proceso de toma de decisiones.

El proceso de puesta en marcha de la política pública está dividido en varias fases, dependiendo del
autor y el enfoque. Los ciclos de política pública varían en su número de etapas, pero se pueden
identificar 5 etapas claves:

INICIACIÓN ELABORACIÓN IMPLANTACIÓN EVACUACIÓN

Caracterización del Formulación y Puesta en marcha Obtención de

problema e selección de evidencia de logro de
incorporación en la alternativas objetivos
agenda

RETROALIMENTACIÓN

Despliegue de la política pública

Contenidos de la política pública

Para que una política pública sea de calidad incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o
mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la predicción de sus resultados, por lo
tanto la operacionalización de una política debe traducirse en acciones y esfuerzos que incluyan

10
variables técnicas, estrategias, plazos, mediciones y resultados, los cuales deben retroalimentar y
potenciar la formación y el despliegue de la política en planes, programas y proyectos.

El conjunto de objetivos coordinados para la implementación de una política se presenta en forma

de estrategia para ordenar prioridades, alternativas y medidas con el fin de aplicar una política en un
sector determinado.

El diseño y la aplicación de un plan requiere de un ajuste de la organización a los objetivos

planteados por la política de gobierno, dicho ajuste da inicio a la fase de implementación de la
política asignando responsabilidades a las instituciones involucradas.

Una vez asignadas las responsabilidades institucionales, es necesario realizar una agenda de
compromisos, propuestas, instrumentos, actividades que conformarán la política, dando paso a los
programas.

En los procesos de implementación de políticas públicas intervienen directa o indirectamente, varios

actores, quienes a través de iniciativas individuales o conjuntas, llegan a formar una comunidad
política centrada en dar solución a los problemas públicos.

Para una correcta ejecución de la política pública, es necesario tener en cuenta a dicha comunidad
política o red de actores que se vinculan, ya que esto favorecerá el uso efectivo de los recursos y
evitará la duplicidad y dispersión de iniciativas.

Representación de la comunidad política o red de actores que se vincula en la implementación de

políticas públicas de SAN

11
Ejemplo de medidas de política de SAN para remediar los problemas

Las medidas de política SAN deben ser diseñadas en función de los problemas prevalecientes en el
país. Se deben enfocar en las condiciones que todavía no se han sometido desde el punto de vista
técnico, para así, garantizar el derecho a la alimentación.

Problema: Suministro Insuficiente

Los alimentos disponibles en el país no son suficientes para alimentar adecuadamente a la
población.

Política: Aumentar el suministro de alimentos, por ejemplo, mediante la promoción de la

producción doméstica y/o la facilitación de las importaciones.

Problema: Acceso Insuficiente

Hay personas y hogares que no pueden conseguir los alimentos que necesitan.

Política: Mejorar el acceso con medidas que permitan a las personas y hogares afectados por la
inseguridad alimentaria obtener los alimentos que necesitan.

Problema: Utilización poco eficaz

Por ejemplo, porque la manera de preparar y consumir los alimentos no permite que el cuerpo los
utilice adecuadamente.

12
 Política: Mejorar la utilización, asegurando que las personas tengan la capacidad de preparar los
alimentos de manera inocua, que mantengan la calidad nutritiva y facilite la absorción completa
de los nutrientes. Mejorar el acceso al agua y servicios de salud.

Problema: Inestabilidad del suministro

Hay déficit estacionales de alimentos tras cosechas perdidas o desastres

Política: Estabilizar los suministros, por ejemplo mediante provisiones oportunas que aseguren la
presencia de alimentos suficientes durante todo el año y en diferentes desastres.

Los tipos de política pública que se pueden diseñar para mejorar cada una de las cuatro
dimensiones de la SAN, son:

● Políticas para aumentar la oferta (disponibilidad) de alimentos.

La disponibilidad se refiere a la parte de la oferta de la economía alimentaria,

fundamentalmente producción nacional, sumándole las importaciones y restándole las
exportaciones.

Si las fuentes de alimentos son la producción nacional, la

disponibilidad puede ser incrementada al aumentar la producción
nacional de alimentos. También se debe favorecer a las
importaciones (traer materia prima) y mejorar las condiciones
productivas.

Medidas para mejorar las condiciones productivas

13
Una de las medidas más comunes para la mejora de condiciones productivas es la construcción y/o
mejoramiento de infraestructura productiva. En este aspecto, se destaca la preocupación que
mantienen los gobiernos frente al recurso hídrico: buena parte de las inversiones corresponden a
sistemas de riego, acueductos y otras estructuras para garantizar el acceso a agua en los predios
productivos.

Medidas de fomento directo a la producción

Una de las políticas más importantes de fomento a la producción se refiere al acceso a insumos
productivos. Estas medidas se hacen efectivas con la entrega directa de insumos a los productores o
por la venta a precios subsidiados. En algunos países se entregan tarjetas para que los beneficiarios
puedan adquirir los insumos en locales establecidos.

Medidas post-productivas

En los últimos años, los esquemas públicos han sido importantes como forma de apoyar a los
productores nacionales en la compra de las cosechas. Algunos
países mantienen instituciones específicas para realizar compras y mantener
stocks de alimentos, mientras otros crean normativas para entregar preferencias a la producción
nacional, particularmente la proveniente de la pequeña agricultura.

● Políticas para mejorar el acceso a los alimentos: reducción de la pobreza.

El problema de acceso tiene vínculos estrechos con la pobreza, y afecta a todos los hogares por
debajo de la línea de pobreza, por lo que las medidas están orientadas a la reducción de la pobreza.
También debe tomarse en cuenta que los problemas de acceso pueden ser físicos, con respecto a la
infraestructura y geografía; y sociales, como la discriminación por
razones de sexo o cultura.

Medidas enfocadas en población vulnerable

Durante los últimos veinte años la lenta reducción de la pobreza, ha convertido a la seguridad
alimentaria y nutricional en un tema prioritario en la agenda política y social de los países. En el
ámbito rural una de cada dos personas es pobre, y una de cada tres viven en condiciones de pobreza
extrema.

La pobreza rural además creció de forma heterogéneo, de modo que no solo se distinguen los
campesinos de subsistencia, sino que incluye diversas estrategias de vida (asalariados, temporeros,
emigrantes). En este sentido, la región aún enfrenta el desafío de implementar esquemas de
seguridad social y empleo decente acordes con las especificidades del ámbito rural.

La integralidad de este tipo de medidas, por una parte favorecen el acceso a alimentos y por otra
impulsan una mejor nutrición de la población beneficiaria de intervenciones. La experiencia regional
en este ámbito, presenta los siguientes programas:

14
 - Programas de transferencias monetarias condicionadas

Para reducir y eliminar sosteniblemente la pobreza, se requerirán medidas focalizadas especiales

que aseguren a los vulnerables afectados por la inseguridad alimentaria, obtener alimentos y
satisfacer sus necesidades mínimas.

Las políticas y estrategias nacionales de seguridad alimentaria y nutricional se han ido incorporando
paulatinamente a los sistemas de protección social como componentes clave para fortalecer el
acceso a los alimentos y servicios de salud y educación.

De esta manera, los programas de transferencias monetarias condicionadas (PTC) han

sido importantes en la reducción de la subalimentación (falta de alimentos) en la región, y
pueden ser herramientas fundamentales en la consecución de los Objetivos de Desarrollo
Sostenibles de la Agenda 2030.

- Programas de asistencia en salud nutricional

La promoción de la nutrición adecuada en la población que se encuentra en situación de

inseguridad alimentaria, mediante esquemas de protección social, no se logra de forma
automática a través de la protección de los ingresos, sino que se deben establecer desde el
diseño de objetivos, componentes y criterios de evaluación específicos para este ámbito,
lo que permite aumentar la calidad del gasto público social.

En un marco de integralidad de la oferta pública, se debe fortalecer el conjunto de la

política social y las interacciones entre los programas de protección social y la oferta de
los sectores de salud y educación.

Dentro del sector sanitario ha comenzado a implementarse una oferta especializada

de atención primaria para la salud nutricional (promoción y prevención de salud) como
complemento a tratamientos de la desnutrición que requiere de una oferta de mayor complejidad
(mayor elaboración) en el marco de la atención secundaria (tratamiento especializado).

- Programas de alimentación escolar

Los programas de alimentación escolar (PAE) están presentes en prácticamente todos los
países de América Latina y el Caribe. Tienen el doble propósito de fortalecer la nutrición
y la educación alimentaria de los menores de edad, constituyendo en muchos casos su
principal fuente de alimentos. Asegurar el derecho a la educación es el objetivo principal de la mayor
parte de los PAE implementados.

Estos programas actúan paralelamente a políticas de reducción de la pobreza, de desarrollo

social, iniciativas educacionales, de salud y redes de protección social, coordinados entre
ministerios. Es necesario destacar que en todos estos casos, la pequeña agricultura ha
representado una gran oportunidad para la promoción de mecanismos inclusivos de
abastecimiento público.

15
 - Programas de ayuda alimentaria

Se considera como ayuda alimentaria a las acciones tendientes a entregar directamente

alimentos a la población por parte del Estado. Usualmente estas acciones tienen como
base la preocupación de los Estados por cubrir las necesidades inmediatas de las familias
en situación de pobreza extrema, los afectados por desastres naturales, niños con
desnutrición aguda, mujeres embarazadas y personas de la tercera edad. Existen también
iniciativas de carácter más permanente, en las que esta ayuda se hace efectiva mediante
comedores comunitarios, entrega de alimentación por trabajo o programas estables de
distribución de alimentos.

Medidas referentes a los precios

El nivel en que se encuentren los precios de los alimentos y bienes básicos tendrá siempre un
importante impacto en el consumo de la población. Un nivel alto de precios, representa distintos
desafíos para productores y consumidores.

- Precios fijados en el mercado e intervenciones de tipo monetarios para afectar a

los precios

En una economía de mercado, los precios pueden estar determinados por la dinámica de
la oferta y demanda; sin embargo, los niveles elevados de inflación hacen que la política
monetaria se convierta en un mecanismo que contribuye a asegurar la estabilidad de
precios (la inflación es otra variante que determina el precio del producto y la política monetaria
debería contribuir a su estabilidad).

- Precios fijados por el Estado a través de bandas de precios, precios máximo o

precios oficiales

En este caso, el Estado interviene directamente en el mercado fijando el precio de determinados

bienes. Usualmente, en el contexto de la SAN, son fijados los precios de
algunos alimentos o servicios de la canasta básica, con la finalidad de impedir que al
cobrar altos precios se vean perjudicados los consumidores.

- Medidas Tributarias

Las acciones que han tomado los países, relativas a política tributaria, están orientadas
a disminuir los precios internos, y por lo relacionadas a la reducción de impuestos. En Argentina, se
dio la exención temporal de obligaciones contributivas (liberación de impuestos) para los afectados
por la erupción volcánica del “Cordón Caulle”.

Medidas de comercio interno

Uno de los aspectos importantes relacionados con el acceso a los alimentos consiste

16
en asegurar que los mercados domésticos ofrezcan una oferta variada y accesible de
productos, sobre todo cuando el alza de precios incrementa el riesgo de que los alimentos
se tornen inaccesibles para la población más vulnerable.

● Políticas para mejorar la utilización biológica.

La malnutrición incluye por una parte la desnutrición por falta de alimentos en cantidad y calidad y
por otra parte, está la obesidad y el sobrepeso por el consumo excesivo de alimentos (ECNT)

La desnutrición no es simplemente resultado de la inseguridad alimentaria, muchos niños

provenientes de ambientes que gozan de seguridad alimentaria y nutricional y de familias que no
son pobres, tienen un peso inferior al normal o presentan retraso del crecimiento. Existen múltiples
causas, pero algunas de ellas son la mala alimentación y atención
inapropiada de los lactantes, el acceso deficiente a los servicios de atención de
salud o las malas condiciones de saneamiento.

Por otra parte, en los últimos años se experimentaron cambios en los patrones
alimentarios, las dietas tradicionales basadas en alimentos frescos preparados en el hogar cambian
hacia un consumo cada vez mayor de ultraprocesados con baja densidad de nutrientes pero altos
contenidos de azúcar, sodio y grasa. Esto está generando un incremento en la prevalencia del
sobrepeso y obesidad, que afecta a toda la población sin importar su condición económica y social.

Impedimentos para la utilización biológica adecuada

- Preferible consumir fruta fresca con

Falta de conocimientos sobre la
preparación correcta de los alimentos
y su combinación, que garanticen
su inocuidad, conserve su calidad
nutricional y asegure la absorción
adecuada de los nutrientes por el
organismo.
cáscara para utilizar la fibra y los
micronutrientes que en la cocción se
pierden.
- Para una buena salud de dientes,
huesos y músculos consumir
diariamente leche, productos lácteos y
huevo
- Para prevenir la anemia, NNyA y
mujeres jóvenes deben comer vísceras
una vez por semana.

Falta de conocimiento de las

necesidades alimentarias y
nutricionales de cada etapa fisiológica
de las personas y de los nutrientes
contenidos en los alimentos (incluidos
macro y micronutrientes).
Por ejemplo, niños que demoran en introducir
alimentos sólidos como complemento a la
alimentación.

Enfermedades y problemas de salud. Por ejemplo, quienes cuidan de niños, no saben

Los enfermos tienen requerimientos cómo alimentarlos después de episodios de
específicos según sus patologías, fiebre o diarrea.

17
 afectando sus capacidades normales
para el aprovechamiento biológico

Falta de higiene, de servicios La aplicación de buenas

sanitarios y de agua inocua, provoca alimentos
nocivos y enfermedades transmitidas por
alimentos que afectan la productividad y
causan discapacidades e
incluso la muerte prematura y, por ende,
provocan una caída en los ingresos.
prácticas agrícolas y de higiene en la
producción, procesamiento y distribución
de alimentos, incrementa la inocuidad
y reduce la pérdida de alimentos,
aumentando así la disponibilidad y
seguridad de los alimentos.

Para revertir estas condiciones, es necesario que las políticas de

desarrollo, adopten un enfoque multisectorial que vinculen la erradicación de la pobreza,
el desarrollo social, la seguridad alimentaria y nutricional, educación, salud, agua, empleo,
entre otras.

Medidas para promover la alimentación saludable y la nutrición

En los últimos años se han incrementado los esfuerzos a promover la alimentación saludable por dos
vías principales: políticas enfocadas en el consumo de alimentos saludables, y políticas destinadas a
la modificación de la oferta de alimentos.

En este apartado se mencionan las iniciativas que buscan modificar las dietas a través de la
promoción, estímulo y adopción de dietas saludables, estas son:

- GABAS

Las guías alimentarias son útiles para la formulación de políticas de alimentación, nutrición,
agricultura, etc. Pretenden ser una herramienta educativa para promover una alimentación
saludable. En su mayoría, estas iniciativas nacen en los ministerios de Salud, pero cuentan con el
respaldo de los ministerios de Educación y de Agricultura.

Entre los desafíos que presenta esta iniciativa para la promoción de dietas saludables
se encuentran: potenciar su uso como referencia en programas sectoriales; mejorar sus
medios de difusión; e, implementar mecanismos periódicos de monitoreo y evaluación.

- Impuestos

Este tipo de impuestos generan estímulos para disminuir la compra de alimentos poco saludables,
especialmente en la población con pocos recursos, que es la más propensa a cambiar sus hábitos
alimenticios.

Uno de los casos más relevantes, es el impuesto a bebidas azucaradas y a los productos

18
ultraprocesados que implementó México en 2013 (pagar de más por litro de bebidas que contienen
azúcar añadida y/o muchas kilocalorías). Este caso demostró una disminución de las bebidas
azucaradas.

- Regularización de la publicidad

Este tipo de medida está orientada a controlar la publicidad utilizada por la industria para
promocionar los productos ultraprocesados. Especialmente orientada a menores de edad.

- Normas de etiquetado

Mediante el etiquetado de alimentos se pretende garantizar el derecho de las personas a la

información oportuna y no engañosa sobre el contenido y las características de los alimentos, esto
facilitará al consumidor la toma de decisiones sobre los alimentos que consume.

- Fortificación y enriquecimiento de alimentos

Este tipo de medidas es una de las más eficientes para corregir deficiencias nutricionales, a través
del enriquecimiento de alimentos se pretende proveer los nutrientes esenciales que sean
deficitarios en grupos de la población, generalmente vulnerable. Se fortifican alimentos de consumo
masivo como sal, azúcar, harina, leche y aceite.

Existen ciertas recomendaciones hacia los países al elaborar estrategias específicas para una región o
país:

1) Dirigir las estrategias y medidas a los pobres, a fin de abordar los aspectos de la reducción de
la pobreza no vinculados al ingreso que están estrechamente relacionados con el desarrollo
humano y la formación de capital humano.

2) Centrar las intervenciones en el período que ofrece la oportunidad de solucionar la

malnutrición desde el embarazo hasta los dos primeros años de vida, porque es en ese lapso
cuando se producen daños irreparables.

3) Mejorar las prácticas de atención de la salud materno infantil, con el objeto de reducir la
incidencia del bajo peso al nacer y de corregir los hábitos de alimentación del lactante,
mediante la promoción de la lactancia materna exclusiva y la introducción de alimentación
complementaria apropiada cuando corresponda.

4) Aprovechar la capacidad nacional desarrollada mediante la elaboración de programas de

suministro de micronutrientes para ampliar las actividades e incluir programas de nutrición
comunitarios.

5) Trabajar para mejorar la nutrición, no sólo por medio de intervenciones en el sector de

salud, sino también de medidas apropiadas en las esferas de la agricultura, el desarrollo

19
 rural, el abastecimiento de agua y saneamiento, la protección social, la educación, el género
y el desarrollo impulsado por la comunidad.

● Políticas para asegurar la estabilidad de los suministros.

La inestabilidad en el acceso y disponibilidad conducen a la inseguridad alimentaria transitoria o

pueden llegar a un nivel crónico.

Tales inestabilidades pueden resultar de:

- Variaciones estacionales del suministro de alimentos, es decir, la época en que las
existencias de la cosecha anterior están muy reducidas y los precios en el mercado tienden a
subir considerablemente.
- Variaciones anuales del suministro, con déficit después de malas cosechas.
- Déficit agudos provocados por desastres naturales o de origen humano (sequía,
inundaciones, terremotos, guerra, refugiados).

Las políticas de seguridad alimentaria y nutricional tienen que considerar los eventos mencionados,
donde y cuando ocurren o son probables, como en áreas propensas a sequías, inundaciones o
terremotos y en países o regiones con conflictos políticos reales o latentes.

Medidas para asegurar la estabilidad alimentaria

Las metas de la Seguridad Alimentaria y Nutricional

Las medidas que buscan garantizar el suministro interno se han orientado hacia una restricción de
las exportaciones en algunos casos, y en otros a rebajas en los aranceles de importación de ciertos
productos alimenticios. Las restricciones a las exportaciones se han dado en países con niveles
importantes de producción interna, sobre todo en productos básicos.

Adicionalmente, en algunos casos de pérdidas de las cosechas a raíz de factores climáticos, se han
otorgado permisos de importación de carácter temporal con arancel cero. Estas acciones que
procuran abaratar las importaciones tienen como objetivo aumentar la oferta doméstica de
alimentos y reducir los precios internos.

Medidas para enfrentar emergencias y gestionar el riesgo climático

20
Los Estados se suelen enfrentar a los desastres naturales mediante medidas de emergencia de
efecto inmediato, para luego enfrentar las consecuencias más complejas y de largo plazo que
provocan estos eventos. En cuanto al mediano plazo, los países en general se ven en la necesidad de
recuperar la infraestructura productiva afectada por los desastres, así como también mejorar y/o
construir nuevas instalaciones que permitan enfrentar de mejor forma estos fenómenos.

Relacionado con el clima, para salvaguardar el desarrollo en áreas afectadas por la variabilidad y el
cambio climático un enfoque aplicado es el gestionar los riesgos asociados a las amenazas climáticas.

Medidas de integración regional

Considerando el protagonismo de la región en el sistema agroalimentario mundial, se deben

buscar mecanismos para la coordinación y toma de decisiones en el ámbito regional de la
seguridad alimentaria en las instancias de integración política y económica existentes. En este
sentido, se deben generar consensos y directrices para conciliar el acelerado crecimiento agrícola de
la última década con el bienestar de la población rural, la que pese a vivir en el ámbito de la
producción de alimentos, presenta en cualquier caso, una mayor prevalencia de la pobreza e
inseguridad alimentaria.

El aumento del costo de las importaciones de alimentos y las incertidumbres en los mercados
globales agrícolas, han forzado a los países más vulnerables a las fluctuaciones de los precios a
buscar soluciones nuevas, entre las que se encuentra facilitar el comercio a nivel regional para
garantizar el abastecimiento interno.

En materia sanitaria y fitosanitaria algunos países de la región han tomado medidas que apuntan a la
normalización y cooperación con sus socios comerciales para reducir las barreras a la entrada de sus
productos en los mercados de destino. De igual manera, los países se han preocupado de proteger la
sanidad de plantas y la salud animal en los territorios nacionales, lo que ha derivado en restricciones
al ingreso de algunos productos.

Vínculos con otras políticas, estrategias y programas

El diseño de políticas de seguridad alimentaria requiere revisar las políticas existentes que tienen
impactos en este ámbito, para:

1) Averiguar en qué medida las políticas y estrategias macro y sectoriales existentes responden
(adecuadamente) a los problemas de la seguridad alimentaria.

2) Identificar vacíos de política en vista de los cuales es preciso incorporar temas de seguridad
alimentaria en políticas macro y sectoriales existentes, o elaborar una política de seguridad
alimentaria específica. Al revisar otras políticas vigentes en este contexto, se debe examinar
el marco de política existente desde la perspectiva de la SAN.

Clase 9: Programas alimentarios en Argentina

21
Texto: Una evaluación crítica de los programas alimentarios en Argentina

Introducción

El presente trabajo tiene como objetivo reflexionar sobre los programas alimentarios del
Estado con alcance nacional que tienen como propósito contribuir a la seguridad alimentaria
de las familias más necesitadas y así poder formular propuestas para aproximar sus
resultados a ese propósito.

Estos programas son de tres tipos:

a) Programas de ayuda o asistencia alimentaria, realizados como donaciones de
alimentos entre países.
b) De emergencia o catástrofe, con recursos propios del país, o como ayuda solidaria
internacional.
c) Como suplemento del ingreso familiar en dinero que permite la compra de
alimentos.

En Argentina, la dificultad de los hogares se encuentra en el acceso a los alimentos, por ello
es que el Estado está orientado a proveer un suplemento al ingreso de los hogares para
contribuir a satisfacer la necesidad de alimentos.

Programas alimentarios de los últimos 30 años

- 1984 : Plan Alimentario Nacional (PAN)

El Censo Nacional permitió estimar la magnitud y distribución de la pobreza del país por lo
que obligó al gobierno a dar una respuesta.

- 1989 : Bono Solidario

Además de mantener el PAN, anticiparon un sistema complementario de emergencia para

cubrir las necesidades de los sectores más humildes con el “Bono Solidario”. Destinado a
contribuir a la atención de las necesidades alimentarias mínimas del sector más postergado
de la población. Únicamente logró proveer asistencia alimentaria a un millón de familias
(constaba de tres etapas: autoabastecimiento y microemprendimiento productivo).

El bono solidario fracasó por la manera discrecional de su distribución.

- 1989: Ollas populares y comedores comunitarios

22
Se multiplicaron las ollas y los comedores, y el núcleo de las políticas alimentarias del Estado
se sustentó en los programas de entrega de alimentos.

- 1990 : Políticas de focalización poblacional

Ej: Programa Materno Infantil y Nutrición (PROMIN), Apoyo Solidario a los Mayores
(ASOMA), el Programa Promoción del Bienestar de los Mayores (PPB), el Fondo Participativo
de Inversión Social (FOPAR), el Programa Alimentario Nutricional Infantil (PRANI) y el
programa Unidos.

- 2001 : Incorporación de la EAN

Se comenzó a implementar la educación alimentaria nutricional como herramienta para

acompañar y hacer más efectiva la entrega de alimentos, como en el Programa de
Emergencia Alimentaria (PEA).

- 2003 : Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA)

Vinculada a la seguridad alimentaria que busca recuperar la comensalidad en el hogar y

descentralizar las acciones hacia las provincias a través de la transferencia de recursos con el
propósito de realizar intervenciones masivas en contraposición a la focalización.

- 2004 - 2006 : Vale Ciudad de CABA

Se comenzaron a realizar las transferencias monetarias a través de tarjetas magnéticas,

vales o tickets en reemplazo de las cajas y bolsas de alimentos secos.

- 2009 : Asigancion Universal por Hijo (AUH)

Programas alimentarios actuales

1. Programa Materno Infantil (PMI)

Dependiente del Ministerio de Salud de la Nación, se encarga de la distribución de leche en

polvo a mujeres embarazadas y niños de 6 meses hasta 6 años que se encuentran en
compromiso nutricional. Además, se centra en educación, promoción de legislaciones y
desarrollo de estrategias sanitarias para el mejoramiento de la situación nutricional de la
población objetivo.

2. Programa de Promoción Social Nutricional (PROSONU)

23
Este programa depende del Ministerio de Desarrollo Social y de las propias provincias. Su
función es el suministro de diferentes tipos de prestaciones (desayuno, merienda, almuerzo,
refrigerios) en escuelas públicas. Las provincias reciben transferencias financieras para
adquirir alimentos.

3. Programa Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR)

Creado por la Secretaría de Desarrollo Social opera a través de transferencias financieras y

suministro de prestaciones para alimentación para espacios comunitarios con diversos
grados de precariedad.

4. ProHuerta

Implementada por el INTA y el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, con el objetivo

de mejorar la seguridad alimentaria de la población urbana y rural en situación de
vulnerabilidad, incrementando la disponibilidad, accesibilidad y variedad de alimentos, así
como la comercialización de excedentes, mediante la autoproducción de alimentos frescos
que complementen sus necesidades alimentarias, en huertas y granjas con enfoque
agroecológico, de acuerdo a las particularidades y costumbres de cada región.

5. Plan Nacional de Seguridad Alimentaria

Financiar acciones de ejecución integral, para garantizar la Seguridad Alimentaria de

personas en condición de vulnerabilidad social, priorizando la atención de la emergencia
alimentaria, realizar un aporte a las necesidades alimentarias del hogar, fomentar
mecanismos de asistencia y promoción que privilegien el ámbito familiar y el
fortalecimiento de redes solidarias en la comunidad.

6. Asigancion Universal por Hijo (AUH)

Iniciado en 2009, es un programa de transferencia de ingresos en circunstancias de pobreza

(desocupados, trabajos informales con salarios por debajo del salario mínimo, trabajadores
del servicio doméstico, etc) que se canaliza prioritariamente a la adquisición de alimentos.
El cobro de la AUH requiere la acreditación anual de escolarización y controles de salud de
los niños.

Problemas de los programas alimentarios

El desarrollo de los programas requiere una complejidad sistémica que sin una adecuada
supervisión, monitoreo, seguimiento y retroalimentación, rápidamente se desarticula y se
desvía del objetivo que le da origen. El monitoreo es parte de la propia gestión de los

24
programas, provee información para reorientar las intervenciones con el fin de optimizar los
procesos, los resultados y el impacto. Por otra parte, la evaluación está firmemente anclada
en el conocimiento para la toma de decisiones sobre la continuidad o no de la intervención,
de su ampliación o de su modificación.

Los programas de entrega de leche fortificada han sido estrategias para enfrentar las
deficiencias de nutrientes, en particular, de hierro; sin embargo las barreras para que el
programa sea efectivo está en la falta de cobertura adecuada y la irregularidad en la entrega
del beneficio a las familias. Además, la entrega de leche fortificada no se acompaña con
educación a la familia en cuanto a su uso y mejor aprovechamiento.

Hay un distanciamiento entre la naturaleza de la anemia y la propuesta programática. En

Argentina, la anemia, como problema sanitario, es de origen nutricional y multifactorial, es
decir que pueden confluir diversos factores como la ligadura precoz del cordón en el
momento del nacimiento, la maternidad temprana de la adolescente, el breve intervalo
intergenésico, la mala nutrición durante el embarazo, la incorporación temprana de
semisólidos, la baja práctica de la lactancia materna exclusiva, el uso de alimentación
complementaria inadecuada (baja densidad de nutrientes). La leche fortificada es solo un
eslabón más en la multicausalidad, que tiene efecto al considerarla integralmente con los
otros determinantes.

Los comedores escolares y comunitarios priorizan el rendimiento en términos de cantidad

de raciones y no toman en cuenta la calidad de esas raciones. Las orientaciones dietéticas
escasamente se cumplen.

25