Unidad 3: Presupuesto General

1. Presupuesto: Concepto PRESUPUESTO FINANCIERO

PLAN ECONÓMICO
TRADICIONAL
La Planificación y el Control Presupuestario en la Hacienda Pública Es un instrumento obligatorio que fija Prevé las regulaciones de la economía
para un período determinado, los gastos a nacional: abarca todos los aspectos y
La actividad administrativa de la Hacienda se manifiesta en un complejo efectuar con fondos del tesoro público y ordena sistemáticamente los programas
armónico y coordinado de operaciones económicas tendientes a un fin: satisfacer las valúa el producido de las fuentes de de acción, tanto de los particulares como
necesidades económicas del ente al que la Hacienda corresponde. Tal coordinación en recursos con que aquellos han de del ente estatal.
la gestión económico – administrativa de la Hacienda ha de suponer un plan oportuno y cubrirse.
regularmente establecido. Ese plan financiero, que regula la vida de la Hacienda, debe Tiene un contenido jurídico normativo en Es de índole más general que el
prever las necesidades a satisfacer durante cada periodo en que por convención se cuanto determina los montos máximos y presupuesto.
divide aquella gestión, y confrontar las erogaciones que fueren menester para ello, con los conceptos por los cuales ha de gastar
los recursos presumiblemente disponibles al efecto. la Hacienda Pública.
Si la satisfacción de las necesidades humanas a que tiende la Hacienda se logra Es una fase de la planificación. Es la reunión de todos los programas
mediante la aplicación de bienes económicos, que por su naturaleza son escasos y deben relativos a la marcha de una sociedad, en
conseguirse con el esfuerzo del ente, es evidente que sin la presencia de un plan tanto el presupuesto financiero es el
determinado, será muy difícil conseguir la suficiencia de tales bienes económicos para programa que solamente se dirige la
cubrir plenamente aquellas necesidades. Por ese motivo, la Hacienda Pública, requiere actividad del gobierno en materia de
formular a priori un plan financiero, que compulse y valúe las necesidades a cubrir y los gastos y recursos públicos.
medios destinados al logro de ese propósito. Mientras todos los presupuestos son
Es indispensable en toda Hacienda la preparación periódica de planes planes, no todos los planes son
financieros, que reciben la designación de presupuestos. prepuestos.
El presupuesto es, por consiguiente, un plan preventivo relativo al probable
curso de los ingresos y egresos de medio pecuniarios que durante un ejercicio ha de No obstante, esas diferencias entre ambos instrumentos, cuando un Estado
registrar la Hacienda de que se trate. adopta un plan general para regir su vida económica, el presupuesto deja de ser una
Pero cuando la Hacienda, desde el punto de vista de su administración, tiene el simple cuenta equilibrada de ingresos y egresos de la administración pública (ingreso –
carácter de dependiente, esto es, cuando en ella no residen en un mismo órgano la inversión – consumo del sector público), para convertirse en un programa financiero
voluntad que resuelve las operaciones a realizar y la dirección que las orienta y ejecuta, inserto en aquel plan general. El presupuesto no tiene solo la finalidad de hacer frente a
a la señalada significación económica, se añade un alcance normativo jurídico: el plan los gastos del Estado, también busca el nexo entre la actividad financiera de la
financiero ya no es sólo un instrumento de previsión con alcance predominantemente administración y los programas generales de desarrollo.
económico, tendiente a ordenar la gestión administrativa. Se transforma en mandato El ensamble del presupuesto de gastos del sector público, dentro del programa
obligatorio al cual deben ajustar su acción los órganos directivos y ejecutivos. La general que el proceso de planificación supone, ha originado una secuela de problemas
predeterminación del presupuesto por el órgano volitivo implica, pues, una norma de de todo orden: algunos de teoría económica, y otros propios de la contabilidad nacional.
conducta para los encargados de ejecutarlo. Una de las diferencia se da en lo ateniente a la posibilidad de mantener la regla
En la Hacienda del Estado moderno, el presupuesto alcanza un tercer objetivo, de la anualidad del presupuesto financiero, mientras el plan es de vigencia plurianual.
además del económico y del jurídico, es el de índole política, pues el presupuesto Hay quienes sostienen que el principio de la anualidad del presupuesto
constituye el modo de expresar en cifras la aspiración del todo social. financiero no es compatible con la planificación a largo plazo, por la distinta
Toda organización requiere para su administración y control, la preparación de periodicidad de ambos procesos. El plan económico busca realizar una política de
planes y programas que permitan predecir las operaciones futuras con el mayor grado de coyuntura, para lo cual trata de medir el ciclo económico, de descubrir sus fases y la
certeza posible. Por lo tanto, el desarrollo de la planificación previa da una clara visión intensidad de éstas; luego, adapta la programación en materia de producción, consumo,
posterior del fracaso o no de la gestión. inversión y otras variables económicas, al momento del ciclo. Pero también, el plan
comprende, generalmente un período más prolongado de años, tendiendo a abarcar una
Planes Económicos o de Gobierno y Presupuesto mayor parte del ciclo, durante el cual las previsiones podrían tornarse factibles.
Se advierten semejanzas y diferencias entre el presupuesto financiero Desde esa posición, consideran que el presupuesto anual obstaculiza la
tradicional, como instrumento de Contabilidad Pública Preventiva y el Plan Económico aplicación de una política fiscal anti-cíclica, es decir, de una política tributaria y de
o de Gobierno. gastos públicos que pretenda influir sobre la distribución de la renta nacional, sobre el
volumen de los recursos ocupados, sobre el nivel del consumo o del ahorro.
Con tal criterio, los planes económicos y sociales generales, los planes de
trabajos públicos y los planes puramente financieros con miras a una política de
coyuntura, deberían tener vigencia plurianual, abarcando la duración presunta de un
ciclo.
Pero, todos esos planes de acción político–económica son instrumentos de
gobierno básicamente cualitativos, aunque estén expresados en cifras.
Ante esa posición, sostiene Atchabahian, que es erróneo considerar la
incompatibilidad de esos planes con el presupuesto financiero anual, ya que éste último
es un instrumento eminentemente cuantitativo. Que ambos documentos no se excluyen
sino por el contrario deben complementarse, dado que el presupuesto financiero es el
que permite traducir en cifras concretas los enunciados forzosamente genéricos de los
planes de gobierno.
Además, el presupuesto, por su menor duración, puede permitir las necesarias
adaptaciones y ajustes de los planes, en su aspecto cuantitativo, a las cambiantes
circunstancias que provoquen apartamiento de las previsiones formuladas.
En esencia, frente a las dificultades que apuntan quienes impugnan la regla de
la anualidad del presupuesto financiero, por su pretendida incapacidad de adaptación, no
debe orientarse a abandonar aquel clásico principio, sino por el contrario, encontrar las
correlaciones entre el presupuesto y plan general.
Además, el presupuesto anual y único, es instrumento insustituible para el
correcto manejo del tesoro público.
La CN establece (Art. 75, Inc. 8), que es atribución del Congreso la de fijar
anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración
Publica, y que aquél ha de atenerse:
- A las pautas de equidad, solidaridad y dar prioridad al logro de un grado equivalente
de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio
nacional.
- Al plan de inversiones públicas, que establece lo que ha de hacerse sobre la base del
programa general de gobierno.
2. Presupuesto Financiero del Estado
Concepto
Presupuesto es un programa en el que el Estado no sólo prevé los recursos que
va a obtener y los gastos que va a realizar, sino que también deberá tener en cuenta los
orígenes de esos recursos y los destinos de esas erogaciones, que se establecerán con un
orden riguroso de prioridades, de acuerdo a las características e importancia de los
mismos, poniéndose de manifiesto el plan de gobierno vigente.
Definición
Es un acto administrativo–legislativo concretado por una ley anual por el que
se prevé y autorizan o reconocen los gastos que han de hacerse en un año dado,
comparando su monto con el cálculo o valuación de los recursos destinados a cubrirlos
(Bayetto).
Es el cálculo legal de lo que gastará el gobierno en el año siguiente y de los
recursos que podrá tener a su disposición para llevar esos gastos (Terry).
La doctrina española, por su parte, ofrece una definición pragmática, según la
cual, los presupuestos generales del Estado constituyen una expresión cifrada, conjunta
y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno
de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.
Según el artículo 12 de la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera de la
Nación, los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el
ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin
compensaciones entre sí. Mostrarán el resultado económico y financiero de las
transacciones programadas para ese período, en sus cuentas corrientes y de capital, así
como la producción de bienes y servicios que generarán las acciones previstas.
Características
El profesor Bayetto señala como características del presupuesto las siguientes:
- Es un acto administrativo–legislativo ya que en su elaboración participa el Poder
Administrador y en su tratamiento, autorización y sanción el Poder Legislativo. Es
un acto político–constitucional ya que la atribución la confiere la Constitución
Nacional al Poder Legislativo.
- Es una autorización dada por el Poder Legislativo al Poder Administrador, para
efectuar gastos por cuenta del Estado y cancelar compromisos asumidos en el
cumplimiento de sus funciones.
- Constituye una limitación cuantitativa y cualitativa de los gastos a efectuarse en el
ejercicio, ya que define los conceptos y los importes máximos para cada uno de ellos,
algunos de los cuales son obligatorios, como los de deuda pública y, facultativos en
otros, como las erogaciones corrientes. Los créditos incluidos en la ley de
presupuesto, así como los votados en leyes especiales, son autorizaciones máximas,
en cuanto al concepto y al monto, para practicar gastos públicos. El presupuesto
define en qué se gastará y hasta qué importe se podrá gastar. Sin embrago, esto no
significa que el Poder Ejecutivo esté obligado a gastar hasta los límites máximos
previstos; se trata de una autorización y no de una obligación en aquel sentido. Es
evidente que el Poder Ejecutivo no podrá omitir de realizar los gastos obligatorios,
pero podrá ordenar, o no, los gastos facultativos.
- Es sancionado periódicamente ya que su periodo de vigencia y ejecución es anual y
abarca lo que se denomina “Ejercicio Financiero”.
- Es una estimación aproximada de los recursos, sean estos originarios o derivados
(recursos propios o impuestos). La facultad para recaudar determinados ingresos no
emerge de la ley de presupuesto, sino de las leyes tributarias creadoras de fuentes de
recursos públicos. El cálculo de recursos tampoco es limitativo: sólo reviste carácter
estimativo, a los fines de equilibrar los gastos autorizados (regla del equilibrio) con
los ingresos presuntos.
Alcance de las previsiones en materia de Gastos y Recursos
Los presupuestos públicos, constan de dos componentes, cada uno con
alcances distintos. Tanto en el aspecto jurídico como en el contable.
- En materia de gastos: las previsiones presupuestarias (sean originarias o se hayan
incorporado en virtud de leyes especiales dictadas durante el ejercicio) destacan, en
la mayoría de los países por su carácter limitativo e imperativo, toda vez que los
créditos así abiertos son cifras máximas para gastar e inhiben al poder administrador
para efectuar gastos fuera de los conceptos determinados o excediendo los montos
fijados.
- En materia de recursos: al valuar los rendimientos probables de cada ramo de
ingresos públicos, el legislador no pretende limitar las facultades de recaudación del
poder administrador. El objeto del cálculo de los recursos es financiar el monto
establecido de los gastos y llegar a la nivelación entre ingresos y egresos; pero tal
valuación no constituye un tope, llegado al cual la recaudación deba suspenderse.
 Existen distintos sistemas para la sanción y vigencia de las leyes que establecen los
ingresos públicos:
- Periodicidad de las leyes de recursos: se votan anualmente, junto con el presupuesto.
Genera dificultades tanto para el contribuyente, que ignora la presión tributaria que
deberá soportar el próximo ejercicio; como para el Fisco, que no podrá percibir
recursos ante la eventual mora en la sanción de las leyes de recursos.
- Permanencia de las leyes de recursos y periodicidad de la facultad para recaudar:
aunque desaparece el problema de los contribuyentes pues las leyes son más o menos
permanentes; subsiste el problema del Fisco, en caso de que no se vote
oportunamente la ley de Presupuesto.
- Permanencia de las leyes de recursos y de la facultad de recaudar: las leyes
tributarias son estables y la facultad para recaudar también. No emana de la ley de
presupuesto, sino de la legislación tributaria.
Este es el caso seguido en nuestro país, en que las leyes que determinan recursos y la
facultad recaudatoria son estables. La Constitución Nacional no prevé la periodicidad
de las leyes sobre recursos, ni condiciona la recaudación de éstos. Las leyes
tributarias son independientes del presupuesto y la facultad recaudatoria tampoco
deriva del mismo.
Conforme los lineamientos de la Constitución Nacional y también los dictados
de nuestra Constitución Provincial y las leyes que en cada caso reglamentan las normas
de esas constituciones, en lo relativo a gastos, en conceptos y montos, el presupuesto
tiene alcance limitativo, pero en cuanto a Recursos puede tener (actualmente lo tiene) el
carácter de mera previsión, dirigida a lograr el equilibrio financiero. Decimos que el
presupuesto, en materia de recursos, puede tener simple carácter preventivo y no
limitativo; las leyes tributarias pueden ser permanentes y el derecho de recaudar no nace
del presupuesto, sino de la ley tributaria.
3. Sistemas Presupuestarios
Sistema presupuestario de caja – gestión - sistema inglés:
- Atiende tan solo al movimiento de fondos del tesoro.
- Los gastos y los recursos se consideran en la última etapa de su ejecución, o sea, en
el momento del pago y del ingreso del tesoro.
- Solo se computan en el ejercicio financiero los gastos y los recursos efectivamente
realizados desde el punto de vista del movimiento de fondos.
- La afectación de los créditos, o sea, la imputación de los gastos, se realiza sobre la
base del pago y no del compromiso.
- Un gasto ha sido efectuado cuando se ha producido su pago. Un recurso ha sido
realizado cuando se ha ingresado lo producido.
- Las autorizaciones para gastar no son afectadas por el compromiso, sino por el pago
material.
- Muestra en el haber por cada crédito, el importe autorizado por el Parlamento, y en el
debe, el monto de los pagos efectivamente gastados.
- Constituye simplemente un estado de caja.
Sistema de competencia – jurídico – francés, italiano:
- Tiene por realizado el gasto en el momento de su compromiso o devengamiento.
- Considera el recurso en el momento de su ingreso efectivo o fijación.
- Afecta el crédito presupuestario sobre la base del compromiso y contabiliza los
recursos sobre la base de su ingreso o fijación.
- Es una contabilidad de competencia o integral que registra el estatus jurídico, ya que
refleja sus pertenencias financieras del momento, las cantidades que el Estado
adeuda a sus proveedores y los importes que los contribuyentes adeudan por tributos
devengados y fijados.
- Las ventajas que tiene son su separación completa del ejercicio en que se divide la
vida de la Hacienda, la veracidad de los resultados finales del ejercicio financiero.
Computa los gastos en razón de las circunstancias de orden jurídico configuradas al
realizarlos y no en función del aspecto pecuniario, y demuestra la situación jurídica
de la Hacienda.
El sistema utilizado en nuestra provincia es de competencia (devengamiento) para
gastos, y de caja para recursos. No se consideran por tanto los tributos según el
momento de su fijación, por lo cual no se registran las deudas que pudieran producirse
por ingresos fijados y devengados.
Otros sistemas presupuestarios
Presupuesto funcional:
Se trata de una forma de presentación del presupuesto basada en la clasificación de las
partidas según las finalidades y las funciones que el estado decida cumplir, con criterio
esencialmente cuantitativo y atendiendo relaciones costo-beneficio-productividad.
Ello requiere clasificar los programas y actividades públicas según las necesidades que
pretenden satisfacer.
Se critica la dificultad de su elaboración, ya que la determinación de las relaciones
costo-beneficio no siempre resultan claras en términos de productividad.
Además, el sustento esencialmente cuantitativo del sistema, puede llevar a que no
aparezcan reflejadas actividades cualitativamente importantes, cuando los valores de
éstas resulten de escasa relevancia.
Presupuesto por programas:
Es una herramienta de planeamiento que tiene por objeto exhibir qué actividades
desarrolla el Estado y cuánto gasta en ellas.
La esencia es la determinación del objetivo preciso a alcanzar cualitativamente, cuya
naturaleza ha de ser definida e cada lapso presupuestario. También consiste en
determinar cualitativamente los objetivos que conforman las metas.
Presupuesto de base cero
Es un proceso operativo de planificación y presupuesto que exige a cada administrador
justificar detalladamente la totalidad de sus peticiones presupuestarias desde el principio
(base cero).
De esta manera, cada unidad gestora debe explicar la existencia de cada uno de los
gastos mediante la agrupación de todas las actividades a realizar en “paquetes de
decisión”, las cuales serán evaluadas y priorizadas.
Las consecuencias de este procedimiento son:
- El nivel de gasto de cada una de las actividades deberá estar debidamente justificado
y, en ningún caso, podrá ser explicado por el nivel de gasto de ejercicios anteriores
- Para la presupuestación en base cero, es más relevante analizar aspectos tales como
el por qué se tienen que realizar determinados gastos y si la forma en que se están
empleando los recursos es la adecuada, por encima del nivel de gasto a realizar
- El establecimiento de los llamados “paquetes de decisión”, aumentan las
probabilidades de descubrir los intentos de fraude en la elaboración de los
presupuestos, como consecuencia del exhaustivo análisis llevado a cabo en los
mismos
- La asignación de recursos a cada actividad se realizará mediante una priorización
previa de las mismas claramente detallada
Se rechaza la idea de aceptar rutinariamente la continuidad de gasto alguno sin cuidados
o análisis.
Para incluir en el proyecto de presupuesto la autorización a favor de ciertos gastos se
debe establecer:
- El fundamento por el que un gasto debe realizarse
- Si se requiere continuar con la realización de gastos que vienen en curso
- Si el volumen y la prioridad con que han de ser llevados a cabo han de ser iguales a
las del año precedente u otras distintas.
Las unidades de decisión deben atender a:
- La formulación de objetivos
- La enumeración de posibles alternativas para el cumplimiento de la actividad de que
se trate y de los volúmenes de gastos que cada una puede demandar
- Un análisis de los costos
- Una evaluación de los resultados
- Los beneficios que se pueden lograr por medio de la actividad en cuestión
- Explicación de los efectos que podrían resultar en el caso de no ser aprobada la
respectiva unidad de decisión
Es un desarrollo de gran complejidad lo que conspira al momento de su utilización.
4. Presupuesto por Resultados, sistemas
El Presupuesto por Resultados (PpR) se define como una estrategia de gestión
pública que vincula la asignación de recursos a productos y resultados medibles en
favor de la población.
En este sentido, requiere la existencia de una definición clara y objetiva de los
resultados a alcanzar, el compromiso por parte de entidades para alcanzarlos, la
determinación de responsables tanto para la implementación de los instrumentos del
Presupuesto por Resultados, como para la rendición de cuentas del gasto público, y el
establecimiento de mecanismos para generar información sobre los productos, los
resultados y la gestión realizada para su logro.
Esta estrategia se implementa progresivamente a través de:
- los programas presupuestarios
- las acciones de seguimiento del desempeño sobre la base de indicadores
- las evaluaciones independientes
- los incentivos a la gestión
Presupuesto por resultados, es una manera diferente de realizar el proceso de
asignación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto público.
Implica superar la tradicional manera de realizar dicho proceso, centrado en
instituciones, programas y/o proyectos y en líneas de gasto o insumos; a otro en el que
eje es el ciudadano y los resultados que éstos requieren y valoran.
Por lo tanto, la aplicación de la naturaleza de la estrategia Presupuesto por
Resultados, a diferencia del modelo tradicional de presupuesto, requiere avanzar en el
cumplimiento de lo siguiente:
- Superar la naturaleza inercial de los presupuestos tradicionales para pasar a cubrir
productos que benefician a la población.
- Entidades verdaderamente comprometidas con alcanzar sus resultados propuestos.
- Responsabilidad en el logro de resultados y productos que posibilite la rendición de
cuentas.
- Producción de la información de desempeño sobre resultados, productos y el costo de
producirlos.
- Hacer uso de la información generada en el proceso de toma de decisiones de
asignación presupuestaria, y hacerlo con transparencia hacia las entidades y los
ciudadanos.
5. Dirección General de Presupuesto
La Ley VII - Nº 11 de Contabilidad de la Provincia, instituye la Dirección
General de Presupuesto, como una dependencia con funciones específicas en lo atinente
al estudio y la confección del Presupuesto General de la Administración Pública
Provincial, así como la coordinación y asesoramiento de las cuestiones vinculadas con
las finanzas del Estado y con dicha Ley en lo que resulte de su competencia (art. 27º).
Entre las funciones de esa Dirección General y sus áreas integrantes, se
determinan (artículo 28º y 29º):
- elaborar anualmente el plan financiero para el estudio de los Presupuestos por
Ministerios y Organismos
- asesorar e intervenir en los proyectos de reformas impositivas
- asesorar en materia de crédito público e intervenir en las medidas relacionadas con la
emisión de títulos y/o valores, su pago y rescate
- asesorar y coordinar en las cuestiones relacionadas con las finanzas del Estado que
resulten de su competencia
- elaborar la distribución de ingresos que correspondan en concepto de
Coparticipación Comunal, informando de tales operaciones a la Contaduría General
de la Provincia;
- dirigir la labor de coordinación y confección del proyecto de Presupuesto General
- intervenir en todo proyecto de modificación general o parcial del Presupuesto
- formulación de proyectos de Presupuestos por Programas de la Administración
Pública Provincial, en base a los programas elaborados por cada repartición, de
acuerdo a los lineamientos generales emanados de los organismos técnicos
competentes
- auditoría de la ejecución real y financiera de cada programa presupuestario
- información periódica para conocimiento del Poder Ejecutivo que permita evaluar la
conducta de la ejecución y las posibles desviaciones denunciadas por el control
La Ley de Contabilidad define que la Dirección General de Presupuesto será
secundada por una Dirección de Finanzas y Estudios Estadísticos y una Dirección de
Programación y Control Presupuestario.
La Dirección General de Presupuesto podrá solicitar directamente de los
distintos Organismos del Estado, los elementos, informes y antecedentes que necesite,
para el cumplimiento de las funciones que se le encomienda por la presente Ley.
Los instrumentos que se dicten a fin de realizar reestructuraciones
presupuestarias o compensaciones internas de partidas presupuestarias, requerirán la
intervención previa del Ministerio de Hacienda, Finanzas, Obras y Servicios Públicos y
será comunicada a la Dirección General de Presupuesto, a efectos de las registraciones
correspondientes.