Unidad 4: Funciones del Presupuesto General
decretos que hacen aplicable el PGE.
1. Concepto de recursos y gastos en el presupuesto general
En materia de recursos, el legislador al valuar los rendimientos probables de
cada ramo de ingresos públicos, no pretende limitar las facultades de recaudación del
poder administrador. El objeto del cálculo de los recursos es fundar el monto
establecido de los gastos y llegar a una nivelación de los ingresos y egresos; pero tal
valuación no constituye un tope, llegado el cual la recaudación deba suspenderse.
En materia de gastos, las previsiones contenidas en el presupuesto –sean
originarias o se hayan incorporado en virtud de leyes especiales dictadas durante el
ejercicio-, tienen carácter limitativo e imperativo, toda vez que los créditos así abiertos
son cifras de máxima para gastar, e inhiben al poder administrador para efectuar gastos
fuera de los conceptos determinados o excediendo los montos fijados.
2. Estructura (Art. 5º Ley VII – Nº 11). Anexos, ítems, organismos
En términos genéricos, los PGE no son un instrumento único, sino una
agregación de varios, originados en distintos ámbitos del Estado. Toda esta sucesión de
actos jurídicos, resultan imprescindibles para su aplicación.
Entonces es necesario conocer:
- La suma de los instrumentos legales que en su conjunto integran lo que
genéricamente se denomina Presupuesto General del Estado.
- El ámbito de su alcance.
- El contenido de cada uno de esos instrumentos.
Normas legales en las que se formula
La norma principal es la Ley: La Ley de Presupuesto.
El inciso 3° del artículo 101° de la Constitución Provincial, determina como una de las
atribuciones de la Cámara de Representantes:
Fijar por un año o período superior hasta un máximo de tres, a propuesta del Poder
Ejecutivo, el cálculo de recursos y el presupuesto de gastos.
El artículo 93° de la Constitución Provincial establece que la Cámara sancionará su
presupuesto fijando el número de funcionarios y empleados que necesite y la forma en
que debe proveerse dicha dotación. Esta ley no podrá ser vetada.
En virtud de esas normas constitucionales, el régimen legal del presupuesto se integra
inicialmente con DOS leyes:
La denominada LEY GENERAL DE PRESUPUESTO, que comprende al Poder
Ejecutivo, sus dependencias y descentralizados, al Poder Judicial, Tribunal de Cuentas y
Tribunal Electoral (para el corriente año es la Ley VII - N° 97, disponible en la Sección
“NORMATIVA 2023” del apartado de Documentos del Aula Virtual o en el Suplemento
del Boletín Oficial Nº 15745 del día 31 de Octubre de 2022) y, la Ley de Presupuesto de
la Cámara de Representantes (que para el presente año es la Ley VII - N° 98, disponible
en la Sección “NORMATIVA 2023” del apartado de Documentos del Aula Virtual o en
el Boletín Oficial Nº 15745 del día 31 de Octubre de 2022).
El Presupuesto General de Estado, sin embargo, para ser operativo, requiere del
complemento de otras normas.
El artículo 116° de la Constitución Provincial determina que el Gobernador es el jefe de
la Administración, a lo que el inciso 5° del mismo artículo agrega, que le corresponde
hacer recaudar las rentas de la Provincia y decretar su inversión con arreglo a la ley.
En virtud de esas atribuciones conferidas constitucionalmente, el Gobernador dicta
Hasta el año 2011 inclusive, el Poder Ejecutivo dictaba el denominado Decreto
Analítico de Presupuesto, por el cual asignaba las aperturas presupuestarias que
correspondían a su ámbito.
Por el Decreto de Orden de Disposición de Fondos, el Gobernador pone a disposición
de los servicios administrativos y direcciones de administración los fondos, con cargo a
los cuales se girarán las aplicaciones de los créditos presupuestarios (Ahora Decreto N°
02/23, disponible en la Sección “NORMATIVA 2023” del apartado de Documentos del
Aula Virtual o en el Boletín Oficial Nº 15784 del día 3 de Enero de 2023).
El decreto de Orden de Disposición de Fondos es IMPRESCINDIBLE para dar por
iniciada cada año la ejecución presupuestaria.
También puede el Gobernador, emitir otros decretos aplicación a las etapas de ejecución
(como por ejemplo los de contención de gastos, destinados a dar cumplimiento a las
economías de inversión previstas). Actualmente se encuentra vigente el Decreto Nº
530/16 (y sus modificatorios y complementarios), el cual crea la Comisión de
Contención del Gasto Público, con el objeto de controlar y analizar el gasto público, y
de tomar las medidas conducentes a lograr un ahorro en los gastos del Estado
Provincial.
La ausencia de estos últimos decretos, no impide, sin embargo, la aplicación de las
normas presupuestarias ni el desarrollo de la gestión derivada del presupuesto.
Como conclusión:
- Cuando se habla de la Ley de Presupuesto, nos estamos refiriendo a las sancionadas
por la Cámara de Representantes para las esferas del Poder Ejecutivo, Judicial, los
Organismos Descentralizados, Tribunal de Cuentas y Tribunal Electoral y también
aquella específica que se refiere al Poder Legislativo.
- El Decreto de Orden de Disposición de Fondos por su parte, pone en ejecución el
PGE.
Ámbito institucional de aplicación
El artículo 1° de la Ley de Contabilidad Ley VII - Nº 11 (antes Ley Nº 2303) determina:
El presupuesto general de la Provincia está constituido por el conjunto de recursos
calculados y créditos autorizados para la Administración General.
Entiéndese por Administración General, a un todo integrado por la Administración
Central y los Organismos Descentralizados.
La administración central involucra a los poderes y organismos del Estado Provincial
que no cuenten con recursos propios (artículo 6° de la Ley de Contabilidad).
Los organismos descentralizados son aquellos que desarrollan una actividad
administrativa, cuentan con recursos propios y han sido creados por leyes especiales de
acuerdo a lo establecido en el artículo 101° inciso 21) de la Constitución Provincial
(artículo 7° de la Ley de Contabilidad).
Es decir, que el Presupuesto General abarca a los poderes y organismos del Estado
Provincial, cuenten éstos o no con recursos propios.
Lo integran, por tanto, los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, los Organismos
Descentralizados, y los Organismos de la Constitución (Tribunal de Cuentas, Tribunal
Electoral, Fiscalía de Estado, Contaduría General de la Provincia y Tesorería General de
la Provincia), que son los que resultan comprendidos en la definición legal.
Contenido del Presupuesto General
Según el artículo 5° de la Ley de Contabilidad
El Presupuesto General de la Provincia comprenderá dos capítulos:
Capítulo I – Recursos
Capítulo II – Gastos
Cada uno de estos capítulos se dividirá en dos secciones:
Sección Primera – Administración Central
Sección Segunda – Organismos Descentralizados
Esta primera exigencia legal, determina por tanto la información esencial que debe
contener el Presupuesto General de la Provincia: los RECURSOS que estima y los
GASTOS que fija.
Esta información, debe además, por exigencia de la ley, vincularse al ámbito
institucional en que se concretan las recaudaciones y generan las erogaciones.
Aperturas presupuestarias
La definición de ese ámbito institucional, nos introduce al concepto de las denominadas
aperturas presupuestarias.
La organización del Estado, en su complejidad, reconoce múltiples unidades de gestión,
tanto en lo inherente a recursos, como a gastos.
Sin embargo, presupuestariamente, no aparecen reflejadas todas y cada una de esas
unidades de gestión, sino solo algunas de aquellas, a las que se asigna status para
disponer recaudaciones y ejecutar erogaciones.
La apertura presupuestaria es la que define, dentro de la estructura del Estado, quienes
gozarán de aptitud legal para disponer las recaudaciones y los gastos.
El artículo 8° de la Ley de Contabilidad establece:
Los créditos del presupuesto general serán ordenados por jurisdicciones institucionales
representativas de cada uno de los poderes del Estado o sus ministerios y Tribunal de
Cuentas.
Los organismos descentralizados figurarán con ese carácter integrando la jurisdicción
ministerial con la cual están vinculados al poder central.
Los créditos serán asignados por dependencia y actividad. En la sección primera:
Administración Central, cada dependencia se denominará Unidad de Organización y en
la sección segunda: Organismos Descentralizados, cada dependencia se denominará
Organismo.
Por lo anterior, en principio, cada uno de los poderes del Estado, de los organismos
descentralizados y el Tribunal de Cuentas, deben inevitablemente contar con una
apertura presupuestaria a nivel de jurisdicciones.
Pueden existir otras, por caso los ministerios y los demás órganos de la Constitución
Provincial, que podrán integrarse al presupuesto general como jurisdicciones.
Las leyes de presupuesto, a partir del restablecimiento democrático, han incorporado
como una jurisdicción al Tribunal Electoral y más recientemente a la Fiscalía de Estado
y a la Contaduría General de la Provincia.
La apertura presupuestaria adquiere relevancia en lo atinente a la disposición de los
créditos presupuestarios. Sólo podrán ejercer actos de disposición de esos créditos,
aquellos funcionarios que tengan a su cargo una dependencia que cuente con apertura
presupuestaria.
Las aperturas presupuestarias instituyen las áreas de los Ordenadores Secundarios de
Gastos.
Anexos presupuestarios:
La Ley de Presupuesto, en su estructura formal presenta una parte resolutiva y
un cuerpo de anexos.
Como vimos, cuando hablamos del Presupuesto General de la Provincia,
estamos hablando de dos leyes, vinculadas por la fuente de los recursos que atienden los
respectivos gastos. Una referida a los Poderes Ejecutivo y Judicial y sus respectivas
dependencias y organismos. La otra del Poder Legislativo. Ambas leyes, por tanto, con
la parte resolutiva y el cuerpo de anexos.
La parte resolutiva está integrada por un articulado que define las cifras totales
del presupuesto, tanto en recursos como en gastos, remesas, erogaciones figurativas,
amortización de la deuda, totales de cargos y demás disposiciones referidas a cuestiones
propias del presupuesto u otras que se incluyan.
Los anexos son cuadros que desagregan y discriminan toda la información que
se respalda lo que de manera condensada se expresa en la parte resolutiva. Estos anexos
se refieren a los recursos; el financiamiento; las erogaciones según diversas
clasificaciones, detalladas a partir de las menores unidades de gestión presupuestaria se
van condensando hasta expresar totales generales; la planta de cargos; el plan de obras y
el balance financiero preventivo.
3. Clasificación de los Recursos. Clasificación de los Gastos: Funcional, Económicas,
Por objeto, Institucional, Programáticas
En virtud de la condición de quehacer reglado que tiene impuesta la gestión
pública, tanto los recursos como los gastos son determinados expresamente y definidos
con criterios restrictivos, de forma tal de evitar que por vía de interpretación, puedan ser
desnaturalizados al momento de su ejecución, vulnerando de tal modo la estructura y
composición del instrumento presupuestario sancionado por el parlamento.
Estas clasificaciones, además de lo anterior, permiten estabilizar la
metodología presupuestaria, permitiendo el estudio comparativo de los presupuestos
sobre bases homogéneas.
La clasificación, incorpora también una codificación que identifica a cada uno
de los recursos y gastos, según los criterios de desagregación que se emplean.
La definición de la estructura y los conceptos de los recursos y gastos, en el
caso de nuestra Provincia se hallan definidos por la Ley Nº VII - Nº 7 del Clasificador
de las Cuentas del Presupuesto de la Administración Pública Provincial (disponible en
la Sección “NORMATIVA 2023” del apartado de Documentos del Aula Virtual o en el
sitio web del Digesto Jurídico de la Provincia de Misiones).
La formulación presupuestaria al momento de su sanción y luego, en instancias
de su ejecución, se ajusta a la estructura y conceptos fijados por esa ley.
Clasificación de los Recursos y el Financiamiento:
La primera distinción que emerge del nomenclador, está referida a recursos y a
financiamiento.
Los recursos típicos son los provenientes de la actividad recaudatoria del Estado y las
rentas de su patrimonio.
Igualmente cuenta con recursos provenientes de las ventas de sus bienes y el recupero
de los préstamos que eventualmente otorgue.
El financiamiento, en tanto, se refiere a otros mecanismos, distintos a los anteriores
mencionados, a los que puede acceder el Estado para afrontar sus erogaciones.
Se incluyen también las remesas, que provenientes de las recaudaciones que realiza la
administración central, se transfieren a los organismos y/o cuentas especiales que
integran el presupuesto.
El nomenclador incluye la codificación de los recursos y los gastos. Estos códigos se
utilizan para la exposición en los anexos presupuestarios y a su vez, registrar las
llamadas “imputaciones” de esos recursos y gastos en oportunidad de la ejecución del
presupuesto.
Sobre esa base, la Ley VII - Nº 7 formula la siguiente estructura de recursos y
financiamiento:
1. Recursos Corrientes: los obtenidos en concepto de impuestos, tasas y contribuciones
de servicios, contribuciones especiales, las rentas de su patrimonio, de los regímenes
de coparticipación y regalías.
Una primera clasificación de estos los divide en:
11. De Jurisdicción Provincial
12. De Jurisdicción Nacional
Los de Jurisdicción Provincial, a su vez se vuelven a clasificar por ramo de los
ingresos, sean estos 111. Tributarios o 112. No Tributarios
Los de Jurisdicción Nacional, se clasifican en: 121. Régimen de Coparticipación
Federal, 122. Coparticipación Vial y 123. Regalías, con las demás desagregaciones
que en cada caso determine el nomenclador.
2. Recursos de Capital: provenientes de las ventas de bienes que integran el activo fijo
y de los reintegros y amortizaciones de préstamos otorgados por el Estado Provincial.
Estos recursos presentan niveles de desagregación que están establecidos en la Ley
VII - Nº 7.
3. Remesas: ingresos percibidos por la Administración Central, transferidos a los
Organismos Descentralizados cuyos recursos propios y erogaciones figuran en el
Presupuesto General, ya sea como consecuencia del cumplimiento de leyes
provinciales mediante las cuales se afectan determinados recursos, u originados en la
necesidad de evitar que dichos entes figuren presupuestariamente con resultado
negativo. Tienen un movimiento compensado con las denominadas Erogaciones
Figurativas.
4. Financiamiento: Comprende a los distintos mecanismos de financiamiento
presupuestario que tiene a su alcance el Estado Provincial con el objeto de cubrir
total o parcialmente las necesidades derivadas de la insuficiencia de los recursos
corrientes y de capital. Se desagregan en 41. Aportes no Reintegrables, 42. Aportes
Reintegrables, 43. Uso del Crédito, etc.
Clasificación de los Gastos:
Las clasificaciones de los gastos que formula la Ley VII - Nº 7, debe completarse con
otras dos que no se encuentran en ese nomenclador. Estas últimas son: la Clasificación
Institucional y la Clasificación por Carácter.
Clasificación Institucional:
Esta clasificación permite determinar el área al que se asignan los créditos
presupuestarios para su posterior ejecución.
La Ley de Contabilidad en su artículo 8º determina:
“Los créditos del Presupuesto General serán ordenados por Jurisdicciones
Institucionales representativos de cada uno de los Poderes del Estado o sus Ministerios
y Tribunal de Cuentas.
Los Organismos Descentralizados figurarán con ese carácter integrando la Jurisdicción
Ministerial con el cual están vinculados al Poder Central.
Los créditos serán asignados por dependencia y actividad. En la Sección Primera:
Administración Central, cada dependencia se denominará Unidad de Organización y en
la Sección Segunda: Organismos Descentralizados, cada dependencia se denominará
Organismo”.
En razón de esa disposición, la Ley de Presupuesto General, anualmente define las
aperturas presupuestarias correspondientes, asignando el código correspondiente a cada
Jurisdicción y Unidad de Organización u Organismo. A fin de observar la estructura de
la clasificación institucional aprobada en el Presupuesto General 2023, puede
consultarse el material denominado “Clasificador Institucional 2023” disponible en la
Sección “NORMATIVA 2023” del apartado de Documentos del Aula Virtual.
La clasificación institucional reconoce dos niveles: el primero correspondiente a las
Jurisdicciones y el segundo a las Unidades de Organización u Organismos.
Son Jurisdicciones el Poder Legislativo, cada uno de los Ministerios del Poder
Ejecutivo, el Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, Tribunal Electoral, Contaduría
General de la Provincia y Fiscalía de Estado.
Cada Jurisdicción tiene asignado también un número de código. Así, por ejemplo:
Jurisdicción 01 – Poder Legislativo; Jurisdicción 02 – Gobernación; Jurisdicción 03 –
Ministerio de Gobierno; Jurisdicción 04 – Ministerio de Hacienda, Finanzas, Obras y
Servicios Públicos; Jurisdicción 05 – Ministerio de Desarrollo Social, la Mujer y la
Juventud; …. Jurisdicción 17 – Poder Judicial; etc.
Dentro de cada una de las jurisdicciones, a su vez, se incluyen las dependencias u
organismos que con vinculación directa o funcional las integran y a las que el
presupuesto confiere asignación de créditos.
Estas se denominan Unidades de Organización cuando se tratan de dependencias de los
Poderes en su calidad de Administración Central. Se denominan Organismos cuando se
tratan de Organismos Descentralizados que dependen funcionalmente de alguna
Jurisdicción.
Así, dentro de la Jurisdicción 01 – Poder Legislativo, se ubica la Unidad de
Organización 01 – Poder Legislativo.
Dentro de la Jurisdicción 02 – Gobernación, tienen aperturas presupuestarias la Unidad
de Organización 01 – Unidad Superior; la Unidad de Organización 02 –
Vicegobernación; la Unidad de Organización 03 – Tribunal de Tasaciones; la Unidad de
Organización 04 – Ministerio de Coordinación General de Gabinete; y otras.
Dentro de la Jurisdicción 03 – Ministerio de Gobierno, la Unidad de Organización 01 –
Unidad Superior; Unidad de Organización 02 – Policía Provincial; Unidad de
Organización 03 – Universidad de las Fuerzas de Seguridad de la Provincia de
Misiones; Unidad de Organización 04 – Subsecretaría de Asuntos Municipales, etc.
Dentro de la Jurisdicción 04 – Ministerio de Hacienda, Finanzas, Obras y Servicios
Públicos, la Unidad de Organización 01 – Unidad Superior; la Unidad de Organización
02 – Dirección General de Presupuesto; la Unidad de Organización 03 – Tesorería
General; la Unidad de Organización 05 – Subsecretaría de Obras y Servicios Públicos;
etc.
Pero además de las dependencias centralizadas, a las que se denominan Unidades de
Organización, en la organización Provincial existen los Organismos Descentralizados.
Estos tienen una dependencia funcional de algún Ministerio o Jurisdicción.
Los Organismos Descentralizados, deben necesariamente tener una apertura - 40 – Justicia
presupuestaria dentro de una Jurisdicción y a esta se denomina Organismo. - ……
Así por ejemplo, dentro de la Jurisdicción 02 – Gobernación, el Organismo 21 – - 90 – Administración General Varios.
Instituto Provincial de Estadísticas y Censos. - 2 – Seguridad
En la Jurisdicción 04 – Ministerio de Hacienda, Finanzas, Obras y Servicios Públicos, el - 10 – Policía Interior
Organismo 41 – Dirección General del Centro de Cómputos; Organismo 43 – Instituto - 20 – Reclusión y Corrección
Provincial de Desarrollo Habitacional (I.PRO.D.HA.); Organismo 44 – Dirección - 90 – Seguridad Varios
Provincial de Vialidad; etc. - 3 – Salud
Vale reiterar, que todos los Organismos Descentralizados deben tener una apertura - 10 – Atención Médica
presupuestaria, es decir, contar con un código de Organismo dentro de una Jurisdicción. - 20 – Saneamiento Ambiental
A diferencia, no todas las dependencias de los Poderes o Ministerios cuentan con una - 90 – Salud Varios
apertura en calidad de Unidades de Organización. - 4 – Bienestar Social
- 10 – Seguridad Social
Clasificación por Carácter: - Etc.
Emerge de lo establecido por el artículo 16º de la Ley de Contabilidad que determina: - 5 - Cultura y Educación
“El agrupamiento de los créditos en la forma prescripta en los artículos 8º y 9º de esta - 10 – Cultura
Ley, detallará la financiación respectiva”. - Etc.
A tal efecto, la Ley de Presupuesto, diferencia mediante una codificación, el origen del - 6 – Ciencia y Técnica
financiamiento de los créditos de cada unidad de gestión presupuestaria. - 10 – Capacitación y Promoción Científico – Técnica
Así, se clasifican por carácter de la siguiente manera: Carácter 0 – Administración - Etc.
General; Carácter 1 – Organismo Descentralizado; Carácter 2 – Cuentas Especiales. - 7 – Desarrollo de la Economía
De tal forma, se distingue así el origen de los recursos que se destinan a afrontar los - 10 – Suelo, Riego, Desagüe y Drenaje
gastos, según provengan de la Tesorería General, sean recursos propios de Organismos - Etc.
Descentralizados o pertenezcan a cuentas especiales. - 8 – Deuda Pública
Adicionando las dos clasificaciones anteriores, la imputación 01 – 01 – 0, indicaría que - 10 – Deuda Pública
nos estamos refiriendo a la Jurisdicción 01 – Poder Legislativo, Unidad de Organización - 9 – Gastos a Clasificar
01 – Poder Legislativo, Carácter 0 que indica que se financia con recursos de la - 10 – A Clasificar por Distribución
Administración Central.
Igualmente si la imputación fuera 02 – 02 – 0, nos estaríamos refiriendo a la (Para el estudio completo de esta clasificación remitirse a la Ley VII - Nº 7)
Jurisdicción Gobernación, Unidad de Organización 02 – Vicegobernación y los
recursos de la Administración Central. Clasificación Económica:
Si la imputación fuera 02 – 21 – 1, indicaría que nos estamos refiriendo a la Jurisdicción Procura brindar elementos de juicio útiles para analizar los efectos que la actividad del
Gobernación, Instituto Provincial de Estadísticas y Censos y que los recursos son Estado provoca en la economía y, asimismo, proporcionar información que permita la
propios de un Organismo Descentralizado. confección de las cuentas nacionales.
Si fuera 02 – 21 – 2, al igual que en el caso anterior nos estaríamos refiriendo al La Clasificación Económica se agrupa en dos niveles: Sección y Sector, y se vincula
Instituto Provincial de Estadísticas y Censos, de la esfera de la Jurisdicción con la Clasificación por Objeto del Gasto, ya que esta última describe el destino final de
Gobernación, pero en este caso se trataría de la aplicación de recursos de Carácter 2, es las erogaciones, que depende de cada Sección y Sector.
decir de Cuentas Especiales. Ello así, en razón de lo previsto en el artículo 15º de la Ley de Contabilidad que
A partir de las dos clasificaciones anteriores, a continuación se utilizan las previstas en establece:
la Ley VII - Nº 7 del Clasificador de las Cuentas del Presupuesto, que seguidamente “Los créditos de las Jurisdicciones institucionales y/o especiales serán analizados en
analizaremos. secciones, sectores y partidas principales, las que a su vez pueden ser clasificadas en
partidas parciales y sub-parciales. Este ordenamiento se efectuará con criterio
Clasificador por Finalidades y Funciones: económico y de especialidad del gasto y se denomina en esta Ley: Clasificación
Demuestran la naturaleza de los servicios que el Estado brinda a la comunidad, a la vez Económica y por Objeto del Gasto”.
que permiten inferir la importancia asignada a cada uno de ellos en particular. Su composición es la siguiente:
Las finalidades se desagregan en funciones dentro de cada una de ellas y son: - Sección 1 - Erogaciones Corrientes
- 1 - Administración General - Sector 01 - Operación
- 10 – Administración Fiscal - Sector 02 – Intereses de la Deuda
- 20 – Control Fiscal - Sector 03 – Transferencias
- 30 – Legislación - Sector 04 – A Clasificar
- Sección 2 – Erogaciones de Capital
- Sector 05 – Inversión Real
- Sector 06 – Bienes Preexistentes
- Sector 07 – Inversión Financiera
- Sector 08 – A Clasificar
- Sección 3 – Otras Erogaciones
- Sector 9 – Erogaciones Figurativas
- Sector 10 – Erogaciones para Atender la Amortización de Deudas
- Sector 11 – Erogaciones para Atender Adelantos a Proveedores y Contratistas
Las Erogaciones Corrientes son las destinadas a satisfacer las necesidades de operación
del Estado derivadas de la realización de sus actividades específicas y aquellas para
atender las obligaciones de emergencia de los intereses de la deuda y las contribuciones
que no involucran una compensación por bienes vendidos o servicios prestados al fisco
y cuyos importe no serán reintegrados por los beneficiarios.
Es decir, comprende:
Operación: erogaciones destinadas al funcionamiento de los servicios del Estado y a la
conservación y reparación de sus bienes.
Intereses de Deudas: erogaciones destinadas a atender exclusivamente aquella parte de
los intereses de la deuda pública y de otras deudas que refleje la retribución real al
capital obtenido o el presunto interés real de dicho capital. La restitución del capital de
las deudas se incluye en el Sector 10 – Erogaciones para Atender la Amortización de
Deudas, de la Sección 3 – Otras Erogaciones.
Transferencias: se refiere a aquellas erogaciones del Estado que no involucran una
compensación por bienes vendidos o por servicios prestados al fisco y cuyos importes
no serán reintegrados por los beneficiarios.
A Clasificar: constituye el crédito presupuestario global para financiar erogaciones
corrientes, que se distribuirá entre los sectores, partidas principales y parciales que
correspondan durante la ejecución del presupuesto.
Las Erogaciones de Capital son aquellas destinadas a la adquisición de bienes
materiales e inmateriales, financieros, etc., que contribuyan a modificar el patrimonio
del Estado, e incluyen:
Inversión Real: son las erogaciones que se generan por la adquisición o producción de
bienes de capital que aumentan el activo de la Nación (en sentido amplio) en un período
dado, siendo éstos los bienes físicos (construcciones, equipos, etc.) que sirven para
producir otros bienes o servicios, no se agotan en el primer uso que de ellos se hace,
tienen una duración superior a un año y están sujetos a depreciación.
Bienes preexistentes: son las erogaciones que se generan por la adquisición o
producción de bienes físicos (construcciones, equipos, etc.) ya existentes que sirven
para producir otros bienes o servicios, no se agotan en el primer uso que de ellos se
hace, tienen una duración superior a un año y están sujetos a depreciación.
Inversión Financiera: erogaciones que incrementan el activo del Estado, mediante
aportes y préstamos a otros sectores. No comprende las inversiones en bienes físicos.
A Clasificar: crédito presupuestario global para financiar erogaciones de capital, que se
distribuirá entre los sectores, partidas principales y parciales que correspondan durante
la ejecución del presupuesto.
Las Otras Erogaciones: son aquellas que por su esencia y heterogeneidad no es posible
clasificarlas dentro de las secciones de Erogaciones Corrientes y Erogaciones de
Capital. Incluyen:
Erogaciones Figurativas: son las contribuciones de la Administración Central, de los
servicios de Cuentas Especiales y Organismos Descentralizados, cuyas erogaciones
figuran también en el Presupuesto General de la Administración Provincial. No incluye
en cambio las contribuciones a organismos, entidades o empresas que no integran dicho
Presupuesto General.
Las Erogaciones Figurativas son la contrapartida de la Remesas a que se refiere el Punto
3 del Clasificador de los Recursos y el Financiamiento.
Erogaciones para Atender la Amortización de Deudas: son aquellas que se destinan a
disminuir, en un ejercicio, el pasivo del Estado Provincial por la cancelación de la deuda
pública y de otras deudas.
Erogaciones para Atender Adelantos a Proveedores y Contratistas: son las destinadas a
la atención de adelantos a proveedores y contratistas derivados de compromisos
asumidos por el Estado provincial ya sea por la adquisición de bienes o por la
construcción de obras, cuya entrega o terminación no se opera en el mismo ejercicio en
que se efectúan los referidos adelantos.
(Para el estudio completo de esta clasificación remitirse a la Ley VII - Nº 7)
Clasificación por Objeto del Gasto:
Como ha quedado dicho, está vinculada a la Clasificación Económica.
La clasificación por objeto muestra la desagregación de las erogaciones según la
naturaleza específica del gasto.
Esta clasificación puede desagregarse hasta en tres niveles: Partida Principal, Partida
Parcial y Partida Subparcial
En el Sector 01 - Operación de la Clasificación Económica, se incluyen las Partidas
Principales 011 – Personal y 012 – Bienes y Servicios No Personales.
Estas Partidas Principales, a su vez, se desagregan en Partidas Parciales y Partidas
Subparciales.
En la elaboración del Presupuesto, salvo excepciones, se utilizan partidas principales.
Eso lo establece el artículo 17º de la Ley VII - Nº 11 de Contabilidad, que dispone:
“El Presupuesto sancionará créditos a nivel de partidas principales, los que serán
utilizados por cada dependencia de la Administración Central u Organismos
Descentralizados, conforme a las reales necesidades. La discriminación en partidas
parciales y sub-parciales surgirá de la ejecución del Presupuesto.
No obstante lo dispuesto en este artículo podrán limitarse por Ley de Presupuesto
partidas parciales y sub-parciales expresamente indicadas”.
Por ello, en general, el uso integral de la clasificación, hasta nivel de partida subparcial
cuando existiera, se realiza en ocasión de la ejecución presupuestaria de los gastos.
Ante ello, el carácter limitativo en lo atinente a conceptos y montos de los créditos
presupuestarios, alcanza al nivel de desagregación que define el presupuesto.
(Para el estudio completo de esta clasificación remitirse a la Ley VII - Nº 7)
Finalmente, cabe señalar, que todas las clasificaciones mencionadas, se conjugan para
integrar la expresión de las partidas en el Presupuesto General y en ocasión de la
ejecución de éste, constituyen la denominada imputación de gastos.
Así por ejemplo, la adquisición de municiones destinadas al arsenal de la Escuela de El Financiamiento (F), por su parte, puede estar destinado a financiar total o
Policía de la Provincia, tendrá la siguiente imputación. parcialmente el servicio de la deuda. Puede también existir Financiamiento que se
oriente a atender los servicios de la deuda y a gastos comunes del presupuesto.
Jurisd. U.O. u O Carác. Final. Func. Secc. Sector P.Ppal. P.Pcial S. Pcial. A aquel Financiamiento (F), que denominaremos Financiamiento Total (F), podríamos
r
03 03 0 5 30 1 01 012 01210 207 deducir las erogaciones para la atención de la deuda (Gd), y el resultado constituiría el
Financiamiento Neto (Fn), que se destinaría a los gastos comunes del presupuesto.
O como se la expresa: 03 – 03 – 0 – 5 – 30 – 1 – 01 – 012 – 01210 - 207 F - Gd = Fn
200 - 50 = 150
Del mismo modo, el pago de los sueldos del personal de la planta temporaria de la En base a lo anterior, la ecuación presupuestaria se integraría con dos expresiones:
Cámara de Representantes, tendrá la siguiente imputación: F - Gd = Fn
Gc = R + Fn
Jurisd. U.O. u Carác.r Final. Func. Secc. Sector P.Ppal. P.Pcial S. Pcial. 200 - 50 = 150
O 950 = 800 + 150
01 01 0 1 30 1 01 011 01120 Esta es la ecuación aplicable en nuestro sistema presupuestario
Además de lo anterior, la ecuación presupuestaria debe incluir las remesas de la
Es decir: 01 – 01 – 0 – 1 – 30 – 1 – 01 – 011 - 01120 administración central a los organismos descentralizados (T)*. Erogaciones Figurativas
para la administración central y Remesas para los organismos descentralizados. Ambas
El Balance Financiero Preventivo: son equivalentes.
La propia denominación: Balance Financiero Preventivo permite deducir la naturaleza *Pueden incluirse las destinadas a cuentas especiales
de este instrumento contable de información presupuestaria. Erogaciones Figurativas (T) = Remesas (T)
Balance: porque es una expresión contable que expresa un resultado. En nuestro sistema Tratándose de una igualdad, se exponen sumando y restando alternativamente en la
contable público, ese resultado debe ser equilibrado. ecuación, con lo que el resultado de ésta no se altera.
Financiero: ya que refleja una ecuación que por contraste entre los recursos estimados y Gc = R + Fn + T - T
las erogaciones autorizadas prevé un resultado de naturaleza financiera. 950 = 800 + 150 + 100 - 100
Preventivo: porque se refiere al “pre-supuesto”, que es una construcción “ex-ante”, y Finalmente tenemos que tomar en cuenta la situación que puede suscitarse si las
que tendrá una expresión “ex-post” en el Balance Financiero definitivo que integra la erogaciones previstas resultan mayores que los recursos y el financiamiento.
Cuenta General del Ejercicio. Gc > R + Fn
La formulación del Balance Financiero Preventivo se basa en la ecuación Para mantener la condición de equilibrio de la ecuación, resulta necesario prever
presupuestaria. Economías de Inversión (Ei) que regularicen la igualdad.
La ecuación básica, puede expresarse así: Gc - (R + Fn) = Ei
Recursos (R) – Erogaciones (G) = Resultado (*) 970 - (800 + 150) = 20
(*) El Resultado será: O lo que es lo mismo
SUPERAVIT si (R) > (G) Gc - Ei = R + Fn
DEFICIT si (R) < (G) 970 - 20 = 800 + 150
EQUILIBRADO si (R) = (G) En función de todo lo anterior, la ecuación presupuestaria que refleja el Balance
En nuestra Provincia se aplica el régimen de presupuesto equilibrado, por lo que la Financiero Preventivo se expresa de la siguiente manera:
ecuación aplicable es: F - Gd = Fn
G = R Gc - Ei = R + Fn + T - T
1000 = 1000 200 - 50 = 150
Debe tenerse presente también, que el Financiamiento (F) constituye una fuente de 970 - 20 = 800 + 150 + 100 - 100
recursos adicionales para afrontar las erogaciones presupuestarias. Frente a esto, aquella El Balance Financiero Preventivo se expone en la Ley de Presupuesto General. No
ecuación quedaría así expresada: aparece en el Presupuesto de la Cámara de Representantes ni en el Decreto Analítico.
G = R + F Es posible que en el total de las erogaciones consideradas para la formulación del
1000 = 800 + 200 Balance Financiero Preventivo no se incluyan las de los Organismos Autofinanciados,
A su vez, teniendo en cuenta que por la Clasificación Económica, genéricamente las aunque los recursos y créditos de éstos deben aparecer en la Ley de Presupuesto. Esto
Erogaciones (G) incluyen las Erogaciones Corrientes, Erogaciones de Capital y así, ya que la condición de autofinanciados implica la igualdad de recursos y gastos de
Amortización de la Deuda, es posible segregar las dos primeras (Gc) de la última (Gd). estos Organismos, con lo cual su exclusión de las cifras volcadas en el Balance
Así, si G = Gc + Gd, podríamos expresar la ecuación anterior de la siguiente forma: Financiero Preventivo no altera el equilibrio que este debe demostrar.
Gc + Gd = R + F
950 + 50 = 800 + 200
Cómo se integra el total del Presupuesto?
El Total del Presupuesto se integra con la suma de los valores que corresponden a los
siguientes conceptos:
* El Total de las Erogaciones que son volcadas al Balance Financiero Preventivo
* El Total de Amortización de la Deuda
* El Total de las Erogaciones que corresponden a los Organismos Autofinanciados (si
hubiera), en lo que no tuviera origen en remesas de la administración central.
* El Total de las Erogaciones del Presupuesto de la Cámara de Representantes
4. Créditos adicionales
La Ley VII - Nº 11 de Contabilidad, determina la posibilidad de instituir
créditos adicionales para reforzar los créditos establecidos en las Jurisdicciones.
En tal sentido la Ley de Contabilidad establece:
“Artículo 12º.- Se podrán constituir "Créditos Adicionales" en base a previsiones
estimadas, para reforzar los créditos establecidos en las Jurisdicciones con exclusión de
los sancionados para las partidas principales, parciales y sub-parciales expresamente
limitadas por la Ley de Presupuesto”.
“Artículo 13º.- Los conceptos previstos en los Artículos 9 al 12, son aplicables a los
Organismos Descentralizados a cuyos efectos deberán preverse en sus respectivos
Presupuestos, los montos que se estimen necesarios”.
“Artículo 14º.- Los "Créditos Adicionales" serán utilizados por el Poder Ejecutivo, con
intervención del Ministerio de Hacienda, Finanzas, Obras y Servicios Públicos. Los
créditos equivalentes de la Sección Segunda del Presupuesto General, serán utilizados
por las autoridades que sean competentes, según las leyes”.
Es en función de ello que la Ley VII - Nº 7, del Clasificador de las Cuentas del
Presupuesto, prevé en el Sector 04 de la Sección 1 y en el Sector 08 de la Sección 2,
créditos presupuestarios globales denominados A Clasificar, que se distribuirán entre los
sectores, partidas principales y parciales que correspondan a Erogaciones Corrientes y
de Capital, respectivamente, durante la ejecución del presupuesto.
5. Reglas del presupuesto
La ciencia de las finanzas públicas ha establecido varias reglas en torno a la
institución del presupuesto financiero del Estado.
El presupuesto debe contener la totalidad de los gastos puestos a cargo del
Tesoro Público en un ejercicio y la confrontación con los recursos posibles a recaudar
en igual lapso para afrontar aquellos. Como instrumento preventivo financiero de la
Hacienda Pública, el presupuesto está constituido por dos capítulos separados (gastos y
recursos) que, si bien son independientes, por la regla del equilibrio presupuestario
deben ser coincidentes en sus importes.
Dado su carácter autorizativo y limitativo, el presupuesto habrá de incluir todos
los gastos públicos, y el poder administrador no podrá gastar fuera de los conceptos y de
los límites fijados. En cambio, los recursos no tienen el mismo carácter, se incluyen
como contrapartida de los egresos y para equilibrio el presupuesto.
Estos principios básicos, tendientes a asegurar el cumplimiento de los fines de
este instrumento de contabilidad preventiva, se designan en la doctrina clásica de las
finanzas como reglas o principios del presupuesto:
1. Generalidad
- Principio de Unidad
- Principio de Universalidad
2. Anualidad
3. Equilibrio
A las reglas clásicas del presupuesto de han agregado, con la pretensión de
ordenar determinados aspectos, otras reglas:
a. Precedencia
b. Exactitud
c. Especificación
d. Publicidad
e. Claridad
f. Uniformidad
Todos estos principios generales pueden ser agrupados según revistan carácter
sustancial o puramente formal. Son reglas sustanciales las de la generalidad, del
equilibrio, de la precedencia, de la publicidad y de la exactitud, y formales todas las
demás enunciadas.
REGLA DE LA GENERALIDAD (principios de la universalidad y de la unidad)
Es finalidad importante del presupuesto justificar ante la comunidad, la exigencia
coactiva de una parte de la riqueza privada para cubrir las necesidades públicas, y como
en esa virtud los gastos públicos han de cubrirse con el esfuerzo de los habitantes, es
indispensable que el presupuesto incluya en un solo cuadro todos los gastos a realizar y
todos los recursos a percibir por el estado en un ejercicio financiero, sin compensación
de egresos con ingresos. Tal es el principio de la universalidad.
A la vez, todos los gastos públicos deben volcarse en un solo presupuesto, y como
aquellos, por su naturaleza, han de estar dirigidos a satisfacer necesidades colectivas, no
debe haber afectación de recursos especiales a erogaciones dadas. Este es el principio de
la unidad.
La regla de la generalidad, puede enunciarse diciendo que el presupuesto debe ser
único e incluir en él todos los gastos y recursos de la Hacienda Pública, sin
compensación entre ellos y sin afectación particular de los segundos a los primeros.
La regla de la universalidad del presupuesto se refiere, específicamente, a la
comprensión que ha de tener el presupuesto como plan preventivo financiero del
Estado. Para que el presupuesto cumpla debidamente sus funciones de control
preventivo de la actividad de naturaleza económica en la Hacienda Pública, no debe
haber gastos y recursos susceptibles de ejecutarse separadamente de aquel y que el
Poder Ejecutivo pueda disponer sin autorización legislativa y sin obligación de rendir
cuanta de la inversión. El presupuesto ha de abarcar todas las erogaciones previstas
como necesarias para mantener durante el ejercicio la prestación de los servicios
públicos puestos a cargo del Estado. Además, esta regla de la centralización de gastos y
de recursos tiene por finalidad lograr que el presupuesto esté equilibrado y no se
produzcan alteraciones de ese equilibrio por la existencia de otros gastos al margen. Si
todos los gastos se presentan en el presupuesto y como contrapartida se incluyen todos
los ingresos, el presupuesto podrá equilibrarse, pues ambos rubros estarán
correlacionados entre sí.
- No ha de existir más de un solo presupuesto que reúna en una parte todos los
ingresos o entradas en forma de facilitar la comparación.
- Las entradas y gastos deben inscribirse por su importe íntegro, esto es, no debe
deducirse directamente del rendimiento presunto de los rubros de recursos el costo de
su recaudación u obtención, ni tampoco del costo presunto de un servicio las entradas
que de él pueda procurar.
- Para asegurar el equilibrio efectivo del Presupuesto ha de llegarse a prever las
contingencias imprevisibles, mediante la incorporación en la parte de gastos de
fondos de reserva destinados a compensar los créditos suplementarios y
extraordinarios, leyes especiales, etc., que deban abrirse o dictarse durante el
ejercicio.
- No deben asignarse recursos especiales a determinados servicios o gastos.
- En ninguna forma puede admitirse que el poder ejecutivo se valga de entradas o
beneficios extraordinarios o imprevistos de cualquier proveniencia para efectuar
gastos no autorizados en el presupuesto. Corresponde, en consecuencia, que la
legislación permanente imponga que toda la suma recaudada por vía extraordinaria o
caso excepcional sea acreditada al capítulo de entradas de dicho presupuesto con el
que por su concepto guarde relación, o a un rubro especial de entradas eventuales,
con la limitación expresada.
- Tampoco es admisible que el Poder Ejecutivo, por sí, cubra el déficit de un crédito o
lo refuerce mediante sumas tomadas sobre otros créditos, y así debe declararlo la
legislación orgánica contable.
- Algunas de las limitaciones teóricas citadas, pueden admitir las excepciones que
prevén las legislaciones aplicables en materia presupuestaria.
La Ley Nacional Nº 24.156 de Administración Financiera, consagra la regla de la
universalidad en el artículo 12, que establece textualmente: Los presupuestos
comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio…
La regla de la generalidad se sustenta a continuación, en el mismo artículo al disponer:
Los recursos y gastos figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin
compensaciones entre sí.
En el orden provincial, la Ley VII - Nº 11 de Contabilidad determina en sus artículo 1º a
3º que el Presupuesto General de la Provincia deberá respetar la universalidad, la unidad
y la integridad de recursos y gastos.
Así el artículo 1º, al aludir a la universalidad, expresa que el Presupuesto General está
constituido por el conjunto de recursos calculados y créditos autorizados para la
Administración General, debiendo entenderse por ésta al todo integrado por la
Administración Central y los Organismos Descentralizados.
El artículo 2º, refiere a la unidad, al decir que comprenderá la reunión formal en un
cuerpo legal único, de la totalidad de los recursos estimados y gastos autorizados para la
Administración General.
Finalmente, el artículo 3º abona el principio de generalidad, al mencionar la integridad,
esto es, que el presupuesto comprenderá la reunión formal en un cuerpo legal único, de
la totalidad de los recursos estimados y gastos autorizados para la Administración
General.
REGLA DE LA ANUALIDAD
Este principio expresa que el presupuesto debe considerar a las entradas y salidas
correspondientes a un año dado, en cuanto es en ese espacio de tiempo que, por diversos
y variados fines, pero principalmente por motivos de orden técnico–jurídico, se
considera, convencionalmente, detenido el ciclo de las funciones económicas y
administrativas de toda la Hacienda, y por consiguiente, también la del Estado.
La Ley Nacional Nº 24.156 de Administración Financiera, consagra esta regla para las
previsiones presupuestarias de los gastos en su artículo 10º, que expresa que el ejercicio
financiero del sector público nacional comenzará el primero de enero y terminar el
treinta y uno de diciembre de cada año.
Del mismo modo, en el orden provincial, la Ley VII - Nº 11 de Contabilidad determina
en su artículo 4º que el Ejercicio Financiero, que comprende el lapso de ejecución del
Presupuesto General, comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año.
Este precepto tiene diferente alcance, según se refiera a los gastos o a los recursos:
- En materia de gastos, la regla es de aplicación directa ya que las autorizaciones para
gastar votadas por el Poder Legislativo caducan con el vencimiento del año
financiero para el que se fijaron; no se hace distinción entre los créditos contenidos
en la ley de presupuesto y los abiertos por leyes especiales de gastos.
- En materia de recursos, la regla no tiene un sentido bien concreto y directo, pues el
cálculo de los probables ingresos a operarse en el año se incluyen como una mera
previsión presupuestaria dirigida a procurar el equilibrio financiero.
La regla de la anualidad solo tiene significación para la renovación periódica de los
gastos y no para los recursos, que dependen de leyes impositivas especiales, de vigencia
permanente mientras no se las derogue.
La aplicación de la regla de la anualidad a los gastos del estado tiene efectos distintos,
según sea la naturaleza de aquellos:
- Para los gastos facultativos, (los que el poder administrador puede o no realizar) la
caducidad anual afecta al gasto en sí, y hace que éste no se pueda comprometer luego
de la fecha de clausura del ejercicio.
- Para los gastos obligatorios, (donde el compromiso ha resultado de la ley o del
contrato y se ha producido con anterioridad al momento de la ejecución de
presupuesto) los efectos de la caducidad no se hacen sentir sobre el gasto en sí, que
continúa vigente, sino sobre el pago, pues cesa la facultad de la administración para
ordenarlo.
La regla de la anualidad del presupuesto tiene fundamentos económicos e
institucionales:
- Desde el aspecto económico, hay motivos prácticos, que lo imponen, puesto que se
conceptúa difícil formular previsiones de gastos para períodos más extensos que un
año, debido a la acción de factores económicos, tales como la variación del valor de
la moneda o la aparición de nuevas necesidades colectivas. Como la previsión sobre
los gastos tiene carácter limitativo, toda fijación de los conceptos y de los montos de
los gastos puede ocasionar inconvenientes para la marcha de la administración si no
responde a las necesidades de cada momento. Además no tendrá mayor sentido votar
un presupuesto de gastos e introducir, durante su vigencia, constante modificaciones
para adaptarlo a los requerimientos de la Hacienda.
- La razón institucional, que fundamenta la regla de la anualidad consiste en que las
facultades de control preventivo y ulterior por parte del Poder Legislativo debe
llevarse a cabo de la manera más frecuente posible. Si la aprobación del presupuesto
 financiero del Estado se efectúa cada 2 o 3 años, es evidente que el Congreso tendrá
menos oportunidades para controlar, en las fases preventiva y ulterior, la ejecución de
los gastos, y para ocuparse de la política financiera y económica de la
administración.
REGLA DEL EQUILIBRIO
La ciencia de las finanzas públicas ha sostenido tradicionalmente como requisito
sustantivo del presupuesto el equilibrio entre ingresos y egresos públicos. Ambos rubros
deben igualarse tanto en el presupuesto preventivo como en la cuenta de inversión.
Esta regla implica que ha de formarse una masa de recursos suficientes para cubrir las
erogaciones del presupuesto o, inversamente, fijar un monto de estas últimas que puede
ser atendido con el producido estimado de los primeros.
La necesidad de mantener el equilibrio, tanto en los cuadros preventivos del presupuesto
como después de ejecutado, ha dado origen a procedimientos técnicos tendientes a
conservar ese equilibrio, concretado principalmente en dos soluciones:
- Establece que las leyes sobre créditos adicionales para gastar arbitren nuevas fuentes
de recursos.
- Propone crear un fondo de reserva para cubrir los gastos autorizados por leyes
especiales.
La primera solución sólo puede conducir a resultados ciertos cuando la prohibición de
dictar leyes especiales con afectación a rentas generales está inscripta en la Constitución
Nacional. De lo contrario, no produce resultados por cuanto el Poder Legislativo, por
ley posterior, puede dejar sin efecto la previsión y votar leyes especiales sin afectación
especifica.
La segunda solución implica incluir en el presupuesto:
- Partidas para gastos eventuales (para atender necesidades urgentes).
- Fondos de reservas de los créditos adicionales votados por el Congreso o dispuestos
por el Poder Ejecutivo.
El equilibrio establecido al sancionarse el presupuesto es de carácter preventivo, y en
muchos casos no ha de mantenerse en la ejecución del presupuesto pudiendo
convertirse, al vencimiento del año financiero, en un desequilibrio final:
- De déficit: cuando los recursos no alcanzaren a producir el importe en que fueran
estimados o porque se hubieren autorizado durante el año nuevas erogaciones sin
proveerlas de la los recursos correspondientes.
- De superávit: si el producido de los recursos excediera el importe de su estimación o
se produjeran economías en los gastos autorizados.
Para hacer frente durante el ejercicio a nuevas necesidades no contempladas en el
presupuesto o cuyos créditos fijados en el mismo resultaran insuficientes se suelen
incluir en los presupuestos, partidas de crédito para emergencias sin especificación
determinada, en carácter de fondos de reserva de emergencia u otra denominación
similar, que serán empleados para reforzar determinados créditos o incorporar otros
nuevos, que en cada oportunidad utilizará el poder administrador, sin necesidad de la
autorización legislativa correspondiente. Estos procedimientos técnicos tienden
precisamente a mantener el equilibrio del presupuesto no solo en los cuadros
preventivos, sino también una vez ejecutados los gastos.
Se efectúa así la transferencia de aquellos créditos por el importe necesario para los
rubros de gastos que lo requieran, sin alterar por ello la situación de equilibrio o
financiera en que haya sido sancionado dicho presupuesto.
Al elaborar el presupuesto se debe tener en cuenta:
- La circunstancia de que algunos presupuestos se cierren con déficit y otros con
superávit no es censurable por sí, cuando con ello se busca provocar reacciones
favorables en la economía mediante una política fiscal que pretenda corregir
desviaciones y fomentar el desarrollo.
- El equilibrio debe buscarse entre los ingresos y gastos ordinarios. Pero cuando se
trata de gastos de inversión, debe buscarse su distribución en los ejercicios que
experimentarán los beneficios de la inversión.
- La Hacienda del Estado no debe buscar tener superávit continuado, pues su eficiencia
no se mide por este sino por la adecuada satisfacción de las necesidades públicas.
- No basta con que el equilibrio se cumpla en el presupuesto preventivo; es
imprescindible que se conserve durante el ejercicio y hasta finalizar el mismo.
En el orden provincial, la Ley VII - Nº 11 de Contabilidad determina en su artículo 14º
que los "Créditos Adicionales" serán utilizados por el Poder Ejecutivo, con intervención
del Ministerio de Hacienda, Finanzas, Obras y Servicios Públicos. Los créditos
equivalentes de la Sección Segunda del Presupuesto General, serán utilizados por las
autoridades que sean competentes, según las leyes.
REGLA DE LA PRECEDENCIA
La autorización preventiva de los gastos a practicar durante el ejercicio financiero
comporta, además de una facultad, un acto obligatorio para el Poder Legislativo pues no
puede desentenderse de la sanción de la ley periódica del presupuesto, ya que lo
contrario significaría provocar la paralización de los servicios públicos o llevar al Poder
Ejecutivo a la situación de disponer pagos ilegalmente.
El artículo 27º de la Ley Nacional Nº 24.156 de Administración Financiera establece
que si el Poder Ejecutivo no presentare en el plazo previsto, es decir hasta el 15 de
septiembre del año anterior para el que regirá, el proyecto de ley de presupuesto general
y al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el proyecto de presupuesto
general, regirá el que estuvo en vigencia el año anterior, con los siguientes ajustes que
deber introducir el Poder Ejecutivo Nacional en los presupuestos de la administración
central y de los organismos descentralizados:
- En los presupuestos de recursos:
a) Eliminar los rubros de recursos que no puedan ser recaudados nuevamente;
b) Suprimir los ingresos provenientes de operaciones de crédito‚ publico autorizadas,
en la cuantía en que fueron utilizadas;
c) Excluirá los excedentes de ejercicios anteriores correspondientes al ejercicio
financiero anterior, en el caso que el presupuesto que se está ejecutando hubiera
previsto su utilización;
d) Estimará cada uno de los rubros de recursos para el nuevo ejercicio:
e) Incluirá los recursos provenientes de operaciones de crédito público en ejecución,
cuya percepción se prevea ocurrirá en el ejercicio.
- En los presupuestos de gastos:
a) Eliminará los créditos presupuestarios que no deban repetirse por haberse
cumplido los fines para los cuales fueron previstos;
b) Incluir los créditos presupuestarios indispensables para el servicio de la deuda y
las cuotas que se deban aportar en virtud de compromisos derivados de la
ejecución de tratados internacionales;
 c) Incluirá los créditos presupuestarios indispensables para asegurar la continuidad y
eficiencia de los servicios;
d) Adaptará los objetivos y las cuantificaciones en unidades físicas de los bienes y
servicios a producir por cada entidad, a los recursos y créditos presupuestarios que
resulten de los ajustes anteriores.
Esta solución se denomina en la legislación financiera prórroga automática del
presupuesto del ejercicio anterior.
Por supuesto que se trata de una excepción a la regla de la precedencia, hecho que
desnaturaliza la esencia de la institución presupuestaria.
En el orden provincial, la Ley VII - Nº 11 de Contabilidad determina en sus artículos
25º y 26º la aplicación de la regla de la precedencia, con un criterio más ajustado a los
conceptos doctrinarios, que lo que ocurre con la Ley Nacional antes citada.
Así, el artículo 25º establece que la falta de sanción del Presupuesto en las condiciones
previstas en el artículo 101º, inciso 3) in fine de la Constitución Provincial, determina la
prórroga automática del vigente en el ejercicio fenecido, según lo siguiente:
a) Se considera Presupuesto vigente el que resulte de las modificaciones introducidas
por ley al último día del ejercicio anterior.
b) Los créditos prorrogados correspondientes a partidas no existentes en el nuevo
Presupuesto General, quedarán incorporados en éste automáticamente por la parte
ejecutada.
c) Si a la fecha de sanción del nuevo Presupuesto General surgieren créditos
insuficientes, en virtud de la prórroga, se considerará cifra autorizada aquella que
resulte del monto ejecutado.
d) La prórroga del Presupuesto, implica la liberación automática de las economías por
no inversión dispuesta por Ley.
e) No se considerarán prorrogables los créditos asignados por una sola vez, a condición
de haber sido utilizados íntegramente. Cuando ello no ocurriere, tales créditos podrán
ser reproducidos en el Presupuesto de prórroga, por la parte no utilizada.
REGLA DE LA ESPECIFICACIÓN
La regla de la especificación de los gastos comprendidos en las autorizaciones
presupuestarias se refiere a la clasificación y asignación de las partidas. Es un aspecto
formal del presupuesto, no obstante lo cual, tiene marcada importancia para que este
instrumento cumpla plenamente su finalidad.
Supone cumplir dos reglas técnicas:
- Los créditos deben tener designación clara y categórica, que impida imputar créditos
de naturaleza diversa o ajena a la materia propia del crédito.
- La división de los créditos no debe llegar a la atomización conceptual.
La Ley Nº 24.156 contempla esta regla en sus artículos 13º y 14º.
Artículo 13º: Los presupuestos de recursos contendrán la enumeración de los distintos
rubros de ingresos y otras fuentes de financiamiento, incluyendo los montos estimados
para cada uno de ellos en el ejercicio. Las denominaciones de los diferentes rubros de
recursos deberán ser lo suficientemente específicas como para identificar las respectivas
fuentes.
Artículo 14º: En los presupuestos de gastos se utilizarán las técnicas más adecuadas
para demostrar el cumplimiento de las políticas, planes de acción y producción de
bienes y servicios de los organismos del sector público nacional, así como la incidencia
económica y financiera de la ejecución de los gastos y la vinculación de los mismos con
sus fuentes de financiamiento. La reglamentación establecerá las técnicas de
programación presupuestaria y los clasificadores de gastos y recursos que serán
utilizados.
En nuestra Provincia, la Ley VII - Nº 11 determina en sus artículos 8º a 11º:
Artículo 8º: Los créditos del Presupuesto General serán ordenados por Jurisdicciones
Institucionales representativos de cada uno de los Poderes del Estado o sus Ministerios
y Tribunal de Cuentas.
Los Organismos Descentralizados figurarán con ese carácter integrando la Jurisdicción
Ministerial con el cual están vinculados al Poder Central.
Los créditos serán asignados por dependencia y actividad. En la Sección Primera:
Administración Central, cada dependencia se denominará Unidad de Organización y en
la Sección Segunda: Organismos Descentralizados, cada dependencia se denominará
Organismo.
Artículo 9º: Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, dentro de la Sección
Primera podrán incluirse anexos especiales a efectos de hacer más clara la presentación
del documento.
Artículo 10º: Los egresos previstos para el financiamiento de la "Deuda Pública",
comprenderán los créditos destinados a atender los servicios financieros de la deuda
contraída por el Gobierno Provincial con otros Organismos Estatales o Privados.
Artículo 11º: El sistema de clasificaciones que orientará la presentación del Presupuesto
será establecido por el Poder Ejecutivo por reglamentación. Este sistema comprenderá,
entre otros posibles, las clasificaciones siguientes: a) Funcional; b) Económica; c) Por
objeto del gasto; d) Institucional; e) Programática.
Esta regla de la especificación de los egresos se opone a la inclusión de partidas
globales en el presupuesto, consistente en especificar cantidades sin discriminación de
conceptos.
REGLA DE LA EXACTITUD
Exige la mayor exactitud en las partidas presupuestarias y la mayor aproximación en
aquellas partidas que son meramente estimativas. Ello no excluye la posibilidad de error
en todas aquellas cifras que son el fruto de estimaciones de eventos futuros, pero no
justifica la astucia o mala fe de los hombres de gobierno, que pretendan burlar la
opinión pública.
REGLAS DE LA PUBLICIDAD, DE LA CLARIDAD Y DE LA UNIFORMIDAD
Una de las bases esenciales de las democracias modernas como forma particular de
organización de la autoridad dentro del estado, es la publicidad de los actos relativos a
la conducción de la cosa pública. El presupuesto, como instrumento de control
preventivo, no puede escapar a este precepto. Debe estar rodeado de la más amplia
publicidad, y llegar no sólo a los representantes que integran el órgano volitivo de la
Hacienda, sino también a toda la masa del pueblo. El presupuesto debe ser objeto de
publicidad, tanto en su preparación como en su discusión y aprobación parlamentaria,
en su ejecución y en su control ulterior.
Este principio impone al poder administrador la obligación de remitir al Congreso un
proyecto analítico de presupuesto con detalle de:
- Los gastos a efectuar
- Los cuadros justificativos de las previsiones de gastos.
- Cálculo de los recursos para financiarlos
- Análisis de la actividad productiva nacional en función de la marcha mundial y su
influencia en nuestro país.
La Ley Nº 24.156 tuvo en cuenta este principio al establecer la información que
acompañara al proyecto de presupuesto en su artículo 25º:
Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos
descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, la Oficina Nacional
de Presupuesto confeccionará el proyecto de ley de presupuesto general.
El proyecto de ley deberá contener, como mínimo, las siguientes informaciones:
a) Presupuesto de recursos de la administración central y de cada uno de los organismos
descentralizados, clasificados por rubros;
b) Presupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismo
descentralizado los que identificarán la producción y los créditos presupuestarios;
c) Créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversión que se
prevén ejecutar
d) Resultados de las cuentas corriente y de capital para la administración central, para
cada organismo descentralizado y para el total de la administración nacional.
El reglamento establecerá, en forma detallada, otras informaciones a ser presentadas al
Congreso Nacional tanto para la administración central como para los organismos
descentralizados.
En el tercer párrafo de su artículo 24º, por su parte, ordena considerar como elementos
básicos para iniciar la formulación de los presupuestos, el programa monetario y el
presupuesto de divisas, formulados para el ejerció que será objeto de programación.
La Ley VII - Nº 11, establece que en lo atinente al proyecto de presupuesto, en la
Provincia, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 116º inciso 4), de la Constitución
Provincial, el Poder Ejecutivo remitirá al Poder Legislativo el proyecto de Ley de
Presupuesto General, antes del 31 de julio de cada año. A fin de instrumentar
debidamente el documento presupuestario integral, el Poder Judicial, Organismos de la
Constitución y Entes Descentralizados, remitirán al Poder Ejecutivo sus respectivos
proyectos con la debida anticipación, los que serán incluidos con las modificaciones que
se estimen convenientes, ajustándolos a las normas y criterios del Presupuesto General.
No obstante, los proyectos recibidos del Poder Judicial, Tribunal de Cuentas y Tribunal
Electoral, serán acompañados al Presupuesto General en la forma y por los montos
propuestos por dichos Organismos.
El Presupuesto del Poder Legislativo se incorporará por la Ley de su sanción.
La regla de la publicidad debe ser complementada para que podamos considerarla
suficiente, con el precepto formal de la claridad del presupuesto, que consiste en
presentar un presupuesto simple y claro, pero sin omitir las reglas técnicas esenciales,
con el fin de que favorezca y facilite la publicidad y su conocimiento.
Finalmente, una tercera condición que debe reunir el presupuesto es la de conservar una
estructura uniforme a través de los distintos ejercicio en que se divide la vida de la
Hacienda Pública. Ello significa cumple con la regla de la uniformidad de los cuadros y
estados, de otro modo no sería posible efectuar comparaciones con presupuestos de
ejercicios anteriores, pues su distinta estructuración impediría un fácil y claro cotejo.
Esta regla facilita la ejecución del presupuesto y el registro escritural de las operaciones,
favorece la gestión administrativa y hace más eficaz y sencilla la fase de control.
6. Planes plurianuales. Cuentas extrapresupuestarias. Créditos de emergencia. Leyes
especiales
Planes Plurianuales:
El artículo 18º de la Ley VII - Nº 11 de Contabilidad expresa:
“El Poder Ejecutivo podrá elaborar Planes Plurianuales de desarrollo económico, cuyo
contenido conceptual, juntamente con las previsiones financieras, someterá a
consideración del Poder Legislativo, conforme a la clasificación funcional.
Estos planes podrán ser revisados y ajustados periódicamente, extendiendo el lapso de
vigencia.
Cuando existan Planes Plurianuales, el Presupuesto anual deberá ser proyectado por el
Poder Ejecutivo dentro de los lineamientos conceptuales de los primeros.
Las obligaciones que se asuman como consecuencia de cualquier tipo de contrato, no
podrán exceder las autorizaciones plurianuales”.
Como denota el artículo trascripto, el Poder Ejecutivo puede elaborar planes
con duración mayor a un año, que requieren ser aprobados por Ley.
Su formulación debe tener un contenido conceptual y previsiones financieras.
Solo puede estar destinado a acciones de desarrollo económico, atendiendo la
clasificación funcional de los gastos. Es decir, que debe corresponder a alguna o varias
de las funciones previstas en la Finalidad 7 – Desarrollo de la Economía del
Clasificador de las Cuentas del Presupuesto.
Podrán ser revisados y ajustados para extender su vigencia, conforme resulte
necesario para alcanzar los objetivos previstos.
Los contratos que se celebren en el marco de dichos planes, no podrán exceder
las autorizaciones de la ley que los haya aprobado ni término de su vigencia.
Cuando existieren estos planes plurianuales, el Poder Ejecutivo deberá
proyectar los presupuestos de los ejercicios comprendidos en su vigencia, observando el
debido cumplimiento de tales planes.
Cuentas Extrapresupuestarias:
El artículo 19º de la Ley de Contabilidad establece:
“Sólo podrán abrirse, al margen del Presupuesto General, cuentas de orden o de
terceros.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, la Contaduría General de la
Provincia y Direcciones de Administración de Organismos Descentralizados, podrán
abrir tantas cuentas como estimen necesarias, para reflejar adecuadamente la situación
económico-financiera y patrimonial de la Hacienda Pública, conforme a los principios
de la partida doble”.
La limitación que traza la Ley de Contabilidad, impide que para reflejar
movimientos presupuestarios, financieros y patrimoniales del Estado, existan cuentas al
margen del presupuesto. Solo pueden abrirse por fuera, cuentas de orden, es decir
aquellas que tienen por objeto reflejar derechos u obligaciones contingentes, que no se
traducen en modificaciones presupuestarias, financieras o patrimoniales, y, cuentas de
terceros, o sea, las que reflejan movimientos relacionados con entes o personas ajenas a
la administración.
Sin perjuicio de ello, la Ley autoriza a la Contaduría General y a las
Direcciones de Administración de los Organismos descentralizados al empleo de todas
las cuentas que resulten necesarias para el adecuado reflejo de la situación
económica-financiera y patrimonial de la Hacienda, atendiendo principios de la partida
doble. Pero estas últimas, deben responder a la necesidad de exponer de mejor manera
las previsiones presupuestarias, sin alterarlas.
Créditos de Emergencia:
La apertura de créditos presupuestarios, es facultad exclusiva de la Cámara de
Representantes, materializada a través de la sanción de la Ley General de Presupuesto.
Sin embargo, la Ley de Contabilidad habilita al Poder Ejecutivo a abrir créditos
en casos excepcionales, que están taxativamente previstos en el artículo 20º, con
obligación de dar cuenta de ello a la Cámara en el mismo acto. El mencionado artículo
expresa:
“… el Poder Ejecutivo podrá autorizar la apertura de créditos, únicamente en las
situaciones siguientes, con obligación de dar cuenta en el mismo acto a la Cámara de
Representantes:
a) las que menciona el artículo 168º de la Constitución Provincial;
b) para los gastos e inversiones imprevistos que demandan cumplimiento de las leyes
electorales de la Provincia;
c) para el cumplimiento de sentencias judiciales firmes;
d) para hacer efectivas las devoluciones a que se refiere el artículo 77º de la Ley
Orgánica del Tribunal de Cuentas (actualmente es el artículo 80º de la Ley Orgánica
del Tribunal de Cuentas);
e) en caso de epidemias, inundaciones y otros acontecimientos que hicieren
indispensables el socorro inmediato del Gobierno.
Los créditos abiertos de conformidad con las disposiciones del presente artículo
quedarán incorporados al Presupuesto General”.
El artículo 168º de la Constitución Provincial se refiere a los casos de
intervención a las municipalidades, cuando se encuentre comprometida la estabilidad
financiera de éstas.
El artículo 80º de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas se refiere a los
casos en que se revocaran fallos de ese Tribunal, los que hubieran sido pagados por los
responsables y transferidos a la Provincia. En tales situaciones procede la restitución de
las sumas afrontadas por aquellos, sin esperar que la Legislatura vote los créditos a tal
fin.
Leyes Especiales:
La Ley de Contabilidad en su artículo 22º, establece que cuando mediante
leyes sancionadas con posterioridad al Presupuesto General se autoricen nuevos gastos,
se deberá designar los respectivos recursos para afrontarlos, que deben ser distintos a
los previstos en la ley de presupuesto vigente.
Esta restricción viene dada por una ley, la de Contabilidad, de igual rango a
aquella que pueda prever nuevos gastos sin recursos. De ahí que su eficacia sea relativa,
toda vez que una ley deroga otra.
Sin embargo, en la Provincia existe el antecedente de un fallo del Superior
Tribunal de Justicia, en ocasión de haberse entablado conflicto de Poderes entre el
Ejecutivo y Legislativo, oportunidad en que se resolvió en el sentido de respetar esa
prescripción de la Ley de Contabilidad, quedando sin efecto la ley que autorizaba
créditos sin determinar los recursos correspondientes. Es sin embargo una cuestión
discutible que podría volver a suscitarse.
Sin embargo, el mismo artículo 22º determina, que ese requisito no será
indispensable, cuando los nuevos créditos respondan a una extrema necesidad pública.
Igualmente define que las leyes que dispongan la imputación de los gastos a
rentas generales o a la propia ley, se consideran igualmente sin recursos, ya que queda
claro que la norma debe indicar fuentes de recursos distintas a los originalmente
estipulados en el Presupuesto.
Igualmente determina, que en caso de una ley especial que disponga nuevos
gastos, autorice el uso del crédito como fuente de financiación, deberá simultáneamente
disponer las partidas que sean necesarias para afrontar los servicios financieros del
endeudamiento.
Finalmente se establece, que ante la sanción de una ley especial que habilita
nuevos créditos y determina nuevos recursos, el Poder Ejecutivo ordenará la inclusión
de los conceptos y montos respectivos en los ramos de recursos y gastos que
correspondan, a los fines de su ejecución.
El texto del artículo 22º es el siguiente:
“Las leyes sancionadas con posterioridad al Presupuesto General y que autoricen
nuevos gastos, deberán designar el correspondiente recurso, que será distinto de los
previstos para éste, salvo que respondan a una extrema necesidad pública.
En estos casos el Poder Ejecutivo mandará incluir los créditos y recursos en la parte de
la estructura presupuestaria que corresponda.
Las leyes que mandan imputar a Rentas Generales o a la propia ley, deben considerarse
leyes sin recursos.
Toda ley que autorice el uso del crédito para su financiación, deberá autorizar
simultáneamente las partidas necesarias para financiar sus servicios financieros”.
Intervención del Ministerio de Hacienda, Finanzas, Obras y Servicios Públicos:
El artículo 21º de la Ley de Contabilidad dispone, que en todo acto que de
cualquier forma afecte el contenido o composición del Presupuesto General, o que
suponga afectar créditos futuros, es necesaria la intervención del Ministerio de
Hacienda, Finanzas, Obras y Servicios Públicos.
7. Disposiciones permanentes
El artículo 24º de la Ley de Contabilidad expresa lo siguiente:
“La Ley de Presupuesto no contendrá disposiciones de índole orgánica que deroguen o
modifiquen leyes en vigor.
Exceptúanse de lo establecido precedentemente lo relativo a estructura de presupuesto,
que podrá fijarse anualmente por la Ley de Presupuesto, a efectos de adoptar las
técnicas más adecuadas para demostrar el cumplimiento de funciones del Estado, los
Órganos Administrativos que las tengan a cargo y la incidencia económica de los Gastos
y Recursos.
La creación de Organismos que demanden leyes orgánicas o especiales no se operará
por la Ley de Presupuesto”.
Al igual que al tratar la Leyes Especiales, nos encontramos con una limitación
que la Ley de Contabilidad impone a una eventual ley que sea sancionada por la Cámara
de Representantes.
 Desde hace más de medio siglo, Bielsa observaba que las leyes de presupuesto,
sancionadas anualmente, contenían a veces disposiciones que no eran sólo de naturaleza
financiero-administrativa, sino también de derecho penal e, incluso, de derecho privado,
lo que, a su juicio constituía una “falta de metodología legislativa”.
Ahora bien, parece oportuno discernir nuevamente aquí sobre esta “condición”
que una ley pretende hacer valer sobre otra ley.
Respecto de este punto vale citar lo que ha sostenido la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en un fallo en el que se discutía la prevalencia del artículo 20° de
la Ley Nacional N° 24.156 sobre otra ley del Congreso de la Nación, cuyo tenor es
similar al que aquí se comenta de nuestra Ley de Contabilidad.
El artículo de mención reza: “Las disposiciones generales constituyen las
normas complementarias a la presente ley que regirán para cada ejercicio financiero.
Contendrán normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobación,
ejecución y evaluación del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no
podrán contener disposiciones de carácter permanente, no podrán reformar o derogar
leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos. El título I
incluirá, asimismo, los cuadros agregados que permitan una visión global del
presupuesto y sus principales resultados.”
Sobre el punto, la Corte expresó que “… pese al loable propósito que persigue
el art. 20 de la ley 24.156, esa norma no prevalece por su jerarquía normativa frente a
otras leyes que dicta el Congreso de la Nación y, por tanto, cuanto allí se dispone puede
ser derogado por otra ley posterior, en forma expresa o tácita. Es que el Poder
Legislativo no se halla vinculado indefectiblemente hacia futuro por sus propias
auto-restricciones.”
“A pesar de ese defecto, la ley de presupuesto es una ley en el sentido
institucional del vocablo, con plenos efectos jurídicos”.
“Las autolimitaciones que el Congreso ha emitido pueden ser modificadas o
dejadas sin efecto, incluso en forma implícita. La ley de presupuesto es un acto de gran
trascendencia política y la voluntad del Poder Legislativo no está limitada por actos
preexistentes de igual jerarquía normativa”.1
Queda claro el razonable interés del legislador, que al momento del dictado de
la Ley de Contabilidad, intentó evitar que en una norma presupuestaria, de naturaleza
anual se incluyeran disposiciones de carácter permanente –y que por tanto superasen en
su vigencia y alcances el período de un ejercicio financiero-; pero nada obsta esa
posibilidad. No carecen de eficacia jurídica las normas de ese tipo que pudiera contener
la ley de presupuesto, a despecho de las prevenciones de la Ley de Contabilidad en tal
sentido, en tanto no se vulnere o contradiga disposiciones constitucionales,
naturalmente de superior jerarquía.

1
Corte Suprema de Justicia de la Nación. “Zofracor S.A. c/Estado Nacional s/amparo”