1º Parte

Sebastián P. Espeche. 2019

Este material se
utliza con fines
exclusivamente
didáctico.
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 A Bernarda, mi mujer, y a nuestros hijos,
Bernardita, Agustín y Santiago
Espeche, Sebastlén P.
Curso de derecho financiero I Sebastfé.n P. Espeche. - 2a ed . · Cfudad
Autónoma de Buenos Aires : Errelus, 2019.
1104 p.; 28 X 19 cm.

ISBN 978-987·793-005-4 l
.'
1. Sistema Financiero. l. Titulo.
CD0343.04

Curso de Derecho Financiero

Sebastlén P. Espeche

2• edición

ERREIUS
Paran¡\ 725 (1017) - Buenos Aires - República Argentina
Tel.: 4370-2018
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el alquiler, la transmisión o la transformación de este libro, en cualquier
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del editor. Su lnfraccl6n ·está penada pcr las leyes 11 .723 Y 25.446.
·!

PALABRAS PRELIMINARES
Esta nueva· edición nos encuentra tristes por la partida del maestro José Osvaldo Casás,
a quien le quiero dedicar ia segunda edición del Curso de Derecho Financiero.
Las primeras palabras que me vienen a su eterna memoria es que Pepe fue una persona
extraordinariamente buena y generosa, que confería bondad, cariño y consejos· a familiares¡
amigos y estudiantes. ·
Los innumerables libros y trabajos que escribió a lo largo de su vida son un fiel reflejo de
su personalidad, rigor científico, simpleza y sentido común, todo ello con la finalidad de que sus
lectores pudieran aprender y entender la, materia.
En su actividad académica y judicial, y en algunas situaciones institucionales difíciles de
nuestro país, siempre tuteló el estado de derecho.
En mi caso particular, Pepe fue primero mi maestro, después mi profesor y, finalmente,
pude abrazar su amistad.
Como maestro me enseñó el Derecho Financiero y Tributario desde una perspectiva pura-
mente práctica y dinámica, obligándome a conocer la materia a través de la doctrina nacional
y extranjera pero siempre desde la necesaria perspectiva de la jurisprudencia de la Corte Su-
prema de Justicia de la Nación.
Tenerlo de profesor fue un verdadero privilegio: solo escuchando sus clases uno se aden-
traba en un mwido de conocimiento infinito. Lo recuerdo como una persona exigente y rigurosa
en el estudio de la materia Derecho Constitucional Tributario y en la evaluaCión final de la
Carrera de especialización en Derecho Tributario de la Universidad de Buenos Aires; con el
paso del tiempo pude tomar dimensión de la importancia de lo que representó Pepe en mi for-
mación como abogado y profesor; fue uno de los maestros que me enseñó el Derecho Financiero
y Tributario, pero sobre todo cómo comprenderlo y aplicarlo en su realidad cotidiana.
Me concedió su amistad de manera puramente natural después de compartir innume-
rables jornadas y congresos. Ahí hablábamos horas del Derecho Tributario, pero también de
muchas cosas de la vida que siempre voy a recordar.
Debo aclarar que cuando terminé la Carrera de especialización en Derecho Tributario,
nunca pensé en escribir artículos o libros,.pero ahí apareció Pepe alentándome a poner por
escrito mis ideas. · · ·
El Curso de Derecho Financiero es un libro plasmado de ideas, principalmente las de mis
maestros y amigos. La finalidad de este manual es que los alumnos y profesionales del dere-
cho, cieneias económicas o cualquier ciudadano tengan una herramienta más para aprender y
entender la complejidad de la materia.
No es· casual que el libro refiera permanentemente a los trabajos de José Osvaldo Casás
y Enrique Bulit Goñi, ~ntrañables amigos que fueron fuente de inspiración para escribir prin-
cipalmente los capítulos de Derecho Constitucional Tributario y Derecho Interjurisdiccional
Tributario. 'El agradecimiento siempre será infinito para los maestros que con la humildad de
los grandes quisieron prologar esta obra.
Adiós Pepe, te vamos a extrañar mucho; eternamente vas a estar presente con nosotros
en las jornadas, congresos, universidades, y en las decisiones que debamos adoptar de aquí en
adelante. Tus enseñanzas y consejos van a ser un seguro faro para ello.
Salta, marzo de 2019

IX
 ,
INDICE

Palabras preliminares ............................................................................................................ IX

Prólogo a la primera edición, por Enrique G. Bulit Goñi ...........................•.................. XXIX

Prólogo, por José Osualdo Casás ...................................................................................... XXXIII

PARTEI
NOCIONES GENERALES DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

CAPiTULO 1 - EVOLUCIÓN IDSTÓRICA ........................................................................................ 3

l. Evolución histórica del pensamiento financiero ................................................. :.................... 3
1
1 1.1. El mercantilismo .......................................................................................................... 4
¡ 1.2. Los fisiócratas .............................. , ................................................................................ 5
1.3. Escuela clásica o liberal ............................................................................................... 6
1
1 1.3.1. Adam Smith ..................................................................................... :.............. 6
1.3.2. David Ricardo .................................................................................................. 7
1.3.3. Jean Baptiste Say ........................................................................................... 8
1.3.4. John Stuart Mili.............................................................................................. 9

CAPiTULO TI - LAS DIFERENTES ESCUELAS FINANCIERAS Y SUS PRINCIPALES

EXPOSITORES 11.
l. Las teorías del cambio en materia :financiera ............................................ :........................... 11
1.1. Las teorías de la producción .............................................. :....................................... 12
1.2. La escuela marginalista ............................................................................................ 12
1.3. Keynes ........................................................................ :............................................... 13

CAPÍTULO III - LAS FINANZAS LIBERALES, INTERVENCIONISTAS Y SOCIALISTAS ................ 15

l. Finanzas liberales ................................................................... :................................................ 15
2. Finanzas intervencionistas .......................... :.........................................................., .......... :... 17
3. Finanzas socialistas ................................................................................................................ 19

CAPÍTULO IV - LA DOCTRINA PONTIFICIA EN MATERIA ECONÓMJCA Y FINANCIERA ......... 21

CAPiTULO V - LA PLANIFICACIÓN ............................................................................................. 27

l. Introducción ................................................................... :......................................................... 27
1.1. La planificación en los países socialistas .................................................................. 28
1.2. La planificación en los países democráticos con un alto grado de desarrollo ......... 28
1.3. Planificación para el desarrollo ................................................................................. 29
2. La actividad de planificar.:... , ................................................................................................. 30
3. Clasificación de los planes ....................................................................................................... 31

XI
 CURSO DE OERECHO FINANCIERO
CAPÍTULO VI - "iL FENÓMENO FINANCIERO Y LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO .. 33
l. La actividad ;,inanciera: concepto ........................................................................................... 33
1.1. Teorías relativas a la actividad financiera ................................................................ 35
1.1.1. Económica ..................................................................................................... 35
1.1.2. Sociológica ..................................................................................................... 37
1.1.3. Política ........................................................................................................... 38
1.1.4. Jurídico ................................................... :...................................................... 39
1.2. Consideraciones finales respecto al objeto de estudio de la actividad
financiera del Estado 39
CAPÍTULO VII - EL ESTADO: FINES y FUNCIONES 41
l. La noción de estado ................................................................................................................. 41
1.1. Necesidades públicas y servicios públicos. Clasificación y caracteres. Bien
común 42
CAPÍTULO VIII - LAS FINANZAS PÚBLICAS 47
l. Concepto ................................................................................................................................. 4 7
1.1. Contenido de la ciencia de las finanzas .................................................................... 49
1.1.1. La política financiera ............................................................................................... 49
1.1.2. La economía :financiera ........................................................................................... 49
1.2. Relación de las finanzas públicas con otras.ciencias .......................................................... 50
1.3. Las :finanzas públicas constitucionalizadas ........................................................................ 53
1.4. La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional ...................................................................................................•............................ 55
PARTEII
EL DERECHO FlNANCIERO
CAPÍTULO I - LA RELACIÓN ENTRE LA CIENCIA DE LAS FINANZAS Y EL DERECHO
FINANCIERO .. , ....................................................................................................................... ~ ..... 59
l. La ciencia de las finanzas y el derecho financiero .................................................................. 59
CAPÍTULO II - ESTUDIOS DEL DERECHO FINANCIERO ........................................................... 63
l. Los estudios del derecho financiero y ,tributario .................................................................... 63
2. Los estudios del derecho financiero en Argentina ................................................................. 69
CAPÍTULO III- EL DERECHO FINANCIERO ............................................................................... 71
l. Concepto ................................................................................................................................. 71
2. Contenido del derecho financiero ........................................................................................... 72
3. Autonomía del derecho financiero y tributario ...................................................................... 76
4. El derecho financiero y tributario y su relación con el derecho privado .................................. 80
5. Las fuentes del derecho financiero y tributario ..................................................................... 84
5.1. La pirámide jurídica del derecho financiero y tributario argentino ........................ 86
5.2. La Constitución Nacional .......................................................................................... 90
·5.2.1. Normas constitucionales del derecho financiero ......................................... 90
5.2.2. Normas constitucionales del derecho tributario ......................................... 92
·5.S. Tratados internacionales con jerarquía constitucional ............................................ 93.
5.3.1. Tratados internacionales .............................................................................. 94
5.3.2. Los tratados jurisdiccionales entre Nación y provincias o entre
provincias ................... :............................................................................., .... 95
5.4. La Ley ......................................................................................................................... 96
XII
INDICE
5.5. Los reglamentos ......................................................................................................... 98
5.5.1. Los reglamentos. autónomos .....................................•................................... 99
5.5.2. Los reglamentos ejecutivos ......................................................................... 101
5.5.3. Los reglamentos de necesidad y urgencia·············································'··· 102
5.5.4. Los reglamentos delegados·......................................................................... 104
5.5.5. Los reglamentos interpretativos y las opiniones del Fisco ...................... 109
5.6. El derecho local ........................................................................................................ 110
5.7. La jurisprudencia y la doctrina ............................................................................... 110
5.8. La costumbre y su relación con la buena fe, la seguridad jurídica y la
prohibición de actuar contra los propios actos ....................................................... 111
5.9. Los principios generales del derecho ...................................................................... 112
CAPÍTuLO IV - EL DERECHO TRIBUTARIO ............................................•................................. 113
l. Concepto ............................................................................................................................... 113
1.1. Contenido del derecho tributario ............................................................................ 114
1.2. Codificación del derecho tributario 116
1.2.1. Sistemas: codificación total, amplia y limitada ......................................... 117
1.2.2. La cÓdificación en la Argentina .................................................................. 118
1.2.3. Modelo de Código Tributario para América Latina y CIAT ..................... ·120
1.3. La interpretación de la norma tributaria ............................................................... 120
1.3.1. Diversas clases de interpretación: doctrinal,jurisprudencial y
auténtica ..................................................................................................... 121
1.3.2. Interpretación de las normas tributarias .................................................. 121
1.3.3. Interpretación en materia de exenciones .................................................. 132
1.3.4. La integración de las normas tributarias y la utilización de la analogía ... 133
1.4. Aplicación de las normas tributarias en el tiempo ................................................. 135
1.4.1. Retroactividad e irretroactividad en el derecho tributario.sustantivo
y derecho penal tributario .......................................................... , ............... 137
1.5. Aplicación de las normas tributarias en el espacio ................................................ 141
CAPÍTULO V - EL PRESUPUESTO 145
l. Introducción .................... ·....................................................................................................... 145
1.1. Evolución histórica del presupuesto ....................................................................... 147
1.2. El marco normativo del presupuesto actualmente vigente ................................... 153
1.3. Presupuesto económico y presupuesto financiero .................................................. 154
1.4. Presupuestos múltiples, funcionales y por programas ........................................... 155
1.5. Estructura de la ley de presupuesto ...... :................................................................ 156
1.6. Presupuesto plurianual ........................................................................................... 158
1.7. Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal ....................................................... :.. 159
1.8. Naturaleza jurídica del presupuesto: ley formal y/o material ............................... 165
1.9. Principios presupuestarios ...................................................................................... 168
1.9.1. El principio de reserva de la ley en materia financiera ............................ 169
1.9.2. Unidad .......................................... :.............................................................. 170
1.9.3. Universalidad: ..................................................................... :........................ 171
1.9.4. Especialidad ................ :............................................................................... 171
1.9.5. No afectación de recursos ........................................................................... 172
1.9.6. Exactitud ..................................................................................................... 172
l.9.7.Anualidad .................................................................................................... 173
1.9.8. Equilibrio ........................................ :........................................................... 173
1.9.9. Etapas de la ~árnica presupuestaria ...................................................... 175
Lió. Etapas de la dinámica presupuestaria ................................................................. 176
1.10.1. Preparación y elaboración ........................................................................ 176
XIII
 ÍNDICE
CURSO OE DERECHO FINANCIERO

1.10.2. Tratamiento parlamentario ...................................................................... 177

4. 7. Clasificación de Jarach ................... :............................. ;............... :.......................... 234
4.8. Nuestra clasificación ................................................................................................ 234
1.10.3. Sanción y promulgación ............................................................................ 178
5. Los recursos patrimoniales ................................................................ :.................................. 235
1.10.4. Reconducción ............................................................................................. 178
5.1. Dominio público y privado del Estado ................................................................... 236
1.10.5. Ejecución del presupuesto ........................................................................ 179
5.2. Adquisición y venta de bienes .............. :................ :................................................. 240
1.10.6. Distribución administrativa ..................................................................... 179
5.3. Gestión de los bienes .................. :....................................................................•........ 243·
1.10.7. El compromiso y el devengamiento .......................................................... 180
5.4. Empresas del Estado ............................................................................................... 244
1.10.8. Pago ........................................................................................................... 181
5.5. Relación de las empresas públicas y la actividad :financiera del Estado .............. 255
1.10.9. Cierre del ejercicio .................................................................................... 183
6. Otros recursos públicos ......................................................................................................... 255
1.11. Control del presupuesto ......................................................................................... 183
6.1. Recursos monetarios ................................................................................................ 256
1.11.1. Sistemas de control. .................................................................................. 183
6.2 Los monopolios :fiscales ............................................................................................. 259
1.11.2. Del sistema de control interno ..........................................,. ..................... 185
6.3. Los recursos provenientes de las minas y el petróleo ............................................ 261
1.11.3. Del sistema de control externo ................................................................. 187
6.4. Las sanciones pecuniarias ....................................................................................... 265
1.11.4. El control del Poder Judicial de la actividad financiera del Estado ....... 191
6.5. Las liberalidades ...................................................................................................... 266
1.12. Clasificaciones presupuestarias .............................._.............................................. 194 1

CAPÍTULO VI- GASTO PÚBLIC0 ............................................................................................... 197

¡ CAPÍTULO VIII - RECURSOS TRIBUTARIOS ............................................................................. 267
l. Sistema tributario·············································-·································································· 267
l. Teoría sobre el gasto público ................................................ , ................................................ 197
2. Concepto ............ :'. ................................................................................................................. 199
3. Elemento~ del gasto público ................................................................................................. 202
'l 2. Sistemas racionales e históricos ........................................................................................... 268
3. Caracteres del sistema tributario y principios impositivos ................................................ 269
4. Límites de la imposición ....................................................................................................... 271
4. El crecimiento de los gastos y explicación de sus causas .................................................... 203
5. Presión tributaria .......................... , ....................................................................................... 273
5. Clasificaciones de los gastos públicos ................................................................................... 208
6. El tributo ................................ .-.............................................................................................. 275
6. Clasificación de los gastos públicos en el presupuesto ........................................................ 209
6.1. Clasificación de los tributos ..................................................................................... 278
6.1. Tipos de clasi:ficación ............................................................................................... .".210
1 6.1.1. Tributos vinculados y no vinculados .......................................................... 278
6.1.1. Clasificación por objeto .............................................................................. 211
6.1.2. Impuestos, tasas y contribuciones especiales ............................................ 279
6.1.2. Clasificació~rdel gasto por su carácter económico ..................................... 211
6.1.3. Clasificación por finalidades y funciones ................................................... 212
CAPÍTULO IX- IMPUESTOS ...................................................................................................... 281
6.1.4. Clasificación del gasto por categoría programática .................................. 213
l. El impuesto ............................................................................................................................ 281
6.1.5. Clasificación del gasto por fuente de :financiamiento ................................ 213 1
¡ 2. Nuestra definición del impuesto ........................................................................................... 282
6.1.6. Clasificación por ubicación geográfica ....................................................... 214 1
3. La :finalidad fiscal y extra:fiscal del impuesto ...................................................................... 284
7. Utilidad, productividad y rendimiento de los gastos públicos ............................................ 214 l 4. Clasificación de los impuestos .. ,.......... :....................................................._........................... 287
7 .l. La utilidad de los gastos públicos ........................................................................... 214
7 .2. La productividad de los gastos públicos; productividad inmediata y mediata ..... 214
l 4.1. Ordinarios y extraordinarios ................................................................................... 287
1 4.2. Reales (objetivos) y personales (subjetivos) ............................................................ 288
7.3. El rendimiento de los gastos públicos; rendimientos inmediatos y mediatos ............... 215
7.4. Productividad y rendimiento .................................................................................... 215
8. Efectos del_ gasto público ....................................................................................................... 216
l 4.3. Fijos, proporcionales, progresivos y regresivos ....................................................... 288
4.3.1. Progresión por clases, por escalas, por deducción en la base imponible
1 y continua ........................................... , ........................................................ 289
8.1. Los efectos del gasto y la producción ...................................................................... 216
8.2. El multiplicador y el acelerador .............................................................................. 218 ¡ 4.4. Directos e indirectos .................. :.............................................................................. 290
4.5. Periódicos e instantáneos ............ :........................................................................... 292
8.3. Los efectoi;¡ del gasto público y la distribución de la renta ..................................... 219
4.6. Generales y especiales ............................................................................................. 292
8.4. Los efecto~ del gasto público y el pleno empleo ...................................................... 220
8.5. Los efectos del gasto público y los ciclos económicos .............................................. 220 1
¡
4.7. Clasificación económica: a los beneficios, bienes y consumos ................................ 292
5. Efectos económicos de los impuestos ............ :.............................................. .: .. :..-.-.. :•.-............ -292
¡ 5.1. Noticia ............................................ :..: .........................•.................. ~ ..... :...·:·. ." .. .'....•..... 293
CAPÍTULO VII - RECURSOS PÚBLICOS .................................................................................... 221 ¡ 5.2. Percusión o impacto ................................................... :................... :: ........................ 294
l. Evolución histórica de los recursos públicos ........................................................................ 221
5.3. Traslación .................................................................................... :.............. :.. :........... 294
2. Concepto ............................................................................................................................... 224 1 5.3.1. Traslación hacia adelante (protraslación) ................................................. 295
3. La Ley de Administración de los Recursos Públicos ..................... ;..................................... 227
4. Clasificaciones de los recursos públicos .............................................................. :·........ :....... 228
l 5.3.2. Traslación hacia atrás (retrotraslación) ........................ .- ........................... 295
5.3.3. Traslación oblicua o lateral hacia adelante ............................................... 295
4.1. Recursos ordinarios y extraordinarios ........................ ."....... :................................... 228
5.3.4. Traslación oblicua o lateral hacia atrás ..................................................... 296
4_.2. Recursos originarios y derivados ............................................................................. 229
5.3.5. Incidencia .................................................................................................... 296
4:3. Clasificación presupuestaria ................................................................................... 2SO
5.3.6. Difusión ....................................................................................................... 296
4.4. Clasificación de Einaudi ..........................................•.................................. .-............ 231
5.3.7. Remoción .. : .................................................................................................. 297
4.5. Clasificación de Valdés Costa· .................................................................................. 232
5.3.8. Amortización y capitalización .................................................................... 297
4.6. Clasificación de Giuliani Fonrouge ......................................................................... 233

'IN
XIV
 CURSO DE DERECHO FINANCIERO
CAPÍTULO X - TASAS 299
l. Antecedentes .. 299
2. Concepto ............................................................................................................................... 301
3. Caracteres: divisibilidad y prestación estatal (servicio público) ......................................... 302
4. Diferencias con otros tributos ......... ~ ..................................................................................... 303
5. Diferencia entre tasa y precio ............................................................................................... 304
6. Prestación efectiva o potencial del servicio público: diferentes posiciones doctrinarias y
jurisprudenciales ................................................................................................ : .................. 305
7. La ventaja ............................................. , ................................................................................ 306
8. Cuantificación de la tasa. Equivalencia con el costo del servicio. Costos directos e
indirectos ............................................................................................................................... 307
9. La capacidad contributiva y su aplicación. Base de cálculo: ingresos a las ventas o brutos .. 309
10. Destino de lo recaudado ...................................................................................................... 312
11. Clasificación de las tasas .................................................................................................... 312
CAPÍTULO XI - CONTRIBUCIONES ESPECIALES ..................................................................... 315
l. Concepto ............................................................................................................................... 315
2. Clasificación ......................................................................................................•.................... 316
3. Diferencias con los demás tributos ....................................................................................... 317
4. Contribuciones por mejoras. Concepto y caracteres ............................................................ 318
4.1. Evolución histórica y estado actual. Prestación ..................................................... 319
4.2. Beneficio: diferentes bases de cálculo. Cuantificación. Destino del producto ....... 320
5. Contribuciones parafiscales ........................................................................... ,...................... 321
5.1. Naturalezajurídica ............................................................. :.................................... 322
5.2. Caracteres ................................................................................................................ 323
6. Contribuciones de la seguridad social .................................................................................. 323
6.1. Las contribuciones de la seguridad social en la Argentina·.................................... 324
7. Peaje. Diversas teorías: precio, tasa o contribución especial............................................... 327
7.1. Su constitucionalidad. Vías alternativas ..................................... :.......................... 328
8. Empréstitos forzosos. Concepto. Natliraleza ....................................................................... 329
8.1. El ahorro obligatorio. La incautación de los plazos fijos ........................................ 330
CAPíTULO XII - CRÉDITO PúBLICO ......................................................................................... 335
l. Concepto de crédito público ........................................... :...................................................... 335
2. Desarrollo histórico ................................................................................................................ 336
3. Breve historia de la deuda pública argentina ...................................................................... 337
4. Concepciones clásicas y actuales sobre el uso del crédito público ...................................... 340
5. Deuda pública ........................................................................................................................ 341
5.1. Clasificaciones de la deuda ...................................................................................... 342
5.1.1. Interna y externa ................................................................•....................... 342
5.1.2. Directa e indirecta ...................................................................................... 343
5.1.3. Administrativa y financiera .... , ......... ;......................................................... 343
5.1.4. Flotante y consolidada .................................................... , ........................... 343
6. El empréstito ......................................................................................................................... 343
6.1. Naturaleza jurídica: distintas teorías ..................................................................... 344
6.2. Empréstitos voluntarios, forzosos y patrióticos ...................................................... 345
6.3. Emisión de los empréstitos ...................................................................................... 345
6.4. Amortización del empréstito .................................................................................... 347
6.5. Conversión y consolidación ...................................................................................... 348
7. Régimen legal del crédito, el empréstito y la deuda pública ............................................... 349
XVI
INDICE
PARTE ID
DERECHO TRIBUTARIO PARTE GENERAL
CAPÍTULO I - DERECHO CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO ...................................................... 355
l. Concepto .............................................................................. : ................................................. 355
1.1. Soberanía, poder de imperio y poder tributario ..................................................... 356
1.2. Distribución de los poderes tributarios entre los distintos niveles de gobierno ... 358
1.2.1. El proceso histórico de distribución de potestades tributarias entre
la Nación y las provincias ........................................................................... 358
1.2.2. La Constitución Nacional y el reparto de competencias tributarias
entre la Nación y las provincias ................................................................. 362
1.2.3. La doble imposición en la Constitución Nacional ..................................... 365
1.3. El poder tributario de los municipios ...................................................................... 366
1.3.1. Autarquía y autonomía municipal en la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación 367
1.3.2. La doctrina 372
1.3.3. Poder tributario derivado de las municipalidades 374
1.4. Poderes: originarios, delegados y derivados; exclusivos y concurrentes;
transitorios y permanentes ...................................................................................... 376
1.5. Poderes reservados por la Constitución Nacional .................................................. 377
1.5.1. Cláusula comercial ..................................................................................... 377
1.5.2. Cláusula del progreso ................................................................................. 380
1.5.3. Establecimientos de utilidad nacional ....................................................... 383
1.5.4. Inmunidad de los instrumentos de gobierno ............................................. 385
1.6. Límites al ejercicio del poder tributario .................................................................. 389
1.6.1. Legalidad tributaria o reserva de ley ........................................................ 392
1.6.2. ,Generalidad ................................................................................................. 395
1.6.3. Igualdad ...................................................................................................... 397
1.6.4. Equidad ....................................................................................................... 400
1.6.5. Proporcionalidad ......................................................................................... 401
1.6.6. No confiscatoriedad ..................................................................................... 403
1.6.7. Capacidad contributiva .............................................................................. 405
1.6.8. Prohibición de tributos que entorpezcan la circulación territorial .......... 407
1.6.9. Uniformidad ................................................................................................ 410
1.6.10. Prohibición del ejercicio del poder tributario que entorpezca o impida
el derecho de trabajar, comerciar y ejercer industrias lícitas .................. 411
1.6.11. Razonabilidad ........................................................................................... 413
1.6.12. Seguridad jurídica ........... ;........................................................................ 416
1.6.13. Tutela judicial efectiva ............................................................................. 418
CAPÍTULO I1 - DERECHO INTERJURISDICCIONAL TRIBUTARIO 421
l. La coordinación financiera entre los diferentes niv~les de- gobiernos ... : ............................ 421
1.1. Concurrencia ....... :...... : ............................................. :................................................ 422
1.2. Separación ...................... : .......................................................................................... 423
1.3. Participación.................... :........................................................................................ 423
1.4. Cuotas adicionales ................................................................................................... 423
1.5. Asignaciones globales .............................................................................................. 424
1.6. Asignaciones condicionales ......... : ...............·............................................................. 424
2. Leyes de unificación y coparticipación de impuestos nacionales ........................................ 424
2.1. Primera etapa (1934-1950). Las primeras leyes de unificación de impuestos y
coparticipación ....... , .................................................................................................. 424
2.2. Segunda etapa (1951-1972). Modificación de las leyes anteriores y aumento de
los porcentajes de las provincias ............................................................................. 425
XVII
 CURSO DE DERECHO FlNANCIERO
2.3. Tercera etapa (1973-1984).Unificación de los tres regímenes vigentes en
la Ley 20.221 ............................................................................................................ 426
2.4. Cuarta etapa (1985-1987). :.:nexistencia de Ley de Coparticipación ...................... 428
2.5. Quinta etapa (1988-actual). La Ley 23.548 ............................................................ 429
3. Naturaleza jurídica y validez constitucional del mecanismo .............................................. 429
4. Los regímenes de coordinación financiera a partir de la reforma constitucional del
año 1994 .................................................................................... .'.......................................... 431
4.1. La forma en la cual debe instrumentarse el régimen de coparticipación ............. 432
4.2. Modificación de la Ley de Coparticipación ............................................................. 434
4.3. Los tributos que pueden ser coparticipados ........................................................... 435
4.4. Distribución entre la Nación, provincias y la Ciudad de Buenos Aires ................ 435
4.5. Criterios a tener en cuenta para la distribución .................................................... 435
4.6. Automaticidad en la remisión de los fondos ........................................................... 436
4.7. La coordinación financiera en materia de gasto público ........................................ 436
4.8. Organismo fiscal federal a cargo del control y fiscalización de la ejecución del
régimen de coparticipación ...................................................................................... 437
4.9. El tratamiento de los tributos con asignaciones especf:ficas .................................. 437
5. Régimen de coparticipación impositiva vigente .................................................................. 439
5.1. Masa coparticipable ................................................................................................. 440
5.2. Distribución primaria y secundaria ........................................................................ 442
5.3. La garantía de distribución a favor de las provincias ............................................ 445
5.4. Los aportes del Tesoro Nacional a las provincias ................................................... 445
5.5. Obligaciones de las provincias.............. :.................................................................. 446
5.5.1. La no aplicación de gravámenes locales análogos a los nacionales
coparticipados ............................................................................................. 446
5.5.2. Los tributos que la Ley de Coparticipación autoriza percibir .................. 447
5.5.3. Las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados ................... 448
5.5.4. Las características que debe tener el Impuesto sobre los Ingresos
Brutos ................................................................................. :........................ 448
5.5.5. Las características que debe tener el Impuesto de Sellos ........................ 450
5.5.6. Prohibición de gravar productos alimenticios en estado natural o
· manufacturado ............................................................................................ 450
5.5.7. Obligación de aplicar las normas del Convenio Multilateral ................... 450
5.5.8. Otras obligaciones ....................................................................................... 450
5.6. Comisión Federal de Impuestos .............................................................................. 451
5.6.1. Derechos de los contribuyentes ...................... .-........................................... 452
5.6.2. Procedimiento y recursos. Jurisprudencia ............................ _. .................... 453
6. Acuerdos y pactos interjurisdiccionales ............................................................................... 456
6.1. El Convenio Multilateral ......................................................................................... 457
6.1.1. La superioridad normativa del Convenio Multilateral ............................. 457
6.1.2. Ámbito de aplicación del Convenio Multilateral ....................................... 459
6.1.3. Componentes de distribución de la base imponible en el Convenio
Multilateral ................................................................................................. 461 ·
6.1.4. El método de distribución utilizado por el Régimen General en el
Convenio Multilateral ................................................................................ 462
6.1.5. El método de distribución de los regímenes especiales en el Convenio
Multilateral ......................................................................... : ....................... 465
6.2. El Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento ........................ 476
6.3. Él consenso fiscal ..................................................................................................... 482
CAPfTuLO ill - DERECHO TRIBUTARIO MATERIAL ................................................................ 489
l. Concepto ........................................................". ............................................................ :......... 489
XVIII
ÍNDICE
2. La obligación tributaria principal ........................................................................................ 490
3. La relación jurídico tributaria .............................................................................................. 493
4. La función tributaria ............................................................................................................ 495
5. Nuestra posición: "La obligación tributaria sustancial como eje central del derecho
1:·
tributario" ................................................ , ............................................................................. 499
6. La causa de la obligación tributaria ..................................................................................... 499
6.1. Causalismo ...... , ........................................................................................................ 500
6.2. Anticausalismo ......................................................................................................... 505
6.3. Opinión de Giuliani Fonrouge ...... ;.......................................................................... 506
7.-El hecho imponible ........................................... ,.......... , ......................................................... 507
7.1. El elemento objetivo del hecho imponible ............................................................... 509
7.1.1. Aspecto material ............ :............................................................................ 509
7.1.2. Aspecto espacial .................................................................... , ..................... 510.
I' 'J.1.3. Aspecto temporal ........................... ,............................................................ 510
,,,j 7.1.4. Aspecto cuántitativo ..................................... :....................... :..................... 514
• 7.2. El elemento subjetivo del hecho imponible ............................................................. 516
7 .2.1. Capacidad jurídico tributaria ..................................................................... 517
7.2.2. El sujeto activo de la obligación tributaria ................................................ 521
! 7.2.3. Sujeto pasivo de la obligación tributaria ................................................... 522
8. El derecho de resarcimiento ................................................................................................. 538
9. La estructura de la norma tribut~a según Corti, Buitrago y Calvo ................................ 539
9.1. El antecedente de la endonorma ............................................................................. 540
~J 9.2. El consecuente de la endonorma ............................................................................. 541
9.3. La perinorma tributaria ............................................................................ :............. 542
9.4. Perinorma resarcitoria ............................................................................................. 543
} 9.5. Perinorma penal tributaria ................. ."..... , ............................................................. 544
~':''
10._ Los beneficios fiscales .......................................................................................................... 544
10.1. No sujeción y exención ........................................................................................... 545
10.2. Desgravaciones ....................................................................................................... 546
10.3. Diferimientos .................................. _........................................................................ 547
547
10.4. Liberaciones
10.5. Reducciones ............................................................................................................ 548
10.6. Reintegros, recuperas o devoluciones .................................................................... 548
10.7. Subsidios y subvenciones ...................................................................................... 548
10.8. Las exenciones objetivas y subjetivas ................................................................... 549
10.8.1. El catácter declarativo y no constitutivo de las resoluciones fiscales
que resuelven pedidos de exenciones ....................................................... 550
11. El domicilio fiscal ................. .- .............................................................................................. 551
12. Privilegios del crédito tributario ........................................................................................ 554
12,"l. La atribución del Congreso Nacional de regular los privilegios fiscales ............. 554
12.2. La renuncia y postergación del privilegio ........_..........._. .................................... ;.... 556
· . 12,3. La obligación tributaria es personal y no propter rem .... .-......... , .......................... 556
12.4. La clasificación de los privilegios .............. ;........................................................... 558
12.5. Los privilegios especiales del fisco en el Código Civil y Comercial ..................... 558
12.6. El privilegio fiscal en los procesos universales ..................................................... 560
12.6.1. Los privilegios especiales del fisco en el concurso .................................. 561
12.6.2. Los privilegios generales del fisco en el concurso .................................... 562
12.6.3. Los créditos quirografarios del fisco en el concurso ................................ 563
13. Extinción de la obligación tributaria ....... :........................................... ~ .............................. 563
13.1. El pago ................_. .................................................................................................. 564
13.1.1. Efectos liberatorios del pago ................................................................... 565
13.1.2. Requisitos del pago ........................................ :......................................... 566
ij XIX
 CURSO DE DERECHO FINANCIERO
13.1.3. El pago por consignación ................................ ,........................................ -567
13.1.4. Los anticipos o pagos a cuenta ................................................................. 568
13.1.5. La imputación de pagos ........................................................................... 569
13.2. La compensación .................................................................................................... 570
13.2.1. Los distintos tipos de compensación ........................................................ 571
13.2.2. Excepción al principio de compensación. Causa de las obligaciones
y deudas no compensables ........................................................................ 574
13.3. Confusión ............................................................................. ~ .................................. 575
13.4. Novación ................................... :............................................................................. 575
13.5. Transacción ............................................................................................................ 576
13.6. Condonación y remisión de deuda ......................................................................... 576
13.7. Imposibilidad de cumplir ....................................................................................... 577
13.8. Prescripción ............................................................................................................ 578
13.8.L La prescripción y la caducidad ................................................................. 578
13.8.2. Principios del Código Civil aplicables .......................... , .............. :............ 579
13.8.3. La prescripción en la Ley de Procedimiento Tributario ......................... 580
13.8.4. La prescripción de los impuestos y las sanciones en los concursos
y"las quiebras ............................................................................................ 586
13.8.5. La prescripción de los tributos provinciales y municipales .................... 588
13.9. Los efectos del incumplimiento de las obligaciones tributarias sustanciales ..... 592
13.9.1. El interés............................................................
CAPfTuLO IV - DERECHO FORMAL O ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO
l. Derecho formal o administrativo tributario
2. Antecedentes de la organización fiscal nacional ................................ :................................. 600
3. La Administración Federal de Ingresos Públicos. Funciones y facultades ........................ 601
4. Las autoridades administrativas de la Administración Federal de Ingresos Públicos ............ 603
5. Avocación ............................................................................................................................... 604
6. Las facultades de organización interna ............................................................................... 604
7. Las facultades de reglamentación ........................................................................................ 606
8. Facultades de interpretación ................................................................................................ 607
9. Consulta vinculante ........ :..................................................................................................... 609
10. Atribuciones del administrador federal ............................................................................. 613
11. Atribuciones del director general de la Dirección General de Aduanas ........................... 613
12. Atribuciones del director general de la Dirección General Impositiva ............................ 615
13. Funciones y facultades de juez administrativo ................................................................ 615
14. La organización del servicio aduanero ............................................................................... 616
15. Las facultades de verificación y fiscalización del fisco ...................................................... 617
15.1. Fines de la inspección ............................................................................................ 618
15.2. Deberes formales ....................
<. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15.3. Libros y conservación de comprobantes ................................................................ 620
15.4. Constatación de facturas o documentos equivalentes autorizados por la AFIP ... 621
15.5. Condicionar el cómputo de deducciones, créditos fiscales a la utilización de
determinados medios de pago. Ley Antievasión ................................................... 622
15.6. Contestación de informes en forma verbal o por escrito ...................................... 624
15.7. Inspección de libros, anotaciones, papeles y documentos .................................... 624
15.8. Requerir el auxilio de la fuerza pública ............................................................... 625
15.9. Orden de allanamiento .......................................................... :.............................. 626
15.10. Agente encubierto ................................................................................................ 629
15.11. Facultades para restringir la inscripción o autorización para la emisión
de comprobantes .................................................................................................. 630
15.12. Registración mediante sistemas de computación de datos ................................ 632
XX
INDICE
15.13. Actas de comprobación . ..: .................................................................................. 633
15.14. La obligación de terceros de suministrar información al fisco .......................... 635
15.15. El procedimiento de verificación y fiscalización de las obligaciones
tributarias sustantivas y su finaliza_ción ............................................................ 636
16. La determinación de las obligaciones tributarias sustantivas ......................................... 637
16.1. Carácter declarativo de la declaración jurada ..................................................... 638
16.2. El sistema de la autoliquidación ........................................................................... 639
16.2.1. Efectos de la declaración jurada ............................................................. 639
16.2.2. La determinación de las obligaciones sin la presentación de
. declaraciones juradas ............................................................................... 640
16.2.3. La verificación administrativa de la declaración jurada ........................ 640
16.2.4. Rectificación de las declaraciones juradas ............................................... 640
· 16.3. La determinación de oficio. Naturaleza jurídica .................................................. 641
16.4. La determinación sobre bas·e cierta ...................................................................... 643
16.5. La determinación sobre base presunta ................................................................. 644
16.6. El procedimiento de determinación de oficio ....................................................... 650
16.6.1. La resolución de vista ............................................................................... 650
16.6.2. Prueba ....................................................................................................... 651
16.6.3. La instancia de acuerdo conclusivo vol'untario ....................................... 653
16.6.4. La resolución de determinación de deuda y sus efectos penales ............ 656
593 16.6.5. Caducidad del procedimiento de determinación de oficio ....................... 657
16.7. El procedimiento de determinación de oficio resulta aplicable a los
599 responsables .......................... :................................................................................ 658
599 16.8. Estabilidad y modificación de la determinación de oficio .................................... 658
16.9. Procedimiento especial de determinación. Pago ·provisorio de impuestos
vencidos .................................................................................................................. 659
17. Conceptos improcedentes en la declaración jurada. Intimación· de pago sin
procedimiento de determinación de oficio .......................................................................... 660
18. Secreto fiscal ................................................... :....................................................................... 661
CAPÍTULO V - DERECHO PROCESAL TRIBUTARIO .................................................................. 667
l. Concepto ............................................................................................................................... 667
2. La necesidad de crear el derecho tributario procesal.. ............................ ." ........................... 670
3. El inicio del proceso contencioso tributario ......................................................................... 671
4. Los recursos en la Ley de Procedimiento Tributario 11.683 ............................................... 672
4.1. Caracteres comunes del recurso de reconsideración y apelación ante el
Tribunal Fiscal de la Nación ............... :................................................................... 673
4.1.1. Optativos y excluyentes .............................................................................. 674·
4.1.2. Plazo ............................................................................................................ 675
619
4.1.3. Actos administrativos contra los cuales proceden estos recursos ............ 676
4.1.4. Efecto suspensivo de los recursos .............................................................. 679
4.2. El recurso de reconsideración administrativo ........................................................ 682
4.3. El recurso de apelación 8.1 Tribunal Fiscal de la Nación ....... :................................ 683
4.3.1. Antecedentes y creación del Tribunal Fiscal de la Nación ....................... 683
4.3.2. Características ............................................................................................ 684
4.3.3. Sede ............................................................................................................. 685
4.3.4. Caracteres del proceso ................................................................................ 686
4.3.5. Constitución ..................... :.......................................................................... 686
4.3.6. Designación ................................................................................................ 687
4.3.7. Remoción ......................................................................... :........................... 688
4.3.8. Incompatibilidades ..................................................................................... 689
4.3.9. Excusación ................................................................ :.................................. 690
XXI

CURSO DE DERECHO FINANCIERO
4.3.10. Distribución de expedientes. Plenario. Acumulación de causas ............. 691
4.3.11. Cómputo de términos ................................................................................ 693
4.3.12. Reglamento ............................................................................................... 693
4.3.13. El Tribunal Fiscal de la Nación como entidad autárquica. Patrimonio ... 693
4.3.14. Facultades del Presidente del Tribunal ................................................... 694
4.3.15. Competencia del Tribunal ........................................................................ 694
4.3.16. Personería ................................................................................................. 696
4.3.17. Representación y patrocinio ..................................................................... 697
4.3.18. Sanciones procesales: ....................................................................... :......... 697
4.3.19. Proceso escrito ........................................................................................... 697
4.3.20. Impulso de oficio ....................................................................................... 698
4.3.21. Formas anormales de terminación del proceso: desistimiento y
allanamiento ............................................................................................. 698
4.3.22. Del recurso de apelación por determinación de impuestos,
quebrantos y aplicación de multas .......................................................... 698
5. Competencia de la Cámara Federal en lo Contencioso Administrativo ............................. 722
6. Los recursos del artículo 74 del Decreto Reglamentario 1.397179 ....................................... 723
6.1. Actos administrativos individuales contra los cuales procede ............................. 723
6.2. Plazo y forma ........................................................................................................... 724
6.3. Efecto devolutivo .... .'................................................................................................. 724
6.4. Suspensión de los actos administrativos ................................................................ 725
6.5. Plazo de la administración para resolver los recursos ........................................... 725
6.6. Resolución de los recursos y agotamiento de la vía administrativa ...................... 725
6. 7. Constitucionalidad de los recursos normados en el decreto reglamentario .......... 726
7. La acción de repetición y la devolución ................................................................................ 727
7.1. Pagos que pueden repetirse ..................................................................................... 728
7 .2. Requisitos ................................................................................................................. 728
7.3. Legitimación procesal ..................................................................................... ~ ....... 731
7.4. Procedimiento. Pago espontáneo o a requerimientos ............................................. 732
7.5. Cálculo de intereses en la repetición ..................................................................... 733
8. El proceso de repetición ante el Tribunal Fiscal de la Nación ........ :................................... 734
9. El proceso contencioso judicial ............................................................................................ 734
9.1. Competencia ............................................................................................................. 734
9.2. Multas y repetición ................................................................................................. 735
9.3. Determinación de oficio .......................................................................................... 735
9.4. Otros actos administrativos emitidos por el fisco .................................................. 737
9.5. Efectos suspensivos y devolutivos de la demanda contenciosa administrativa ... 737
9.6. Procedimiento judicial ............................................................................................. 738 ·
10. Competencia de las .Gámaras Federales ............................................................................ 738
il. Jurisdicción y competencia en el derecho financiero ......................................................... 739
11.1. La competencia provincial ..................................................................................... 740
11.1.1. Competencia provincial en los juicios universales .................................. 743
11.2. La competencia federal .......................................................................................... 744
11.2.1. Competencia federal en razón de la materia ........................................... 746
11.2.2. Competencia federal en razón de la persona ........................................... 752
11.2.3. Competencia federal en razón del territorio ............................................ 754
11.3. Competencia originaria y exclusiva de la Corte Suprema ................................... 755
11.3.1. La provincia como parte ........................................................................... 756
11.3.2. Embajadores, ministros públicos y cónsules extranjeros ........................ 759
11.3.3. La prórroga de jurisdicción hacia los tribunales federales inferiores .... 760
11.4. La Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, los Pactos Fiscales y el
Convenio Multilateral en la competencia originaria .......................... :................ 761
XXII
1
ÍNDICE
12. Recurso extraordinario ante la Corte Suprema....................... ~ ......................................... 764
12.1. Requisitos del recurso extraordinario federal ...................................................... 765
12.1.1. Requisitos comunes ...................................... ·.......... :................................. 765
12.1.2. Requisitos propios .................................................................................... 766
12.1.3. Requisitos formales ............... .'................. :........................................... .'.... 768
13. Recurso ordinario ante la Corte Suprema ......................................................................... 769
13.1. Que la Nación sea parte en la causa ..................................................................... 769
f· 13.2. Que se trate de.sentencia definitiva........................... ·-······-····· ......................... 770
13.3. Monto ...................................................................................................................... 770
't. 13.4. Lugar, tiempo y forma de interposición del recurso ............................................. 770
14.'Acción meramente declarativa ...................... :..................................................................... 770
14.1. Requisitos de la acción declarativa ..... :................................................................ 771
14.2. Estado de incertidumbre respecto de las relaciones de derecho .......................... 771
14.3. Perjuicio o lesión para el accionante .................................................................... 772
14.4. Inexistencia de otro remedio legal ........................................................................ 772
15. Acción de amparo ................................................................................................................ 772
15.1. Contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares
(art. 43, CN) ............................................................................................................ 774
15.2. Que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace
derechos (art. 43 de la CN y art. 1 de la Ley 16.986) ........................................... 774
15.3. Derechos y garantías reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley
(art. 43, CN) ................................................... :........,. ............................................... 774
15.4. Siempre que no exista otro medio judicial más idóneo (art. 43, CN) .................. 774
15.5. El juez puede declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde
el acto u omisión lesiva (art. 43, CN) .................................................................... 775
15.6. Plazo ...................................................................................................................... 775
15.7. Procedimiento ......................................................................................................... 778
16. El recurso de amparo ante el Tribuniil Fiscal de la Nación .............................................. 779
17. Habeas data ......................................................... :............................................................... 781
..
i
18. Procesos colectivos en el derecho financiero ...................................................................... 785
18.1. Institución pretoriana de los procesos colectivos por la Corte Suprema de
Justicia ................................................................................................................... 787
18.2. Las fuentes de las acciones colectivas .................................................................. 788
18.3. Componentes del proceso colectivo ...................................................................... 791
18.3.1. Existencia de un caso ............................................................................... 791
18.3.2. Legitimación .............................................................................................. 792
18.3.3. Categorías de derechos .............................................................. :............. 798
18.3.4. La sentencia .............................................................................................. 804
18.3.5. Los efectos de la cosa juzgada ................................................................. 805
19. Medidas cautelares en el derecho financiero ..................................................................... 805
19.1. Presupuestos de procedencia de las medidas cautelares tributarias y la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ............................ 807
19.2. La Ley 26.854 sobre Medidas Cautelares en las causas en las que es parte
o interviene el Estado nacional o sus entes descentralizados ............................. 808
19.2.1. Suspensión de los efectos de un acto estatal ........................................... 812
19.2.2. Medida positiva ......................................................................................... 812
19.2.3. Medida de no innovar ............................................................. :................. 813
19.2.4. Apelación. Efectos suspensivos. Inconstitucionalidad ............................ 813
19.2.5. Medidas cautelares solicitadas por el Estado ......................................... 814
19.3. El embargo preventivo en la Ley de Procedimiento Tributario ........................... 814
20. El juicio de ejecución fiscal: ................................................................................................. 816
20.1. El marco legal aplicable ................................................................... :..................... 816
XXIII
 CURSO DE DERECHO FINANCIERO
r
~· INDICE
20.2. Expedición y elementos que debe contener la boleta de deuda ........................... 817
20.3. El proceso de ejecución fiscal ........................................................ :........................ 818
:!•I 8. Disposiciones comunes, eximición y reducción de sanciones .............................................. 87"'
8.1. Reiteración de infracciones. Reincidencia ............................................................... 874

lj
20.4. La constitucionalidad del proceso de ejecución fiscal ........................................... 821
20.5. Excepciones admisibles .......................................................................................... 822 9. El error excusable······················.··························································································· 875
9.1. Graduación de sanciones .......................•................ ,................. ;.......................... ;... 877
20.5.1. La defensa de "inconstitucionalidad" ....................................................... 824
10. Concurrencia y acumulación de sanciones ........................................................................ 878
21. El solve et repete ................................................................................................................. 825
11. El Régimen Penal Tributario de la Ley 27.430 .................................................................. 880
21.1. El Pacto de San José de Costa Rica y el solve et repete ........................................ 826
11.1. Delitos tributarios .................................................................................................. 881
21.2. La atenuación del solve et repete ........................................................................... 827
11.1.1. Evasión simple .......................................................................................... 881
11.1.2. Evasión agravada ..................................................................................... 893
CAPÍTULO VI - DERECHO PENAL TRIBUTARIO ....................................................................... 829
11.1.3. Aprovechamiento indebido de beneficios fiscales .................................... 898
l. Concepto ............................................................................................................................... 829
2. Las teorías sobre la naturaleza jurídica de las infracciones tributarias ............................ 829
2.1. Teoría tributarista ................................................................................................... 830
2.2. Teoría adm.inistrati.vista .............................................. :.......................................... 830
1 11.1.4. Apropiación indebida de tributos ..................................... :....................... 902
. 11.2. Delitos relativos a los recursos de la seguridad social ......................................... 904
11.2.1. Evasión simple ........................................................•................................. 904
11.2.2. Evasión agravada ..................................................................................... 909
2.3. Teoría penalista ....................................................................................................... 831
11.2.3. Apropiación indebida de recursos de la seguridad social ....................... 912
3. Aplicación de los principios generales del Código Penal ..................................................... 833
11.3. Delitos fiscales comunes ......... :.............................................................................. 914
4. El bien jurídico protegido ................................ ~ ..................................................................... 834 1 11.3.1. Obtención fraudulenta de beneficios fiscales ............................ .,............ 914

l
5. La potestad penal tributaria de las provincias y municipios .............................................. 836
11.3.2. El tipo legal ............................................................................................... 915
6. Los principios del derecho penal .......................................................................................... 840
11.3.3. Autoría y participación ............................................................................. 915
6.1. Principio de legalidad .............................................................................................. 840
11.3.4. Consumación .................................. , .......................................................... 916
6.2. Prohibición de analogía ........................................................................................... 841
11.~.5. Culpabilidad ....... .'...................................................................................... 916
6.3. El derecho de defensa .............................................................................................. 841
11.3.6. Pena ........................................................................................................... 916
6.4. Principio de la personalidad de la pena .................................................................. 842
11.4. Insolvencia fiscal fraudulenta ............................................................................... 917
6.5. Principio de proporcionalidad.................................................................................. 843
11.4.1. El tipo legal ............................................................................................... 917
6.6. Principio de no confiscatoriedad .............................................................................. 843
il.4.2. Autoría y participación ............................................................................. 918
6. 7. Principio de bagatela ............................................................................................... 844
11.4.3. Consumación ............................................................................................. 918
6.8. Ley penal más benigna ............................................................................................ 844
11.4.4. Culpabilidad .............................................................................................. 920
6.9. Prohibición de la doble persecución ........................................................................ 845
11.4.5. Pena ........................................................................................................... 920
7. Las infracciones formales y materiales ................................................................................ 846
11.5. Simulación dolosa de cancelación de obligaciones ............................................... 921
7.1. Las infracciones formales ........................................................................................ 847
11.5.1. El tipo legal ............................................................ : .................................. 921
7.1.1. Omisión de presentar declaraciones juradas o proporcionar datos ......... 848
11.5.2. Autoría y participación ............................................................................. 922
7 .1.2. Omisión de presentar declaraciones juradas informativas en
11.5.3. Consumación ............................................................................................. 923
regímenes de información .......................................................................... 849
11.5.4. Culpabilidad .............................................................................................. 923
7.1.3. Omisión de presentar declaraciones juradas informativas sobre la
11.5.5. Pena ........................................................................................................... 923
incidencia en la determinación del Impuesto a las Ganancias derivada
11.6. Álteración dolosa de registros ................................................. .'............................. 924
de operaciones de importación y exportación ............................................ 850
11.6.1. El tipo legal .................................................................................. :............ 924.
7 .1.4. Omisión de presentar declaraciones juradas informativas sobre el
11.6.2. Autoría y participación ............................................................................. 925
detalle de las transacciones ....................................................................... 851 .
11.6.3. Consumación ............................................................................................. 926
7.1.5. Incumplimiento de requerimientos al presentar las declaraciones
11.6.4 . .Culpabilidad .............................................................................................. 926
juradas informativas ................................................................................... 852
11.6.5. Pena ........................................................................................................... 926
7.1.6. Incumplimiento a deberes formales relacionados con proporcionar
11. 7. Asociación ilícita tributaria ................................................. :................................. 927
información en la pertenencia a uno o más grupos de entidades
li.7.1. El tipo legal ............................................................................................... 927
multinacionales o con la presentación del informe país por país ................. 853
11. 7.2. Autoría y participación ............................................................................. 928
7. l. 7. Infracción formal genérica por incumplimiento a los deberes formales .... 854
li.7.3. Consumación ............................................................................................. 929
7.1.8. Clausura ..................................................................................................... 857
11. 7.4. Culpabilidad .............................................................................................. 930 ·
858
11.7.5, Pena ........................................................................................................... 930
859
12. Derecho Procesal Penal Tributario ..................................................................................... 930
7.2. Las infracciones materiales ..................................................................................... 861
12.1. Del sumario para las infracciones formales y materiales .................................... 930
7.2.1. Omisión de impuestos ................................................................................. 861
12.2. Del proceso penal para la aplicación de la sanción de clausura .......................... 932
7.2.2. Defraudación fiscal ..................................................................................... 865
12.3. Del proceso penal para la aplicación de la sanción de decomiso ......................... 934
7.2.3. Defraudación fiscal específica de los agentes de retención y percepción .... 869
12.4. El proceso penal para la aplicación de las sanciones en la Ley Penal
7.2.4 .. Presunciones de fraude ............................................................................... 871
Tributaria ........................................ :...................................................................... 934

XXIV
XXY
 CURSO DE DERECHO FINANCIERO
13. Extinción de las sanciones ................................................................................................. 939
13.1. Amnistía o condonación ........................................................................................ 939
13.2. Muerte del infractor .............................................................................................. 940
13.3. Prescripción ............ :.................................. :........................................................... 940
13.4. La extinción de la acción penal por cancelación de las obligaciones
evadidas y la dispensa de formular denuncia penal ............................................ 941
14. La responsabilidad penal de las personas jurídicas .......................................................... 943
CAPÍTULO VII - DERECHO INTERNACIONAL TRIBUTARIO .................................................... 94 7
l. El derecho internacional tributario ....................................................................................... 947
2. Contenido ................ ·......................................................... :..................................................... 949
3. Fuentes ......................................................................... :..................................................... 949
3.1. Tratados internacionales: ........................................................................................ 950
3.2. Disposiciones emanadas de las organizaciones internacionales y organismos
comunitarios .............................................................................. ;............................... 951
3.3. La costumbre internacional. .............................. :..................................................... 952
3.4. Los principios generales del derecho internacional ....................................... :....... 952
3.5. La jurisprudencia ..................................................................................................... 953
3.6. La doctrina científica ...............................................-............................................... 953
4. La utilización de diversos criterios o momentos de Vinculación al poder tributario ......... 953
4.1. Nacionalidad ............................................................................................................ 955
4.2. Domicilio ................................................................................................................... 955
4.3. Residencia ................................................................................................................ 955
4.4. Establecimiento permanente ................................................................................ :.. 958
4.5. Fuente ....................................................................................................................... 958
5. La doble o múltiple imposición interna e internacional ...................................................... 959
6. Los requisitos para la configuración de la doble o múltiple imposición internacional ...... 960
7. Soluciones que la propician ............................................................................ .'..................... 961
7.1. Método de exención .................................................................................................. 962
7.2. Método de imputación .............................................................................................. 962
8. Los métodos previstos en la Ley de Impuesto a las Ganancias .......................................... 963
PARTE IV
DERECHO TRIBUTARIO PARTE ESPECIAL
CAPÍTULO I - TRIBUTOS NACIONALES .................................................................................... 969
l. Imposición a la renta ............................................................................................................ 969
1.1. El Impuesto a las Ganancias .................................................................................. 969
1.1.1. Concepto de renta ....................................................................................... 970
1.1.2. Sistemas de imposición a la renta ............................................................. 970
1.1.3. Principales caracteres ................................................................................. 971
1.1.4. El vínculo jurisdiccional ............................................................................. 972
1.1.5. Hecho imponible y categorías ..................................................................... 972
1.1.6. Determinación de la ganancia. Ganancia neta y ganancia neta
imponible ..................................................................................................... 977
1.1.7.Alícuotas ..................................................................................................... 977
1:1.8. Sujetos .............................................................................................1 ..•....... 979
1.1.9. Exenciones ...................................................................................... / ........... 979
1.2. El Impuesto sobre la Ganancia Mínima Presunta ................ :................................ 982
1.2.1. Hecho imponible ..................... :................................................................... 983
1.2.2. Sujetos ......................................................................................................... 984
XXVI
INDICE
1.2.3. Alícuota y· cómputo del Impuesto a las Ganancias .................................... 984
1.2.4. Exenciones .................................................................................................. 985
1.3. Impuesto a los premios de sorteos y ~oncursos deportivos ... :................................ 986
1.3.1. Hecho imponible ................................................................................ , ........ 986
1.3.2. Sujetos ...................................... :.. :................ ."............................................ :.. 986
1.3.3. Base imponible ............................................................................................ 986
1.3.4. Exenciones ................................................................................................... 987
2. Imposición genérica a los'consumos ...................................................................... :.............. 987
2.1. Impuesto al Valor Agregado .................................................................................... 987
2.1.1. Principales caracteres ................................................................................. 987 ·
2.1.2. Hecho imponible ....................... ~ ................................................................. 988
2.1.3. Base imponible y alícuotas ........................................................................ 992
2.1.4. Sujetos ................................................................................................... :..... 992
2.1.5. Exenciones ................................................................................................... 994
3. Imposición específica a los consumos ..................................................................................... 998
3.1. Impuestos internos ...................................................................................... ;........... 998
3.1.1. Hecho imponible ..............................................................................._.......... 999
3.1.2. Sujetos pasivos ........................................................................................... 999
3.1.3. Base._imponible ........................................................................................... 999
3.1.4. Exenciones ................................................................._............................... 1000
3.2. Impuestos a los combustibles ................................................................................ 1000
3.2.1. Hecho imponible, base imponible y alícuota ............................................ 1000
3.2.2. Sujetos ....................................................................................................... 1001
3.2.3. Exenciones ................................................................................................. 1002
3.3. Impuesto al cine .................. :.................................................................................. 1003
3.4. Impuestos aduaneros ...........................: ................................................................. 1003
4. Imposición patrimonial ....................................................................................................... 1005
4.1. Impuesto a los Bienes Personales ........................................................................ 1005
4.1.1. Principales caracteres ............................................................................... 1005
4.1.2. Hecho imponible ....................................................................................... 1005
4.1.3. Sujetos ....................................................................................................... 1006
4.1.4. Base imponible y alícuotas ....................................................................... 1006
4.1.5. Exenciones ................................................................................................. 1007
5. Impuestos nacionales varios ............................................................................................... 1007
5.1. Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (Monotributo) .... :.......... 1007
5.1.1. Hecho imponible ...................................................................................... 1008
_. 5.1.2. Sujetos ............................................................................ ,.......................... 1009
5.1.3. Base imponible ......................................................................................... 1010
5.1.4. Exclusión del Régimen Simplificado ....................................................... 1011
5.1.5. Infracciones y sanciones específicas del Régimen Simplificado ............ 1012
·! 5.1.6. Procedimiento para la recategorización y exclusión del Régimen
'• Simplificado .............................................................................................. 1013
~
5.2. El Impuesto a las Operaciones Financieras ........................................................ 1014
5.2.1. Hecho imponible ....................................................................................... 1014
5.2.2. Sujetos ........................................................................................................ 1015
5.2.3. Base imponible ................................................... :...................................... 1015
5.2.4. Exenciones ................................................................................................. 1015
5.3. Cómputo como créditos de impuestos .......................................................................... 1016
5.4. Impuesto a la Transferencia de Inmuebles de Personas Físicas y Sucesiones
Indivisas ................................................................................................................. 1017
5.4.1. Hecho imponible y sujetos ........................................................................ 1017
5.4.2. Base imponible y alícuota ......................................................................... 1017
5.4.3. Exenciones y venta única de vivienda ..................................................... 1017
XXVII

CURSO DE DERECHO FINANCIERO
CAPÍTULO II - TRIBUTOS PROVlNCIALES ............................................................................. 1019
l. Imposición sobre manifestac;oues específicas del patrimonio .......................................... 1019
1.1. Impuesto Inmobiliano ........................................................................................... 1019
1.1.1. Caracteres ................................................................................................. 1019
1.1.2. El hecho imponible ................. ~ .................................................................. 1020
1.1.3. La base imponible ..................................................................................... 1021
1.1.4. Sujetos ....................................................................................................... 1021
1.1.5. Exenciones ................................................................................................ 1021
1.2. Impuesto a los Automotores y Embarcaciones Deportivas .................................. 1022
1.2.1. Hecho imponible ................................................................................ ."...... 1022
1.2.2. Base imponible .......................................................................................... 1023
1.2.3. Sujetos ................................................................. :................... ; ................. 1023
1.2.4. Exenciones ................................................................................................. 1023
1.2.5 ..Impuesto a las Embarcaciones Deportivas .............................................. 1024
2. Imposición genérica a los consumos ................................................. :................................. 1025
2.1. El Impuesto a los Ingresos Brutos ....................................................................... 1025
2.1.1. Principales caracteres ............................................................................... 1025
2.1.2. Hecho imponible ....................................................................................... 1026
2.1.3. Base imponible, tasas y categorías .......................................................... 1027
2.1.4. Sujetos ....................................................................................................... 1027
2.1.5. Exenciones ................................................................................................. 1027
2.2. Impuesto de Sellos ..................................... ;........................................................... 1028
2.2.1. Hecho imponible ....................................................................................... 1029
2.2.2. Base imponible y alícuotas ...................................................................... 1030
2.2.3. Sujetos ......................................................................................... ,............. 1031
2.2.4. Exenciones ................................................................................................. 1031
CAPÍTULO III - TRIBUTOS MUNICIPALES .............................................................................. 1033
l. La Tasa de Inspección, Seguridad e higiene ...................................................................·... 1033
1.1. La constitucionalidad de la Tasa de Inspección, Seguridad e Higiene ................ 1034
1.2.' El local o establecimiento comercial como presupuesto necesario para la
legitimidad de la tasa ............................................................................................ 1035
1.3. Los ingresos brutos como base imponible ............................................................. 1038
1.4. El artículo 35 del Convenio Multilateral .............................................................. 1038
2. Tasa de Alumbrado, Barrido y Limpieza ............................................................................ 1041
2.1. El hecho imponible ................................................................................................. 1041
2.2. Los sujetos pasivos ................................................................................................ 1043
2.2.1. El contribuyente ....................................................................................... 1043
2.3. La base imponible .................................................................................................. 1045
3. Los recursos sobre "la ocupación o utilización diferenciada del dominio público
municipal".................................. ,.............................................. .'.......................................... 1046
3.1. La naturaleza jurídica de la llamada "contribución o derecho que incide
sobre la ocupación o utilización de espacios del dominio público"....................... 1047
3.2. El hecho imponible ................................................................................................. 1052
3.3. La base imponible .................................................................................................. 1053
3.4. Exenciones ............................................................................................................,. 1054
4. Tasas ecológicas. Particularidades. Hecho imponible, alícuota y categorías. Sujetos ...... 1055
5. Tasa de abasto ..................................................................................................................... 1057
6. Publicidad y propaganda .................................................................................................... 1059
XXVIII
{
l
1
J
l PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN
11 Nuevamente, el joven jurista salteño Sebastián Espeche sorprende gratamente al mundo
académico del derecho nacional, en especial en el campo de las finanzas públicas y el derecho
financiero y tributario argentino. Esta vez, con un verdadero y ambicioso tratado que responde
básicamente a los programas que siguen las facultades de Derecho de nuestras universidades
nacionales, sean de gestión pública o privada.
Editado por la.prestigiosa Errepar, se trata de un tomo de más de 1000 páginas escritas
por el profesor titular de la materia Finanzas Públicas y Derecho Financiero en la Facultad de
Derecho de la Universidad Católica de Salta, en primer lugar para responder a las necesidades
.,1 e inquietudes de sus alumnos, pero que con seguridad ha de trascender ampliamente dicho
i ámbito, y ojalá que así ocurra porque ello es harto necesario.
' La solidez de la formación técllica .del autor, egresado de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional de Buenos Aires hace más de veinte años, ya se puso de relieve en su
Código Fiscal comentado de la Provincia de Salta, cuyo tomo m tuve la satisfacción de prolo-
gar, respondiendo también a su generoso pedido, posiblemente originado en que, como señalé
entonces, fue mi alumno en la carrera de Especialización en Derecho Tributario de la Facultad
de Derecho de la UBA, o en que compartimos numerosos congresos en el país y en el exterior,
o en que nos tratamos con frecuencia en la Asociación Argentina de Estudios Fiscales, o -lo
más probable- en que él bien sabe el profundo aprecio personal, profesional y académico que
le tengo.
La obra que hoy presenta el Dr. Sebastián Espeche, sin embargo, trasciende de lejos todo
lo anterior. Al margen de la denominación que se escoja, que al final es lo de menos, se trata de
un significativo aporte para el conocimiento en profundidad de la materia que trata. Segura-
mente ajustado al programa de la cátedra de la que es titular en Salta, pero que es más, mucho
más, confieso, de lo que yo mismo me atreví a pronosticar, hace cinco años, al prologar su ya
referido Código Fiscal comentado.
Y como, en definitiva, la denominación será decidida por acuerdo entre autor y editor,
valga al respecto una referencia; dice (nada menos que) Sainz de Bujanda, en relación con
(nada menos que) el Curso de derecho financiero español' de Ferreiro Lapatza:
Se trata, ante todo, de un Curso. La denominación no es, por supuesto, caprichosa,
sino que responde con plenitud a lo que mi maestro, [nada menos que) el profesor
Garrigues, dijo del suyo de Derecho Mercantil cuando en 1936 lo dio a la estampa: un
libro nacido en la Universidad y destinado a ella. No caben origen ni vocación más
nobles. Ni tampoco más exigentes.
Las obras generales sobre la materia -se las llame tratado, curso, curso superior, sistema,
lecciones, manual, guía de estudio-- o no llevan prólogo o llevan un prólogo escrito por el pro-
pio autor (o autores). Pero no es frecuente que lleven un prólogo escrito por un tercero, lo que
en cierto modo se explica por su extensión, su amplitud y su profundidad (ver, por ejemplo,
en nuestro medio las obras de Guillermo Ahumada, Manuel de Juano, Carlos M. Giuliani
Fonrouge, Dino Jarach, Gustavo Naveira de Casanovas, o en España el lamentablemente in-
1 Decimonovena edición, Mardal Pons, 1997, pág. 8.
XXIX

CURSO DE DERECHO FINANCIERO
concluso Sistema de derecho financiero de Don Fernando Sainz de Bujanda, o las obras de
José Luis Pérez de Ayala y Eusebio González, o el Curso de Martín Queralt, Cannelo Lozanó
Serrano, Gabriel Casado Ollero y José M. Tejerizo López, o el de José Juan Ferreiro Lapatza
-ediciones anteriores a la citada-, entre otros).
Como excepciones, puede mencionarse el Código de Comercio de Carlos Malagarriga
(cada uno de cuyos nueve tomos lleva el prólogo de un autor diferente -lo que confirma la
regla-, Leopoldo Melo, Estanislao Zeballos, Eduardo Bidau, Rodolfo Rivarola, Juan C. Cruz,
Federico Rahola, Francisco Oribe, Juan José Díaz Arana, y el último del propio Malagarriga)
o el Derecho tributario que escribieron en 19.97 Eusebio González García y Ernesto Lejeune,
que se publicó con prólogo de José Luis Pérez de Ayala, quien fuera durante años coautor de la
obra con el primero de ellos, y que busca sobre todo clarificar las razones del reemplazo dando
testimonio de amistad entre los tres, o la octava edición del Curso de Villegas, que, además de
una advertencia preliminar del autor, contiene un prólogo de Casás. Y, en especial, cabe insistir
en el delicioso prólogo de su maestro Don Fernando Sainz de Bujanda al ya citado Curso de
derecho financiero español de Ferreiro Lapatza, en su decimonovena edición: un ejemplo de
afecto, elogio, respeto e incentivo, escrito con precisión, mesura y belleza envidiables.
Espeche ha solicitado para esta obra dos prólogos, posiblemente llevado en ambos casos
-en el mío, sin duda, como única razón- por el afecto. Que el otro prólogo haya de escribirlo el
Dr. José Osvaldo Casás -a quien tanto aprecio y admiro-, además de constituir para mí otro
motivo de halago, me exime de volcar cualquier referencia sustantiva sobre la obra que pre-
sentamos, en la seguridad de que él ha de hacerlo, y como siempre con mayor provecho general.
Me limito a señalar que, desde el punto de vista de su forma y estructura, este superior
emprendimiento del autor se muestra bien armado, presentando cuatro partes: la primera,
referida a "Nociones generales de finanzas públicas"; la segunda, al "Derecho financiero", y las
otras dos, al "Derecho tributario", de las cuales la tercera trata su parte general, y la cuarta,
su parte especial, haciendo referencia a los tributos nacionales, provinciales y municipales,
siempre con una sólida inserción constitucional en todos los temas y un buen tratamiento de
las cuestiones procesales.
Posiblemente una de las virtudes de la obra sea la de presentar una visión orquestal,
global, articulada, sistémica de la materia, aspecto que no podría yo expresar y resumir con
mejores palabras que las de Ferreiro que transcribe Bujanda:
Las normas que regulan el ciclo ingresos-gastos-presupuesto tienen sus indudables
elementos unificadores en el fin que persiguen, en los principios a los que obedecen, en
las relaciones que disciplinan y en los medios de tutela que regulan. El tributo, como
institución jurídica, es inescindible e incomprensible si lo desgajamos del ciclo total
de la actividad financiera. 2
Y, como he verificado al escribir este tramo final de mi prólogo que en el suyo José Casás
-revelándose además como un eficiente wedding planner-.ha remitido a las complejidades de
la preparación y realización de una boda para hacer didáctica referencia a la temática "pre-
supuesto/ingresos/gastos", pero no ha entrado -con su habitual recato- en la noche de bodas,
ello me habilita a señalar que a mí me parece, en cambio, que, salvadas las diferencias, es jus-
tamente allí donde comienza la vida del libro que prologamos, y a lo que nuestro aporte debe
apuntar. ·
El momentÓ mágico de todo autor, sin duda, el punto del éxtasis, es cuando recibe de la
editorial los primeros ejemplares; esa es su noche de bodas. Rasgar con ansiedad los envol-
torios, sentir el olor a nuevo, a tinta fresca, la tersura de las páginas virginales, el acierto en
el color de las tapas, en el tipo de letra, en el diseño general. Allí las formas copan la escena,
prevalece lo sensorial.
Después, más tarde, vendrá la revisión detenida, y tal vez la etapa de la autocrítica, qúe
será tan extensa e intensa como exigente sea el autor consigo mismo; por la falta de equili-
2 F'ERREIRO LAPATZA, José J., ob; cit, pág. 11.
XXX
1
l
PRÓLOGO ALA PRIMERA EDICIÓN
.brio en la extensión de los tratamientos o por los temas que no se incluyeron, o que pudieron
excluirse, o las citas que se omitieron, o que parecen excesivas, o tantas otras cosas que todo
autor conoce y que posiblemente sean diferentes en cada uno.
j Pero cuando el autor es, además, el titular de una cátedra universitaria en la materia a
que la obra se refiere, que ha sido escrita ·para cumplir con los alumnos, para satisfacer las
1
exigencias del programa, cubriendo así la información básica de la materia sin las urgencias
de cumplir con el programa, y permitiendo de tal modo que las clases puedan ser aprovechadas
:¡ para la más esencial tarea formativa, ya no estamos ante el flash fulgurante y hasta effmero
·de una boda, ni de una noche de bodas, sino ante un enorme desafío, referenciable al más tras-
cendente de los que se enfrentan en sociedad, cual es el de la formación, la construcción y el
J cuidado de una familia.
¡
La responsabilidad social y humana de ese tratadista/profesor, de ese profesor/tratadista,
se torna más profunda, y se proyecta en más de una dirección:
La culminación de su. enorme esfuerzo en la publicación de la obra no ha de cristalizar
su pensamiento, ni de convertirlo en defensor cerrado de lo escrito, sino que, al contra-
rio, deberá impulsarlo en su vocación de investigador cotidiano.
La preparación de sus clases en el futuro no habrá de limitarse a repasar y reiterar
simplemente lo pertinente de su obra, que podrá y aun deberá suponer conocida por
sus alumnos -ya que para eso hizo el esfuerzo, que debe ser correspondido-, sino que
habrá de pararse sobre ella para mejor otear y compartir horizontes nuevos.
La existencia de la obra hará más dura aún la tensión entre la«síntesis y la profundi-
dad, entre lo esencial y lo complementario, entre los cimientos y la ornamentación.
Deberá cuidar el profesor que la existencia de la obra no limite el hambre de saber
del estudiante -hambre que debe estimular cuanto pueda como función básica de la
docencia universitaria-, ni que la obra se convierta en una suerte de "doctrina oficial"
de la cátedra, que amedrente o siquiera desincentive los disensos, que son la base del
conocimiento.
Justamente al contrario, la existencia de la obra, el hecho de que el profesor haya re-
levado y tomado partido sobre los temas que discute la doctrina pree:Xistente, podrá
permitir que su cátedra en particular, "la cátedra de Espeche, el autor de la obra", sea
testimonio viviente de la libertad. En todas sus proyecciones, que desde luego com-
prenden la profundidad, la dedicación, el trabajo conjunto de docentes y estudiantes,
y -de nuevo con Bujanda- todo "con autenticidad, con entusiasmo, y con disciplina".ª
Entiendo al prólogo pedido a un tercero, nada más -o aun si se quiere nada menos- que
como una suerte de solicitud de respaldo para la obra, por parte de una opinión a la que el
autor respeta y considera que respetan los demás. Por eso siento ese pedido como un halago
enorme, brindo ese respaldo sin reticencias y transformo satisfacción en compromiso con "la
cátedra de Espeche", que recibe de esta obra un gran aporte.
En la seguridad de que mi amigo Sebastián transita y ha de transitar esos caminos, vati-
1, cino que ha de crecer la utilidad específica y el prestigio de la obra que presentamos, y a la que
acompañamos con todo entusiasmo y genuina emoción.
Buenos Aires, febrero de 2016.
DOCTOR ENRIQUE G. BULIT Go:ru
,
3 FERREIRO LAPATZA, José J., ob. cit., pág. 10.
XXXI
1
-~
~

1 PRÓLOGO
~:¡.
En el año 2008 escribí unas "Palabras preliminares" al tomo 1 de otra obra del profesor
Sebastián Espeche, referida al Código Fiscal de la Provincia de Salta. Entonces me adelanté

j a señalar que ella excedía largamente el contenido habitual en trabajos exegéticos de dicha
índole, y venía a constituirse, de modo liso y llano, en un Curso de derecho tributario. Parte
general, tarea desplegada tomando como excusa el derrotero que brindaba el articulado de tal
plexo normativo que, con sentido de unidad, exclusividad y sistematización, aspiraba a conden-
1 sar la mayoría de las reglas y principios del núcleo central de tal rama del derecho, aplicables
en la apuntada provincia.

l Las palabras referidas en el párrafo precedente quizás sirVieron de acicate para que Es-
peche asumiera el compromiso de ab9rdar la ímproba tarea de elaborar un CURSO DE DERECHO
FINANCIERO, que, como es proverbial en este autor, excede largamente en sus desarrollos el mo-
desto rótulo bajo el cual presenta sus obras, por cuanto en realidad hoy estamos frente a un
verdadero Curso superior, no solo de finanzas públicas, sino también de derecho financiero y
de derecho tributario.
Para explicarme en este aspecto, me permitiré efectuar algunas puntualizaciones.
La primera, que la palabra "curso" tiene en la jerga universitaria una acepción que
orienta a despertar el interés primordialmente de los alumnos, y que bien podría tener un
significado equivalente a "guía de estudio" o "manual", nociones que marcan un tratamiento
más exhaustivo y elaborado que los simples "apuntes", pero por debajo de lo que representa,
corrientemente, la pretensión de consistencia, exhaustividad y agotamiento de los temas que

i se observa en los "tratados", que generan ~stos últimos-, instintivamente, una actitud refrac-
taria de parte de la mayoría de los estudiantes, que solamente tienen por objetivo central apro-
bar, con mejores o peores notas, las materias, sin convertirse, temprana y prematuramente, en
expertos en alguna rama del derecho en particular. Cabe referir que la obra que hoy nos ofrece
t el autor está dirigida, fundamentalmente, a estudiantes, ya que trata de abarcar un vasto y
heterogéneo contenido -lo que resulta evidente al confrontar las "finanzas" o la "hacienda pú-
1 blica", como focalización específica de la actividad económica del Estado a través de la función
"ingresos-gastos públicos-presupuesto", con el área del plexo jurídico que conforman respecti-
vamente el "derecho financiero" y el "derechQ tributano"-, que en la actualidad se comprueba
1 conformando la mayoría de los programas tradicionales de las facultades de Derecho o Cien-
cias Jurídicas de las distintas universidades públicas o privadas de la Argentina.·
.1 La segunda, que resulta desmerecedor de la investigación y desarrollo que contiene la.
1 obra a la cual introducimos reducirla, modestamente, a la condición de "curso", sin algún tipo
de salvedad o agregado que la califique. Por ello, estimo que sería del caso adherir a la fórmula
a la que adscribiera esa figura consular en esta rama de las ciencias que ha sido y sigue siendo,
a partir de sus libros imperecederos, el profesor Dino Jarach. Es que, cuando decidió entregar
a la imprenta las versiones taquigráficas de las clases dictadas en la Facultad.de Ciencias Eco-
1 nómicas de la Universidad de Buenos Aires en el año 1967, les dio por título Curso superior de
¡ derecho tributario (v. edición de Liceo Profesional Cima, Buenos Aires, 1967, y las que luego le
sucedieron bajo igual denominación). Con lo cual, incorporado el añadido de "superior", logró
neutralizar la significación de ".curso" a secas.
Es que la extensión del análisis en cada una de las secciones desarrolladas en esta obra,
como la profundidad de su tratamiento, obligan, en el caso de insistir el profesor Espeche en

XXXIII
 CURSO DE DERECHO RNANCIERO
denominar a su obra como "curso", a añadir-en términos de dotar de mayor precisión al título,
tomando en cuenta sus valiosos aportes- la reí. .rencia a "curso superior".
La tercera, y desde otra perspectiva, es que merece destacarse el logro alcanzado por
el autor al conjurar la posibilidad de que se pudieran producir lagunas o vacíos en la obra,
frente a los requerimientos de los variados programas con que se imparten las materias de
este campo temático en las facultades de Derecho de nuestro país que, con heterogeneidad, se
ocupan de las "finanzas públicas" y del "derecho financiero" -en este caso con especial énfasis
dentro de esta rama jurídica del "derecho tributario"-. En este orden de ideas, todo aconseja,
en este aspecto, seguir el camino varias veces transitado por el académico y profesor consulto
de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba, doctor
Héctor Belisario Villegas, quien, a través de las numerosas ediciones y reimpresiones de su
obra, siempre mantuvo por título el de Curso de finanzas, derecho financiero y tributario (u. 9.ª
edición, Astrea, Buenos Aires, 2014, como las que la precedieron).
De más está decir, y lo expreso para no ruborizar al joven profesor Espeche, que las con-
sideraciones precedentes no pretenden ubicar su producción en el podio en que se encuentran
la fecunda y trascendente obra del maestro Dino Jarach o la producci'ón del académico Héctor
Belisario Villegas, sin perjuicio de augurarle también a él una exitosa trayectoria en estas
disciplinas, preanunciada por los valiosos y tempranos frutos que hasta la fecha nos viene
ofreciendo. De lo que se trata es solamente de marcar algunos criterios que nos pueden servir
de guía al momento de sugerir un título, que sin reticencia ni falsas pretensiones nos preanun-
cie, más ajustadamente, cuál es todo el contenido desarrollado a lo largo del libro y la profun-
didad del tratamiento con que se han expuesto sus distintas secciones, lo que se vería mejor
expresado si se adoptara para individualizar la obra la referencia a Curso superior de finanzas
públicas, derecho financiero y derecho tributario.
Me parece oportuno, antes de ingresar a las coordenadas generales que marcan la orien-
tación y los tópicos sobre los que se discurre en la obra, efectuar una sucinta referencia a la
trayectoria del autor.
Sebastián 'Espeche es abogado con orientación en Derecho Económico y Empresarial y
egresado de la carrera de Posgrado de Especialización en Derecho Tributario, en ambos casos
por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. A su vez, ha desarrollado una
intensa actividad docente en la Universidad Católica de Salta, como titular de la materia Fi-
nanzas y Derecho Financiero, en la modalidad a distancia, y en la condición de profesor titular
de la materia Tributos Locales, de la carrera de Especialización en Derecho Tributario de la
misma universidad, donde igualmente se desempeñó como subdirector del Instituto de Dere-
cho Tributario. Es conjuez de los Juzgados Federales 1 y 2 de la Provincia de Salta y fiscal ad
hoc del mismo fuero. Ha escrito el Código Fiscal de Salta, en tres tomos; ha participado con
valiosos aportes en distintos libros colectivos,, y registra en su haber un importante número de
artículos en publicaciones periódicas. A ello se suma su participación en variados congresos,
jornadas y seminarios, nacionales e internacionales, y su intervención como conferenciante y/o
panelista en diversos foros profesionales y académicos.
Ingresando. de lleno e.n ·1a obra, en su metodología interna, se divide en cuatro partes, a
saber: la primera ·se OC'l.\Pª de las "Finanzas públicas"; la segunda incursiona en el "Derecho
financiero" -si bien contiene un capítulo en que ya se aproxima al derecho tributario-; y za·
tercera y la cuarta· tratan el "Derecho tributario", comenzando con su "Parte general" para
.conti.lluar con la "Parte especial", referida esta última, sucintamente, a los tributos nacionales,
provinciales y muni~ipales.
La parte r de "Finanzas públicas". acomete la evolución histórica del incipiente pensa-
miento financiero en los autores fundacionales eµrolados en el mercantilismo, para seguir
luego con el pensamiento :fisiocrático y avanzar, por último, decididamente, con los principales
expositores de la escuela clásica o liberal.
El desarrollo precedente marca la vinculación esencial entre las ideas económicas y las
primeras formulaciones en materia financiera, a pesar de que en dicho período todavía nos
encontramos en presencia de las ":finanzas patrimoniales", en tanto las monarquías no habían
XXXN
PRÓLOGO
alcarizado a concebir, en términos abstractos ni concretos, la distinción entre los bienes de las
casas reales y el erario público.
Es de de~tacar que, dentro del pensamiento en este campo del saber, ya la "Escuela clá-
sica", al estudiar la economía política, tuvo presente que dicha ciencia, además de ocuparse de
las leyes que rigen la producción, circulación, distribución y consumo de la riqueza, también
tuvo en vista que era menester considerar los gastos del Estado y los recursos necesarios para
brindarles cobertura, al punto que la tradicional obra de Adam Smith, Indagación acerca de
la naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones (Londres, 1776), dedicó todo su libro
val estudio "De la renta del soberano o de la República", donde se detuvo en los gastos, en los
ingresos y en la deuda pública. David Ricardo llamó a su libro Principios de economía política
y áel impuesto (Londres, 1814) y Juan Bautista Say, en su Tratado de economía política (París,
1803), al ocuparse de los "consumos", incluyó a los gastos públicos entre aquellos, considerán-
i dolos."improductivos", asignando a los impuestos el correlativo rol de cobertura.
La enseñanza universitaria de la economía política -y tiempo después de las finanzas
públicas- en el territorio de la República Argentina se concreta en agosto de 1821 con la funda-
ción de la Universidad de Buenos Aires, creada por decisión del gobernador y capitán general
de dicha provincia, Martín Rodríguez, con el refrendo de su ministro de Gobierno, Bernardino
Rivadavia. ·
La Universidad de Buenos Aires, si bien no es la primera en el territorio del antes Virrei-
nato del Río de la Plata -ya que fue precedida por la Universidad de Córdoba, hoy cuatro veces
centenaria-, fue la que dio inicial cabida a la enseñanza de la economía política, en un princi-
pio en el Departamento de Estudios Preparatorios, para luego ser transferida al Departamento
de Ju'risprudencia, antecedente de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Facultad esta
última que recién sería efectivamente constituida e.n 1874. .
Nombrado primer profesor de la asignatura Economía Política en el año 1821 el doctor
Vicente López y Planes, no dictó el curso, aduciendo encontrarse ocupado por encargo del Go-
bierno en la elaboración del primer "Registro estadístico". Bernardino Rivadavia, sin desalen-
tarse por tal circunstancia, se preocupó de buscar un texto que sirviera para la enseñanza, de-
cidiéndose por el libro Elementos de economía política de James Mili (publicado en Londres en
1821, fundamentalmente un educador que condensó una síntesis de la doctrina de los grandes
autores de su tiempo, obra que sirvió de guía de estudio a su hijo John Stuart Mili). Bernar-
dino Rivadavia encargó la traducción del libro del inglés al español a Ignacio Núñez, y luego a
Santiago Wilde, y fue editado por la Imprenta de la Independencia en 1823.
Por decreto de fines del año 1823 se designó como nuevo profesor de Economía Política al
doctor Pedro José Agrelo, quien se valió del referido manual de James Mili hasta que se inte-
rrumpió la enseñruiza de la materia en el año 1825, para ser restablecida al año siguiente -esto
es en 1826-, ocasión en la cual, como ya se indicó, por decreto de mayo de ese año, se. trasladó
la materia del Departamento de Estudios Preparatorios al Departamento de Jurisprudencia.
Sin que ello importe pasar revista a toda la secuencia de profesores a cargo de la cátedra
de Economía Política en los primeros .años de la Universidad, cabe señalar que en .1826 se ·
encomendó su dictado a Dalmacio Vélez Sars:field -redactor del Código Civil que nos rigiera
durante casi un siglo y medio-, quien debió haber impartido la materia de referencia hasta el
i
año 1828. ·
l
¡
¡
En esta etapa fundacional, Vélez Sars:field contaba con solo veintiséis años, y su relevante
actuación recién tendría lugar en las décadas siguientes. De todos modos, a pesar de las po-
lémicas que suscita si efectivamente estuvo ininterrumpidamente al frente de la asignatura,
j el dictado de la materia por el apuntado jurista, en atención a su interés por los asuntos eco-
nómicos, lo confirman varios hechos: a) en el Congreso Constituyente de 1826 formó parte de
la Comisión de Hacienda; b) cumplió una importante tarea en la reestructuración del Banco
de la Provincia de Buenos Aires durante 1852; c) tuvo un rol trascendente en la Convención
del Estado de Buenos Aires de 1860, al elaborar el Informe sobre Propuestas de Reformas
j Económicas y Financieras a la Constitución de 1853, y d) al asumir la Cartera de Ministro de
Hacienda de la Nación, durante la presidencia del general Bartolomé Mitre, en 1862.
j ~
 CURSO DE DERECHO ANANCIERO
La Universidad de Buenos Aires, después de la Batalla de Caseros, recobró nueva vitali-
dad, y en mayo de 1852 se restableció la asignatura Economía Política y Nociones Generales
de Estadística, confiándose la cátedra al entonces coronel Bartolomé Mitre. Luego, ya bajo su
nombre tradicional de Economía Política, volvería a enseñarse, a partir de 1854, a través del
profesor italiano Clemente Pinoli, quien redactó un Curso de economía política ecléctica.
Su efectiva enseñanza siempre se impartió, como se vio, dentro del Departamento de
Jurisprudencia, y luego en el ámbito de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, la que, con-
formada como unidad académica independiente dentro de la universidad, ajustaría su plan de
estudios en 1875, ubicando la materia Economía Política en el sexto y último año de la carrera
de Abogacía.
Con la sanción de la Ley 2.440 de Presupuesto General de la Administración para el Ejer-
cicio Económico 1889, se autorizaron las partidas de gastos para el pago de los emolumentos
pertinentes de los nuevos catedráticos al desdoblarse la materia Economía Política en dos
asignaturas, Economía Política y Finanzas, lo que se tradujo en la reformulación de los planes
de estudio de la carrera de Abogacía en las dos universidades nacionales entonces existentes,
la de Buenos Aires y ·la de Córdoba.
Recuerda Carlos María Giuliani Fonrouge que en el Viejo Continente Luigi Cossa creó por
primera vez en la Universidad de Pavía la cátedra de Ciencia de las Finanzas, como disciplina
independiente de la Economía Política, cuya enseñanza tuvo a su cargo Giuseppe Rica Salemo
a partir de 1878, lo que demuestra nuevamente cómo nuestras universidades estuvieron a la
vanguardia, al incorporar nuevas y flamantes materias de estudio a poco de que ello ocurriera
en Europa, al rediseñar los planes de estudio de las carreras.
Cabe destacar aquí que en la Universidad Nacional de Córdoba la cátedra de Finanzas
fue desempeñada, inauguralmente y por varias décadas, por el doctor Félix Tomás Garzón.
En lo que se refiere a la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, el primer
catedrático de Finanzas fue el doctor Juan Carballido.
De todos modos, fue el profesor José Antonio Terry, quien se desempeñó por tres veces
como ministro de Hacienda de la Nación, el que mereció el reconocimiento en la Facultad de
Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires como el maestro indiscutido de
la disciplina, por haber relacionado los conceptos teóricos con la perspectiva económico-polí-
tica de la concreta experiencia nacional, particularmente la vivida durante la crisis económica
de la última década del siglo XlX.
Llegó a la cátedra Terry precedido por el gran prestigio que había obtenido como ministro
de Hacienda, en los debates que lo tuvieron como protagonista en el Congreso de la Nación
durante el año 1894 con motivo de la prórroga en la vigencia de los Impuestos Nacionales
a los Consumos Específicos -vulgarmente conocidos como Impuestos Internos-, sancionados
inicialmente tres años antes con carácter transitorio, ·debates resultantes de la interpelación
parlamentaria que se le realizó en su condición de titular de la cartera para fundamentar la
interpretación, sentido y alcance de los poderes tributarios nacionales y provinciales, ocasión
en la que mantuvo encendidas polémicas, especialmente, con el diputado por la provincia de
Corrientes, Manuel F. Mantilla.
Los antecedentes referidos explican el acierto de que los estudios universitarios de la ca-
rrera de Abogacía en las distintas universidades públicas y privadas, siguiendo el ejemplo de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, contemplaran impartir conocimientos
sobre los elementos básicos de las finanzas públicas, por cuanto poc'o sentido y relevancia tiene
enseñar en profundidad Teoría del Estado o Derecho Político sin asumir que el ejercicio del
poder público, sobre una población, en un territorio, presupone como premisa esencial poner
en acción la función "ingresos-gastos públicos", por cuanto, como lo señaló con acierto el lúcido
jurista tucumano, e inspirador de muchas de las cláusulas de la Constitución Argentina de
1853, Juan Bautista Alberdi, resulta axiomático lo siguiente:
No puede haber gobierno gratis, ni debe haberle por ser el más caro de los gobiernos
[ ... ).
XXXVI
PRÓLOGO
Según esto, el Tesoro y el Gobierno son doP hechos correlativos que se suponen mu-
tuamente. El país que no puede costear su Gobierno, no puede existir como nación
independiente, porque no es más el Gobierno que el ejercicio de su soberanía por sí
mismo. 1
Con una aspiración esencialmente didáctica, a lo largo de más de cuarenta años de ense-
ñanza universitaria, me he valido de la pedagogía del ejemplo para explicar el núcleo central
de las finanzas públicas, esto es, la función "ingresos-gastos públicos", calculados y autorizados
en la Ley de Presupuesto. Partiendo de la premisa de que, en razón de la juventud de los alum-
nos de las carreras de grado, muchos transitaban una edad que los colocaba en las vísperas de
eventuales matrimonios, o que tal situación les resultaba un hecho corriente por haberlo reco-
rrido amigos cercanos, al ser -hace algunas décadas- una práctica habitual el afrontar tal res-
ponsabilidad para brindar, mediante esa formalización, bases más estables a la constitución
de una nueva familia, las celebraciones que las rodeaban ine servían de marco para aproximar
a la noción que aspiraba precisar.
Explicaba en ese orden de ideas que aquellos que decidían casarse, incluso con ceremonia
religiosa -según sus convicciones-, se encontraban, a menudo, en la antesala de una fiesta
celebratoria. En consecuencia, esto disparaba una serie de preparativos. Entre ellos: la compra
de las alianzas, y en algunos casos de un previo anillo de compromiso; si días antes se reuni-
rían las familias en un ágape con motivo de la formalización civil del matrimonio; el encargo
del traje de la novia y de las madrinas; la decisión de si el novio y los padrinos se iban a vestir
de etiqueta, alquilando las prendas; la impresión y el envío de las participaciones e invitacio-
nes; la ornamentación del lugar en que se realizaría la ceremonia religiosa; la contratación del
auto de remise, que transportaría a la novia a la ceremonia y luego a los recién casados a la
fiesta; los gastos que implicaban un coro y el organista; el alquiler del local para la fiesta pro-
piamente dicha; la contratación de uno o varios fotógrafos y la eventual edición de un video; los
gastos del servicio de catering y la extensión de los conceptos incluidos -bocados salados, platos
calientes, bebidas con y sin alcohol, mesa de postres, torta de boda, etc.-; la selección de los
invitados que habrían de participar desde el inicio de la reunión y que revestirían como comen~
sales, y de aquellos otros, en general jóvenes, que se incorporarían ya avanzada la fiesta, en la·
instancia del baile, ubicados en la cercanía de la barra; la elección del discjockey, y el pago de
los derechos de la Sociedad Argentina de Autores y Compositores de Música (SADAIC), con los
que se afronta la retribución de quienes hubieran participado en la concepción de los temas
que amenizarían la reunión; si cuando culminara la fiesta, sobre todo si se realizaba de noche,
al despuntar el alba, se serviría chocolate con churros o lomitos con cerveza -dentro de otras
variantes-; la eventual contratación de un hotel para la noche de bodas, y, finalmente, el viaje
de luna de miel. ·
La enumeración de todos o de algunos de los conceptos previamente reseñados -que no
agotan el vasto catálogo de las posibles erogaciones- permitirían, en primer lugar, elaborar un
"presupuesto" más o menos gravoso, lo que nos aproximaba en el ejemplo al campo de las finan-
1 zas y nos introducía en el renglón de los "gastos", más allá de que en este caso estuviéramos en
l
presencia de erogaciones privadas. ·
El segundo aspecto, pero que también conducía a complejas decisiones, estaba referido a
definir con los "recursos" de quién, o de quiénes, se sufragarían los gastos preparatorios y de la
fiesta propiamente dicha. ·
Muy seguramente el novio alegaría que era una tradición practicada y recibida, de ge-
neración en generación, que los gastos debían ser pagados por el padre de la novia, como una
transmutación de una institución más que secular, que en su momento fue "la dote" que apor-
taba el progenitor de la .c'ontrayente. Además, tal tradición se vería convalidada en el lenguaje
coloquial, ya que, cuando todo padre se refería a tal acontecimiento, señalaba, no con poca
V. Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina según su Constitución de 1853, tercera parte,
capítulo m, parágrafo 1, Ediciones Del Mercurio de Santos Tornero y Ca., Valparafso, Chile, 1854, o cualquiera
de sus posteriores y múltiples ediciones.
XXXVII

1
CURSO DE DERECHO FINANCIERO
satisfacción, que había atendido un mandato imperativo: ¡He casado a mi hija!, lo cual vendría
a ratificar que en el inconsciente colectivo estaba presente tal percepción.
Probablemente la novia y su familia argumentarían, por el contrario, también muy en-
fáticamente, que ya todas las tradiciones y las prácticas se habrían democratizado, y que lo
justo y equitativo vendría a resultar, a partir de la igualdad de los géneros, que las erogaciones
fueran soportadas por mitades.
A esta altura, alguien con mayor rigurosidad de análisis podría llegar a sostener que al-
gunos gastos deberían ser afrontados por quien los causa. Así entonces, en el caso del vestido
de la novia, correspondería ser pagado por quien estaba llamado a usarlo, igual que el de las
madrinas, y otro tanto si el novio y los padrinos participaran de etiqueta. En cambio, se podría
sostener que la erogación que generaba un anillo especial de compromiso era un obsequio tra-
dicionalmente a cargo del novio. Respecto de los demás gastos, por resultar comunes a ambos
contrayentes y a sus familias, deberían ser afrontados por mitades. Alguno con mayor minucio-
sidad y vocación de auditoría en la apropiación de las erogaciones podría llegar a fundamentar
que lo correcto obligaba a computar el número de invitados que hubiera realizado cada uno de
los contrayentes y/o sus familias, a lo que podría añadirse una ponderación teniendo en vista
que hubieran sido convocados desde el inicio de la reunión como comensales, de forma dife-
rente respecto de aquellos otros que se hicieran presentes horas después, para, desde la barra
de bebidas, incorporarse al baile.
En los párrafos precedentes, valiéndome de un ejemplo vulgar y corriente -más allá de
la trascendencia que para muchos,- dentro de los que me incluyo, ha revestido la decis_ión de
casarse-, una y otra vez he explicado cómo se puede consensuar en el ámbito doméstico, cuállto
se gasta y quién paga la cuenta de la fiesta, sin perjuicio de lo cual en el caso del "Estado" y
de las "finanzas públicas", tratándose de la ecuación "ingresos-gastos públicos", puede termi-
nar ocurriendo que el banquete lo terminen sufragando los "no convidados y ausentes a la
fiesta". Lo hasta aquí señalado nos introduce a reflexionar sobre cuánto Estado queremos, qué
competencias, servicios y funciones deseamos asignarle, y quién debe asumir la contribución
para permitir su funcionamiento. Es que, a menudo, formulamos un reclamo de mayor oferta
de bienes públicos sin tomar en cuenta que no hay acción de gobierno gratis, y no asumimos
que es menester lograr que se preserve un adecuado equilibrio entre el "Estado" y el desen-
volvimiento económico privado del "Mercado", actividad esta última que debe necesariamente
nutrir al primero con los tributos, y que el volumen y la naturaleza de los cometidos que se le
.asignen a los miembros de la comunidad política organizada no deben distorsionar la exigencia
de conjugar en términos equitativos el '~usto tributo" y el "justo gasto".
Lo anteriormente señalado no representa de mi parte, ni mucho menos, una prédica en fa-
vor del "Estado mínimo", ni del "Estado desertor", sino que es una invitación a pensar desde el
conjunto de la comunidad el dise:fio y el volumen de los cometidos públicos que deben atenderse
en la acción de gobierno, y representarnos la carga tributaria que de ello habrá de derivarse,
por cuanto sería una tarea de alquimistas conjugar, simultáneamente, un "Estado de bienes-
tar" en su máxima plenitud y un sistema tributario que importe para los contribuyentes una
suerte de "paraíso fiscal".
Es indisputable que el derecho intémacional de los derechos humános, respaldado hoy por
los tratados, pactos y convenciones internacionales incorporados a nuestra Constitución por el
artículo 75, inciso 22 (reforma de 1994 mediante), genera la obligación del Estado de atender,
prioritariamente y con progresividad, una serie de derechos económicos, sociales y culturales en
favor de los más vulnerables y postergados, lo que lo transforma en el sujeto pasivo constreñido
a brindar las. prestaciones, convirtiéndolo, a su vez, en el intermediario que debe recaudar los
recursos necesarios de parte de la "comunidad de contribuyentes", que tendrán que afrontar la
carga, distribuida equitativamente, en función de la capacidad contributiva de cada quien.
Esa idea que apunta al compromiso social de la solidaridad en la consecución del bien
común merece un tratamiento particular del profesor Espeche al ocuparse de la doctrina pon-
tificia en materia económica y financiera. En tal sentido, me permito transcribir algunas ideas
interpoladas contenidas en la Exhortación Apostólica Euangelii Gaudium de Su Santidad
Francisco, dada en Roma el 24 de noviembre de 2013. Allí el Pontífice sostiene:
XXXVIII
PRÓLOGO
Economía y distribución del ingreso:
202. La necesidad de resolver las causas estructurales de la pobreza no puede esperar,
no solo por una exigencia pragmática de obtener resultados de orden social, sino para
sanarla de una enfermedad ·que la vuelve frágil e indigna y que sólo podrá llevarla
a nuevas crisis. Los planes asistenciales, que atienden ciertas urgencias, sólo debe-
rían pensarse como respuestas pasajeras. Mientras no se resuelvan radicalmente los .
problemas de los pobres, renunciando a la autonomía absoluta de los mercados y de
la especulación financiera y atacando las causas estructurales de la inequidad, no se
resolverán los problemas del mundo y en definitiva ningún problema. La inequidad
es raíz de los males sociales [... ).
[ ... )
204. Ya no podemos confiar en las fuerzas ciegas y en la mano invisible del mercado.
El crecimiento en equidad exige algo más que el crecimiento económico, aunque lo su-
pone, requier~decisiones, programas, mecanismos y procesos específicamente orien-
tados a una mejor distribución del ingreso, a una creación de fuentes de trabajo, a una
promoción integral de los pobres que supere el mero asistencialismo. Estoy lejos de
proponer un populismo irresponsable, pero la economía no puede recurrir a remedios
que son un nuevo veneno, como cuando se pretende aumentar la rentabilidad redu-
ciendo el mercado laboral y creando así nuevos excluidos.•
Desde otra perspectiva de abordaje, corresponde señalar ahora que, más allá de haberse
sostenido que las Finanzas Públicas,. por su contenido, formulación y método de estudio, de-
bieran constituir una asigp.atura independiente del Derecho Financiero y/o del Derecho Fi-
nanciero y Tributario, existe una tradición inveterada, claro está que sin base científica, en
atención a la cual, frente a la limitación que restringe y condiciona todo plan de estudios de la
carrera de Abogacía, tales conocimientos se engloben en una única asignatura. De tal modo,
las nociones de Finanzas Públicas se imparten con una finalidad propedéutica, que permite
acceder a un conocimiento más acabado de la Teoría General del Estado; el derecho financiero
complementa la regulación jurídica de los recursos, de los gastos públicos y de su planificación,
aprobación y cálculo, mediante el "presupuesto"; y el derecho tributario aparece_ para brindar
el marco legal de las prestaciones públicas coactivas -contemporáneamente las que cotidiana-
mente con más recurrencia e intensidad se verifican respecto de todos y cada uno de los habi-
tantes de un país-, y que brindan cobertura a los costos del accionar del Estado.
Sobre el punto valga destacar que, en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos
Aires, en el año 1985, la tradicional asignatura que en ese momento se denominaba "Finanzas
Públicas y Derecho Tributario" pasó, como consecuencia de la modificación del plan de estudios
por Resolución del Consejo Superior de la Universidad 809/85, a convertirse en una materia
no obligatoria paia todos los cursantes de la carrera de abogacía y solo reservada para los es-
tudiantes que orientaran sus estudios a determinadas especializaciones·. Tal situación se vio
revertida, en el año 2004, como consecuencia de la aprobación de un nuevo plan de estudios, a
través de la Resolución del Consejo Superior 3.794/04, en donde la materia adquirió carácter
obligatorio para todos los que se gradúan como abogados y, complementaria, se situó en el Ciclo
Profesional Orientado, a fin de asegurar, en término de correlatividades, que los aJ.urimos que
accedan a su estudio tengan conocimientos de base suficiente para ver facilitado el aprendi-
zaje. De todos modos, es bueno destacar que, más allá de las disputas que siempre genera una
modificación del plan de estudios con mayor carga horaria ante el reclamo de los profesores
de las distintas ramas jurídicas para ampliar sus cursos, en la etapa previa, esto es, en la ins-
tancia de aprobación por. el Consejo Directivo de la Facultad de Derecho, la representación del
claustro estudiantil abogó por la incorporación de dos asignaturas obligatorias, por un lado,
Finanzas Públicas, y por, el otro, Derecho Financiero y Derecho Tributario, a partir de la impor-
tancia que le reconocían a la primera, como complemento de cualquier teorta del Estado, y a la
2 V. capítulo cuarto: "Dimensión social de la evangelización", sección n: "La inclusión social de loa· pobres", "Eco-
nomía y distribución del ingreso", págs. 160 a 162, Edición de la Conferencia Episcopal Argentina, Oficina del
Libro, Colección Encíclicas, Buenos Aires, 2013.
XXXIX
 CURSO DE OERECHO FINANCIERO
segunda, por el campo profesional aplicado que se abría a los graduados con conocimiento de
derecho tributario, tomando en cuenta la litigiosidad que generaban las determinaciones de los
gravámenes, a lo que se sumaba la importancia que había pasado a revestir el derecho penal
tributario, a partir de la aplicación de pena corporal por las figuras delictuales.
Efectuada esta apretada reseña que trata de historiar cómo se incorporaron a la carrera
de Abogacía en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires los conocimientos
que se abordan en esta obra, tránsito que resulta trascendente en la medida en que lo que en
dicha unidad académica se decide suele proyectarse a otras universidades públicas y privadas
del país, cabe calificar como un acierto que el libro de Espeche, en su parte I, trate la evolución
histórica del pensamiento financiero en las distintas escuelas; las teorías del cambio, de la
producción, la escuela marginalista, el pensamiento de Keynes, y los enfoques de las finanzas
liberales, intervencionistas, socialistas y la Doctrina Social de la Iglesia; la planificación en sus
distintas modalidades; la naturaleza del fenómeno financiero; el Estado, sus fines y funciones;
el contenido de la ciencia de las finanzas, con particular acento en la política y en la economía
financiera; y las relaciones de las finanzas públicas con otras ciencias. También me parece sig-
nificativo el que se haya ocupado, con detenimiento, de la constitucionalización en la Argentina
de distintos aspectos financieros.
La parte II del libro se ocupa del derecho financiero, destacándose las puntualizaciones
que marcan las relaciones entre esta rama jurídica y la ciencia de la finanzas. Se introduce
con la enunciación de su contenido y los problemas que plantea la autonomía en sus variadas
modalidades, marcando las matizaciones que corresponde reseñar según se trate del derecho
financiero o del derecho tributario, en punto a su condicionamiento por el derecho común o de
fondo. Se realiza un relevamiento de las fuentes del derecho financiero y del derecho tributario,
con particular tratamiento de las regulaciones constitucionales. También se ocupa esta sección
de la obra de los principios .generales del derecho, de la codificación del derecho tributario,
de los métodos generales y específicos de interpretación de las normas, de la integración por
analogía y de la aplicación de las leyes en el tiempo y en el espacio. Adquieren un particular
desarrollo las regulaciones en materia de presupuesto, en sus distintas modalidades, principios
que 16 disciplinan y etapas de su dinámica. Se formula una teoría general del -gasto público y
de todas las derivaciones y fines de tal instituto. Se describen finalmente los recursos públicos,
deteniéndose en un particular· análisis de los tributos y de las diversas categorías en que es
dable clasificarlos. No está ausente la consideración del crédito público y su modalidad instru-
mental que es el empréstito.
La parte ¡:rr se ocupa del derecho tributario en general, comenzando con consideraciones
de orden constitucional, relativas a la distribución de los poderes entre los distintos niveles de
gobierno y cómo se ha dado el proceso histórico vivido en Argentina. Seguidamente se anali-
zan los distintos mecanismos que se ofrecen para la coordinación financiera entre diferentes
esferas de gobierno y la unificación y coparticipación de impuestos nacionales, jURto con otras
regulaciones, en este caso, para resolver la doble imposición horizontal, como el Convenio Mul-
tilateral para evitar la Doble Imposición en el Impuesto sobre los Ingresos Brutos.
También en ésta sección hay un tratamiento particularizado del derecho tributario mate-
rial, del derecho formal o administrativo tributario, del derecho procesal tributario, del derecho
penal tributario y del derecho internacional tributario, este último mediante la caracterización
de los distintos criterios o momentos de vinculación a la potestad tributaria.
Todos los puntos descriptos en los dos párrafos anteriores denotan una metodología ex-
¡ 2) Trasunta una inquietud poco corriente de hacerse cargo de todas las modificaciones
positiva de algún modo innovadora, pero por tal conducto. se agotan prácticamente todos los
l del Digesto Jurídico aprobado por la Ley 26.939, y b) al hac_erse cargo de las regulacio-
temas generales que marcan los contenidos propios de esta sección.
La parte IV, dedicada al derecho tributario especial, efectúa una reseña de los principales
impuestos nacionales -Impuesto a las Ganancias, Impuesto sobre la Ganancia Mínima Pre-
1 3) Se ciñe a enunciados mínimos, en la parte IV de la obra, cuando se ocupa de los tribu-
sunta, Impuesto a los Premios de Sorteos y Concursos Deportivos, Impuesto al Valor Agregado,
Impuestos Internos, Impuesto a los Combustibles, Impuesto al Cine, Impuestos Aduaneros,
Impuesto a los Bienes Personales, Monotributo, Impuesto a las Operaciones Financieras e Im-
puesto a la Transferencia de Inmuebles de Personas Físicas y Sucesiones Indivisas-.
XL
J XLI
PRÓLOGO
Con relación a los tributos provinciales, se pasa revista al Impuesto Inmobiliario, al Im-
puesto a los Automotores y Embarcaciones Deportivas, al Impuesto sobre los Ingresos Brutos y
al Impuesto de Sellos. A este respecto, el enfoque se centra en cuatro de los principales tributos
habilitados por la Ley de Coparticipación Provincial de Impuestos Nacionales -Ley 23.548, ar-
tículo 9, inciso b-, al excluirlos de la pugna por posible analogía con los gravámenes nacionales·
distribuidos por tal régimen. Deliberadamente, se ha dejado fuera de la obra el Impuesto a la
Transmisión Gratuita de Bienes, hoy solamente vigente en las provincias de Buenos Aires y
Entre Ríos. ·
En orden a la tributación municipal, se detallan esencialmente un puñado de tasas. Se
comienza con la Tasa de Inspección, Seguridad e Higiene, caracterizando el hecho imponible,
el presupuesto de local o establecimiento en la jurisdicción para la legitimidad de la tasa, la
base imponible, y el criterio que al respecto fija el artículo 35 del Convenio Multilateral para
evitar la Doble Imposición en el Impuesto sobre los Ingresos Brutos. Se prosigue con la Tasa de
Alumbrado, Barrido y Limpieza, marcando sus rasgos esenciales. Se aborda luego la llamada
"Contribución o derecho que incide sobre la ocupación o utilización diferenciada de espacios del
dominio público", se pasa revista a las Tasas Ecológicas, a la Tasa de Abasto y, finalmente, a la
Tasa de Publicidad y Propaganda.
Respecto de las tres últimas secciones del libro, me parece del caso poner de resalto algu-
nos de los méritos indiscutibles que contiene la obra. Son ellos:
1) Involucra, en todos los casos, ·tanto en lo referente al derecho financiero -y en este caso
más que nada en lo relativo al derecho presupuestario- como respecto del derecho tri-
butario, las normas constitucionales, con especial énfasis en las previsiones incorpora-
das como consecuencia de la Reforma de 1994. Ello se advierte, entre otros supuestos,
cuando: a) se enuncian los principios que deben gravitar al momento de la elaboración
del Presupuesto -aspecto sobre el cual ha enfatizado en nuestro medio el profesor Ho-
rado G. Corti en su obra Derecho constitucional presupuestarioª-; b) se ahonda en las
regulaciones constitucionales referidas al gasto, a los recursos y al crédito público; c) se
ocupa de los principios que conforman un límite al ejercicio de la potestad tributaria y
que el profesor Juan Carlos Luqui diera en denominar "Estatuto del Contribuyente"';
d) se aborda la gravitación preeminente de los tratados internacionales en general, y
de los expresamente constitucionalizados en particular, en nuestras ramas jurídicas; e)
se trata la tutela judicial, y concretamente, el andamiento de los procesos colectivos en
el derecho financiero con apoyatura en el artículo 43 de la Constitución reformada, fun-
damentalmente en el caso de "intereses individuales homogéneos", tomando en cuenta
el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa "Ernesto
Halabi el PEN - Ley Nº 25.873, Decreto 1.563/04" -Fallos: 332:111-, sentencia del 24
de febrero de 2009; f) se detiene minuciosamente en las regulaciones que ha recogido
nuestra Carta Magna en materia de coparticipación tributaria, y g) se efectúa una
ponderación detallada de la autonomía municipal, a la luz del artículo 123 de nuestra
Ley Suprema. ·
legislativas, actualizando en tiempo real la obra que presenta. Esta virtud queda pri-
mordialmente demostrada en dos hechos: a) al tomar en cuenta la entrada en vigencia
nes del Código Civil y Comercial de la Nación, sancionado por la Ley 26.994, que ha
entrado en vigencia el pasado 1 de agosto de 2015.
tos en particulft:r, por cuanto un libro destinado a estudiantes de Derecho debe tener
presente que, en un régimen en que sobreabundan los gravámenes y están sujetos a
una dinámica de permanentes modificaciones y sustitución, solo tiene sentido brindar
3 Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2007.
4 V. Derecho constitucional tributario, Depalma, B~enos Aires, 1993.
 1

CURSO DE DERECHO FINANCIERO

t
noticia de los principales tributos, ya sea que se apliquen sobre rentas -periódicas 1
o no periódicas-; bienes -singular o universalmente considerados, y atendiéndo a la

4Y
naturaleza de los sujetos-, o consumos -ya sean ponderados singularmente mediante
impuestos especiales o a través de gabelas generales-.

No ha incurrido en reiteraciones, ya que, por ejemplo, el "concepto de tributo", y sus

!
;t
especies, bien pudo estar presente en la sección de "Finanzas públicas", en la de "De-
recho financiero", o en la específicamente dedicada al "Derecho tributario", por lo cual,
más allá de no existir un criterio científico estricto para apropiar los contenidos, ha
sido necesario adoptar un método expositivo práctico para no abundar en repeticiones.

5) Ha logrado un adecuado equilibrio entre las formulaciones doctrinales, las regulacio-·

nes constitucionales y legales, y los lineamientos de la jurisprudencia, con lo cual la
obra en su conjunto resulta balanceada y accesible como material de texto de utiliza-
ción por los estudiantes. ·
Concluida esta breve reseña del libro, y en 10. seguridad de que tendrá una exitosa acogida
de parte de los alumnos, doy por seguro que, por abarcar el trabajo un campo temático tan
vasto -que solo por razones prácticas justifica, el pretender alcanzar los múltiples contenidos PARTE.I
de los programas de enseñanza de muchas de las facultades de Derecho de nuestro país-, será
posible que en nuevas ediciones, además de las obligadas actualizaciones resultantes de las
permanentes reformas legislativas que operan sobre esta rama del derecho, eie efectúen los
ajustes del caso, como ya lo han hecho otros autores, en otras obras de gran aliento de nuestra NOCIONES GENERALES DE
materia.
A esta altura no me queda más que felicitar al autor por el esfuerzo que representa haber
culminado un trabajo consistente y de notable envergadura. LAS FINANZAS PÚBLICAS
Buenos Aires, febrero de 2016.

DOCTOR JOSÉ ÜSVALDO CASAs

Profesor Emérito de las Universidades
de Buenos Aires y del Salvador
I
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1

XLII
 l~'

CAPÍTULO 1
EVOLUCIÓN HISTÓRICA

:~
.:1
l. EVOLUCIÓN mSTÓRICA DEL PENSAMIENTO FINANCIERO
Entre los antiguos documentos históricos de la India, hallamos el Arthashastra, la Cien-
cia de la Riqueza, de Kantilya, cuya antigüedad se remonta al siglo IV a. C. En dicho tratado,
,-1:t1 encontramos con un principio que después veremos revivir en Adam Smith, entre las reglas
clásicas que deben gobernar la recaudación de los impuestos. "Así como los frutos deben ser co-
·~ sechados del árbol cuando estén maduros, así los recursos deben recaudarse cuando las rentas
})'
estén presentes". Pero tanto entre los griegos como entre los romanos y los egipcios, aunque
veamos ciertos elementos de tributación para el cumplimiento de los fines del Estado, la ma-
yor parte de la riqueza se obtenía -como luego en la Edad Media- de hechos de guerra o de
conquista. En Atenas, por ejemplo, se citan los famosos impuestos de la liturgia y la triearquía,
custodiados, en la Acrópolis, de 2.230.000 libras.
Las rentas en Roma provenían de la tierra, de los monopolios, como los de la sal, de al-
gunos impuestos sobre las ventas, de los impuestos a la herencia (vicesima hereditatum, fun-
dados por Augusto para todos los habitantes del Imperio), del comercio de esclavos o del sable
conquistador de botines en las provincias del Imperio. Los gastos los constituían, principal-
.:-
·f mente, las inversiones en obras públicas, que eran monumentos de grandeza o de esclavitud,
con fines religiosos, la guerra o los salarios para el personal civil.
Los impuestos, en general, eran mirados, tanto en Roma como en Grecia, como una des-
gracia común, sin recordar bases de equidad en su distribución. En uno de los documentos
financieros atribuidos a Jenofonte, "Rentas de Atenas", se aconsejaba, para proveer de fondos
a la Ciudad, la importación de esclavos, que se destinarían a la explotación de minas de plata,
cuyo producto se invertiría en la compra de más esclavos o se guardaría como tesoro de la
Ciudad. 1 ·

Los primeros autores que se enfrentan a los hechos económicos los observan desde una
.Iii óptica ética o moral. Hay una base común en todos los comentarios de Aristóteles, de los tra-
. tadistlj.s romanos, de los escolásticos. Tratan de juzgar ·moralmente cuestiones tales como el
tipo de intérés, el justiprecio o las relaciones laborales amo-esclavo. Ese enfoque se mantiene
1.;·1 durante toda la Edad Media.
~l;

. Aáí, encontramos pocas ideas económicas en los pensadores griegos: Jenofonte, Protágo-
.í ras, Aristóteles, Platón y Homero. Se pueden hallar numerosas ideas en la obra La República,
~~: de Platón, sobre cómo se organizaba la economía e:q la ciudad ideal, y se puede utilizar esta
" obra como un buen acercamiento a los pensadores de esa época.
Aristóteles hizo di~tinciones en Oeconomicus (cabe ·aclarar que este libro no está escrito
;1 en su totalidad por Aristóteles), por ejemplo, entre el comercio lícito para el intercambio de
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;,1:
mercaderías y el incorrecto, que solo buscaba la obtención de ganancias, y estos tópicos sirvie-
ron como base para establecer la ciencia económica. ·

1.r' 1 AmlMADA, Guillermo; Tratado de Finanzas Públicas, volumen I, Aasandri, Córdoba, 1948, pág. 11.
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.~
 CURSO DE DERECHO FINANCIERO
Par!! Aristóteles, economía es la ciencia que se ocupa de la manera en que se administran
q,nos recursos o el empleo de los recursos existentes, con el fin de satisfacer las necesidades que
t.i.en~71. las personas y los gr.upas human-Q.s.
En la Edad Media predominaron las ideas de la Iglesia, se impuso el Derecho Canónico,
que condenaba la usura (el cobro de intereses abusivos a cambio de efectivo) y consideraba que
el comercio era una actividad inferior a la agricultura.
1.1. El mercantilismo
La n_e_c_e¡;idad de Qt:ga.WJ;arl~ ,li!idenda sobre bases permanentes y de nutrirla con recw:-
so,¡¡ orc:l.inarios surge como consecuencia de la aparición del Es~do nac.Í~!!!!!.Y .ci.tlª1i,iµ:i.,z!l,lll.ien-
to de la economía monetaria. El proceso de unificación de los Estados de tipo patrimonial solo
secoñ.sigiie a costa de grandes sacrificios pecuniarios y del reforzamiento del poderío militar.
No se puede sostener un ejército permanente y una burocracia si no se cuenta con suficientes
recursos y con un organismo adecuadamente ordenado para administrarlos. Las rivalidades
entre las naciones, las guerras continuadas y la transformación del arte militar, como conse-
cuencia del descubrimiento de las armas de fuego, ocasionan gastos crecientes, y los ingresos
tradicionales no bastan ya para cubrirlos. 2
Es así que el desarrollo de los modernos nacionalismos a lo 1argo del siglo XVI desvió la
atención de los pensadores de la época hacia cómo incrementar la riqueza y el poder de los
Estados nacionales.
L!!_ p_qlj1;i~a_!l<:.C>.!!<51ll.Í<;!;l-.9.\:le i.nJ,peraba en aq~Jti-~P-ºSª...!!lmers!!!!.tH!si:o,o, fü:mm;1Jaba el au-
tgaba~~cPn.ien~ de las naciones. Esta doctrina econórtjca, ~p~r~.~~.J:xiglaterra.y ~n el resto
d,e.~J.!!QP.;:t_ocdden_t_a} .desde el siglo XVI hasta el siglo XVIII.
L_os mercantilistas consideraban que la riqueza de una nación dependía de la cantidad de
oro y plata qu!J tuviese. · · · ·· · · ··· · ·
Aparte de las minas de oro y plata descubiertas por España en el continente americano,
una nación solo podía aumentar sus reservas de estos metales preciosos vendiendo más pro-·
duetos de los que compraba a otros países. · Los fisiócratas consideraban que había un orden natural para todas las cosas, incluyendo
. El conseguir una balanza de pagos con saldo positivo implicaba que los demás países te-
nfan que pagar la diferencia con oro y plata.
El pensamiento se puede sintetizar de la siguiente manera: .
l. Minimizar las exportaciones de oro y plata, dado que estos, en· cuanto a medio de intercam-
bio como dinero mercancía, representaban en definitiva aclimulación de riqueza (expresión
tangible de los beneficios de la actividad exportadora).
2. Minimizar la importación de bienes, salvo aquellos que participasen en la elaboración de
bienes exportables; obstacUlizando el ingreso de aquellos que compitieran con los produci-
dos internamente. · ·
3. Cuando sea indispensable importar, que se haga a cambio de bienes internos, y no de equi-
valente ciro.en . La organización social está basada en el orden económico -idea materialista desarrollada
4. Logra~ mejores colocaciones a los excedentes internos, a cambio de valor "duro" (metales
·preciosos).
5. Utilización, de manera preferente, de insumos nacionales en productos exportables, pues el
l
valor agregado queda en el país.
El cameralismo fue el nombre de una corriente del mercantilismo que existió principal-
. mente en Alemania durante los siglos XVII y XVIII. Al igual que el colbertismo, que existió en
Francia en esas épocas, se la considera sobre todo un conjunto de prácticas o políticas más que
una teoría econó:niica.
. La influencia de Bodin sobre los cameralistas (el brote mercantilista en Alemania), de
la escuela alemana, fue evidente. El nombre de cameralista, de camera (latín) o Kammer (en
2 F'RANco, Gabriel, Principios de Hacienda Pública, Ediciones de Ciencias Económicas SRL, Be. AB., pág. 28.
4 5
CAP[TIJLO 1- EVOLUCIÓN HISTÓRICA
alemán), pieza o Kammeral, Wissenchaft (ciencia cameralista), parece derivarse del hecho de
que aquel grupo de economistas escogidos entre los profesores universitarios, y representados
en Alemania por Von Justi (1717-1771) y en Austria por Von Sonnenfels (1733-1817), eran
reunidos como consejeros del príncipe o gobernante, en sus cámaras privadas, para la adminis-
tración eficiente del dominio y regalías reales en ·sus gastos y recursos. 3
En este orden de ideas, el cameralisnio, como disciplina, empezó simplemente como una
política dedicada a fortalecer las finanzas reales. Desde este punto de vista, se asumía que la
única medida de interés de la riqueza de un país era la cantidad de impuestos que era posible
recaudar. Sobre esa base se empezaron a buscar políticas que promovieran las actividades
económicas de las diferentes principalidades alemanas de la época y a obstacUlizar las "impor-
taciones" (que entonces, y a diferencia de los imperios inglés, francés o español, no significaba
importaciones desde otros países, sino más bien de otras regiones alemanas). Al mismo tiempo,
se empezaron a desarrollar sistemas que permitier!lil la recaudación efectiva de impuestos y
tributos, etc. Durante este periodo, y en común con el mercantilismo, la finalidad explícita de
las políticas y prácticas fiscales era el fortalecimiento del Estado, que se veía como personifi- .
cado en el monarca.
En materia tributaria, los impuestos eran considerados por estos autores como una forma
de ingreso extraordinaria a la cual debía recurrirse excepcionalmente, ya que los recursos de
mayor gravitación económica fueron los originarios o patrimoniales; no obstante ello, se apli-
caron impuestos con gran frecuencia.
1.2. Los fisiócratas
Esta doctrina ecql!_ó_I!!i~.~vo _sp. ªp~geo en Francia durante la segunda mitad del siglo xvm
y surgió ~QI!lº.. ~a reacción ante.las politi!=RS restrictivas del mercantilismo. El nacimiento de la
Escuela Fisiocrática suele fecharse en 1757, en una conversación en la que el médico Fran<;ois
Quesnay explica a uno de sus discípulos V. R. Mirabeau4 las ideas que había estado ·madurando
durante vari{)s años. Fueron precursores de estas ideas Richard Cantillon y A. R. J. Turgot.
la sociedad y el sistema económico. La palabra "fisiocracia" proviene del griego physis, natura-
leza, y significa el gobierno del orden natural. La palabra fue utilizada por primera vez por Du
Pont de Nemours, pero solo fue usada para identificar a la escuela más tarde. En su momento,
el grupo era conocido solo como ªles économistes».
También consideraban !i.®-.el9rig~:!Lde todQ!!.Jof!.. pienes .ll_x:aJa naturali:iza, es .decir, todo
aqueJJ.ru:u¡e_p_r.oxi:i_níª d.e..l11_tie:rn1,.. E~-~Qb~-~.~-r riqueza de la tierra es n_e_cesario gastar riqueza.
La_difere!J...cia i:i:ntre la.tiqu.e~a obtep.ida.xJ¡i..riqueza g~tada es__el ªproduit net». Los aumentos
ªIl. ·~J':.ll_rosJ,uit net» de la nación suponen una eXI!ansión de la actividad económica, mientras
q11e su disminución· produce una contracción. Los fisiócratas se diferencian, por tanto, de los
mercantilistas. en un aspecto clave: para los mercantilistas la fuente de la riqueza es el comer-
cio, mi~tras_q\le_11!1!.!Ü~ fisiócr~tª.s .~Ja_P!"!.>.2-\l~~Óll _agrícola.
posteriormente por Marx-, y si la organización económica es acorde con el orden natural, se
consigue una armonía perfecta, necesaria para la felicidad y el crecimiento de la hu.manidad.
Para conseguir esa armonía hay que abstenerse de entorpecerla con reglamenta.dones arbi-
trarias. Se debe dar libertad de actuación a los hombres, cuya naturaleza les impulsa a ese or-
den natural -idea precursora de la "mano oculta" de Adam Smith-. La expresión laissez-faire,
laissez passer fue acuñada precisamente por un fisiócrata, Vincent de Gournay. La actividad
económica debe regirse por tres reglas: ·
l. Derecho a la propia.dad, derivado del Orden Natural.
2. Libertad para que el hombre encuentre el camino que le es más ventajoso .
3 Girinermo, Tratado de. Finanzas Públicas, volumen r, ABeandri, Córdoba, 1948, pág. 13.
;\HU?.<ADA,
4 Loe otros discípulos fueron P. S. Du Pont de Nemours, Vmcent de Gournay, Paul Pierre le Mercier de la Riviere,
Guillaime ~oie Le Troerie, Abbé Nicholae Baudeau y Claude-Camille-Fr~ie Comte d'Albon, .1753-1789.
 CURSO DE DERECHO FINANCIERO
3. Seguridad en el disfrute de la propiedad y la libertad.
Los objetivos del gobierno deben ser fundamentalmente dos:
- Fomentar la inversión agrícola, substituyendo el minifundismo de métodos agrícolas pri-
mitivos por grandes explotaciones agrícolas con métodos modernos. Se debe sustituir a los
colonos por empresarios agrícolas dispuestos a invertir capital en el desarrollo de métodos
científicos de explotación.
- Estimular la demanda de productos agrícolas que deben ser vendidos a un precio "natural", ni
demasiado bajo ni demasiado alto. Se debe fomentar la exportación de productos agrícolas.
La política fiscal debe centrarse en un impuesto único que recaiga sobre los empresarios
agrícolas. Este impuesto se justifica por el derecho natural del soberano a la copropiedad de la
tierra. Lo recaudado mediante este impuesto debe dirigirse a obras públicas que permitan la cir-
culación de la riqueza.
1.3. Escuela clásica o liberal
Como cuerpo teórico coherente, la escuela clásica de pensamiento económico parte .de lo!;!
escritos de Adam Smith, continúa con la obra de los economistas británicos Thomas Robert
Malthus y Di:t.Yi:d Ricardo, y culmina con la síntesis de John Stuart Mili, discípulo de Ricardo.
Aunque fueron frecuentes las divergencias entre los economistas desde la publicación
de La Riqueza de las Naciones (1776), de Smith, hasta la de Principios de Econom!a Políti-
ca (1848), de Mili, los economistas pertenecientes a esta escuela coincidían en los conceptos
principales. Todosd,efendían la_prop_iedad privada y los mercados, y cr_eían,, como decía John
Stuart Mili, que "sólo a través del principio de la competencia tiene fa economía política una
pretensión de ser ciencia".
1.3.1. Adam Smith
La escuela económica clásica nace con la publicación por Adam Smith.de La Riqueza de
las Naciones en 1776, describiendo su publicación como el nacimiento efectivo de la economía
como una disciplina separada. El libro identifica la tierra, el trabajo YJll_capital como los ti-és
factore_¡;_ª-e__producción y los principales contribuy_entes a la tjqueza_ <!.e una nación.
En opinión de Adam Smith, la estructura económica ideal es un sistema autorregulado
de.mercaqo_que satisface.de forma automática las necesidades económicas de la población. Él
describe el mecanismo de mercad,o_C()J:I!O_tlp.a_"mano invisible_"_ que_ lle~a tgclll,ll Jas personas, en
aras de sus propios inte_reses, para producir el mayor beneficio para la sociedad en su conjunto.
Smith incorporó algunas de las ideas de los fisiócratas, incluyendo el liússez-faire, en sus pro-
pias teorías económicas, pero rechazó la idea de que la agricultura era lo único productivo.
Entre las aportaciones de Smith a las finanzas públicas, la más conocida es su enumera-
ción de los cuatro cánones de tributación. Los impuestos, afirma, deben ser iguales, veraces,
convenientes y económicos. En el libro v de su ob~a La Riqueza de las Naciones, Adam Smith
formuló cuatro principios fundamentales de los inÍ.puestos. Estos principios son:
a) Principio de justicia o proporcionalidad: Considera que "los súbditos de cada Estado deben
contribuir al sostenimiento del gobierno en una proporción lo más i:ercan_ll_Pos.ible a sus
respectivas capacidades: es decir, en proporción a los ingresos de que goza,nbajo_la protec-_
ción del Estado. De la observancia o menosprecio de esa ·máxima depende lo que se llama
la equidad o falta de equidad de los impuestos" y que " ... todos los contribuyentes deben
ser iguales frente al impuesto, lo cual se logra con ·base en dos criterios: la capacidad con-
tributiva, que es la posibilidad económica de pagar un impuesto, como criterio objetivo; y
la igualdad de sacrificio, que sirve para repartir equitativamente los impuestos y señalar
cuotas de gravamen para cada fuente de ingresos".
b) Principio de certidumbre o certeza: Entiende que "El impuesto que cada individuo está obli-
gado a pagar debe ser fijo y no arbitrario. La fecha del pago, la forma de realizarse, la canti-
dad.a_pagar_-deb'en ser claras y patentes para el contribuyente y para cualquier o~a persona.
6 7
CAPfluLO 1- EVOLUCIÓN HISTÓRICA
Cuando esto no ocurre todos los que están sujetos al impuesto se encuentran más o menos a
merced del recaudador, que puede recargar al contribuyente que a él le molesta o arrancarle
por miedo a tal recargo algún regalo o propina. La inseguridad del iinpuesto estimula toda
insolencia y favorece la corrupción de una categoría de personas que son por naturaleza
impopulares, incluso cuando no son insolentes o corrompidos. La certeza de lo que cada
individuo debe pagar en cuestión de impuestos es asunto de importancia tal que yo creo, y
lo prueba la experiencia de todas las naciones, que la importancia de un notable grado de
desigualdad no es un mal tan grande como la de un grado pequeñísimo de incertidumbre".
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha destacado la necesidad de este principio de
"certidumbre" cuando sostuvo en reiteradas oportunidades que "es necesario que el Estado
prescriba claramente los gravámenes para que los contribuyentes puedan fácilmente ajus-
tar sus respectivas conductas en materia tributaria".•
c) Principio de comodidad: Aduce al respecto que "Todo impuesto debe recaudarse en la época
y en la forma en la que es más probable que convenga su pago al contribuyente. Un impues-
to sobre la renta de la tierra o de las casas, pagadero en el tiempo en que, por lo general, se
pagan dichas rentas, se recauda precisamente cuando es más conveniente el pago para el
contribuyente o cuando es más probable que disponga de los medios para pagarlo. Los im-
puestos sobre géneros perecederos, como son los artículos de lujo, los paga todos en último
término el consumidor y, por lo general, en una forma que es muy conveniente para él. Los
paga poco a poco y a medida que compra los géneros. Como está en libertad de comprarlos
o no, a su voluntad, si esos impuestos le ocasionan inconvenientes es por su propia falta".
d) Principio de economía: "Los impuestos pueden sacar o impedir que entre en los bolsillos de
la población, una cantidad mucho mayor de la que hacen.ingresar en el tesoro público". En
términos generales se indica a través de este principio que deberá tratarse de que la recau-
dación de los ingresos estatales no se vuelva una situación incosteable o que denote ciertas
características relativas a la incosteabilidad. En otras palabras: " ... toda contribución debe
planearse de modo que la diferencia de lo que se recauda sea superior a lo que se gasta en
su administración, control y recaudación". Lo cual significa que el gasto que se haga para
recaudar ingresos no deba ser superior a lo que se obtenga a través de la recaudación.
En materia presupuestaria, Adam Smith consideraba que, al ser el Estado un mal admi-
nistrador de los fondos públicos, distraía riqueza de la actividad económica y la derrochaba de
tal forma que privaba al comercio e industria de la utilización beneficiosa de dichos capitales.
La deuda pública era concebida por este autor como un peligro a largo plazo que podía
llevar al Estado a la bancarrota. Propiciaba, por tanto, los presupuestos equilibrados como
elemento fundamental en una buena administración de los fondos públicos.
1.3.2. David Ricardo
A diferencia de Adam Smith, en cuyos trabajos se apoyó, David Ricardo se preocupó solo
en segunda instancia de averi~_~_s_ca1113_as del cr~ci.Inj.~µto o, si se prefiere, el origen de "la
riqueza de las nacfones". Aunque también se podría decir que sus preocupaciones en torno al
crecimiento lo llevaron a interesarse en primer lugar en los factores que explican la distribu-
ción de la renta. Al autor de los Principios de economía política y tributación (1817) lo inquie-
taba especialmente la tendencia de la baja de los beneficios.
En su Historia del Pensamiento Económico, Henri Denis expone en los siguientes térmi-
nos el planteamiento de Ricardo sobre l,a distribución del ingreso nacional:
Si hacemos abstracción de la renta agraria, el beneficio es la diferencia entre el precio de
venta y el precio del costo. Y a escala nacional, el precio de costo de la producción neta, es el
importe de salarios. Por consiguiente, para explicar los beneficios es preciso conocer:
1) Las leyes que determinan los salarios;
2) Las leyes que determinan los precios de venta de los productos.
5 Fallos: 253:332; 255:360; 312:912; 315: 820; 316:1115; 321:153; 324:415; 327:1051 y 1108; 330:3994; 331:2649.
 CURSO DE DERECHO RNANCIERO
Al referirse a los precios de venta de los productos, Ricardo, al igual que Smith, pensaba
en los precios de mercado, que· pueden ser muy variables y estar determinados por su escasez
relativa.
En lo que toca a la determinación de la renta de la tierra, Ricardo, adoptó los puntos de
vista de Malthus, con quien mantuvo una polémica constante a lo largo de su vida.
Afirma gue ely_ajÓ:rcie.cambio de un bien (especialmente los agrícolas) está determinado
por la mayor cantidad de trabajóºD.ecesana para
su producción; ní más nfmenos-qüe cósto - ei
~!!!en t~~osconteinporáneos. Así, laºfu.corporacióri. de
tierras núevas en la8 cliales la
producción es cada vez-más "clifiCil.aUinenta el valor de cambio de todos los productos agrícolas,
favoreciendo a los antiguos productores. De esta manera, la renta de la tierra -más exacta-
mente, la renta diferencial- aumenta a medida que se incorporan nuevas tierras a la produc-
. ción. Y esto ocurre continuamente en razón del incremento de la población y del consiguiente
aumento de la demanda de alimentos.
· Una vez deducida la renta de la tierra, solo queda por determinar la parte correspondien-
te a los salarios y los beneficios.
Ahora bien, el precio "natural" del trabajo, que considera una mercancía, al igual que Smi-
th, es equivalente al que proporciona al obrero los medios de subsistir y perpetuar la especie.
En concordancia con lo citado anteriormente, el mismo autor señala que el reparto o dis-
tribución de la riqueza es la cuestión más susceptible de ser influida por las ideas políticas y
sociales, ya que se pone en ella de ma.Difi.esto la pugna entre los intereses económicos de las
distintas clases sociales. Y por ello estableció la importancia de los impuestos, puesto que son
una parte del producto de la tierra y del trabajo de un país que se pone a disposición del gobier-
no, y su importe se paga deduciéndolo del capital o de las rentas. del país.
Ahora bien, esa capacidad para pagar los impuestos no depende del valor total en dinero
de la masa de mercancías ni del valor en dinero de los ingresos netos de los capitalistas y terrá-
. ca!JJ!c;a_do _!!omo_un economista heterodoxo, en tanto ¡¡c_e_ptl! los principios liberales,_adi:¡ritiendo,
tenientes, sino del valor en dinero de los ingresos de cada individuo, comparados con el valor
en dinero de las mercancías que consume habitualmente; para ello se recurre a una serle de
impuestos necesarios para cubrir los gastos del gobierno, entre ellos están: los impuestos sobre
los productos del suelo, .los impuestos sobre la renta de la tierra, los diezºmos, los impuestos
sobre la tierra, los impuestos sobre el oro, los impuestos sobre edificios, los impuestos sobre los
beneficios, los impuestos sobre los salarios, los impuestos sobre mercancías que no son produc-
tos del suelo y los impuestos para asistencia a los pobres.
En tal sentido, fija su posición financiera sobre la incidencia de los impuestos que afectan la
renta de la tierra, a dlferencia de los que recaen sobre productos brutos, resaltando que la renta
de la tierra, llamada "renta diferencial" o "renta ricardiana", asume como base del impuesto
dicha renta, siendo que el precio de mercado se determina por el costo del producto marginal.
Así, David Jlicardo define la renta como "aquella porción del p_ro~1:1~º-ª-~-l!!_ge_q_~ ql].e se paga
al propietario por el uso de la potencia original e indestructible del suelo". La renta surge cuan-
gpJ_~.!I!º-=-~ojlsecuencia del crecimiento de la población, se deben cultivar terrenos de inferior
calidad. Cuando la tierra es muy abundante y productiva, no produce renta. Si los· terrenos de
buéna calidad fueran sufiCientes para la producción requerida por un país o si, gracias a los
~d~lant~-;·ticci~o~, pudieran explotarse terrenos sin que se produjeran rendimientos decre-
cie~~-~E:?}tabría lugar al aumento de la renta. - ··
1.3.3. Jean Baptiste Say6
Este autor publicó, en 1803, su obra .Tratado de economfa política, donde ordena las ideas
de Adam Smith, divulgándose por todo el continente. Termina con la clasificación de los tra-
bajos en productivos e improductivos, y señala que la producción de servicios, o sea de bienes
inmateriales, crea utilidad al aumentar la capacidad de las cosas para satisfacer las necesida-
6 F'ERNANDEz DE LA PuENTE, Elena Diana, "Finanzas Liberales, Intervencionistas y de Planificación Centralizada", en
Manual d.e Finanzas Públicas, de Mordeglia, Albacete, Damarco, Fernández de la Puente, Galli, Navarro y Torres,
AZ editora, Bs.As., 1986, pág. 68 y siga.
8 9
CAPfTuLO 1- EVOLUCIÓN HISTÓRICA
des. Define la riqueza distiiiguiendo los productos materiales de los inmateriales y considera
que estos últimos son aquellos que, en el momento en que se crean, se consumen o destruyen.
Afirmó un principio conocido por su propio nombre o por el de la "ley de las salidas" o des-
emboques, conforme al cual toda ciferta crea su propia demanda, en el sentido de que todo pro-
ductor que lleva su producción al mercado lo hac~ para cambiarla pór otros bfones, lo que sig-
nifica que lo recibido por él como retribución cubre sus costos de modó de permitir el reembolso
de los factores que lo integran y que cooperan en la producción, generando así una demanda
suficiente para extraer deL1!!ercado una cantidad equivalente. a la producida. De allí que todo
lo que se produce puede ser vendido, y, si así no fuese y resultaran excesos de producción, estos
se producen en alguna rama particular, por lo que pueden corregirse por el desplazamiento a
los que sí dan beneficio, razón por la que no podría existir un desequilibrio general del sistema
económico, al menos en etlargo plazo.
·Define los impuestos como la porción del haber de los particulares que el gobierno destina
a satisfacer sus deseos o las necesidades del cuerpo social, señalando que todos los hombres
tienen derecho a comparar el bienestar y la seguridad que les ofrece el Estado en contraparti-
da: con el impuesto que pagan, considerando que el impuesto que sobrepasa excesivamente los
gastos necesarios para la seguridad del contribuyente atenta contra su derecho de propiedad.
Este principio, según el autor, debería sustentar los impuestos que rigen en los países civiliza-
dos y la regulación de los gastos públicos.
Considera Jarach7 a Say como el. primer exponente de una corriente pesimista con respec-
to al papel del Estado y a la naturaleza de su actividad financiera.
1.3.4. John Stuart Mill8
Co11_1_¡¡_Q)J_!S,_4El__~!lte a,u_j;or comienza la crisis ge las icieas liberi¡.l!Jf;l~fw:-_su¡¡i.d~~s se lo ha
a la vez, la intervención del Estado en ciertos aspectos de la actividad econóajca, En su_obra
hiii:_Cip_ios_ de_e_C!!n.!!_lE_f~_<!].f!iC.Q._c:_qn ajgJ¿_li_g_!l_~~tlS aplf.2g,_c:_ion~s_-~ -~O, fi._l9§2/1_a SOCiaJ,l!~J'íª1.J1._q!,!_El_
la mejor forma de prom<Í".ei:.~l J:i.ie.:t:J.est~g~:t:J.El_r_ª1_.!l~El..Yit~la_W.te~fl.~ci.6.n...d.el.Est!ldo,_dejand9
ai_-~i~J:ire ái:iúa_i: en_li.P.!lrta<!,_ya ql,lejrJ!p~_d4:le. ha,cer l_o que 4e_sea u obrar de acuerdo con su
pr2Pi<:>Jµi9-o_!o_ ~~tr~a, en mayor o menor grado, a la degradación de la escJa,vitu.d.
Sin embargo, existen importantes campos de la actividad hU!ll~ª gu.~_dep!Jn_Sel'. regula-
dos por el Estado, sin que ello impliql!_e _a.!?_ai::J.<!o!.J.~ _lo~_p_ri!tcip!os _d!JJ. Jíb.eralismo, ya que dich!l.S
intervenciones constituyen meras excepciones al sistema. Dentro de .las actividades en que
debe ~te~ecir el EstadÓ menciona la ed~caciói:J. elemental, la colonización, la satisfacci~n
defu-ñecesidades de los más pobres, la reglamentación de la jornada de trabajo, el régunen de
hel'.eIÍ_cia, la realización, de importantes servicios públicos. que no pueden ser prestados por los.
P.~~fil".fill_RO.!" .i:Me~r._c}e 1ª..teréª-9_.Q.!l_J."_~ro.une.r._l!.~i_ó.ii-ªPTiipia..da,J.a._pmt~c!:i.ón. de.. las_ind:usc
trias incipiim..W~.-~.c'-
Continuador del pensamiento económico de Adam Smith, John Stuart Mill9 rompe con
la enseñanza del maestro, cuyo primer canon de la imposición ya hemos visto acoplar en una
sola enunciación: el principio de la capacidad contributiva con el del beneficio. John Stuart Mill
refuta el principio del beneficio y lo reemplaza por el de capacidad contributiva, que desemboca
en los principios de igualdad, proporcionalidad y minimización del sacrificio y en la imposición
progre1;1iva, mientras que el principio del beneficio implica el impuesto regresivo.
Oj;ro aporte de este pensador a las finanzas públicas consiste en la teoría de la doble im-
posición del ahorro. Sostiene Mili que un impuesto que grave con igUal alícuota toda la renta,
tanto la parte de ella que se destina al consumo como aquella que se destina al ahorro, es dis-
criminatoria en perjuicio de esta última, ya que el impuesto grava una primera vez la renta
7 JARACH, Dino, Finanzas Públicas :y Derecho Tributario, segunda edición, Abeledo-Perrot, 1996, pág. 13.
8 F'ERNANDEZ DE LA PuENTE, Elena Diana, "Finanzas Liberales, Intervencionistas y de Planificación Centralizada", en
M_anual dk Finanzas Públicas, de Mordeglia, Albacete, Damarco, Femández de la Puente, Galli, Navarro y Torres,
AZ editora, Bs.As., 1986, pág. 59.
9 . JARACH, Dino, Finanzas Públicas :y Derecho Tributario, segunda edici6n, Abeledo-Perrot, 1996, pág. 11.
 CURSO DE DERECHO FINANCIERO

ahorrada y luego, periódicamente, los intereses que se obtienen de su inversión. Esta teoría de
Mill ha tenido una extraordinaria influencia sobre el desenvolvimiento posterior de la ciencia
financiera, como también sobre la legislación tributaria y la política fiscal, tanto que sería
factible ordenar a los principales o más destacados autores en uno y otro bando, el de los que
aceptan el teorema de Mili y el de los que lo rechazan. Aunque Mili no se lo haya propuesto,
su posición adversa a la imposición de la renta ahorrada constituye una primera postulación
de la posterior doctrina de la política fiscal que aboga por la exención del ahorro por razones de
estímulo a la formación del capital y al desarrollo económico.'º CAPíTULoll
LAs DIFERENTES ESCUELAS FINANCIERAS
Y SUS PRINCIPALES EXPOSITORES

l. LAS TEORÍAS DEL CAMBIO EN MATERIA FINANCIERA1

Estas teorías se hallan enroladas dentro de las corrientes económicas que intentan ex-
PliEl!l"~Lfenól'.I!-eno :fip,_an_ciero, restandÓ ii:nportanc!a al. aspecto político y al papel .deÍ J!;stadÓ
dentro de esta actividad, como un organismo unitario dotado de fines propios distintos de los
it fiP.es. ti.i losj~ClJ1!1Ies.
Así, dentro de esta concepción, el Estado aparece como un instrumento del que se sirven
los individuos para lograr sus fines y a través del cual se obtiene la satisfacción de ciertas
necesidades.
Los autores de la teoría del cambio fueron los continuadores de Adam Smith, entre ellos
Mac Culloch, Senior y Bastiat.
Mac Culloch se~~_c¡ue !<.>~~!Yic.i<.>!l .Piili.IJ.~~.El. presta _~l_~s_tªªº'-cons_fil.!LY_gg la c9m-
pensación de los contribuyentes por los tributos que pag~. debi!l.ndo los _impuestos ser arde~
nadas, juiciosamenfe-disfr!~~do¡¡_y_: ng:-i.i~l!siyp~. . · · ·
SeniQr.,_J!.or_ sµ P~I!. con¡¡iql!ra !! los iillPUl!fl.t9¡¡ _c:o:rnoJC) que se da a C_all1bio _.<ill..servicio.s
destinados a la protección contra la violencia exterior e interior, distinguiendo entre los gobier-
nos ºii:o o
democrático~ ~eprese~tativos, q~e erige;; ~l ~puesto en su totalidad, y los gobiernos
representativos, en los que la contribución de los particulares, mediante los impuestos gene-
rales, constituye su derecho a reclamar la parte que les corresponde de la protección general.
Bastiat sostiene, a su vez, que la relación tributaria consiste en un intercambio de servi-
cios. Por un lado, los que prestan los funcionarios destinados a satisfacer las necesidades de los
contribuyentes y, por el otro, el trabajo de los contribuyentes para satisfacer las necesidades

i
de los funcionarios. Considera Jarach2 que parece atinado calificar su doctrina financiera como
optimista, atento a que considera al Estado como un factor positivo (aunque dentro de un mar-
co restringido) en el proceso económico.
~ Entiende, además, Jarach que el contraste entre la visión optimista del fenómeno finan-
ciero como fenómeno de cambio y la pesimista, que lo coloca entre las formas de consumo de
riqueza, es asumido por Francisco Ferrara en su dicotomía del fenómeno de la imposición.
Según Ferrara hay dos concepciones del impuesto:
l. Concepción filosófica: el impuesto (contribución) es la contraprestación de los servicios que
el Estado presta a los ciudadanos.
2. Concepción histórica:. el impuesto implica una destrucción de riquezas por voluntad de los
gobernantes sin compensación para los gobernados.

F'ERNANDEZ DE LA PtmNTE, Elena Diana, "Finanzas Liberales, Intervencionistas y de Planificación Centralizada", en

M'!nual de Finanzas Públicas, de Mordeglia, Albacete, Damarco, Fernández de la Puente, Galli, Navarro y Torres,
AZ editora, Bs. AB., 1986, pág. 51 y sig.
10 JARACH, Dino, Finanzas Públicas y Derecho Tributaria, segunda edición, Abeledo-Perrot, 1996, pág. 12. 2 JARACH, Dino, Finanzas Públicas y Derecho Tributario, segunda edición, Abeledo-Perrot, 1996, pág. 13.

10
 CURSO DE DERECHO RNANCIERO
El impuesto en sí no es ni un bien ni un mal; consiste en la sustracción de un valor Y en la
producción de otro, o, en definitiva, en un consumo impedido y otro que lo sustituye. El mérito
o el demérito del impuesto surge siempre de la circunstancia de que el consumo reemplazante
sea más o menos útil que el consumo impedido.
1.1. Las teorías de la producciónª
Se originan en los autores alemanes imbuidos de las ideas sobre la superioridad del Esta-
do y su misión en el cumplimiento de fines específicos de fundamental trascendencia. Dentro
de esta corriente debemos mencionar a Federico List, quien sostuvo que el Estado, al igual
que los trabajadores intelectuales, produce_ fuerzas productivas, es decir, crea una suma de
valores mayor que la que consume cuando presta servicios públicos. Esta riqueza sería, por lo
tanto, superior a la que se detrae mediante el cobro de los impuestos. Entiende que la nación
debe sacrificarse en el presente, privándose de algunas ventajas materiales para asegurarse
beneficios futuros.
A,dolfo Wagner es otro ae los l!-.\!tOrE!S que definen a la actividad financiera como una forma
de producción que tiene como sujeto econóniico al Estado, concebido como un va.Sto conjunto de
fuer_zas materiales y espirituales -añima<fo-deuna fuialidad soéíru.- --------------·
e
,Distingue entre la: producción de bienes materiales inmateriales e identifica la actividad
económica del Estado con la de los particulares, cuando ·este produce bienes materiales para
la venta en el mercado. Sostiene que la ciencia de las finanzas pertenece a las ciencias del Es-
tado y debe regirse por los principios generales que corresponden a su esencia. La función que
debe cumplir el Estado, a través de su actividad financiera, consiste fundamentalmente en la
redistribución de riqueza. En efecto, el Estado obtiene sus recursos recaudando impuestos entre
clªfie.E! o_ grupos más pudientes de la sociedad y revierte dicha.nquezaatraves de la prestación
de s~r_yicio_s públjcos que _benefician a quienes más" lo necesitan, con prescindencia de su aporte
al erario__p_ú~lico. Generalmente, dichos s.ervicios son proporcionalmente más utilizad.os por las
clases menos pudientes, o sea por los que no pagan impuestos. Según este autor, el Estado pres-
ta servicios inmateriales, es decir, presta servicios.
Finalmente, y mediante el auxilio de una política tributaria social, debe buscarse una
redistribución de la renta diversa de la que se verifica en el sistema de libre concurrencia.
1.2. La escuela marginalista
La escuela marginalista austríaca promovió la consideración de las finanzas públicas
como un problema de valor, cuya solución no se diferencia del problema económico de la satis-
facción de las necesidades individuales. 4 ·
Esta escuela no reconoce grandes diferencias entre la economía privada y la del Estado;
señala que la actividad financiera desemboca, necesariamente, en la actividad económica.
En su formulación general las necesidades públicas son necesidades de los individuos,
que c;¡:cia~~~o º'.!"c!~a ~~jll!itamente. cóñ las demás necesidades individuales, segújl el grado
dll_ªPrnmio respectivo satisface cc_>11:-sürentiiruspóriibleen "formataique: 8i;i"iguii,ieñ fo.sutilida-
des mar~ales pondera<!as lo~adas por la sa~isfacción de to~as esa~ !1ecesidades.
Un primer aspecto sujeto a crítica, dice Jarach, consiste en considerar al individuo como
el sujeto activo de la actividad financiera y confiar a él mismo las decisiones respecto de la asig-
nación de los recursos para los gastos del Estado, desplazando a este· de las decisiones acerca
de las necesidades públicas a satisfacer y de los recursos para financiar esa actividad. Una
segunda crítica apunta a la naturaleza de muchas necesidades públicas que no son apreciadas
individualmente y que son satisfechas por el Estado mediante servicios indivisibles, o sea que
no pueden dividirse en participaciones individuales en el beneficio.
3 F'ERNANDEZ DE LA l'IIENTE, Elena Diana, "Finanzas Liberales, Intervencionistas y de Planificación Centralizada" en
Manual de Finanzas Públicas, de Mordeglia, Albacete, Damarco, Fernández de la Puente, Galli, Navarro y Torres,
AZ editora, Bs. As,, 1986, pág. 63.
4 JARACH, Dino, Finanzas Públicas y Derecho Tributario, segunde edición, Abeledo-Perrot, 1996, pág. 15.
12
CAPfruLO 11 - LAS DIFERENTES ESCUELAS RNANCIERAS Y SUS PRINCIPALES EXPOSITORES
1.3. Keynes5
John Maynard Keynes nació en Cambridge, en 1883, y publicó, .en 1913, su primer libro,
Indian currency and finance; sus obras posteriores fueron Las consecuencias económicas de la
paz, La reforma monetaria, Tratado sobre la moneda y Teoría general de la ocupación, el.interés
y el dinero, aparecida en 1936.
La trascendencia de la obra y de las ideas de este autor inglés fue comparada con la de
destacadísimos economistas, como David Ricardo y Adam Smith, y tal fue su influencia en la
política económica de su tiempo que el período en el cual los principios por él enunciados se
difundieron se conoció como el de la revolución keynesiana.
Su teoría general fue escrita luego de la depresión de los años 1920-1930, y es por ello
que la preocupación fundamental de este autor se centró en la solución de' los problemas aca-
rreados por las grandes crisis económicas y su interés principal consistió en buscar la forma
de eVitar la desocupación.
Para los autores clásicos, según la ley de salidas enunciada por Say, toda oferta crea su
propia demanda y la situación de equilibrio económico va acompañada de pleno empleo.
Keynes sostiene, por el contrario, que puede verificarse en la realidad una situación de
eq_ajlil)ri~e~O.~ó~cll_ l!_CP~Eañl!d!i _!!~subempl¡¡O:-P~a-~S.~-autor .el !llºn~(). 1feffu,grElsO:o .renta
nacional depende del empleo total, el cual está supeditado a la de~lll!_d!i ~fectj_y!l,_SJl!_El__§_E!_COJl!:'
po'n_e d~d~s .Q_~s: Ú'.3~0 de ¡:on~\llno ygastQ- de iIÍ~ersÍÓn:- El CO~.S~Q. ~1:Jllle_n_i¡¡ Con)ll :i;e11ta,
pero me._nos que proporcionalmente. Por su parte, la proporción marginal po_r _C.()I1S}lll1Ír es la
relaciÓiJ. ~ntre el credñilento del consumo y eÍ crecimiento del iÍÍgref!O, relación q\!e es sieµi-
pre Ü1-fE!E.Pr_á-la.unidacCTamhién de esta relación ci~:P~!ia~Jii-~!ú1_gajtuci_:il.Jll w:W,t;iplici;i_<l,Q.:r. La
pr..Qp~µsi_óp._al i:onsumo de una_C()muniº'ad es estable a corto p}azo,_<;l,E!_Jl1QqQ__que lª-.~llJ!t:ía 9,~l
conSli_!!?.() v!_lrfa de una manera regular, con la renta tota1, depen~C?ndo d_eJ~_pautas ~e ~c_>ll~U­
mo de cada comunidad y de la forma de distribución de su ingreso. Por el <;Qp.J;ra,;ri...Q,_l_!!_demanda
para fu.versión (de la que -depende en definitiva el nivei de empleo y, en última instañcla; el
ní:y~!j.~ l~ !.~t~ n_ac_ional~ .':~ _xnás in~~~h.li:__c¡,_ii_~l~ !Í~~_aii_d~ ·¡;8!~ consumo. .
Como invertir significa más de lo que se consume de ordinario, depE!nde de las expectati-
vas. Por consiguiente, el volumen de la inversión depende de la eficacia marginal del capital y
del tipo de interés.
El tipo de interés depende del volumen de dinero, pero también de la llamada "preferencia
de liquidez". Esta se produce debido a tres causas: motivo transacción (o sea disponer de los
fondos líquidos para hacer frente a los negocios resueltos), motivo previsión (para atender a
las emergencias) y motivo de especulación (que es el más importante, porque responde a las
característica del dinero como "depósito de valor").
Por su parte, de la eficacia marginal del capital depende de la previsión de los beneficios
para lograr en la inversión y del costo de reposición de los bienes de capital.
Keynes señaló que la economía de su época (conviene recalcar la oportunidad) se carac-
terizaba por la insuficiencia de la demanda efectiva provocada por la baja progresiva de la
eficacia marginal del capital, es decir, de la tasa de rendimiento que el inversor espera obtener
de un inversión, como consecuencia de la disminución de los consumos. También influye en la
actividad económica la existencii;i. de elevadas tasas de interés por un exceso de preferencia
por la liquidez.
Este proceso origiila desocupación y una disminución del ingreso general, y se soluciona,
~J según Keynes, adoptando una serie de medidas de política económica intervencionista.
En materia de política monetaria, deberá incrementarse la cantidad de dinero en el
mercado a fin de lograr una disminución de la tasa de interés. Para evitar la disminución de
los gastos de consumo, deberá compensarse la falta de gastos particulares mediante el gasto
público.
5 F'.EBNANDEZ DE LA l'IIENTE, Elena Diana, "Finanzas Liberales, Intervencionistas y de Planificación Centralizada", en
Manual de Finanzas Públicas, de Mordeglia, Albacete, Damarco, Femández de la Puente, Galli, Navarro y Torres,
AZ editora, Bs.As., 1986, pág. 68 y sigs.
13
 CURSO DE DERECHO FINANCIERO
Si la renta nacional se incrementa con el aumento en los gastos de consumo o de inver-
sión, será necesario que el gobierno, a través del gasto público, estimule la economía general.
Los gastos que debía afrontar el Estado para solucionar los problemas acarreados por el
subconsumo no necesariamente eran reproductivos, pudiendo, inclusive, carecer de utilidad,
ya que su efecto multiplicador originaría un incremento del ingreso o renta nacional, disminu-
yendo la desocupación.
( Keynes apoyaba todas las políticas ·que tendieran a incrementar el consumo.
' El mayor estímulo para el pleno empleo se lograría mediante un programa de construccio-
nes públicas financiado mediante empréstitos, evitándose, de esta forma, el incremento de los
impuestos por entender que estos, al sustraer recursos a los particulares, los privan de vol-
carlos en gastos de consumo. Por ello, la financiación del gasto público, para lograr un efecto
expansivo, debe realizarse mediante empréstitos.
Una financiación de esta naturaleza endeuda al gobierno y se traduce en un déficit q1,1e
origina desequilibrio en el presupuesto.
Al obtener el empréstito, el Estado toma dinero de un sector de la población y lo restituye
mediante los recursos que obtiene a través de los impuestos que aplica a otro sector. De esta
manera, una parte de los ciudadanos debe dinero a la otra y, al elevarse la renta nacional como
consecuencia del efecto multiplicador del gasto público, se incrementan los ingresos y, por tan-
to, los ahorros.\
Alvin Hansen fue uno de los continuadores de las teorías de Keynes. 6 Su punto de partida
es la observación empírica respecto a que las inversiones necesitan, en los países industria-
lizados de elevados ingresos (donde una porción importante de estos se destina al ahorro),
factores dinámicos que provoquen alicientes adecuados, tales como: el rápido incremento de la
población, los grandes inventos y el ensanchamiento de las fronteras. Si faltan estos factores,
la inversión total del sector privado no logra absorber la totalidad de los ahorros, con la consi-
guiente desocupación de hombres y factores de producción.
Esta situación puede no corresponder a una etapa del ciclo económico, sino a un fenómeno
estructural ("estancamiento secular"), que lleva la connotación de una situación permanente
y de una brecha entre ahorros e inversiones que la economía por sí sola no puede llenar. Es,
pues, un cometido del Estado cubrir la brecha mediante el gasto público, con la advertencia de
que este debe financiarse de modo tal que los recursos sacados de la economía no restrinjalÍ la
inversión del sector privado. A estos efectos, los gastos del Estado deben ser financiados con el
endeudamiento que no drena fondos del sector privado.
Como extrema derivación del pensamiento keynesiano, debemos a Abba Lerner7 la más
revolucionaria teoría de las finanzas públicas. Niega este autor que el sistema tributario de
un país tenga como objeto la cobertura de los gastos, y le asigna un papel 'de instrumento para
absorber poder adquisitivo del sector privado para impedir o combatir la inflación.
Esta concepción reduce el papel de las finanzas públicas a un mero instrumento de políti-
ca económica y, en particular, de política de estabilización, dejando fuera del campo de estudio
toda la problemática de las finanzas públicas, de la óptima asignación de los recursos entre el
sector privado y el sector público de ,la economía y, en cierto modo, también la redistribución
de ingresos.
6 JARAcH, Dino, Finanzas Públicas y Dereclw Tributari<>, segunda edición, Abeledo-Perrot, 1996, pág. 33.
7 Ibíd., pág. 34.
14
CAPÍTULO 111
L.As
FINANZAS LIBERALES,
INTERVENCIONISTAS Y SOCIALISTAS
l. FINANZAS LIBERALES 1
La escuela económica clásica o liberal, que inspira con sus ideas las corrientes económicas
del mundo desde fines del siglo xvm hasta principios del siglo xx, se basaba -fundamentalmen-
te- en la premisa de que el motor de la actividad económica es la iniciativa individual, exal-
tando la figura del empresario como concretización de esta. Sus principios no nacen en forma
aislada dentro del contexto político, filosófico y social que regía el mundo y que tenía como
máxima expresión, en el ámbito político, los principios que inspiraron la Revolución Francesa,
enraizados en las ideas filosóficas imperantes basadas en el individualismo y el racionalismo.
Evidentemente, lo social también se hallaba organizado conforme a dichas pautas, que se im-
ponían como reacción ante una forma de institucionalidad opresora, en virtud de la cual el
hombre constituía un objeto sometido a la dominación de las clases gobernantes, que habían
acaparado para sí todos los privilegios.
En este estado de cosas, y por constituir un aspecto más de la actividad humana, la eco-
nomía adopta para sí formas acordes con esa nueva concepción del hombre y de la sociedad,
desarrollando diversas teorías tendientes a explicar los fenómenos que atañen a su disciplina
y que, según su concepción, permitirían maximizar el fruto del esfuerzo humano tendiente al
logro de una mejor situación material de la sociedad toda.
Los diversos autores enrolados en esta corriente de pensamiento llegaron también a
enunciar principios de política financiera adecuados a los lineamientos generales de su doctri-
na. Para poder comprender acabadamente los alcances de dichos principios, debemos recordar
que, dentro de la concepción liberal, el Estado desempeña un papel eminentemente pasivo, de
custodio de la seguridad interior, la defensa exterior y el bienestar común. Es el denominado
Estado gendarme, que debe.limitarse a cumplir las funciones de un buen policía, dentro de
la sociedad, evitando cuidadosamente alterar, con sus decisiones, la actividad económica de-
legada· exclusivamente en manos de los particulares. Ello es así por cuanto se entendía que,
mediante la absoluta libertad de competencia, el hombre, al lograr su propio beneficio, pro-
curaba el de toda la comunidad mediante el funcionamiento del automatismo del mercado y,
fundamentalmente, del libre juego de la oferta y la demanda. De esta manera, sin necesidad
de intervenciones estatales de ninguna clase, se lograría el equilibrio económico, una distri-
bución adecuada y justa de los ingresos y el pleno empleo de los factores. de la producción, y se
solucionarían por sí solos los .desajustes o desequilibrios económicos que pudieran producirse.
La actividad estatal en el campo económico se consideraba perniciosa, en cuanto alteraba el
equilibrio de los factores en juego y el correcto funcionamiento de las leyes económicas, pertur-
bando todo el proceso, con consecuencias negativas para la economía en general.
F'ERNANDEZ DE LA PlrENTE, Elena Diana, "Finanzas Liberales, Intervencionistas y de Planmcación Centralizada", en
Manual de Finanzas Públicas, de Mordeglia, Albacete, Damarco, Fernández de la Puente, Galli, Navarro y Torres,
AZ editora, Bs. AB., 1986, pág. 72 y siga.
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 CURSO DE DERECHO FINANCIERO
Sobre la base de estos principios es que se determina la forma de utilización de los diver-
. sos instrumentos de política fiscal: el sistema tributario, el presupuesto, el gasto público y el
crédito público.
En materia de política tributaria, los economistas clásicos manifestaron una tendencia
a analizar los problemas de la economía pública -o sea, de las finanzas, conforme a los princi-
pios que aplicaban para explicar los fenómenos de la economía privada- y a considerar a los
impuestos sujetos al principio de la contraprestación; es decir, como una forma de precio que
pagan lc;>s particulares por los servicios que presta el Estado. Ahora bien, como la administra-
ción en inversión de dichos ingresos, por parte del Estado, se consideraba relativamente im-
productiva en comparación con la utilización que podrían darle a los particulares, la tendencia
que se manifestó en materia impositiva fue la de obtener de los patrimonios privados la menor
parte posible, o sea, lo indispensable para hacer frente a los gastos que irroga el mantenimien-
to del Estado y el cumplimiento de sus fines específicos, sumamente restringidos conforme a
la concepción liberal del Estado.
La política tributaria liberal adoptó como premisa fundamental y básica la de la neutra-
lidad del impuesto. Ello implicaba que el impuesto de por sí no debería producir ninguna alte-
ración en la situación económica relativa del contribuyente, es decir, que dicha situación eco-
nómica no debería mostrar ninguna modificación si se la comparaba antes y después del pago
del tributo. Así, la tributación debería limitarse a una mera transferencia de medios de pago
del sector privado al sector público, sin producir ninguna modificación en la esfera individual,
ni dentro del contexto económico o social. Evidentemente, este principio de neutralidad· que
pretendió imponer la escuela liberal no tomó en cuenta los distintos fenómenos concomitantes
de la tributación, que se denominan genéricamente efectos económicos de los impuestos y que,
necesariamente, se producirán ante la sanción de un nuevo tributo y con independencia de la
voluntad de quien lo imponga. Dichos efectos se generan por motivaciones económicas, sociales
o incluso psicológicas de los contribuyentes, que tratarán de acomodar o de adaptar la nueva
situación creada por el tributo a sus intereses individuales, con el fin de tener que soportar el
mínimo sacrificio posible sobre sus respectivos patrimonios o ganancias.
La segunda de las premisas en la que basó el liberalismo económico su política tributaria
es la de procurar que el impuesto tenga una finalidad puramente fiscal, es decir, que se utilice
exclusivamente para recaudar recursos destinados a constituir los fondos del erario público. El
impuesto, según esta concepción, debía limitarse a obtener medios de pago de los patrimonios
particulares para solventar los gastos del Estado, vedándose su utilización como instrumento
de política fiscal destinado a obtener los resultados económicos apetecidos por el ente público.
Los tributos con una finalidad extrafiscal eran considerados, por los autores clásicos, como
una intromisión negativa del sector público en la economía, lógico corolario de las teorías
imperantes sobre la actividad del Estado, concebido como destructor de riqueza y deficiente
administrador de los bienes públicos.
Otra de las características que debían reunir los impuestos, según los ideólogos liberales,
era que no excedieran un porcentaje muy limitado de los ingresos o el patrimonio de los con-
tribuyentes. La tasa aplicable no debía ser superior a un 10 % o un 15 %, por considerarse que
los particulares habrían de administrar sus ingresos en forma mucho más productiva que el
Estado, beneficiando de esta forma a toda la co:r;nunidad.
En relación con el tipo de alícuota aplicable a la materia imponible, los clásicos no coin-
cidieron en sus conclusiones, ya que algunos autores, como Adam Smith, propiciaban los im-
puestos proporcionales, es decir, aquellos en los que se aplica un porcentaje único e invariable
con independencia del monto de riqueza gravada, mientras que otros, como John Stuart Mili,
señalaron la necesidad de establecer impuestos progresivos, con una tasa creciente a medida
que va en aumento el monto imponible.
El gasto público, para la escuela liberal, debía ser restringido al máximo, ya que se consi-
deraba negativa y poco productiva la actividad estatal. Quedaba así limitado a lo indispensa-
ble para que el Estado pudiera cumplir las fw;iciones que le estaban asignadas, descartándose
su utilización como herramienta de política económica e instrumento fundamental para una
mejor redistribución de la riqueza tendiente a lograr el mantenimiento de la plena ocupación.
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CAPf1uLO 111 - LAS FINANZAS LIBERALES, INTERVENCIONISTAS Y SOCIALISTAS
El crédito público era muy resistido por estos autores, quienes admitían únicamente la
posibilidad de recurrir a él en situaciones en que no podía :financiar'1e ~l gasto público median-
te los recursos ordinarios. Aconsejaban que debían evitarse cuidadosamente los créditos a lar-
go plazo por comprometer la soberanía del Estado, al convertirlo en deudor de una obligación
y sujetarlo al pago de intereses, que se consiq.eraban gastos improductivos y perjudiciales para
los contribuyentes, quienes en definitiva deberían soportarlos. Finalmente, debemos señalar
que, en ninguna circunstancia, los economistas liberales admitían la financiación mediante
emisión monetaria o déficit presupuestario, por la secuela de la inflación que acarrean nece-
sariamente dichas medidas, no considerándose siquiera la posibilidad de su utilización en los
esquemas clásicos.
Los principios presupuestarios enunciados por la escuela clásica se basaban, fundamen-
talmente, en el equilibrio anual del presupuesto, que constituía la regla de oro de la economía,
según algunos autores. El presupuesto financiero anual no podía presentar déficit ni superávit,
aun cuando alguna parte de la doctrina entendía que el superávit podía considerarse beneficio-
so. El equilibrio del presupuesto se convirtió así en una verdadera obsesión para los economis-
tas, quienes preconizaban la necesidad de obtenerlo a toda costa, independientemente y con
prescindencia de la coyuntura económica por la que estuviera atravesando el país en cuestión,
horrorizados ante la sola idea de que el déficit pudiera originar un proceso inflacionario.
En la hipótesis de.que se presentaran fluctuaciones económicas o se atravesara por una
faz depresiva del ciclo económico, se buscaba revertir la situación mediante la implantación
de los denominados métodos de adaptación, que consistían fundamentalmente en aumentar
los impuestos, por un lado, a fin de incrementar los recursos del erario público, y en disminuir
drásticamente el gasto público, por el otro, adoptando un sistema muy similar al utilizado en
la economía privada para cubrir las deudas.
2. FINANZAS INTERVENCIONISTAS2
Como consecuencia de los acontecimientos que conmovieron a la humanidad durante el
trascurso del siglo xx, las ideas liberales acerca del automatismo del mercado y del papel pasivo
que en la economía debía desempeñar el Estado fueron dejadas de lado en cuanto los gobiernos
se vieron acuciados por problemas que no podían ser solucionados mediante la aplicación de
los simples e ingenuos principios liberales. En el terreno político aparecieron, a su vez, diversos
movimientos que, dejando de lado el individualismo consagrado por la Revolución Francesa,
preconizaron la necesidad de una mejor distribución de la riqueza y una mayor participación
política de los grupos hasta entonces marginados de las decisiones. La concepción del Estado y
de sus funciones se modificó sustancialmente a la luz de estas nuevas doctrinas, que buscaban
un fortalecimiento de la actividad pública en el ámbito económico y social, otorgándole un pa-
pel trascendental por cumplir. Estas nuevas doétrinas políticas exaltaban la figura del Estado,
elevándolo a un plano de ser superior, con su interés personal. Los grupos sociales económi-
camente marginados se organizaron y fortalecieron en procura de una más justa distribución
de la riqueza, llegando a convertirse en un importante factor de poder al acceder al gobierno a
través de la adopción de formas democráticas de elección.
El primer acontecimiento de relevancia, que marca un hito en la modificación de los es-
quemas económicos imperantes, fue la guerra mundial que se desencadenó en 1914 y que
obligó a los gobiernos de los países que intervinieron en la conflagración a adoptar medidas
económicas de gran trascendencia a :fu::t de solventar la guerra y, una vez finalizada, poder
revertir la economía de guerra en economía de paz. Una de las consecuencias financieras más
importantes de una guerra es el inmediato incremento de los gastos públicos y la necesidad·
de obtener los recursos necesarios para solventarlos mediante una adecuada elección de los
medios disponibles, la que dependerá del tipo de política por seguir. Sin embargo, la Primera
Guerra Mundial no trajo de por sí el abandono de las teorías económicas clásicas, ya que se
2 F'ERNANDEZ DE LA PuENTE, Elena Diana, "Fina=as Liberales, Intervencionistas y de Planificación Centralizada",
Manual de Fina=as Públicas, de Mordeglia, Albacete, Dama::co, Fernández de la Puente, Galli, Navarro y Torres,
AZ editora, Bs.As., 1986, pág. 77 y siga.
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 CURSO DE DERECHO FINANCIERO
buscó adaptar sus principios a las especiales cir~'.lllstancias por las que atravesaban los países
participantes en el conflicto. Es solo cuando sob1eviene la crisis de los años 1929-1930 cuando
los principios liberales resultan totalmente inoperantes para solucionar sus consecuencias y
lograr una estabilidad económica, adoptándose, a partir de ese momento, una serie de medi-
das diametralmente opuestas a las aconsejadas por los autores clásicos, destinados a paliar
los efectos de las fluctuaciones cíclicas. Las doctrinas políticas totalitarias como el fascismo,
el nazismo y el corporativismo exaltaron el rol del Estado dentro del contexto social, político y
económico y, junto con el comunismo, combatieron las ideas liberales basadas en el individua-
lismo. Además, el fenómeno de la Segunda Guerra Mundial llevó a concentrar actividades en
manos estatales y ordenar la producción para el desenvolvimiento del conflicto bélico, creando
estructuras y orgamzaciones dificiles de remover una vez concluida.
Cabe destacar, como factor de fundamental importancia en el desarrollo de este complejo
proceso, los principios económicos enunciados por Keynes, cuya obra tuvo una trascendencia
y difusión en el campo económico solamente comparable a la de Adam Smith y K Marx, y que
dieron origen a la llamada revolución keynesiana. ·
El intervencionismo económico se caracteriza, entonces, por el papel preponderante que
pasa a jugar el Estado y el consiguiente abandono de l.as teorías que lo concebían como un
mero espectador del proceso económico. Se consideró que no solo debía intervenir en materia
económica, sino que, por su organización, estructura y los recursos a su alcance, era el único
capacitado para disponer y ejecutar las medidas necesarias para una mejor redistribución del
ingreso. En nuestros días son mínimos los aspectos económicos en los que el Estado no inter-
viene, jugando un rol fundamental en la regulación del mercado mediante la aplicación de los
instrumentos de política fiscal adecuados, es decir, el sistema tributario, el gasto público y el
presupuesto.
En el aspecto tributario, se relegaron totalmente las teorías que preconizaban la neutra-
lidad y fiscalidad del impuesto y se lo consideró no solo como un medio destinado a recaudar
fondos para solventar los gastos del Estado, sino como una eficacísima herramienta de política
económica, que, usada adecuadamente, podía servir para lograr los fines que el Estado se pro-
pusiera en materia económica y social.
El impuesto pasó a tener una finalidad extrafiscal y se utilizó para alentar o desalentar,
según se deseara, determinadas actividades económicas mediante desgravaciones, en un caso,
o impuestos de tasas sumamente elevadas, en el otro.
La política fiscal también puede buscar una finalidad económico-social tendiente al logro
de una mejor distribución de los ingresos. Adolfo Wagner, primer expositor de esta teoría, con-
sidera que el Estado, por medio de los impuestos, recaudaba fondos de las clases más pudientes
y los distribuía en forma de servicios públicos y otros beneficios a los sectores más necesitados.
Esta actitud del Estado fue adoptada por los gobiernos, preocupados cada vez más por solucio-
nar los problemas sociales, mediante una acción directa encarada a partir de intervenciones
en materias fundamentales de la actividad económica.
La política tributaria también podrá tener por finalidad la alteración voluntaria de los fac-
tores que inciden en la demanda global, mediante la adopción de medidas tendientes a obtener
un incremento del consumo, del ahorro o de la inversión, de conformidad con los objetivos que
se proponga la política económica general, constituyéndose en un instrumento de fundamental
importancia en la regulación del mercado, conjuntamente con la política del gasto público y la
política presupuestaria. Una acertada política de gasto público tendiente a resolver una situa-
ción de estancamiento o de recesión económica puede resultar estéril si no se la complementa
con una adecuada política tributaria, ya que el efecto multiplicador del gasto podría verse neu-
tralizado. ante un incremento de los impuestos, con consecuencias desmultiplicadoras.
El gasto público, dentro de las finanzas intervencionistas, ha dejado de ser el mero cálculo
del total de erogaciones necesarias para el funcionamiento del Estado y desempeña un papel
preponderante dentro de la política económica general.
A partir de la denominada revolución keynesiana, los autores comenzaron a estudiar las
distintas posibilidades de aplicación de una política coherente de gasto público, con el fin de
atemperar los efectos de las crisis económicas.
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CAPÍTULO 111 - LAS FINANZAS LIBERALES, INTERVENCIONISTAS Y SOCIALISTAS
Los autores señalaron que el gasto público podía utilizarse exitosamente para mantener
el nivel de la demanda global cuando, por factores internos o externos al proceso económico, se
produce una disminución o contracción en los gastos de consumo o inversión de la población.
Con el concurso del gasto público; que viene a reemplazar así al gasto particular, se logra un
incremento de la demanda que se traduce, mediante el efecto multiplicador, en un incremento
más que proporcional de la renta nacional. El efecto multiplicador del gasto público fue ana-
lizado exhaustivamente por Keynes y sus continuadores, quienes sostenían que el aumento
del gasto público constituía una de las decisiones obligadas de los gobiernos en época de crisis
económica o de retracción de la demanda por disminución de los gastos de consumo o de inver-
sión. Dentro del gasto público, estos autores consideraban que el gasto de inversión producía
ul1 mayor efecto multiplicador que el gasto de consumo y que, a través de este, se podía lograr
el mantenimiento del pleno empleo.
.El gasto público podía ser utilizado también para evitar, en parte, los efectos nocivos de la
desocupación mediante el otorgamiento de subsidios, en bienes o en dinero, a los desocupados.
Si el subsidio es en dinero, no se produce el efecto multiplicador, ya que no existe creación de
bienes, sino una mera trasferencia de medios de pago. Si se otorga mediante la entrega de bie-
nes, se obtiene un doble resultado; por un lado, se soluciona, en parte, el problema inmediato
de la falta de recursos de los desocupados, y por el otro, se incrementa la demanda de los bienes
en cuestión, poniéndose en movimiento el proceso económico.
Otra de las formas que puede adoptar el gasto público es la de subvenciones para deter-
minadas industrias o sectores <le la actividad económica que se hallen afectadas por situacio-
nes coyunturales, pudiendo optar el Estado entre solventar económicamente el déficit de las
empresas o incrementar la demanda de los bienes que producen, convirtiéndose en comprador
directo de ellos.
La política presupuestaria intervencionista abandona el principio del equilibrio anual del
presupuesto, sustentado por la escuela liberal, y lo reemplaza por una serie de formas presu-
puestarias modernas tendientes a convertir lo que antes constituía un mero estado contable de
las finanzas públicas en un efectivo y moderno instrumento de política fiscal.
El presupuesto compensatorio, basado en el sistema propiciado por Alvin Hansen para evi-
tar el denominado estancamiento secular que afecta a las naciones con economía madura, ins-
trumenta la necesidad de desarrollar una política deficitaria en materia de presupuesto público,
a fin de compensar, mediante el gasto público, la falta de inversiones en el sector privado.
La política presupuestaria estabilizadora busca el mantenimiento de la estabilidad eco-
nómica, mediante la adopción de un sistema tributario sensible a las oscilaciones coyunturales
y un principio de prudencia y moderación en el gasto público.
Los presupuestos por programas, a su vez, constituyen la concretización de los objetivos
inmediatos de la planificación y permiten controlar más estrictamente el cumplimiento de las
funciones a cargo del Estado, organizándolas sobre la base de un principio racional de división
de tareas.
Las modernas teorías presupuestarias que se han desarrollado y aplicadó con éxito 'en los
últimos tiempos nos demuestran la profunda trasformación que se ha operado en el enfoque
de esta materia desde el abandono de los principios clásicos y la dinámica concepción que se
ha adoptado para encarar los problemas de la actividad económica mediante la aplicación ade-
cuada de los instrumentos fiscales.
3. FINANZAS SOCIALISTAS3
Las características que presentan las finanzas socialistas y que las diferencian netamente
de las otras formas de política financiera analizadas se origina, fundamentalmente, en el hecho
de que la casi totalidad de los medios de producción se hallan en manos del Estado, contraria-
3 FERNÁNDEZ DE LA PuENTE, Elena Diana, "Finanzas Liberales, Intervencionistas y de Planificación Centralizada",
Manual de Finanzas Públicas, de Mordeglia,A'!bacete, Damarco, Ferná.ndez de la Puente, Galli, Navarro y Torres,
A2 editora, Bs.As., 1986, pág. 84 y siga.
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 CURSO DE DERECHO FINANCIERO
mente a lo que ocurre eli los países capitalistas, por lo que resulta prácticamente imposible
superar o distinguir la actividad económica de la actividad financiera. El Estado planifica la
economía y las finanzas para el logro d¡¡ determinados objetivos y cuenta en su poder con todos
los medios necesarios para que dicha planificación se cumpla imperativamente.
Según la clasificación realizada por Richard Musgrave de los diversos sistemas finan-
cieros, el socialismo ortodoxo se caracteriza por la conjunción de los siguientes principios de
política económica: 1) la producción de bienes de consumo se dirige por el Estado; 2) la elección
entre puestos de trabajo se determina obligatoriamente por el Estado; 3) la tasa de ahorro se
determina por el Estado; y 4) los medios de producción son de propiedad pública. El socialismo
liberal, en cambio, es aquel en el que: 1) la producción de bienes de consumo se basa en las
preferencias individuales; 2) la elección de puestos de trabajo es libre; 3) la tasa de ahorro se
determina por el Estado; y 4) los medios de producción son de propiedad pública. Evidentemen-
te, estas formas de socialismo no se dan prácticamente en estado puro, sino que aparecen en
la realidad mezcladas con elementos de tipo capitalistas, como podría ser la propiedad privada
de ciertos sectores de producción (agricultura).
La política tributaria socialista, conforme al esquema de la ex Unión de Repúblicas So-
cialistas Soviéticas, se hallaba integrada al sistema de planificación central y sujeta a las
decisiones de los organismos superiores de conducción. Los recursos tributarios se obtenían,
en su mayor parte, del impuesto a las ventas y, en un porcentaje menor, del impuesto sobre la
renta.
Ni el denominado impuesto a las ventas ni la participación del Estado en los beneficios de
las empresas públicas son considerados, por los autores socialistas, como cargas impositivas,
sino que se los incluye como una parte del valor excedente que crean las empresas públicas y
que pertenecen a su propietario, es decir, al Estado. Se considera que esta es la ganancia que
anteriormente quedaba en manos de capitalistas y que en la actualidad se revierte en la comu-
nidad a través del Estado. Por el contrario, los impuestos sobre la población que inciden en el
salario son considerados como verdaderos tributos.
Los impuestos a las ventas, en el sistema soviético, están integrados por un numeroso
conjunto de impuestos que recaen sobre los diferentes bienes de consumo; e inciden, general-
mente, en la etapa de distribución, aun cuando algunos lo hagan sobre la producción.
El impuesto sobre la renta individual tiene características que diferencian el sistema de
los modelos no socialistas, ya que clasifican a los contribuyentes según el tipo de actividad que
desarrollen. Están alcanzados por este impuesto los trabajadores en relación de dependencia,
ya sea de empresas públicas o privadas, así como .también los profesionales y trabajadores
independientes. El monto del impuesto varía conforme al trabajo que se realiza, quedando gra-
vados co.n una tasa men<ir ios obreros y empleados, y con tasas más elevadas los comerciantes,
artistas, profesionales y terratenientes, según diversas escalas. La función de este impuesto,
más que recaudatoria, debido a su escaso porcentaje dentro del total de los impuestos, es la de
controlar las ganancias de fuentes distintas de renta que no·son las empresas estatales.
Evidentemente, dentro de la actividad planificada de un Estado socialista, el gasto pú-
blico va a perder en gran parte las funciones de instrumento del desarrollo de las teorías ke-
ynesianas. Su función de compensador del gasto privado y su papel morigerador en las fases
decrecíentes de los ciclos económicos va a desaparecer en tanto el gasto privado es mínimo y
ha sido reemplazado por el gasto estatal. En los sistemas socialistas, tanto el ahorro i;:omo los
gastos de inversión son plBni:ficados de tal forma que mantenga su equilibrio, evitando de esta
forma los que pueden producirse en sistemas donde ellos dependen de las tendencias o prefe-
rencias de los particulares.
Es así, entonces, que el gasto piiblico deja de constituir un factor dentro del gasto total de
la colectividad para confundirse en su acepción con su gasto total.
20
CAPÍTULO IV
LA DOCTRINA PONTIFICIA EN
MATERIA ECONÓMICA Y FINANCIERA
La iglesia no se ha mantenido al margen de opinión y consideración en materia económica
y financiera.
Así, el 15 de mayo·.de 1891, el papa León XIII emitió la encíclica Rerum Novarum, "La
Carta Magna de la instauración del nuevo orden económico y social".
La ocasión de la encíclica es la cuestión social, motivada por la mísera situación de los
obreros en el sistema económico y el modo de producción industrial entonces vigentes, y por el
enfrentamiento consiguiente entre trabajadores y capitalistas. Su objetivo consiste en hacer
"que desaparezcan los principios con que poder dirimir la contienda conforme lo piden la ver-
dad y la justicia".
El esquema básico de Rerum Novarum es muy sencillo; como introducción al problema
obrero, el papa describe, a grandes rasgos, la situación a la que habían llegado los obreros como
consecuencia del nuevo orden económico.
En su primera parte, critica la solución socialista de abolición de la propiedad privada.
Así, considera que, desde el punto de. vista del propio obrero, la propiedad privada es útil para
los trabajadores y la necesitan.
Desde el punto de vista del ser humano, el hombre es superior a las cosas y tiene un do-
minio sobre ellas que no tienen los animales. La naturaleza intelectual del hombre le permite
elegir bienes incluso respecto al futuro, dándole también prioridad al derecho del hombre res-
pecto al Estado.
En su parte segunda, propone una solución católica sobre qué deben hacer la Iglesia, el
Estado y los interesados: asociaciones de obreros y patronos. ·
Establece entre los deberes del Estado:
No puede ser un Estado clasista que atienda solo a los ricos. Ha de ser para todos y observar
la justicia distributiva.
Las autoridades tienen que velar por los derechos de los proletarios. .
El poder civil debe hacer respetar los derechos de todos y principalme~te de los más pobres.
Tiene que frenar a los agitadores.
Debe defender la dignidad moral de los obreros y, en concreto, el P,escanso dominical.
En relación con la actuación de las asociaciones f~rm~da~ por los interesados, son sus
deberes:
Establecer jornadas razonables de trabajo, no se puede violar el descanso.
Determinar los salarios justos.
Difundir la propiedad, consecuencia del salariojusto.
El derecho de asociación.
··.-:·:
 CURSO DE DERECHO FINANCIERO
Son puntos cardinales de la Rerum Novarum:
• La defensa de la propiedad privada. Aunque no distingue entre bienes de producción y de
consumo, ni matiza suficientemente todos los argumentos. Todos deben acceder a ella. Dis-
tingue entre propiedad y uso y defiende la función social de la propiedad.
• Sobre el salario, rechaza la ley oferta-demanda como criterio para establecer la cuantía. Pro-
pone las características del trabajo humano: es necesario para la subsistencia y es personal,
pues el hombre deja una huella de su persona en el trabajo. Queda abierta la discusión sobre
si el salario debe ser personal o familiar.
• No acepta la lucha de clases.
• Defiende el derecho de asociación y la necesidad de asociaciones, ya sean solo de obreros o
de obreros y patronos. Se inclina a que los católicos se afilien a una asociación católica.
• Señala las ocasiones en las que el Estado debe intervenir y los campos en que puede hacerlo.
• Delimita la competencia de la Iglesia y de los interesados en la cuestión social.
• Aparentemente es antisocialista. Acepta algunos postulados socialistas.
• Es claramente anticapitalista en tres afirmaciones básicas:
La crítica a la ley de la oferta y la demanda.
El Estado debe intervenir en la economía.
El obrero no es inferior; lo es, en cambio, el explotador.
• El problema social se concibe todavía como problema obrero-patrón.
La resonancia de la encíclica fue universal y extraordinaria y no solo en el campo católico,
donde se há dicho que para muchos representó algo así como una convulsión, sino en todo el
mundo, e incluso en la clase política.
Años después, el 15 de mayo de 1931, el papa Pío XI emitió la QuadragesimoAn.no, "Sobre
la restauración del orden social y su perfeccionamiento de conformidad con la ley evangélica".
Esta encíclica tuvo ocasión en el cumplimiento del 40.º aniversario de laRerum Novarum,
la primera de una serie de conmemoraciones aún no interrumpidas.
Empero la aparición de la encíclica responde a razones más pFOfundas: las nuevas cir-
cunstancias que caracterizaban la situación social y económica en 1931 y que hemos des-
cripto con anterioridad. Era necesaria una nueva intervención del papa sobre estos temas
porque habían cambiado de manera sustancial las circunstancias en las que apareció la
Rerum Novarum.
La industrialización, como sabemos, en esta época siguió proliferando. La civilización in-
dustrial se había hecho presente: urbanización, aumento del comercio, multiplicación de las
relaciones humanas, los fenómenos de masas, etc.
El capitalismo había sufrido una serie de hondas transformaciones, la concentración de
capital había acabado con la libertad del comercio y las empresas multinacionales imponían
sus leyes inclúso a los gobiernos.
Se había recrudecido la crisis anunciada por Marx. En concreto, el año 1929 fue una heca-
tombe económica que se propagó, vía comercio exterior, a los países industrializados.
En el contexto económico y social de 1930 se escribió Quadragesimo Anno; su objetivo es
triple:
a. Recordar los frutos que había producido Rerum Novarum.
b. Aclarar ciertas dudas que habían surgido en su interpretación; en concreto, sobre la confesio-
nalidad de los sindicatos, la propiedad, el salario: sobre este problema, se muestra favorable
al salario familiar y al contrato de sociedad.
c. Restaurar y perfeccionar el orden social. Evalúa las tres ideologías. Sobre el capitalismo
-y de la economía que ha producido-, el juicio es crítico, el sistema es injusto y engañador:
predica la libertad y ha producido una dictadura, la economía se ha hecho dura, cruel y des-
provista de moral.
22
CAPITULO IV - LA DOCTRINA PONllFlCIA EN MATERIA ECONÓMICA YFINANCIERA
En el socialismo distingue entre la II y la III Internacional. A la última la descalifica por
su oposición a la enseñanza de la Iglesia en dos puntos básicos: la.propiedad y la violencia.
Respecto a la II, que ha acercado sus puntos de vista a los de la Iglesia en ambos aspectos,
dice que la separa de ella su visión del hombre y de la sociedad. No se puede ser católico y
socialista, concluye, refiriéndose a la forma de pensar y actuar que caracterizaba al socia-
lismo de 1931. Años más tarde, en la encíclica Divino Redemptoris (19 de marzo de 1937),
Pío XI condenará más detenidamente al comunismo por su ateísmo, negación de la libertad
y fomento de la violenciá.
Respecto al totalitarismo, es más matizado. En 1929 firmó con Mussolini los Pactos Latera-
nenses que resuelven la cuestión romana -la pérdida de los Estados PoU:tificios-. Esto no le
impide ser muy crítico con Mussolini: encíclicaNom abbiamo bisogno, fechada seis semanas
más tarde que QuadragesimoAnno (29 de junio de 1931).
Las novedades de la encíclica pueden sintetizarse de la siguiente manera:
• Vigencia de los principios morales en las relaciones económicas.
• La vida económica se funda en la justicia social y el bien común.
• Sobre la propiedad, la clara afirmación sobre la función social y el considerar al trabajo como
título de propiedad.
• Unión del trabajo y el capital en el proceso productivo.
• Acerca del salario, la decisión a favor del salario familiar y la sugerencia del contrato de so-
ciedad.
• A propósito de la confesionalidad de los sindicatos, la vía libre para que un católico se afilie,
en determinadas circunstancias y con ciertas condiciones, a un sindicato neutro.
• Frente a los totalitarismos de su tiempo, propugna el principio de subsidiaridad, clave para
la democracia.
El 7 de diciembre de 1965, se emitió el Concilio Vaticano II Gaudium et Spes, que es la
"Constitución pastoral sobre la iglesia en el mundo actual".
El objetivo es anunciar a todos cómo entiende el concilio la presencia y la acción .de la
Iglesia en el mundo actual, así como dialogar con ellos acerca de sus problemas y aclarárselos
a la luz de evangelio.
En su parte segunda, capítulo 3, "La vida económica y social. Algunos aspectos de la eco-
nomía contemporánea", emite las siguientes consideraciones:
• El desarrollo económico, al servicio del hombre y bajo el control del hombre. Deben desapa-
recer las enormes desigualdades económico-sociales.
• Algunos principios reguladores de la vida económico-social: trabajo y tiempo libre, partici-
pación en la empresa, los bienes de la tierra y su destino universal para todos los hombres,
inversiones y política monetaria, acceso a la propiedad.
El 26 de marzo de 1967, Pablo VI emitió la encíclica Populorum Progressio, "Sobre la ne-
cesidad de promover el desarrollo de los pueblos".
La razón de ser y el punto. de partida ya no es la cuestión obrera, sino "la nueva cuestión
social", de amplitud mundial, derivada de la aspiración de todos los pueblos a un desarrollo
equilibrado y justo, y la realidad del enorme desnivel existente entre la situación económica
opulenta del llamado primer mundo y la mísera del tercer mundo.
Los viajes realizados, antes y durante su Pontificado, a América Latina, África, India y
Oriente Medio, le permitieron vivir la experiencia de los pobres y conocer el drama del subde-
sarrollo.
En la parte primera, "El desarrollo integral del hombre", "3. Acción que debe emprender-
se", establece:
La propiedad privada no es tin derecho incondicional y absoluto. En caso de conflicto, el po-
der público tiene que intervenir. El bien común exige la expropiación cuando la propiedad
23
 CURSO DE DERECHO FINANCIERO
privada obstaculice la prosperidad colectiva. Es inadmisible la transferencia de capitales al
extranjero por puro provecho personal.
La industrialización es al mismo tiempo índice y factor del desarrollo. Acarrea ventajas, pero
sobre ella se ha construido un sistema capitalista desenfrenado, al que Pío XI denunció como
imperialismo internacional del dinero.
El trabajo es actividad querida y bendecida por Dios. Perfecciona la creación. Todo traba-
jador tiene algo de creador. El trabajo suscita la fraternidad. Es ambivalente, porque invita
al egoísmo, pero también ejercita la caridad (27-28).
La planificación es necesaria. La sola iniciativa individual no basta. Hay que huir de la co-
lectivización total y de la planificación arbitraria. La razón de ser de todo plan de desarrollo
es la persona humana. Incluye el progreso social y el económico. La tecnocracia hoy puede
ser tan lamentable como el liberalismo de ayer. Es el hombre el que tiene que dar sentido y
orientación a la economía y a la técnica.
El primer objetivo de un plan de desarrollo es la educación básica. Un analfabeto es un es-
píritu subalimentado.
En la parte segunda, "El desarrollo solidario de la humanidad", "l. Asistencia a los pue-
blos débiles", dice:
El hambre sigue asolando continentes enteros. Lo realizado no basta. Hoy los pueblos ricos
tienen gravísimos deberes.
La solidaridad es también deber de las naciones. Ningún pueblo desarrollado debe pretender
guardar sus riquezas para su uso exclusivo. Debe consagrar parte de su producción y de su
potencial humano· a los países más necesitados. Lo superfluo de los países ricos debe servir a
los países pobres. De lo contrario, la cólera de estos será el castigo de la avaricia de aquellos.
No valen meras ayudas ocasionales, sino programas concertados de acción conjunta.
Hace falta un fondo mundial para el desarrollo de los pueblos. Todo derroche público o pri-
vado es un escándalo intolerable. Los gastos de la ostentación deben surtir este fondo de
asistencia para el desarrollo.
Para organizar este desarrollo es indispensable el diálogo entre los pueblos.
Y en el punto 2, "La justicia social en las relaciones comerciales", se establece:
La regla del libre cambio no puede seguir rigiendo en exclusiva las relaciones del comercio
mundial. Est.á aquí en crisis de nuevo el principio fundamental del liberalismo. El libre cam-
bio engendra la dictadura económica. Se tiene que someter, por tanto, a la justicia social.
Esta política la practican ya los países desarrollados en el i.Ilterior de su propia economía
nacional. Pero no está bien usar dos medidas. Lo que vale en la economía nacional, vale
también para las relaciones comerciales entre países ricos y pobres. La justicia social exige
una cierta igualdad de oportunidades.
Se oponen a este deber de solidaridad, por una parte, el nacionalismo, antiguo o nuevo, de
algunos pueblos y, por otra, el racismo, en cualquiera de sus formas y en cualquiera de sus
dimensiones.
Que el sentido de la solidaridad prevalezca sobre incomprensiones y egoísmos.
El 14 de septiembre de 1981, se emitió la encíclica Laborem Exercens, realizada en con-
memoración de Rerum Novarum: 90.º aniversario.
En la parte tercera, "Conflicto entre trabajo y.capital en la presente fase histórica", dice:
• Dimensión de este conflicto. Apareció como un conflicto ideológico entre el liberalismo -ideo-
logía del capitalismo- y el marxismo -ideología del socialismo científico y del comunismo-.
Se transformó en lucha de clases.
• Prioridad del trabajo sobre el capital. La primac4t del hombre respecto de las cosas se debe
destacar también con referencia al trabajo.
• Economismo y materialismo. Este error pr~.ctico ha perjudicado al hombre del trabajo.
24
CAPITuLO IV - LA DOCTRINA PONTIFICIA EN MATERIA ECONÓMICA YFINANCIERA
• Trabajo y propiedad. La enseñanza de la Iglesia sobre la propiedad trata de asegurar la pri-
macía del trabajo.
• Argumento personalista: el principio de la prioridad del trabajo sobre capital es un postula-
do que pertenece al orden de la moral social.
Y en la parte cuarta, "derechos de los hombres del trabajo", se refiere a lo siguiente:
• Empresario indirecto y directo. Indirecto: las personas e instituciones de diverso tipo, los
contratos colectivos de trabajo, los principios de actuación, establecidos por estas personas
o instituciones. El empresario "indirecto" condiciona la actuación del empresario "directo".
Este concepto se puede aplicar a toda la sociedad y, en primer lugar, al Estado. Directo: el
que "directamente" contrata, fija las condiciones laborales por debajo de fas exigencias obje-
tivas, ¡¡>ara obtener beneficios lo más altos posible.
• El problema del empleo. Problema fundamental: encontrar un empleo adecuado para todos
los sujetos capaces de él.
• Salario y otras prestaciones sociales. El salario justo se tiene que convertir en la verificación
auténtica de la justicia de todo el sistema socio-económico. Esta verificación afecta, sobre
todo, a la familia, que junto con el salario debe recibir otras prestaciones: subsidios familia-
res, prestaciones a la. madre dedicada excluaivamente a la familia, etc.
• Importancia de los sindicatos. Derecho de asociación. Los sindicatos son sobre todo pro-
tagonistas de la lucha por la justicia social. Entra en el campo de la política, como prudente
solicitud por el bien común. Los sindicatos se sirven del derecho de huelga, que, aunque sea
un medio extremo y no se deba abusar de él, es un derecho.
• Dignidad del trabajo agrícola. Hay que dar a la agricultura el justo valor como base de una
sana economía.
• La persona minusválida y el derecho al trabajo según sus posibilidades,
• El trabajo y el problema de la emigración. El hombre emigrante que trabaja no se encuentre
en desventaja, en lo referente a los derechos del trabajador.
El 1 de mayo de 1991 el papa Juan Pablo II emitió la encíclica Centesimus Annus en el
centenario de la Rerum Novarum.
En el capítulo 4, "La propiedad privada y el Destino Universal de los Bienes", se dispuso:
• · La propiedad privada según la Doctrina Social de la Iglesia no es un derecho absoluto. El
uso de los bienes está subordinado al Destino Universai de los Bienes.
• El origen de los bienes: acto de Dios que crea para todos.
• Existe otra forma de propiedad en nuestro tiempo: la propiedad del conocimiento, de la téc-
nica y el saber. La moderna economía de la empresa comporta aspectos positivos, cuya raíz
es la libertad de la persona. ·
• El libre mercado. Hay necesidades humanas que no tienen salida en el mercado: es un deber
de justicia ayudar a los necesitados.
• Los sindicatos: campo de acción y de lucha contra un sistema económico que asegura el do-
minio del capital.
• Finalidad de la empresa: comunidad de hombres. Deuda exterior: es justo el principio de que
debe ser pagada. No se puede pretender que sean pagadas con sacrificios insoportables. Hay
que buscar modelos de reducción y extinción. ·
• El Estado y la sociedad, ante el nuevo capitalismo, tienen el deber de defender los bienes
colectivos.
• La Iglesia ofrece su Doctrina Social, reconoce lo positivo del mercado y de la empresa, orien-
tados al bien común, los derechos de los trabajadores a la participación, el desarrollo inte-
gral de la persona; la propiedad de los bienes de producción es justa y legítima cuando se
emplea en un trabajo útil, e ilegítima cuando se impide el trabajo de los demás para obtener
unas ganancias: ·
25
 l1
CURSO DE DERECHO FINANCIERO

En el capítulo 5, "Estado y cultura", la Iglesia determina que el Estado en el sector de

la economía debe garantizar la seguridad que defienda la libertad, estimulando el trabajo y
defendiendo el precio y el fruto del mismo. Sin ello no hay desarrollo económico. Debe vigilar
y encauzar el ejercicio de los derechos humanos en el sector económico e intervenir cuando las
situaciones de monopolio creen obstáculos al desarrollo. En situaciones de excepción, puede
ejercer funciones de. suplencia. Debe ser respetado el principio de subsidiaridad.

CAPÍTULO V
LA PLANIFICACIÓN 1

l. INTRODUCCIÓN
El abandono de los principios económicos liberales, cuya consecuencia fue una intervención
cada vez mayor del Estado en aspectos de la actividad que se hallaban celosamente custodiados
JI. por los particulares, trajo consigo el desarrollo de las diversas teorías sobre planificación.
Al dejarse de lado la actitud meramente pasiva del Estado y al arraigarse la noción de que él
no solo era un consumidor de riqueza, sino que también podía actuar eficazmente como productor
de bienes y servicios dentro del ámbito económico, se hizo necesario ajustar su funcionamiento a
ciertas pautas racionales tendientes a obtener un máximo de rendimiento a su actividad.
Una vez iniciado el proceso de trasformación de las estructuras económicas, políticas y
sociales que revolucionó el enfoque de los problemas económicos, la intervención del Estado
dejó de ser excepcional para constituirse en una actitud indispensable en el mantenimiento
y desarrollo de la economía, sin que ello implicara abandonar los principios de la propiedad
privada y libre competencia.
Dentro de este esquema, y en virtud de la proliferación de funciones asignadas al Estado,
la idea de la planificación surge como un presupuesto básico para el logro de los fines propues-
tos y la coordinación de los medios requeridos. Resulta muy difícil concebir que pueda organi-
zarse la actividad de un Estado múltiple en sus funciones sin contar con un instrumento que
1'.b1
centralice, organice y estructure su actividad, y ese instrumento es, sin duda alguna, el plan
económico.
·~ La actividad de planificar puede, a su vez, dirigirse tanto al sector público del Estado como
al sector privado de la actividad. En el primer supuesto, deberá atenderse a la acción estatal con-
cebida en términos de actividad pública, y los resultados serán más fáciles de predecir en tanto
'}11 se trata de una actividad dirigida y regulada por el Estado mismo. Así, podrá planificarse la
.\
totalidad del gasto público y de los recursos tendientes a satisfacerlo, la prestación de servicios,
la forma de realización de las obras públicas y, finalmente, la actividad económica a cargo de las
empresas del Estado. En el sector privado, y dentro de los países con una organización política
democrática, el Estado· deberá emplear resortes de más sutiles para obtener de los particulares
la.actitud acorde con las finalidades del plan. Deberá utilizar medios indirectos de.incentivo o
de desaliento de ·Ciertas actividades, pero cont.ará en sus manos con resortes de fundamental
influencia en la economía, como son los sistemas cambiario y bancario y el crédito público.
51' La estructura del plan deberá buscar la forma de coordinación más adecuada entre la
actividad estatal y la privada, adaptando las pautas de la función pública a .!as necesidades o
prioridades por satisfacer, juntamente con los estímulos adecuados al sector privado.
La instrumentación de un plan económico general abarca en sí todas las áreas de la acti-
vidad económica y las contiene dentro de sus proposiciones.

1 FERNANDEZ DE LA PuENTE, Elena Diana, "Finanzas Liberales, Intervencionistas y de Planificación Centralizada",

Manual de Finanzas Públicas, de Mordeglia, Albacete, Damarco, Fernández de la Puente, Galli, Navarro y Torres,
AZ editora, Bs. Aa., 1986, pág. 90 y siga.

26
 CURSO DE DERECHO FINANCIERO '·
El tema de la planificación ha despertado agudas polémicas entre los defensores del libe-
ralismo ortodoxo y aquellos que entendían necesario un accionar racionalizado del Estado en
la vida económica.
En el primer caso, se afirmaba que la libre actividad del mercado es el único motor posible
para lograr un máximo beneficio económico, que se obtiene sobre la base del juego de la oferta
y la demanda, y que cualquier intervención estatal produce un desequilibrio negativo para
su funcionamiento. Los partidarios de la segunda tesis afirmaban que, si bien era necesario
mantener el sistema del mercado, también resultaba imprescindible que el Estado intervinie-
ra activamente para obtener un mejor funcionamiento de los factores económicos y un mayor
1 ahorro nacional, captar los denominados ahorros ociosos para volcarlos a la inversión o suplir
rendimiento de dicha actividad.
La planificación implica, necesariamente, intervención estatal, y en la actualidad la dis-
cusión se trasladó a la forma en que debe encararse el plan, dejando de lado la polémica sobre
si este es necesario o no.
Pasaremos a analizar, entonces, tres esquemas distintos de planificación: la planificación
en los países socialistas, la planificación en los países democráticos y la planificación para el
desarrollo. . de la población, sin exclusión de sectores, es quizás una de las metas de mayor importancia en
1.1. La planificación en los países socialistas
La planificación económica convirtió en su momento a la antigua URSS en una de las
naciones más desarrolladas desde el punto de vista industrial, quedando relegados de este
proceso el sector agrícola y el consumo privado.
Las características principales de la planificación soviética respondían a su estructura
económica, basada en la propiedad pública de los medios de producción, y convirtieron a este
Estado en el único factor de la actividad económica. Partiendo de ese punto, la elaboración del
plan garantiza un máximo de efectividad, ya que dependerá en mínima parte de otros factores
internos y de las :fluctuaciones del mercado. ·
Los planes económicos responden a un sistema centralizado, son elaborados por organis-
mo de decisión general y se basan en una coordinación equilibrada de todos los factores inter-
vinientes en el proceso productivo. Los precios y salarios no dependen del mercado, sino de las
decisiones de las autoridades que tienen a su cargo la dirección económica, e independiente-
mente del beneficio de las empresas, los segundos. De esta forma, la oferta actúa aisladamente
de la demanda y sin adaptarse, muchas veces, a los deseos o necesidades de los consumidores.
El rasgo más sobresaliente de la planificación socialista es su carácter imperativo, en
1 virtud del cual el plan deja de ser un instrumento definitorio de objetivos y metas factibles de
alcanzar mediante la aplicación de una correcta política de incentivos para convertirse en un
conjunto de directivas obligatorias para cada uno de los factores intervinientes en el proceso,
los que deberán ajustarse en un todo a sus disposiciones.
1.2. La planificación en los países democráticos con un alto grado de
desarrollo
En las denominadas economías maduras o con un elevado nivel de desarrollo, la planifi-
cación tiene como objetivo primordial mantener en expansión el grado de desarrollo alcanzado
y evitar las causas de posibles desequilibrios y crisis económicas.
Estas naciones deben encarar, en su desenvolvimiento económico, una serie de problemas
derivados, justamente, de su particular situación.
El primero de los objetivos propuestos debe ser el mantenimiento del ritmo de crecimiento
económico;evitando entrar en un situación que ha sido denominada, por Keynes y sus conti-
nuadores, estancamiento secular, y que se caracteriza por una falta de incentivo para las inver-
siones. Esto se traduce en una disminución de la demanda total y trae aparejado el desempleo,
afectando la renta nacional. Para solucionar esta forma de desequilibrio económico se propicia
el incremento del gasto público, aún cuando esta decisión implique consecuencias deficitarias.
Así, el Estado deberá, mediante el déficit permanente, cubrir las deficiencias de los gastos
28
CAPfTuLO V- LA PLANIFICACIÓN
particulares de inversión, aun cuando dicha política pueda acarrear la posibilidad de caer en
una inflación • ecular. Keynes propicia, en este aspecto, la necesidad de obtener una tasa de
inversión socialmente controlada y aumentar la propensión marginal ;,.i consumo. No deben
descuidarse ninguno de los factores que inciden en la demanda global -consumo e inversión-,
a pesar de que se reconoce que los gastos de inv~rsión producen un efecto multiplicador supe-
rior a los de consumo. La planificación deberá proponerse incrementar la tasa de inversión en
relación con el ingreso nacional, mediante disposiciones adecuadas tendientes a fomentar el
la falta de inversión privada mediante el gasto público. Una política económica adecuada en el
plano descripto precedentemente evitará el desempleo por falta de inversión suficiente y per-
mitirá mantener, según la teoría expuesta, el ritmo deseado de crecimiento económico.
Otro de los objetivos de la planificación en las economías maduras es lograr un mayor
ingreso per capita y, en caso de que este sea elevado, extenderlo a todos los sectores de la pobla"
ción mediante una adecuada política de redistribución de los ingresos. Las marcadas desigual-
dades sociales entre distintos grupos sociales se constituyen, a corto tiempo, en un factor de
perturbación que afectará, de una forma u otra, al sistema productivo.Elevar el nivel de vida
los países industrializados.
La planificación de las economías maduras deberá prevenir las crisis económicas, ins-
trumentando las formas posibles de evitarlas o, en su defecto, superarlas. En _este aspecto, la
adopción de una forma adecuada de presupuesto reviste singular importancia siempre que se
lo utilice como instrumento de política :fiscal y no como un mero estado contable de las finanzas
públicas. Las modernas formas presupuestarias, como los presupuestos cíclicos compensato-
rios, o la política presupuestaria estabilizadora deberán formar parte obligada del sistema de
planificación y jugar un papel activo en la tarea de prevención de los desequilibrios cíclicos.
1.3. Planificación para el desarrollo
Previo al análisis del tema, deberemos determinar cuáles son las características más so-
bresalientes que determinan el grado de desarrollo de una nación.
Diversos autores se han ocupado de estos problemas, y han llegado a la conclusión de
que el subdesarrollo se manifiesta, generalmente, mediante diversas pautas económicas que
son: bajo ingreso real per capita, escasez de capital, limitado desarrollo técnico, abundancia de
recursos naturales no utilizados y poco desarrollo industrial.
Ningún proceso de desarrollo puede lograrse sin la intervención estatal y la colaboración
de los particulares, cuyas actitudes deberán subordinarse a dicho objetivo.
En el sector público, constituirá un eficaz instrumento para impulsar el desarrollo la exis-
tencia de una dirección basada en un plan elaborado con el objeto de promover el crecimiento
industrial, controlar la inflación, solucionar los problemas de la balanza de pagos y el déficit
crónico, lograr una mejor distribución del ingreso y elevar el nivel de vida de la población, así
como solucionar los problemas del comercio externo, al que afectan los precios internacionales
de los productos primarios.
Otro de los objetivos fundamentales de una planificación para el desarrollo será el de lo-
grar una adecuada capitalización, mediante la implantación de medidas concretas en relación
con el ahorro y la inversión.
Para cubrir la necesidad de promover el desarrollo ili.dustrial, el Estado podrá tomar a
su cargo un determinado sector de la industria a través de empresas públicas o, en su defecto,
establecer incentivos adecuados para lograr el incremento de la inversión y de la producción a
ese nivel, garantizando ciertas condiciones de estabilidad que hagan deseable la inversión de
capitales en dicho sector.
Controlar la inflación galopante que erosiona las economías de muchos países subdesa-
rrollados requerirá la adopción de una serie de medidas adecuadas en el campo económico que
logren un incremento de la_ producción correlativo a los medios de pago existentes, admitién-
dose como necesaria, dentro de una política para el desarrollo, la inflación que se desenvuelve
29
 ·.r. .
! •.

j}
;i:
CURSO DE DERECHO FINANCIERO CAPITuLO V - LA PLANIFICACIÓN

• con una tasa determinada, en tanto constituye una consecuencfa de ciertas medidas "impres- de tiempo que abarca la intervención de diversos organismos encargados de dar forma a cada
cindibles para el proceso. !I"t-· una de ellas. ·
. P.ara incrementar la tasa de inversión deberá promoverse el ahorro de· 1a población y lo- La planificación aparece así como un acto complejo, integrado por diversas etapas que se
grar que este se vuelque en actividades productivas dentro del territorio nacional, mediante
el aseguramiento de una serie de coniµciones que hagan propicia la inversión. El aumento de
la inversión produce el incremento de la renta nacional y la elevación del nivel de vida de la
-~
:f.
dan en tiempo y que van deséle el estudió de los fines y medios adecuados has(a si;i ejecución
y control. Cada uno de los pasos de est.e proceso requiere un análisis particular y·se inicia con
la decisión de los 'Organismos. competentes sobre la necesidad de adoptar un plan para deter-
población; por ello debe considerarse Cf\mo uno de los aspectos más importantes para tener en minada actividad. Una vez. discutidos y aprobados por todos los sectores comprometidos los
C-uenW: en todo proceso de desarrollo. "; . . · .
·f
t lineamientos generales del ¡;>lm, se pasa a estudio de un organismo técnico especializado que
Dentro de este esquema de objetivós por realizar con el fin de obtener el desarrollo eco- t
-j•·
elaborará e instrumentará el- programa adecu_ado. ·
nómico de las naciones, la planificación se convierte en un instrumento fundamental para la ;~..
.{j.
coordinación entre las funciones del Estado y la actividad de los particulares, determinando
los sectores en que deberá ejercerse una severa intervención estatal para compensar la falta
}
3. CLASIFICACIÓN DE LOS PLANES
de.inversión privada. Asimismo, se establecerá el tipo de incentivos y controles necesarios para
guiar la actividad económica particular, volcándola en los sectores básicos para el desarrollo
J;;_: Considerando el ámbitb de _aplicación· de los planes, estos han sido clasificados en planes
y regulando· todo el proceso. No deberá descuidarse, en una planiftcaeión de esta naturaleza,
nacionales y planes regional~s. ·
el aspecto social, a fin de evitar fricciones que· se traducen en una merma de la producción, -~
·~ Los primeros son los que ·abarcan, en su radio de acción, todo el territorio nacional y,
dándose pridridad a las medidas tendientes a lograr una mejor distribución del ingreso y el l generalmente, reúnen las características de los planes globales y de largo plazo. Los planes re-
elevamiento del nivel de vida de la población, que se obtendrá, además, mediante la prestación ~ gionales, en cambio, se refieren a una zona geográfica delimitada dentro del territorio nacional
t

~
de una serie de servicios por parte del Estado, como son la educación, la salud pública, la segu- que suele distinguirse por sus.características económicas comunes.
ridad social y el mantenimiento de un clima de estabilidad política y paz social, indispensable A su vez, los planes pueden clasificarse, ·conforme a la amplitud de los aspectos económi-
¡>ar~ el mejor desenvolvimiento de las tareas productivas. l cos que. abarquen, en planes globales y planes sectoriales.
j Los planes giobales se refieren a toda la economía en su conjunto y ftjan pautas generales
y de largo alcance, dejando a cargo de los planes sectoriales la determinación de las medidas
2. LA ACTIVIDAD DE PLANIFICAR 1 adecuadas a cada sector de la ec,onomía. .
Numerosos autores han definido la planificación, pero quizá ninguno analiza tan exhaus:
tivamente el tema como Gonzalo Martner en su obra Planificación y presupuesto por progra-
mas•, donde no solo enuncia el concepto del término "planificar", sino que también establece las
pautas y principios generales que deben regir todo tipo de planificación, así como las diversas
't
~

etapas que debe cumplir dicho proceso. ' .
Según Martner, la planificación debe regirse por una serie de principios fundamentales de
validez general, que son los que él denomina principios básicos de la programación. Estos son:
~
~
Los planes sectoriales son los que se formulan con el fin de lograr el desarrollo o incre-
... mento .de. la producción de los distintos sectores de la economía, y así podemos desarrollar un
plan agrícola, un plan industrial,_un plan siderúrgico, etc.
Finalmente, y conforme el .plazo de su duración, los planes se clásifican en planes de largo
1 plazo, planes de mediano plazo y planes de corto plazo.
Los planes de largo plazo son los que exceden, comúnmente, los tres años de duración;

1) El de la racionalidad, que consiste en la posibilidad de seleccionar alternativas en forma
inteligente y lograr una conducta final coherente.
........
2) El de la previsión, que implica, sobre la base del análisis del pasado, del presente y de la
proyección de tendencias, prever el .futuro y coordinar el plan en función de este, fijando
plazos para su ejecución. ·
3) El de la universalidad, en virtud de la cuaÜa planificación deberá, necesariamente, abarca!'.
· 11
.,_ todos los aspectos de la economía para lograr un desenvolvimiento arinónicó del proceso .
4) El de la unidad, que exige que todos los· planes que se implementen se hallen integrados.
...-~-.. entre sí y Constituyan un todo orgánico y _compatible.
5) La continuidad, conforme a la cual la programación es un proceso de duración ilimitada, ya-.
que, finalizado un plan, debe formularse ·otro, y así sucesivamente. Afirma Martner que la
falta de continuidad va contra la idea misma de la planificación. .
6) Y, finalmente, el de inherencia, según el cual la programación sería inherente a todo tipo de
organización humana: Señala.el autor que "un Estado que no planifica no puede ser eficien-
·.. te, ni estar habilitado para responder a 11).S principales cuestiones que plantea la mutación
social". ·
La inserción de los principios expuestos dentro del proceso de la planificación implica su
aplicación en cada una de las etapas que lo componen, ya que este se desarrolla en un período
1
pudiendo extenderse, como cictirre en algunos países, hasta los veinte años. En la mayoría de
los casos van de los cinco a los diez años. Estos planes fijan las metas finales y generales de la
planificación,_ y constituyen el marco dentro del cual accionarán los planes de mediano y corto
plazo. Según Martner, "Son in~trumentos de orientación de la gestión económica y social".
Los planes de mediano P.lazo buscan el desarrollo sectorial o regional y constituyen, gene-
ralmente, planes de inversión: Abarcan períodos superiores al año, pero inferiores a los cinco
años; su duración aproximada es de dos a tres años. ·
~· Los planes de corto plazó son los que se fijan para ser cumplidos dentro del año y se de-
nominan programas o proyectos. Se instrumentan a través del presupuesto y tienen a su cargo
~
la realización inmediata y particular en cada área de los objetivos fijados en la planificación
general a largo y mediano plazo. ·
1
.,,
..
Esta distinción entre los diversos tipos o formas de planes no implica que deban funcionar
de manera independiente entré sf, ya que, por el contrario, dentro del proceso de planificación,
que debe constituir un todo coherente, los planes regionales deberán ser incluidos dentro de los
nacionales; los sectoriaies, dentro de los globales, y los de corto y mediano plazo, dentro de los de
largo plazo, de manera tal que todos los objetivos propuestos actúen en forma coordinada para el
, logro de las metas finales. ·
1
-~
Los planes globales, que revisten la característica de ser nacionales y de largo alcance, de-
berán fijar las pautas generales de orientación del proceso, y dentro de ellos se subsumirán los
t. planes sectoriales, regionales y"de mediano y corto plazo como formas de concietiz.ación más

l inmediata de dichas pautas, constituyendo en su conjunto un único plan que abarque todos los
aspectos posibles de la economía nacional.

~¡·
2 MAimiER, Go.nzalo, Planificación y presupuesto por programas, Editorial Siglo XXI, México, 1967. Citado por Elon.a
Diana Fernández d~ La Puente en la obra referenciada. ·
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CAPÍTULO VI
E'.L FENÓMENO FINANCIERO Y LA
ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

l. LA ACTIVIDAD FINANCIERA: CONCEPTO

Señalaba Griziotti1 que la actividad :financiera es la acción que el Estado desarrolla al
i efecto de procurarse los medios necesarios a los gastos públicos para la satisfacción de sus
~ propios fines. Consiste en la utilización de los bienes que por posesión originaria est.~ a dis-
posición del Estado y en el reparto de las cargas públicas entre clases y generaciones de con~ : ,
f
~
tribuyentes. La actividad :financiera comprende también la actividad de los entes en los que el
Estado delega la realización de los servicios públicos y el ejercicio de la's funciones públicas y
de la soberruúa fiscal. La motivación y el fin de la actividad :financiera, consisten, pues, en lasa• ·

t tisfacción de las necesidades a las que el Estado estima deber proveer con los gastos públicos.
Se ha buscado una característica científica para distinguir la naturaleza de las- necesidades'

l
que piensa proveer el Estado de aquellas otras satisfechas singularmente-por los particulares...
Pero no se ha hallado un criterio científico que revele los caractere1(objetivamente permanen-·
tes y diferenciales entre una y otra categoría de necesidades. Junto a un núcleo fundamental
de necesidades, correspondientes a la tutela de la ordenación jurídica del Estado, es de notar ,
· una esfera de necesidades, variamente oscilante en el tiempo y en el espacio, a las cuales pro-
vee el Estado según criterios de oportunidad política, ética, económica y social, las cuales no se
f pueden determinar por ninguna regla científica. ,
Nada mejor, para tener un dominio de conjunto de la porción o sector de conocimiento en
que consiste el estudio de las finanzas públicas o hacienda del Estado, que proporcionar un ..,.
concepto sobre esa actividad. Como enseñaba hace muchos años el profesor y ministro de Há~ : -
cienda José A. Terry2 , el fin del Estado es vivir; empero, como la vida es progreso, la :finalidad de

·I
aquel es progresar para vivir, para lo cual consume bienes y los produce también. Como todos
- '
los consumos y productos se resuelven definitivamente en dinero, su cálculo se fornializa me:C"'''
diante el instrumento denominado presupuesto, durante un período que en general se limita",

-1~·
al año. Por consiguiente, la ciencia financiera es la que estudia la actividad del Estado consiS:.:'· ·
~· r
tente en sus consumos y productos (gastos y recursos) con arreglo a sus legítimas necesidades: ·
Considera Martín3 que, cuando el Estado realiza erogaciones o gastos, al igual que cuando,
-,,
~
obtiene medios o recursos monetarios para atender aquellos, está desarrollando una actividad
especial. A dicha actividad estatal se la titula actividad financiera. La actividad :financiera
• consiste, pues, en un conjunta de operaciones, que la doctrina denomina fenómenos financieros
"J.

1 GRIZIO'ITI, Benvenuto, Principias ck PoUtica, Derecho y Ciencia ck la Hacienda, traducción de la primera edición
italiana, revisada por el autor para la edición espaflola, y.notas por Enrique R. Mata, segunda edición con notas
de Miguel Jiménez de Cisneros, Instituto Editorial Reus, Centro de Enseñanzas y Publicaciones SA, Preciados, 6
y 23, y Puerta del Sol, 12, Madrid, 1958,.pág. 13. ,
2 'l'ERRY, José A., Finanzas; Conferencias dictadas en la Facultad de Derecho, segunda edición ampliada por el autor
y dirigida por el Dr. Francisco J. Oliver, Bs.As., Valerio Abeledo Editor, 1912, pág. 10.
3 MARTIN, José Me.ría, Introduccién a las Finanzas Públicas, Depalma, Bs.As., 1985, pág. 26. ,
 CURSO DE DERECHO FINANCIERO
(realización de gastos u obtehción de recursos), cuyo objetivo final es la satisfacción de las nece-
sidades pública¡¡. Los fenómenos financieros tienen la particularidad de no ser simples. Al con-
trario, presentan dive"rsos aspectos que denuncian su naturaleza compleja, en la cual coexisten
diversos elementos, Concretamente, los elementos que integran el fenómeno financiero son: 1)
políticos, dado que cada operación financiera presupone una elección a priori de fines y medios
para realizarla; 2) económicos, por cuanto los medios requeridos en toda operación financiera
son de naturaleza económica; 3)jurídicos, dado que cada una de las operaciones financieras del
Estado está regulada por normas y principios de derecho público; 4) sociales,'porque todas las
operaciones financieras tienden a la satisfacción de necesidades públicas; y 5) administrativas,
es decir, lo relacionado con la parte funcional o técnica de cada operación financiera. Cada uno
de los referidos aspectos del fenómeno financiero es materia de especial estudio y análisis por
parte de la política financiera,_ la economía financiera, el.derecho financiero, la sociología finan-
ciera y la administración financiera, respectivamente.
Eii un orden afin de ideas, García Belsunce entiende que el Estado, como organización
jurídico~política de la sociedad y para el cumplimiento de sus fines, tiene que atender a la
satisfacción de las necesidad públicas. Para ello debe obtener los medios materiales (moneta-
rios) que le permitan cumplir con esa obligación. A tal efecto, el Estado realiza una serie de
operaciones que denomina "fenómenos financieros", que pueden consistir en imponer tributos
en ejercicio <lel poder tributario con base constitucional, recibir dinero en préstamo, aceptar
libera:lidades, gestionar los bienes que forman su patrimonio para obtener rentas o el produc-
to del precio de su venta; conµscar bienes cuando así lo permita su legislación, imponer pe-
nas pecuniarias, emitir papelcmoneda, entre otras. El conjunto de estas operaciones es lo que
constituye la actividad financiera del Estado, a la que podríamos definir como "el conjunto de
actividades del Estado para obtener medios (recursos) para satisfacer las necesidades públicas
(gastos) para el cumplimiento de sus fines". De este concepto surge el contenido de la actividad
financiera: los recursos y los gastos.•
Por su parte Queralt, Lozano Serrano, Tejerizo López y Casado Ollero5 dicen que por acti-
vidad financiera se entiende la actividad encaminada a la obtención de ingresos y rea:lización
de gastos con los que poder subvenir a la satisfacción de ciertas necesidades colectivas. Al ana-
lizar la actividad financiera realizada por una determinada entidad pública, hay que prestar
especial. atención tanto a lo que es la Hacienda Pública como a los procedimientos a través de
los cuales se desarrolla. Desde el punto de vista estático, hay que definir qué es la Hacienda
Pública, cuáles son los elementos que la integran. Con relación a la Hacienda Pública estatal,
el conjunto de derechos y obligaciones .de ·contenido económico cuya titularidad corresponde
al Estado y a sus organismos autónomos. Los derechos económicos pueden ser de naturaleza
pública, que derivan del ejerdcio de potestades administrativas -es el caso de los tributos o de
las cotizaciones obligatorias a.la Seguridad Social- o de naturaleza. privada ..:.Caso de los ingre-
sos que percibe la Administración por la titularidad de unas accfones. Junto con esos derechos,
existen obligaciones de .corite.nido económico, de las que es responsable la Hacienda Pública,
obligaciones que la convierten en deudora, ya que tienen su fuente en .la Ley, en negocios
jurídicos o en aquellos actos <i hechos que, según derecho, las generen. Al derecho financiero
ie interesa en este.punto ana:lizar el ordenamiento jurídico aplicable a las obligaciones impu-
tables a una determinada Hacienda Pública, solo .en la medida en que la efectividad de tales
obligaciones determina una alteración en la composición de tal Hacienda~ Es decir, existen
aspectos cuya ordenación jurídica no forma parte del ordenamiento financiero, sino que se ads-
criben a otros sectores del ordenamiento, fundamentalmente al derecho administrativo, aun
cuando también afectan al ordenamiento financiero. Analizada la composición de la Hacienda
Pública, vistos los elementos que la integran, conviene hacer una referencia a lo que esta es
desde un punto de. vista dinámico. Este segundo aspectp analiza los procedimientos a través
de los cuales se gestiona la Hacienda Pública. Esto es,.el conjunto de procedimientos mediante
4 GARclA BELSUNCE, Horacio A., ."Introducción - La Ciencia de las Finanzas Públicas y la actividad financiera del
Estado", en Tratado de Tributación, tomo 1, "Derecho tributario", volumen 1, director: Horacio A. García.Belsunce,
Astrea, 2003, pág. l.
5 QUERALT, Juan Martín; LOZANo SERRANO, Carmelo; TEJEruzo LOPEZ, José M. y CASADO ÜLLERo, Gabriel, Curso de De-
recho Financiero y 7Tibutario,'Tecnos, decimonovena edición, 2008, pág. 31. · Roque Depalma Editor, Bs.As., 1959, pág. 5.
34
ft CAPITULO VI _-EL FENÓMENO FINANCIERO YLA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
•..t los que los derechos y las obligaciones de contenido económico se convierten, respectivamente,
en ingresos y gastos. Por lo que respecta a los ingresos,habrá que analizar el ordenamiento
,
{
jurídico a.través del cual se posibilita la obtención de aquellos. En relación con los gastos, el
derecho financiero deberá analizar las normas a través de los cuales los ingresos públicos se
i destinan de forma efectiva a la financiación de las necesidades públicas. En este punto el Pre-
f supuesto adquiere una significación esencial. Partiendo de la exigencia constitucional de que el
¡ gasto público realice una asignación equitativa, al derecho financiero le interesará esclarecer
'· los principios presupuestarios y los procedimientos administrativos a través de los cuales se
! aprueban, ejecutan y controlan las decisiones relativas al empleo de los recursos públicos.
·'
Teniendo en cuenta estas apreciaciones doctrinarias, podemos afirmar que el Estado es
.un sujeto activo de la sociedad, que desarrolla un papel trascendente en procurar la satisfac-
ción de necesidades públicas y así obtener el ideal del bien común, fenómeno.complejo por el
l
?
¡
cual obtiene medios (recursos) para .poder sufragar los gastos que demanda el cumplimiento
de sus fines, los cuales no son precisos y·determinados, más bien diremos que han sido vagos
y ambiguos, pues han variado según las realidades que han tenido que afrontar los Estados a
través del tiempo en lugares determinados. Sin perjuicio de ello, consideramos que, en un Esta-
$ do de derecho, esta imprecisión no puede ser.tal y debe buscarse en las normas fundamentales
~· -Constitución, Carta Magna, etc.-. Los fines que tiene el Estado, como así también los recursos
¡'' y gastos prioritariós a los cuales debe recurrirse para conseguir el tan ansiado bien común,
están plasmados en esta norma fundamental.
t' La actividad financiera que estudia las finanzas públicas, actividad compleja si las hay,
consiste, entonces, en una serie de operaciones, fenómenos financieros a través de los cuales
.f realiza gastos y obtiene recursos para el cumpliiniento de sus fines.
l 1.1. Teorías relativas a la actividad financiera
i Ahora bien, las finanzas públicas, por su complejidad y necesidad en la sociedad, han sido
. estudiadas por la economía, la política, la sociología y la ciencia jurídica, tratando de dar pre-
eminencia a unas sobre las otras y viceversa, empero consideramos que la aplicación que haga
el Estado de las finanzas públicas no puede concebirse con predilección alguna, sino aceptando
su realidad compleja, y así la aplicación de todas estas ciencias debe hacerse con igual atención
y consideración.
Explica Jarach6 que, de las críticas y reacciones contra la corriente margina:lista, surgen
. dos principales corrientes de ·pensamiento:
• Una corriente margina:lista que, aceptando el enfoque de la escuela austríaca, trata de en-
'•
mendar las fallas de que e$ta adolecía;
• La otra abandona el enfoque económico y, a su vez, se divide en dos ramas:
··¡· a) La doctrina sociológica,
b) La doctrina política.
Por su parte, enseña Griziotti7 que existen diversas teorías acerca de la naturaleza de la
actividad financiera del Estado, esto es, del fenómeno financiero. Las principales son las que
corresponden a la interpretación económica, a la sociológica y a la política.
Seguimos a Griziotti y Jarach en las.siguientes explicaciones.
1.1.1. Económica
Varias tentativas tienden a definir el fenómeno financiero sobre la sola base de conceptos
económicos.
Se trató de considerar al fenómeno financiero como un caso particular de cambio, por lo
cual los tributos resultarían ser las retribuciones de los servicios públicos (Senior, Bastiat).
6 JARACH, Dino, Finanzas Públicas y Derecho Tributaril>, segunda edición, Abeledo-Perrot, 1996, pág. 16.
7 GRIZIO'l'TI, Benvenuto, Principios de Ciencia de las Finanzas, sexta edición, traducción ltl castellano por Dino Jarach,
·
39
 ~·
CURSO DE DERECHO FINANCIERO
.• Según otros autores (J. B. Say), el fenómeno financiero representa un acto de consunio
colectivo y público, por lo cual los gastos públicos deben considerarse impz:oductivos y pueden
compararse con el granizo, por sus efectos destructores de la riqueza.
Los economistas más modernos,. en cambio, consideran al fenómeno financiero como una
·actividad productora de utilidad públic~ y privada (Wagner, Stein, Sax, P¡mtaleoni, De Viti. de
Marco, Ricca Salerno, Graziani, Einaudi, entre otros).
Estos autores consideran que todo pt9blema financiero se plantea como un problema eco-
nómico, y que la riqueza de los contribuYéiites debe ser gravada por un impuesto solo cuando
su erogación sea más ventajosa para los gastos públicos que para el empleo que el contribu-
yente podría hacer de ella por su cuenta para satisfacer sus necesidades. El Estado, según esta
teoría hedonista aplicada a la distribución de los costos de los servicios públicos, debe tratar de.
que la distribución de la riqueza sea la misma en todos los empleos. Por utilidad marginal se
entiende la utilidad de la riqueza que satisface la última dosis de cualquier necesidad pública
o privada. . tributaria de las clases pobres a las ricas:"
Cualquier otra, distribución, por la cual las utilidades marginales resulten desiguales,
procuraría menor suma ·de utilidad ..
Así, Emil Sax reconoce que el proceso financiero se debe encarar .co~o un problema de
valor, pero sostiene también que el sujeto ac.tivo es el Estado y es él mismo el que tiene que
realiziµ- el cálculo económico de la distribución del ingreso para la satisfacción de las necesi-
dades individuales· y colectivas;
Sostiene que hay necesidades colectivas propiamente dichas que no son susceptibles de
preferencias individuales: las decisiones son.tomadas por los gobernantes, que se fundan sobre
sus propias valoraciones. Sin embargo, estas.no pueden dejar de tener un consenso popular de f $
carácter·general, en cuyo caso los gobernantes son desplazados por el pueblo.
Análoga posición asume Mazzola, quien subraya la diferencia entre la creación del im·
puesto y la formación de los precios en·el mercado, porque los servicios públicos indivisibles
J'
son C0°'8umidos por todos por igual, pero no deben estar sujetos a un precio idéntico para todos,
ya que esto se traduciría en desequilibrio político.
Pantaleoni consideraba posible ubicar al proceso financiero entre los fenómenos de pre-
cios, pero con el calificativo de "políticos". Según este autor, el Parlamento es el lugar y el
instrumento a través del cual los legisladores en representación del pueblo deciden sobre el
reparto entre los contribuyentes de los gastos públicos. Para ello es necesario que tanto los
gastos como los recursos sean establecidos conjuntamente. De este modo, el proceso financiero
se puede asimilar a un proceso de formación de precios (políticos) y se inserta en el equilibrio
1 [
económico general.
Antonio De Viti De Marco desarrolló la teoría de la producción cooperativista en materia
l amplio de la sociología. Por ello criticó la propia ciencia de las finanzas, porque sus cultores
financiera. El Estado es el sujeto de la actividad financiera, revistiendo el carácter de produc-
tor de servicios destinados a la población,:que se convierte así en consumidora de servicio.a
públicos. · · · ni las consecuencias tanto económicas como políticas y sociales de las operaciones financieras,
De Marco, como los autores ci:iya doctrina se origina en el marginalismo, se caracteriza
por reconocer en el fenómeno financiero un proceso peculiar de formación de los precios fuera
del mercado y por poner de relieve que el sujeto a,ctivo de las finanzrui es el Estado y no los
individuos. . ·
Partiendo de estas premisas1 postula dos modelos extremos de Estado:
. ~ : pueden considerarse c·omo normativas. De acuerdo con esta posición, todas las teorías políticas
l. El Estado absoluto, autocrático, en el q:ue los gobernantes no se identifican con los goberna-
dos y éuyos intereses son distintos. El Estado absoluto se identifica con el Estado productór
monopolista de servicios públicos. · Elemento coniún de las teorías sociológicas y políticas es que niegan la asimilación del
2. El Estado popular, o sea el Estado. democtático o representativo, en el cual los gobernantes
se identifican con los gobernados a los que representan. Este modelo teórico de Estado asu-
me como postulado la plena y rápida sustituibilidad de los gobernantes que dejan de inter-
pretar los fines y las necesidades de los gobernados. Este postulado tiene como consecuencia
inmediata que gobernantes y gobernados· se confunden y la producción de servicios públicos
puede considerarse efectuada por los mismos consumidores de dichos servicios:
36
.;
'
CAPlruLO VI - EL FENÓMENO FINANCIERO YLA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
En lo que .se refiere al problema del mecanismo del cambio entre los servicios pre\stados
por el Estado y el valor o precio que deben pagar los particulares, supone que los gobernados
demandan servicios públicos en proporción con su renta, lo cual implica qµe el impuesto, como
precio de los servicios públicos, debe ser proporcional a la renta. El impuesto proporcional a la ·
renta es la institución tributaria que respeta al máximo la producción de la riqueza y la acu-
mulación del capital, acepta el juego natural de las fuerzas económicas y queda·íÍeutral entre
ellos.
"Diferente es el caso del.impuesto progresivo"; Se empeña este autor en demostrar, al
respecto, que, si el impuesto progresivo tiene el fin de repartir·el costo de los servicios públicos
según el principio "unos pagan por los otros", una vez obtenido este resultado inici¡tl, "le queda
abierto el camino para todo el desenvolvimiento ulterior". "El impuesto progresivo tiende a
transformarse en un arma de lucha contra las clases pudientes". Concluye que "la política que
tiende a la nivelación de las fortunas está en conflicto con la que tiende a desplazar la carga
Critica la postura de David Ricardo acerca de que el impuesto significa siempre un au-
mento del costo de producción, el cual termina trasladándose al precio.
Según De Marco, el impuesto se transforma en bienes públicos que son instrumenta-
les para la producción y el goce de los bienes privados. Si los bienes o servicios públicos son
¡, eficientes, su utilidad supera el sacrificio del impuesto y este no hace aumentar el costo de
¡: producción. En general, puede ocurrir cualquiera de estos hechos: que, como consecuencia del
¡
i- impuesto y su empleo en servicios públicos, el costo de producción de los bienes privados au-
mente, quede igual o disminuya.
La economía financiera estudia los efectos económicos de la actividad financiera sobre
~¡· los distintos factores de la economía (producción, distribución, consumo, ahorro, inversión,
ocupación, cuentas nacionales, etc.), las relaciones económicas que derivan de los fenómenos
. financieros y la adecuación de aquella a la política económica del Estado, a la que sirve como
un medio instrumental. El elemento coacción sería el que sirve para distinguir, desde el punto
! de vista científico, la economía financiera de la economía en genera,! y, además,.ls. ns.turaleza
po~tica de la actividad financiera de la actividad económica y l'rivada. 8
1.1.2. Sociológica
Esta tendencia fue promovida en Italia por Wtlfredo Pareto y seguida por Borgatta, Sen-
sini, Fasiani, D'Albergo y otros. Pareto insertó el estudio de la economía política en el más·
elaboraban sus principios en el terreno exclusivamente económico, desentendiéndose de la
verdad experimental que enseña que las pasiones; los sentimientos y los intereses prevalecen
sobre las teorías y las doctrinas. Por consiguiente, aquellos no se preocupaban por investigar
f las fuerzas políticas y sociales qlie, además de las económicas, actúan en los hechos financieros,
que llegan a determinar trasformaciones estructurales de la vida nacional, y, por lo tanto, no
solo nuevos equilibrios económicos, sino también nuevos equilibrios sociales.
Según Musgrave se consideran como teorías sociológicas de las finanzas pública5 ·todas
aquellas que· tienden. a explicar la naturaleza del fenómeno financiero indagando sobre la
naturaleza del Estado, sus propósitos y sus actividades; en una palabra, las teorías que no
de ·las finanzas se ubican entre las sociológicas y viceversa.
fenómeno financiero a un problema de valor y también la asimilación de las decisiones presu-
puestarias a un común denominador con las decisiones individuales sobre consumos. Además,
8 GARC!A BELSUNCE, Horacio A., "La Ciencia de las Finanzas Públicas y la Actividad Financiera del Estado", en '.lh>-
ta.do de Tri.butación, tomo t, "Derecho Tributario", volumen 1, director: Horacio A García Belsunce, Astrea, 2003,
pág. 20.
37

CURSO DE DERECHO FINANCIERO
las une la pretensión de describir lo que es la actividad financiera en su esencia y no la de de-
terminar cuáles son los ·caminos que se deben seguir para lograr una óptima asignación de los
recursos segúñ las apreciaciones individuales u otros objetivos: como la justa distribución de
la renta, la estabilización de los precios y el pleno empleo o el desarrollo económico y social.
Pareto considera a la economía política y a las finanzas como un capítulo de la sociología.
Entiende· que los estudios sobre finanzas realizadas hasta ese momento partían del error de
considerar sus principios exclusivamente -desde un punto de vista económico, olvidando la
existenéia de fuerzas políticas y sociales que intervienen en el fenómeno financiero y las con-
secuencias, también políticas y sociales, que de él se derivan.
Objeta la posición doctrinaria que pretende asimilar el fenómeno financiero a la teoría
del valo.r. Sostiene que el Estado representa, en realidad, el resultado de la asunción del poder
por un grupo seleccionado de hombres (elite), que, al adquirir fuerza suficiente, se adueña del
gobierno estatal y lo explota no en beneficio de los gobernados, sino en beneficio propio, extra-
yendo del pueblo los recursos necesarios para satisfacer sus intereses o caprichos.
Los servicios públicos no son bienes económicos que benefician al pueblo o a los individuos
que lo componen, sino una simple pantalla para engañar a los ciudadanos.
La sociología financiera explicita la necesidad de que la hacienda pública se ocupe de las
repercusiones sociales que pueden derivarse de la actuación económica de los entes públicos; la
política financiera implica siempre -aunque no se lo proponga- efectos distributivos. La elección
de los objetos imponibles, de los métodos de acción y de los gastos a realizarse -dice Pugliese- se
produce siempre sqbre la base de un criterio que no puede desentenderse, al menos en parte, de
la influencia las fu~rzas sociales que actúan dentro del Estado en cada época histórica. 9
1.1.3. Política
La sociedad es un hecho natural, una condición existencial, y la ciencia política estudia el
modo de organizarla. El hombre es un ser político, naturalmente hecho para vivir en sociedad,
de manera que puede decirse que la política es una esencia, toda vez que consiste en el encuen-
tro de constantes realidades inmutables que forman parte de idéntica naturaleza política, más
allá de las variaciones de poder, de regímenes y de cambios de frontera.'º · 1
Como ya lo planteó Wagner, Griziotti define el fenómeno financiero como la actividad del
Estado tendiente a repartir la carga presupuestaria entre categorías, clases y generaciones de
contribuyentes. . . zar si las normas que regulan la obtención de ingresos tributarios se adecuan o no, y en qué
Para este autor, la decisión del Estado que determina sus gastos es previa a 1a elección de
los recursos e independiente de estos. Además, los fines del Estado son limitados, lo que limita
también el monto total de los gastos públicos frente a una abundancia relativa de recursos
los que puede acudir el Estado; y el poder que.aquel puede ejercer sobre los individuos excluye
la negociación que caracteriza a la economía de mercado (por eilo, las finanzas públicas consti-
tuyen un fenómeno esencialmente político y no económico). · ante las medidas adoptadas por los poderes públicos en materia financiera, poner de relieve el
La acción d~l Estado, como sujeto activo de la actividad financiera, es motivada por las
fuerzas políticas y se realiza con sometimiento a normas jurídicas. Estas determinan ia ac-
tividad.financiera y expresan, a su vez, las decisiones políticas y económicas tomadas por el
Estado. Las elecciones de los instrumentos financieros adecuados en cada caso para lograr los
fines deben ajustarse a determinadas técnicas operativas. · ellas. Sin perjuicio, pues, de su sustancia política última, las distintas manifestaciones en las
De lo antes dicho concluye que i.as finanzas se componen de elementos políticos, económi-
cos, jurídicos y técnicos, a los que agrega en sus últimos escritos el elemento ético.
La política financiera estudia los fines de la actividad financiera y los medios para con-
cretarlos, de acuerdo con la política general del Estado;· Aunque los fines pueden ser fiscales
9 GARc!A BELSUNCE, Horacio A., "La Ciencia de las Finanzas Públicas y la Actividad Financiera del Estado", en '!Ta·
tado de TTibutaciñn, tomo 1, "Derecho Tributario", vol\imen 1, director: Horacio A. García Belsunce, Asirea, 2003,
pág. 11.
10 MoRDEGLIA, Roberto Mario, "Introducción a las Finanzas Públicas", en Manual de Finanzas Públicas, de Mordeglia,
Albacete, Damarco, Fernández de la Puente, Galli, Navarro y Torres, AZ editora, Bs.As., 1986, pág. 22.
38
:r
i
{ CAPfTuLO VI - EL FENÓMENO FINANCIERO YLA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
J.
o extrafiscales, Y aunque los medios sean necesariamente económicos (especialmente moneta-
rios), la elección que de ellos hace la política financiera es de naturaleza finalista y con orien-
tación política·. Va de suyo que, según las circunstancias de tiempo y lugar, cada Estado tiene
una política general determinada y acorde a ella debe ser la.política financieraypor cuanto la
contradicción entre una y otra no es lo más recomendable. 11
1
f 1.1.4. Jurídico
La actividad financiera puede ser objeto de estudio por parte de diversas disciplinas, en-
tre las cuales merecen particular importancia la política financiera, la ciencia de la hacienda
y el derecho financiero, que expone las normas jurídicas de las leyes que proveen .al reparto
de los gastos públicos, o sea a la exacción de los ingresos con el fin de indicar su exacta inter-
L pretación. En el derecho financiero se sustancia la soberanía del Estado para la obtención de
~
f los medios necesarios para la satisfacción de los gastos públicos; por consiguiente, el derecho
financiero debe considerarse como un elemento sustancial y no solo formal de la actividad fi-
nanciera. El derecho financiero cierra la serie de los estudios de derecho público, iniciada con
f
l
el derecho constitucional, que indaga la forma de ser del Estado, prosiguiendo con el derecho
administrativo, que examina las manifestaciones de su actividad para la consecución de sus
t
t
fines, y completada con la investigación de los medios necesarios a esa actividad del Estado. 12
.1.2. Consideraciones finales respecto al objeto de estudio de la actividad
financiera del Estado
1
1
La complejidad de la actividad financiera exige que los planteos metodológicos conducen-
tes a su estudio asuman tal punto de partida, configurando como objeto de conocimiento, por
separado, los distintos aspectos que aquella ofrece. Solo tal premisa puede conducir al enrique-
. cimiento científico y posibilitar que las decisiones que por los gobernantes se adopten, en rela-
1 ción con la actividad financiera, puedan verse enriquecidas con los resultados a los que han lle-
gado, en sus distintos campos, los cultivadores de las distintas cienc.ias sociales. El economista
examinará los efectos que el gasto público produce en la realidad económica o los distintos efec-
tos económicos que se derivan de que obtenga sus ingresos tributarios de unos impuestos que
graven la renta o que recaigan sobre el consumo, o los efectos que para un determinado sector
agrícola se deriven del establecimiento o no de aranceles, etc. Al jurista le corresponde anali-
medida, a la exigencia -formulada por el articulado de la Constitución- de que la contribución
del ciudadano al sostenimiento de los gastos públicos se efectúe de acuerdo con la capacidad
a económica; formular juicios de valor sobre la exigencia, también dotada de cobertura constitu-
cional en el mismo precepto, de que los gastos públicos realicen una asignación equitativa de
los recursos públicos, etc. Al sociólogo le tocará analizar las pautas de comportamiento social
grado de sensibilización social arite las decisiones sobre ingreso o gasto público, etc.13
La naturaleza esencialmente política de la actividad financiera no es incompatible con
que la parte de la realidad social sobre la cual se construye merezca la atención de distintas
disciplinas científicas, para sí constituirse en objeto de conocimiento propio de cada una de
que se plasma la trayectoria de la actividad financiera en la organización contemporánea de
los poderes públicos interesa a distintas disciplinas científicas, lo cual permite hablar de una
11 GARC!A BELSUNCE, Horacio A., "La Ciencia de las Finanzas Públicas y la Actividad Financiera del Estado", en '!Ta-
lado de 'ITibutación, tomo 1, "Derecho Tributario", volumen 1, director: Horacio A. García Be!sunce, Astrea, 2003,
pág. 20.
12 GR!ZIOTrl, Benvenuto, Principios de Política, Derecho y Ciencia de la Hacienda, traducción de la primera edición
italiana, revisada por el autor para la edición española, y notas por Enrique R. Mata, segiinda edición con notas
de Miguel Jiménez de Cisneros, Instituto Editorial Re\ls, Centro de Enseñanzas y Publicaciones SA, Preciados, 6
y 23, y Puerta del Sol, 12, Madrid, 1958, pág. 19.
13 QUERALT, Juan Martín; LozANo SERRANO, Carme!o; TE.IERIZo LóPEZ, José M. y CASADO ÜLLERO, Gabriel, Curso de De-
recho Financiero y TTibutario, Tecnos, decimonovena edición, 2008, pág. 35.
j 39

CURSO DE DERECHO ANANCIERO
pluralidad de enfoques en su conocimiento científico. El ingenio humano y la amplitüd y com-
plejidad de la actividad :financiera favorecen que, con mayor o menor intensidad, sean muchos
los enfoques posibles en su apreciación científica. Nos ceñiremos a exponer de manera sucinta
aquellos que guardan mayor conexión con la sustancia última de la actividad :financiera (polí-
tica) y con lo jurídico propiamente dicho.
l. La misma naturaleza de la actividad que analizamos favorece que constituya objeto de co-
nocimiento de la ciencias política. La relación que mantiene la forma en que se desarrolla
la actividad :financiera dentro de una. determinada colectividad con. los conceptos básicos
que preocupan a la ciencia política (por ejemplo, la democracia como forma de organización
públi.ca y los derechos de los ciudadanos) justifica sobradamente el interés de esta última
ciencia por la actividad :financiera.
2. La actividad :financiera de los poderes públicos conforma una parte fundamental de la
actividad económica global que se despliega en un país. Toda medida concerniente a los in-
gresos o gastos públicos afecta, aunque con intensidad variante, la vida económica de una
colectividad. De ahí que la actividad :financiera forme parte del objeto de conocimiento de
la ciencia económica, revestida para esta parcela concreta de la denominación de ciencia
de la Hacienda Pública.
3. La manera ~n la que se lleve a cabo la actividad financiera produce efectos de indudable
trascendencia social y hasta cambios en los integrantes de una sociedad; por ejemplo y en-
tre otros muchos, las modificaciones de domicilio de las personas físicas y jurídicas en pos
de la mayor benignidad :fiscal. Esta vertiente de la actividad :financiera interesa a la ciencia
sociológica hasta integrar una parte del objeto de conocimiento de ella. 14
14 CAZORLA PiuF:ro, Luis María, Derecho Financiero y Tributario, Parte General, novena edición, Thomson-Aranzadi,
2008, pág. 57. . 5
40
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t' CAPÍTULO VII
t EL ESTADO: FINES Y FUNCIONES
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1-
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¡ l. LA.NOCIÓN DE ESTADO
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Hace tiempo ya decía Griziotti1 que es necesario determinar la noción de Estado, que es
r el sujeto del que se estudia la actividad que tiende a la consecución de los medios necesarios
para los gastos públicos. De los diversos conceptos de Estado derivan divergencias notables en
j
]
I
.
la teoría :financiera y en las soluciones de los problemas concretos de la hacienda.
Como elementos constitutivos del Estado -considerado como sujeto activo de la actividad
:financiera- hay que tener en cuenta: 1) el territorio, entre cuyos confines ei Estado puede
ejercer normalmente su poder de imperio; 2) la colectividad y los intereses establecidos en ese
territorio; 3) la ordenación jurídica, por virtud de la cual ei Estado ejercita y regula su poder
de imp_erio.
En la ciencia y en la filosofía del derecho es controvertido el concepto jurídico, moral y so-
cial de Estado2• Y análogamente, los economistas, :financieros y sociólogos no están de acuerdo
sobre el concepto de Estado.
Hay teorías negativas para las cuales el Estado no es nada, mientras que los individuos o
las colectividades de individuos lo son todo. 3 El Estado se considera como resultante de la colec-
tividad y se personifica en la clase dominante que dispone del poder. Desde el punto de vista ju-
rídico, hay quien niega al Estado personalidad, quien se la reconoce como una :ficción jurídica,
y quien considera al Estado como una personalidad real, moral y jurídica. Los economistas, por
lo general, consideran al Estado en su aspecto productor de servicios complementarios de los
servicios producidos por los particulares, y lo estiman, por consiguiente, como un cooperador o
colaborador de la producción.• Para poner de relieve el carácter político del Estado .se le concibe
también como una empresa industrial para la.producción de la forma de coacción necesaria
.."... para la vida colectiva. 6 Otros sociólogos no ven el Estado, sino solo la sociedad, por lo tanto, y,
construyen la teoría social de la Hacienda. · ·
Luego de criticar estas doctrinas, Griziotti concluye que el Estado no tiene existencia
concreta exterior, pero es concebible, no.obstante, como una fuerza o un poder espiritual e in-
material y como ordenación política y jurídica. La potestad del Estado no puede ser atribuidá
como inherente a la persona de los hombres que son titulares efímeros de ese poder. Por ello es
"'f
..
· necesario concebir tina fuerza o un ser especial y superior que sea sujeto de este poder; esto es,
es necesario concebir al Estado como el centro de convergencia y el punto de partida de todos
·l' GRIZIOTrI, Benvenuto, Principios de Política, Derecho y Ciencia de la Hacienda, traducción de la primera edición
italiana, revisada por el autor para la edición española, y notas por Enrique R Mata, segunda edición con n,otas
de Miguel Jimenez de Cisneros, InStituto Editorial Reus, Centro de Enseñanzas y Publicaciones SA, Preciados, 6
y 23, y Puerta del Sol, 12, Madrid, 1958, pág. 19.
2 IlE LA B!QUE DE Vn.LENEUVE, Traité général de l':fi;tat, París, Sirey, 1929.
3 SEUGMAN, E.R, "Theorie sociale de la Science des Finances", Reuue de Science et de Leg. Fino.ncieres, 1926, págs.
575 y siguiente.
4 DE Vm DE MARco, A., Y primi principi dell'Economfa financiera, Roma, Sampaolesi, 1928.
MoNTEMARTINl, G., Munizzipali.zzazwne dei Publici Seroic~ Milano, Soc. Ed. Lib., 1917, pág. 14.
~
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 CURSO OE DERECHO FINANCIERO
lo& actos que tienden a la con'Secución de un fin común y participante en el poder soberano
concebido como úna unidad perman~nte, idéntica, distinta y superior a los intereses y a los fi-
nes individuales o colectivos que le están sometidos. Con esta teoría se.atribuye al Estado una
facultad consistente en determinar un fin que trae su origen de los objetivos perseguidos por
el Estado en el pasado, y que puede exceder de los fines de la generación actual para referirse
a los intereses de las generaciones venideras; al mismo tiempo, se imputa taII1bién al Estado
de facultad de saber conseguir estos fines por virtud de una adecuada ordenación jurídica y
mediante la imposición de los medios necesarios. Con la imputación de esta facultad se viene a
reconocer una personalidad propia del Estado, considerado como sujeto de derechos o deberes.
La personalidad del Estado tiene fundamentos morales, económicos, políticos y jurídicos.
En un orden afín de ideas, Mordeglia explica que la noción de Estado es naturalmente
recibida de otras disciplinas encargadas del estudio de la teoría del Estado -la ciencia política
o aun la sociología-, concebido como sociedad políticamente organizada -sea cual fuere su ori-
gen (natural, contractual, resultado de la prevalencia de los más fuertes, etc.) o justificación-,
como asociación necesaria para la perfección del hombre y en procura del bien común. Está
caracterizada por su autosuficiencia, cualidad que en orden al tema en análisis interesa en
cuanto supone la posibilidad de ejercitar el poder suficiente como para determinar la actividad
financiera. De tal modo, el Estado es el sujeto activo de la actividad financiera o el gestor de
la Hacienda Pública, el centro de decisión financiera. Y es también palmario que las distintas
modalidades que dicha actividad puede exhibir, es decir, que muestran en la realidad el orden
impuesto a los distintos recursos y gastos públicos por utilizar y su expresión mediante el ins-
tituto denominado presupuesto, se ajustarán o dependerán del modelo de Estado de que se tra-
te. La actividad financiera se ejercita para la satisfacción de los fines del Estado. Este concepto
concierne, por consiguiente, a la causa final o fin del Estado inseparable del bien común, es
decir, el proporcionar a los ciudadanos las condiciones para lograr en plenitud sus aspiraciones
espirituales y los medios para una vida digna. La aplicación de la actividad financiera al bien
c·omún se lleva a cabo satisfaciendo necesidades públicas. Es fácil advertir que en la realidad
este último concepto resulta ser totalmente relativo, porque depende de la concepción política
o ideológica del Estado, la cual, empero, no podría alejarse de la búsqueda del bien común. Así,
la determinación y el modo de satisfacer aquel tipo de necesidades difiere según el modelo neu-
tral, intervencionista o socialista que elija para el análisis, y depende aun de las circunstancias
de tiempo y lugar en que aquel se ubique. 6
Para Jarach es posible.construir una teoría general de las finanzas públicas, partiendo de
la única premisa de la existencia de una organización humana llamada Estado con contenido,
o sea, con funciones distintas según las circunstancias históricas en que se desenvuelve dicha
organización y según los fines que se propone, de acuerdo con las fuerzas políticas que predo-
minan. En todos los casos el Estado es una organización humana con fines por lograr y come-
tidos por cumplir. Esto es suficiente para comprender la naturaleza y alcance de la actividad
financiera. No son las necesidades públicas las que determinan los fines y cometidos del Estado
para satisfacerlas; el concepto de necesidades pública no preexiste a la existencia del aparato
estatal, ni este es un instrumento para la satisfacción de necesidades individuales y colectivas
preordenadas. El concepto de necesidades públicas es coetáneo y consustancial con la misma
existencia del Estado y su desenvolvimiento histórico. 7
1.1. Necesidades públicas y servicios públicos. Clasificación y caracteres.
Bien comú,n
Considera De Juano8 que la actividad financiera debe ser dirigida al servicio de las ne-
cesidades públicas y no a satisfacer capriChos de omnipotentes o de obsecuentes políticos, lo
que constituiría una aberración. Ello, sin embargo, ha ocurrido con frecue!'.lcia en etapas pa-
6 Conf. MoRDEGLIA, Roberto Mario, "Introducción a las Finanzas Públicas", en Manual de Finanzas Públicas, de
Mordeglia, Albacete, Damarco, Fernández de la Puente, Galli, Navarro y Torres, AZ editora, Bs. AB., 1986, pág. 4.
7 JARACH, Dino, Finanzas Públicas :y Derecho Tributario, segunda edición, Abeledo-Perrot, 1996, pág. 41.
8 DE JUANO, Manuel, Curso de Finanzas :y Derecho Tributario, tomo 1, Ediciones Molachino, Rosario, 1963, pág. 56.
42
T CAPfruLO VII - EL ESTADO: FINES Y FUNCIONES
sadas de nuestra historia financiera. Gobernantes y funcionarios que sin un concepto claro
de la responsabilidad asumida, algunos por desconocimiento de la ley, otros por desprecio a
esta, y los más por halagos y ambiciones personales, no han hesitado en poner al servicio
de intereses personales o privados la gestión estatál y en permitir el empleo .de los fondos
t f
públicos para oblar erogaciones particulares de altos magnates de la administracij)n 0 de los
. · partidos oficialistas, desgranando la economía del Estado en el despilfarro mediante expensas,
· representaciones, viajes, publicaciones, etc., con abstracción de la verdadera satisfacción de las
· necesidades públicas. Sin embargo, no porque se adviertan tales desviaciones podría negarse
que la valorización de estas necesidades corresponden al Estado. Los organismos e institutos
>r- administrativos mantenidos por las entidades públicas con el fin de satisfacer las necesidades
generales se llaman servicios públicos, los cuales· se distinguen en generales y especiales. Son
servicios públicos generales aquellos cuya ventaja o beneficio está orientado hacia la colecti-
vidad considerada unitariamente. Ellos se organizan y mantienen por las entidades públicas
para la vida unitaria e indistinta del grupo social y político y, por lo tanto, exhiben la carac-
terística económica-administrativa de ser indivisible. Son servicios de este tipo los caminos
ordinarios, los que permiten la seguridad interna y externa, etc. Son servicios públicos especia-
les los organizados y administrados por las entidades públicas sobre la base de una demanda
·~
t controlada que los individuos van haciendo a medida que lo necesitan, de donde, al menos, se·
puede medir aproximadamente la porción del servicio consumida o cotizada por el ciudadano.
t¡ Por esto los servicios especiales son divisibles. Por ejemplo, la instrucción pública media y la
superior, la justicia civil, etc.
i
[ Los servicios públicos• son actividades industriales o comerciales declaradas de interés
público, sustraídas de la libertad del mercado, que son prestadas por el Estado o los particu-
:1 lares por concesión, licencia, permiso o autorización, tendientes a satisfacer necesidades de
·importancia colectiva mediante prestaciones periódicas, en especies, retribuidas en dinero,
por tarifas o tasas.'º Cuando hablamos de servicio público nos referimos a la prestación esen-
cial que cubre necesidades públicas o de interés comunitario, que explicita las funciones del
·i Estado, de ejecución per se o por terceros, mediando concesión, licencia, permiso, autoriza-
r ción o habilitación, siempre bajo la fiscalización estatal. Puede tratarse tanto de la provisión
de agua, luz, gas y teléfono como de la prestación de servicios de educación, salud, transporte
y seguridad. 11
Sarmiento García12 dice que los elementos·esenciales son: a) la naturaleza de la actividad:
es básicamente una actividad industrial o comercial, con la que se persigue alcanzar cometidos
de bienestar y progreso social, que, si bien no son necesarios al ser o existencia del Estado, son
indispensables para la buena vida en común; b) el sujeto que lo presta: la actividad es desarro-
llada por entidades estatales o por delegación; c) el fin y el objeto es satisfacer necesidades de
importancia colectiva, mediante prestaciones materiales en especie, periódicas y sistemáticas,
que constituyen el objeto esencial de una concreta relación jurídica con el usuario; d) el régi-
'.f men que lo regula es de derecho público, para permitir que quien lo desarrolla pueda atender
mejor las necesidades.
9 ÜORD!LLO,Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, tomo 2, "La defensa del usuario y del administrado", cuarta
edición, Fundación de Derecho Administrativo, Bs. AB., 2000, capítulo VI, pág. Vl-1; SALOMONI, Jorge Luis, Teorla
General de los Servicios Públicos, Ad Hoc, Cap. Fed., 1999, en especial Parte Segunda, "Reforma del Estado y ser-
vicios públicos", pág. 325; MAwAR, Daniel Edgardo, Intervención del Estado en la prestación de servicios públicos,
Hammurabi, José Luis Depalma Editor, Bs. AB., 1998; SARMIENTO GARC!A, Jorge, "Los servicios públicos (régimen
jurídico actual)", obra colectiva, Depalma, Bs. AB., 1994; SARMIENTO GARCIA, Jorge; Concesión de servicios públicos,
Ciudad Argentina, 1999; DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, Ciudad Argentina, décima edición actualizada,
Bs.As., 2004, pág. 823 y sgtes.; CoMADIRA, Julio Rodolfo, "El servicio público como título jurídico exorbitante", ED,
31112/2003, quien describe magistralmente la evolución del concepto de prestación o poder de policía, las primeras
actividades de beneficencia, educación, salud, correo, los avances tecnológicos, el industrialismo y. las demandas
económicas como concesión traslativa de la titularidad, con poderes exorbitantes, hasta el ocaso de la concesión.
Se refiere al repliegue del Estado, la ola privatizadora, etc. Concluye que el servicio es exorbitancia, prerrogativa
y garantía. Hay una prestación debida por el privado, pero asegurada subsidiariamente por el Estado.
10 CORREA, José Luis, "Servicios públicos municipales", La Ley Gran Cuyo, 2006, agosto, pág. 853.
11 DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, Ciudad Argentina, decima edición actualizada, Bs. AB., 2004, pág. 823 Y
sgtes.
~'
12 SARMIENTO GARc!A, Jorge, Concesión de servicios públicos, ob. cit., pág. 70.
!±
J 43
 ..
·,
CURSO DE DERECHO FINANCIERO
Entre las diversas formas de ejecución de un servicio público se encuentra la explotación
directa por una entidad estatal y la conbesión de esta a los particulares, encargados de su
gestión. 13
.· ;.. ' Pru::a Villegas14 las necesidades públicas y los servicios públicos son dos conceptos ajenos
a la órbita específica de las finanzas públicas, pero cuyo examen, siquiera superficial, es indis-
pensable, por cuanto constituyen el presupuesto existencial de dicha ciencia.
.,, ..
Para este autor "las necesidades públicas son aquellas que nacen de la vida colectiva y
se satisfacen medianteJa actuación del Estado. Una observación de las necesidades humanas
en general, demuestran que ellas son mÚ.ltiples y aumentan en razón directa· a la civilización.
Algunos son de satisfacción indispensable para la vida normal del hombre, individualmente
considerado, pudiendo ser, a su vez, inmateriales (intelectuales, religiosas, morales, etc.) o ma-
teriales (alimentación, vestido, habitación, etc.)".
Continúa diciendo Villegas:
Pero el hombre, desde tiempos pretéritos, tiende a vivir en sociedad, y esta vida colectiva
engendra necesidades distintas de las que tiene el individuo en su consideración aislada. Ve-
mos, así, que cuando el ser humano resuelve integrarse en una colectividad, esa reunión de
individualidades supone diversos ideales comunes que primariamente son el de defenderse
recíprocamente, crear normas de convivencia que regulen una interdependencia armoniosa
y velar por su acatamiento, así como buscar el medio de resolver las controversias y castigar
las infracciones con el mayor grado de justicia. Estos ideales, cuya concreción es ineludible
para que exista "cohesión entre seres ¡¡olidarios", y no simplemente "yuxtaposición de indivi-
dualidades una al lado de la otra", dan lugar a las necesidades públicas.
[... ] los servicios públic<is son las actividades que el Estado (representante del gobierno)
realiza en procura de la satisfacción de ·las necesidades públicas. Si la actuación estatal
busca satisfacer necesidades públicas absolutas, el servicio público es esencial o inherente
a la soberanía, caracteres, éstos (esencialidad, inherencia a la.soberanía), de que carece si
la prestación tiene por objeto llenar necesidades públicas relativas. Los servicios públicos
esenciales son inherentes a la soberanía del Estado, puesto que sólo pueden ser prestados
por él en forma exclusiva e indelegable, haciendo uso de todas las prerrogativas emanadas
de su poder de imperio, o sea, del poder de mando que como suprema autoridad pública se
ejerce sobre quienes están sometidos a su jurisdicción soberana. Los servicios públicos no
esenciales, que tienden, como vimos, a satisfacer necesidades públicas relativas vinculadas
al progreso y· bienestar social, no se consideran inherentes a la soberanía, por cuanto para
su prestación no es ineludible la utilización de las prerrogativas emanadas del poder de
imperio. Los servicios públicos suelen dividirse en divisibles e indivisibles. Son divisibles
aquellos servicios que aun siendo útiles a toda la colectividad, se conciben de tal forma que
las actividades pueden ser determinadas y-concretadas en relación a los particulares a
quienes el servicio atañe (ejemplo: administración de justicia, instrucción pública, servicios
postales, etnisión de documentos de identidad). Indivisibles, en sentido amplio, son los ser-
vicios cuya naturaleza es tal que favoreciendo a numerosos componentes de la comunidad,
existe la imposibilidad práctica de efectuar su particularización con respecto a personas
determinadas (ejemplo: defensa exterior, seguridad interna).
El bien común es una antigua noción filosófica que, usada en el presente, busca expresar
el bien que requieren las personas en cuanto forman parte de una comunidad y el bien de. la
comunidad en cuanto esta se encuentra formada por personas. Sin embargo, una noción apa-
·.:". rentemente sencilla ha tenido un largo y a veces tortuoso pr0ceso de definición. Platón en, La
República concebía al bien común como un bien que trasciende los bienes particulares, ya· que
13 CoRREA, José Luis, art. cit. pág. 853.
Sarmiento García entiende que se suele distinguir entre "servicio público~ y "servicio público impropio o virtual":
si bien en ambos casos se trata de actividades básicamente industriales o comerciales, "propió" sería aquel _que
presta el Estado directamente o que él concede, e "impropio" el que tiene de común con el propio la satisfacción de
necesidades colectivas, pero sin que el Estado lo preste, ni lo conceda, solo lo reglamenta, como la actividad farma-
céutic¡i. y los taxis. Dada su importancia, el Estado los regula, los fiscaliza intensamente (SARMIENTO GARc!A, Jorge,
Concesién de servicio• públicos, ob. cit., pág. 64).
-14 Vn.LEGAS, Héctor B., Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, segunda edición, Depalma, Bs. AB.,
1975, pág. 3.
44
.f
"'t CAPITULO VII - a ESTADO; RNES Y FUNCIONES
í
l la felicidad de la ciudad debe ser superior Y hasta cierto punto independiente de la felicidad
de los individuos. 15 Aristóteles perfeccionaría esta idea en su Política: "El fin de la ciudad es el
vivir bien [. .. ) Hay que suponer, en consecuencia, que la comunidad política tiene por objeto las
¡ buenas acciones y no sólo la vida en común"16 • De este modo no sólo el bien comiJ,ri es superior
por ser el bien del todo social sinó por su .esencial índole moral: antes que versar s_Q.bre bienes
rt; públicos (calles, plazas, etc.) está construido por la virtud, es decir, por todo aquello que desa-
¡ rrolla de manera positiva y estable al ser humano de acuerdo a su naturaleza profunda.
1
Dice Ra1ssa Maritain:
Lo que constituye el bien común de la sociedad política no es sólo el conjunto de los .bienes
o servicios de utilidad pública o de interés nacional (carreteras, puertos, escuelas, etc.) que
suponen la organización de la vida común, ni las buenas finanzas del Estado, ni su potencia
militar; no es solamente el entramado de leyes justas, de buenas costumbres o de sabias
instituciones que dan su estructura a la nación, ni la herencia de sus grandes recuerdos
históricos, de sus símbolos y de sus glorias, de sus tradiciones vivas y de sus tesoros de
cultura. El bien común comprende todas estas cosas, pero aún mucho más, y más profundo
y más humano; pues también y ante todo comprende la propia suma (muy diferente de una
simple colección de uiiidades yuxtapuestas, pues,_ como Aristóteles nos enseña, incluso en el
orden matemático seis es algo distinto de tres más tres), comprende la suma, decimos, o la
f integración sociológica de cuanto hay de conciencia cívica, de virtudes políticas y de sentido
t del derecho y de la libertad, y de todo cuanto hay de actividad, de prosperidad material y de
riquezas del espíritu, de sabiduría hereditaria inconscientemente activa, de rectitud moral,
l de justicia, de atnistad, de felicidad, de virtud y de heroísmo en las vidas individuales de
los tniembros de la comunidad, debido a que todo esto es, en cierta medida, comunicable,
y revierte sobre cada miembro de la ·sociedad, ayudándole así a perfeccionar su vida y su
libertad de persona. Es todo esto lo que constituye auténtica vida humana de la multitud 17 •
Esta primera aproximación sobre la importancia final que tiene la actividad financiera
del Estado nos obliga a definir las "necesidades públicas" y el "bien común".
Ahora bien, la ambigüedad e imprecisión de cómo conceptualizar las "necesidades públi- .
cas" o el "bien común" de un Estado en un tiempo y lugar determinados han motivado a Hora-
do Corti a encontrar un nuevo punto de vista sobre esta cuestión. Dice lo siguiente:
Gracias a Jarach ha quedado en el camino la vacua retórica de las necesidades públicas;
aunque frente a él, se sostiene la relevancia, para el estudio del derecho positivo argentino,
de una definición que incluya una finalidad, que es derivada de la Constitución. La sencillez
conceptual de la visión constitucional de la actividad financiera del Estado pertnite, entre
otras consecuencias conceptuales y prácticas exatninar críticamente las controversias so~
bre los supuestos fines extrafiscales (o no fiscales, o no recaudatorios, o de ordenatniento)
que a veces pudiera tener la tributación. Esta disputa, que resulta un lugar común en la
materia tributaria, tiene que reconducirse a un análisis en términos de fines constitucio-
nales, resultando probable que al fin y al cabo toda la discusión pierda gran parte de su
relevancia. La fulalidad de la actividad financiera es a8egurar la existencia empírica de la
Constitución. Si tal es la finalidad de la actividad como un todo, también es ella la finalidad
de cada una de sus partes constituyentes; las actividades recaudatorias y erogatoi:ias. La
finalidad de un instituto recaudatorio como el tributo no es el hecho desnudo de "reqaudar".
No es recaudar por recaudar; tampoco se recauda para gastar: en suma, la actividad finan-
ciera pública.no es tautológica. El Estado realiza una actividad cuyo fin debido, impuesto
por la Constitución, es la realización de la propia Constitución. 18
Adscribimos a esta teoría, la actividad financiera del Estado debe estar orientada a cum-
plir un fin que no puede ser otro que darle plena operatividad a la Constitución Nacional y que
puede resumirse en que esta actividad siempre debe encaminarse a hacer efectivo los derechos
humanos y el desarrollo económico y social de una nación. El derecho a la vida, a la integridad
15 C( PLATóN, La República, Iv.
16 AlusWrELF.s, Política, IU, 9, 1280b-1281ª.
17 MARrrAIN, J., La persona y el bien común, Desclée de Brouwer, Be. AB. 1947, págs. 45-46.
18 CoRTJ, Horacio G., Derechc Constitucional Presupuestario, Lexis Nexis, 2007, pág. 12 y siga.
45
 CURSO DE DERECHO FINANCIERO

personal, a la igualdad, a la libertad, al honor, a la vida privada y la información, a la seguri-

dad, a la justicia, a la seguridad social que se traduce en el acceso a la salud, a la educación,
f..
f
·~
al nivel de vida adecuado y a los medios de subsistencia (vivienda, alimentación, agua), a la ·f1
familia y al medio ambiente son fines que el Estado debe proteger, tutelar y promover.
Los gastos públicos deben tener como causa fin hacer efectiva la Constitución, cuyo espíri-
tu está plasmado en su preámbulo, pero cuyo contenido explícito surge de su propio texto cons-
titucional y de los tratados internacionales de derechos humanos con jerarquía constitucional.
Los recursos del Estado son los que otorga la misma constitución a los Estados nacional, pro-
tf
" CAPÍTULO VIII
vincial y municipal, no pueden buscarse otros distintos de los allí consignados y deben crearse,
recaudarse y percibirse respetándose los derechos y garantías de los contribuyentes.
r
Empero, es muy importante tener en cuenta que los recursos son "limitados" y los gastos
públicos a sufragar para cumplir con el fin estatuido por la Constitución, "ilimitados". Esta
LAs FINANZAS PÚBLICAS
disociación entre los recursos y los gastos exige de los gobernantes de los Estados una adminis-
tración técnica y ética superior que maximice la actividad :financiera del Estado. La planifica- 1
.~
ción no es solo necesaria, sino imperiosa, es la ú_xtjca.forma que tiene el Estado de cumplir con
sus fines; de ahí también que la administración del Estado deba realizarse con el conocimiento l. CONCEPTO
de las ciencias económicas, políticas, sociológicas y jurídicas, a través de hombres de bien que ~
intercambien opiniones y experiencia de forma tal que en esta conjunción se haga realidad el Mordeglia1 entiende que, para abarcar el estudio de la actividad :financiera del Estado,
cumplimiento de ese bien común plasmado en las normas fundamentales. son diversas las denominaciones que los autores dan en sus obras: finanzas o hacienda (Te-
rcy, Oría, Jarach, Trotabas, Duverger, Musgrave, Buchailan, entre muchos otros); "política" :fi-
nanciera (Haller); "economía" :financiera (Cosciani), o inclusive "derecho" financiero (Myrbach,
Reinsfeld, lngrosso, Giuiliani Fonrouge, entre otros). Esas diversas denominaciones, más que
una cuestión terminológica, indican el distinto punto de vista en que el autor se coloca para
~~ examinar el objeto en que dicha actividad consiste, de allí que se sostenga que se trata de un
fenómeno complejo, discurriéndose sobre si es susceptible de ser abarcado en sus numerosos
·,,
,, aspectos o cabe limitarse a alguno de ellos, asÍ como también cuál es el aspecto al que debe
;:
reconocerse primacía. La actividad :financiera que estudia la ciencia de las finanzas públicas
~· es, pues, aquella actividad del Estado que preordena determinados medios (:financieros) que
!
consisten en recursos y gastos para la satisfacción de sus fines. Diversos son así los elementos
~
~' que integran el concepto. ··
r;
\ Ahumada definió la ciencia de las :finanzas y señaló que ella estudia la ley de los fenóme-
~' .' nos :financieros tratando de descubrir sus uniformidades. Analiza, por consiguiente, los recur-
~;;;
~
sos y los gastos del Estado y los efectos que ambos tienen sobre la economía de los particulares,
.\., como también sobre el patrimonio público.•
~· Para Oría 8 la ciencia :financiera es "el conjunto ordenado de los estudios y doctrinas que,
)'
teniendo por sujeto al Estado y por objeto el interés general, se ocupa de los diversos aspectos
de la economía pública, abarcando la organización y la percepción de lcis recursos indispensa-
,, bles para la misma y la aplicación de éstos a las necesidades de orden colectivo".
·~
.,' A su vez explica este autor que la palabra ":finanzas" tiene su origen en el latínfinis, que
' determina en el Estado feudal el nacimiento de los derivados finatis y finantis. Con estas pa-
~'.
labras se aludía a la cancelación de una deuda u obligación personal, encerrando un concepto
~
J semejante al de los vocablos castellanos "pago" o "cancelación" o a la voz inglesa fine, que en la
'.( Edad Media siTvió para señalar el tributo pagado por un vasallo cuando quería entregar a otro
\¡
el dominio de una parcela territorial, no susceptible de transferirse sin el consentimiento del
·~
·~ señor. Wágner incluye la siguiente definición en su famoso tratado (1883-1884): es la ciencia
•
;: que estudia la economía general sujeta· a la acción de un Estado o un cuerpo administrativo
~ autónomo, con el objeto de procurar y de emplear los bienes materiales (particularmente el di-
¡,
·"
·,'f'. nero) necesarios para las funciones de la.S comunidades económicas obligatorias. La definición
; de Nitti se aproxima mucho a la del autor alemán: las finanzas tienen por objeto investigar las
.~ diversas formas o medios por los cuales el Estado o cualquier otro poder local se procuran las ri-
·::
-.s
.. 1 MORDEOLIA, Roberto Mario, "Introducción a las Finanzas Públicas", eo Manual de Finanzas Públicas, de Mordeglia,
:i¡. Albacete, Damarco, Femández de la Puente, Galli, Navarro y Torres, AZ editora, Bs . .As., 1986, pág. 90 y sigs., pág. 4.
l 2 AmlMAoA, Guillermo, Tratado de Finanzas Públicas, volumen I, Editorial .Assandri, Córdoba, 1948, pág. 46.
:it 3 OR!A, Salvador, Finanzas, tomo 1, Editorial Guillermo Kraft Ltada., Bs.As., 1948, pág. 34.
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46 :~
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. ~,,
 CURSO DE DERECHO FINANCIERO
quezas materiales necesarias para su vida y funcionamiento, y también la forma en que estas
riquezas serán utilizadas. El doctor José A. Terry, uno de nuestros más reconocidos profesores
y ministros de Hacienda, que figura entre los fundadores de la cátedra de .la Universidad·.de
Buenos Aires, definía las finanzas como "la ciencia que estudia los consumos y los productos del
Estado (gastos y recursos), con arreglo a sus legítimas necesidades". ·. . .
Manuel De Juana• considera que la ciencia de las finanzas estudia los principios abstrac-
tos, los objetivos políticos y las normas que rigen la adquisición, la administración y la inver-
sión de las riquezas, requeridas por los entes políticos para la satisfacción de las necesidades
públicas. Este estudio puede hacerse tanto desde el punto de vista político como desde el punto
de vista científico, técnico o jurídi.co. · I·
Para Cosciani•, puede definirse la actividad financiera "como aquella actividad económica
que se desarrolla en el ámbito de los órdenes políticos de naturaleza coercitiva. Y la Ciencia de
la Hacienda puede concebirse precisamente como la disciplina que estudia la actividad econó-
mica del orden coercitiv.o. Podemos estudiar el fenómeno financiero, la actividad financiera así
entendida, desde diversos puntos de vista: moral, económico, jurídico, político, etc. La ciencia
de la Hacienda se ocupa exclusivamente de dos aspectos: el económico y el jurídico. Y de este
modo tenemos la Economía financiera y el Derecho financiero".
En un orden añn de ideas, para Martín" la ciencia de las finanzas públicas es la disciplina
que tiene por objeto de estudio la actividad financiera del Estado, en sus aspectos políticos,
económicos, sociales y administrativos.
En cambio, para Jarach las finanzas públicas constituyen la actividad económica del sec-
tor público con su peculiar estructura, que convive con la economía de mercado, en una suerte
de asociación biológica o simbiosis.
La relación que hemos caracterizado como simbiosis, se verifica tanto en el aspecto de
la actividad financiera como productor de bienes y servicios, como en el otro aspecto de
instrumentO político económico para la redistribución de ingresos, la estabilización y el
desarrollo .... Esta imposibilidad de la economía de mercado de funcionar sin la coexistencia
de los servicios públicos y de los bienes de capital creados por el Estado, no se limita al
motivo que la actividad económica de éste crea economías y, en ciertos casos deseconomías
externas para el desenvolvimiento de las actividades del sector privado, sino que -frecuen-
temente-- los servicios y bienes públicos llegan a constituir una condición ineludible para el
funcionamiento de la economía de mercado.
· Pigou, en su trabajo pionero, ya definía la Hacienda Pública como "La autoridad pública,
central o local, tiene funciones y deberes cuya naturaleza en detalle varía según el lugar que
ocupe. Entre estos deberes se incluye el gasto, y en consecuencia precisa también recaudar
ingresos."' · o de la inversión. Esas consecuencias son, en realidad, materia propia de la economía financiera,
En su obra clásica Teoría de la Hacienda Pública, Richard Musgrave coincide con la defi-
nición de Pigou: "Al conjunto de problemas que se centran en torno al proceso de ingreso-gasto
del Estado se le denomina tradicionalmente Hacienda Pública."8
Por nuestra parte, entendemos que "finanzas públicas" es la ciencia que estudia la activi-
dad financiera del Estado, como aquella actividad compleja por la cual interviene en la econo-
mía como productor de bienes y servicios, que se materializa a través del gasto público, para
lo cual se procuran recursos, tcido ello en un orden jurídico preestablecido en la norrila funda-
mental, con el fin de hacer el bien común. Las finanzas públicas no son patrimonio de estudio
de una sola ciencia; así la economía, la política, la sociología y el derecho son necesarios pari{ su
cabal comprensión y conocimiento, empero, debido a la complejidad que implica el estudio de
4 DE JuANo, Manuel, Curso de Finanzas y Derecho '.1Hbutana, tomo 1, Ediciones Molachino, Rosario, 1963, pág. 65.
5 Cosc1ANI, Cesare, Principios de Ciencia de la Hacienda, traducción de Fernando Vicente-Arche, Domingo y Jaime
GarcíaAñoveros, Madrid, Editorial de Derecho Financiero, 1967, pág. 7. . ·
6 MARTIN, José María, Introducción a las Finanzas Públicas, Depalma, Bs.As., 1985, pág. 34.
7 Ploou, A. C., The Economics ofWelfare, Mcmillan, Londres (cita de la edición española de 1974 por el Instituto de
Estudios Fiscales), pág. 47.
8 .MusoRAVE, R. A., Teoria de la Hacienda Pública, edición castellana de edit. Aguilar, 1969, pág. 3.
48
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CAPffiJLO VIII - LAS RNANZAS PÚBLICAS
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todas ellas, resulta aconsejable su estudio profundizado por separado, pero siempre teniendo
; conocimientos elementales de las otras ciencias. Sin embargo, la realidad en su aplicación por
i
parte del Estado hace imperioso el conocimiento cabal de todas las ciencias que comprenden el
estudio de las finanzas públicas. · . .
! 1.1. Contenido de la ciencia de las finanzas
~( El contenido de la ciencia de las finanzas públicas se identifica, pues, con el estudio de los
%
elementos del fenómeno financiero. De ello resulta, especialmente si se tienen en cuenta los dis-
tintos aspectos de este tipo de fenómeno; según lo hemos visto en el pw;i.to anterior, lcis campos de
J investigación de la ciencia de las finanzas públicas son: 1) la política financiera; 2) la economía
1
~
financiera; 3) la sociedad financiera; y 4) la administración o técnica financiera, y el derecho
financiero que será objeto central de estudio en esta obra.•
~·
l
¡ 1.1.1. La política financiera
Para Martín1º esta primera división de las finanzas públicas, como su propia denomina-
-Í ción nos indica, se ocupa de investigar el aspecto o elemento político de la actividad financiera.
f
t
Se la ubica siempre en primer término no porque sea más importante que las demás especia-
¡ lidades, sino en razón de que toda operación o fenómeno financiero necesariamente presupone
t · una doble decisión o elección a priori de su ejecución: 1) una elección de los fines que con ella
se pretende alcanzar -p. e., qué necesidad satisfacerá mediante la realización de un gasto pú-
blico-, y, al mismo tiempo, 2) una elección de los medios o recursos que se emplearán con tal
objetivo. En consecuencia, la política financiera resulta ser la especialidad científica que nos
1 permite conocer cuál es la especialidad dedicada a la elección de gastos. y recursos públicos.
iJ
Dicho estudio está siempre íntimamente relacionado con los principios de la política económica
y de la política social vigentes en un designado Estado y en determinado momento histórico .. El
origen de tal relación se justifica si se tiene presente que las decisiones financieras interfieren
tanto en el campo económico comci en el campo social. ·
Aduce en lo que respecta al campo económico, es materia de lá.°Jiolítica financiera deter-
minar y seleccionar los gastos públicos -conforme no sóló a las necesidades públicas, sino, ade-
más, a la capacidad contributiva existente en la comunidad- y, por otra parte, establecer una
adecuado orden de prioridad entre tales gastos. Esta investigación sobre los gastos públicos es
imprescindible para no contrariar el desarrollo de la actividad económica nacional. En efecto:
la realización de aquellos tiende a incrementar dicha actividad económica, sea operando en el
consumo o en la inversión global. A la inversa, la elección de los recursos que habrán de finan-
ciar tales erogaciones tendrá el efecto de disminuir esa actividad, sea en el campo del consumo
especialidad esta que a menudo tiende a confundirse con la política financiera, por ser tanto
una como la otra sectores o ramas de una misma disciplina, es decir, la ciencia de las finanzas
públicas.Algo de sinlilar trascendencia ocurre en el campo social. Con respecto a este, la política
financiera resulta ser la especialidad científica encargada de determinar las categorías o grupos
sociales que se consideran dignos de interés o de protección por ·parte del Estado. El referido
interés en un determinado grupo social se manifiesta claramente por medio d.e importantes de-
cisiones financieras -como las relaciones con las exenciones o deducciones, la aplicación de ali"
cuotas tributarias o deducciones, o.la aplicación de alícuotas tributarias menos elevadas-, como
también mediante las decisiones que conciernen a sistemas de subvenciones o de asistencia, sea
. habitacional, médica, escolar, etc.,.que se presta con preferencia a una categoría social.
1.1.2. La economía financiera
·Las corporaciones públicas (Estado, municipios, mancomunidades municipales, etc.) solo
pueden cumplir los deberes que les incumben en cuanto a los servicios públicos cuando dispo-
nen de medios económicos, servicios de trabajo y bienes materiales. El funcionamiento de los
9 Coní MARTIN, José María, Introducción a las Fina~ Públicas, Depalma, Bs.As., 1985, pág. 33.
10 Ibíd., pág. 34.
49
 CURSO DE DERECHO FINANCIERO
organismos públicos origina gastos de material y personal que han de cubrirse de algún modo.
La finalidad de la economía financiera es la obtención de los recursos de dinero necesarios para
remunerar a sus empleados y trabajadores; para construir y conservar fincas, edificios oficiales
y otras obras públicas; mantener la fuerza militar; fomentar la creación de trabajo y las distin-
tas ramas de la economía, la cultura intelectual (escuelas, universidades, etc.), así como para
el cumplimiento de todos los demás deberes al servicio de la comunidad nacional. La economía
financiera es el conjunto de las instituciones y medidas metódicas por las cuales el Estado y el
municipio adquieren, administran y gastan los medios necesarios para el cumplimiento de sus
obligaciones. Su primera misión es determinar la ·cuantía de los gastos de las diversas ramas
administrativas y aplicar debidamente a ellas los fondos disponibles en este terreno; no hay
ninguna regla de economía financiera, pues, por el contrario, la materia tiene que ser objeto de
una decisión puramente política. Sin embargo, la Administración de Hacienda, como órgano
responsable de la economía financiera, deberá influir también la cuantía e inversión de las car-
gas públicas, para conservar constantemente el equilibrio entre ellas y los ingresos asequibles
y mantener los principios económicos. 11
Por economía· fina~cie;a entiende Gerloffy Neumark 12 la suma de medidas e instituciones
que tienden a la útil fijación y organización de las necesidades, y particularmente a la obten-
ción e inversión de los recursos para satisfacer las necesidades de una determinada economía.
Decisivo es que se trata de medidas e instituciones que para fines de una entidad económica
adopta una entidad económica especial. También la economía privada de productividad pro-
porciona recursos y los emplea en el consumo privado. Eso no es economía financiera. Se acos-
tumbra a hablar de economía financiera solamente cuando una entidad económica particular
o un departamento económico proporciona recursos que otra entidad económica o departa-
mento económico necesita para alcanzar sus objetivos. Sin embargo, no todas las medidas,
fenómenos y procesos de este tipo pertenecen a la economía financiera pública y, en conse-
. cuencia, a la ciencia financiera, sino solo aquellos que conciernen únicamente a la economía
de entidades públicas, sin identificar su naturaleza con instituciones, fenómenos y procesos
del tipo. de la economía puramente privada. No se trata de la obtención y la disposición de
recursos para objetivos públicos en general, sino cuando, conforme al carácter de los sujetos
de la economía pública, se efectúan de manera especial, diferente del proceso de su obtención
en la economía privada. La economía financiera tampoco es, como a menudo erróneamente
se piensa, la economía del Estado o de una entidad pública en general, sino solo una parte de
esta economía pública, la cual persigue la finalidad de satisfacer las necesidades públicas por
el ofrecimiento de prestaciones y servicios de distinto tipo. La producción de estas prestacio-
nes y servicicis supone la inversión de ciertos recursos que tengan valor (bienes materiales y
servicios personales). La economía. financiera pública es la suma de medidas e instituciones
que tienen por fin. la determinación del tipo y la cuantfo, así como de la obtención e inversión
de los recursos para la producción pública material e inmaterial, en cuanto estas medidas e
instituciones no sean del tipo de la economia privada. Así como se entiende poi: "economías"
un círculo cerrado y uniforme de instituciones económicas o, asimismo, la suma de actividades
determinadas, se designa también con la expresión "economía financiera pública" tanto el or-
ganismo ·económico de las finanzas públicas como la actividad económico-financiera que tiende
a financiar las entidades públicas.
1.2. Relación de las finanzas públicas con otras cien.cías . comprensión de la natu.raleza y la función de la economía financiera. Ya Platón y Aristóteles
Segnimos a Gerloffy Neumark13 en su clara explicación respecto a la relación de las finan-
zas públicas con otras ciencias, conclusiones que compartimos totalmente.
La ciencia financiera es una parte de las ciencias sociales. En diversas partes de estas
ciencias encuentra su complemento y aun algunos de sus fundamentos. Pero así como las cien-
11 Eheberg-Boesler, Principios de Hacienda, versión de la séptima edición alemana con apéndices sobre la Hacienda
Española por Juan Sardá Dexeus y Lucas Beltrán Flórez, Editorial Gustavo Gili SA, Barcelona, 1944, pág. l.
12 GERLOFF, Wtlhelm y NEUMARK, Fritz, Tratado de Finanzas, tomo I, Librería "El Ateneo", Bs.As., 1961, pág. 13.
13 lbíd., pág. 30 y sigs.
50
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CAPITULO Vlll - LAS FINANZAS PÚBLICAS
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f . cias sociales más allá de su propio límite logran en los resultados de otras ciencias enriqu~'h: ••.~~
t miento y complemento, también aprovecha de aquellas la ciencia financiera. Tres círculos co~
¡: céntricos rodean a la ciencia financiera, con la importancia de ciencias afines y auxiliares. El
1 primer círculo está integrado por las ciencias que -como la ciencia financiera misma- se ocu-
pan de la economía financiera pública: historia, estadística, derechos públicos, etc .. El segundo,
:'i por las otras ciencias sociales, particularmente las demás ciencias del Estado: Y el tercero,
por otras ciencias culturales y naturales. La determinación de las relaciones por las cuales la
ciencia financiera se vincula con estos diferentes sectores del conocimiento es indispensable
para un conocimiento completo de la economía financiera pública, pues, si por un lado muestra
fí dependencia de la economía financiera pública de otros factores, por otro revela multiplicidad
de influencias y efectos.
~ Los hechos naturales y culturales que dominan la existencia del hombre en el Estado y en
r."
~
la economía determinan fundamentalmente la economía financiera pública. Las condiciones
~.
naturales de extensión o espacio de una economía determinan sobre todo la economía financie-
t ra pública. Las condiciones naturales de extensión o espacio de una economía y las propieda-
li des naturales y culturales de la población de un territorio son factores básicos en el desarrollo
de cada economía. Tienen valimiento también respecto a la economía financiera pública. Las
l condiciones del ámbito y su influencia sobre la situación económica nos son reveladas por la
t geografía física y política y por otras ciencias naturales. Las relaciones entre el clima, la natu-
raleza del suelo, la situación geográfica y la extensión de un territorio y la economía -inclusive
f la economía financiera pública con un sistema aduanero, impositivo- son evidentes, aunque
hasta ahora no fueran suficientemente destacadas y valoradas. Lo mismo puede decirse de
los hechos demográficos evidenciados por la antropología, la etnología, etc., que -con los an-
tedichos- determinan, de manera duradera, la capacidad financiera de cada entidad pública.
Además, se debe vincular por una parte a la situación política, la libertad de que disfruten los
habitantes la seguridad del poder público, la cultura religiosa y ética y, por otra, la forma y evo-
lución de la economía financiera pública. La ciencia financiera no puede dedicarse a detallar
sus relaciones con las diversas ciencias, desde·la geografía, la etnografía y la historia política
hasta la psicología, la ética y la religión. ·
Mas estrechas son las relaciones de la ciencia financiera -ciencia social- con las demás
·ciencias sociales, es decir, las ciencias económicas, jurídicas, estatales, demográficas y la socio-
logía. Mientras las disciplinas mencionadas, pertenecientes al círculo exterior de las ciencias,
·hasta ahora han hecho solamente modestas contribuciones a la ciencia financiera -aunque
creemos que aún pueden hacer mucho-, las ciencias de las instituciones en las cuales se desa-
·'.l rrolla la vida.humana -Estado, economía y sociedad- han ofrecido a la ciencia financiera no
solamente muchos instructivos complementos; sino incluiio una parte de sus fundamentos. Se
1 puede decir que, sin las ciencias del Estado, la economía y la sociedad, es inconcebible un cono-
cimiento de la naturaleza y las funciones de la economía financiera pública, y, por consiguiente,
de la ciencia financiera misma.
Las relaciones entre las ciencias estatales -especialmente de la ciencia general y la ciencia
particular del Estado y la ciencia financiera- son un hecho natural, puesto que la economía fi-
nanciera pública no es sino el Estado como sujeto económico, El conocimiento de la naturaleza
del Estado y las teorías del fin y de la justificación del Estado son por eso esenciales para la
llamaron la atención sobre las relaciones entre la constitución del Estado y las instituciones
financieras, y las investigaciones de estas relaciones, efectuadas por Montesquiu y Justi, die-
ron para su época resultados exhaustivos. Alusiones a las relaciones del Estado con la econo-
mía financiera pública o del Estado con los impuestos se encuentran en las obras de los gran-
des maestros de derecho público, y, por su parte, la ciencia financiera ha colaborado siempre
para fortalecer el conocimiento de la naturaleza del Estado, por ejemplo, en cuestiones como
la soberanía financiera, la división del poder frri.anciero, los compromisos financieros, etc.
Para apreciar las relaciones de la ciencia.financiera con las ciencias económicas, se debe
establecer en primer lugar que aquella es una ciencia económica. La economía pública propia-
51

{..._. CURSO DE DERECHO ANANCIERO
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~
mente dicha impone el objetivo a la economía financiera pública; y la economía nacional, como
un todo, y las economías privadas, como parte de la economía nacional., determinan la forma
y el tipo de solución de las actividades económico-financieras públicas. No hay necesidades fi-
nancieras públicas sin economía pública y no hay prestaciones económico-financieras públicas
sin economías privadas. Salvo contadas excepciones, todas las medidas económico-financieras
públicas están relacionadas eon hechos econóinicos. El estado de la evolución económica gene-
ral, ya se trate de una economía natural o monetaria, de una economía doméstic!l, del mercad!)·
o colectiva, todo determina el contenido, el volumen y la tendencia de la econon:iía financiera
pública. Los fenómenos de la actividad económica privada dentro de la producción, la circu-
lación y el consumo de bienes son series cau5ales de medidas económico-financieras públicas.
Esto tiene del mismo modo valimiento tanto para la teoría como para la política financiera. El
conjunto de los fenómenos económico-financieros públicos puede solamente ser comprendido· e
interpretado, por un lado, sobre la base !fe las necesidades de la economía pública, y por el otro,
sobre la base de las leyes de producción, distribución y consumo de la economía privada. Las
... teorías de la economía nacional acerca de productividad, ingresos, moneda y crédito, etc., son
premisas de las correspondientes teorías y doctrinas de la ciencia financiera. Para decirlo bre-
vemente: todo conocimiento profundo relativo a la ciencia financiera es imposible sin referirse
de continuo a los principios de las otras ciencias económicas.
Puesto que toda la vida económica se ciÍie a formas jurídicas, los fenómenos económico-
financieros públicos tienen también una faz jurídica. Las medidas de la economía financiera
pública no solo aparecen normalmente bajo formas jurídicas (leyes, etc.), sino que se refieren
a hechos jurídicos, intervienen en ellas, los transforman, etc. No se puede comprender la natu-
,, raleza y la función de la economía financiera pública sin referirse a lo jurídicamente existente.
Así como no se puede separar la historia del derecho de la economía, tampoco puede ser sepa-
rada la historia del derecho público y privado de la historia de las finanzas y, por consiguiente,
de la ciencia financiera. El conocimiento de la ciencia financiera, tanto en la teoría como en la
política, es complemento de la especulación jurídica.
Estado, derecho y economía son fenómenos sociales. Como tales, como relaciones de hom-
bres que actúan socialmente, son consideradas por la sociología. Las relaciones y objetivos
·,. creados por la economía financiera pública éonstituyen un tipo tan especial y revisten impor-
tancia tan grande que -aparte de la sociología del Estado, del derecho y de la economía abor-
dadas ya desde algún tiempo- se ha instado la creación de una sociología financiera, ciencia
humana y auxiliar de las demás ciencias culturales, y principalmente, desde luego, mas no
exclusiva, de la ciencia financiera.
Con la mención de la sociologfa financiera ya entramos en las ciencias afines que circun-
dan directamente a la ciencia financiera. Estas son las ciencias que principalmente ofrecen
a la ciencia financiera los hechos para su consideración teórica y para la política-financiera;
En primer lugar, la historia financiera muestra la evolución y, eri cada fase, las condiciones de
tiempo y lugar de la economía financiera pública, enseñando así, con la comprensión de los
resultados históricos, la justa aprecíación del estado actual y de la problemática del futuro.
Aunque no faltan brillantes trabajos de la historia financiera, vinculados a diversas épocas,
desde la Antigüedad hasta la gran Revolución Francesa y más allá, queda campo muy grande
todavía para ser explorado.
La materia de la historia financiera eO:cueµ.tra su complemento en los datos de la estad(s-.
tica financiera, que se ocupa de los fenómenos económico-financieros públicos, en cuanto sean .
numéricamente accesibles. Por la descripción financiera se investigan detalladamente, en m·o"
nografias, las economías financieras públicas individuales o instituciones financieras públicas
con el propósito de llegar a conclusiones generales. ·El derecho financiero, finalmente, enseña
las normas jurídicas relativas a las finanzas.
Estas y otras ciencias afines y auxiliares proporcionan, en primer lugar, a la ciencia finan-
..-... ciera, ciertos hechos, pero esta recibe también los conocimientos teóricos de esas ciencias y s.e
sirve a menudo de sus nociones. La ciencia financiera aprovecha diversos materiii.les de otras
ciencias, con los cuales, después de relacionarlos con los objetivos por sus propias observacio-
nes, explica, utilizando sus métodos particulares, por un lado, las relaciones causales en el ser
.. 52
f r.APITULO VIII - LAS FINANZAS PÚBLICAS
~
f y en el porvenir de la economía financiera pública, desarrollándolas hasta llegar a una teoría
' histórico-realista, y, por otra parte, funda críticamente los objetivos de la política financiera y
examina la utilidad y el alcance de los medios indicados para su realización. La ciencia finan-
t ciera no es empero, frente a sus ciencias correlativas, solamente parte aprovecháda, sino tam-
J bién provechosa, pues ofrece a las demás ciencias sus nociones y conocimientos, .les descubre
! sus problemas y les brinda sugestiones.
1.3. Las :finanzas públicas constitucionalizadas
Son claras las ideas desarrolladas por Horacio Corti14, las cuales seguimos en su desarro-
llo, sobre la constitucionalización de las finanzas públicas y los derechos y garantías constitu-
·~ cionales como fines esenciales de las finanzas.
En un trabajo posterior, Billaridi 15 advierte que la visión de la ley de presupuesto como
f mera ley formal interna de coordinación ha sido puesta en crisis tanto por la evolución doc-
\·
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trinaria, como por la misma realidad, por cuanto cualquier modificación en la asignación o
ejecución presupuestaria significa atribuir mayores o menores recursos a una repartición, un
~·
servicio o una función pública, lo cual se traduce en una mayor o menor asignación de recursos
t destinados a la realización efectiva de uno o más derechos deterilinados (por ejemplo, dismi-
f nución de la cobertura sanitaria, reducción del plan de viviendas, etc.). En tal sentido, es claro
que la ley presupuestaria, integrada básicamente por una estimación recaudatoria y una auto-
f rización para gastar, tiene efectos directos sobre los ciudadanos, aun cuando sus destinatarios
formales puedan ser los distintos entes que integran el Gobierno.
i Uno de los aspectos centrales de toda Constitución moderna, y así sucede en el caso de la
t Argentina, consiste en el diseiío de un sistema financiero del Estado.
Desde una perspectiva estática, la constitución financiera regula la "renta pública" o, de
acuerdo con la terminología del texto constitucional argentino (art. 4, CNl, los "fondos del Te-
1 soro del Estado".
Paralelamente, y desde una óptica dinámica, la constitución :fi,nanciera regula la "activi-
dad financiera pública", entendida como el conjunto de acciones fi:D.ancieras realizadas por el
Estado con el fin de hacer efectivas las instituciones constitucionales.
Esta definición de la actividad financiera pública consta de tres elementos: un sujeto, un
1 núcleo y una finalidad.
í ·En primer lugar, hay que considerar el "sujeto actuante", esto es: el Estado como actor
protagónico de la actividad. La constitución financiera regula, entonces, una actividad desarro-
llada por el aparato estatal, que es a su vez diseñado por la propia Constitución como Estado
representativo, republicano y federal, según la letra del artículo 1, CN. ·
1 En segundo lugar, está el "núcleo material", que comprende un conjunto de acciones, agru-
padas en dos subactividades: recaudatoria y erogatoria. La subactividad recaudatoria incluye
todas las acciones del Estado dirigidas a la obtención de la renta pública, mientras que la ero-
gatoria todas las acciones del Estado dirigidas a su disposición. Se ve que el aspecto estático
de la constittición financiera (la renta pú,blica) es el punto de referencia que permite definir las
actividades recaudatoria (todos los medios encaminados a obtenerla) y erogatoria (todos los
medios encaminados a disponerla). .
El tercer elemento es de carácter teleológico, la "fin!llidad", que le aporta a la actividad
financiera su sentido constitucional: hacer efectivas las illstituciones de la Constitución. El
elemento teleológico es el sello singular que el sistema constitucional le imprime a la definición
que aquí se propone de actividad financiera pública.
En un Estado de derecho la actividad financiera no se realiza por cualquier motivo, sino
por razones y fines que surgen ·de la propia organización constitucional del Estad.o.
14 Coan, Horacio G., Derecho Constitucional Presup~stario, Lexis Nexis, 2007, pág. 1 y siga.
15 B1LLARD1, Cristián J., Las derechos del hombre y su tutela jurldica en el derecho tributario y financiero, Ad-Roe,
2018, pág. 296. .
53
 CURSO OE DERECHO FINANCIERO

Ante todo, no puede pensarse un diseño constitucional sin incluir, como capítulo central,
el diseño de un sistema financiero. Para decirlo en los clásicos térmimis ·de Alberdi: sur un
Tesoro no hay Estado; por ende: sin Un Tesoro no hay. tampoco Estado de derechor O, dicho de
otra forma, según los términos ya mencionados de Sunstein y Holmes: las instituciones consti-
tucionales iinplican de suyo un costo, que debe ser financiado.
r:ti
;'-·»!
.
CAPITIJLO VIII - LAS ANANZAS PÚBLICAS

Para este autor, en síntesis, no hay Constitución sin constitución :financiera y, a la vez,
la constitución financiera está estructurada de acuerdo con el sistema conceptual general de la
Constitución, proposiciones que muestran que no se está ante una materia que fue solo "ele-
vada" a nivel constitucional, sino ante una pieza que forma parte de su propia lógica de fun-
cionamiento.
Para desarrollar el contenido de esta finalidad es relevante tener en cuenta que el sistema
constitucional se articula, bajo cierta óptica de análisis, a través de un doble andarivel: estable-
cimiento de autoridades y fijación de fines, competencias Y potestades.
1.4. La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del
Sector Público Nacional
Por un lado, la Constitución establece las autoridades, poderes y órganos del Estado. Una ,
;
...
La principal ley que regula la actividad.financiera del Estado en la República Argentina,
de las características notorias de un Estado de derecho es la completa configuración jurídica de
aunque no la única, es la Ley 24.156, "Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de
todas las a~toridades públicas. No hay un Estado fuera del derecho: las autoridades estatales Control del Sector Público Nacional".
son órganos jurídicos, mientras que sus decisiones políticas son la puesta en práctica de un
sistema de potestades y competencias, que dan lugar a actividades también estructuradas en En el artículo 2 de la ley se dispone que la administración :financiera comprende el con-
términos jurídicos. junto de sistemas, órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la
obtención de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del
Una de las funciones centrales de.la Constitución consiste en establecer el ordenamiento Estado.
de poderes y órganos· del EsÚ1do que configura el plano institucional del Estado de derecho.
;. La administración :financiera realizada por las distintas jurisdicciones del Sector Público
En este nivel de análisis es donde juega otro aspecto de la referida consigna de Alberdi, en
Nacional se caracteriza por desarrollarse a través de sectores de la Administración cuya deno-
la medida en que no hay Estado de derecho soberano o independiente sin un Tesoro soberano
.~ minación de por sí define la función de cada uno ellos: presupuesto, crédito público, tesorería,
e independiente. .l contabilidad, control interno y control externo.
En primer lugar, entonces, tenemos el establecimiento constitucional de autoridades pú-
f, Estos sectores, por su propia naturaleza, conforman sistemas diferenciados que interac-
blicas. Por otro lado, en virtud de los diferentes valores políticos y morales que la Constitución ,¡
túan dentro de un sistema mayor denominado Sistema de Administración Financiera.
alberga y protege, a aqÚellos poderes y órganos se les asignan fines, se les fija una competencia .j En el artículo 4 se determinan los objetivos que busca la Ley 24.156:
y se les atribuyen potestades.
Cuando se afirma que la actividad financiera del Estado tiene como fin hacer efectivas ·1 a) Garantizar la aplicación de los principios de regularidad financiera, legalidad, economi-
las instituciones de la Constitución, están aludidas ambas facetas. Se trata de que cobre "<\ cidad, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos;
realidad empírica el ordenamiento institucional del Estado de derecho y que, paralelamente, l b) Sistematizar las operaciones de programación, gestión y evaluación de los recursos del
los poderes y órganos públicos puedan ejercer las potestades que el ordenamiento jurídico les ~· Sector Público Nacional;
otorga.
Esto se ve claramente con la situación de la salud como derecho, que tomamos como ejemplo
..~
··~
c) Desarrollar sistemas que proporcionen inf~rmación oportuna y oo~able sobre el com-
portamiento financiero del sector público nacional útil para la dirección de las jurisdic-
paradigmático. Uno de los fines medulares del sistema constitucional es la protección de los de- ~f ciones y entidades y para evaluar la gestión de los responsables de cada una de las áreas
administrativas;
rechos que él postula como fundamentales, entre ellos el derecho a la salud. La tarea de proteger
el derecho implica llevar a cabo algún tipo de actividad pública, a realizar por órganos públicos. f d) Establecer como responsabilidad propia de la administración superior de cada jurisdic-
Ambos aspectos requieren, para ser reales en la práctka (o para convertirse en verdades de t ción o entidad del sector público nacional, la.iinplantación y mantenimiento de:
hecho, según la expresión de Alberdi), de un sustento financiero. Es decir, dada una institución
constitucional (el derecho a la salud), se iinpone la realización de una actividad estatal (proteger
~ i) Un sistema contable adecuado a las necesidades del registro e información y acorde
con su naturaleza jurídica y características operativas;
·-~'
el derecho), así como la existencia de un órgano que la regule, la realice o la controle (autoridades ii) Un eficiente y eficaz sistema de control interno normativo, financiero, económico y de
administrativas, unidades hospitalarias, etc.). ~ gestión sobre sus propias operaciones, comprendiendo la práctica del control previo y
.,,,t, posterior y de la auditoría interna;
La actividad financiera pública, en swi:J.a, es una de las condiciones, tal vez la más
~ iii) Procedimientos adecuados que aseguren. la conducción económica y eficiente de las
importante, para que los órganos que hacen el ordenamiento institucional del Estado y las
normas que componen el correlativo ordenamiento jurídico se conviertan en una realidad í actividades institucionales y la evaluación de los resultados de los programas, pro-
efectiva. ;! yectos y operaciones de los que es responsable la jurisdicción o entidad.
El ejemplo anterior también es significativo al referirse a una de las instituciones consti-
tucionales fundamentales: el sistema de derechos hu:q¡anos. Aquí radica una de las claves del
l
lj
Esta responsabilidad se extiende al cúinplimiento del requisito de contar con un perso-
nal calificado y suficiente para desempeñar con eficiencia las tareas que se les asignen
en el marco de esta ley.
derecho constitucional financiero y de este texto: la vinculación conceptual que existe entre ~ . e) Estructurar el sistema de control externo del sector público nacional.
actividad financiera pública y derechos humanos .. .;..
il
Por lo tanto, dice Corti, si especificamos la definición de actividad financiera respecto de •> Para 1a Ley 24.156 los componentes del sistema de administración :financiera quedan
esta cuestión, ella se define como el conjunto de acciones financieras realizadas por el Estado
con el fin de hacer efectivo el sistema constitucional de los derechos humanos.
Luego, como el Estado de derecho no debe obtener y disponer las rentas de cualquier
'l
•jt establecidos por el artículo 5, el cual establece:
La administración fln.anciera estará integrada por los siguientes sistemas, que deberán
estar interrelacionados entre sí:
modo, la arquitectura constitucional de ese Estado debe comprender un capítulo referido a - Siste_ma presupuestario;
la actividad financiera. Dicho capítulo reflejará en lo relativo a la renta pública el entramado
:.; - SiStema de crédito público;
valorativo de la Constitución en cuanto tal, es decir: la constitución financiera es la proyección
en la materia financiera de la totalidad del sistema constitucional. ,,·' - Sistema de tesorería;
-~
I>
54 ~. 55

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