PARTE PRIMERA

INTRODUCCIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO 

 
Unidad I
Origen y evolución histórica del Derecho Administrativo. Autonomía.
Relación con otras ramas del derecho y con la Ciencia de la Administración.

1. 1. Génesis histórica del Derecho Administrativo actual.

1.1. El Consejo de Estado Francés. Creación. Funciones. Evolución histórica.
2. Definición del Derecho Administrativo.
3. Autonomía del Derecho Administrativo: Científica, didáctica y legislativa.
Concepto Actual.
4. Relaciones del Derecho Administrativo con las demás ramas del Derecho:
Derecho Constitucional, Derecho Civil, Derecho Procesal, Derecho Financiero,
Derecho Penal y con la Ciencia de la Administración.

1. Génesis histórica del Derecho Administrativo actual: El Consejo de Estado

Francés. Creación. Funciones. Evolución histórica1.
Como punto de partida para estudiar Derecho Administrativo debemos
presentar y precisar las circunstancias que dieron lugar al nacimiento de esta rama
del derecho, lo que permitirá comprender mejor su existencia y su objeto.
Preliminarmente, podemos identificar una primera etapa relacionada con el
origen del derecho administrativo, referida a los que podrían denominarse
antecedentes remotos, que vendrían inclusive, desde el derecho romano, pues en la
época de ese imperio ya existían instituciones públicas que requerían de algún
mínimo de normas para regular su funcionamiento.
Igual situación se presenta con etapas históricas más próximas a los diferentes
países, como la época monárquica y la colonización española en América. Pero es
evidente que en esas épocas, fuera de la necesidad práctica de tener algunas reglas
para organizar la actuación de las autoridades, no existía la más mínima intención
de conformar un cuerpo sistemático de normas que regularan la actuación del
Estado y que, además, fueran de obligatorio y efectivo cumplimiento para sus
autoridades.
Por consiguiente, el derecho administrativo es una creación moderna,
relativamente reciente, cuyo origen apenas se remonta a un poco más de dos siglos,
los cuales, a su vez, pueden dividirse en dos grandes etapas: una primera, que
cubre aproximadamente de finales del siglo XVIII a la última parte del siglo XIX y
que puede identificarse como la etapa de formación del derecho administrativo, y
una segunda, que transcurre desde la última parte del siglo XIX hasta nuestros
días, que podemos denominar como la etapa de consolidación de esa rama del
derecho.

LA ETAPA DE FORMACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Puede afirmarse que la filosofía política y la concepción del Estado que se
impusieron con la Revolución Francesa, de 1789, constituyen la fuente próxima del
derecho administrativo. En ese sentido, podemos decir que el concepto de Estado de
derecho, que constituyó uno de los principios rectores de esa Revolución fue, a su
vez, el punto de partida de esa rama del derecho. En efecto, si el Estado de derecho
traduce, básicamente, la concepción de que las normas jurídicas son obligatorias no
sólo para los gobernados o súbditos de un Estado, sino para los gobernantes del
mismo, ello quiere decir que las diferentes actividades del Estado, entre ellas la
administrativa, estarán sometidas a unas reglas jurídicas.
Sin embargo, no debe perderse de vista desde un comienzo, que el
sometimiento de las autoridades a unas normas jurídicas no implica
necesariamente la aparición y existencia del derecho administrativo pues, como lo
ha mostrado la evolución histórica, para que pueda afirmarse la existencia de esa
rama del derecho en un Estado determinado, se requiere que esas normas
constituyan un cuerpo especial y diferente de las que regulan la actividad de los
particulares.

1
El desarrollo de este tema es una síntesis del capítulo “Explicación histórica del Derecho Administrativo” del
profesor Libardo Rodríguez Rodríguez, fuente: www.bibliojuridica.org/libros/4/1594/16.pdf.
 Lo anterior se traduce en que la concepción del Estado de derecho, a pesar de
ser la fuente del derecho administrativo, como lo hemos afirmado, no implica
necesariamente la existencia de esa rama jurídica. A este respecto, son diversas las
clasificaciones que se hacen, aunque con mucha dificultad, para diferenciar los
países en los cuales se afirma y reconoce claramente la existencia de un derecho
administrativo, como conjunto sistemático y ordenado de normas especiales que
regulan la administración del Estado, diferentes de las que rigen para los
particulares, de aquellos que parecen no reconocer la existencia de ese derecho, en
cuanto tienen como principio la aplicación del mismo régimen jurídico a la actividad
tanto de los particulares como de la administración.
Así, teniendo en cuenta la naturaleza de las reglas de fondo aplicables a la
administración, se habla del sistema de “derecho administrativo”, de origen francés,
y el “otro sistema de derecho administrativo”, para referirse al “Administrative Law”
del sistema angloamericano del “Common Law”2.
En este orden de ideas, puede afirmarse que el derecho administrativo, como
rama especializada del derecho, es una concepción y creación del derecho francés,
originado en la Revolución Francesa de 1789 y producto de una evolución
progresiva que fue consolidando dicha concepción3.
La formación de ese conjunto especial de normas jurídicas para la
administración del Estado, diferentes de las que regulan la actividad de los
particulares, se vio estimulada por un hecho histórico muy particular producido con
el triunfo de la Revolución Francesa, consistente en que los hombres de la
revolución tuvieron un especial temor frente a los jueces, por cuanto en la etapa
previa a la revolución, los administradores de justicia de la época se habían
convertido en un obstáculo para la aplicación de las políticas del rey, cuando
estaban en desacuerdo con ellas, por lo cual temían que los jueces de la época
posrevolucionaria aplicaran la misma estrategia cuando estuvieran en desacuerdo
con las decisiones de los nuevos gobernantes.
Para enfrentar ese temor adoptaron una decisión contradictoria con la filosofía
revolucionaria, consistente en prohibir a los jueces inmiscuirse en los asuntos de la
administración, con lo cual en la práctica esta última quedaba sin control, situación
que afectaba gravemente la concepción del Estado de derecho en la medida de que
el principio consistente en que los gobernantes estaban sometidos al ordenamiento
jurídico quedaba en la realidad como un simple postulado teórico, sin significado
práctico.
Esta prohibición fue expresamente consagrada en la ley de 16-24 de agosto de
1790, en la cual se estableció que “las funciones judiciales son y continuarán siendo
separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de
prevaricato, inmiscuirse de manera alguna en las operaciones de los cuerpos
administrativos, ni citar ante ellos a los funcionarios de la administración por razón
de sus funciones”.
Este principio fue elevado a categoría constitucional mediante el artículo 3o. de
la Constitución francesa de 1791, el cual determinó expresamente que “los
tribunales no pueden inmiscuirse en el ejercicio del poder legislativo, o suspender la
ejecución de las leyes, ni en las funciones administrativas, o citar ante ellos a los
funcionarios de la administración por razón de sus funciones”.
Para resolver esa contradicción, los mismos hombres de la revolución idearon
el mecanismo de la administración-juez, consistente en que las eventuales
reclamaciones contra la administración debían ser presentadas ante ella misma y
resueltas por el jefe del ejecutivo, solución que, sin duda, debilitaba la filosofía de la
sumisión de los gobernantes a la ley.
Esta solución se vio complementada por una medida práctica ideada por los
nuevos gobernantes, consistente en la creación de un órgano especial, denominado
Consejo de Estado que, con alguna semejanza al Consejo del Rey existente en la
época monárquica anterior, debía servir de asesor del ejecutivo en diversos
aspectos, como los de redactar los proyectos de ley y de reglamentaciones
2
Vélez García, Jorge, Los dos sistemas de derecho administrativo, Bogotá, Universidad Sergio Arboleda, 994, pp. 1 y
ss.
3
Así lo afirman no sólo los autores franceses sino que lo reconocen doctrinantes muy importantes de otros países.
Veáse, por ejemplo, García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de derecho administrativo, 9a.
ed., Madrid, Civitas, 1999, t. I, p. 26; Santamaría Pastor, Juan Alfonso, Principios de derecho administrativo, 2a. ed.,
Madrid,Centro de Estudios Ramón Arcés, 1990, t. I, pp. 13 y ss; Zanobini, Guido, Curso de derecho administrativo,
Buenos Aires, Arayú, 1950, t. I, p. 56; y Gordillo, Agustín, Tratado
de derecho administrativo, 5a. ed., Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 1998, t. 1, p. II-4.
administrativas y “resolver las dificultades que se presenten en materia
administrativa”4. La segunda de las funciones citadas, dado el carácter simplemente
asesor del Consejo de Estado, se tradujo en que este órgano estudiaba las
reclamaciones que fueran presentadas por los ciudadanos contra la administración
del Estado y proponía al jefe del ejecutivo la decisión que las resolviera. Se habló
entonces de la “justicia retenida”, para indicar que, en materia de reclamaciones
contra la administración, el jefe del ejecutivo se reservaba el poder de resolverlas, a
pesar de que el estudio de las mismas estuviera a cargo de un órgano asesor.
Paradójicamente, esta debilidad inicial en la aplicación de la concepción del
Estado de derecho, se convirtió con el tiempo en la fuente real del nuevo derecho
para la administración pública por varias razones.
En primer lugar, porque en 1806 se creó dentro del Consejo de Estado una
comisión contenciosa a fin de separar la asesoría en materia de conflictos de todos
los demás aspectos de que conocía ese organismo, de tal manera que se produjo
una especialización por parte de quienes componían dicha comisión.
En segundo lugar, porque el jefe del ejecutivo, agobiado por las múltiples
tareas estatales, progresivamente fue depositando su confianza en el buen juicio de
su órgano asesor, y se limitaba a firmar las soluciones a los conflictos que el
Consejo de Estado le proponía.
Correlativamente con lo anterior, la sociedad francesa fue comprendiendo y
reconociendo la seriedad e imparcialidad con la que el Consejo de Estado ejercía su
función asesora, hasta el punto de que, a pesar de que la justicia administrativa
continuaba retenida en manos del jefe del ejecutivo, empezó a considerarse que en
la práctica quien administraba justicia era el Consejo de Estado, pues si bien
formalmente no tenía el poder de decidir, en la realidad sus puntos de vista eran los
que se imponían.
A su vez, el Consejo de Estado fue consolidando su prestigio y desarrolló su
labor con sentido creativo, en aras de equilibrar el poder de la administración con
los derechos de los ciudadanos, a través de decisiones que no siempre
correspondían a la aplicación de soluciones tradicionales, sino que, en ocasiones,
implicaban la adopción de principios especiales por tratarse de la solución de
conflictos entre el Estado y sus ciudadanos.
Todo lo anterior trajo como consecuencia que mediante la ley del 24 de mayo
de 1872 se reconociera al Consejo de Estado carácter jurisdiccional, al otorgarle
competencias como juez de la administración para algunos asuntos y no ya como
simple cuerpo asesor, de tal manera que comenzó el abandono de la concepción de
la administración-juez y de la justicia retenida para abrir la época de la justicia-
delegada, en el sentido de que ya no era el jefe del ejecutivo quien adoptaba las
decisiones, sino que ellas eran tomadas directamente por el Consejo de Estado, “en
nombre del pueblo”.
Además, se creó el Tribunal de Conflictos para resolver las dudas que se
presentaran en relación con la competencia entre los tribunales comunes y los
tribunales administrativos. Con todo ello apareció el sistema de dualidad de
jurisdicciones, consistente en que la administración de justicia quedaba en manos
de dos órdenes jurisdiccionales diferentes: la jurisdicción común, encargada de
resolver las controversias entre particulares, y la jurisdicción administrativa,
competente para resolver las controversias en que fuera parte la administración
pública.
Por la misma época se produjo uno de los hitos más importantes en la
formación del derecho administrativo, con el famoso Fallo Blanco5, dictado por el
4
Artículo 52 de la Constitución francesa de 1799.

5
En lo referente al fallo expedido por el tribunal de conflictos en 1873, en el caso Blanco, su importancia radica en la
consagración clara y expresa del principio por la cual la administración debe regirse por normas especiales diferentes
de las aplicables a las relaciones entre los particulares, afirmación que constituye la base de la existencia del derecho
administrativo. El caso como tal es el accidente de un niño que fue arroyado por un carro de mina de una fábrica de
tabaco, que era operado por un órgano administrativo, de esta manera el padre del niño pidió ante los tribunales que
declare al Estado como responsable subsidiario de los daños con base en los artículos 1382 a 1384 del código civil,
como podemos ver el conflicto tuvo unos niveles altos de confrontación de teorías, pues en si no se sabía cuál era la
jurisdicción que debía de conocer sobre el caso, si era la jurisdicción administrativa o la jurisdicción común u ordinaria,
además la aplicación de normas del código civil solo eran aplicables para los particulares pero no para el Estado, de
esta manera el Estado actuaba irresponsablemente ante los hechos similares anteriores al caso, como así otras cosas
más, de esta manera el tribunal de conflictos que fue creado con el fin de resolver las dudas que se presentaran en
relación de la competencia entre los tribunales administrativos y los tribunales comunes, dicto la sentencia sobre la
cual dicho órgano atribuye a la jurisdicción administrativa el conocimiento del caso, además de la consagración de la
responsabilidad del Estado por los daños causados por los servicios públicos, poniendo fin a una larga historia de
irresponsabilidad, de la que no hubiera excepciones en los casos de intervención contractual o legislativa, pero en el
Tribunal de Conflictos francés en 1873, que se constituyó en el símbolo del
nacimiento de esta rama jurídica, por cuanto en él, si bien no por primera vez ni
como principio general, pero sí de la manera más clara y expresa, se consagró el
principio consistente en que la actividad de la administración debe regirse por
normas y principios especiales diferentes de los aplicables a las relaciones entre los
particulares, afirmación que constituye la base de la existencia del derecho
administrativo6.
Puede decirse que esta etapa termina con el dictado del Fallo Cadot7, de 1889,
mediante el cual el propio Consejo de Estado consolidó su carácter de juez de la
administración, al expresar que no obstante que la ley le reconocía ese carácter sólo
para resolver directamente algunos asuntos específicos, él era el juez común en
materia de controversias de la administración, es decir, que su competencia era
general8.
LA ETAPA DE CONSOLIDACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
A partir del reconocimiento de la necesidad de un régimen jurídico especial
para regular los asuntos propios de la administración del Estado, ese nuevo
derecho, llamado derecho administrativo, fue consolidándose progresivamente, de
manera especial por la labor jurisprudencial del Consejo de Estado francés.
Fue así como esa labor jurisprudencial fue creando principios propios para
regular la actividad administrativa, que progresivamente fueron dando lugar a la
aparición de reglas y normas que fueron conformando un cuerpo sistemático que
permitió que la idea original se consolidara en el tiempo y diera lugar a la existencia
de una verdadera rama del derecho, diferente de las ramas tradicionales.
Entre esos principios propios, pueden destacarse el de legalidad; el de la
presunción de legalidad; el de la culpa o falla del servicio para sustentar la
responsabilidad de la administración pública; el de la dualidad de contratos de la
administración, que permite diferenciar los contratos administrativos y los contratos
de derecho privado de la administración; los principios de la función pública, que
permiten dar un tratamiento especial a las relaciones laborales entre el Estado y sus
colaboradores; el principio del servicio público; el de la dualidad de bienes del
Estado, que permite diferenciar los bienes de naturaleza pública de aquéllos que, si
bien pertenecen al Estado, se asimilan a los bienes de los particulares.
Esa consolidación del concepto de derecho administrativo en Francia, como un
derecho especial y autónomo para la administración del Estado, se vio reforzada por
la adopción de esa misma concepción en un buen número de otros países, que a
partir de la misma filosofía fueron reconociendo y aplicando ese nuevo derecho,
mismo fallo sostiene que la responsabilidad del Estado debe estar sometido a un régimen especifico, considerando que
la responsabilidad del Estado por el servicio público se regirán por los principios establecidos en el Código Civil solo
para los informes de los propietarios. Había la necesidad de aplicar un régimen especial, justificada por las
necesidades de servicio público. En el mismo fallo se afirma que el corolario de la existencia de reglas especiales es
responsabilidad de la corte administrativa a la que dicha responsabilidad bajo la Ley 16 y agosto 24 de 1790, prohíbe
a los tribunales de "perturbar de cualquier manera de las operaciones de los órganos administrativos". Más allá de la
responsabilidad, aunque en la decisión se reconoce el servicio público como el criterio de competencia del Tribunal
Administrativo dijo que las normas específicas aplicables a los servicios públicos establece un vínculo entre el fondo de
la legislación aplicable y la jurisdicción del tribunal administrativo.
6
Long, M., et al., Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, 11a. ed., París, Dalloz, 1996, pp. 1 y ss.
7
El consejo de Estado conocía de los asuntos que la ley le otorgara, es decir tenía una competencia de carácter
especial y no general, ya que los demás asuntos los conocía la propia administración con la figura de administración-
juez, de la cual consistía en que las reclamaciones que se presentaban contra la administración, era resueltas por ella
misma. Pero el Consejo de Estado puso fin a esa limitación de su competencia mediante el fallo Cadot expedido en
1889 por el detener Cadot, en este fallo el mismo órgano judicial se autoconfirió la competencia general en materia de
litigios de la administración, el caso como tal fue la denuncia del señor Jean-Robert Cadot, que fue director de
carreteras y el agua de la ciudad de Marsella, ciudad donde la administración elimino su puesto de trabajo, el
demandante exigió el pago de los daños y perjuicios de la decisión administrativa, y pidió a la negativa que iba dar el
consejo de Estado para que este exigiera la cancelación, ya que la ciudad se le oponía dar la respectiva cancelación, la
cuestión o el problema que tenía el consejo de estado para el reconocimiento o aceptación de esa denuncia era que en
aquellos tiempos tenía una competencia limitada, incluso en la ley 16-24 de August 1790 y 16 Fructidor III había
estableció o predicho que las protestas contra las decisiones administrativas debe ser dirigida al ministro competente
a cargo de él y de sus servicios para pronunciarse sobre esas controversias, esta era lo que se conocía como la teoría
de "El ministro de Justicia”. El Consejo de Estado se creó pocos años después por la Constitución del año VIII, se le
asignó competencia para pronunciarse en algunas cosas, entre ellas estaba el recurso de anulación interpuesto por los
demandantes contra las decisiones administrativas, siempre y cuando existiera algún texto que especificara que
tendría como destinatario para su conocimiento al consejo de Estado, si por el contrario no existía tal referencia, lo
debían de conocer y resolver los ministros los recursos contra las decisiones administrativas, ya que ellos tenían esa
clase de competencia general, pero el consejo de Estado sin dejar de especificar en qué razonamiento del consejo de
Estado ha basado su competencia, está claro que él era sensible a la preocupación por garantizar que cualquier
decisión administrativa puede ser impugnada ante un juez, de esta manera se establece el principio según el cual se
plantea cualquier decisión de una autoridad administrativa debe ser impugnada ante un juez que permanezca en la
base del derecho administrativo, con esta decisión se marcó la culminación de un proceso histórico de continuo
fortalecimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa en ese país.

8
Ibidem, pp. 35 y ss.
aunque, como es obvio y en diferente medida, con las particularidades propias que
han impuesto las necesidades y conveniencias de cada uno de ellos.
En la Argentina la formación del derecho administrativo tiene las siguientes
raíces:
El profesor Agustín Gordillo, al comentar la incidencia del constitucionalismo
de los Estados Unidos, la Revolución Francesa y la Declaración de los Derechos del
Hombre, sobre el derecho administrativo, afirma tajantemente que “en este
momento se da el germen del moderno derecho administrativo”9.
Para Dromi10, los orígenes remotos del derecho administrativo argentino se
remontan a Roma y al derecho indiano, en primer lugar porque aun cuando en
Roma no existiera derecho administrativo, sí es posible encontrar instituciones
administrativas que tienen alguna influencia sobre España y, como “Argentina nace
mirando a España”, algunas normas del derecho indiano constituyen medidas
político-administrativas destinadas específicamente a Argentina y que constituyen
las primeras normas propias del derecho administrativo argentino.
Aclarados esos antecedentes remotos el mismo Dromi afirma: “de allí que en el
derecho administrativo argentino concurriera la fuente universal (los antecedentes
institucionales de España, Francia, Estados Unidos), pero también lo propio
nacional (pactos provinciales y constituciones provinciales, dictadas anteriormente a
1853). De modo que los pactos, tratados y acuerdos interprovinciales, las
Constituciones, reglamentos y leyes fundamentales locales preexistentes a la
Constitución nacional, conformaron un régimen propio de las autonomías
provinciales”11, citando finalmente como precursores de la doctrina administrativista
argentina a Juan Bautista Alberdi (Derecho público provincial, 1856), Ramón
Ferreira (Derecho administrativo argentino, 1866), Vicente Fidel López (Escritos,
1870), Lucio V. López (Derecho administrativo argentino, 1902) y Adolfo Horma
(Conferencias sobre derecho administrativo, 1902-1914). De lo dicho por Dromi, lo
cual es corroborado por Marienhoff12, se colige que el derecho administrativo
argentino es originalmente un derecho local, un derecho provincial, lo cual se
explica por el sistema federal de gobierno argentino y porque las provincias son
preexistentes respecto de la nación argentina.
En cuanto al control judicial de la actividad administrativa, el derecho
administrativo argentino acogió la solución judicial, es decir, que la actividad de la
administración pública es controlada por jueces y tribunales pertenecientes a la
rama judicial, de sistema unificado.

2. Definición del Derecho Administrativo. Concepto .

Conforme lo señala el Dr. Juan Carlos Cassagne, el Derecho Administrativo

enfrenta una auténtica crisis de crecimiento, que hace necesario que su definición
tenga la flexibilidad y el dinamismo suficiente para captar la realidad histórica de
cada país.

La evolución operada en los cometidos del Estado y la configuración del

régimen exorbitante propio del Derecho Administrativo han originado el nacimiento
de un conjunto de instituciones y técnicas que han ido modelándose en un proceso
de alejamiento progresivo de los principios del Derecho Privado, que en un primer
momento constituyeron el basamento para su desarrollo.

Un criterio básico sobre el Derecho Administrativo tiene que recoger

naturalmente su contenido actual, aún a riesgo de que pueda producirse su
desnaturalización con el tiempo.

En ese marco define al Derecho Administrativo, como aquella parte del Derecho
Público interno que regula la organización y las funciones de sustancia
administrativa, legislativa y jurisdiccional del órgano Ejecutor y de las entidades
jurídicamente descentralizadas, las funciones administrativas de los restantes
órganos que ejercen el Poder del Estado (legislativo y judicial) y en general, todas

9
Gordillo, Agustín, op. cit., nota 5, p. II-4.
10
Dromi, Roberto, Derecho administrativo, 5a. ed., Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1996, pp. 146 y ss.
11
Ibidem, p. 147.
12
Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, 5a. ed., Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1995, t. I, p. 160.
aquellas actividades realizadas por personas públicas o privadas a quienes el
ordenamiento les atribuye potestades de poder público derogatorias o exorbitantes del
Derecho Privado. Aun cuando no sean personas administrativas 13.

Otros Conceptos de Derecho Administrativo:

Es el conjunto de normas y de principios de derecho público interno, que tiene

por objeto la organización y el funcionamiento de la administración pública, como
así también la regulación de las relaciones interorgánicas, interadministrativas  y
las de las entidades administrativas con los administrados.14 (MARIENHOFF, Miguel
S.)

“La rama del derecho público que estudia el ejercicio de la función

administrativa y la protección judicial existente contra ésta” 15 (GORDILLO, Agustín).

“El derecho administrativo es la disciplina que estudia el subsistema jurídico,

que regula la organización del Poder Ejecutivo, el uso del poder y demás
prerrogativas públicas que se atribuyen a ciertos órganos y sujetos para el
cumplimientos de los cometidos administrativos del Estado, la aplicación que de el
se hace a otras funciones estatales que son similares y el control judicial al que ello
está sometido”16 (REVIDATTI, Gustavo).

Caracteres principales del Dcho. Administrativo.

 Pertenece al dcho. público, regula un sector de la actividad estatal,

así como también la actividad de entes o personas privadas que realizan función
administrativa por delegación o autorización estatal. De allí que son aplicables a
esta actividad los principios del Derecho público. Antiguamente se solía decir
que el Derecho administrativo era el derecho del estado o el que regía las
relaciones del Estado con los particulares, y si bien ahora encontramos una
importante actividad pública que no es prestada por el estado sino por los
particulares –administración prestacional-, pero no podemos dejar de advertir la
preponderancia que tiene el Estado, sus funciones, organización, la actividad de
coacción, de prestación o fomento en esta disciplina. Por ello e, el derecho
administrativo es esencialmente público.
 Es interno, ya que regula el ejercicio de la función administrativa interna de
cada Estado. Este carácter que podemos calificar como de tradicional, puede
variar en las denominadas comunidades supranacionales, donde el derecho
administrativo podrá también regir la actividad de sus órganos e instituciones
proporcionando formas jurídicas adecuadas a ellas.
 Es común, estudia los principios básicos del derecho Público. El derecho
administrativo en este sentido suministra los principios comunes para los
derechos municipal, tributario, aduanero, ambiental, previsional, de aguas, etc.
 Es local, en razón de que la organización política-institucional de nuestro
país prevé la existencia de tres niveles estatales: Nación, Provincia y municipios,
donde las facultades de legislación han sido reservadas por las provincias
conforme los artículos 75, contrario sensu, y 121 de la C.N. y por ende, no han
sido delegadas a la Nación. El derecho administrativo es, en consecuencia, un
derecho típicamente local, con aptitud de legislar en los distintos órdenes

13
Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, T I, Lexis Nexis, séptima edición, pág. 114/115.
14
MARIENHOFF, Miguel S.: Tratado de Derecho Administrativo. 5ª. Ed., T. I, Buenos Aires, Ed. Abeledo-Perrot,
1995, pág. 160.
15
GORDILLO, Agustín “Tratado de Derecho Administrativo” T. I, Parte General, 8va. Edición, Editorial “Fundación
de Derecho Administrativo”, Buenos Aires, 2003, pág. V-19.
16
REVIDATTIl, Gustavo Adolfo “Derecho Admistrativo”, T. I, Edición “Fundación de Derecho Administrativo” Buenos
Aires, 1984, pág. 130.
 provinciales todo lo atinente a su organización administrativa interna,
ministerios, procedimientos y procesos administrativos, obras públicas,
municipios, acción de amparo, expropiación, contabilidad pública, empleo
público, empresas o entes autárquicos, etc..
 Es dinámico, el ordenamiento administrativo no sólo lo integran las leyes y
la Constitución que le sirve de base, sino también y fundamentalmente, las
distintas formas jurídicas de la actividad administrativa, donde sobresalen: el
reglamento administrativo, el contrato administrativo y los actos administrativos.
A estas formas jurídicas se las emplea para regir situaciones que se movilizan y
transforman día a día; y en ese cambio permanente de la realidad se sustenta la
flexibilidad y dinamismo del derecho administrativo.

3. Autonomía del Derecho Administrativo. Científica, didáctica y legislativa 17

El Derecho administrativo es una disciplina autónoma que se abastece de su
propio sistema de normas y principios, lo cual no obsta a que se recurra a la
analogía para realizar la integración normativa frente a la las lagunas que toda rama
del derecho presenta.
Por ende, la autonomía del derecho administrativo es conceptual o científica. El
derecho administrativo es una rama del derecho público interno, que es de
naturaleza local o provincial (art. 121 Constitución Nacional).
No podemos dejar de señalar que la extrema mutabilidad natural de esta
disciplina lo caracteriza como de “difícil codificación”.
Por ello si bien podríamos hablar de una codificación parcial de ciertas
materias que el derecho administrativo ha regulado (ejemplo: procedimiento y
proceso administrativo, expropiación, obra pública, régimen de contrataciones del
Estado, empleo público), su permanente mutabilidad le hace conservar su
característica de derecho en formación (ius in fieri).
Así el derecho administrativo se presenta como una respuesta permanente a la
necesidad de resolver nuevos problemas que aparecen en el horizonte jurídico, de
un mundo en constante evolución –ius novum) (Luqui).

Proyección actual del Derecho Administrativo

Conforme lo señala Parejo Alfonso, el panorama actual del derecho
administrativo ya no aparece sólo la clásica relación bilateral Administración-
administrado, sino que ha surgido un universo de relaciones más complejas que
enfrentan a la Administración con una pluralidad de organizaciones públicas y
ciudadanos en nuevas dimensiones, a raíz del proceso de globalización.
En esta dirección se observa que se producen actualmente cambios
sustanciales en la ejecución de la actividad administrativa; y esta tarea se perfila
cada vez más como de organización, dirección y conducción de procesos y
situaciones sociales más complejas.
Las formas y concepciones del actuar administrativo han ido cambiando y hoy
es un supuesto generalmente aceptado que, a los efectos de que el accionar
administrativo pueda lograr “soluciones representativas del óptimo social”, se
requiere indispensablemente la voluntad y el compromiso de los interesados
(administrados) y la aceptación por parte de ellos del accionar estatal.
La fórmula sería: menos coacción y más consenso; menos autoridad y más
voluntad concurrentes.
Aunque la Administración conserve siempre el orden, la prohibición y la
sanción –que seguirán siendo medulares- es cada vez mas frecuente la utilización de
formas blandas de gestión cuya incidencia en el ciudadano es indirecta. Además,
ello se complementa con la elitización cada vez más frecuente de forma “jurídico-
privadas” y de intercambiabilidad entre las de carácter privado y público.
Igualmente se observa una mayor demandabilidad de participación ciudadana
en los procesos de toma de decisión de la Administración, y cada vez existe mayor
dependencia del éxito de la acción administrativa con la colaboración y consenso de
los administrados, destinatarios de ella.
Esta independencia –indica Parejo Alfonso- tiene las siguientes
manifestaciones:

17
Véase Farrando, Ismael (h.), Martínez Patricia R., Manual de derecho administrativo, Buenos Aires, Depalma,
2000, p. 99/100.
 - Es necesario contar hoy con información adecuada para el éxito de cualquier
actuación. Para ello, muchas veces, es indispensable la cooperación ciudadana.
- Es frecuente advertir cierta incapacidad de los controles estatales de
inobservancia de infracciones a reglamentaciones administrativas (por ejemplo, el
problema del tránsito y de accidentes automovilísticos); por lo que se torna
indispensable inducir a los destinatarios a un cumplimiento voluntario de estas
normas (tomar “conciencia” de ellas) a los efectos de adecuar las conductas privadas
a las disposiciones de ellas.
- En cuanto a los problemas relacionados con el “medio ambiente”, dada la
naturaleza y objetivos de la acción administrativa respecto de ellos, se torna
también indispensable la colaboración activa de los agentes privados en tales
temáticas.
Todas las premisas que estamos analizando imponen la necesidad de una
profunda revisión de los presupuestos y principales construcciones del derecho
administrativo, fundamentalmente, frente a esta suerte de “dispersión” de la
actividad de la Administración.
La sustancia del derecho administrativo se ha desplazado actualmente hacia la
Administración prestacional, siendo ahora clave los contenidos y presupuestos
relacionados con técnicas y logros de “eficacia”, “eficiencia”, “servicio al
consumidor”, “protección al usuario”. En este terreno se podría hablar de un
desplazamiento de la Administración de coacción a la Administración de prestación.
Por último, también se aprecia en esta etapa de evolución del derecho
administrativo y de la Administración, una línea evolutiva hacia una suerte de
progresión lineal del control jurisdiccional sobre la actividad administrativa, que
coadyuba al logro del difícil y anhelado equilibrio entre las prerrogativas estatales y
las garantías o libertades de los particulares.

4. Relaciones del Derecho Administrativo con las demás ramas del Derecho:
Derecho Constitucional, Derecho Civil, Derecho Procesal, Derecho Financiero,
Derecho Penal y con la Ciencia de la Administración.

Es dable señalar que, el derecho es uno sólo, lo que lleva a concluir que sus
partes (las distintas ramas o disciplinas jurídicas) están siempre vinculadas y
entrelazadas). En esta perspectiva, no deben existir disciplinas contradictorias que
puedan afectar –con su regulación normativa- al ciudadano a las instituciones
sociales, ya que el derecho debe entenderse como una verdadera unidad en garantía
de aquél y de éstas.

Consecuentemente, las divisiones en ramas jurídicas se justifican por la

especialidad material que facilita una mejor regulación de las conductas humanas,
pero hay que reconocer, también, que es difícil que una temática pueda ser regulada
o estudiada por una disciplina con total abstracción de las demás.

Es decir, que el Derecho Administrativo no tiene ni ha tenido nunca una

existencia aislada e independiente y ha constituido siempre una porción del
ordenamiento jurídico de cada época histórica, manteniendo con las otras ramas
jurídicas relaciones de jerarquía y subordinación, como acontece con el Derecho
Constitucional, o bien relaciones de contacto e interferencia como es el caso de sus
vínculos con el Derecho Civil y Comercial.

Muchas de estas relaciones se fundan en la carencia normativa, rasgo bastante

típico en el Derecho Administrativo sustantivo de nuestro país, que obliga a utilizar
la analogía como procedimiento de integración por excelencia.

Seguidamente analizaremos las relaciones del Derecho Administrativo tanto

con otras ramas del Derecho Público (Constitucional, Penal, Financiero y Procesal)
como con las disciplinas que conforman el Derecho Privado (Civil y Comercial)

Relaciones con el Derecho Constitucional: De todas las ramas del Derecho

público, ninguna está mas estrechamente ligada al Derecho administrativo que el
derecho Constitucional. En las relaciones del derecho administrativo con éste, existe
una subordinación del primero respecto del segundo, puesto que toda la actividad
de la Administración encontrará su límite en la Constitución.
 Ambos derechos aplican principios de la teoría general del derecho y si bien
existen principios generales que se hallan fuertemente protegidos por la
Constitución, no son exclusivos de este derecho (igualdad, legalidad, etc.)

En la Constitución Nacional hay disposiciones que son propias del derecho

administrativo: la expropiación, prohibición de que la administración ejerza
actividad jurisdiccional, estabilidad del empleado público, etc..

El derecho administrativo toma principios del derecho constitucional y los

aplica y desarrolla sin alterarlos, por ejemplo, la organización de los tres órganos del
poder, las facultades de cada uno de ellos18.

El Derecho Constitucional se refiere a al estructura fundamental del Estado,

constituyendo la base del ordenamiento administrativo y de las demás ramas del
Derecho. Por eso la primera vinculación es de jerarquía y por ella las instituciones
administrativas se subordinan a las normas y principios constitucionales, lo cual se
ha traducido en la conocida afirmación doctrinaria que enseña que el Derecho
Administrativo tiene el encabezamiento de sus capítulos en la Constitución. En
realidad, dicha afirmación tiene vigencia no sólo respecto del Derecho
Administrativo sino de todas las ramas del Derecho19.

Relaciones con el Derecho Penal: Respecto de las relaciones con esta

disciplina, debemos efectuar las distinciones en el plano de los siguientes derechos:

Penal sustantivo: Con el Derecho penal sustantivo se relaciona en la medida

en que éste contiene una serie de figuras jurídicas y conceptos que pertenecen al
derecho administrativo, como ser: servicio público (arts. 165, inc. 8 y 184 inc. 3 del
Código Penal), cargo público (art. 246); autoridad competente (art. 246); empresas
públicas de transporte (art. 289); uso público (art. 191); vía pública (art. 165), etc..

El Derecho Administrativo guarda una estrecha vinculación con el llamado

Derecho Penal sustantivo en cuanto a que la Administración de la tutela represiva
para asegurar su eficaz y normal funcionamiento, ya que de lo contrario podría
afectarse la existencia misma del Estado 20. Cabe resaltar la definición de
Funcionario Público del artículo 77 del Código Penal

El derecho Administrativo disciplinario: es el que regula el régimen disciplinario

de los funcionarios y empleados públicos. Se aplica en el ámbito interno de la
Administración, y en la mayoría de los casos está destinado a imponer sanciones
por las faltas que puedan cometer los agentes públicos en el servicio. Las faltas
disciplinaras están determinadas en la Ley marco de empleo público. En el régimen
administrativo disciplinario deben aplicarse todas las reglas del debido proceso legal
(artículo 18 de la Constitución Nacional).

Derecho penal administrativo o derecho administrativo sancionador: rige la

relación de la Administración con los particulares (diferencia con el derecho
disciplinario que es interior de la administración). Este derecho regula el
comportamiento de los particulares en cuanto a ciertos deberes de carácter
administrativo con el Estado, cuyo incumplimiento importa una contravención.
Debe garantizarse todos los principios inherente al debido proceso como ser:
“nullum crimen sine lege”, “in dubio por reo”, “non bis in idem”.

Relaciones con el Derecho Procesal: El proceso que se desarrolla en el

ámbito judicial termina con una sentencia que tiene fuerza de verdad legal. En el
derecho administrativo existe el procedimiento administrativo, que comprende una
serie de actos que se llevan adelante dentro de la propia administración “lato sensu”
para obtener finalmente una decisión administrativa; que podrá ser impugnable por
los administrados mediante recursos, reclamaciones o denuncias.

18
Véase Farrando, Ismael (h.), Martínez Patricia R., op. Cit., p. 90.
19
Ver Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, T I, Lexis Nexis, séptima edición, pág. 135.
20
Villegas Basavilbaso, Benjamín, Derecho Administrativo, T. I, pág. 139, Bs. As. 1949.
 También encontramos “procesos contencioso administrativos”, que es la
revisión judicial de los actos dictados en la función administrativa.

Las relaciones entre los derecho procesal y administrativo las podemos

sintetizar señalando que en el procedimiento y proceso administrativos se aplican
numerosas reglas del derecho procesal (por ejemplo, en materia de producción de
pruebas).

Señala el Dr. Juan Carlos Cassagne 21 que, las relaciones del Derecho Procesal
y el Derecho Administrativo se manifiestan en tres campos diferentes: a) en el
ejercicio de la actividad jurisdiccional de la administración donde se aplican
numerosas normas y principios del derecho procesal;

b) respecto del procedimiento administrativo, donde se dispone la aplicación

supletoria de sus normas con las del Código Procesal.

c) con el derecho Procesal Administrativo o “contencioso administrativo”, que es la

parte del derecho procesal que regula la actuación de la Administración en el
proceso judicial, es decir, ante órganos separados e independientes de aquélla, que
resuelven controversias con fuerza de verdad legal.

La conexión existente entre el derecho procesal y el derecho administrativo de

fondo o sustantivo es tan grande que ha provocado que el estudio de su temática y
de sus principales instituciones hayan sido realizadas predominantemente por
administrativistas22.

Por lo común, la aplicación de las norma del Derecho Procesal al Derecho

Administrativo ha de realizarse utilizando la técnica de la analogía, que presupone
la adaptación previa de las mismas a los principios que gobiernan las instituciones
del Derecho Administrativo.

Relaciones con el Derecho Financiero: Este derecho regula la actividad

financiera del Estado, que es la que se desarrolla para la obtención de los recursos
del Estado. Dentro de este derecho se incluye el derecho fiscal o tributario. Lo cierto
es que existen relaciones que son inmediatas y contiguas. Las principales estriban
en las funciones y modos de aplicación de las normas financieras y tributarias, que
son esencialmente administrativas, como lo son también las nociones de autarquía
y organización de este sector y la responsabilidad de sus funcionarios.

Las principales materias, procedimientos e instituciones del derecho financiero

revisten sustancia administrativa: por ejemplo, en materia de, derecho
presupuestario, régimen de las inversiones y gastos públicos, recaudación de
tributos, etc..

Relaciones con el Derecho Civil:

Debemos dejar señalado que, existe diferencias entre el Derecho privado y el

Derecho Administrativo, puesto que el derecho privado se basa fundamentalmente
en una profunda y sustancial distinción entre los principios que inspiran ambos
ordenamientos, en cuanto a la naturaleza de las relaciones y posición de los sujetos
que intervienen en la relación jurídica. En efecto, mientras el Derecho Privado se
inspira en las ideas de autonomía, igualdad y limitación de los poderes públicos que
el ordenamiento otorga a las personas, el Derecho Administrativo, si bien sobre la
base de criterios de equilibrio y justicia, se articula con normas y principios que
derivan de la posición preeminente del Estado y de los intereses comunes que el
debe proteger y promover.

21
Ver Cassagne, Juan Carlos, op. Cit., pág. 142.

22
V. gr. El proyecto de Código Procesal en lo Contencioso Administrativo que elaboró en el año 1981 la comisión
integrada por los Doctores Miguel S. Marienhoff; Juan Francisco Linares y el Dr. Juan Carlos Cassagne.
 Como consecuencia de ello, en contraste con lo que acontece en el Derecho
Privado, los sujetos y órganos estatales gozan del poder jurídico de imponer efectos
por su exclusiva voluntad (en forma unilateral) que pueden incidir en la esfera
jurídica de los particulares, siempre que se respeten las garantías y los límites
ínsitos en el ordenamiento jurídico 23.

Respecto de las relaciones entre el Derecho Administrativo y el Derecho Civil 24

no hay que suponer que en nuestro sistema jurídico que toda aplicación de una
norma incluida en el Código Civil traduzca siempre la utilización del Derecho Civil,
ya que puede darse alguna de las siguientes situaciones:

a) que las normas del Código no pertenezcan exclusivamente al Derecho Civil

sino a todas las ramas del Derecho, como las contenidas en los títulos preliminares.
En este caso no habrá, en muchos casos, autointegración, sino aplicación directa de
normas jurídicas que, en su conjunto, conforman la llamada parte general del
Derecho.

b) que se trate de normas de Derecho Administrativo ubicadas en el Código

Civil (p. ejemplo: las prescripciones sobre bienes del dominio público).

Ahora bien, como el Derecho Administrativo posee autonomía, la aplicación al

mismo de las normas del Derecho Civil se realiza a través del procedimiento de la
analogía que exige realizar una tarea previa de adaptación a las normas y principios
del Derecho Público.

Entre las principales instituciones del Derecho Civil con las que el Derecho
Administrativo tiene relaciones de contacto o interferencias pueden mencionarse: 1)
Capacidad de las personas físicas; 2) Personas jurídicas; 3) Locación de cosas; 4)
Dominio Privado; 5) Instrumentos Públicos; 6) Prescripción, etc..

Relaciones con el Derecho Comercial: Si bien esta disciplina se sitúa

principalmente en el ámbito del derecho privado, existen numerosas áreas del
derecho comercial que están regidas por el derecho administrativo. Así por ejemplo,
podemos mencionar todo lo atinente a: a) bolsas; b) bancos; c) conformación
administrativa de los estatutos de las sociedades anónimas; d) Registro Público de
Comercio; e) Registro de Libros de Comercio, etc..

El derecho administrativo rige también aspectos importantes del derecho

comercial relacionados con: la función de policía respecto de las sociedades que
prestan servicio públicos (art. 299, inc. 5 de la ley 19550), que están sometidas a la
denominada fiscalización estatal permanente; las entidades financieras; los seguros
de créditos a la exportación; privilegios del fisco en los concursos o quiebras.

Relaciones con el Derecho Internacional Público: Existe una importante

colaboración del derecho internacional público hacia el derecho administrativo al
poner a disposición de éste distintos organismos internacionales (ONU, OEA,
UNICEF, OIT, UNESCO, etc.) para el tratamiento de asuntos administrativos de
alcance internacional.

Recíprocamente y conforme a las relaciones cada vez más estrechas entre los
distintos Estados de la comunidad internacional, el derecho administrativo asiste al
Internacional por medio de la ejecución de los servicios públicos de carácter
internacional mencionados en el párrafo anterior, donde sobresalen los servicios
postales y las comunicaciones.

Relaciones del Derecho administrativo y la ciencia de la Administración:

El derecho administrativo estudia a la Administración Pública jurídicamente,

es decir, estudia los aspectos jurídicos del Derecho Administrativo, en tanto la

23
De Laubadére, André, Traité Élémentaire de Droit Administratiff, pág. 35-36, T. I, 5ta. Ed. Paris, 1970.
24
Ver Cassagne, Juan Carlos, op. Cit., pág. 144/145.
ciencia de la Administración lo hace desde el punto de vista de la eficacia (aspecto
no jurídico).

Tanto el derecho administrativo como la ciencia de la administración coinciden

en el estudio de un solo objeto: La Administración Pública. Ello es así, puesto que
los aspectos jurídicos de la actividad de la Administración no concluyen el estudio
del Derecho Administrativo, porque además de que la Administración debe ceñir su
actividad a la legalidad, debe también lograr la eficacia y eficiencia en el
cumplimiento de los fines públicos.

El estado puede contratar a través de cualquiera de los procedimientos de

selección del contratista particular establecido en las normativas legales vigentes. El
estudio del régimen jurídico de cada uno de estos procedimientos corresponde al
derecho administrativo y a la ciencia de la Administración le compete apreciar la
conveniencia de cada uno de ellos, la determinación de cuál es el mas ventajoso
para lograr la máxima eficacia de la actuación administrativa.

A modo de conclusión podemos señalar que, las dos disciplinas tienen íntima
vinculación, ya que si bien una cosa es el estudio de las diferentes formas posible de
organizar y accionar por parte de la Administración –con el fin de lograr la máxima
eficiencia-, otra es estudiar su régimen jurídico, pero no es conveniente ni factible
efectuar dichas investigaciones separadamente.