66 José Miguel Valdivia

Título I
La administración del Estado
como complejo organizacional
52. El análisis de la materia, tradicionalmente conocida como organización admi-
nistrativa, se inicia con una introducción que apela a su importancia (capítulo 1) y un
capítulo sobre su regulación jurídica, bajo la denominación de “competencia organi-
zacional” (capítulo 2). El corazón de la organización se halla en un número reducido
de categorías dogmáticas fundamentales (capítulo 3), cuyo entendimiento hace posi-
ble una explicación de la fisonomía de la administración en Chile (capítulo 4).

Capítulo 1
Importancia de la materia
53. Se aprecia a tres respectos: importancia jurídica, científica y política.

(a) Importancia jurídica

54. Según se ha visto en la introducción (§§ 8 y 9), en el derecho positivo la admi-
nistración se concibe desde una perspectiva orgánica. Para efectos jurídicos, la admi-
nistración es un complejo organizacional, integrado por distintos cuerpos estructura-
dos por el derecho, que participan en la gestión del interés general (que algún texto
designa como “función administrativa”). Identificar correctamente aquellas estructu-
ras que forman parte de la administración del Estado contribuye, en consecuencia, al
mejor conocimiento del derecho administrativo, su extensión y límites.
A muchos respectos, las definiciones jurídicas sobre la organización de la
administración del Estado constituyen un presupuesto lógico para la aplica-
ción de determinadas parcelas del derecho administrativo general. Así ocurre,
con particular fuerza, en la teoría del acto administrativo. Las definiciones
orgánicas contribuyen a determinar de la mejor manera posible la atribución
de competencias, que constituye uno de los requisitos esenciales del acto ad-
ministrativo. En buenas cuentas, la teoría de la organización administrativa
permite determinar quién es el órgano competente, dentro de un universo más
amplio, para adoptar una decisión determinada; de este modo, si tal decisión
es adoptada en el seno de una institución administrativa distinta de la que
corresponde, o por un agente que no tiene reconocida calidad de órgano de la
institución habilitada, tal decisión deviene ilegal, con las consecuencias que el
derecho contempla.
 Título I. La administración del Estado como complejo organizacional 67

En el plano práctico, como se aprecia, la teoría de la organización administra-

tiva tiene una importancia extraordinaria.

(b) Importancia científica

55. La teoría de la organización administrativa tiene también gran importan-
cia dogmática. En la elaboración de la teoría, tanto en derecho chileno como com-
parado, se aprecia una alta dosis de tecnicismo. La identificación de las distintas
figuras subjetivas que conforman la administración del Estado, así como de sus
unidades organizativas internas, de los modos de asignación de competencias en-
tre órganos y de las relaciones que pueden formarse entre ellos, es lo más parecido
a una taxonomía de la administración del Estado.
Por supuesto, en la configuración de esta teoría confluyen antecedentes de
origen cultural, histórico o pragmático. En una muy gran medida, las organi-
zaciones subjetivas que integran el Estado tienen una configuración jerárquica
forjada en la antigüedad o en el medievo, de origen militar o eclesiástico. La
distribución territorial del poder, en Chile y otras partes, tiene indudables orí-
genes hispánicos, modelados tanto por la gestión de los Austrias como de los
Borbones. En fin, el régimen municipal presenta siempre singularidades, por la
estrecha conexión entre la comunidad de vecinos y el poder local, cuyas vincu-
laciones con la estructura general del Estado dependen de factores histórico-po-
líticos nacionales.
Por otra parte, en tiempos más recientes la materia ha recibido la influencia
cierta de análisis interdisciplinarios preocupados de la gestión pública. Esta in-
fluencia proviene desde luego de la ciencia política, pero también de la econo-
mía. Las teorías de la regulación económica (que la conciben como una de las
actividades más características del Estado contemporáneo) han infiltrado en la
gestión estatal, incidiendo en sus modos de organización. En fin, estas y otras
preocupaciones condicionan algunos desarrollos del derecho internacional que
a la larga también repercuten en el derecho interno (p., ej., las directrices y reco-
mendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
o del Banco Mundial sobre la gestión pública).

(c) Importancia política

56. Las estructuras organizacionales del Estado predeterminan la gestión pú-
blica, tanto en la definición de las líneas de acción a seguir como en su implemen-
tación. En efecto, las estructuras orgánicas tienen a priori una aptitud funcional
específica, pues están diseñadas de modo de atender útilmente a las necesidades
68 José Miguel Valdivia

públicas en cada ámbito en que se desenvuelvan. No todos los organismos pú-

blicos tienen la misma configuración, la que varía fundamentalmente en consi-
deración al peso propio de dos variables: una política y otra más bien técnica,
vinculada al cumplimiento neutral de una línea de acción política. La articulación
de los organismos integrantes de la administración del Estado depende, al menos,
de esas dos consideraciones, de lo que resulta que la organización administrativa
es una de las principales herramientas del discurso y la praxis políticos.
Ese enfoque se muestra con evidencia en los procesos de reforma del Estado
o de rearticulación de sus componentes. Más allá de los discursos a favor o en
contra del “tamaño del Estado”, es usual que la asunción de nuevas responsabi-
lidades por parte de la administración se canalice mediante la creación o reconfi-
guración de estructuras administrativas. Los procesos de reforma del Estado, que
normalmente suponen una racionalización y simplificación de sus estructuras,
también dependen de modificaciones orgánicas significativas, articuladas en vista
de la mejor satisfacción de necesidades públicas.

Capítulo 2
Competencia organizacional
57. ¿A quien corresponde definir la organización de la administración del Es-
tado? La organización administrativa siempre supone articulación de oficinas u
otras estructuras administrativas. En una dimensión importante, esa articulación
se desarrolla en el mundo puramente material (pues para echar a andar una ofi-
cina se requiere espacio físico, personal y algunos recursos materiales), pero para
su reconocimiento oficial se requiere de operaciones formales mediadas por el
derecho.
Con la rúbrica “potestad organizatoria” de la administración, la doctrina de-
signa los modos de creación o configuración de las unidades administrativas del
Estado, sea que estén radicados en el legislativo o en la propia administración.
En buenas cuentas, no se trata de una auténtica potestad pública, sino de una
denominación cómoda de una diversidad de cuestiones emparentadas temática-
mente, en torno a las cuales el sistema constitucional distribuye competencias
normativas.
En el derecho comparado no hay recetas uniformes sobre estas materias. Al-
gunos regímenes son bastante flexibles, permitiendo al gobierno o a organismos
administrativos determinar, dentro de ciertos límites, su propia configuración. Así,
por ejemplo, en países como Francia o España el jefe de gobierno puede deter-
minar los ministerios con que pretende gobernar (mediante operaciones admi-
nistrativas, no por ley). En contraste, el modelo chileno se caracteriza por una
 Título I. La administración del Estado como complejo organizacional 69

mayor rigidez, toda vez que la organización se define por ley. La distribución de
competencias normativas respecto de esta materia tiene por telón de fondo la
tensión entre la necesidad de una gestión administrativa ágil y la participación de
las minorías parlamentarias en la definición de lineamientos básicos de la acción
pública, del tamaño del aparato del Estado y del gasto público.
Para el mejor entendimiento de la materia, conviene analizar separadamente el
papel de la ley, el que ha desempeñado en Chile la Ley de Bases de la Administra-
ción del Estado, que opera como una especie de ley general de organización admi-
nistrativa, y el rol que cabe a la misma administración en su propia organización.

(a) El papel de la ley en la configuración de la organización administrativa

58. La Constitución entrega directamente a la ley la configuración orgánica de
la administración del Estado; la ley a que se refiere es, en principio, una ley simple,
de iniciativa exclusiva del Presidente de la República. La norma pertinente indica:
“Corresponderá, asimismo, al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para:
Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autóno-
mos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones”
(artículo 65, inc. 4 N° 2).

La terminología ahí empleada para identificar las instituciones integrantes de

la administración es arcaica. Para el argot administrativo antiguo, mientras los
servicios públicos “fiscales” corresponden a los que forman la administración cen-
tralizada del Estado, los “semifiscales” integran la administración descentralizada
y, por eso, cuentan con alguna esfera de autonomía. Así las cosas, en principio la
regla tiene un campo de aplicación tendencialmente comprensivo de la totalidad
de la administración del Estado. La regla en análisis no deja mucho espacio a la
especulación: la creación de instituciones administrativas sólo puede efectuarse
por ley (que, además, debe tener origen en una iniciativa presidencial). En síntesis,
sólo el legislador puede dar forma a la administración.
A pesar de la amplitud del texto, la misma Constitución contempla una serie
de organismos que cumplen funciones grosso modo administrativas, dotadas de
un estatuto de autonomía frente al gobierno, y que las prácticas vigentes designan
como “autonomías constitucionales”. En general, la plena autonomía respecto del
poder presidencial sólo puede ser consagrada por regla constitucional, atendida
la extensión de las competencias del Presidente de la República (a quien “corres-
ponde” la administración del Estado, art. 24 inc. 1). Por cierto, la configuración
de detalle de estos organismos también requiere de disposiciones legislativas, cuya
aprobación, por excepción a la regla general, requiere de las formalidades propias
70 José Miguel Valdivia

de las leyes orgánicas constitucionales (salvo para el Consejo Nacional de Televi-

sión: ley de quorum calificado).
La Constitución exige una ley de quorum calificado para autorizar al Estado o
a sus organismos para desarrollar o participar en actividades empresariales (art.
19 N° 21). De aquí que en algún grado la creación de las empresas del Estado
requiera de este tipo de ley, sin perjuicio de que los aspectos organizativos (o in-
cluso, su supresión) puedan ser abordados por leyes simples.
En contraste, la exigencia de una previsión legislativa en este terreno se ha
entendido compatible con la simple habilitación legal conferida a organismos ad-
ministrativos para crear otras figuras orgánicas auxiliares a la función administra-
tiva, pero que no integren propiamente la administración del Estado. Así ocurre
con diversas instituciones, de forma corporativa o fundacional, creadas conforme
a procedimientos de derecho privado. Tratándose de las “sociedades del Estado”,
su creación y organización también se efectúa mediante procedimientos de dere-
cho privado, requiriéndose en todo caso una autorización conferida por ley de
quorum calificado (en razón de integrar también el Estado empresario).

(b) La LOCBGAE
59. En principio, el legislador es soberano para determinar la configuración
orgánica de las instituciones administrativas. Sin embargo, la Constitución prevé
que “la organización básica de la Administración Pública” sea determinada por
ley orgánica constitucional (art. 38, inc. 1); esa ley es la Ley 18.575, Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
La LOCBGAE es uno de los primeros cuerpos legales que abordaran la admi-
nistración del Estado desde una perspectiva conjunta, sometiéndola a estándares
comunes. Eso explica que varias de sus disposiciones tengan un radio de acción
transversal a los distintos cuerpos administrativos del Estado; así ocurre con los
títulos I (“Normas generales”), III (“De la probidad administrativa”) y IV (“De la
participación ciudadana en la gestión pública”), que definen principios generales
aplicables tanto a la organización como al funcionamiento de los órganos admi-
nistrativos.
El título II de la LOCBGAE encierra diversas reglas sobre organización admi-
nistrativa, que contribuyen a delinear una fisonomía similar para los organismos
administrativos más comunes (dejando a salvo a aquellos que se rigen por normas
especiales, como las autonomías constitucionales, las Fuerzas Armadas y de Or-
den y Seguridad Públicas, los Gobiernos Regionales, el Consejo para la Transpa-
rencia y las empresas públicas creadas por ley). Estas reglas comunes determinan
la estructura jerarquizada de las oficinas administrativas, los modos de organiza-
 Título I. La administración del Estado como complejo organizacional 71

ción interna, las técnicas de atribución de competencias entre sus organismos y

algunos mecanismos de coordinación entre ellos.
En suma, la soberanía del legislador en la configuración de los organismos
administrativos aparece algo disminuida frente a los estándares organizativos de
la LOCBGAE. Ciertamente el legislador puede adoptar una configuración distinta
a la prevista por esa ley, con tal de preverse por norma orgánica constitucional.

(c) La auto-organización administrativa

60. ¿Cuánto margen de acción tiene la administración para organizar sus pro-
pias estructuras internas?
En aras de una mayor eficiencia en el funcionamiento de los servicios públicos es
deseable que la autoridad a cargo pueda estructurar su modo de trabajo, configurando
sus oficinas internas. En algún grado puede hacerlo mediante instrumentos de gestión
de personal o a través de operaciones administrativas como la delegación del ejercicio
de competencias. Sin embargo, para que esa articulación tenga alguna permanencia en
el tiempo se requiere de instrumentos normativos más sólidos. En este plano, la herra-
mienta que está en manos de la administración es el reglamento. Por eso, la definición
de aquel margen de acción es inversamente proporcional al ámbito de competencias
reconocido al legislador en la materia (mediante “reservas de ley” — cf. § 180).
No hay recetas uniformes en las prácticas legislativas sobre la materia. Algunos
textos orgánicos son excesivamente detallistas mientras otros contemplan una re-
gulación minimalista de la estructura administrativa respectiva. Hasta hace poco
la jurisprudencia constitucional se mostraba sumamente rígida en el entendimien-
to de la reserva de ley sobre esta materia, declarando inconstitucionales precep-
tos legales que habilitaban a la administración a definir estructuras organizativas
mediante reglamentos. Un reciente giro jurisprudencial ha tendido a la flexibili-
dad, reconociendo que tras la entrada en vigencia de la LOCBGAE (sobre todo
entendida como ley de bases, necesitada de desarrollo por normas subalternas) no
existe mayor obstáculo en que se determine reglamentariamente la organización
interna de un organismo administrativo, por ejemplo, en la medida en que éste
fuere creado previamente por ley y tal ley regule su “organización básica” (TC, 16
de enero de 2013, Proyecto de Ley que crea el Ministerio del Deporte, Rol 2367).
En suma, en el estado actual del derecho la potestad reglamentaria tiene abier-
to un campo potencialmente amplio para la configuración de las estructuras or-
ganizativas de determinado servicio público, sin perjuicio de la definición legis-
lativa de aspectos elementales, como su fisonomía básica (p. ej., centralizado o
descentralizado) y la identificación de los órganos internos que tengan atribuidas,
también por ley, competencias específicas.