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Gobernar es mucho ms que administrar

Mtro. Milton Castellanos Gout


Artculo para la revista Realidad Jurdica
Volumen III Septiembre-Diciembre. 2004,
De la Facultad de Derecho de la UABC.
Introduccin.
Sumario: 1 Planteamiento del problema. 2. Justificacin y delimitacin de la investigacin.
Este trabajo tiene la pretensin de ofrecer argumentos suficientes para demostrar que gobernar es mucho ms
que administrar, y de cmo es que, en la medida que se confunden ambos conceptos, surge la ingobernabilidad.
Sustituir los conceptos propios del funcionamiento de la administracin pblica, por los de la administracin
privada, deriva al extremo de confundir la funcin de gobernar con la funcin de administrar ; con la consecuencia
de que, en aras de lograr una eficiencia -supuestamente necesaria para el buen cuidado de los recursos pblicosse pierda la finalidad esencial del Estado.
Una causa de esta confusin sta en el enredo de asignar a la Administracin Pblica una doble concepcin, como
sujeto cuando se le identifica con el Poder Ejecutivo, y como accin cuando se le identifica con una de las
actividades del Gobierno. As mismo cuando se tiene la administracin pblica a la vez como funcin y como
proceso; o cuando, en el mbito del Derecho pblico se utilizan de manera indistinta los trminos de funcionario,
empleado, servidor y autoridad; o los de funcin, atribucin, cometido, fines y facultades.
El propsito central est en ofrecer razonamientos que permitan resolver y evitar la confusin entre lo que le
corresponde hacer al gobierno y lo que le corresponde hacer a la Administracin Pblica, en cumplimiento de los
fines del Estado de Derecho, a partir de la realizacin de los siguientes objetivos parciales: a) Precisar el concepto
de gobernabilidad; b) Analizar los factores que determinan la relacin entre las funciones de gobierno y de
administracin; c) Identificar la problemtica que genera la confusin de esta relacin, para la realizacin de los
fines del Estado; y d) deslindar las principales diferencias entre administracin particular propia de las empresas
de iniciativa privada, versus la administracin pblica, propia de las instituciones de gobierno, a la vista de su
planeacin; objetivos; relaciones con el contexto; elemento humano; temporalidad; normatividad; toma de
decisiones; y, evaluacin de resultados.
1. Planteamiento del problema.
La cada vez ms alarmante prdida de gobernabilidad que se observa en la actualidad, preocupa seriamente a los
estudiosos del Derecho. Estoy convencido de que una de las principales causas del incremento de la
ingobernabilidad, est en la enredosa conceptuacin y funcionamiento del gobierno y la administracin pblica;
que me propongo estudiar a partir de dos perspectivas:
En cuanto a su contenido, hurgando en un triple marco de referencia, conceptual, normativo y
jurisprudencial; y,
En cuanto a la extensin, ubicndonos en el tiempo del Estado contemporneo, en los Estados Unidos
Mexicanos, buscando aportaciones concretas para el Estado de Baja California.
Coincido con los que piensan que el mayor desafo al que se enfrenta el Estado en el siglo XXI, est en construir
instituciones eficaces, eficientes y garantes de la equidad, que favorezcan el progreso social junto al crecimiento
econmico.
Sin duda en la actualidad todo proceso de reforma administrativa debe ser concebido y desarrollado con la
influencia de los avances cientficos y tecnolgicos, pero sin descuidar que faciliten la expansin de la democracia
y la consolidacin de un Estado de Derecho orientado efectivamente a la justicia.
Reconocer el campo de accin especfico de la administracin pblica, identificando sus necesidades de
adecuacin a los avances cientficos y tecnolgicos, no significa que necesariamente tenga que concebrsele
separada de la funcin gubernamental, y menos como algo ajeno a la poltica, como si funcionara al margen de su
fenomenologa. Resulta verdaderamente imposible imaginarlas en posiciones antagnicas. Tampoco partimos del
supuesto de su identificacin plena. En este aspecto coincidimos con Pedro Muoz Amato (1973: 99) cuando
afirma que tan errneo es distinguirlas y separarlas, como identificarlas y uniformarlas.
Me parece mas acertada la apreciacin de que administracin pblica y poltica son realidades complementarias.
El buen gobierno requiere una buena administracin, y viceversa, la administracin eficiente requiere de un
gobierno eficaz.
El gobierno, como accin y resultado de la conduccin poltica, agrupa al conjunto de rganos que realizan los
fines de la estructura global del orden jurdico, denominado Estado. (D.J.M. UNAM). Es el ncleo del Estado a
travs del cual se ejercita el poder poltico de manera integral en su triple dimensin legislativa, ejecutiva y judicial;
en tanto que la administracin pblica es la parte administrativa de uno de sus rganos, el que est encargado de
la ejecucin de los mandatos de la ley.
No se puede confundir (sin lamentar las consecuencias) la funcin genrica, con la funcin especfica. Esto es, no
se debe confundir la deontologa jurdica de gobernar, con los principios y reglas tcnicas de la administracin.

El Gobierno del Estado se divide para su ejercicio en tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial, los cuales
actan separados y libremente, pero cooperando en forma armnica a la realizacin de los fines del Estado; dice
la Constitucin del Estado de Baja California (artculo II). Segn se establece en el propio ordenamiento
constitucional, la administracin pblica atae slo al poder ejecutivo; es una fase o etapa, ciertamente muy
importante, pero complementaria en la ejecucin de la ley.
Sin embargo, el punto ms lgido del problema no est en el enredo de las funciones pblicas, inherentes a la
funcin de gobernar, sino en que se pretenda suplantar la funcin poltica de gobernar con la tcnica de
administrar, olvidndose que las funciones vienen caracterizadas por el rgano a que corresponden; lo que
equivale a pretender suplantar el funcionamiento de los rganos primarios del Estado, por el funcionamiento de
los rganos encargados del proceso administrativo; en el mejor de los casos atribuidos a personas
tcnicamente capacitadas para cumplir una misin estratgica de tipo gerencial.
Una consecuencia significativa est en que, esta fue precisamente la percepcin original del Estado de Derecho
Liberal Burgus. Sera tanto como Volver al laissez faire, laissez passer, laissez aller del Estado Moderno,
concebido como asociacin de productores, donde el gobierno deja a los individuos en libertad de producir,
limitando su funcin a proteger la propiedad y dar fuerza a los contratos.
En la actualidad cabra preguntarse: Cules valores imbuyen la deontologa poltico-jurdica del Estado? Es
inevitable la moralidad impuesta por la clase social dominante, que exige un Estado reducido a mantener su
hegemona?
Una respuesta afirmativa sera aceptar que la funcin de gobernar est implcita en la de administrar con eficiencia
los recursos puestos a su cuidado, circunscribindose a cumplir las normas del orden jurdico establecido. Esto
es, resolver el problema de la legitimacin del poder en la legalizacin de su ejercicio.
Por el contrario, si anteponemos a esa moral burguesa, los valores de subsistencia que prevalecen en la mayora,
que est al margen o excluidos del desarrollo, donde no existe propiedad que proteger, ni libertad que garantizar;
entonces la respuesta es negar que la funcin de gobierno se supedite a la eficiencia administrativa; por el
contrario, seria la propia eficacia en el logro de sus fines donde se justifique su existencia y funcionamiento.
En efecto, al Estado lo promueve tambin el fin de la justicia social; la justicia que distribuye la accin del gobierno
en bsqueda de la equidad, tratando de compensar la desigualdad social y regional, al menos para atemperar los
extremos de la opulencia de unos cuantos, frente a la indigencia de la inmensa mayora.
2. Justificacin y delimitacin de la investigacin.
La justificacin del trabajo se desprende de la justificacin del Estado. Por qu y para qu debe existir el Estado,
ante el juicio de quienes lo constituyen? el problema no slo est referido a responder por qu debe tolerarse
pasivamente la coaccin estatal? antes habra que explicarse en qu se fundamenta y por qu aceptamos que
alguien tenga el derecho a mandar y los dems el deber de obedecerle?.
Acaso respondemos a los mismos paradigmas socio-culturales en Chiapas y Oaxaca, que en Sonora o Baja
California? Est claro que no, y la consecuencia es que seguramente podrn administrar sus recursos con las
mismas reglas tcnicas; pero no podrn gobernarse de la misma manera, con las mismas prioridades ticas.
Si el nfasis est puesto en construir un aparato estatal que sirva a los ciudadanos, y no ms ciudadanos que
estn al servicio del aparato del Estado. Quin duda que para lograr esto se debe antes clarificar la deontologa
-deberes y moralidad- del conjunto de las instituciones a travs de las cuales el Estado se personifica? esto es, a
travs del gobierno y la administracin pblica.
Esto implica un reacomodo en la lgica de la gestin pblica, que exige una estrategia sustanciada en procesos de
reorientacin del sistema de gobierno y administracin; de redimensionamiento de la estructura gubernamental
orientada a cumplir tanto con los servicios pblicos, como con las funciones inherentes al ejercicio del poder
poltico.
Sostengo que todo el desplazamiento de las funciones del sector pblico, que en los ltimos aos vemos
reasignadas a la iniciativa privada, en realidad lo que viene a reacomodar es el sistema de legitimacin del
ejercicio del poder poltico; supuesto que, la confusin entre las funciones de gobernar y administrar genera
prdida de gobernabilidad en el Estado, al desviar el funcionamiento de las instituciones creadas para realizar sus
fines, lo que ocasiona su deslegitimacin.
Captulo 1
Sumario: 1.1 Antecedentes. 1.2 Anlisis conceptual. 1.3 Diferencias y coincidencias entre administracin pblica
y administracin privada.
2.1. Antecedentes.
Es cierto que el estudio sistemtico de la teora y prctica de los procesos administrativos en el gobierno, no
surgi en la poca moderna con la aparicin del Estado. Sus orgenes se remontan al surgimiento y consolidacin
de la civilizacin occidental; desde el imperio Romano se tienen registros de diversos ordenamientos racionales de
la actividad gubernamental y ejemplos de un burocratismo desarrollado. Se sabe que durante los siglos XII a XIV,
en Inglaterra comenz a institucionalizarse la supervisin y control de la actividad gubernamental; al crearse un

sistema de archivo y registros, diferenciarse las funciones pblicas y reglamentarse


pblicos y su profesionalizacin.

el ingreso a los cargos

Sin embargo, coincido con Pedro Muoz Amato (Ob. Cit. 1954: 57) en que fue la labor de los cameralistas, en los
siglos XVI a XVIII, la que ms trascendi en el desarrollo moderno de la administracin pblica, al florecer la
eficiencia administrativa, caracterizada por la bsqueda del mejoramiento en la capacidad de los funcionarios
pblicos, as como en la sistematizacin de sus funciones.
Destaca en las lecturas de los estudiosos de la materia, la cuestin de si bien el gobierno y la administracin
pblica son fenmenos que corresponden a un mismo objeto de conocimiento, tienen claro que obedecen a
procesos de formacin lgica diferentes: de un lado el arte de gobernar, y del otro la tcnica de administrar.
Con el apogeo de las ciencias naturales y la revolucin industrial, emerge el paradigma del positivismo y con l
nuevas formas de organizar el trabajo para la produccin en masa, generando un formidable caudal de tcnicas
administrativas, caractersticas de la fuerza creadora del capitalismo que, precisamente, llega a influenciar las
actividades inherentes a la Administracin Pblica.
Por otro lado, con la revolucin democrtica surge la pretensin de reorientar la trayectoria de la administracin
pblica, con la demanda de la participacin del pueblo en las tareas oficiales del gobierno.
La evolucin de la administracin pblica como disciplina de estudio, en la medida que se sustenta en diversas
metodologas propias de los enfoques jurdico, cientfico-poltico, o antropolgico, dificulta la descripcin de su
desenvolvimiento, y excedera los lmites de este espacio su tratamiento exhaustivo. De ah que el focus de
nuestro anlisis sobre los procesos administrativos se centre en el basamento legal del rea ejecutiva del
gobierno; sin menoscabo de la descalificacin que argumenta su visin parcial del fenmeno, al ver el Derecho
administrativo slo referido a las funciones del poder ejecutivo.
Ciertamente el Derecho administrativo dej de tener como eje central el servicio pblico, con evidente abandono
del criterio propuesto por Len Duguit y Gastn Jze, los cuales estuvieron de moda a principios del siglo XX. De
acuerdo con la versin de Duguit: El Derecho pblico no slo el administrativo- es el Derecho objetivo de los
servicios pblicos, y segn Jze el Derecho pblico y administrativo es el conjunto de reglas relativas a los
servicios pblicos () Desde luego, es inobjetable que para que haya un Derecho administrativo especfico se
precisa que el ordenamiento jurdico regulador de la administracin pblica sea bsicamente distinto de los que
regulan la instalacin y el funcionamiento de los rganos legislativos o de los rganos jurisdiccionales, as como
diferente tambin del que rige las relaciones entre particulares (...) En este orden de ideas, en la dcada de los
cincuenta no slo se considera al Derecho administrativo como una rama del Derecho pblico sino, como hace
notar Juan Alfonso Santamara Pastor, se da por descontado que cuando menos, uno de los sujetos de las
relaciones reguladas por la norma jurdico-administrativa debe ser una administracin pblica; la cual admite dos
interpretaciones: ... en sentido orgnico o formal, se entiende como la entidad integrada por las reas del Poder
Ejecutivo dotadas de competencia y de recursos para procurar la satisfaccin de los intereses generales y, en
sentido material o funcional, se interpreta como la actividad de dicha entidad para realizar su cometido (Fernndez
Ruiz, Jorge; 1997: 4-5).
Por otra parte, recordemos con Muoz Amato que el enfoque cientfico-poltico de la administracin pblica
tambin se inicia con el movimiento de administracin cientfica, producto de la revolucin industrial en plena
expansin hacia la sistematizacin de sus procesos, que luego imbuye a la administracin pblica, as como al
Derecho y el Estado.
Cientificismo que al ser trasplantado a la administracin pblica no se reduce a desplegar su analoga con la
administracin industrial; sino que amplia el conocimiento y la interpretacin analtica de los hechos, a la vez que
perfecciona los conceptos y su sistematizacin lgico-descriptiva. Sin duda, una contribucin de gran
trascendencia, que puede verificarse al incorporar en la administracin pblica los departamentos de organizacin
y mtodos, que enseguida se ocupan de implantar el desarrollo organizacional, en la mayora de los casos al
margen de los procesos legislativos; con resultados perjudiciales al exagerarse la supuesta similitud entre las
administraciones pblica y privada, olvidndose de las peculiaridades del gobierno.
En poltica el cientificismo propici la sustitucin de los paradigmas jusnaturalistas, por los juspositivistas,
desarrollando el inters por los procesos jurdico-administrativos del gobierno. Esta obsesin positivista deja de
lado los problemas de seleccionar fines y de adaptar a ellos los medios administrativos; consecuentemente
subordin los valores primarios a las consideraciones procedimentales.
Por su parte, el estudio de las relaciones humanas en la administracin industrial, tambin impact a la
administracin pblica, afirmando que el corazn de la actividad administrativa est en la formulacin de las
decisiones y, consecuentemente, el lenguaje de la teora administrativa tiene que derivarse de la lgica y la
psicologa de las decisiones humanas.
Bastara tener presente la complejidad de la naturaleza humana, parea desconfiar de sus interpretaciones, y evitar
la generalizacin con que se pretende abarcar administracin, privada y pblica, pasando por alto la esencia de la
funcin gubernamental, que distingue con claridad los mbitos entre una y otra. Este enfoque de las relaciones
humanas se profundiz y extendi a los fenmenos de la cultura; aceptndose que el modo de vida del pueblo es
condicin esencial para entender, organizar y poner a funcionar la administracin y el gobierno.

Surge entonces el enfoque antropolgico, que trata de sustentar en el estilo peculiar de vida de cada pueblo, los
modos de gobernar y administrar. Enfoque con el cual retomamos el anlisis positivista de las relaciones humanas,
pero conjugadas con los juicios ticos que deben orientar, de modo diferenciado, las acciones de gobernar y de
administrar; de tal manera que la administracin pblica no se confunda con el gobierno, porque se ensimismara
derivando a frmulas de autoritarismo poltico, sustentado en una supuesta dictadura tcnica, que no pocos llaman
tecnocracia.
Es en este sentido que David Lillienthal y Ordway Tead hablan de democratizar los procesos administrativos;
escuchmoslos en las citas que nos ofrece Muoz Amato en su multicitada obra: ...Lillienthal encarna, por su
obra como director de la famosa Autoridad del Valle de Tennessee, el principio de democracia administrativa
lograda mediante la participacin activa de los ciudadanos, en un sistema que fomenta la descentralizacin... En
una serie de magnficos libros, Tead ataca las concepciones tradicionales que revelan tendencias autoritarias y
paternalistas. Defiende con entusiasmo la tesis de que en la administracin deben regir los principios
democrticos de respeto a la dignidad y libertad del ser humano y de participacin equitativa tanto en los procesos
administrativos como en el logro de los propsitos.
Otro enfoque es el de la actitud prctica, que siguen quienes se enfrentan a los problemas administrativos sin
sustento terico, ni mtodo lgico, como la mayora de los empleados pblicos que actan basados simplemente
en viejos hbitos.
En los ltimos aos, el enfoque sistmico ha prevalecido en el estudio del sistema social en su conjunto, como si
se tratara de un intercambio de pregunta-respuesta (input-output). Se cree que las instituciones polticas deben
transformar las preguntas del ambiente social en respuestas institucionales, de manera que a su vez, estas
respuestas transformen el ambiente social, el cual, genera nuevas preguntas, siguiendo un proceso de continuas
mutaciones.

1.2. Anlisis conceptual.


Inmersos en esta complejidad, considero necesario analizar los trminos clave que definen las circunstancias en
que actan el gobierno y la administracin pblica.
1.2.1. El Estado, la poltica y el poder pblico.
Las dos fuentes principales para estudiar al Estado estn en la historia de las doctrinas y de las instituciones
polticas: pero cuidndose de no confundirlas entre s, an cuando la historia de las instituciones polticas requiera
de la historia de las doctrinas polticas para su desarrollo.
Fue con la Doctrina General del Estado de Jorge Jellinek (1910) que se inicia la diferenciacin entre la doctrina
sociolgica y la doctrina jurdica del Estado; a raz de la cada vez mayor tecnificacin del Derecho pblico y de la
personalidad jurdica del Estado que de esta se deriv; misma que fue consecuencia de la conceptualizacin del
Estado como Estado de Derecho; como organismo de produccin jurdica, a la vez que ordenamiento jurdico.
Distinguir las actividades administrativas de las gubernamentales desde un punto de vista jurdico o sociolgico,
conduce a la obtencin de resultados, que si bien son diferentes en cuanto que uno tiene por contenido la
existencia objetiva, histrica o natural del Estado, mientras que el otro se ocupa de la validez formal de las normas
que lo crean y hacen posible su funcionamiento, parecera irrelevante; pero lo cierto es que por ambos lados se
llega a la misma conclusin de que gobernar no es igual que administrar; as sea en el supuesto de que la
administracin pblica este considerada como parte del gobierno o como actividad relativa al mbito del poder
ejecutivo. Desde la perspectiva de la existencia objetiva o de la validez formal, gobernar es una actividad
sustantiva en el conjunto de las instituciones en que se personifica el Estado; en tanto que administrar es actividad
adjetiva-sustantiva que se encuentra slo en parte de las instituciones pblicas
Incluso desde la perspectiva marxista la diferenciacin de ambos procesos es precisa, correspondindole a la
funcin poltica de gobernar el plano de la superestructura, en tanto que la tecnificacin de la administracin de los
recursos pblicos se ubicara en el plano de la estructura econmica. Sin olvidar que la relacin entre estructura y
superestructura es recproca, a partir del carcter determinante que tienen las relaciones de produccin. Por su
lado tambin en la perspectiva funcionalista se distinguen con claridad ambas funciones de administracin y de
gobierno, como subsistemas del sistema poltico.
S aceptamos que la mxima fuerza cohesiva de cada grupo social depende del proceso de socializacin e
interiorizacin de los valores sociales, as como de la observancia de las normas que regulan la generalidad de los
comportamientos; luego entonces, la funcin de gobernar, esto es: mandar con auctritas e imprium, no puede
verse reducida a la actividad de servir a los dems.
El trmino gobernar no puede resumirse en el de administrar, que comprende a las actividades ordenadas para la
concreta realizacin de los fines de inters pblico; sino que est referido al acto de la preordenacin, la cual se
legitima slo en virtud de su apego a los valores y en funcin de los fines determinados por la sociedad .
Esta delimitacin de trminos resulta ms necesaria, si apreciamos la confusin que genera el desgaste del
vocablo Estado, en razn de su identificacin con formas tan variadas de concentracin y ejercicio del poder, que

van de los extremos del absolutismo, a la exigencia de su desaparicin. Lo cierto es que la explicacin de este
intercambio de conceptos estado y poltica, se descubre en la ntima relacin que ambos tienen con el fenmeno
del poder. De ah que todas las denominaciones de las formas del Estado como todas las palabras que indican
formas de ejercicio del poder, provengan de la raz griega cratoz: fuerza, potencia; como son las de aristocracia,
democracia, plutocracia, autocracia, partidocracia, etc.
En el Estado, visto hoy como sistema poltico, el poder viene a ser elemento sustancial, como inherente genrico
que es de la poltica, y juega un papel esencial en la definicin de todos los procesos que de l se despliegan para
la realizacin de sus fines, que son -deben ser- los fines de la sociedad que lo constituye; los cuales se diferencian
de cualquier procedimiento de carcter administrativo que no est investido del atributo de la soberana que
caracteriza al poder del Estado.
El concepto de poder es anterior al de Estado; se presenta en el seno de toda organizacin social, partiendo de la
clula familiar misma, segn la teora clsica Aristotlica-Tomista (no en vano a la cabeza de la familia se le llama
pater, que significa poder), o como tambin postula la teora moderna del contrato social inspirada en el
iusnaturalismo racionalista; adems que se manifiesta en todas las agrupaciones que conforman el ente estatal,
sea cual fuere su naturaleza.
El poder pblico se conforma histricamente, segn el tipo de sociedad del cual emerge, con los elementos de
dominium, auctoritas o imperium; si bien en la actualidad el poder del Estado se conforma bsicamente con los
elementos de la competencia; en los trminos que hemos expuesto, nos queda claro que no hay elementos para
confundir la funcin gubernamental relativa al ejercicio del poder soberano del que se deriva el dominium, la
auctoritas o el imperium, con la funcin administrativa, aunque sta encarne a la administracin pblica como parte
del sujeto titular del poder ejecutivo, que desde luego goza de la auctoritas que le atribuye la ley, lo que de
ninguna manera le impide encabezar la dualidad de funciones, pero sin que tengan que mezclarse y confundirse.
1.2.2. Gobierno, gobernabilidad e ingobernabilidad.
En una primera aproximacin al significado del vocablo el gobierno, se le identifica con el conjunto de personas
que ejercen el poder poltico y determinan la orientacin poltica en una sociedad cierta. Ha de advertirse, sin
embargo, que tal poder del gobierno -institucionalizado en la sociedad moderna-, se encuentra comprendido de
modo indisoluble en la nocin de Estado. De ah que en la actualidad se perciba a los gobernantes como el
conjunto de las personas que ejercen el poder del Estado y, a los gobernados, como el grupo de personas que
estn sujetas a ese poder.
Existe otra acepcin del trmino gobierno que se apega ms a la realidad del Estado contemporneo, la cual no
se identifica solo con el conjunto de las personas que detentan el poder del Estado; sino ms bien con el conjunto
de los rganos a los que institucionalmente les est confiado tal ejercicio del poder. Es en este sentido que el
gobierno constituye al ncleo del Estado; como el conjunto de las instituciones a travs de las cuales ste se
personifica.
En efecto, entre las instituciones estatales a travs de las cuales se sustancia la organizacin poltica de la
sociedad, y que, en su conjunto constituyen lo que de ordinario se define como rgimen poltico, estn las que
tienen la tarea de manifestar la orientacin poltica del Estado, como son los rganos primarios del gobierno, que
no se limitan a prestar algn servicio pblico a la sociedad.
Desde las primeras reflexiones hechas acerca de la poltica, la semejanza y diferencia entre gobernar y dirigir (o
administrar) ha preocupado a los estudiosos. Platn aborda esta analoga con su parbola del barco. Por
supuesto que el capitn requiere del auxilio de un equipo de trabajo, en el que se distribuyan las diversas tareas a
realizar para poner en movimiento a la nave, entre ellas las de administrar los recursos humanos, materiales,
financieros y de toda ndole, los cuales debern ser adquirirlos con oportunidad. Esta tarea es sin duda muy
importante y requiere de un desempeo eficaz -para alcanzar las metas- y eficiente -para hacerlo en el menor
tiempo y con los menores gastos de los recursos a su alcance-. Pero con toda su importancia y trascendencia
para llegar a buen puerto, esta funcin no absorbe, no puede absorber y regir la funcin del timonel, ni mucho
menos suplirlo.
En el gobierno acontece algo similar: el buen gobernante dirige y controla la nave desde la posicin del timonel, sin
confundir su tarea con la del administrador, porque eso slo ocasionara que se perdiera el rumbo y se corriera el
riesgo de no llegar a su destino, o sucumbir al navegar entre los arrecifes. Sin duda la incertidumbre en el rumbo,
que generara el administrador metido a timonel, inquietara a la tripulacin y los pasajeros, que pueden llegar a
estallidos de inestabilidad y violencia, por perderse la sensacin de seguridad, que deviene de la gobernabilidad, la
cual se sustenta, precisamente, en las virtudes del timonel.
En las ltimas dcadas del siglo XX por doquier se volvi a escuchar la palabra modernizacin. La ecuacin fue
simple: modernizacin igual a ms sociedad y menos gobierno. La preocupacin dej de estar en el tamao del
gobierno, orientndola hacia la eficacia y eficiencia de su desempeo, y enseguida sobre la calidad de los
servicios que presta a los ciudadanos que lo constituyen. En estas circunstancias la confusin del Estado con el
Gobierno se hizo evidente, derivando a la intencin de transformar al Estado, con la determinacin de que la
iniciativa privada ocupara los espacios que el gobierno debera ir liberando.
De esta confusin conceptual entre Estado y gobierno surgi la confrontacin de la poltica con la administracin;
originando este enervamiento que estudiamos, entre el acto de gobernar y el hecho de administrar; que provee

directamente a la ingobernabilidad; esto es, a la conviccin de que tal modelo de organizacin civil es incapaz de
realizar la misin de regir a la sociedad.
La ingobernabilidad o incapacidad del gobierno no es caracterstica de las sociedades subdesarrolladas
polticamente; al contrario es consecuencia del afn insistente por restringir la presencia del Estado en la
economa, -limitndole slo a garantizar un rgimen de libertades y derechos individuales, la propiedad y el
cumplimiento de los contratos-; y, peor an, de escatimarle sus deberes sociales.
Para darle solucin a sta problemtica en el uso de los conceptos, debemos asumir inclusive la variacin que
algunos tienen cuando se utilizan latu sensu o strictu sensu; como es el caso del vocablo gobierno, que en
sentido amplio significa al rgimen poltico correspondiendo as al vocablo anglosajn: goverment, mientras que
en sentido restringido significa a la administracin pblica, o al gabinet como le dicen los ingleses.
En consecuencia, la ingobernabilidad no tiene el mismo significado cuando se refiere al rgimen poltico
-goverment-, que cuando se refiere a la administracin pblica -gabinet-. En el primer caso afecta la potencialidad
del Estado, que involucra tanto a la ciudadana, el orden jurdico y su teleologa, como al gobierno en su calidad de
ncleo o conjunto de instituciones a travs de las cuales este se personifica. En el segundo caso, referida la
ingobernabilidad a la administracin pblica, tratase del debilitamiento del aparato operativo que tiene misiones
especficas para mejorar las condiciones de vida de la poblacin. Aquella tiene que ver con el desarrollo poltico,
sta con la actualizacin cientfica y tecnolgica.
1.2.3. La funcin pblica burocrtica.
El Estado es una organizacin social, cuya complejidad resulta del cmulo de actividades en que se ocupa y se le
multiplican, por el constante desenvolvimiento de la vida social, que cotidianamente exige la satisfaccin de
necesidades sociales crecientes, que requieren la prestacin de servicios pblicos a gran escala, o el cumplimiento
de nuevos imperativos que le son asignados para promover y garantizar el desarrollo integral e integrador. En tal
virtud, la actividad del Estado parece no tener ms lmites que los que l mismo se impone, al crear, modificar o
extinguir las estructuras que considera necesarias para el cumplimiento de sus fines.
La incorporacin de seres humanos avocados a realizar la funcin pblica, desde la antigedad, trajo consigo que
se fuera formando un cuerpo de funcionarios y empleados de la administracin estatal, provistos de gran influencia
social. En el siglo XVIII, los fisicratas franceses bautizan a este cuerpo de personas, como burocracia; trmino
que desde sus inicios asume una connotacin negativa, al ser utilizado, para identificar al formalismo, la altanera,
el despilfarro de recursos, la falta de entusiasmo, la corrupcin y la adopcin de trmites excesivos, que
caracterizaba al aparato administrativo de los siglos XVIII y XIX.
Durante el siglo XIX y parte del XX este concepto empez a ser empleado con sentido tcnico, dando lugar a una
serie de estudios jurdicos, psicolgicos, sociolgicos, administrativos, y antropolgicos. La funcin pblica,
realizada por los trabajadores al servicio del Estado, aun cuando se encuentra vinculada con las actividades
pblicas de ste, no debe confundirse con ella, ya que la primera est referida a la capacidad de accin que tiene
todo trabajador del Estado, y la segunda est identificada con las acciones a su cargo. Aunque estn ntimamente
relacionados, no es lo mismo el Derecho Burocrtico que el Derecho Administrativo.
La capacidad de accin llamada tambin funcin pblica, implica una relacin laboral entre el gobierno y el
funcionario. Esto es, la funcin pblica la constituyen las tareas burocrticas, las cuales implican una relacin
laboral sui generis. No obstante, en el material consultado no encontramos una sola definicin de la misma.
Curiosamente los tratadistas se limitan a definir al funcionario pblico y su relacin con el Estado, dando por
sentada la nocin de funcin pblica.
La funcin primordial bsica del Estado es la funcin gubernamental; aunque debe reconocrsele otras en
atencin a los diversos fines que esta implica, as como tambin los distintos rganos que se ocupan de
realizarlos; mismos que, de acuerdo con Hctor J. Scola, se presentan como rganos institucin u rganos
individuales.
En todo Estado de Derecho la funcin gubernamental se manifiesta como funcin jurdica, en virtud del principio de
legalidad que limita la discrecionalidad de la autoridad, de manera taxativa para la administracin, en tanto que se
flexibiliza para el gobierno, en relacin a la realizacin de los fines que persigue el propio Estado.
En el Estado moderno la funcin gubernamental -en el sentido amplio del vocablo-, es realizada por tres rganos
primarios integradores del poder pblico, que tienen a su cargo las actividades legislativa, ejecutiva y judicial; las
cuales a su vez se desdoblan en muchas otras tareas secundarias, entre las que destacan las administrativas,
correspondientes a la primaria funcin ejecutiva.
1.2.4. Funcionarios, empleados y servidores pblicos.
Si las funciones pblicas resultan de los poderes del Estado; los rganos individuales encargados de ejercitar esos
poderes sern los funcionarios, en tanto personas responsabilizados de atenderlas. Aunque si bien todo
funcionario desempea un servicio pblico; no todo el que presta un servicio pblico es funcionario.

El estudio de la naturaleza de la relacin que se da entre funcionarios y gobierno, se desenvuelve en dos


corrientes: a) Los que conciben al funcionario sometido de manera unilateral al Estado, teniendo solo deberes
frente a ste; b) Los que conciben la relacin de carcter bilateral, con derechos y deberes de ambas partes;
discutindose acerca de si la relacin est regulada por el Derecho privado o por el pblico; destacndose las
siguientes posturas: b.1 El simple hecho de ser funcionario pblico no cambia la naturaleza de la relacin que se
entabla entre dos personas, buscando en el Derecho civil la manera de determinar la figura jurdica del contrato
que surge entre ellas, bien sea a travs del mandato, la prestacin de servicios profesionales, o de forma sui
generis. b.2 La relacin bilateral es de Derecho pblico, porque funcionario pblico es todo aquel que desempea
una funcin pblica; esto es, el que atiende asuntos de Estado, los cuales obedecen a formalidades de su propia
naturaleza. La cuestin surge al momento de querer deslindar la actuacin personal, de la actuacin meramente
pblica del funcionario.
Desde la perspectiva de su deontologa, no es posible separar la tica de la responsabilidad poltica de la tica
personal, como tampoco es posible poner el inters individual sobre el inters pblico, al momento de ejercer el
cargo.
Es necesario distinguir el concepto de empleado pblico, que viene del verbo emplear: ...persona destinada por
el gobierno a la prestacin de un servicio pblico, o por un particular al despacho de los negocios de su
competencia e intereses. En Derecho administrativo, se refiere ...funcionario tcnico o profesional que presta su
actividad para la realizacin de los fines de inters pblico, cumplindolos de hecho o ayudando a su realizacin, a
cambio de ciertos derechos exigibles a la administracin. (E.U.I.).
Esta conceptuacin, segn la propia naturaleza y exigencias de la vida administrativa, se explica en los siguientes
trminos:
1.- Trtase de un funcionario tcnico profesional; esto es, una de las especies de gnero funcionario pblico, a la
cual se llega partiendo de la naturaleza del Estado Moderno, a la vez representativo y tcnico, de donde cabe
distinguir a los funcionarios representativos -encargados del ejercicio de las funciones polticas-, que dan vida a
rganos primarios del Estado; de los funcionarios empleados reclutados para atender los aspectos tcnicos de
los servicio pblicos, que dan vida a los rganos reglamentados.
2.- Otro elemento de la definicin de empleado pblico es que presta su actividad para realizar fines de inters
pblico, es decir del pueblo, en trminos que comprenda a la sociedad en su conjunto, y no solo restringido a lo
que incumbe al gobierno, ni en tanto asuma el papel de autoridad.
3.- Al incluir que cumplan de hecho esos fines o ayuden a su realizacin, se caracteriza no solamente a quienes
son facultarios sino tambin a los que les sean subordinados como agentes o auxiliares.
4.- La relacin de intercambio entre el empleado pblico y la administracin entraa una relacin jurdica,
especificada por la naturaleza de la funcin pblica, ms all de la retribucin que se le entrega con cargo al
presupuesto. No es por tanto una relacin laboral como la que se da entre el patrn y empleado de la
administracin privada, sino que est matizada precisamente por la actuacin poltica que realiza.
La denominacin que se d a los trabajadores al servicio del Estado es determinante para identificar la
caracterizacin del modelo de Estado que se asume. No es cuestin de semntica que su concepcin como
funcionario pblico cambi a la de servidor pblico: vino con el advenimiento del Estado neoliberal que no tiene
ms que administrar los servicios pblicos que la sociedad no puede darse a s misma.
No obstante, la expresin servidores pblicos carece por completo de contenido jurdico, resultando ser
bsicamente una expresin demaggica.
En cuanto a la deontologa de los empleados pblicos, puede afirmarse que sus deberes se descubren en relacin
a las especificidades del cargo, la jerarqua administrativa y a la forma del Estado. Cualesquiera que sean estos,
no es difcil entender que el primer deber sea el de la rectitud y la incompatibilidad, no slo en pblico sino tambin
en su vida privada, toda vez que siempre ha de conservar la moralidad y el decoro propios de la autoridad y
prestigio que implica el cargo. Esto independientemente de las conductas delictivas en que pueda incurrir por el
desempeo indebido de sus funciones.
1.2.5. Atribucin, cometido y fines.
Sin duda el factor determinante para definir la actividad que desarrolle el Estado est en su finalidad. Coincido con
el maestro Gabino Fraga en cuanto considera que la actividad estatal est configurada por el conjunto de actos,
operaciones y tareas que le atribuye el Derecho positivo y, por tanto, est obligado a desarrollar la obtencin de su
fin. En el mismo sentido el maestro Andrs Serra Rojas sostiene que la actividad estatal est configurada y
definida por el Derecho. Asimismo, se observa que de ambos parten tambin diversas denominaciones utilizadas
para referirse a dicha actividad estatal como atribuciones y funciones. (Ver supra 1.5.7).
Por mucho tiempo se pens que el contenido de la actividad del gobierno estaba en las atribuciones, de ah que
fueran consideradas la base del Derecho administrativo. Para el maestro Fraga las funciones constituyen la forma
de ejercicio de las atribuciones. En esto sigue al francs Roger Bonmard, quien sostiene que las atribuciones
son las tareas, los trabajos que el Estado realiza. Ellas constituyen los objetivos de su actividad.

No obstante el impacto que esta teora tuvo en Mxico, a partir de los aos setenta se fue abandonando,
principalmente por la crtica que le hace Andrs Serra Rojas, cuando sostiene que ...El concepto de atribucin es
un concepto til, pero no indispensable. Es un trmino que no fundamenta las instituciones de Derecho
Administrativo porque puede fcilmente omitirse. Para una disciplina jurdica es til contar con numerosos
trminos que permitan el mejor conocimiento y manejo de los problemas del Derecho, sin darles un alcance mayor
al estricto. El uso de trminos de connotacin muy general nos conduce por un camino de incertidumbre. El
concepto de atribuciones del Estado es de fcil empleo dentro de ciertos lmites muy convencionales, pero no
como un elemento bsico, ni menos aceptarlo como un elemento para definir las instituciones administrativas.
(Serra Rojas Andrs; 1981: 25).
Otro que se opone a utilizar la atribucin como trmino bsico del Derecho Administrativo, es Enrique Sayagus,
quien propone cambiarlo por el de cometido, para identificar ...las tareas que tienen a su cargo las entidades
estatales conforme al Derecho vigente (...) Los cometidos esenciales son aquellos cometidos del Estado
inherentes a su calidad de tal, que no se conciben sino ejercidos directamente por l mismo: las relaciones
exteriores, la defensa nacional, la seguridad, la actividad financiera, etctera. En los estados modernos no cabe
imaginar que tales cometidos puedan estar a cargo de particulares, ni aun en carcter de concesionarios.
(Sayagus Laso Enrique; 1963: 48).
1.2.6. Funcionamientos a travs de la organizacin y la estructura orgnica.
Con el propsito de encontrar otros argumentos que faciliten demostrar que gobernar es mucho ms que
administrar, es oportuno tambin revisar conceptos relativos a la organizacin y el funcionamiento del Estado, el
gobierno y la administracin pblica.
La estructura de organizacin del Estado se manifiesta en la divisin del poder, segn las tres funciones
esenciales, de naturaleza legislativa, ejecutiva y judicial; las cuales son encargadas a tres rganos diferentes,
calificados de primarios por ser precisamente en los que se deposita el ejercicio del poder soberano, capaz de
conducir los procesos de creacin, definicin y sancin del orden jurdico. Ciertamente, El Estado se personifica a
travs de ste ncleo o conjunto de los tres rganos primarios que constituyen el gobierno. Pero que el Estado se
haga presente a travs del gobierno, no debe interpretarse que son lo mismo; uno es el gnero, en tanto que el
otro es la especie; tratase del todo y la parte.
Por su parte la organizacin del gobierno se constituye y despliega a partir de dos especies y varios niveles
jerrquicos, establecidos en relacin a las funciones y tareas que se deben atender, de naturaleza poltica, jurdica
y administrativa; lgicamente implcitas en cada uno de los rganos primarios; aunque con diferente
preponderancia, segn cada uno atienda la funcin que le ha sido atribuida.
En el rgano legislativo tienen preponderancia las tareas polticas; en el judicial las jurdicas, y en el ejecutivo las
administrativas. Sin dejar de advertir que al calificarlas como preponderantes, su asignacin no es tajante, de
manera que cada funcin est determinada con exclusividad para cada rgano primario.
El rgano Ejecutivo -por ejemplo- est investido de autoridad para atender y cumplir funciones y tareas de
representacin y conduccin poltica; de creacin, definicin y sancin jurdica, y de planeacin, organizacin,
direccin y control administrativo. Acaso por el hecho de que su titular sea a la vez la cabeza responsable de
conducir al conjunto de las dependencias y entidades que integran la administracin pblica, el ostenta la
representacin de la personalidad moral y jurdica del Estado, se deba en buena parte la confusin entre
administrar y gobernar?
Est claro que en todo Estado de Derecho la estructura de organizacin y el proceso de funcionamiento del
gobierno y la administracin pblica, resultan de las normas jurdicas que en conjunto definen el Derecho
constitucional y al Derecho administrativo, respectivamente. Y, si bien la estructura de la organizacin formal es el
resultado de normas y prescripciones sobre la manera en que se interrelacionan las unidades orgnicas y la
manera en que se desarrollan las actividades, queda claro que ambas funciones, gobernar y administrar,
responden a ordenamientos jurdicos distintos, porque distinta es la naturaleza formal de sus actos.
Captulo 2.
2. Administracin pblica vs Administracin privada.
La identificacin de los rasgos terico-prcticos distintivos de la administracin, aplicada a los mbitos pblico y
privado, facilita mayor argumentacin para demostrar que gobernar es mucho ms que administrar.
En los dos mbitos -pblico y privado- la administracin debe apreciarse en su doble acepcin: como funcin
bsica y como proceso. Su diferencia se encuentra slo en los mbitos de su aplicacin. Una y la otra ...forman
parte de un mismo cuerpo terico de conocimientos, cuyos principios y tcnicas tienen igual trascendencia y
validez en ambos campos. (Carrillo Landeros Ramiro; 1982: 106).

2.1. Diferencias entre la administracin particular, propia de las empresas de iniciativa privada, y la
administracin pblica, propia de las instituciones del gobierno.

ADMINISTRACIN PRIVADA

ADMINISTRACIN PBLICA

A.- PLANEACIN:
1.- Planeacin Centralizada:
Se plantea de acuerdo con los
criterios de la direccin central, sin
perder de vista el propsito
principal de generar las utilidades
que reproduzcan y acumulen e
incrementen el capital invertido.
Se sigue un sistema vertical

1.- Planeacin Descentralizada


(democrtica):
Se plantea tomando en cuenta la
participacin
de
todos
los
interesados, quienes tienen la
capacidad de imponer su escala de
prioridades sociales.
Se sigue un sistema ms o menos
horizontal.

B.- DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS OBJETIVOS:


2.- Objetivo Central nico:
Mxima rentabilidad sobre la
inversin (cada vez mayores
utilidades y con ello contribuir al
proceso de acumulacin de
capital).

2.- Objetivos Mltiples:


1. Econmicos: produccin
y/o distribucin de bienes o
servicios satisfactores de
necesidades sociales.
2. Sociales: proteccin de los
sectores sociales ms
dbiles, mediante polticas
redistributivas del ingreso,

proteccin del empleo,


salario, etc.
3.- Objetivos y aspiraciones
relacionadas con polticas globales
de orden
ideolgico.
No
necesariamente cuantificables por
mtodos directos.

3.- Objetivos parciales claros,


precisos:
Bsicamente cuantificables por
mtodos
directos.
Cunto
vendes?, Cunto ganaste?

C.- RELACIONES CON EL CONTEXTO:


4.- Regulada por el Mercado:
Se encuentra condicionada por las
leyes de la oferta y la demanda.
Obtiene recursos que utiliza como
insumos en sus procesos, y
proporciona productos en cantidad
y a precios que permita optimizar el
uso de sus recursos.

4.- Regulada por el contexto


poltico-social:
La relacin con su medio ambiente
contempla no solo los aspectos de
carcter tcnico-econmico, sino
que considera las condiciones de
tipo poltico y social.

5.- Se orienta a los solventes:


Los productos estn destinados a
quienes tienen capacidad de
comprarlos.

5.- Se orienta a todos:


Se pone nfasis en las acciones a
favor de las personas insolventes.

D.- ELEMENTO HUMANO:


6.- Personal con capacidad tcnica:
El personal es seleccionado,
capacitado y promovido siguiendo
fundamentalmente criterios de
capacidad tcnica (se aprecia la
aptitud).

6.- Personas con identificacin


ideolgica:
El sistema de recursos humanos
incluye las cuestiones relativas a
las motivaciones
polticas
e
ideolgicas, y est sujeta a la
determinacin del poder que tienen
grupos formales y/o informales;
sindicatos, internos y externos;
partidos polticos (se aprecia la
actitud).

7.- Hay diferencia de clases:


Unos son dueos de los medios de
produccin y los otros aportan su
trabajo.

7.- No hay diferencia de clases:


Nadie es dueo de los medios de
produccin.
Todos aportan su
trabajo; todos son servidores
pblicos.

E.- TEMPORALIDAD:
8.- Direccin Permanente:
Los directivos permanecen largo
tiempo en el cargo, con duracin
indeterminada, segn sean los
resultados de su gestin.

8.- Direccin temporal:


Los funcionarios tienen duracin
predeterminada, de acuerdo con el
perodo legal.

9.- El da de hoy es un da ms
en la vida de la empresa, que
facilita su funcin acumulativa.

9.- El da de hoy es un da menos


en el perodo de gobierno.
F.- NORMATIVIDAD:

10.- Campo de accin amplio:


Se puede actuar en todo aquello

10.- Campo de accin limitado:


Slo se puede hacer lo que

que expresamente
prohibido en la ley.

no

le

est

expresamente le est permitido por


la ley.

11.- Sujeta a reglamentacin


directa, especialmente establecida
para su regulacin.

11.- Sujeta a una gran cantidad de


normas
y
reglas
(toda
la
normatividad desde la Constitucin
hasta los Reglamentos, circulares,
etc.), obligada al principio de
legalidad.

12.- Las condiciones de trabajo y


en general la normatividad que rige
las relaciones laborales, estn
definidas en un solo instrumento
jurdico; la LEY FEDERAL DEL
TRABAJO y, consecuentemente,
los conflictos se dirimen ante un
solo tipo de Tribunal; las Juntas de
Conciliacin y Arbitraje.

12.- La normatividad que rige las


relaciones laborales se encuentra
en varias Leyes, segn sea la
categora del trabajador: de base,
confianza, lista de raya, o por el
contrato de servicios profesionales;
en consecuencia los conflictos se
dirimen
ante
diferentes
autoridades: unos en el Tribunal de
Conciliacin y Arbitraje; otros en la
Junta de Conciliacin y Arbitraje,
algunos otros en el Juzgado Civil y
eventualmente, en el Congreso del
Estado que tiene la decisin final
de crear o suprimir plazas y dems
emolumentos.

G.- PROCESO DE TOMA DE DECISIONES:


13.- Decisiones Autnomas:
Las decisiones se toman por la
direccin
de
la
empresa,
independientemente de los grupos
sociales.

14.- Impacto Interno de las


Decisiones:
Por su propia naturaleza, es propio
de la empresa privada considerar
esencialmente el impacto que
sobre la organizacin tiene el
proceso de toma de decisiones.
Bajo esta

13.- Decisiones Condicionadas:


Las decisiones son resultado de un
proceso organizacional de carcter
poltico, en el que se consideran
las
aspiraciones
y
los
planteamientos de los distintos
grupos y sectores sociales; sobre
todo, aquellos que con el carcter
de organizacin poltica, ostentan
grupos de poder.
14.- Impacto Externo de las
Decisiones:
En las organizaciones pblicas lo
importante es el impacto que sobre
la comunidad tienen las decisiones
asumidas por la autoridad.

perspectiva, una buena decisin es


aquella que conduce a elevar los
niveles de rentabilidad.

La razn de ser de los organismos


pblicos es la de cumplir una
funcin social.

15.- Busca su propio provecho:


La organizacin privada existe y
funciona para s misma, antes que
para el contexto.

15.- Busca el provecho de otros:


Existe como instrumentos al
servicio de la comunidad: no existe
para s.

H.- EVALUACIN DE RESULTADOS:


16.- Criterios Bsicos para evaluar
los resultados:
En funcin del objetivo central, la
evaluacin se determina por la
rentabilidad que se obtiene sobre la
inversin de capital y el esfuerzo
empleado, se mide la eficiencia y la
eficacia.

16.- Criterios mltiples para


evaluar los resultados:
1. En cuanto a los objetivos
operacionales: se evala de la
misma manera que cualquier
organizacin, en tanto alcance
las metas que se propuso en
el menor tiempo y con los
menores recursos.
2. En cuanto a la estratgia: se
emplean diversas tcnicas,
como el anlisis costo-

beneficio
y
otras,
que
permiten evaluar objetivos de
carcter social y no solo
econmico-financieros.
3. En cuanto a la finalidad para
el sistema social: se evala a
partir de su contribucin al
proceso de transformacin
social.
Se mide eficacia,
eficiencia y equidad.

No obstante la seleccin de estos campos de diferenciacin permiten encontrar suficientes elementos para
distinguir la administracin pblica de la privada; es conveniente reconocer que entre ambas existe un rea
intermedia de organizaciones que asumen parcialmente estas caractersticas distintivas, como son los casos de
las empresas paraestatales que no tienen propsitos de lucro, independientemente de hacia adonde canalicen sus
utilidades, o como los casos de las instituciones no lucrativas de la iniciativa privada, orientadas a fines
asistenciales o de filantropa.
Coincidencias entre la administracin pblica y privada.
Reconocimos prrafos arriba que las diferencias entre ambas ramas tericas de la administracin -pblica y
privada-, se encuentran slo en sus mbitos de aplicacin. Esto significa que en cuanto a conceptos bsicos,
categoras primordiales y criterios escuelas de pensamiento son coincidentes, y as mismo en los diferentes
estadios del proceso administrativo sirven de basamento terico y estn presentes los estudios y proyectos de
aplicacin para uno y otro mbito.
Independientemente de cual sea el mbito de su aplicacin, el proceso administrativo debe desplegarse por igual
para ser eficaz en el logro de las metas y eficiente en el empleo de los recursos y del tiempo. No necesitamos
meternos a la selva semntica de la administracin privada para intentar proponer una concepcin taxonmica
administrativa distinta para el mbito pblico; aun cuando sus diferencias al momento de aplicarlas, la accin
administrativa obedece a principios y valores similares; pero que no corresponden al marco de referencia
conceptual del gobierno.
2.2 Diferencia deontolgica.
La pretensin de incluir un punto de anlisis de los valores ticos del Estado que permitan determinar la moralidad
de sus actos, se sustenta en la consideracin de que en la definicin de su deontologa, se encuentran argumentos
adecuados para demostrar cmo es que gobernar es mucho ms que administrar, y cmo es que se cae en la
ingobernabilidad, precisamente por obedecer a deberes diferentes.
Esta merma de la gobernabilidad que se observa cada vez ms pronunciada en los albores del siglo XXI, preocupa
seriamente a quienes aprecian el valor y trascendencia que tienen las definiciones conceptuales que el sistema
jurdico aporta al sistema poltico. De ah que tal confusin en el uso de los conceptos relativos al funcionamiento
de la administracin pblica, a causa de la intencin -cada vez ms acentuada- de querer verla asimilada a la
administracin privada, ha derivado al extremo de confundir la funcin de gobernar con la funcin de administrar.
2. 2.1 Eficientismo -vs- tica de la responsabilidad poltica.
La bsqueda del eficientismo gerencial, circunscrito al buen cuidado de los recursos pblicos, confunde la
teleologa del Estado, al grado de que hoy es comn escuchar la solucin simplista de que para tener un buen
gobierno basta encontrar, elegir o nombrar, buenos gerentes.
Sin duda el origen de esta confusin se localiza en el mbito de los valores ticos, inherentes a la organizacin,
funcionamiento y finalidad del Estado; especialmente al apreciarlo como instrumento creado para la realizacin de
los fines de la sociedad. La moralidad circunscrita slo a lograr la eficiencia operativa del aparato gubernamental,
contradice la moralidad poltica; sobre todo cuando se refiere a los valores conforme a los cuales se pretende
justificar la existencia misma del Estado.
El eficientismo de la administracin, no siempre coincide con el espritu justiciero que debe animar al ejercicio del
poder. La funcin de gobernar no se agota con cumplir el manual, independientemente de sus resultados. Por el
contrario, la tica de la responsabilidad poltica se formula precisamente para ajustar los resultados de la
activacin gubernamental a la realizacin de los fines sociales.
El reto principal est en que el gobierno logre que el crecimiento econmico tenga lugar junto al progreso social.
En las instituciones de Derecho administrativo estn las principales claves para la precisin de su deontologa, al
hacer posible la conceptualizacin de todas las funciones a travs de las cuales el Estado cumple, o pretende
cumplir, su delicada y trascendente misin. Permite aportar elementos de juicio suficientes para resolver la
confusin entre lo que corresponde hacer al gobierno y lo que corresponde hacer especficamente a la
administracin pblica, con el propsito de que ambas funciones se desenvuelvan con la mayor eficacia.

Esto es, deslindar los principios y valores que conforman los deberes del gobierno por una parte, y los deberes de
la administracin pblica por la otra parte. Insisto, actualizar la administracin pblica, no exige que deba
concebrsele ajena a la poltica; tampoco que su identificacin deba ser plena. Es ms acertado concebirlas
complementarias. El buen gobierno requiere de una buena administracin, y viceversa, la administracin eficiente
requiere de un gobierno eficaz.
Ambas funciones de gobierno y administracin deben responder al mismo fin; ambas contribuyen a la realizacin
de los fines del Estado; ambas son actividades caracterizadas y matizadas por las mismas costumbres (no
olvidemos que la palabra tica tiene origen griego que significa costumbre, igual que la palabra moral de origen
latino cuya raz more tambin significa costumbre); pero no son iguales, su diferencia est en que la funcin de
gobernar se rige por imperativos categricos, en tanto que la administracin se rige por imperativos hipotticos.
2.2.2 Diferenciacin a partir de la proposicin imperativa.
Gobernar no es igual que administrar es una afirmacin a la que llegan, Max Weber y Hans Kelsen, cada uno con
su propia lgica, en cuanto reconocen los procesos de constitucionalizacin como el medio para la legalizacin de
los poderes del Estado, y de ah su legitimacin; distinguiendo con toda claridad el poder propiamente poltico de
creacin de la norma jurdica, al que clasifican como poder superior, de los poderes inferiores con funciones
administrativas.
En el acontecer poltico es comn que se encuentren cuestiones tericas y cuestiones prcticas; pero tambin hay
cuestiones normativas, que deben distinguirse de las otras dos, porque constituyen proposiciones imperativas y no
simplemente enunciativas como aquellas. La proposicin imperativa es la que expresa el pensamiento en forma de
orden o mandato, los cuales pueden ser categricos o hipotticos, absolutos o relativos.
Los imperativos categricos -apodcticos, incondicionales o absolutos- sin expresiones que enuncian un fin
propuesto por todos; constituyen obligaciones morales, que no son ineluctables como la ley fsica, pero tampoco
eludibles como simples consejos. Son -deca Kant- Ley suprema con que la razn ejerce su autonoma: se
justo! Obedece la ley! Acta con honestidad!
Por su parte los imperativos hipotticos -condicionados o relativos, llamados tambin reglas-, si subordinan la
orden o el mandato a otro fin: si quieres ser eficaz concentra tu esfuerzo en alcanzar el objetivo; si quieres ser
eficiente, alcanza tus metas en el menor tiempo y con los menores recursos que sea posible.
Queda claro que otra diferencia entre gobernar y administrar puede encontrarse en que el acto de gobernar
responde a imperativos categricos; en tanto que en la administracin se obedece a los imperativos hipotticos.
Tambin en la medida que esto se confunde, y a los enunciados normativos que ordenan la accin de gobernar se
les quita su carcter taxonmico -imperativo- en aras de aumentar la discrecionalidad en la toma de decisiones
administrativas, en esa misma medida se pierde la gobernabilidad.
2.2.3. Suplantar la funcin gubernamental con la tcnica administrativa.
El problema est en que no slo se confunde la funcin gubernamental con alguna otra de las funciones pblicas
que le son inherentes; sino que se le pretenda suplantar con la tcnica de administrar, olvidndose que las
funciones vienen caracterizadas por el rgano a que corresponden. Esto equivale a pretender suplantar el
funcionamiento de los rganos polticos primarios del Estado, por el funcionamiento de los rganos encargados de
el proceso administrativo; en el mejor de los casos atribuidos a personas tcnicamente capacitadas para
cumplir una misin estratgica de tipo gerencial.
2.2.4. La forma federal no se agota en la descentralizacin administrativa.
Podemos advertir tambin que a partir de esta confusin entre gobernar y administrar se llegan a distorsionar
conceptos, como el de la forma de Estado Federal, que dej de sustentarse en la concurrencia de soberanas
generadoras de las normas jurdicas, para concebirse hoy como mero fenmeno de descentralizacin
administrativa, o de transferencia de facultades, como le llaman los tecncratas.
La accin de federalizar para los administradores se reduce a descentralizar recursos humanos, materiales, y
financieros; ah!, pero concebidos y reglamentados desde el gobierno central... por supuesto. No importa cmo
asimilar y conjugar la deontologa sociopoltica que deviene de culturas diferentes, con civilizaciones tan
confrontadas, como se dan en todo el territorio nacional. Total, si no es posible hacerlo de manera voluntaria,
tendrn que imponerse en el mbito del conflicto.
2.2.5. La legitimacin no se resuelve en la legalizacin.
La diferencia entre gobierno y administracin puede surgir tambin de confrontar los procesos de legitimacin y
legalizacin. Es un principio fundamental del Estado de Derecho limitar la discrecionalidad de la autoridad a la
estricta observancia de la ley; esto es, que todos sus actos estn previamente fundados y motivados.
Pero, si bien la administracin pblica para legitimar su actuacin, basta ajustarse a la legalizacin de su
constitucin y funcionamiento; en el caso del gobierno esta legalidad no es suficiente; sus deberes nos remiten
necesariamente a los fines y valores que justifican la existencia del propio Estado. En tanto la legalidad es pura y

plena para legitimar los actos de la administracin; para el gobierno la discrecionalidad poltica les obliga a ser ms
flexible.
De ah los argumentos para que varios de los aspectos de la administracin pblica pasen a la iniciativa privada,
donde supuestamente estn en mejor aptitud para prestar los servicios pblicos, en virtud de que sus deberes se
orienten ms hacia factores objetivos para medir su eficiencia, que a valores o principios que le constrien a
revisar los fundamentos del Estado en cada actuacin.
Captulo 3
Anlisis Constitucional
Como podr advertirse en la lectura de diversos artculos constitucionales, relativos a la forma de gobierno y a las
caractersticas que adopta el titular del poder ejecutivo; as como a las del rgimen municipal, donde se sustituy la
calidad de rgano administrativo, por la de rgano de gobierno; la diferencia entre administrar y gobernar
constitucionalmente est muy bien deslindada
3.1 De la forma de gobierno en la Constitucin Poltica de Baja California.
ARTCULO 11.- La forma de gobierno del Estado es republicana, representativa y popular. El gobierno del
Estado se divide, para su ejercicio, en tres poderes: el legislativo, el ejecutivo y el judicial, los cuales actan
separada y libremente, pero cooperando en forma armnica a la realizacin de los fines del Estado. Corresponde
al gobierno del Estado la rectora del desarrollo estatal, garantizando que ste sea integral y sustentable,
asegurando de manera simultnea, el crecimiento econmico, la equidad y la sustentabilidad ambiental.
De la redaccin de este artculo en la Constitucin de Baja California, se desprende el propsito de acentuar, de
manera indubitable, la frmula de la divisin de poderes sin excepcin alguna. Enunciado normativo que recoge la
tesis de Montesquieu, cuando advierte la necesidad de dividir el poder poltico como condicin indispensable para
evitar la tirana; inicialmente preocupado por circunscribir separadamente los mbitos del poder legislativo y el
poder ejecutivo.
Por esto, si gobernar es ejecutar lo legislado, el principio fundamental del equilibrio en el ejercicio del poder poltico
est en evitar que ambas funciones le correspondan a una misma persona, pues no otra cosa podra esperarse
que la absolutizacin de ese poder.
Es preciso que la expresin de la voluntad del pueblo, que es la ley, se ejecute para que sea dable el acto de
gobierno. En este sentido, tengamos presente que la justicia tambin es obra de ejecucin de la ley, tanto cuando
se vulneran sus enunciados prohibitivos o se contravienen sus mandatos imperativos; como cuando se resuelven
colisiones de derechos subjetivos. De ah que tambin se requiera su funcionamiento separado y autnomo para
garantizar que con su ejecucin no se tienda hacia la concentracin del poder en el titular del poder ejecutivo.
En fin, lo cierto es que la divisin de poderes en el Estado Federal Mexicano cumple ambas finalidades. Por una
parte divide el poder para equilibrar su ejercicio limitando la accin de las autoridades pblicas. Por la otra, como
tambin implica divisin de funciones, al decir de Borja: estimula la formacin de rganos especializados para
cada una de las actividades estatales, con arreglo a un principio de divisin tcnica del trabajo. Esto en la
Constitucin de Baja California queda aun ms claro, cuando que lo que se divide no es el supremo poder, sino
el gobierno del Estado, al que adems le asigna tareas de rectora del desarrollo.
Como se desprende del anlisis del artculo 40 de la Constitucin local, que trata el carcter unipersonal del poder
ejecutivo, el cual es, a la vez que mximo rgano de representacin poltica, la cabeza de la administracin
pblica.
ARTICULO 40. El Ejercicio del poder ejecutivo se deposita en una sola persona que se denomina
gobernador del Estado.
El gobernador del Estado conducir la administracin pblica estatal, que ser centralizada y paraestatal,
conforme a la ley orgnica que expida el Congreso, que distribuir los asuntos del orden administrativo del
gobierno del Estado, que estarn a cargo de la Secretara General de gobierno, la Oficiala Mayor de gobierno, la
Procuradura General de Justicia, las Secretaras y las Direcciones del ramo, y definir las bases de creacin de
las entidades paraestatales, la intervencin del gobernador en su operacin y las relaciones entre stas y la
Secretara General de gobierno, la Oficiala Mayor de gobierno, la Procuradura General de Justicia, las
Secretaras y las Direcciones del ramo.
El propsito de la nica reforma que ha tenido este artculo fue adicionarle el texto del segundo prrafo donde se
especifica la encomienda que directamente se le asigna al gobernador del Estado para conducir a la
administracin pblica estatal, estableciendo como ser sta, y otorgando la base Constitucional para la
expedicin de la ley que organice su funcionamiento.
Originalmente la Constitucin de Baja California, al igual que la Constitucin Federal, recogi e insert la idea de
integrar al poder ejecutivo en forma unipersonal y con la energa suficiente para conducir al Estado a la realizacin
de sus fines. Desde el proyecto de Constitucin, donde le corresponda esta definicin al artculo 46, el texto del
primer prrafo es el mismo. Posteriormente en la medida que se fue desarrollando el mbito administrativo del
Estado, con el consecuente crecimiento de su estructura orgnica y la proliferacin de organismos

descentralizados o de participacin estatal, no considerados en la Constitucin original, se hizo necesario


reformarla para adicionarle el basamento jurdico que los define y justifica.
En estas circunstancias, el gobernador del Estado es el rgano superior de representacin poltica del poder
pblico a la vez que el dirigente mximo de la administracin estatal. Cumple dos funciones especficas: a) como
titular del poder realiza una funcin esencialmente poltica, mediante su participacin directa en el proceso de
creacin de las leyes, por virtud del acto de promulgacin que la propia Constitucin le atribuye, la facultad de
iniciativa o, incluso, a travs de su facultad reglamentaria. B) Como cabeza de la administracin pblica atiende
funciones eminentemente administrativas.
Sus funciones polticas estn previstas en el marco del Derecho constitucional; las otras en el marco del Derecho
administrativo. No son iguales, ni debe confundirse la funcin de gobernar con la funcin de administrar, aunque
las dos se sustancien en la figura unipersonal del titular del poder ejecutivo.
La concentracin de poder que caracteriza al gobernador del Estado, es por efecto de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica de Baja California, que al fijar la estructura y regular la funcin administrativa a su cargo,
ampla el marco de su podero, asignndole facultades para resolver las dudas que surjan sobre la interpretacin
y aplicacin de esta ley, dictar los reglamentos y acuerdos necesarios y, en general, proveer en la esfera
administrativa todo lo que estime conveniente para el ms exacto y eficaz cumplimiento de sus atribuciones.
Con la publicacin de la Nueva Ley Orgnica en enero de 1986, abrogatoria de la Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo del Estado, al Poder Ejecutivo se le ampli su actuacin, mediante la creacin de varias dependencias,
que a la fecha suman 20, adems de diversos organismos paraestatales que se le encuentran infraordenados
directamente. En el extremo de la imitacin, el gobernadorismo ha crecido a semejanza del presidencialismo.
3.2. La ltima reforma al artculo 115 de la Constitucin Federal.
En diciembre de 1999 se reform el artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en
vigor desde marzo del 2000. El focus de tal reforma, est en el cambio del primer prrafo de la Fraccin I, que se
relaciona con la funcin gubernamental y su diferenciacin con la funcin administrativa.
Artculo 115. Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano,
representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y
administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:
I.- Cada Municipio ser gobernado por un Ayuntamiento de eleccin popular directa, integrado por un
presidente municipal y el nmero de regidores y sndicos que la ley determine. La competencia que esta
Constitucin otorga al gobierno municipal se ejercer por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habr
autoridad intermedia alguna entre ste y el gobierno del Estado.
Antes deca: I. Cada municipio ser administrado por un Ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr
ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del Estado.
Durante el rgimen de Porfirio Daz, se consider conveniente agrupar a los ayuntamientos en divisiones
administrativas superiores, dejando atrs las luchas reivindicadoras del derecho de los pueblos a darse el
gobierno que mejor responda a su organizacin comunal. Los esfuerzos del Constituyente de 1917 no fueron
suficientes para rescatar esta vieja demanda social: los ayuntamientos quedaron sujetos a los poderes del
gobierno federal y de los Estados, en calidad de instancia administrativa, sin imperium, ni soberana.
Tampoco la reforma Constitucional de 1983 que ampli su marco competencial, super el criterio administrativista.
El municipio sigui contemplado como fenmeno de descentralizacin. Fue hasta 1999 que se dio la transicin de
instancia administrativa a orden de gobierno.
Esta ltima reforma constitucional es til para argumentar que gobernar es mucho ms que administrar, y cmo
es que en la medida que se confunden estos conceptos, se genera la ingobernabilidad. En efecto, esta confusin
se abonaba con el hecho de que durante mucho tiempo se pens que los ayuntamientos constituan formas de
gobierno a las que solo se les responsabilizaba de la prestacin de ciertos servicios pblicos; es decir, solo deban
cumplir una funcin ejecutiva de naturaleza eminentemente administrativa, desprovista de las otras atribuciones
caractersticas del ejercicio del poder poltico.
Qued claro que no se debe confundir la funcin jurdica de gobernar, con la funcin tcnica de administrar; as
sea en el orden federal, como en el orden estatal y municipal. No cabe pues la tesis que le asigna al nivel de
gobierno municipal una funcin de administracin por regin, segn la vieja tipologa administrativa de Don
Gabino Fraga.
Irrumpen en el mundo nuevas frmulas democrticas que buscan sustanciar la participacin directa de la
sociedad, no slo en el mbito de los procesos electorales, ni tampoco limitada al tradicional planteamiento de las
demandas. Por el contrario, hoy los ciudadanos exigen el derecho de involucrarse en la gestin de los asuntos
pblicos; esto es, participar directamente en el diseo de la solucin de sus propios problemas, as como en la
evaluacin de los resultados.

Esta claro que todo esto implica un reacomodo en la lgica de la gestin pblica, que exige una estrategia
sustanciada en procesos de redimensionamiento del gobierno y la administracin pblica, a la vez que procesos
de reestructuracin del aparato que cumple las funciones pblicas. Dicho con ms propiedad, se trata de una
estrategia que parte de una redefinicin de las funciones inherentes al ejercicio del poder poltico; como esta, de
que el municipio sea gobernado y no slo administrado por un ayuntamiento.
Que duda cabe de la importancia de aclarar la diferencia entre gobernar y administrar; de ah la relevancia de la
ltima reforma al artculo 115 de nuestra Constitucin Federal, que introdujo este cambio esencial en la manera de
concebir la naturaleza y funcionamiento del Municipio, reconociendo, por fin, su potestad para gobernar, y no slo
sus facultades para administrar.
El hecho de que el mbito de la organizacin poltica coincida con el mbito de la organizacin social, territorial o
administrativa, no implica que sean lo mismo. La conformacin de la polis, y por ende el surgimiento de la poltica,
trascienden la sociabilidad natural de los seres humanos. Si bien se la concibi como forma evolucionada de la
sociedad familiar, su constitucin apunta ms al surgimiento de la relacin entre gobernantes y gobernados, que al
de simple rgano administrativo.
4. Comentarios Finales
4.1. Conclusiones.
PRIMERA.- La falta de precisin en los conceptos de gobernar y administrar induce a la confusin, y a la
pretensin de suplantar los deberes del gobierno, con las normas tcnicas de la administracin, ocasionando una
crisis de legitimidad en el funcionamiento del apartado estatal, que induce a su incapacidad para gobernar.
Esta disminucin de la capacidad del gobierno no es caracterstica de las sociedades subdesarrolladas; sino
consecuencia del insistente afn por restringir la presencia del Estado en la economa escatimando sus deberes
sociales, propia de las sociedades ms fuertes y desarrolladas. Por el contrario, en las sociedades donde el
Estado funge como eje articulador de sociedades menos desarrolladas, la suplantacin del gobierno en la
prestacin de los servicios pblicos lo debilita, dejando espacios vacos de poder difciles de cubrir
legtimamente.
SEGUNDA.- Si bien a la administracin pblica basta ajustarse a la legalizacin de su funcionamiento para
legitimar su actuacin; en el caso del gobierno esta legalidad no es suficiente, ya que sus deberes remiten a los
fines y valores que inspiran la justificacin de la propia existencia del Estado.
Es que la legitimidad del poder poltico no se resuelve en la legalidad. La legitimacin trasciende a la legalidad,
para fincarse en la realizacin de los fines que la sociedad humana asigna al Estado por ella constituida, as como
al Derecho que reconoce, acepta y se obliga a obedecer.
En esto radica la principal diferenciacin entre la funcin de gobernar, que implica la tica de la responsabilidad
poltica -en la medida de ser justo y equitativo- y la funcin administrativa, que implica la observancia de ciertos
principios y reglas tcnicas, en la medida de ser eficaz y eficiente.
TERCERA.- No se puede confundir -sin lamentar las consecuencias- la deontologa jurdica de gobernar, con los
principios y reglas tcnicas de la administracin. Puede encontrarse la diferencia entre gobernar y administrar, a
partir de identificar el imperativo al que responden; siendo el categrico, cuyo mandato enuncia un fin en s, el que
corresponde al acto de gobernar, y el hipottico que subordina la orden o mandato a otro fin, el que corresponde al
acto de administrar.
CUARTA.- Gobernar es actividad sustantiva en la totalidad de las instituciones a travs de los cuales se
personifica el Estado; en tanto que administrar es actividad adjetiva-sustantiva que se encuentra slo en una parte
de las instituciones pblicas.
Entre las instituciones estatales a travs de las cuales se sustancia la organizacin poltica de la sociedad, mismas
que en conjunto constituyen lo que de ordinario se define como rgimen poltico, estn las que tienen la tarea de
manifestar la orientacin poltica del Estado, como son los rganos de gobierno, que no se limitan simplemente a
prestar servicios a la sociedad.
QUINTA.- Desde que se plante la necesidad de organizar a la polis sobre un rgimen jurdico, que es creado,
definido y aplicado por un poder soberano, surgi a la vez la necesidad de que todas sus ordenanzas en el
ejercicio del poder, estn sometidas al imperio de la ley; tanto por lo que hace a la estructuracin y el
funcionamiento de las magistraturas, que ostentan el derecho de mandar, como por lo que se refiere al deber de
obediencia que les resulta a los ciudadanos. De esta relacin de mandato y obediencia surgi la politeuma -el
gobierno-, y con esta la identificacin de gobernantes y gobernados, no de administradores y administrados.
SEXTA.- No obstante sus diferencias al momento de su aplicacin en distintos mbitos, la accin administrativa
obedece a principios, valores y reglas, que no son los que toma como marco de referencia conceptual la accin de
gobernar. En consecuencia, la ingobernabilidad no tiene el mismo significado cuando se refiere al rgimen poltico,
que cuando se refiere a la administracin pblica. En el primer caso afecta el desenvolvimiento de las
potencialidades del Estado, lo que involucra tanto a la ciudadana, el orden jurdico y su teleologa, como al
gobierno en su calidad de ncleo o conjunto de instituciones a travs de las cuales se personifica el Estado. En el

segundo caso, referida la ingobernabilidad a la administracin pblica, trtase del debilitamiento del aparato
operativo, que si bien tiene misiones especficas para mejorar las condiciones de vida de la poblacin, su ajuste
depende de las aptitudes, o si se quiere incluso, de las fortalezas morales de quienes lo hacen funcionar, las que
se pueden corregir con el relevo de los protagonistas.
SEPTIMA.- Desde el nacimiento del Estado moderno la funcin gubernamental, en el sentido amplio de la
expresin, se ejerce mediante tres rganos representativos del poder pblico, considerados primarios, que se
caracterizan con las funciones legislativa, ejecutiva y judicial; las cuales a su vez, se desdoblan en muchas otras
funciones secundarias, entre las que destaca la funcin administrativa, que corresponde al rgano ejecutivo.
Confundir la funcin secundaria con la funcin primaria, conduce irremediablemente a la ineficacia gubernamental;
pero tratar de suplantarla vulnera la estructura orgnica del Estado.
La divisin de poderes en el Estado Mexicano tiene doble finalidad. Por una parte divide el poder para equilibrar
su ejercicio limitando la accin de las autoridades pblicas. Por la otra, implica divisin de funciones, estimulando
la formacin de rganos especializados en consideracin a la necesaria divisin tcnica del trabajo.
OCTAVA.- Est claro que en todo Estado de Derecho la estructura de organizacin y el funcionamiento del
gobierno y la administracin pblica, resultan de las normas que definen al Derecho Constitucional y al Derecho
Administrativo, respectivamente. Queda claro que ambas funciones responden a ordenamientos jurdicos distintos,
porque distinta es la naturaleza formal de sus actos.
El contenido de la actividad del gobierno est en la definicin de sus atribuciones; de ah que estas sean
consideradas como la base del Derecho administrativo; el cul en la medida de su desenvolvimiento fue
acentuando la naturaleza administrativista de la funcin ejecutiva, a tal grado que este derecho fue perdiendo su
carcter taxativo en beneficio de aumentar la discrecionalidad en las decisiones administrativas, generalmente
condicionadas por la turbulencia del entorno.
NOVENA.- Los mbitos de la administracin pblica y la organizacin poltica ciertamente se complementan,
incluso se condicionan; aunque cada uno obedezca a su propia lgica; cada uno configure su propio sistema, o
subsistema del sistema social mayor, en el que se otorgan servicios de apoyo unos con otros; como es el caso del
sistema jurdico que no puede pensarse sin el servicio que le presta el sistema poltico, nada menos que para
garantizarle el ejercicio del poder legtimo que implica el monopolio exclusivo de la coaccin, y viceversa, en que la
legitimidad del ejercicio del poder descansa en su apego al principio de legalidad.
DCIMA.- La oportunidad de diferenciar al gobierno de la administracin, hace propicia la ocasin para distinguir
tambin los procesos de legitimacin: cuando la legitimidad de un funcionario puede resolverse en la legalidad de
su nombramiento o de su actuacin, y cuando esta no basta, en virtud de que se requiere algo ms que el
cumplimiento de la formalidad jurdica.
La denominacin de los trabajadores al servicio del Estado es determinante para identificar la caracterizacin del
modelo que asume. No es cuestin de simple semntica que su concepcin como funcionarios pblicos cambie a
la de empleados pblicos y de esta a la de servidores pblicos; tiene relacin con el advenimiento del modelo
neoliberal en el que el Estado no tiene ms misin que prestarle determinados servicios a la sociedad.
DCIMOPRIMERA.- La confusin generada en el uso de los conceptos relativos al funcionamiento de la
administracin pblica, a causa de la intencin, cada vez ms acentuada, de querer verla asimilada a la
administracin privada, ha derivado al extremo de confundir la funcin de gobernar con la funcin de administrar.
De esta confusin resulta un demrito para la teleologa del Estado, en aras de un eficientismo gerencial,
circunscrito al buen uso y cuidado de los recursos pblicos; al grado de que es comn escuchar la solucin de
que para tener un buen gobierno basta encontrar, elegir o nombrar, buenos gerentes.
Tal eficientismo administrativo, no siempre coincide con el espritu de justicia que debe animar al ejercicio del
poder. En la funcin de gobernar no cabe limitarse a cumplir con lo que diga el manual, independientemente de
sus resultados. Por el contrario, La tica de la responsabilidad poltica se formula precisamente para ajustar los
resultados de la actuacin gubernamental a la realizacin de los fines sociales, en atencin a ciertos principios y
con apego a determinados valores.
4.2. Recomendaciones.
PRIMERA.- Es urgente que la accin gubernamental se entienda como esfuerzo permanente de decisin poltica,
en el cual el gobierno reconozca autoridad al conjunto de actores que conforman el cuerpo social, al tiempo que
promueva su desarrollo econmico, poltico y social, de tal manera que su principal objetivo sea lograr el equilibrio
adecuado entre la accin administrativa y la decisin poltica manteniendo la estabilidad del sistema.
SEGUNDA.- Debe superarse la visin administrativista de la gestin pblica, que la considera ms acontecimiento
cientfico, que elemento de teora poltica.
Es peligroso subestimar la importancia de la idea del poder poltico eludiendo la responsabilidad de mantener los
equilibrios del sistema poltico, remitindose a la mera cuestin de decisiones gerenciales, fundamentadas en
metodologas que se desarrollaron originalmente en la empresa privada para racionalizar sus procesos
administrativos, que no coinciden con la conduccin de los asuntos pblicos.

TERCERA.- La tarea principal del gobierno no est en eficientizar la administracin y optimizar los recursos
pblicos, sino en conducir a buen destino a la comunidad, que no excluye lo anterior. Tener dinero en el banco y
ganar intereses por eso, mide al buen administrador privado, pero no al buen gobernante.
El paradigma de la racionalidad administrativa, que se basa slo en la optimizacin de recursos, fracasar frente al
crecimiento de la pobreza, si no se define una vinculacin ms estrecha y complementaria entre la accin de
gobernar y la accin administrativa. No debe exagerarse este modelo racionalista ignorando los contextos en los
que se desenvuelven los liderazgos sociales y restando importancia a las fricciones que se suceden entre ellos.
CUARTA.- Frente a la legitimacin poltica tan precaria del los administradores, y las limitaciones de sus propias
visiones en un escenario mucho ms amplio y complejo, debe ponerse sumo cuidado al extrapolar la metodologa
administrativista del sector privado al sector pblico, que amenaza destruir los equilibrios que an dan soporte al
sistema poltico, con la consecuencia de llevarnos a la ingobernabilidad total.
QUINTA.- An es tiempo de cambiar la ptica gerencial del gobierno; los ciudadanos y sus necesidades no son
clientes que reciben los productos del gobierno, accesibles libremente en un mercado poltico que tiene sus
propios mecanismos autorreguladores. Esto no es as: gobernar es mucho ms que administrar.
El ejercicio del poder poltico no puede ser considerado slo como una variable ms en el proceso metodolgico
de toma de decisiones administrativas. La realidad no puede negarse: todos los das el sistema social acenta su
crisis, exigiendo los servicios de un sistema poltico, no slo de un sistema administrativo.
SEXTA.- No tiene sentido negar la lucha de clases, alegando que se trata de simple confrontacin de grupos. A fin
de cuentas son una misma dinmica de conflicto que requiere ser arbitrado polticamente por el gobierno, y no slo
por sus reas administrativas. An cuando la contencin del conflicto social se logre gracias al uso de instrumentos
administrativos de tecnologa de punta, la capacidad de la administracin para contener, controlar y encauzar
institucionalmente el fenmeno de la contienda social, cada vez se ve ms claramente rebasada.
SPTIMA.- El gobierno requiere ms que la racionalizacin y optimizacin de su aparato administrativo, desarrollar
su capacidad para resolver crisis existente en el sistema poltico. La situacin del crecimiento desmedido de la
violencia y el crimen, que originan un clima alarmante de inseguridad pblica, ofrece un ejemplo idneo para
demostrar cmo es que las soluciones gerenciales que se aplican, lejos de contener el problema lo estimulan; tal
cual es el aspecto de la impunidad, cuyas causas permanecen intocables y no pocas veces ni siquiera son
observadas.
OCTAVA.- Gobernar es ms que administrar, gobernar es ejercer la poltica en el mejor significado del trmino: es
reconocer que todo sistema poltico se fundamenta en procesos agregativos e integrativos, los cuales reconocen y
aceptan que la poltica se concibe como ejercicio de creacin de valores y aspiraciones colectivas que permiten la
cohesin y la estabilidad social.
El gobierno debe corregir su propuesta basada en la retrica funcionalista y transparentar su sistema de toma de
decisiones, que no ofrece certidumbre para nadie. El desafo est latente: Si persisten en concebir al gobierno
como mera instancia de administracin, el fracaso de la poltica es inminente.
NOVENA.- No por obvio puede dejarse de mencionar, que independientemente de cual sea el mbito de su
aplicacin, el proceso administrativo debe desplegarse por igual, para ser eficaz en el logro de las metas y
eficiente en el empleo de los recursos. No necesitamos la selva semntica de la administracin para proponer
una concepcin administrativa distinta de la que se aplica en el mbito pblico.
DCIMA.- Es bsico entender que la reforma del Estado tiene que darse primero en el mbito constitucional, y
luego en el de la administracin; slo as podrn deslindarse los campos de la accin poltico-gubernamental, de
los tcnico-administrativos.

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