Introducción

El derecho administrativo

1. El derecho administrativo es el derecho de la administración del Estado, aun-

que su definición encierra elementos más complejos (capítulo 1). Su contenido típi-
co (capítulo 2) deja ver su fuerte carácter político (capítulo 3). El derecho adminis-
trativo es un derecho complejo, tanto por su contenido como por su configuración
formal (capítulo 4). Para aprehender sus contornos, en el estadio preliminar a que
conduce cualquier introducción, es útil revisar su estructura básica (capítulo 5).

Capítulo 1
Definición del derecho administrativo
2. Del modo más sintético posible, el derecho administrativo puede concebirse
como el derecho propio de la administración del Estado.
A pesar de su apariencia, tal definición está lejos de ser sencilla. El derecho
administrativo es una disciplina compleja, sobre todo por su incidencia política
(en otros términos, porque la política no se deja aprehender fácilmente por el
derecho). En términos conceptuales, tal definición se construye a partir del objeto
de la disciplina, esto es, la administración del Estado, que tampoco es una noción
sencilla (párrafo 1). El ámbito de aplicación del derecho administrativo depende
precisamente de esa última noción (párrafo 2). Por último, la definición del dere-
cho administrativo debe tener en cuenta también algunos de sus rasgos diferen-
ciales frente a otras disciplinas jurídicas (párrafo 3).

PÁRRAFO 1. OBJETO DE LA DISCIPLINA

3. Afirmar que el derecho administrativo es el derecho de la administración del
Estado sólo desplaza la pregunta sobre su identidad: ¿qué es la administración del
Estado? La idea de administración es ambivalente, pues evoca tanto una actividad
como un sujeto. Anticipando las conclusiones de la reflexión que sigue, convie-
ne tener en mente desde el inicio que el concepto funcional de administración
(sección 1) no es muy operativo, a diferencia de lo que ocurre con un concepto
orgánico (o subjetivo) de administración. Eso es lo que explica (al menos, para
estos efectos) que el derecho administrativo sea el derecho de la administración
del Estado entendida en términos orgánicos (sección 2).
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Sección 1. La administración en perspectiva funcional

(a) La administración frente a otros poderes del Estado

4. Es casi un lugar común contraponer la administración a la jurisdicción y la
legislación en el plano de las principales funciones del Estado. Los conceptos se
vinculan con la doctrina de la separación de poderes, que pretendió radicar de-
terminadas funciones estatales, más o menos confundidas en manos del monarca
bajo el antiguo régimen, en cuerpos orgánicos independientes entre sí. Mientras
la legislación fue radicada en asambleas deliberantes (los parlamentos), y la ju-
risdicción en los tribunales, ¿de qué manera se ocupó esa doctrina de la adminis-
tración? En verdad, las doctrinas sobre la separación de poderes no aludían a la
administración, sino que se referían a la idea de “ejecución” de la ley y de “poder
ejecutivo”. La expresión “administración”, con antecedentes medievales eclesiás-
ticos, había venido siendo empleada como equivalente a burocracia desde el siglo
XVIII y bajo la Revolución francesa fue profusamente utilizada como sinónimo
del poder ejecutivo.
Ahora bien, la fisonomía del poder ejecutivo no fue la preocupación central
de esas doctrinas, que estaban mucho más preocupadas de extraer de manos del
monarca aquello que parecía más abusivo y, correlativamente, de dar protagonis-
mo político al pueblo. De aquí se explica el carácter residual del poder ejecutivo:
todo aquello que, conforme al modelo analítico de la separación de poderes, no
correspondía ni a los jueces ni al parlamento, quedó definitivamente entregado al
poder ejecutivo. A lo largo de los siglos XIX y XX, ese fondo residual se ha ido in-
crementando con más y más funciones: control del orden público, ejército, obras
públicas, hospitales, colegios, control de mercados, medio ambiente, etcétera.

(b) Sustantividad de la noción

5. La simplicidad de la idea de ejecución de la ley, expresiva de una función
subalterna con respecto a la definición de las reglas fundamentales (radicadas en
el legislativo), no da cuenta del aspecto multiforme de los objetivos que, con ese
carácter residual, asume la administración. La administración construye caminos,
provee atención médica, autoriza a los ciudadanos a conducir vehículos moto-
rizados, regula la operación de empresas de telefonía, etcétera. En un esquema
muy elemental, puede intentarse agrupar estas distintas funciones en dos grandes
categorías: función de policía, aquella que concierne al control de la actividad
privada por razones grosso modo de orden público, y función de servicio público,
consistente en la satisfacción inmediata de necesidades públicas. Pero, más allá de
esa u otras clasificaciones, ¿cuál es la unidad del concepto?
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A partir del aspecto residual de las tareas del ejecutivo, una importante línea
del pensamiento jurídico pretende que la función administrativa sólo puede des-
cribirse en términos negativos, como aquello que no es legislación ni jurisdicción
(asumiendo que estas dos nociones son más fácilmente identificables). Este cri-
terio es en cierto modo consistente con una perspectiva orgánica: administrar es
aquello que hace la administración orgánicamente considerada. Por eso, tiene la
ventaja de captar la totalidad de actividades que despliega en la práctica la admi-
nistración. Pero, en cuanto es puramente negativo, el criterio importa renunciar a
formular una definición sustantiva de la administración.
En contraste, una definición positiva de la administración asume como propio
de ella la gestión de los asuntos públicos mediante actos concretos de ejecución
de la ley, ya sean jurídicos o puramente materiales. Esta idea marca una diferencia
importante entre la función administrativa y la función legislativa, pues mientras
esta última supone idealmente plantear reglas generales y abstractas, la primera
las concretiza en función de las circunstancias de cada caso. Con respecto a la
jurisdicción, que también supone ejecución concreta de la ley, la administración se
distingue por otras razones. Ciertamente el funcionamiento de una oficina admi-
nistrativa no guarda mucho parecido con el de un tribunal. Por lo común, éste só-
lo actúa cuando las partes requieren su intervención, mientras la administración
desempeña sus tareas de oficio; pero ese modo de actuar da cuenta del papel de la
administración como agente activo de transformación de la sociedad. Ocurre que
la administración tiene cometidos más o menos inmediatos de interés público, lo
que muestra que persigue fines utilitarios; en este punto se distancia de la justicia,
que ejecuta la ley (o, al menos, eso se espera) con prescindencia de las consecuen-
cias que pueda traer. En suma, la administración ejecuta concretamente la ley en
vistas a alcanzar el interés general.

(c) Especificidad de la noción

6. Para aprehender los contornos y límites de la administración es importante
tomar conciencia del carácter aproximativo de la idea de separación de poderes;
de hecho, las varias doctrinas que han pretendido explicarla no son uniformes, y
los regímenes políticos a que han dado lugar no son plenamente consistentes en-
tre sí. ¿Se trata de separar funciones en órganos distintos o, más bien, de separar
órganos dotados de competencias específicas? El matiz es importante, en lo que
aquí interesa, como lo muestran dos series de problemas.
Ante todo, la manera en que la separación de poderes se concretiza (al me-
nos, en derecho chileno) no excluye que ciertas actividades materialmente admi-
nistrativas se sitúen fuera de los organismos de la administración. El Congreso
34 José Miguel Valdivia

Nacional dispone de instituciones propias que cumplen funciones distintas de la

elaboración de la ley: por ejemplo, tiene asesores, una biblioteca, cocina, comedo-
res y hasta peluquería, reparticiones que obviamente no legislan y que, por como-
didad, podrían considerarse oficinas administrativas del Congreso. Igualmente, el
Poder Judicial tiene entre sus funciones el control disciplinario de sus integrantes,
y también se hace cargo de la gestión de su infraestructura y equipos (mediante
la elocuentemente denominada Corporación Administrativa del Poder Judicial,
que está integrada dentro del aparato judicial); sin duda estas tareas no suponen
ejercicio de la jurisdicción, sino más bien tareas materialmente administrativas.
Los ejemplos mencionados corresponden a funciones vecinas de la administración
entendida en sentido material. La doctrina entiende pacíficamente que estas áreas
están fuera del derecho administrativo, lo que resguarda la identidad de las tareas
principales que cumplen tanto el parlamento como los tribunales. Aunque esas
materias se rigen por reglas específicas y no (directamente) por el derecho admi-
nistrativo, a falta de reglas pueden aplicárseles principios más generales de dere-
cho público (frecuentemente inspirados en criterios del derecho administrativo).
Inversamente, al interior de la administración es posible advertir la presencia
de funciones que no corresponden exactamente a la idea de función administrati-
va. En efecto, más allá de las funciones que incumben al Gobierno en la formación
de las leyes, a la autoridad administrativa corresponde dictar reglas generales y
abstractas que desarrollen mandatos legales, en ejercicio de la potestad reglamen-
taria o de otras potestades normativas; esta función es materialmente análoga a la
legislativa, pero está confiada a la autoridad administrativa. Algo similar ocurre
en los casos en que órganos administrativos se ven investidos de atribuciones
jurisdiccionales (como hasta hace poco ocurría materia tributaria y aduanera, y
como parece subsistir en otros ámbitos, p. ej., el de telecomunicaciones) o cua-
si-jurisdiccionales, marcadas por la resolución de disputas entre privados (como
ocurre con varias superintendencias). Aunque parece muy cuestionable que la
administración ejerza funciones jurisdiccionales –entre otras razones, porque no
provee de las garantías de imparcialidad, debido proceso ni estabilidad asociada a
la cosa juzgada– la jurisprudencia constitucional no ha puesto obstáculos al otor-
gamiento de este tipo de atribuciones a la administración (v., entre otras, TC, 26
de marzo de 2007, Inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario,
Rol 681). Por cierto, el régimen jurídico de esas actividades extra-administrativas
presenta singularidades que dificultan la aplicación de algunos principios o reglas
del derecho administrativo; éste se aplica en forma matizada en estos terrenos.
En alguna medida, esta aparente superposición de funciones se explica por la dis-
tinta consistencia de las tareas confiadas a los tres principales grupos de órganos de-
positarios del poder. Mientras la legislación y la jurisdicción son necesariamente fun-
ciones jurídicas (esto es, se traducen siempre en pronunciamientos sujetos a la lógica
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formal del derecho: leyes y sentencias), la administración actúa en terreno tanto con
medios jurídicos como materiales. El concepto funcional de administración no está en
el mismo plano que el de legislación o jurisdicción. Por eso, es natural que surjan estas
situaciones aparentemente inconsistentes en que, para que la administración cumpla
sus tareas concretas, debe recurrir a técnicas semejantes a legislar y juzgar.
Por cierto, el régimen constitucional puede prever límites que precavan tensiones
institucionales. En principio, la ley puede confiar a la administración cualquier tipo
de tareas, salvo que transgreda esos límites. La distribución de competencias entre
el legislador y la administración está dominada por el concepto de reserva de ley: en
principio, la administración no puede adoptar reglamentos que fijen reglas prima-
rias en materias de ley, aunque sí puede adoptar normas secundarias o de desarrollo
en esas materias; este esquema relativamente sencillo se ha visto complejizado por
el reconocimiento de una potestad reglamentaria autónoma (en que el constituyente
confía al ejecutivo precisamente la iniciativa para establecer normas primarias, sin
mediar ley previa). Entre los tribunales y la administración los límites son menos se-
guros, porque no es fácilmente identificable algo parecido a una reserva de jurisdic-
ción, a pesar de que la Constitución impide al ejecutivo “ejercer funciones judicia-
les” (art. 76). Si tales funciones se ejercen mediante procesos destinados a concluir
en sentencias susceptibles de adquirir fuerza y autoridad de cosa juzgada, el riesgo
de superposición de funciones es relativamente débil, porque la administración ac-
túa de otro modo (con procedimientos y actos de distinto valor). Sin embargo, en el
último tiempo la jurisprudencia constitucional ha mostrado algunas inconsistencias
en este ámbito, con el propósito de censurar ciertas iniciativas de ley que fortalecían
algunas potestades administrativas (el mejor –o peor– ejemplo, TC, 18 de enero de
2018, Reforma al Servicio Nacional del Consumidor, Rol 4012-2017).
En suma, en el régimen institucional chileno el criterio de las funciones estata-
les no parece ser una guía muy útil para deslindar el campo del derecho adminis-
trativo. La separación de poderes se cristaliza en forma aproximativa, radicando
en órganos separados del ejecutivo ciertas funciones generales, con una serie de
funciones conexas (la legislación y la jurisdicción, con sus actividades complemen-
tarias, en el parlamento y los tribunales agrupados en el Poder Judicial). Respecto
de la administración, la idea de función tampoco identifica de modo inequívoco
lo que ésta hace, lo que posiblemente se explica por el carácter residual que desde
un inicio han tenido los cometidos que se le han confiado.

(d) El problema de la función de gobierno

7. Algunas tradiciones comparadas pretenden que al interior del poder ejecu-
tivo cabría distinguir aun dos categorías de funciones: el gobierno y la adminis-
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tración. En términos generales, mientras el gobierno formula la política, la ad-

ministración la pone en práctica. La distinción es persuasiva en el plano político
y probablemente tenga alguna proyección legal relevante (p. ej., en materia de
personal), pero darle valor jurídico con carácter general es mucho más complejo.
En el régimen presidencial chileno, la Constitución asigna al Presidente de la
República la administración: “El gobierno y la administración del Estado corres-
ponden al Presidente de la República, quien es el Jefe del Estado” (art. 24, inc.
1). Orgánicamente, pues, las autoridades de gobierno son también autoridades
administrativas. Funcionalmente, además, las decisiones del gobierno también se
plasman en actos sujetos a las reglas del derecho administrativo general. Aun-
que los llamados actos de gobierno puedan recibir un tratamiento especial (en
el derecho comparado se afirma que no estarían íntegramente sujetos al derecho
administrativo, sobre todo en cuanto a los controles), en general el gobierno está
estrechamente unido a la administración, lo que dificulta formular una distinción
categórica entre ambos.

Sección 2. La administración en clave orgánica

(a) Ventajas de una noción orgánica de la administración

8. Como se acaba de revisar, un enfoque meramente funcional de la adminis-
tración plantea numerosas interrogantes, que afectan no solo a la función admi-
nistrativa sino también a los de los demás poderes públicos. En razón de esa incer-
tidumbre, parece preferible explorar un enfoque orgánico de la administración,
que ofrece respuestas más seguras.
En verdad, dado que no hay una única actividad administrativa, el concepto
de administración relevante para la definición del derecho administrativo debe
poseer una neutralidad que permita cubrir todo tipo de tareas. Esa neutralidad
es consistente con un enfoque orgánico: cualquier tarea que la ley asigne a la
administración está cubierta por el derecho administrativo (sin perjuicio de los lí-
mites constitucionales). Así se entiende también el carácter expansivo del derecho
administrativo, susceptible de absorber parcelas significativas de otras disciplinas
jurídicas, “administrativizándolas”.
Por lo demás, el derecho administrativo no sólo se ocupa del funcionamiento
de la administración. Al contrario, el ámbito de acción de esta rama del derecho
recubre prácticamente todos los aspectos de interés de la administración en senti-
do orgánico, varios de los cuales no tienen proyección inmediata en los ciudada-
nos. La configuración orgánica de las instituciones administrativas, el régimen de
personal de sus empleados, los medios financieros con que cuentan, por ejemplo,
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son también terrenos típicos del derecho administrativo difícilmente identificables

con la idea de función administrativa. Para estos efectos, la administración se en-
tiende mucho mejor como institución o aparato institucional.

(b) Recepción positiva de la noción orgánica de la administración

9. Según reza la Ley 18.575, de Bases Generales de la Administración del Estado:
“La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias,
las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la
función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central,
las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regiona-
les, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley” (art. 1, inc. 2).
Varios otros textos legales de importancia siguen un método similar. Por de
pronto, la Ley de transparencia de la función pública y acceso a la información
de la administración del Estado (contenida en la Ley 20.285, de acceso a la infor-
mación pública) se remite íntegramente al concepto de administración del Estado
antes referido (art. 1, N° 5). En materia contractual, la Ley 19.886, de bases sobre
contratos administrativos de suministro y prestación de servicios, entiende por ad-
ministración del Estado, para circunscribir el ámbito de aplicación de esa ley, a
“los órganos y servicios indicados en el artículo 1° de la ley N° 18.575, salvo las
empresas públicas creadas por ley y demás casos que señale la ley” (art. 1, inc. 2).
En fin, la Ley 19.880, de bases de los procedimientos administrativos que rigen los
actos de los órganos de la administración del Estado, también concibe a la adminis-
tración, para precisar el ámbito de aplicación de esa ley, como el siguiente conjunto
de órganos y organismos: “los ministerios, las intendencias, las gobernaciones y los
servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa” y “la
Contraloría General de la República, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Or-
den y Seguridad Pública, a los gobiernos regionales y a las municipalidades” (art. 2).
A la luz de estos textos, el concepto positivo de derecho administrativo, útil
para determinar el radio de acción de esta disciplina o de algunos de los cuerpos
legales que la estructuran, se entiende conformado por un conjunto de institucio-
nes organizadas por la ley. La base del derecho administrativo chileno es, pues,
fundamentalmente orgánica.

PÁRRAFO 2. CARÁCTER ESTATUTARIO

DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
10. La aplicación del derecho administrativo depende de la concurrencia de un
tipo determinado de sujetos de derecho (las instituciones integrantes de la admi-
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nistración). En otras palabras, la presencia de la administración en cualesquiera

relaciones jurídicas en que participe determina la aplicación del derecho adminis-
trativo, en mayor o menor medida.
Inversamente, el derecho administrativo no se aplica en presencia de partes
que no son instituciones administrativas. En las relaciones que se forman entre
privados no tiene lugar el derecho administrativo. Esta afirmación deja algunas
preguntas abiertas: el control disciplinario que ejercen los colegios profesionales
sobre sus integrantes ¿es una actividad privada o pública? Algunos ordenamien-
tos han reconocido abiertamente su carácter público, entendiendo que las órdenes
o colegios profesionales son organismos de derecho público. La pregunta más
compleja se refiere a las relaciones entre un concesionario de servicios públicos y
un usuario, ambos agentes privados; la respuesta canónica afirma la aplicación
del derecho privado, pero numerosas reglas especiales imprimen a este tipo de
relaciones una lógica regulativa ajena a la sustancia prioritariamente conmutativa
del derecho privado.
Como se advierte, el derecho administrativo no recibe aplicación en razón de
la naturaleza o caracteres de ciertas situaciones, sino en consideración a la par-
ticipación en ellas de un sujeto determinado (un organismo administrativo). Por
eso se afirma que tiene carácter estatutario. Este es un rasgo distintivo de ciertas
ramas del derecho, que no son de aplicación general e incondicionada a todo tipo
de personas en función de la naturaleza de la situación, sino que supone un status
personal.

PÁRRAFO 3. ESPECIFICIDAD DE LA DISCIPLINA

11. La organización y el funcionamiento de la administración están sujetos a
múltiples reglas, de muy distinto origen. Se denomina derecho administrativo al
derecho específicamente aplicable a la administración, en cuanto administración.
En otros términos, el derecho administrativo se compone de aquellos principios
y reglas concebidos en forma especial para la administración y que difieren, en
mayor o menor medida, de las soluciones que para situaciones semejantes prevén
otras disciplinas jurídicas.
Prácticamente en todos los regímenes comparados la administración está suje-
ta, en algún grado, a reglas provenientes del derecho privado (sección única); en
tanto esas reglas son susceptibles de aplicarse a sujetos distintos de la administra-
ción (típicamente, a personas privadas), aunque se extiendan a la administración
esas reglas no forman parte del derecho administrativo.
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Sección única. El derecho privado de la administración

12. Según lo expuesto, junto al derecho administrativo aparece un derecho
privado de la administración (que, de todas maneras, tiene mucha relevancia para
el derecho administrativo).
El recurso al derecho privado como parámetro de regulación de la organi-
zación o el funcionamiento de la administración puede tener algunas ventajas.
Mientras el derecho administrativo contempla una serie de restricciones a la ges-
tión de los asuntos públicos (principio de legalidad, controles especiales, contra-
tación mediada por licitaciones u otros procedimientos formales, autorizaciones
presupuestarias, límites al endeudamiento, etc.), el derecho privado se caracteri-
za por una mayor flexibilidad. A priori, someter a la administración al derecho
privado propende a una mayor eficiencia en su funcionamiento. Sin embargo,
el fenómeno es cuestionado por la doctrina comparada, estigmatizándolo como
la “huida del derecho administrativo”. Se lo estima riesgoso porque reduce los
controles a que está sujeta la administración, atenúa la vigencia del principio del
Estado de Derecho y va contra la idea de que el poder tiene límites. Por cierto,
aquellas restricciones de derecho público de origen constitucional no pueden ser
transgredidas por la ley.
En cualquier caso, para el derecho chileno son de particular importancia los
siguientes ámbitos del derecho privado de la administración.

(a) Contratación pública

13. Según la doctrina, ciertos contratos de los organismos públicos se someten
en todo (salvo su formación) a las reglas aplicables a los contratos privados y se
rigen por el derecho privado. Los llaman contratos privados de la administración,
por oposición a los contratos administrativos, sujetos al derecho administrativo.
No debe excluirse la procedencia de este tipo de contratos privados, aunque los
contratos más significativos que celebra la administración se encuentran regidos
por textos especiales de derecho público. Las adquisiciones, en particular, se cana-
lizan usualmente mediante contratos de suministro sujetos a una ley especial, la
Ley 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación
de servicios.
Esta misma ley no excluye la aplicación del derecho privado en la ejecución de
los contratos, conforme a un orden de prelación definido:
“Los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el
suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de
sus funciones, se ajustarán a las normas y principios del presente cuerpo legal y de su
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reglamentación. Supletoriamente, se les aplicarán las normas de Derecho Público y, en

defecto de aquéllas, las normas del Derecho Privado” (Ley 19.886, art. 1).

Esta previsión normativa, tendiente a la aplicación supletoria del derecho civil

o comercial de los contratos al derecho administrativo asegura cierta unidad en
el régimen jurídico de la contratación. Por lo mismo, el criterio seguido por esta
regla parece extensible también a otros contratos administrativos.

(b) Régimen de bienes

14. Diversos regímenes comparados que siguen la teoría del dominio público
contemplan un dominio privado del Estado, propiedad que se rige enteramen-
te por el derecho privado. Como los bienes del dominio privado son residuales
frente a los del dominio público, el campo de aplicación del derecho privado en
la gestión dominical del Estado y otras personas públicas es extraordinariamente
amplio.
En el derecho chileno, conforme a antiguas reglas del Código Civil, los bienes
nacionales o del Estado entran en dos categorías: si están afectos al uso público de
los habitantes son bienes nacionales de uso público y, si no lo están, bienes fiscales
(arts. 589 y ss.). La doctrina tradicional ha entendido que los bienes fiscales son
de propiedad privada del Estado y que su gestión se rige por el derecho privado.
Ahora bien, la materia precisa está regulada por el DL 1939, de 1977, que fija
normas sobre adquisición, administración y disposición de bienes del Estado, cu-
ya lógica regulativa está impregnada de consideraciones de interés público: nunca
se trata de puro derecho privado. Esta matriz analítica vale, mutatis mutandis y
sin perjuicio de varias reglas especiales, para el régimen de bienes de organismos
públicos distintos del Estado (p. ej., las municipalidades).

(c) El Estado empresario

15. El Estado desarrolla actividades económicas con diversas herramientas,
agrupadas grosso modo en la categoría del Estado empresario. Las actividades
de las empresas públicas y demás sociedades en que el Estado tenga participación
están sujetas, por imperativo constitucional (art. 19 N° 21), al “derecho común”.
Tratándose de actividades comerciales o industriales, el derecho común es el dere-
cho privado. En el fondo, la regla constitucional supone que, si la administración
va a participar en el mercado, debe competir con igualdad de oportunidades que
los demás agentes del mismo mercado (esto es, empresas privadas), sin privilegios
especiales.
 Introducción 41

(d) La organización administrativa

16. Por último, la ley puede autorizar al Estado o a sus organismos a crear por
sí mismos nuevos organismos o instituciones, conforme a los mecanismos típicos
de derecho privado. Puede tratarse de empresas lucrativas (llamadas sociedades
del Estado) o de personas jurídicas sin fines de lucro (corporaciones o fundacio-
nes del Estado). Estas instituciones, en cuanto no han sido creadas por la ley, no
integran formalmente la administración del Estado, aunque es inequívoco que
colaboran con ella en la consecución de fines de interés público.
La particularidad de estas instituciones reside en que una vez creadas se desen-
vuelven en el medio jurídico como personas privadas. Respecto de las sociedades
del Estado, su régimen es el del Estado empresario; respecto de las corporaciones
o fundaciones, sin necesidad de previsiones normativas explícitas, el régimen co-
mún de derecho privado. El caso más típico es el de la Conaf, Corporación Nacio-
nal Forestal que está constituida como corporación de derecho privado.

Capítulo 2
Contenido del derecho administrativo
17. ¿Puede describirse en pocas páginas el contenido sustantivo del derecho
administrativo?
La cuestión es pretenciosa y cualquier respuesta, probablemente muy incom-
pleta. Además, el contenido del derecho administrativo depende en buena parte
de criterios de justicia material provenientes de otras disciplinas (como los que
rigen en los ámbitos de acción que la administración opera). En un estadio tan
inicial de la enseñanza del derecho administrativo, sólo pueden apuntarse algunas
orientaciones muy generales, agrupadas en torno a tres polos. El derecho admi-
nistrativo propende a la satisfacción de necesidades públicas, lo cual corresponde
a un objetivo de servicio público (párrafo 1); para tal efecto, afianza la autoridad
de los órganos administrativos (párrafo 2); por último, en consideración a la im-
portancia del ciudadano, institucionaliza medios de control del poder (párrafo 3).

PÁRRAFO 1. LA ADMINISTRACIÓN
Y LA IDEA DE SERVICIO PÚBLICO
18. El Estado moderno tiene por finalidad la satisfacción de necesidades colec-
tivas. Esta idea, con raíz en la noción premoderna de bien común, se canaliza en
derecho moderno en el concepto de interés general, que es definido por el Pueblo