Coordinación General de Presupuestos y Recursos Humanos

Dirección General de Planificación de Recursos Humanos

TEMA 6

LA POTESTAD SANCIONADORA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL
AL SERVICIO DE LAS ADMINSITRACIONES PÚBLICAS

LA POTESTAD SANCIONADORA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

El fundamento constitucional de la potestad sancionadora se encuentra en el art. 25 de la

Constitución, que establece el principio de legalidad en materia punitiva tanto penal como
administrativa diciendo que: "nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u
omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción
administrativa, según la legislación vigente".
El párrafo tercero del mismo precepto admite, en sentido contrario, sanciones administrativas
que no impliquen privación de libertad: "la Administración civil no podrá imponer sanciones
que, directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad.
El régimen del ejercicio de la potestad sancionadora ha pasado de estar regulado en una sola
ley, a estarlo en dos. Por una parte, la Ley 40/2015 recoge los principios de la potestad
sancionadora, y por otra, la LPAC establece las normas del procedimiento administrativo
sancionador.

Principios
La regulación unitaria de las penas y de las sanciones administrativas por el art. 25 CE, así
como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo han impuesto la
aplicación a la esfera sancionadora administrativa de los principios generales del Derecho
Penal, recogidos en los arts. 25 a 31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico
del Sector Público.
Principio de legalidad
La Ley ha de preceder a la conducta sancionable, dice el art. 25 CE, así como determinar el
contenido de la sanción que pueda imponerse.
La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido
expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento
previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en la Ley 40/2015 y en la LPAC y,
cuando se trate de entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en el título Xl de la
LRBRL (Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local).

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Según el artículo 25.2 de la Ley 40/2015 el ejercicio de la potestad sancionadora corresponde

a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango
legal o reglamentario.
Principio de irretroactividad
Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los
hechos que constituyan infracción administrativa.
Las disposiciones sancionadoras producirán efectos retroactivos en cuanto favorezcan al
presunto infractor, añadiendo respecto de la regulación anterior que estos efectos
retroactivos lo serán también respecto al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la
infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones
pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.
Principio de tipicidad
Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico
previstas como tales infracciones por una Ley. Las infracciones administrativas se clasificaran
por la Ley en: leves, graves y muy graves.
Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que,
en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.
Principio de Responsabilidad
Solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las
personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los
grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios
independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o
culpa.
Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán
compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo
a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que
será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad
sancionadora.
Principio de Proporcionalidad
Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán
implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.
El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones
tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas
infringidas.
En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de
sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad y
necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la
infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios:
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a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados.
d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de
la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía
administrativa.
Principio de Prescripción
Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si
éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años,
las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy
graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las
impuestas por faltas leves al año.
El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la
infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el
plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora. Interrumpirá la
prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento
administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el
expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable
al presunto responsable.
El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel
en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el
plazo para recurrirla. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del
interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está
paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.
Principio de no concurrencia de sanciones.
La aplicación al ámbito sancionador administrativo del principio general del derecho “non bis
in ídem” se traduce en el principio de no concurrencia de sanciones, regulado en el artículo 31
de la Ley 40/2015, según el cual “no podrán sancionarse los hechos que hayan sido
sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto,
hecho y fundamento”, añadiéndose que “cuando un órgano de la Unión Europea hubiera
impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de
sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos
de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la
comisión de la infracción”.

Primacía del enjuiciamiento penal sobre el administrativo.

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Supuesto el principio general “non bis in ídem”, que presupone que unos mismos hechos no
pueden ser objeto de penas judiciales y de sanciones administrativas. La primacía
corresponde al juez penal.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

La LPAC no regula como tal un procedimiento sancionador. Más bien, viene a contemplar las
peculiaridades que en el ámbito sancionador han de existir respecto del procedimiento
administrativo común.
El artículo 1 LPAC señala que esta Ley tiene por objeto, entre otros, la regulación del
procedimiento administrativo común a todas las Administración Públicas, incluyendo el
sancionador.
El artículo 53 LPAC, dentro del título relativo a las garantías del procedimiento, tras enumerar
en su apartado primero los derechos de los interesados en todo procedimiento
administrativo, señala en su apartado segundo que además de los derechos previstos en el
apartado anterior, en el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora,
los presuntos responsables tendrán los siguientes derechos:
a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales
hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer,
así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la
sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se
demuestre lo contrario.
Actuaciones previas.
El artículo 55 LPAC contempla la posibilidad general de que, con anterioridad al inicio de
cualquier procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información o
actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la
conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se
orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la
incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar
responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.
Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de
investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u
órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o
resolución del procedimiento.
Iniciación del procedimiento sancionador.
Según el artículo 63 LPAC los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre
de oficio por acuerdo del órgano competente, previéndose la posibilidad de que lo sea:
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• Por propia iniciativa, tras el conocimiento directo o indirecto de las circunstancias,

conductas o hechos objeto del procedimiento por el órgano que tiene atribuida la
competencia de iniciación.
• Como consecuencia de orden del superior jerárquico.
• Por petición razonada de otros órganos.
• Por denuncia o acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una
obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de
un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un
procedimiento administrativo.
La LPAC prevé que cuando el denunciante haya participado en la comisión de una infracción
de esta naturaleza y existan otros infractores, el órgano competente para resolver el
procedimiento deberá eximir al denunciante del pago de la multa que le correspondería u
otro tipo de sanción de carácter no pecuniario, cuando sea el primero en aportar elementos
de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, siempre y cuando
en el momento de aportarse aquellos no se disponga de elementos suficientes para ordenar
la misma y se repare el perjuicio causado.
Asimismo, el órgano competente para resolver deberá reducir el importe del pago de la multa
que le correspondería o, en su caso, la sanción de carácter no pecuniario, cuando no
cumpliéndose alguna de las condiciones anteriores, el denunciante facilite elementos de
prueba que aporten un valor añadido significativo respecto de aquellos de los que se
disponga.
Se prevé igualmente la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se
encomendará a órganos distintos.
En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno
procedimiento.
Según el artículo 64 el acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento,
con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados,
entendiendo en todo caso por tal al inculpado. Asimismo, la incoación se comunicará al
denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean.

Instrucción
El artículo 77 LPAC, establece que en los procedimientos de carácter sancionador, los hechos
declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las
Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien.
A su vez añade que los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la
condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se
recojan los hechos constatados por aquellos harán prueba de estos salvo que se acredite lo
contrario.
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Finalización
Según el artículo 85 LPAC iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su
responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que
proceda.
Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción
pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la
segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la
resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de
la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios
causados por la comisión de la infracción.
Según el artículo 89 el órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento, con
archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta de resolución,
cuando en la Instrucción del procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de
las siguientes circunstancias:
a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.
b) Cuando los hechos no resulten acreditados.
c) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción
administrativa.
d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas
responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.
e) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.
En los demás casos, una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor
formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados, esta
propuesta deberá ser motivada y deberá contener los hechos que se consideren probados y
su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos
constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración
de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de
la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado.
Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso
de la facultad prevista referente al archivo de las actuaciones, la propuesta declarará esa
circunstancia.
La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella
ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las
disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia.
Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las
Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado
determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario.
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Tramitación simplificada
El artículo 96 LPAC establece que cuando razones de interés público o la falta de complejidad
del procedimiento así lo aconsejen, las Administraciones públicas podrán acordar, de oficio o
a solicitud del interesado, la tramitación simplificada del procedimiento.
En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora, se podrá adoptar la tramitación
simplificada del procedimiento cuando el órgano competente para iniciar el procedimiento
considere que, de acuerdo con lo previsto en su normativa reguladora, existen elementos de
juicio suficientes para calificar la infracción como leve, sin que quepa la oposición expresa por
parte del interesado.
Los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada deberán ser resueltos
en 30 días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de
tramitación simplificada del procedimiento, y constarán únicamente de los siguientes
trámites:
a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.
b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.
c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de 5 días.
d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable
para el interesado.
e) Informe del servicio jurídico, cuando este sea preceptivo.
f) Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando este sea preceptivo.
g) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma en los casos en que sea preceptivo.
h) Resolución.

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

El art. 106.2 de la Constitución Española establece como una garantía institucional, la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas al disponer que “los particulares,
en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión
que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,
siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".
Principios
El art. 32 de la Ley 40/2015 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados por las
Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus
bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor, excluyendo la
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responsabilidad patrimonial en relación con “los daños que el particular tenga el deber
jurídico de soportar”.
La existencia de una relación de causa efecto entre el hecho que se imputa a la Administración
y el daño producido es una condición indispensable para que pueda atribuirse a aquélla el
deber de resarcir dicho daño.
La relación de causalidad se excluye, y con ella la responsabilidad, cuando se dan
determinadas causas de exoneración como son:
• La fuerza mayor. En la medida en que el daño resulta de un acontecimiento, previsto
o imprevisto, pero en todo caso irresistible y ajeno al ámbito dominado por la Admi-
nistración, en cuanto exterior a su propia organización o esfera de actividad, la fuerza
mayor excluye el deber de reparar dicho daño.
• El hecho de un tercero, es decir, de una persona distinta del autor del daño o de la
víctima.
• La culpa de la víctima, concepto que, en general, la jurisprudencia toma prestado del
Derecho privado.
En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e
individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
Las verdaderas novedades del régimen de responsabilidad patrimonial, se introducen con la
redacción del art. 32.3 Ley 40/2015, respecto de la llamada “responsabilidad patrimonial del
Estado legislador”. Esta innovadora responsabilidad se conecta con las lesiones que sufran los
particulares en sus bienes y derechos derivadas de las leyes declaradas inconstitucionales o
contrarias al Derecho de la Unión Europea.
La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de
Justicia se regirá por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
El art. 32.9 Ley 40/2015 introduce otra novedad fundamental, estableciendo que se seguirá el
procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, para determinar la responsabilidad patrimonial “por daños
causados en la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y
directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma, sin
perjuicio de las especialidades que, en su caso establezca el Real Decreto Legislativo 3/2011,
de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del
Sector Público”.
En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la
responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia,
interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria
cuando no sea posible dicha determinación.

Indemnización
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El segundo apartado del art. 34 de la Ley 40/2015, en lo referente al cálculo de la

indemnización, se remite "a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de
expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones
predominantes en el mercado".
Para el cálculo de la indemnización en los casos de muerte o lesiones corporales, se podrá
tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente de
Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.
La Ley 40/2015 remite al nuevo Índice de Garantía de la Competitividad fijado por el Instituto
Nacional de Estadística y añade una mención a las normas presupuestarias autonómicas,
respecto a los intereses de la indemnización fijada.

Aplicación a las entidades de derecho privado

Cuando las Administraciones públicas actúen, directamente o a través de una entidad de
derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, y no como tales Administraciones Públicas,
conforme al artículo 35 Ley 40/2015, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo
previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho
privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de
la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad.

RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
La Ley 40/2015 regula, junto a la responsabilidad del Estado, la de sus autoridades y
funcionarios. Se contempla esta materia en los arts. 36 y 37 que distinguen entre
responsabilidad administrativa y responsabilidad penal.
Responsabilidad administrativa.
La responsabilidad administrativa del funcionario puede ser responsabilidad disciplinaria o
interna. La responsabilidad disciplinaria se encuentra regulada en el título VII del Real Decreto
legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del
Estatuto Básico del Empleado Público, así como en el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero,
por el que se aprueba el Reglamento de régimen disciplinario de los funcionarios de la
Administración del Estado.
En cuanto a la responsabilidad interna, dispone el art. 36 de la Ley 40/2015 que:
• Los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las in-
demnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su
servicio.
• La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá
de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que

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hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del
procedimiento que reglamentariamente se establezca.
• Para la exigencia de dicha responsabilidad y, en su caso, para su cuantificación, se
ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, el grado
de culpabilidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las
Administraciones Públicas y su relación con la producción del resultado dañoso.
• El procedimiento para la exigencia de la responsabilidad se sustanciará conforme a lo
dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas y se iniciará por acuerdo del órgano competente que se notificará a los
interesados y que constará, al menos, de los siguientes trámites:
a) Alegaciones durante un plazo de quince días.
b) Práctica de las pruebas admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente
estime oportunas durante un plazo de quince días.
c) Audiencia durante un plazo de diez días.
d) Formulación de la propuesta de resolución en un plazo de cinco días a contar desde la
finalización del trámite de audiencia.
e) Resolución por el órgano competente en el plazo de cinco días.
La resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa.
Lo dispuesto en los apartados anteriores, se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede, el
tanto de culpa a los Tribunales competentes.

Responsabilidad penal y civil derivada de delitos.

Es la responsabilidad derivada de los delitos cometidos por las Autoridades y funcionarios en
el desempeño de sus cargos. Se reconoce con carácter general en el art. 37 de la Ley 40/2015
que establece:
• La responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, así
como la responsabilidad civil derivada del delito se exigirá de acuerdo con lo previsto en la
legislación correspondiente.
• La exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones
Públicas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad
patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden
jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial.

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