Coordinación General de Presupuestos y Recursos Humanos

Dirección General de Planificación de Recursos Humanos

TEMA 2

LA LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE

LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: DISPOSICIONES GENERALES. INTERESADOS EN EL
PROCEDIMIENTO. ACTIVIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. ACTOS
ADMINISTRATIVOS

La Constitución Española de 1978 alumbró un nuevo concepto de Administración, expresa

y plenamente sometida a la Ley y al Derecho, como expresión democrática de la voluntad
popular, y consagró su carácter instrumental, al ponerla al servicio objetivo de los intereses
generales bajo la dirección del Gobierno, que responde políticamente por su gestión.

Así tenemos que el artículo 103.1 de la Constitución establece:

“La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo
con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.

En este sentido, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya supuso un hito
clave de la evolución del Derecho administrativo en el nuevo marco constitucional,
incorporando avances significativos en las relaciones de las Administraciones con los
administrados mediante la mejora del funcionamiento de aquellas y, sobre todo, a través
de una mayor garantía de los derechos de los ciudadanos frente a la potestad de autotutela
de la Administración, cuyo elemento de cierre se encuentra en la revisión judicial de su
actuación establecido en el artículo 106.1 de la Constitución, que establece “Los Tribunales
controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como
el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.

La Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, reformuló varios aspectos sustanciales del procedimiento administrativo, pero el
desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación también ha venido
afectando profundamente a la forma y al contenido de las relaciones de la Administración
con los ciudadanos y las empresas.

Esto ha hecho necesario contar con una nueva regulación que, terminando con la
dispersión normativa existente, refuerce la participación ciudadana, la seguridad jurídica y
la revisión del ordenamiento. Con estos objetivos, se establecen por primera vez en una ley
las bases con arreglo a las cuales se ha de desenvolver la iniciativa legislativa y la potestad
reglamentaria de las Administraciones Públicas con el objeto de asegurar su ejercicio de
acuerdo con los principios de buena regulación, garantizar de modo adecuado la audiencia
y participación de los ciudadanos en la elaboración de las normas y lograr la predictibilidad
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y evaluación pública del ordenamiento, como corolario imprescindible del derecho

constitucional a la seguridad jurídica.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas (LPAC), que deroga las anteriormente citadas, regula el
denominado procedimiento administrativo común, esto es, el procedimiento aplicable a
todas las Administraciones Públicas a que se refiere el art. 149.1.18 de la Constitución y
cuya competencia queda reservada en exclusiva al Estado. Ello sin perjuicio de las
especialidades de procedimiento que puedan existir por razón de la materia, que son
competencia conexa a las que el Estado o las Comunidades Autónomas ostenten para la
regulación sustantiva de la materia.

Esta ley, además de regular las relaciones externas entre la Administración y los
ciudadanos, pretende implantar una Administración eminentemente electrónica,
interconectada y transparente, con el único fin de mejorar la agilidad de los
procedimientos administrativos, reduciendo los tiempos de tramitación. La Ley se divide en
133 artículos, estructurados en seis títulos, cinco disposiciones adicionales, cinco
transitorias, una derogatoria y siete finales.

DISPOSICIONES GENERALES

Estas Disposiciones Generales, se encuentran recogidas en el Título preliminar de la ley,

que contiene los artículos 1 y 2.

El artículo 1 establece que el objeto de la ley es regular los requisitos de validez y eficacia
de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las
Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de
responsabilidad de las administraciones y los principios a que ha de ajustarse la iniciativa
legislativa y reglamentaria.

En relación con este procedimiento común, realiza dos precisiones importantes:

• Solo por ley podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en
esta Ley.
• Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento
referidas a: los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento
por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes
a recabar.

El artículo 2 regula el ámbito subjetivo de la ley, indicando que ésta se aplica a

• La Administración General del Estado.

• Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

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• Las Entidades que integran la Administración Local.

• El sector público institucional, que está integrado por los organismos públicos y
entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones
Públicas, las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las
Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de
esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando
ejerzan potestades administrativas y las Universidades públicas, que se regirán por
su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley.

INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO

Se consideran interesados en el procedimiento administrativo conforme al art. 4 LPAC:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos

individuales o colectivos.

b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar

afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya
recaído resolución definitiva.

Asimismo, las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y

sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley
reconozca. Y por último, cuando la condición de interesado derivase de alguna relación
jurídica transmisible, el derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el
estado del procedimiento.

Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las

actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que
expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término (art. 7
LPAC).

Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad, se advierte la

existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya
identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que
se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento (art. 8 LPAC).

Representación
De acuerdo con el art. 5 LPAC los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por
medio de representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo
manifestación expresa en contra del interesado.
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Las personas físicas con capacidad de obrar y las personas jurídicas, siempre que ello esté
previsto en sus Estatutos, podrán actuar en representación de otras ante las
Administraciones Públicas.
Para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones,
interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra
persona, deberá acreditarse la representación. Para los actos y gestiones de mero
trámite se presumirá aquella representación.
La representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje
constancia fidedigna de su existencia.
A estos efectos, se entenderá acreditada la representación realizada mediante
apoderamiento “apud acta” efectuado por comparecencia personal o comparecencia
electrónica en la correspondiente sede electrónica, o a través de la acreditación de
su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración
Pública competente.
El órgano competente para la tramitación del procedimiento deberá incorporar al
expediente administrativo acreditación de la condición de representante y de los poderes
que tiene reconocidos en dicho momento. El documento electrónico que acredite el
resultado de la consulta al registro electrónico de apoderamientos correspondiente tendrá
la condición de acreditación a estos efectos.
La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por
realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto
dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de
un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.
Las Administraciones Públicas podrán habilitar con carácter general o específico a personas
físicas o jurídicas autorizadas para la realización de determinadas transacciones
electrónicas en representación de los interesados. Dicha habilitación deberá especificar las
condiciones y obligaciones a las que se comprometen los que así adquieran la condición de
representantes, y determinará la presunción de validez de la representación salvo que la
normativa de aplicación prevea otra cosa. Las Administraciones Públicas podrán requerir,
en cualquier momento, la acreditación de dicha representación. No obstante, siempre
podrá comparecer el interesado por sí mismo en el procedimiento.
Identificación del interesado
El art. 9 LPAC establece que las Administraciones Públicas están obligadas a verificar la
identidad de los interesados en el procedimiento administrativo, mediante la
comprobación de su nombre y apellidos o denominación o razón social, según
corresponda, que consten en el Documento Nacional de Identidad o documento
identificativo equivalente.

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Los interesados podrán identificarse electrónicamente ante las Administraciones

Públicas a través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que
permita garantizar su identidad.
El art. 10 LPAC se refiere a los sistemas de firma admitidos por las Administraciones
Públicas, señalando que los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que
permita acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así
como la integridad e inalterabilidad del documento.
El art. 11 establece que con carácter general, para realizar cualquier actuación prevista en
el procedimiento administrativo, será suficiente con que los interesados acrediten
previamente su identidad a través de cualquiera de los medios de identificación previstos
en esta Ley.
Las Administraciones Públicas sólo requerirán a los interesados el uso obligatorio de firma
para:
a) Formular solicitudes.
b) Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.
c) Interponer recursos.
d) Desistir de acciones.
e) Renunciar a derechos.

ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

El Título II de la LPAC, bajo el epígrafe “De la actividad de las Administraciones Públicas”,
contiene una trascendente formulación de los derechos de las personas en sus relaciones
con las Administraciones Públicas y así, quienes tengan capacidad de obrar ante las
Administraciones Públicas, son titulares en sus relaciones con ellas de los siguientes
derechos, conforme al art. 13 LPAC:
a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso
General electrónico de la Administración.
b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las
Administraciones Públicas.
c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de
acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico.
d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo
previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento jurídico.
e) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados
públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el
cumplimiento de sus obligaciones.
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f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades,

cuando así corresponda legalmente.
g) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica
contemplados en esta Ley.
h) A la protección de datos de carácter personal y en particular a la seguridad y
confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones
de las Administraciones Públicas.
i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.
j) Conforme al artículo 14 LPAC, las personas físicas podrán elegir en todo
momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de
sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que
estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las
Administraciones Públicas. El medio elegido podrá ser modificado por aquella en
cualquier momento.
En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos:
a) Las personas jurídicas.
b) Las entidades sin personalidad jurídica.
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación
obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las
Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional como los
notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse
electrónicamente con la Administración.
e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones
que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la
forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.
Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse
con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos
colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica,
dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y
disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.
Las Administraciones Públicas, de acuerdo con el art. 12 LPAC, deberán garantizar que
los interesados pueden relacionarse con la Administración a través de medios
electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean
necesarios así como los sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen.
Las Administraciones Públicas asistirán en el uso de medios electrónicos a los
interesados no incluidos en los apartados 2 y 3 del artículo 14 que así lo soliciten,

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especialmente en lo referente a la identificación y firma electrónica, presentación de

solicitudes a través del registro electrónico general y obtención de copias auténticas.
Asimismo, si alguno de estos interesados no dispone de los medios electrónicos
necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá
ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de
firma electrónica del que esté dotado para ello. En este caso, será necesario que el
interesado que carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique ante el
funcionario y preste su consentimiento expreso para esta actuación, de lo que deberá
quedar constancia para los casos de discrepancia o litigio.

EL ACTO ADMINISTRATIVO
Una de las formas jurídicas empleadas por las Administraciones Públicas para el
desempeño de las funciones que legalmente tienen encomendadas es, sin duda, la del acto
administrativo.
Doctrinalmente ha sido definido como: “acto jurídico unilateral de la Administración
distinto del Reglamento”. Con ello se destaca el carácter aplicador del acto administrativo,
a diferencia del carácter creador del Derecho de la potestad reglamentaria reconocida a las
Administraciones Públicas.
El acto administrativo no innova el ordenamiento jurídico, sino que lo aplica; mientras que
el Reglamento supone una alteración del Derecho objetivo, un episodio de creación del
Derecho. La norma jurídica tiene carácter general, abstracto y es impersonal, mientras que
el acto administrativo tiene carácter concreto y singular. Además, la potestad
reglamentaria corresponde a aquellos órganos a quienes específicamente se les atribuya,
mientras el poder de dictar actos administrativos es una cualidad general de todo órgano
administrativo.
Existen una serie de notas particulares o elementos que se desprenden del concepto de
acto administrativo que pasaremos seguidamente a considerar:
a) Los actos administrativos son actos jurídicos. Lo que excluye de los mismos a los
actos materiales (actuación no jurídica) indiferentes al derecho; por ejemplo, la
construcción de una carretera.
b) Los actos administrativos son resoluciones unilaterales del poder público del que
emanan, sin que exista un consentimiento recíproco por sus destinatarios como
sucede con los negocios jurídicos bilaterales, en donde el consentimiento es un
requisito constitutivo del mismo.
c) El acto jurídico en que consiste el acto administrativo ha de ser emitido por la
Administración Pública o las Entidades de Derecho Públicos vinculadas o
dependientes de las mismas, o por otros sujetos que sin tener tal consideración
(concepto subjetivo de Administración) por no ser encuadrables en las distintas
Administraciones Públicas (órganos de gobierno de las Asambleas legislativas,
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Consejo General del Poder Judicial, por ejemplo), lleven a cabo actividades
materialmente administrativas (personal, actos de administración, y gestión
patrimonial), quedando sometidas al Derecho Administrativo y al control judicial
por los tribunales de lo contencioso-administrativo
d) Los actos administrativos deben dictarse en el ejercicio de una potestad de
Derecho Público, lo que supone su vinculación con el principio de legalidad y que
pone en ejercicio las facultades de imperio.
e) Los actos administrativos tienen consecuencias jurídicas. Deben encaminarse a la
creación, modificación o extinción de una relación jurídica o de un derecho respecto
de una persona, cosa o situación.
f) Si la potestad ejercida es la reglamentaria, el producto de su ejercicio será una
norma y no un acto administrativo, con lo que el concepto de acto administrativo se
refiere al fenómeno de la aplicación del derecho y no al de su creación.
Carácter de los actos administrativos.
Son actos jurídicos puesto que proponen la producción de un efecto de Derecho, aunque
para que el acto jurídico sea administrativo, precisa que el efecto jurídico se produzca para
la realización de un fin administrativo.
Son dictados por la Administración Pública ya que la declaración que constituye el acto
administrativo debe emanar de una Administración Pública en sentido subjetivo.
Son dictados en ejercicio de funciones administrativas, ya que la declaración de la
Administración ha de ser producida en el ejercicio de una potestad administrativa distinta
de la potestad reglamentaria.
Elementos
Los elementos de los actos administrativos pueden clasificarse en: subjetivos, objetivos y
formales; y asimismo: en esenciales (sujeto, objeto, voluntad, causa, contenido y forma) y
accidentales (término, condición y modo).
El elemento subjetivo
Como ya hemos señalado, los actos administrativos sólo pueden ser dictados por una
Administración Pública o por un sujeto que gestione competencias materialmente
administrativas.
El acto debe ser dictado por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al
procedimiento establecido.
La actuación del titular del órgano ha de ser imparcial y por ello no ha de estar incurso en
las causas de abstención y recusación.
El contenido y la finalidad de los actos administrativos
El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será
determinado y adecuado a los fines de aquéllos.
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El contenido del acto ha de ser lícito, posible jurídica y materialmente, determinado y

adecuado a los fines del acto como manifestación de una potestad administrativa sujeta a
Derecho Público y con relevancia y efectos jurídicos.
Los elementos formales del acto administrativo
Sobre la forma de producción de los actos administrativos deberá ser por escrito a través
de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más
adecuada de expresión y constancia.
Es posible la constancia verbal de los actos administrativos, lo que implica una ausencia de
forma. No obstante, en estos casos es posible la constancia escrita del acto cuando sea
necesaria, lo que se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que
la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que
procede.
No es necesario que cada acto deba recibir una forma de expresión distinta cuando deban
dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como
nombramientos, concesiones o licencias, pues podrán refundirse en un único acto
acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias
que individualicen los efectos del acto para cada interesado.
Serán motivados, los actos administrativos siguientes:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o
actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los
que declaren su inadmisión.
c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así
como la adopción de medidas provisionales.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos
y de realización de actuaciones complementarias.
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad
material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el
desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así
como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de
responsabilidad patrimonial.
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los
que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa

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Clases de Actos Administrativos

Los actos pueden ser expresos o presuntos. Como hemos señalado anteriormente los actos
expresos se plasman por escrito, mientras que los actos presuntos se producen por la
simple falta de respuesta expresa, pues el acto presunto constituye una ficción legal en
beneficio del particular ante una falta de cumplimiento por parte de la Administración de
su deber de dictar el acto expreso.
Los actos administrativos pueden ser favorables o desfavorables (también llamados de
gravamen). Son actos favorables o declarativos de derechos todos aquellos que enriquecen
el patrimonio jurídico, entendido en su sentido amplio, ya sea reconociendo un derecho
que antes no se tenía, o liberando de una carga o gravamen que antes se soportaba.
Los actos administrativos pueden ser definitivos y de trámite. Los actos definitivos ponen
fin a un procedimiento administrativo. Las resoluciones que deciden todas las cuestiones
planteadas por el interesado y aquellas otras derivadas del procedimiento se califican como
actos definitivos.
Atendiendo al tipo de recursos que pueden interponerse frente a un acto administrativo
cabe distinguir entre actos que agotan o ponen fin a la vía administrativa (actos que causan
estado) de aquellos otros que no la agotan o que no ponen fin a la misma (actos que no
causan estado). Se dice que un acto agota la vía administrativa si frente al mismo no cabe
recurso administrativo ordinario alguno ante el superior jerárquico.
Se dice que un acto es firme cuando frente a él no cabe recurso alguno, ni administrativo ni
judicial, bien por haber transcurrido los plazos legalmente establecidos para interponerlos,
o bien porque el mismo haya sido confirmado tras la pertinente resolución judicial, a su
vez, firme.
Deben distinguirse, asimismo, los actos reglados de los actos discrecionales.
En los actos reglados no caben otras condiciones que aquellas que constituyan
precisamente el medio de evitar su denegación, pues estos actos se dictan con el contenido
legalmente previsto cuando la norma establece la obligación de que la Administración se
limite exclusivamente a la constatación del cumplimiento de los requisitos establecidos por
el ordenamiento jurídico.
La discrecionalidad no es una facultad extralegal sino una estimación subjetiva de la
Administración que ha sido llamada expresamente por la ley que le ha configurado la
potestad y que se la ha atribuido a la Administración justamente con ese carácter
discrecional, lo que determina que la discrecionalidad no es un supuesto de libertad de la
Administración frente a la norma, sino más bien un caso típico de remisión legal: la norma
remite parcialmente para completar el cuadro regulativo de la potestad y de sus
condiciones de ejercicio basadas en la necesidad de apreciaciones de circunstancias
singulares, que no están exentas del control jurisdiccional.

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