Francisco Rojas Aravena

El trabajo que presentamos forma parte de la serie de publicaciones sobré dimensiones ambientales y es uno
de los resultados de las actividades del proyecto "Diálogo científico ciencias sociales - ciencias naturales" que
desarrollan en conjunto la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Flacso-Chile y The Americas
Center on Science and Society de la City University of New York, CUNY. Este libro es la cuarta publicación
de esta serie y se propone, al igual que los anteriores, favorecer la comunicación interdisciplinaria sobre
materias ambientales, así como la generación de redes de investigadores cuyas preocupaciones académicas
convergen en las dimensiones del medio ambiente, desde una perspectiva latinoamericana.
El presente libro está organizado en 4 secciones y 11 capítulos. En la primera parte presentamos una reflexión
de orden general. "Incertidumbre, riesgo y conocimiento experto: implicaciones para las políticas
ambientales", de Eduardo Gudynas, es un trabajo que plantea una interesante controversia. Se argumenta que
la pretensión de lograr una información científica objetiva y certera en las evaluaciones ambientales es en
muchos casos infundada, dada la existencia de una importante medida de incertidumbre en la determinación
de los riesgos de varios proyectos, sea para el ambiente o para la salud humana. Se plantea que la
incertidumbre debe ser considerada como un componente ineludible del análisis. Esta situación significa
importantes desafíos para las políticas ambientales en América Latina, tanto en el plano nacional como
regional, y para ellas se brindan análisis resumidos de posibles vías concretas de acción.
En una segunda sección, se presentan trabajos de Daniel Ryan, Enrique Svirsky, Gabriela Pignataro Otman,
Eric Castañares Maddox, Yosu Rodríguez Aldabe y Valeria Torres Larrañaga, donde se examinan diferentes
aspectos relativos a la situación de los países del Cono Sur y México en materia de acceso a la información y
participación ciudadana. Si bien no constituye un estudio comparativo, ya que cada caso posee sus propios
énfasis, nos ofrece una visión panorámica de las particularidades que se reconocen en estos asuntos en los
países considerados. De esta manera, el trabajo de Ryan, "Democracia participativa, ambiente y sostenibili-
dad en Argentina" nos brinda una aproximación al concepto de democracia participativa. Svirsky nos presenta
un caso de política pública en el estado de San Pablo, Brasil, con una fuerte orientación participativa.
Pignataro analiza la participación ciudadana en las prioridades ambientales de Uruguay, a través de los casos
del movimiento ambientalista y la comunidad científica. Por su parte Castañares Maddox nos ofrece una
aproximación a la relación entre la institucionalidad ambiental y sus usuarios en México. Esta sección
concluye con los trabajos de
+++++++
Rodríguez Aldabe y Torres Larrañaga, quienes abordan los servicios de información ambiental en México y
Chile, respectivamente.
En la tercera sección presentamos tres artículos que abordan las dimensiones económicas y comerciales del
acceso a la información y participación ciudadana en materias ambientales. Denise Gorfinkiel analiza la
relación entre economía y medio ambiente y la viabilidad de incorporar la opinión de los ciudadanos en la
gestión ambiental. Este trabajo es una aproximación a uno de los métodos de valoración de los bienes
ambientales, la valoración contingente, que más allá de las consideraciones económicas, integra al ciudadano
en la toma de decisiones. Seguidamente Francisco García Rodríguez analiza el nexo entre actividades
empresariales y medio ambiente. Para ello parte de un repaso histórico de esa relación, que ha resultado ser
especialmente conflictiva, y a continuación analiza el potencial de rentabilidad que la protección ambiental
puede tener para la empresa, a medida que las preocupaciones ambientales se generalizan en el conjunto de la
sociedad. Cierra esta sección el trabajo de Carlos Galperín, "El etiquetado de OGM: información, comercio y
percepción pública", que analiza las etiquetas de los organismos genéticamente modificados en relación con
la información que brindan, sus consecuencias comerciales y la vinculación con la percepción pública en
diferentes países.
Este libro finaliza con el artículo "Ciudad y sostenibilidad: el derecho a la información como componente
esencial de la política ambiental" de Leila Da Costa Ferreira. Este estudio presenta el sistema urbano como
parte del ecosistema global. A pesar de que viene conquistando un mayor espacio, esta visión todavía se
debate con la concepción más tradicional de desarrollo urbano, la que trata la realidad de forma sectorizada y
fragmentada, y atribuye un estatuto diferenciado al tema de la pobreza y el deterioro ambiental.
La Fundación William and Flora Hewlett ha patrocinado las actividades conjuntas de carácter hemisférico que
vinculan a Flacso-Chile, CUNY y otros centros académicos de la región. Agradezco el aporte de la Fundación
Ford y la Fundación Hewlett al desarrollo institucional de Flacso-Chile. Agradecemos a cada uno de los
autores por las contribuciones que hicieron posible este libro, al boletín electrónico AmbienteNezvs que nos
permitió conocer el trabajo de varios de los autores de esta publicación, y a la Editorial Nueva Sociedad por la
publicación de este esfuerzo colectivo sobre materias ambientales.
Introducción. Ecología de la información
Rodrigo Araya Dujisin
El propósito de este libro, al igual que los otros de esta serie, es favorecer la comunicación interdisciplinaria
sobre materias ambientales. En esta ocasión enfrentamos un desafío adicional a la línea de trabajo que
venimos desarrollando. Además de las dificultades de comunicación entre disciplinas científicas y entre éstas
y quienes toman decisiones políticas, consideramos relevante abordar los complejos mecanismos de la
comunicación entre ciudadanos, gobiernos y empresas. Se trata de relaciones difíciles que incuban inminentes
conflictos. La temática ambiental provoca la convergencia de múltiples informaciones, intereses y valores. El
mapa de actores involucrados en estas materias refleja esta complejidad. Empresa, Gobierno, comunidades
afectadas, activistas, ONGs, universidades son algunos de los actores que frecuentemente se interrelacionan
en torno de un proyecto de desarrollo con incidencia medioambiental.
En este trabajo hemos vinculado cuatro conceptos que recorren de manera transversal las relaciones entre
gobiernos, ciudadanos y empresas. Estos conceptos son: información, participación, conflicto y transparencia.
Es una cadena conceptual que en su tejido particular configura buena parte de los éxitos y fracasos de las
prácticas sociales y políticas que los actores señalados emprenden.
La información es la base sobre la cual se construyen relaciones de confianza y cooperación. La participación
ciudadana es el mecanismo que otorga legitimidad al vínculo Estado/ciudadanía, y es un componente
fundamental en el fortalecimiento de la gobernabilidad desde abajo, desde lo social. El conflicto es una
posibilidad inminente en todo tipo de relaciones. Una manera de clasificar los conflictos es por su causa. De
esta manera hay conflictos de información, de intereses y de valores. El conflicto debe ser aceptado en el seno
de cualquier sociedad, así como ésta debe contar con los mecanismos para resolverlo. Por su parte,
transparencia es un concepto difícil de precisar y de operacionalizar. Se refiere principalmente a la rendición
de cuentas (accountabüity) del Estado hacia la ciudadanía. Sin duda es un concepto ancla para abordar no solo
los asuntos ambientales, sino todos aquellos aspectos importantes para la esfera pública.
En los sistemas democráticos, hoy en día se acepta ampliamente la noción de transparencia en la gestión
pública y de participación ciudadana, para lo cual se requiere de ciudadanos informados. Los distintos países
han ido incorporando en sus marcos legales la noción de derecho a la información y se reconoce internacio-
nalmente la importancia de la información ambiental para promover la participación ciudadana. La
Declaración de Río, por ejemplo, hace explícito este vínculo. En términos j;cnt'rali's existe claridad respecto a
que el acceso a la información facilita 1 ¿i (í.irln ip.ición < m<l,ul.ui.i IMI l.i toma de decisiones y
proporción.) .\ los individuo', y
++++++++
comunidades herramientas para proteger el medio ambiente. En este sentido, no resulta pasajera la distinción
sobre qué es información ambiental. El trabajo de Valeria Torres Larrañaga nos ofrece una aproximación, a
partir de la Convención de Aarhus sobre Acceso a la Información, Participación Ciudadana en la Toma de
Decisiones y Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales (Dinamarca, 1998), donde se la define como
aquella información sobre el estado de los elementos del medio ambiente, las actividades que puedan tener
efectos sobre él y los aspectos relacionados con la salud humana y las condiciones de vida.
Una confusión habitual se produce cuando se trata de hacer parecer como participación la información que se
entrega a la ciudadanía. Si la entrega de información ya es un dilema para quienes la resguardan con celo, la
apertura de mecanismos de participación para la toma de decisiones es prácticamente imposible. Desde esta
lógica se trata de dar rápido despacho a las normativas que resguardan este proceso. En este sentido, es
habitual ver en los planes de participación ciudadana de empresas sometidas a evaluación de impacto
ambiental, la ejecución de reuniones informativas para la comunidad involucrada, donde se le notifica del
trazado del gasoducto, de la cota de inundación de la represa o de lo que corresponda. Como un acto de
extrema generosidad se aplica una encuesta o se realizan focus groups. Independiente de que la autoridad
apruebe o no planes de participación de tan bajo estándar, resulta esencial establecer con nitidez la diferencia
entre la disposición de información y la participación propiamente tal. No es que la primera tenga un valor
menor respecto a la segunda. Se trata de dos componentes distintos, aunque estrechamente ligados, en el
proceso de toma de decisiones.
Se argumenta que muchas veces las comunidades no están capacitadas para comprender las complejidades
técnicas de un proyecto. Aquí cobra una relevancia central la discusión que nos plantea Eduardo Gudynas
respecto al conocimiento experto como panteón privativo de científicos. La apelación a la ciencia como
fuente de conocimiento objetivo y al papel del experto como mediador para obtener ese conocimiento muchas
veces se convierte en un argumento para obstaculizar y limitar la participación ciudadana, a pesar de las
incertidumbres irreductibles que la aproximación científica posee en el campo medioambiental. Desde la
perspectiva de la aceptación de los riesgos e incertidumbres, la participación ciudadana tiene un rol muy
importante. Desde la del optimismo científico se pretende despolitizar lo ambiental bajo el manto de la ciencia
y la objetividad, tratando de que las decisiones sean lo más asépticas posible. Sin duda relativizar el papel de
la ciencia y del experto no deja de ser controversial y paradójico en este trabajo que justamente promueve el
diálogo científico, pero la ciencia no es una sola y las aproximaciones son variadas. No hay una epistemología
unívocapara las ciencias vinculadas a lo ambiental. No es una situación aislada ver dos informes científicos
que sostienen posiciones opuestas. De allí la relevancia de hacer visibles las incertidumbres propias de esta
aproximación.
Bajo este argumento, entre otros, se han justificado las prácticas poco paili-cipativas de gobiernos y empresas.
A pesar de ello, Intendencia vnenotr.i dirección. Justamente desde otra ciencia, lasciencNisdol conflicto,
MMiy.umrnt.i ijuc i-I ,m i",o
a la información y la participación ciudadana son condiciones básicas, aunque no suficientes, para prevenir
choques ambientales. Ante la constatación de los costos políticos y económicos que supone un conflicto
social, gobiernos y empresas están considerando la rentabilidad de las prácticas participativas.
Aproximación a la participación ciudadana
Por participación se entienden muchas cosas. Una primera distinción nos indica que hay formas pasivas y
activas de participación ciudadana. Las primeras incluyen la labor de los funcionarios para informar a la
población de los problemas y de los planes para resolverlos, así como revelar la percepción que tienen los
ciudadanos al respecto y sus opiniones acerca de los escenarios y opciones. Aquí son muy útiles las asambleas
comunitarias, encuestas, grupos focales o las nuevas modalidades basadas en plataformas electrónicas de
comunicación.
En Chile, para dar un ejemplo, en el último año se han despachado dos instructivos presidenciales a todos los
ministerios y servicios públicos. Uno para dar cumplimiento a las normativas vigentes de participación
ciudadana e incluso establecer metas propias para fortalecer este componente de la política pública, y otro
para la incorporación de las nuevas tecnologías de información y comunicación en la relación con la
población.
Las formas activas son todas aquéllas en que la ciudadanía participa de manera directa en la organización o en
la actividad de administración pública. Dicha participación puede expresarse de manera individual (derecho a
solicitar información o a optar a cargos públicos, etc.) y de manera colectiva (grupos de interés, sectores
laborales, partidos políticos, etc.). También se puede plantear un tipo de participación directa y una indirecta.
Dentro de los principales mecanismos de participación ciudadana directa en los asuntos públicos están el
referéndum, el plebiscito y la elaboración de leyes por iniciativa de los ciudadanos. Lo decisivo, en este caso,
es la posibilidad de influir, para lo cual es necesario tener injerencia en el mecanismo de decisión colectiva.
Un componente novedoso que se está incorporando paulatinamente a las prácticas de comunicación entre
Estado y ciudadanía se refiere a la utilización de las tecnologías de información y comunicación para el
acercamiento entre autoridades y ciudadanos. La práctica del gobierno electrónico presenta varias ventajas de
cara al usuario. Además de ahorrar tiempo y recursos es quizás el único medio de comunicación bidireccional.
Cada ciudadano puede interactuar con la autoridad correspondiente y, de este modo, transmitir los
requerimientos, demandas o sugerencias específicas a su situación. Desde la perspectiva de la autoridad
pública tn mbién presenta un potencial enorme, por cuanto dispone de una herramienta para rotroalimentar
sus acciones con sus usuarios reales.
Un la actualidad se está utilizando cada vez con mayor frecuencia el concepto «Ir \>ijo cslnictimi pública
p.ir.i señalar aquella base de información do interés pú-
+++++++
blico que debe estar disponible para los ciudadanos, así como los mecanismos para tener acceso a ella. La
disposición de plataformas electrónicas de almacenamiento de información y de canales de comunicación
basados en internet favorecen el acceso a la información y la participación ciudadana. Así lo muestran los
casos del SIGA y Sinia, en México y Chile respectivamente, donde a través de sistemas de información
ambiental se ofrece a la ciudadanía los contenidos necesarios para fomentar la participación informada en
materias ambientales. El sector privado ha entendido y asimilado con mayor rapidez estas potencialidades.
Para una empresa, conocer las preferencias de sus clientes viene a ser un componente estratégico en su
gestión, puesto que le permite segmentar sus nichos de mercado y llegar de mejor manera a las necesidades de
sus clientes reales, mejorar el servicio, así como conocer a su clientela potencial.
Sin duda que hablar de las potencialidades del gobierno electrónico produce optimismo. La e-topía
democratizadora de internet nos obliga a contener el entusiasmo y dar una mirada a la situación real que viven
nuestros países en esta materia. En América Latina el porcentaje de usuarios de internet bordea apenas 5% de
la población. Los países con mayor porcentaje de usuarios llegan a 10%, muy lejos de 50% que tienen los
países escandinavos, Estados Unidos o Canadá. Las proyecciones establecen que para 2005 habrá en el
mundo 1.100 millones de usuarios de la red, de los cuales 77 millones serán latinoamericanos, cifra que
corresponde a 18% de la población. Sumamos, entonces, a las barreras establecidas por el conocimiento
experto, aquéllas que produce la brecha entre los que tienen y los que no tienen acceso a la red.
Estas cifras pueden ser desalentadoras, pero marcan una tendencia, al parecer irreversible. Cada vez será más
frecuente la interacción a través de las tecnologías de información. Dentro de los ámbitos de interés para la
participación ciudadana cabe destacar tres:
1. La comunicación dentro del Gobierno, vale decir la coordinación de los servicios públicos para mejorar la
gestión.
2. La comunicación entre Gobierno y ciudadanía1, es decir, la participación ciudadana y la transparencia del
sector público.
3. La comunicación entre ciudadanos, empoderamiento de grupos, comunidades o movimientos sociales.
A modo de recapitulación, entenderemos por participación ciudadana el proceso mediante el cual se integra al
ciudadano, en forma individual o colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización, control y ejecución de
las acciones que afectan algún ámbito de la esfera pública, sea en lo político, económico, social o ambiental.
-Ámbitos, costos y beneficios de la participación ciudadana
La intervención ciudadana se desarrolla en diversos ámbitos. Dentro de los más reconocibles están la
participación en los procesos decisorios (presupuestos parti-cipativos municipales en Brasil), en la ejecución
de las políticas y programas gubernamentales (pavimentación participativa en Chile), en el resguardo de
derechos e intereses ciudadanos (servicios del consumidor y defensoría del ciudadano), en los sistemas
regulatorios establecidos por el Gobierno con respecto a determinados servicios o sectores privados para
asegurar la calidad del servicio y la satisfacción de los intereses de la comunidad (telecomunicaciones,
electricidad), en la gestión y en la orientación de algunas políticas sociales (educación, salud, vivienda o
seguridad social). Participación en el ámbito internacional y/o global, se refiere a la que va más allá de los
Estados nacionales, como la intervención de la sociedad civil en las negociaciones comerciales
internacionales o en las cumbres presidenciales (p. ej. en la Cumbre de las Américas de Québec).
En relación con los tipos de participación, la literatura especializada identifica al menos tres:
1. Participación reivindicación: como los movimientos ciudadanos de reivindicación de derechos.
2. Participación control: como las asociaciones de contribuyentes, vecinos, usuarios, consumidores, etc., que
demandan un mejor control del gasto público por parte de las administraciones.
3. Participación gestión: que representa una administración complementaria, sustituía o alternativa. Es el
caso de las iniciativas organizadas por asociaciones voluntarias, como las guarderías solidarias, la asistencia
social, actividades deportivas o culturales.
La participación, en sus distintas dimensiones y tipos, es un instrumento que contribuye a elevar la calidad de
vida social y a multiplicar el impacto social de los recursos públicos. Desde esta perspectiva, se la visualiza
como un proceso y como un fin en sí mismo, que fortalece la ciudadanía y el capital social.
Dentro de las principales desventajas o costos asociados a la participación ciudadana se señala habitualmente:
que los ciudadanos carecen de los conocimientos necesarios para comprender la información ambiental, que
ésta puede ser mal interpretada y crear alarma injustificada, que la revelación de información puede conferir
ventajas comerciales a los competidores o que se elevan los costos administrativos al tener que mantener a la
opinión pública informada, y en algunos casos, dar cabida a consultas. Se teme que la participación se
traduzca en demandas de los ciudadanos para la realización de estudios adicionales en casos de impacto
ambiental, por ejemplo. Abrir esta posibilidad puede demorar la ejecución y aumentar los costos de los planes
de gobierno o de una empresa.
Dentro de las ventajas ampliamente reconocidas que proporciona ofrecer a la lolrrtividnd ,i. i eso n l.i
información y canales de participación, está el efecto de i mili.ni/.i i|in < nri.i en los i iiicl.iil.inos i'n oi.mto ii Lis <lc< i-.ii mes
,KIC>|>I.I< l.r, por
+++++
los gobiernos. Además aumenta el control colectivo sobre l.is acciones públicas. I,os programas de gobierno
usualmente afectan de manera directa las vidas de los ciudadanos, por lo que las instituciones deben estar
atentas a identificar y resolver los problemas que los grupos de la comunidad perciben como serios. Por su
parte los ciudadanos pueden hacer valiosos aportes a los procesos de planificación y ejecución, sobre la base
de su conocimiento detallado de las condiciones, necesidades y deseos locales.
De algún modo la participación ciudadana favorece la cooperación y el establecimiento de metas comunes.
Desde la perspectiva de los gobiernos, el hecho de que la colectividad pueda compartir con los funcionarios
públicos la responsabilidad de la toma de decisiones tiene la ventaja de facilitar la ejecución de los planes y
programas; los ciudadanos estarán mejor dispuestos para aceptar y trabajar en la realización de los proyectos
si ellos mismos han contribuido a planearlos, pues comprenderán mejor las razones que los justifican. La
participación de los ciudadanos tiene un valor democrático, pues les facilita exigir sus responsabilidades a los
funcionarios. Contribuye a una mayor transparencia en la administración pública. Así aumentará la confianza
de la ciudadanía en el sistema político, y la credibilidad en la rendición de cuentas. En suma, los actos
gubernamentales se verían legitimados. Los beneficios de la participación ciudadana que hemos señalado
tienen plena vigencia: desde una decisión que afecta a un vecindario hasta aquéllas que inciden en el
intercambio económico de un continente completo.
El libro Ecología de la información recoge los distintos aportes que surgieron de la invitación de Flacso-Chile
a un conjunto de destacados investigadores provenientes de diferentes marcos disciplinarios y países. Con esta
publicación contribuimos, desde nuestra misión académica, a fortalecer la reflexión, el diálogo entre
disciplinas y el conocimiento de experiencias en los países de la región.
Incerticlumbre, riesgo y conocimiento
Eduardo Gudynas
++++++++
Incertidumbre, riesgo y conocimiento experto: implicaciones para las políticas
ambientales
Eduardo Gudynas
En los últimos años, en el campo de las políticas ambientales se han sucedido casos donde ha cobrado
especial relevancia el papel que desempeñan los expertos y el conocimiento científico en la generación de
estrategias ambientales. Los expertos han sido invocados en algunas ocasiones para defender ciertos
proyectos, mientras que en otras han participado como críticos y cuestionadores. La búsqueda de una única
solución objetiva, científicamente fundada, bajo la cual construir las políticas ambientales, rara vez ocurre en
la realidad. No son pocas las situaciones donde el conocimiento científico actual no logra ofrecer esas
certezas, y se suceden las opiniones de expertos con posiciones contrarias.
Existen muchos ejemplos de este tipo de casos en el plano local, usualmente relacionados con obras estatales
o empresariales cuyos impactos son considerados como manejables por quienes las proponen, pero son
cuestionados por grupos de ciudadanos o académicos. Los más conocidos tienen que ver con asuntos como la
instalación de nuevas fábricas, el manejo de residuos y efluentes urbanos, la apertura de yacimientos mineros
o petroleros, la construcción de carreteras o represas. Más recientemente se han sumado nuevos casos, que
poseen la particularidad de involucrar emprendimientos de mucho mayor porte y que se extienden-permás de
un país. Entre los más recientes se pueden citar, por un lado, la implantación de cultivos transgénicos
(especialmente soja en Argentina), que ha desembocado en un nuevo perfil del sector agrícola, y por otro,
proyectos como la hidrovía Paraná-Paraguay, los gasoductos desde Argentina a Chile y Uruguay, así como el
gasoducto de Santa Cruz (Bolivia) a San Pablo (Brasil), o el manejo de la pesca de merluza en la zona
marítima común argentino-uruguaya.
En todos esos casos han existido extensos y detallados informes técnicos en los que se ha invocado una base
científica y el papel del experto para defenderlos. En todos ellos también han surgido críticas de grupos
ciudadanos muy diversos (desde asociaciones de agricultores a ONGs ambientalistas), que fueron
desestimadas por la supuesta carencia de base científica o por la ausencia de expertos que las promovieran.
Pero al poco tiempo, esas críticas se vieron reforzadas por nueva información científica o por el surgimiento
de otros técnicos dispuestos a cuestionar los proyectos. Posiblemente el caso más notable fue el de la hidrovía
Paraná-Paraguay, defendida a partir de extensos estudios de impacto ambiental, que luego fueron criticados,
+++
para finalizar con unpanel"independientedeexpertos" que presentó consideraciones negativas sobre toda la
obra.
Más allá de la situación particular de cada propuesta, en todas aparece como denominador común la apelación
a la ciencia como fuente de conocimiento objetivo, y el papel del experto como mediador para llegar a ese
conocimiento. Es a partir de esas bases que se intenta construir la política ambiental en muchos países. De
hecho, el sueño de muchas autoridades gubernamentales es contar con una verdad científica inobjetable que
les evite el trago amargo de los conflictosxon empresarios o vecinos. En el presente artículo se analizan
algunos aspectos de esas pretensiones, en especial aquellas involucradas en grandes emprendimientos
que^fectan amplias áreas geográficas, usualmente en más de un país. Este problema tiene a su vez fuertes
implicaciones para la construcción de políticas ambientales tanto nacionales como regionales.
En el presente texto se argumenta que: a) la pretensión de lograr una información científica objetiva y certera
en las evaluaciones ambientales es en muchos casos infundada, de la manera en que está planteada; b) existe
un importante grado de incertidumbre en la determinación de los riesgos de varios proyectos, tanto para el
ambiente como para la salud humana, y por lo tanto la incertidumbre siempre debe ser considerada como un
componente inescapable del análisis; c) muchas de estas obras enfrentan altos riesgos, que han sido
minimizados y que no están distribuidos de manera simétrica entre quienes las promueven, y quienes las
utilizan o consumen (el resto de la sociedad); d) esta situación plantea serias implicaciones para las políticas
ambientales de América Latina, tanto nacionales como regionales, y para ellas se brindan análisis resumidos
sobre posibles vías concretas de acción.
La ciencia y los expertos en la toma de decisiones
En los últimos años, la toma de decisiones en la gestión ambiental se vuelca más y más a la búsqueda de un
sustento basado en la ciencia. Ese intento tiene muchos aspectos positivos que van desde admitir la necesidad
de identificar los impactos ambientales originados por el ser humano y monitorear niveles de contaminación,
hasta plantear medidas de mitigación para reducir el deterioro de los ecosistemas. Organismos
internacionales, comunidades de académicos y grupos ambientalistas reclaman más ciencia en las tareas
referidas al ambiente. Buena parte de esos esfuerzos discurren por las evaluaciones de impacto ambiental
(EIAs), una práctica tradicional frente a grandes obras, como carreteras, represas, minas u oleoductos. En el
Cono Sur, esta exigencia existe en Brasil, Bolivia, Chile, Paraguay y Uruguay (en Argentina no existe una ley
federal amplia en esta materia; se la requiere para algunos proyectos, mientras que hay normativas en algunas
provincias). El razonamiento detrás de esos estudios reside en que una evaluación ambiental para obtener
"pruebas científicas" permite aceptar o rechazar un proyecto. Las EIAs deberían ofrecer información que
indique cuáles son los impactos sobre el ambiente, las res-
puestas de los ecosistemas a esas modificaciones, y el éxito que pudieran tener las medidas de mitigación que
se plantean para superar esos problemas (v. p. ej., las definiciones tradicionales en manuales como los de
Canter o Barrow).
Los estudios científicos, y en especial las EIAs, se han convertido en uno de los principales aportes para la
toma de decisiones gubernamentales. En especial en los casos de las grandes obras, que son muy evidentes y
afectan amplias áreas, se realizan ambiciosas y voluminosas evaluaciones ambientales, en muchos casos
encaminadas por bancos multilaterales (el Banco Interamericano de Desarrollo o el Banco Mundial). Más allá
de las EIAs, usualmente contratadas por los propios proponentes y realizadas por empresas o equipos de
consultores, el análisis de esos datos y la toma de decisiones está en manos de una dependencia estatal. Esta
entidad va a establecer los protocolos de evaluación, los ensayos de campo, y otros estudios, fiscalizará su
realización, y otorgará (o no) los permisos. Este apego a las decisiones basadas en informes científicos recibe
un fuerte apoyo de las entidades gubernamentales, ya que les ofrece una buena base argumental para defender
sus decisiones, pueden invocar objetividad y neutralidad, las legitima política y socialmente, permite enfrentar
la protesta ciudadana y ofrece mecanismos para encauzarla y controlarla.
En este proceso el "experto" recibe un papel protagónico, no solo el que participa de los estudios técnicos,
sino aquellos que toman las decisiones desde el gabinete gubernamental. El experto ofrece una imagen de
confiabilidad, objetividad y certeza, que permite diferenciarlo de quien no lo es, y por lo tanto no podría
participar de la misma manera en el proceso de toma de decisiones. También ofrece una imagen de
"autoridad", no necesariamente impuesta, sino basada en su conocimiento científico-técnico. Esta perspectiva
tiende a prevalecer en tanto es funcional a otros mecanismos de encauzamiento y control desde el Estado (Me
A voy). Incluso las ONGs que cuestionan las decisiones gubernamentales o privadas reclutan sus propios
"expertos", y apelando a las mismas imágenes de superioridad esperan ofrecer también argumentos científico-
técnicos. Obsérvese que en uno y otro caso la discusión política se reduce o anula, ya que aquellos que no
detentan la condición de "expertos" o no apelan a la ciencia y la técnica, no pueden opinar, o sus pareceres no
son tenidos en cuenta. Es más, las posturas del público pueden ser vistas como ataques a la "objetividad" de la
evaluación, y como "intromisión" de personas que no están preparadas para ello. Los ciudadanos carecerían
de la información técnica para cuestionar esos estudios; incluso, como ha sucedido con los cultivos
transgénicos, se considera que las críticas implican "negar la ciencia moderna" e "impedir el progreso
científico".
Incertidumbre
La fe exagerada en la ciencia y la técnica, y en los "expertos" como sus emisarios, se encuentra bajo un fuerte
debate en el campo de las políticas de medio ambiente.
+++
Desde el propio surgimiento de la temática ambientalista, se ha desarrollado un cuestionamiento de ciertas
posturas científicas que fundamentaban estilos de desarrollo de alto impacto en el medio natural, así como las
propias posturas de re-duccionismo científico-técnico que alentaban posiciones instrumentales y manipu-
ladoras del entorno. El ecologismo se ha apoyado en la ciencia para denunciar graves problemas ambientales,
pero a la vez ha acusado a algunas disciplinas de promoverlos. Ha sido uno de los principales promotores y
defensores de los sistemas de EIA, pero a la vez se suceden los casos en que desconfía de los resultados de
esos procedimientos.
En muchas oportunidades se llega a una situación donde existen visiones"" "científicas" contrapuestas sobre
un mismo emprendimiento. Uno de los ejemplos más llamativos en el Cono Sur se refiere al cultivo de
variedades modificadas genéticamente. En ese caso, las empresas comerciales y sus biotecnólogos defienden
los procedimientos como inocuos para el ambiente y la salud, basándose en distintas pruebas de laboratorio;
por otro lado, organizaciones ambientalistas, consumidores, productores rurales, y algunos investigadores
ofrecen otras pruebas, también científicas, para dejar en claro su potencial peligro. El debate devino en un
duro enfrentamiento actual entre los dos grupos. En estos casos se hace muy difícil la construcción de una
política ambiental, ya que se cuestionan los propios argumentos "científicos" en que deberían basarse las
decisiones.
Frente a esto, en América Latina no se ha considerado con seriedad si esa pretensión de solución científica
tiene sentido, en otras palabras, si es posible generar una política ambiental científicamente objetiva y neutra,
donde en todos los casos se cuente con el conocimiento científico-técnico necesario, para tomar decisiones
más allá de las opiniones de los grupos de interés. Esta postura, que está detrás del uso extendido de la EIA o
de los informes de "expertos", implicaría que se cuenta con los conocimientos adecuados sobre los
ecosistemas latinoamericanos, tanto en su estructura y función, como en los modos para predecir sus
respuestas a los impactos humanos.
Es obvio que nos encontramos muy lejos de esa situación. Por lo tanto, la respuesta a ese interrogante es que
no es posible lograr esa objetividad (al menos en el sentido positivista del término). Por un lado, el
conocimiento sobre la estructura y función de los ambientes del continente es todavía muy precario, con
enormes lagunas sobre cuestiones básicas como los elencos de especies presentes. Por otro lado, el propio
basamento conceptual y teórico sobre el cual se construye ese conocimiento también posee varias
limitaciones. Esto en buena medida se debe a los atributos particulares de los temas ambientales, donde se
enfrenta un alto grado de incertidumbre, y por lo tanto no existe una solución única ni se pueden predecir
todos los efectos. Las disciplinas científicas tradicionales se basan en sistemas en muchos casos simples,
mientras que es evidente la complejidad de los sistemas ambientales, con múltiples elementos y relaciones en
juego, y diferentes contextos ecológicos y humanos de aplicación (v. cuadro 1). Los sistemas ambientales
poseen relaciones no lineales, no necesariamente están en equilibrio, e incluso pueden ser
Breve comparación entre sistemas simples (p. ej., físicos o químicos) y sistemas ambientales
Sistemas simples Sistemas ambientales
Sistemas con bajo número de elementos, to- Sistemas complejos, muy alto número de ele-dos o casi todos
conocidos, relaciones linea- mentos, la mayoría desconocidos, interaccio-les, reacciones lentas.
nes múltiples, con conexiones no conocidas,
retroalimentaciones, redundancias, by-pass,
sinergias, etc.
Errores pueden quedar aislados, localización Errores no quedan aislados, difícil localiza-espacial y temporal
posible. ción espacial y temporal.
Efectos de los errores pueden ser limitados y Efectos de los errores extendidos y múltiples; manejados.
limitaciones en su manejo.
Es posible la restauración a la condición y La rehabilitación es muy limitada, apenas se estado inicial.
logra una condición y estado similar a los
iniciales, aunque nunca idénticos.
caóticos. Esto determina la existencia de serias limitaciones para el pronóstico de los efectos de las
modificaciones e impactos sobre los ecosistemas, tanto en las consecuencias, como en las escalas de tiempo y
espacio consideradas. En la actualidad se ha llegado a postular que los ecosistemas no solo son más complejos
de lo que se pensaba, sino además más complejos de lo que podemos pensar, estableciéndose así un límite
cognitivo a nuestra comprensión científica (Noss et al.).
Por ejemplo, retomando el caso de los cultivos transgénicos, una evaluación ambiental seria debería
considerar múltiples aspectos. Habría que estudiar la variedad cultivada, el atributo genético implantado, sus
consecuencias tanto directas como indirectas, los ecosistemas donde se aplican (incluyendo su estructura y
dinámica), los umbrales diferenciales de las respuestas ante esas modificaciones de impacto, prolongadas
escalas de tiempo para detectar impactos sumados, etc. Se debería evaluar, por ejemplo, cada tipo de soja
transgénica RR (resistente al herbicida glifosato), en cada ecosistema, con estudios del tipo dosis/respuesta
repetidos para cada especie, y en sitios donde cientos de ellas pueden interaccionar con el cultivo, para
enseguida volver a repetir todos los estudios con otra variedad de transgénico. En el caso de la salud humana
sucede otro tanto, debiéndose atender los distintos productos que se consumen, las características de las
poblaciones que los aprovechan, sus umbrales de reacción, etc.
Este tipo de evaluaciones implica analizar un enorme número de variables, ordenadas en diferentes sistemas,
de donde seguramente será imposible conocer todos los efectos del uso de estos cultivos en un futuro cercano.
Es más, seguramente en algunos casos será inocuo, en otros tendrá efectos bajo una amplia zona de grises,
+++++++++
mientras que habrá situaciones claramente negativas. Por lo tanto, las respuestas dependerán de cada caso y
circunstancia, y no será una tarea sencilla identificar los umbrales y límites más allá de los cuales se invocará
un efecto negativo. Esto no significa rechazar el aporte de este tipo de evaluaciones técnicas, sino dejar en
claro sus limitaciones. Una política ambiental no puede basarse solo en ellas, ni esperar las respuestas
únicamente de esas contribuciones. Por el contrario, se debería reconocer el componente de incertidumbre. En
lugar de considerarla como úivaspecto negativo, que impide la "objetividad", esa incertidumbre es un atributo
inescapable^ y que por eso mismo obliga a profundizar la dimensión "política" de las políticas ambientales
(en el sentido de discusión pública sobre múltiples valoraciones y percepciones).
Es posible definir la incertidumbre como "la inseguridad que afecta una afirmación científica debido a la falta
de calidad o completud de los datos empíricos disponibles, o bien debido a la complejidad o la inestabilidad
del sistema empírico estudiado" (López Cerezo/Lujan). Se indican al menos cuatro tipo de incertidum-bres en
el quehacer científico: a) los diferentes marcos conceptuales en los que se realizan los estudios y
experimentos; b) diferentes formas de generar modelos; c) incertidumbre estadística; y d) diferentes
aproximaciones teóricas para la toma de decisiones (Shrader-Frechette). Cada uno de estos tipos tiene
implicaciones concretas para la generación de políticas ambientales. Examinemos algunos casos. Las
diferentes inferencias de los modelos se pueden ejemplificar con la actual existencia de dos "modelos"
ecológicos sobre la estructura y dinámica de las comunidades de plantas y animales. Uno de ellos apela al
concepto de comunidades en equilibrio, donde la fuerza estructurante es especialmente la depredación, y los
ecosistemas tienen una "evolución" en el tiempo desde estados simples a otros más complejos. El otro
sostiene que las comunidades no poseen una estructura propia, que no existe un proceso ecológico destacado
como estructurante, y que hay altos niveles de "caos" (v. p. ej., Botkin). En el primer caso, se cuenta con un
marco preciso contra el cual comparar las EIAs y las acciones de mitigación ambiental, en especial apelando a
los estadios evolutivos de la comunidad y a la afectación de su estructura. En esas condiciones, la
conservación debería asegurar la marcha de la comunidad hacia los estadios ecológicamente más complejos.
Pero en el otro modelo, un estadio de una comunidad ecológica es análogo a cualquier otro, y no pueden
establecerse "patrones" externos contra los cuales referir las EIAs o la mitigación. Incluso existen científicos
que admiten que los ecosistemas en buena medida son impredecibles (Noss et al.).
Otro ejemplo lo ofrece el caso de la incertidumbre estadística. Recuérdese que en ella hay dos tipos de error:
tipo I con falsos positivos, y tipo II con falsos negativos. En los estudios ambientales la práctica usual es
confrontar estadísticamente un modelo que pueda resistir los procedimientos para demostrar que es falso. Por
ejemplo, en el caso de una hipótesis nula donde se sostiene que un pesticida no genera ningún efecto negativo,
si se sufrió un error tipo I, se obtuvo un resultado positivo que es falso, y por lo tanto se retira el pesticida del
mercado a pesar de ser
inocuo, lin ese caso existe una pérdida al menos comercial. Pero si tuvo lu^iir un error tipo II con un negativo
que en realidad era falso, se mantiene el uso ik-l pesticida, y ello generará impactos ambientales y sanitarios.
En las prácticas usuales de laboratorio tratan de minimizar los errores tipo I, lo que aumenta la exposición a
los errores tipo II, que llevan a sostener que no hay impactos ambientales negativos (cuando realmente estos
ocurren).
La reducción de la incertidumbre implica a su vez un fuerte esfuerzo en recursos humanos y financieros, que
no siempre pueden realizar los países latinoamericanos. Al carecer de sus propias investigaciones para
determinar estándares, así como impactos y riesgos ambientales, es práctica corriente apelar a los desarrolla-
dos por los países industrializados (aunque estos supuestamente están enfocados en ecosistemas y grupos
humanos diferentes de los latinoamericanos). Póngase por ejemplo un país que posee una pequeña comisión
en bioseguridad para evaluar la introducción de cultivos transgénicos. Seguramente se usarían protocolos
desarrollados por agencias como la EPA o FDA de Estados Unidos, o por instituciones europeas. Una
comisión mínima de 10 miembros, con una secretaría, y una partida de gastos de operación, costaría alrededor
de 200.000 dólares por año. En esta situación no se podrían atender debidamente las particularidades de los
ecosistemas del país, la fiscalización de introducciones ilegales de variedades modificadas genéticamente
sería baja, y por lo tanto aumentarían las probabilidades de accidente. Si esa comisión mínima deseara hacer
un estudio de riesgo y evaluación ambiental para un cultivo, también bajo una opción de mínimo, consultando
a 10 expertos en temas relacionados (agrónomo, entomólogo, bioquímico, etc.), el costo podría alcanzar los
400.000 dólares anuales.
Pero si se intenta seguir el camino de análisis profundos y extendidos para reducir la incertidumbre, los
presupuestos serían enormes. Se requerirían estudios de campo, contratos de consultores y especialistas para
cada tipo de transgénico y cada ecosistema potencialmente afectado, y por escalas de tiempo largas, así como
un sistema de monitoreo y fiscalización de campo en territorios vastos. Póngase por caso un estudio detallado
de los impactos de liberación de un cultivo sobre un ecosistema extremadamente simple, con 25 especies de
mamíferos, 100 de aves, 100 de anfibios y reptiles, 100 de peces y 2.000 de invertebrados (un ecosistema de
bajísima diversidad), y considerando la situación de cada una de esas especies, se alcanzaría un costo del
orden de 465 millones de dólares. Si ese mismo estudio se mantuviera en el tiempo, se multiplicaría por cada
año transcurrido, y los costos
serían enormes.
rían euuimes.
Por lo tanto, en el caso que el Estado no brindara los recursos humanos y financieros adecuados, las
evaluaciones de riesgo seguramente no contemplarán las particularidades de los ecosistemas locales, y
persistirán altos niveles de incertidumbre, más allá de la pretensión de validez científica que defienden casi
todas las comisiones de bioseguridad latinoamericanas. En cambio, si los gobiernos desearan hacer esos
estudios en profundidad, los costos involucrados serán enormes, y tan solo podrán reducir la incertidumbre,
pero no anularla.
++++++
Riesgo
Asociado al tema de la incertidumbre se encuentra el problema del riesgo. Se debe distinguir el riesgo,
concebido como la probabilidad de ocurrencia de un efecto adverso, de las cualidades de ese efecto. Por lo
tanto, el riesgo indica las posibilidades de que tenga lugar un impacto negativo, pudiendo éste ser leve, medio
o grave. En la gestión ambiental, la evaluación del riesgo (ecological risk assessment, ERA) evalúa las
probabilidades y respuestas de los ecosistemas a las modificaciones desencadenadas por el ser humano (y en
algunos casos ante las catástrofes naturales). Como ejemplo de esos análisis, el manual ambiental del BM
establece que en una ERA se comparan los impactos esperados y las respuestas que se predicen para los
ecosistemas, a fin de determinar la seguridad en la acción en consideración. Todas las limitaciones que se
indicaban para la EIA, se repiten en estas evaluaciones del riesgo. Es comprensible la dificultad en realizar
ERAs en América Latina, dada las limitaciones en la información de base sobre la estructura y dinámica de
los ecosistemas, así como en estudios comparados sobre su comporta mientobajo diferentes tipos de impactos.
Por esas razones, hasta el propio manual del BM admite que esta metodología está mucho menos desarrollada
que en el caso de la seguridad o la salud, debido a que los ecosistemas son únicos, esto es, están localmente
determinados.
Esta advertencia implica analizar la confiabilidad en la determinación de las probabilidades de un accidente.
Aquí aparece nuevamente el problema del núcleo irreductible de incertidumbre, en tanto nos enfrentamos a
ecosistemas muy complejos (tal como se describió arriba; v. cuadro 1), y por lo tanto es difícil predecir su
comportamiento. En palabras más simples, cuando poco se sabe de la estructura y función de un ecosistema,
es más que difícil determinar riesgos y extensiones de daños. La información comparativa de otros sitios es de
limitada utilidad; por ejemplo, no tendría mucho sentido extrapolar umbrales de daños ecosistémicos para el
hemisferio norte, por cuanto sus ecosistemas templados y fríos poco tienen que ver con los latinoamericanos.
Además, en el caso de accidentes, las manifestaciones negativas pueden surgir en sitios y momentos no
previstos y las posibilidades de recuperación ecosistémica son limitadas (usualmente no se recupera el
ambiente original, sino uno parecido).
En varias de las obras actualmente en curso en el Cono Sur, los riesgos son de altos a muy altos (v. cuadro 2).
El gasoducto en Bolivia, sobre la selva de la Chi-quitanía, abre un corredor de disturbio en el bosque cuyos
efectos colaterales no pueden ser precisados, pero que implican altas probabilidades de fuertes impactos
ambientales, cambios en el ciclo hidrológico, y avance del uso agropecuario. En el caso del gasoducto que
cruzará el Río de la Plata, entre Buenos Aires (Argentina) y Colonia (Uruguay), no existe experiencia sobre
los impactos en el lecho del estuario. En el cultivo de transgénicos, las modificaciones genéticas pueden
quedar fijadas, sea en una o en varias especies por cruces controlados o incontrolados. Un caso como éste
implica que la modificación puede permanecer por enormes espacios
Ejemplos de obras nacionales y obras de integración con impactos regionales. Comparación por niveles
de incertidumbre y riesgo
Lugar y país Caso Incertídumbre Riesgo

Buenos Aires, Argentina Central nuclear Baja Muy alto

Rio Grande do Sul, Brasil Llenado del lago de la represa de Ma- Baja Medio

N, chadinho

Chiquitanía, Bolivia Gasoducto Alta Medio

Andes del Norte Gasoducto del Norte Argentina-Chile Alta Medio

Andes de Bolivia Venta de agua de glaciales bolivianos a Chile Alta Alto

Río Iguazú (Brasil, Argentina) Oleoductos sobre tributarios del río Media Alto

Río de la Plata (Argentina, Gasoducto Buenos Aires-Colonia Media Medio

Uruguay)

Río de la Plata (Argentina, Puente Buenos Aires-Colonia Alta Alto

Uruguay)

Cuenca Paraná-Paraguay Hidrovía Paraná-Paraguay Alta Muy alto

(Argentina, Bolivia, Brasil,
Paraguay y Uruguay)

de tiempo, medidos hasta en miles de años. Un segundo aspecto es que las áreas de cultivo en el mundo se
extienden por millones de hectáreas, y los consumidores de sus derivados alimenticios también son millones.
A este problema se le debe sumar la gravedad de los impactos ambientales posibles. En algunos casos, aun si
se aceptara que la probabilidad de un efecto negativo es baja, en caso de ocurrir un daño ambiental éste puede
tener efectos negativos extensos y graves. Un ejemplo lo ofrecen las centrales nucleares, donde las normas de
seguridad se mantienen para reducir el riesgo, pero en caso de producirse un accidente, los efectos negativos
son extensos geográficamente y se mantienen por miles de años. Otro tanto sucede con algunos cultivos
transgénicos, ya que si ocurriera una transferencia de un atributo genético desde la variedad comercial a una
especie nativa, esa modificación podría quedar fijada por milenios.
La percepción y valoración de los riesgos tampoco puede determinarse únicamente por medios científico-
técnicos en manos de expertos. De hecho, existe una amplia discusión sobre la competencia y capacidad de
los "expertos" para evaluar los impactos ambientales o predecir los riesgos, y frente a ellas surgen varias po-
++++++
sicioncs no científicas que invocan otras fuentes de conocimiento (posiciones estéticas, religiosas, tradiciones
culturales, intuiciones, etc.).
Esta percepción del riesgo depende de los individuos y de sus contextos, y por lo tanto tiene una dimensión
pública que no puede reducirse al análisis de gabinete de los técnicos (Stonehouse/Mumford). La percepción
social juega un papel clave ante las centrales nucleares, los cultivos transgénicos, etc. En estos casos
usualmente los potencialmente afectados por un accidente, o quienes consideran que está en juego su calidad
de vida, son los más activos participantes. Es evidente que en esas discusiones todo depende de cómo las
personas entienden "su" calidad de vida, y qué impactos se consideran tolerables (o indemnizables). Esto
determina que esa evaluación del riesgo tenga un componente multidimensional fuertemente recostado sobre
el campo de las ciencias sociales, lo que justifica la creciente tendencia a considerar los impactos ambientales
como fenómenos físicos y biológicos, junto a la valoración que la sociedad hace de ellos (v. p. ej., O'Connor).
También es necesario poner en evidencia las asimetrías entre quienes promueven una obra (y muchas veces
realizan las evaluaciones ambientales y de riesgo), y aquellos que sufrirán sus consecuencias (y que
usualmente no participan en esas evaluaciones). Es el caso de las empresas que instalan gasoductos o
promueven el cultivo de transgénicos, y que muestran estudios de EIA o bioseguridad que proclaman las
bondades de los proyectos. Sin embargo, en caso de ocurrir un accidente, las consecuencias recaerán sobre la
sociedad (incluyendo el Estado), que deberá asumir las tareas de recuperación ambiental y sanitaria, y los
costos que ello requiera. En cambio, el efecto para la empresa promotora es mucho menor, y en caso de
fracaso a lo sumo perdería sus inversiones en investigación, desarrollo y comercialización. En la primera
situación las pérdidas son potencialmente muy grandes, en la segunda, el techo para las pérdidas es mucho
menor.
Podrán existir reclamos de indemnizaciones ante esas empresas, pero no existe un mecanismo de cobertura de
seguros o riesgo para la sociedad. Este hecho estuvo en discusión en el caso del gasoducto Buenos Aires-
Colonia, ya que los seguros sobre la obra solo contemplan la restitución de las estructuras metálicas y la se-
guridad del personal propio de la compañía, pero no existe cobertura para la recuperación de los ecosistemas
ni para personas que no sean funcionarios de la empresa.
Una vez que las comunidades locales consideran amenazadas su calidad de vida o sus ambientes, deben
demostrar que las EIAs u otros estudios técnicos no contemplan adecuadamente los aspectos sociales y
ambientales. Más allá del papel que la ciencia desempeña en esa discusión (y que ha sido analizado más
arriba), es necesario advertir que en ese proceso es la sociedad la que debe demostrar que un proyecto es
negativo. La carga de la prueba sorpresivamente aparece del lado de los grupos ciudadanos. Este caso es
evidente ante los cultivos transgénicos, ya que tanto las empresas promotoras como el Estado expresan que
"no se ha demostrado" un impacto negativo, de donde exigen que los críticos demuestren la existencia de esos
efectos adversos. Se observa entonces que la carga de las pruebas para reducir
la incortidunibre no queda en manos de quienes promueven una obra, sino qui1 es trasladada a la población.
Este es un procedimiento equivocado, toda vez que bajo condiciones de incertidumbre extendida no se pueden
evaluar adecuadamente los efectos (Shrader-Frechette). En esas situaciones, la carga de la prueba debe ser
puesta en quienes crean esos posibles impactos negativos por varias razones, entre ellas que la población
necesita protección de efectos adversos, la industria y Gobierno tienen más recursos para esas evaluaciones, y
las decisiones sociales ensuelven valoraciones múltiples, que incluyen dimensiones en otros campos como la
é^a, historia, religión, etc.
Accidentes
Buena parte de los emprendimientos de desarrollo actual poseen además la potencialidad de desencadenar
importantes accidentes, con impactos sociales y ambientales negativos. Sorpresivamente, en el caso de estos
accidentes nuevamente surgen cuestiones asociadas a la incertidumbre y el papel de los expertos. Recien-
temente se vienen reconociendo tres tipos de accidentes: a) de procedimiento, b) de ingeniería, y c)
sistémicos.
Una visión simplista o reduccionista sostiene que los accidentes en obras como gasoductos, centrales
nucleares o incineración de residuos peligrosos, se deben a procedimientos o ingenierías inadecuados (p. ej.,
no seguir ciertos protocolos de seguridad). Sin embargo, en esos proyectos son particularmente importantes
los accidentes "sistémicos", descritos por investigadores como Charles Perrow. Algunas nuevas tecnologías
riesgosas requieren de procedimientos de control, monitoreo y verificación muy complejos para reducir las
probabilidades de accidentes. Pero esos procedimientos se vuelven en sí mismos una fuente de problemas. En
esa situación, las fallas ocurrirán irremediablemente. Esas fallas se combinan de manera no prevista,
induciendo otras nuevas y errores en procesos que están estrechamente interrelacionados, de donde se
desencadena un accidente. Estos serían, entonces, inevitables, ya que son una consecuencia de las mismas
acciones que buscan evitarlos.
Este tipo de accidentes fatalmente aparece en organizaciones complejas que manejan tecnologías peligrosas, y
ha sido estudiado para la generación de energía, la manufactura de químicos, el control de armas nucleares y
la navegación aeroespacial. En el caso de las centrales nucleares, del manejo de residuos peligrosos, de la
industria petroquímica y el control de oleoductos, de apelarse a un continuo incremento de las normas de
seguridad, especialmente en el terreno ambiental, ese mismo procedimiento aumentaría las probabilidades de
un accidente. Paradójicamente el "experto", al ir sumando más y más condiciones de seguridad y control, se
convierte él mismo en un factor que acrecienta la posibilidad de un imprevisto.
Un ejemplo de este tipo ocurrió en Uruguay con la cría de esturiones (un gran pez depredador), transplantados
desde Rusia para obtener caviar. El proyecto con-
++++++
taba con el respaldo de normas de seguridad, y varios técnicos que aseguraban que nunca ocurriría un escape.
Las condiciones de seguridad eran tan complejas que existían muchas posibilidades de errores, y es así que al
poco tiempo se comenzaron a observar esturiones en importantes ríos de Uruguay, y el impacto ecológico de
esta invasión de una especie exótica está por verse. Para evitar los accidentes en este tipo de proyectos no
bastan las normas de control y seguridad, y es el propio empren-dimiento el que debería ser eliminado.
Ciencia posnormal
Al considerar estos y otros problemas sobre la incertidumbre y el riesgo, parece indispensable volver a ubicar
el conocimiento científico-técnico dentro de sus fronteras de posibilidad, y acotar el papel del "experto". En
ese sentido, Funtowicz y Ravetz consideran que ciertos tipos de incertidumbre pueden reducirse mientras
otros no. Por ejemplo, la incertidumbre debida a las evaluaciones estadísticas puede ser manejada con otros
tests complementarios; las limitaciones metodológicas pueden ser subsanadas con nuevos y mejores métodos.
Sin embargo, es necesario advertir la existencia de "incertidumbres epistemológicas" que son un núcleo irre-
ductible del problema en consideración. Atendiendo a estas distinciones, es posible diferenciar cuatro campos
en el conocimiento: a) ciencia básica o pura; b) ciencia aplicada, para situaciones de baja incertidumbre y bajo
riesgo; c) la "consultaría profesional"; y d) la "ciencia posnormal" para situaciones de alto riesgo y alta incer-
tidumbre.
La ciencia básica y la aplicada abordan temas que se supone tienen una solución, donde lo que se pone en
juego con las decisiones tomadas a partir de la investigación no implica riesgos elevados. La consultaría
profesional contiene los elementos de la ciencia básica y la aplicada, pero hay mayores riesgos en las de-
cisiones en consideración; la incertidumbre es mayor, se manejan procedimientos de confiabilidad, se usan
juicios personales y evaluaciones de expertos. En la llamada "ciencia posnormal" la incertidumbre es muy
alta, está diversificada y ampliada a otros planos como los personales, y lo que se pone en juego también
implica riesgos importantes. Esa situación se corresponde en buena medida con varios de los ejemplos que se
han considerado en el presente texto (como las evaluaciones de los transgénicos, los impactos ambientales de
la hidrovía, etc.). Las evaluaciones no pueden emprenderse únicamente con procedimientos de experi-
mentación tradicional (p. ej., no se podría tener una población humana "testigo" y otra sujeta a un impacto
ambiental para llevar adelante una comparación estadística), y se enfrentan en este terreno varios tipos de
problemas, y entre ellos buena parte de los ambientales y los referidos a la calidad de vida.
En muchos de los emprendimientos asociados a los actuales estilos de desarrollo en América Latina, y en
especial las megaobras o las nuevas tecnologías agrícolas, se intenta sostener que su evaluación se mueve en
el campo de la ciencia aplicada
o la consultaría profesional, y por ello hay repetidas defensas en nombro di- l.i "ciencia" y su objetividad.
Pero en realidad, la evaluación de esas acciones corresponde al ámbito de la ciencia posnormal. Por lo tanto,
la ciencia tradicional no podra anular la incertidumbre, ni tampoco podrán hacerlo los expertos, y ella será un
componente constante en el proceso de análisis.
Esa incertidumbre está en la base de los riesgos y accidentes propios de las sociedades contemporáneas. En
muchos casos, el propio avance científico-técnico que supuestamente está orientado a resolverle dificultades
al ser humano y elevar su calidad de vida, genera a su vez un alud de nuevos problemas. Sobre esta
constatación se han sucedido los recientes debates en torno de la "sociedad del riesgo". Notablemente Ulrich
Beck (1998, 1999) sostiene que en las propias definiciones de riesgo "se rompe el monopolio de racionalidad
de las ciencias", y aun aquellos expertos que se dedican a estos temas "quedan remitidos a expectativas y
valores sociales" frente a preguntas como "¿dónde y cómo hay que trazar los límites entre daños aún
aceptables y ya no aceptables?" (1998).
La política ambiental en contextos de incertidumbre
Este apretado resumen sobre incertidumbre y riesgo tiene varias implicaciones para la gestión y política
ambiental. Las ciencias, en este caso disciplinas como la ecología, no pueden ofrecer todas las respuestas para
cimentar esa política. Parte de esa pretensión de f undamentación se debe a que las ciencias del medio
ambiente han servido para identificar los grandes problemas del área, pero no pueden cumplir con todo lo que
se les exige. En efecto, existen diversos grados de incertidumbre que son propios de los sistemas ambientales;
además los problemas referidos al riesgo acentúan esas limitaciones.
Si se acepta una postura de "optimismo científico", donde la ciencia, y en especial los "expertos" que apelan a
diferentes metodologías, ofrecen las respuestas que se defienden como certeras y éticamente neutras, sus
estudios deberán reducir drásticamente la incertidumbre, y consecuentemente serán cada vez más complejos,
largos y sofisticados, y por lo tanto más costosos y más susceptibles a errores. Lastimosamente, a pesar de
todo ello igualmente no podrán superar el núcleo de incertidumbre propio de los sistemas ambientales. En
cambio, si se reconoce esta situación, y en lugar de atacarla se parte de la constatación de su presencia,
quedará en claro que no se obtendrán respuestas certeras desde la ciencia, y que ésta proveerá argumentos
importantes que deberán ser considerados junto a otros aportes, requiriendo una aproximación con mayor
participación y mejor consulta ciudadana.
Admitir esto no implica rechazar el aporte científico. Éste tiene una relevancia destacada para la construcción
de políticas ambientales. Es más, disciplinas como la biología pueden ofrecer condiciones de posibilidad para
el éxito de esas políticas, pues, por ejemplo, ella determina los requerimientos de sobrevivencia de una
++++++
especie en peligro, y estos son los que deben cumplirse para tener éxito en un programa de conservación. Pero
es importante advertir que buena parte de esa tarea reside en el campo de las ciencias básica y aplicada.
De esta manera, la política ambiental aprovechará diferentes aportes desde los distintos campos del
conocimiento científico, incluyendo la ciencia posnormal. Buena parte de los análisis de riesgo y EIAs son
parte de esta última, tal como fue definida más arriba, y por lo tanto deberían ir más allá de las
aproximaciones académicas tradicionales, que poseen un fuerte sesgo mecanicista y reduccionista. En lugar
de ignorar la incertidumbre, o de esconderla con vergüenza, ésta debería ser asumida como un componente de
los análisis, tanto por los técnicos, como por quienes tienen en sus manos los procesos de toma de decisión.
No se lograrán respuestas certeras, se sucederán las pruebas a favor y en contra, y se elevarán opiniones
fundadas en diferentes tipos de conocimiento. Esto va más allá de las discusiones entre las aproximaciones
Ínter, multi o transdisciplinarias, lo que corresponde a los propios límites de las disciplinas científicas.
Se han intentado procedimientos novedosos para atender algunos de estos aspectos. Destacan las evaluaciones
ambientales adaptativas, que vinculan investigaciones multidisciplinarias con talleres de modelación entre
técnicos y pobladores locales (Barrow); o los análisis de riesgo basados en el análisis científico y la de-
liberación política (López Cerezo/Lujan). Los estudios y evaluaciones deben ser secuenciales, revistiendo un
carácter provisorio. La confluencia de conocimientos en lugar de ser un obstáculo contribuye a ampliar la
información disponible sobre el ambiente y las interacciones de éste con los grupos humanos. El papel de la
ciencia, de estirpe occidental, se articula con el conocimiento cotidiano y otros campos del saber (religioso,
indígena, campesino, etc.), aboliéndose su pretensión de jerarquía superior. Precisamente en este sentido
apunta el programa de la ecología social (Gudynas), así como las nuevas perspectivas en biología de la con-
servación.
Discusiones similares tienen una historia más larga en la epistemología (aunque no necesariamente los
biólogos o ecólogos están informados de ella, incluye autores como T. Khun, I. Lakatos, etc.), y han motivado
la atención de los analistas preocupados con la sociedad del riesgo, como Beck (1998). Desde estos puntos de
vista, los nuevos programas para la protección ambiental tienen bases conceptuales más humildes, aceptan la
incertidumbre, apuntan a intervenciones mínimas, están orientados a reducir los riesgos sobre los ecosistemas
y los humanos, y atienden grandes zonas geográficas y largas escalas de tiempo (Noss/Cooperrider).
Procedimientos como la EIA siguen teniendo importancia, aunque es necesario reformarlos en varios
sentidos. Por ejemplo, tal como se adelantó más arriba, los protocolos de EIA, los estudios y el acceso a la
información, deben ser responsabilidad de quienes promueven las nuevas obras, quedando también a cargo de
sus costos. La carga de la prueba debe estar en los proponentes de los proyectos. Todo esto no quiere decir
que el Estado renuncie a la fiscalización y regulación, sino que éstas deben ser mantenidas y ampliadas por
medio de una legitimación extendida
con el resto déla sociedad. El principio deprecaución debería ser una guía constante en estos estudios,
aplicándolo toda vez que sea necesario.
Eso se logra mediante el fortalecimiento de los mecanismos de información pública y la participación
ciudadana en la toma de decisiones. La articulación de conocimientos indicada arriba permite atender la
diversidad de percepciones y valoraciones sobre la naturaleza y la apropiación de los recursos naturales. Estas
discusiones ampliadas permitirán a su vez abordar la determinación de qué riesgos son más aceptables o los
"tradeoffs" entre ellos (v. p. ej., Graham/Wiener). Al ampliarse el círculo de actores que participan en la
discusión, este tipo de procedimientos no puede permanecer únicamente en manos del Estado.
Comande todas maneras se mantendrán ciertos riesgos, es preciso instalar mecanismos de protección para la
sociedad y el Estado, y entre ellos destacan los seguros ambientales, que poseen una larga historia en los
países industrializados, especialmente en Europa, y justamente se aplican en actividades de riesgo (p. ej., la
petroquímica). Los seguros ambientales poseen además la ventaja de contribuir a obligar a quien promueve
los proyectos a asumir los riesgos de la actividad, y modifica además sus análisis costo/beneficio,
incorporando los costos ambientales. Esto permite en parte corregir social y ecológicamente la asignación de
precios.
Más allá de estos y otros aspectos puntuales, la incertidumbre y el riesgo apunta a la necesidad de repensar las
reglas y fundamentos en la toma de decisiones (Beck 1998), ya que se disuelven las especificidades temáticas,
las jurisdicciones estatales y hasta las fronteras nacionales -los impactos ambientales van más allá de esas
barreras. Las instituciones encargadas de la toma de decisiones deben ser modificadas, ampliando la presencia
de actores diversos para generar un espacio de atención a múltiples evaluaciones y percepciones del
problema, dando participación al resto de la sociedad, ya que es ella la que corre los mayores riesgos. El
"experto" pierde su jerarquía distintiva, y es uno más en la discusión. Estas reformas deben darse en el
contexto local, nacional y también regional. Por ello es indispensable promover dentro del Mercosur la
discusión sobre cómo realizar EIAs regionales, considerando los problemas de la incertidumbre, y
construyendo los espacios para crear una política ambiental regional.
Modificaciones de este tipo apuntan a repolitizar las políticas ambientales, exigiendo un fuerte cambio de
dirección en el énfasis actual de despolitizarlas para convertirlas en una "gestión" ambiental. Está claro que
ese énfasis no tendrá éxito, visto que ya la ciencia por sí sola no puede dotar de legitimidad la toma de de-
cisiones. Por este tipo de razones, las políticas ambientales poseen la potencialidad de poner en cuestión la
propia dinámica de la política en América Latina. No en vano, Giddens alerta que la importancia del riesgo
"deja espacio al pensamiento utópico paradójico", donde los nuevos movimientos sociales tienen un papel
muy importante en el escenario político. Por un lado, su concurso es indispensable, por cuanto ellos convocan
a quienes usualmente serán los afectados por accidentes, y por lo tanto deben opinar sobre cualquiera de estos
proyectos. Por otro lado, la propia construcción de una política ambiental requiere de un escenario político,
+++++++
Abierto y plural para construir esas estrategia. Esto exige una fuerte actitud de humildad en técnico y
académico, para aceptar la opinión de otros.
++++
INFORMACION Y PARTICIPACION EN EL CONO SUR Y MEXICO
Daniel Ryan
Enrique Svirsky
Gabriela Pignataro Otman
Eric Castañares Maddox
Yosu Rodriguez aldabe
Valeria torrez Larrañaga
+++++
Democracia participativa, ambiente y sostenibilidad en Argentina
Daniel Ryan
Introducción
La participación pública, y en particular el rol de las ONGs, se presenta como un elemento central en el
discurso y las preocupaciones por el ambiente y el desarrollo. Numerosos acuerdos internacionales,
declaraciones y planes de acción han subrayado la importancia y necesidad de avanzar hacia el desarrollo
sostenible a través de una mayor participación ciudadana. Así, podemos mencionar la Declaración de Río
sobre Ambiente y Desarrollo (1992), suscrita por más de 100 jefes de Estado y de Gobierno, la cual en su
Principio 10 establece que "el mejor modo de tratarlas cuestiones ambientales es con laparticipación de los
ciudadanos interesados, en elplano que corresponda".
El fenómeno de la participación pública, sin embargo, no es exclusivo de la temática ambiental. En numerosas
áreas o cuestiones de la vida social, como por ejemplo derechos humanos, derechos de los consumidores, etc.,
la ciudadanía ha sido un factor central para el avance de los asuntos en el ámbito de la opinión pública y la
agenda política. En todo caso, la importancia y la atención que genera la participación ciudadana en la
temática ambiental es una manifestación más de la cen-tralidad que ha adquirido la sociedad civil en la vida
democrática moderna.
En efecto, la idea de que los ciudadanos solo actúan cuando se trata de elegir a los gobernantes, principio
básico de la democracia representativa ("el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus
representantes"), se percibe como insuficiente para hacer frente a las complejidades de la vida moderna. Cada
vez se plantea con más fuerza la necesidad de un rol activo de la población en las cuestiones públicas. De tal
modo, al concepto de democracia representativa se le agrega ahora la calificación de. participativa 1.
j
Adaptando categorías desarrolladas por Cohén y Aratolen el análisis del concepto de sociedad civil, podemos
distinguir al menos dos componentes en la noción de democracia participativa. Por un lado, un componente
"activo", que comprende los actos y las acciones mismas de participación: esto es el "hacer" de la sociedad
civil, ya sean tareas educativas, de concientización de la opinión pública, de movilización social o cualquier
otro tipo de involucramiento en las cuestiones públicas. Por otro lado, un componente "institucional", que se
refiere al conjunto de
++++
instituciones que reconocen y garantizan el ejercicio de los derechos de la ciudadanía a asociarse, a peticionar
ante las autoridades, a tener acceso a la información pública, etc.
La importancia de la distinción reside en resaltar la necesaria concurrencia de ambos componentes en la
construcción de una democracia participativa. Un alto nivel de movilización social, una alta capacidad de
influencia por parte de ciertas organizaciones sociales, un diálogo fluido entre Gobierno y sociedad, no son
indicadores suficientes de la fortaleza de una democracia participativa. Se trata de construir participación con
soportes institucionales y jurídicos. La participación se institucionaliza a partir del reconocimiento de
derechos y sobre la base de un criterio de legalidad y no de oportunidad o discrecionalidad estatal.
El objetivo de este trabajo es plantear, a partir de la experiencia argentina, cómo se vinculan estos dos
componentes. En primer término, abordaremos el componente "activo", en particular el accionar de las
ONGs. Es indudable la creciente—— importancia que han adquirido estas organizaciones frente a la crisis de
represen-tatividad que sufre el sistema político y las dificultades del Estado para enfrentar los problemas del
ambiente y el desarrollo; esto hace necesario plantear algunas consideraciones sobre la naturaleza misma de
las ONGs y sus roles en las cuestiones públicas.
En segundo término, abordaremos el componente "institucional", identificando algunos elementos
institucionales básicos de un modelo de democracia participativa y tratando de evaluar su desarrollo en
Argentina y cómo afectan la dinámica y modalidades de participación pública en materia ambiental.
ONGs ambientalistas
El término ONG se aplica a una heterogeneidad de formas asociativas, que tienen ciertas características
comunes. En general, existe cierto consenso en señalar que se trata de organizaciones privadas, no
gubernamentales, sin fines de lucro, de asociación voluntaria y con mecanismos de autogobierno 2. Estos
criterios nos permiten diferenciar las organizaciones de la sociedad civil de otras formas de organización,
propias del sistema político y del económico3.
Existe, sin embargo, cierta disposición a atribuirle a las ONGs un carácter de "representantes" de la
ciudadanía. Indudablemente que en un escenario de creciente descreimiento en la sociedad política y en los
partidos políticos es razonable suponer que algunas personas se sienten mejor representadas por esas
"comunidades de intereses o visiones" que son las ONGs, a las que se asocian voluntariamente, que por
políticos electos.
Sin perjuicio de la necesidad de un profundo debate y replanteo de numerosos aspectos de la sociedad
política, es necesario subrayar que las ONGs no reemplazan los partidos ni el sistema de representación
política. En nuestro régimen político, el titular de la soberanía es el pueblo y sus representantes y autoridades
son una suerte de mandatarios con poderes delegados de acuerdo con modos establecidos por el orden
jurídico, y que deben ser ejercidos conforme lo establece la ley4. Las ONGs juegan un rol central en la
construcción de una democracia más participativa y abierta a través de la articulación y canalización de una
pluralidad de intereses, opiniones y posiciones de diversos sectores de la sociedad; pero ello no importa la
asunción de una representación político-jurídica de la ciudadanía.
Esto no significa desconocer el papel político que cumplen estas organizaciones. Lo importante es identificar
y diferenciar el rol político de la sociedad civil que consiste, no en el control o conquista del poder del Estado,
sino en generar influencia, en incidir en las cuestiones públicas a través del accionar de las asociaciones y de
las discusiones en la esfera pública5. Este rol de las organizaciones sociales no siempre es percibido o
considerado adecuadamente. En general, se tiende a enfatizar la función de servicios que prestan las ONGs
(tanto en el caso de los grupos ambientalistas como en otros) por sobre sus roles sociopolíticos. Así, se
minimiza su papel en la construcción de una cultura ciudadana en relación con el ambiente, la creación y
movilización de la opinión pública respecto a los problemas de la sostenibilidad ambiental y social, la
formulación de las políticas, el control del accionar del Estado, etc.
Esto no implica ignorar la heterogeneidad propia de las ONGs ambientalistas, y de las organizaciones de la
sociedad civil en general. Bajo el término de "am-bientalismo" se comprende a una diversidad de
organizaciones, asociaciones y formas de acción colectiva dedicadas a la protección y promoción del
ambiente, desde diferentes perspectivas y con objetivos, agendas y estilos diversos. Esta heterogeneidad se
manifiesta en diferentes tipos de tareas y roles, diversos grados de complejidad institucional y de
conocimiento técnico, de modalidades y estilos de acción, etc., presentes en el universo de las ONGs
ambientalistas.
El aspecto a resaltar, sin perjuicio de esta diversidad, es el carácter constitutivo que tiene este rol de
incidencia en la vida de las ONGs. Claramente, la función de abogar por bienes o intereses de carácter
colectivo -como es el caso del ambiente-
+++
no es una función coyuntural de las organizaciones de la sociedad civil, sino parte de su razón de ser6.
Existen diversas interpretaciones en cuanto al alcance de este rol de incidencia política de las ONGs7. Una
interpretación, más bien restringida, hace referencia exclusivamente a las actividades o acciones tendientes a
incidir en las decisiones públicas a favor de intereses colectivos, enfatizándose la influencia en el proceso de
formulación de las políticas, fundamentalmente en el ámbito Legislativo y/o Ejecutivo. En esta primera
interpretación ubicaríamos las actividades propias del lobby.
Desde una perspectiva más amplia, se considera incidencia a toda acción tendiente a influenciar las decisiones
de cualquier élite institucional, en pos de bienes colectivos8. En este caso, se incorpora un abanico mucho más
amplio de métodos y estrategias de incidencia, a saber: acciones judiciales, participación en audiencias
públicas, consejos consultivos, reuniones con decisores, así como también la generación y divulgación de
investigaciones, campañas educativas o para movilizarla^-opinión pública, manifestaciones, etc. Asimismo,
hay una ampliación de posibles escenarios de intervención, que no se reducen solamente a los ámbitos
tradicionales del lobby (el Poder Legislativo y/o Ejecutivo) o los tribunales, sino que incluyen la opinión
pública, el mundo empresarial, la academia, etc.
En todo caso, el marco político-institucional es un elemento central en la definición de las formas y
estrategias en que las ONGs ejercen su rol político. Diversos analistas señalan que este marco ofrece una
suerte de estructura de oportunidades a las organizaciones sociales, en forma de límites o posibilidades de
acción, condicionando de esta manera los modos en que pueden desarrollar sus tareas de incidencia. Así,
dependiendo de factores tales como el grado de apertura del sistema político, las modalidades y estrategias de
las ONGs pueden variar, por ejemplo, desde la participación en espacios públicos institucionalizados
(consejos consultivos, audiencias públicas, mesas de diálogo y concertación, etc.) hasta diversas y variadas
formas de movilización y presión social (campañas cívicas, manifestaciones, etc.)*.
Al mismo tiempo, los analistas también señalan que si bien el marco político-institucional influye en las
modalidades de incidencia de las organizaciones sociales, ésta es una relación bidireccional 10. Así, la sociedad
civil, a través de su propio accionar, contribuye a recrear y reformular ese sistema de oportunidades políticas.
Las demandas y actividades de las organizaciones por mayores espacios de participación en las decisiones del
Estado, por acceso a la información pública, etc., a la
vez que transforman la dinámica y la estructura del Estado, amplían los márgenes de acción y las
oportunidades de las ONGs de incidir en la vida pública.
De lo anterior claramente se desprende que el fortalecimiento de este papel político de las organizaciones de
la sociedad civil se plantea como un aporte en la construcción de una democracia participativa en nuestra
región. Ahora bien, y tal como señaláramos al inicio de este trabajo, una sociedad civil dinámica, con
organizaciones sociales fuertes, no constituye una condición suficiente en este proceso: es necesario recrear
un soporte jurídico e institucional que garantice la democracia participativa.
Participación pública e institucionalidad
Existe una profusa producción de declaraciones, documentos, programas, etc., señalando diversos aspectos,
requisitos y modalidades de la participación pública. El ya mencionado Principio 10 de la Declaración de Río
nos plantea algunos elementos que podríamos considerar como componentes básicos de un modelo de
democracia participativa:
El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos ■ los ciudadanos
interesados en el ámbito que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a
la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información
sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de
participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la
sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá
proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento
de daños y los recursos pertinentes.
De la lectura del Principio se desprende que para avanzar en el camino de la participación pública se debe
garantizar el acceso a la información, a los procesos de toma de decisiones y a la justicia; estos elementos
configuran una suerte de modelo básico para la construcción de una democracia participativa. A continuación,
analizaremos el desarrollo de estos mecanismos en Argentina.
I. El acceso a la información es una condición para cualquier participación pública significativa1'. La
desinformación y/o la información inexacta o inoportuna pueden afectar sustancialmente la calidad de la
participación. El reconocimiento de un derecho al libre acceso a la información pública, además de
configurarse como una facultad de carácter colectivo, actúa como una garantía de la participación, cuyo
+++++
desarrollo ha venido de algún modo de la mano de la protección del medio ambiente.
A los fines de la comprensión de este derecho, es necesario hacer algunas distinciones conceptuales. En
primer lugar, el libre acceso a la información no es el equivalente a la "publicidad de los actos de gobierno".
Éste es uno de los principios básicos del sistema republicano y su contenido está dado por la obligación del
Estado de dar a conocer sus propias decisiones: leyes, reglamentos, resoluciones, etc. El libre acceso a la
información, en cambio, es el derecho de cualquier persona a obtener información pública seleccionada por el
propio interesado.
El fundamento teórico para la accesibilidad de la información se basa en la naturaleza pública de la misma. Se
trata de un conocimiento relevante a la vida y a las decisiones que afectan a la comunidad en su conjunto. En
general, este derecho se circunscribe a la información administrada por el Estado, pero puede incluir
información privada de naturaleza pública; tales son los casos, por ejemplo, de la que producen empresas
prestadoras de servicios públicos o industrias riesgosas.
En segundo lugar, es necesario diferenciar conceptualmente, aun cuando estén operativamente relacionados,
el libre acceso a la información, del deber del Estado de generarla y ofrecerla. En este caso, estamos ante una
obligación estatal de producir cierto tipo de información, la cual también es de naturaleza pública, y
difundirla. Esto es objetivamente distinto al derecho de una persona a obtener información administrada por el
Estado.
Por último, es claro que no nos encontramos ante un derecho absoluto. En general, las legislaciones que lo
acogen, y que regulan el acceso a la información, establecen un detallado régimen de excepciones. Así, la
accesibilidad está limitada cuando entran en juego el resguardo de otros derechos o intereses tales como la
protección de la intimidad, el secreto industrial, la defensa nacional, etc. De la misma manera, cuando se trata
de un proceso judicial, los límites del acceso a la información están determinados por las garantías del debido
proceso.
En Argentina, diversas constituciones provinciales (Chubut Art. 13, Buenos Aires Art. 28, entre otras) y la
Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Art. 26) han incorporado expresamente este derecho.
La Constitución nacional (CN), por su parte, en el artículo 41 establece que "las autoridades proveerán (...) la
infornwción y educación ambientales", interpretándose que esta obligación importa que el Estado debe
garantizar el acceso de la población a la información ambiental, a la vez que recolectarla, ordenarla y
suministrarla al público.
Falta, sin embargo, desarrollar regímenes jurídicos específicos que garanticen el ejercicio de este derecho. A
la fecha, solo la provincia de Chubut, a través de la Ley 3.764/92, y la ciudad de Buenos Aires, con el dictado
de la Ley 104 de acceso a la información pública en general y la Ley 303 de acceso a la información
ambiental, han avanzado en esa dirección.
Indudablemente, la consagración de este derecho es central en la construcción de una democracia
participativa. La posibilidad de obtener información se inserta en un proyecto de democratización del poder y
es una condición básica tanto para
i m.i participación ciudadana significativa en los procesos de toma de decisión como p.irn un efectivo control
del ejercicio de los poderes públicos.
11. Como ya se señalara en la introducción de este trabajo, la organización de las instituciones públicas a
partir del principio de la participación significa la adhesión a un concepto de democracia en el cual el
ciudadano no solo es convocado para los actos electorales, sino que interviene activamente en la toma de
decisiones y en el control. Para operativizar este principio, la participación ciudadana se hace efectiva a través
de diferentes tipos de mecanismos y modalidades, que a la vez pueden darse en distintos momentos de los
procesos de toma de decisión, gestión y ejecución.
Desde el punto de vista de las consecuencias legales de la participación pública, esta diversidad de
mecanismos y modalidades puede clasificarse en dos categorías básicas. Por un lado se encuentran ciertas
formas de participación que no tienen fuerza vinculante, que no obligan jurídicamente a los gobernantes. La
audiencia públlica es el ejemplo clásico de este tipo de mecanismos. En estos casos, la ciudadanía no
sustituye, pero "acompaña" (en el sentido de tratar de incidir, ya sea a travos del asesoramiento técnico, el
intercambio de información, o la mera exposición de pjuíntos de vista o posiciones) la decisión
gubernamental. Otras formas de participación popular, en cambio, obligan a la autoridad, tienen fuerza
vinculante. En estos casos nos referimos a las formas semidirectas de democracia, tales como el referéndum,
el plebiscito y la revocatoria. Estas modalidades tienen como característica común la sustitución del órgano
gubernamental encargado de tomar una decisión específica; aquí la ciudadanía "decide" 12.
La importancia de institucionalizar estos mecanismos reside, entre otras razones, en la necesidad de introducir
y establecer instancias específicas y concretas de participación ciudadana que no dependan de la voluntad del
funcionario o de la autoridad estatal para existir como tales. La institucionalidad, así, funciona como un límite
a la discrecionalidad y como una garantía para la participación de la ciudadanía.
En Argentina, la Constitución reformada en 1994 acoge dos formas semidirectas de democracia que significan
un avance sobre el sistema meramente representativo. En primer lugar, se adopta la iniciativa popular (Art. 39
de la CN); este es un mecanismo mediante el cual los ciudadanos, cumplidos ciertos requisitos, pueden
presentar proyectos de leyes en la Cámara de Diputados del Congreso nacional. En segundo lugar, se
consagra la consulta popular (Art. 40), que es un mecanismo por el cual se somete a consideración de la
población un proyecto de legislación específico, siendo la consulta de carácter vinculante bajo ciertas
circunstancias y en otras no.
Por su parte, la inmensa mayoría de las constituciones provinciales reformadas en las últimas décadas y, en
particular, la nueva Constitución de la ciudad de Buenos
+++++
Aires, avanzan en la recepción del principio de la participación pública y en el diseño de mecanismos
específicos de participación. Vale citar, en este sentido, la Constitución porteña que establece una variedad de
mecanismos de participación pública en relación con la política ambiental (Arts. 27, 29 y 30), y también con
otras áreas de las políticas públicas (Arts. 61 a 67, y 90, entre otras disposiciones).
A partir de la recepción constitucional señalada tanto en el plano nacional como provincial, es claro que
Argentina está dando sus primeros pasos en la construcción de la institucionalidad propia de una democracia
que aspira ser participativa. Si bien se ha avanzado en el desarrollo de estos mecanismos, sobre todo en el
ámbito de los gobiernos municipales, aún son pocos los cuerpos legislativos u organismos gubernamentales
en las provincias y el Gobierno que han, efectivamente, institucionalizado mecanismos o instancias de
participación pública en sus procesos de toma de decisión.
III. El acceso a la justicia por parte de ciudadanos, ya sea individualmente u organizados en asociaciones, en
defensa de la calidad del ambiente, se presenta como un ejercicio sumamente importante de participación
pública en el control de las acciones de autoridades públicas o particulares que afectan o pueden afectar el
ambiente, así como también en la efectiva aplicación de las normas ambientales.
Hasta la reforma constitucional de 1994, sin embargo, la legislación nacional ostentaba un notable vacío en lo
relativo a la protección jurisdiccional de los llamados intereses difusos o colectivos; el acceso a la justicia se
justificaba en la protección de derechos subjetivos o intereses legítimos del reclamante 13. Indudablemente, esa
concepción no resultaba suficiente para abarcar aquellos intereses que desbordaban notoriamente la esfera de
los puramente individuales del sujeto. La protección del ambiente, de la salud pública, de la estética
urbanística, del patrimonio histórico, de los consumidores, son ejemplos de situaciones que exceden la
dimensión subjetiva y encuadran en un plexo axiológico propio de la colectividad toda.
La reforma constitucional de 1994 superó esas limitaciones del orden jurídico argentino al reconocer la
existencia de "derechos de incidencia colectiva" y, expresamente, la igualdad ante la ley, el derecho de
protección al ambiente, al usuario y al consumidor14. Estos derechos de incidencia colectiva comprenden una
variedad de intereses difusos, que no están en la cabeza de un sujeto particular, sino esparcidos, difundidos
entre todos los miembros de una comunidad. Así, estos intereses pertenecen a una pluralidad de sujetos en
común, integrando a todos ellos en un conjunto impreciso. Por consiguiente, lo "difuso" es el grupo humano
que coparticipa del interés más que el interés en sí mismo, ya sea que se trate de la protección del

.müiiente, del patrimonio artístico, etc.15. De esta manera, en el caso de daños o violaciones de estos intereses,
la lesión de la porción que atañe a cada individuo se extiende por naturaleza a todos los integrantes del grupo
o categoría de personas. No se trata de una lesión individual, particularizada, sino que afecta a todo el
conjunto social de que se trate.
Este carácter difuso plantea serias dificultades de tipo procesal en lo que hace a su defensa jurisdiccional.
¿Quién está legitimado para actuar ante la justicia en casos de extinción de una especie o en casos de
contaminación de un curso de agua que afecta a toda la colectividad? Preguntas como éstas son constantes en
temas de derecho del medio ambiente16.
En respuesta a este tipo de problemas, la CN reformada consagra el recurso de amparo colectivo como
garantía para el efectivo cumplimiento de esos derechos de incidencia colectiva, reconociendo legitimación
activa amplia al "afectado, al defensor del piieMo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas
conformes a la ley, la que determinará los requisitos y formas de organización"".
El redpnocimiento de un accionar legitimado para las "asociaciones registradas" afecta significativamente el
rol que las ONGs pueden asumir en la protección de la sostenibilidad ambiental y en la construcción de una
democracia participativa en Argentina. En efecto, a partir de 1994 el orden jurídico argentino no solo
reconoce el derecho a un ambiente sano, sino que además reconoce legitimidad jurídica a las organizaciones
ambientalistas (que indudablemente se sustenta en una valoración de la legitimidad social de que gozan las
organizaciones de la sociedad civil), comprobadas ciertas condiciones, para representar el interés general en la
protección de la calidad del ambiente.
+++
Conclusión
El desafío de un modelo de desarrollo que pretenda integrar y armonizar lo económico, lo social y lo
ambiental requiere de estructuras de gobierno aptas para abordar tal complejidad, a la vez que una activa
participación ciudadana. Entre otros componentes, la construcción de una democracia participativa requiere,
por un lado, de un soporte jurídico e institucional, y por el otro, de una sociedad civil activa, cuyo nivel de
compromiso no se mida "por el rating de la televisión" sino por el ejercicio efectivo de sus derechos18.
Por esta razón, es necesario revalorizar el papel político y la función de incidencia que tienen las ONGs. Es
claro que el desarrollo del marco institucional condiciona las posibilidades y las modalidades de participación
pública, tanto en temas ambientales como en otras áreas de interés colectivo; sin embargo, la ampliación de
esas oportunidades en Argentina, y en América Latina en general, depende, en parte, del papel que asuman las
organizaciones de la sociedad civil.
Hasta aquí hemos abordado algunos aspectos de la democracia participativa a partir de un enfoque que no
pretende ser concluyente ni excluyente. La participación es un fenómeno complejo y multidimensional que
comprende otra serie de elementos y variables a tener en cuenta. La insuficiente información, las barreras
culturales, las desigualdades sociales, la falta de responsabilidad social, el desinterés, el escepticismo, el
temor a la manipulación, el clientelismo político, el autoritarismo, son solo algunos aspectos de nuestra vida
social que afectan y condicionan las experiencias concretas de participación. De ello se desprende una obvia
consideración: no es posible analizar la participación, y mucho menos practicarla, al margen de los contextos
sociales y culturales concretos.
Es claro que los derechos, en cuanto tales, no constituyen la realidad social; es su ejercicio efectivo el que la
construye. De allí la importancia, teniendo en cuenta la historia de la región, de que los desarrollos
institucionales en América Latina no se reduzcan a cumplir una función simbólica y que operen efectivamente
sobre la realidad social, promoviendo y garantizando una genuina y amplia participación ciudadana. La
sostenibilidad de las estrategias y experiencias de participación pública depende, en parte, de ello.
Participación ciudadana y acceso a la información en Brasil: un ejemplo de
política pública
en medio ambiente
Enrique Svirsky
Antecedentes
Desde inicio de la década de los 90 existía en Brasil una relación de conflicto entre los ambientalistas y los
dirigentes de los órganos ambientales, tanto en los municipios como en los estados o el Gobierno Federal, que
fue una constante en todas las administraciones. El origen de este conflicto puede atribuirse a varias causas
yydependiendo del lugar, unas tuvieron más influencia que otras:
• la pocaimportancia dada al medio ambiente dentro de las políticas públicas;
• la falta desapoyo de los gobiernos para la elaboración, discusión y divulgación de informaciones
ambientales;
• los limitados recursos financieros destinados al área ambiental, lo que se reflejaba en la ausencia de
fiscalización y control de los recursos naturales;
• la subordinación del asunto ambiental al área económico-financiera en los diferentes estratos de gobierno,
sin que allí se considerara la relación directa entre el desarrollo económico y la destrucción de los recursos
naturales;
• la ausencia de canales para la participación de los grupos ambientalistas organizados en las diferentes
instancias de gobierno. Esta situación era reflejo de un sistema democrático frágil que surgía después de
varios años de autoritarismo. Estas cuestiones, asociadas a la baja concientización de la población en cuanto
a los problemas del medio ambiente y a la reducida información difundida por los medios de comunicación,
llevaba a los ambientalistas a enfrentamientos públicos, manifestaciones y denuncias contra el poder
instalado. A medida que se profundizaban los problemas, el movimiento ambientalista se mostraba cada vez
más consciente y organizado, presionando intensamente al poder constituido para modificar el statu quo
existente. Así, a) se fundamentaba en ejemplos de legislación ambiental moderna ya existente que incentivaba
el acceso a las informaciones y la participación en procesos democráticos de decisión; b) se había aprobado en
la Constitución de 1988 un capítulo moderno y completo sobre medio ambiente, gracias a la gran
movilización impulsada por las entidades ambientalistas y movimientos sociales; c) la participación
ambientalista brasileña fue fundamental para conseguir que se aprobaran varios de los temas tratados en la
Conferencia de las
+++++++
Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo realizada en Río de Janeiro en 1992. Esta Conferencia
fue un marco cualitativo importante dentro de la historia del movimiento ambientalista brasileño. Existen
varios análisis sobre el tema que se refieren al antes o después de la Eco 92.
Importancia de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo
1. Colaboró con el aumento de la conciencia ecológica: varios sectores de la sociedad fueron influenciados
por las discusiones de la temática en esta Conferencia. Muchos movimientos sociales y entidades
ambientalistas que participaron en el evento incorporaron en su discurso el término "socioambiental". La
cobertura diaria de la prensa del mayor acontecimiento ecologista ocurrido en el país despertó el interés de
diferentes sectores de la población.
2. Fortaleció el movimiento ambientalista: éste salió de la clandestinidad, ocupó los espacios existentes y se
desarrolló. Comenzaron a predominar los llamados ambientalistas "de resultado" (que exigían consecuencias
inmediatas) en lugar de los "fundamentalistas" (que se apoyaban en cuestiones éticas y filosóficas). Surgieron
entidades defensoras del medio ambiente en todo el territorio nacional, y las más competentes optaron por la
profesionalización de sus integrantes, iniciándose la formación de ambientalistas "de contenido" (con estudio
y propuestas consistentes), que van a predominar en el futuro (en términos de espacio político, acceso a
recursos financieros y a los medios de comunicación), desplazando a los "de denuncia" (poco fundamentados
y muy aguerridos), que eran mayoría en aquel momento.
3. Permitió el crecimiento de la comunidad ambiental: en vez de la dupla técnicos de gobierno y
conservacionistas, otros actores sociales (cientistas, políticos, empresarios, sindicalistas, periodistas, etc.)
comenzaron a involucrarse y a participar del debate ambiental de una forma más profunda.
4. Institucionalizó la cuestión del medio ambiente: comenzaron a surgir entidades ambientalistas, programas
de radio, de televisión, diarios, libros, revistas, boletines, cursos de todo tipo, manifestaciones, Secretarías de
Medio Ambiente de municipios, estados, etc. Muchos ambientalistas fueron a trabajar en organismos
gubernamentales para tratar de cambiar las formas arcaicas de gestión y con la esperanza de poder
implementar programas y proyectos en defensa del ambiente.
5. Aprobó el documento más importante firmado por la comunidad ambiental internacional: la Agenda 21.
El papel de la Agenda 21 i
La Agenda 21, que fue aprobada por aproximadamente 180 países, es la propuesta más consistente surgida en
el área de medio ambiente para alcanzar el desarrollo sostenible con una mejor calidad de vida de la población
y la preservación de los recursos naturales. Este documento de 40 capítulos con un diagnóstico nmhirnMl
amplio y completo, que discute la planificación a corto, mediano y largo plazo, propone las acciones
necesarias para desarrollar procesos donde puedan participar conjuntamente gobiernos, diferentes actores
sociales, diversos países, y los órganos financiadores. En él se establecen principios de solidaridad, de
cooperación y de igualdad.
Entre los aspectos positivos de la Agenda 21 por su influencia podemos destacar: a) ayudó a fundamentar
varios programas, proyectos, actividades y documentos que trataban sobre cuestiones ambientales; el hecho
de haber sido firmada por el gobierno brasileño significaba que tenía que ser aplicada, con lo que aumentó la
presión para implementarla; b) comenzaron a surgir en todo el país experiencias de Agenda 21 local que eran
divulgadas y sistematizadas, y así fueron aumentando las demandas de elaboración de una agenda nacional,
regional o local.
En relación con los temas de acceso a las informaciones ambientales, divulgación y participación ciudadana
encontramos menciones en varios capítulos de la Agenda:
- El capitulo 27 destaca el fortalecimiento del papel de las ONGs: el de socias para un desarrollo sostenible.
Se considera que estas entidades desempeñan un rol fundamental en el diseño y puesta en práctica de la
democracia participativa. Se alienta la idea de que las ONGs también fomenten la cooperación y
comunicación entre ellas para reforzar su eficacia como actores en la implementación del desarrollo
sostenible. Se incentiva la participación de las entidades ambientalistas en los diferentes procesos de decisión
ambiental. Cuando se presentan las actividades, se recomienda: "proporcionar el acceso de las ONGs a datos e
informaciones exactas ¡y oportunas para promover la eficacia de sus programas y actividades y de sus papeles
en el apoyo al desarrollo sostenible". En cuanto a los gobiernos, entre varias ¡medidas deben: "colocar
disponibles y accesibles a las ONGs los datos e informaciones necesarias para que puedan contribuir
efectivamente a la investigación, la ¡formulación, implementación y evaluación de programas".
- El capítulo 40 de la Agenda trata sobre información para la toma de decisiones. Reafirma que en el
desarrollo sostenible cada persona es usuaria y proveedora de información, considerada en un sentido amplio,
lo que incluye datos, informaciones, experiencias y conocimientos adecuadamente presentados. La necesidad
de información surge en todos los estratos donde se toman decisiones superiores en el plano nacional,
internacional, comunitario o individual. Según se recomienda en este capítulo, es necesario asegurar que las
decisiones se fundamenten cada vez más en informaciones consistentes, que permitan la reducción de las
diferencias en materia de datos, y en una mejora de la disponibilidad de lo que va a ser divulgado.
Implantación de la Agenda 21 en el estado de Sao Paulo
El proceso de cambio dentro del área del medio ambiente en Sao Paulo se inició cuando en las elecciones de
1994 se nominaron candidatos progresistas y democráticos. Muchos ambientalistas fueron electos y
asumieron compromisos con sus
++++++
bases; se esperaba que en 1995 se diera inicio a un proceso de modificaciones en la gestión ambiental.
Estaban dadas así las condiciones objetivas para crear un programa ambiental en el estado de Sao Paulo que
implementase la Agenda 21 y apoyase la creación de canales de participación efectiva para las entidades
ambientalistas en las decisiones sobre políticas y en la democratización, transparencia y divulgación de
informaciones sobre el medio ambiente. Existían: a) propuestas de apoyo a la Agenda 21 en el programa de
gobierno; b) varios ambientalistas competentes y comprometidos que habían participado en las discusiones
para la aprobación del capítulo de medio ambiente de la Constitución y de la Conferencia de Río, y que
pasaron a integrar los primeros escalones de la Secretaría de Medio Ambiente; c) una legislación ambiental
moderna que podía ponerse en práctica; d) lo más importante: voluntad y apoyo político para realizar
cambios.
Por otro lado, los órganos financieros internacionales y agencias de financia-miento (dentro del espíritu de la
Eco 92 y la Agenda 21) comenzaron a colocar cláusulas en sus contratos, incluyendo obligatoriamente la
variable ambiental. No solo se exigía que las áreas financieras del Gobierno respetaran esas variables, sino
que también se incluía a los ambientalistas como participantes de estos acuerdos, como una garantía de
respeto ambiental y transparencia en las decisiones.
Fundamentos legales
Encontramos otros importantes antecedentes jurídicos de la política ambiental, que presentamos a
continuación:
Ley de Política Nacional del Medio Ambiente. Según el Artículo 4 de la Ley Ns 6.938/81, la política nacional del
medio ambiente buscará la difusión de tecnologías de manejo del ambiente natural, la divulgación de datos e
informaciones ambientales y la formación de una conciencia pública sobre la necesidad de preservar la
calidad ambiental y el equilibrio ecológico.
La redacción de la Ley Ns 7.804 del 18 de julio de 1989, en el Artículo 10 Párrafo 10, establece que los
pedidos de licénciamiento, su renovación y la respectiva concesión de licencias a establecimientos y
actividades utilizadoras de recursos ambientales, considerados potencialmente contaminadores del ambiente,
así como los que puedan causar degradación ambiental, se publicarán en el Diario Oficial del Estado y un
periódico regional o local de gran circulación.
Constitución federal aprobada el 5 de octubre de 1988. El Artículo 5 reza que "todos tienen derecho a recibir de los
órganos públicos informaciones de su interés particular, o de interés colectivo o general, que serán dadas en el
plazo de la ley, con la pena de responsabilidad, salvo aquéllas cuya reserva sea imprescindible para la
seguridad de la sociedad y del Estado".
El Artículo 225 hace referencia a que todos tienen derecho a un medio ambiente ecológico equilibrado, bien
de uso común del pueblo, siendo esencial a la sana ca-
Ikl.ul
l di' vida; se impone al poder público y a la colectividad el deber de defenderlo y preservarlo para las
presentes y futuras generaciones. Para asegurar este derecho se exige un estudio previo de impacto ambiental,
al que se dará publicidad, para cualquier obra o actividad potencialmente originadora de significativa
degradación del medio ambiente.
Constitución estadal aprobada el 5 de octubre de 1989. El Artículo 111 afirma que la administración pública directa,
indirecta, y las fundaciones de cualquiera de los poderes del Estado obedecerán los principios de publicidad,
motivación e interés público. Ya en el Artículo 193 se sostiene que el Estado, ley mediante, creará un sistema
de administración de calidad, protección, control y desarrollo del medio ambiente y uso adecuado de los
recursos naturales, que entre otras actividades deberá informar a la población sobre los niveles de
contaminación, la calidad del medio ambiente, las situaciones de riesgo de accidentes, la presencia de
substancias potencialmentefíqcivas a la salud en el agua potable y en los alimentos. Y para incentivar la
investigación, el desarrollo y la capacitación tecnológica para la resolución de los problemas ambientales, se
debe promover la información sobre estos asuntos.
Directiva 90/313/CEE del Consejo de las Comunidades Europeas del 7 de junio de 1990. Esta directiva tenía como
objetivo el de asegurar la libertad de acceso y de divulgación de las informaciones relativas al ambiente en
poder de las autoridades públicas, y determinar la forma y las condiciones en que esas informaciones deben
ser puestas a disposición. Entienden como información relativa al ambiente, cualquiera disponible en forma
escrita, visual, oral, o conbase de datos, relativa al estado de las aguas, del aire, del suelo, de la fauna, de la
flora, de los terrenos y de los espacios naturales; a las actividades (incluyendo las que provocan
perturbaciones como ruidos) o medidas que los afecten o puedan afectar negativamente, y a las actividades o
medidas destinadas a protegerlos, incluyendo medidas administrativas y programas de gestión ambiental.
Todas estas contribuciones jurídicas fundamentaron la decisión del secretario de Medio Ambiente de Sao
Paulo quien publicó una resolución para permitir el acceso a las informaciones ambientales a partir de su
gestión. Después de cinco años y dos secretarios que ocuparon el mismo cargo, la resolución todavía está
vigente.
Resolución SMA Ns 66 del 17 de diciembre de 1996. Esta resolución atendió el deseo de los ambientalistas paulistas,
ya que obliga a los órganos de la administración directa, indirecta, y las fundaciones vinculadas a la Secretaría
de Medio Ambiente del estado de Sao Paulo, a permitir el acceso público a los procesos administrativos que
traten de materia ambiental, y a ofrecer todas las informaciones de este tipo que estén a su cuidado, tales
como: datos de cualquier naturaleza relativos a las emisiones de residuos sólidos, líquidos y gaseosos; a las
sustancias tóxicas y peligrosas que puedan ser de interés público; a la presencia de sustancias potencialmente
nocivas a la salud en el agua potable y en los alimentos; a acci-
++++++
dentes, situaciones de riesgo o de emergencia ambiental; a los resultados de moni-toreo y auditoría en los sistemas de
control de la contaminación y de actividades potencialmente contaminadoras, así como de planos y acciones de
recuperación de áreas degradadas; y a la calidad del medio ambiente.
Si por un lado verificamos la importancia dada a la divulgación y acceso a las informaciones por la Secretaría de Medio
Ambiente de Sao Paulo, basándose en la legislación consagrada, por otro constatamos la apertura de canales de
participación para las entidades ambientalistas, tales como el programa que pasamos a describir.
El "Programa de apoyo a las entidades ambientalistas" (Proaong)
Este programa, junto a otros nueve, nació en 1995 con el objetivo general de apoyar la participación genuina de todas las
entidades ambientalistas del estado de Sao Paulo en la implementación de las metas, las políticas y los mecanismos acor-
dados en la Agenda 21. Tenía también dos objetivos específicos: ser un medio y un fin. Como medio, en tanto articulador
entre las diferentes instancias y esferas del medio ambiente. Como fin, para fortalecer y capacitar las entidades
ambientalistas del estado. Se apostaba firmemente a que los ambientalistas y quienes asumieron la Secretaría de Medio
Ambiente de Sao Paulo tenían intereses comunes: defendían el medio ambiente, la participación de la sociedad civil
organizada, la democratización de las informaciones, la transparencia en el uso de los recursos públicos y la mejora de la
calidad de vida de la población.
Por tal motivo se colocaron las siguientes metas:
1. Establecer e intensificar el diálogo con las entidades ambientalistas y sus redes organizadas para discutir derechos y
responsabilidades y poder canalizar eficientemente las contribuciones de estas entidades al proceso gubernamental de
formulación de políticas.
2. Posibilitar sociedades entre las entidades y el Gobierno en actividades orientadas al desarrollo sostenible.
3. Incluir y ampliar la participación de las entidades ambientalistas en el campo de la concientización y educación
ambiental.
4. Facilitar la disponibilidad y acceso de datos e informaciones para que las entidades puedan contribuir efectivamente en
la investigación, la formulación, la implantación y la evaluación de los programas.
Este programa tenía tres características propias: a) emergía desde dentro hacia fuera del estado; b) era una práctica
transparente y democrática para atender demandas; y c) creaba un nuevo espacio de articulación y negociación.
Metodología de implementación
Por ser un programa nuevo sin otras experiencias en el país o en el exterior, se adoptaron las siguientes etapas para su
implementación:
1. Inlcnuilización del Proaong. Entre los funcionarios de la Secretaría de Medio Ambiente, que serían los que atenderían
las demandas de los ambientalistas, y estos últimos, existía una relación de desconfianza mutua. Por esa razón se creó un
grupo de trabajo interno compuesto por integrantes de todas las áreas de la Secretaría, que se encargó de internalizar el
nuevo programa para discutir su filosofía, su metodología y las formas de participación, con la directriz específica de
acabar con las resistencias contra los ambientalistas. Por otro lado, para que la nueva iniciativa pudiese ganar apoyo
político externo, el secretario de Medio Ambiente pidió a los ambientalistas que indicasen un nombre de confianza para
coordinar el Proaong.
2. Definición del público a ser atendido. Para saber cuáles serían las entidades que irían a trabajar dentro del Proaong se
estableció la siguiente definición: "se entiende como ONGs o entidades ambientalistas, aquellas organizaciones no
estatales, originalmente privadas, formadas por grupos de ciudadanos de la sociedad civil, cuya actuación se da como una
ampliación o fortalecimiento de una esfera social-pública y cuyo funcionamiento, de forma colectiva, se caracteriza por
una racionalidad extramercantil, extracorporativa, extrapartidaria, y extrarreligiosa".
3. Identificación de las entidades ambientalistas del estado de Sao Paulo. Una vez definidas las entidades objeto de esta
sociedad, se procedió a identificar aquellas que tenían este perfil, ya que no existía organización y sistematización de los
datos de las organizaciones ambientalistas paulistas.
4. Elaboración y envío de cuestionarios de identificación y de demandas. Se envió a todas las entidades ambientalistas
detectadas una carta explicando los objetivos del Proaong y un cuestionario para registro. Se preguntaba por los objetivos
de actuación de la entidad, sus principales actividades, el número de funcionarios que tenía, el origen de sus recursos, la
infraestructura existente y otras informaciones que permitirían conocer mejor su perfil. Se solicitó que describieran sus
principales demandas para poder planificar las actividades.
5. Creación de una base de datos. Con las informaciones recibidas se creó una base de datos de las entidades
ambientalistas de Sao Paulo que está considerada la más completa y actualizada de Brasil. Estas informaciones están a la
disposición de todos los interesados en el sitio web de la Secretaría de Medio Ambiente paulista
(www.ambiente.sp.gov.br).
6. Organización, selección y atención de demandas. Una vez recibidos los cuestionarios de demandas, se realizó una
planificación de las actividades para atender las solicitudes viables: cursos, seminarios, charlas, publicaciones, reuniones,
viajes, etc.
7. Atención regulara las entidades. El Proaong fue la puerta de entrada para hacer contactos o establecer articulaciones
con cualquier área de la Secretaría. Se atendían las dudas, denuncias y pedidos de las entidades.
8. Evaluación del servicio prestado. Para saber si los servicios ofrecidos (todos gratuitos) estaban de acuerdo con las
solicitudes, se evaluó el Proaong después de algún evento o al final de cada año. Era necesario monitorear el programa
para saber si el desempeño atendía las expectativas de los ambientalistas.
+++++
Capacitación: demandas atendidas
Los eventos ofrecidos para atender las demandas de capacitación fueron:
1. Curso de teoría y práctica de medio ambiente. Este curso inédito en Sao Paulo, de aproximadamente 400
horas/clase, atendió 40 alumnos del área ambiental. Dieron clase los más respetados especialistas sobre el
asunto y fue gratuito.
2. Viajes de conocimiento. Se realizaron varios viajes para conocimiento de ecosistemas, centrados en
empresas que trabajan en esta área. Podemos destacar tres itinerarios para conocer problemas ambientales en
la Amazonia. Todos los viajes fueron gratuitos y consiguieron atender las demandas.
3. Publicaciones. Se publicaron cuatro libros, varios boletines y periódicos a partir de informaciones
producidas por el Proaong.
4. Distribución de material. Cada dos semanas se enviaba material a las entidades inscritas en el Proaong:
libros, revistas, boletines, diarios, invitaciones para eventos, CDs, CD-Roms, u otros que se juzgaban
interesantes y que estaban relacionados con la problemática ambiental. Las informaciones provenían de las
propias entidades ambientalistas, que aprovechaban para divulgar sus noticias, de empresas, universidades u
órganos de gobierno.
5. Recursos para entidades. El Proaong, junto al Gobierno Federal, entidades extranjeras y empresas privadas
nacionales, abrió canales para que se financiaran proyectos de entidades registradas en el programa.
,
6. Cursos, encuentros, seminarios y reuniones. Se realizaron 4 cursos sobre recuperación de áreas degradadas
en el interior del estado; 5 encuentros en San Pablo; 25 seminarios en ciudades del interior paulista; 20
seminarios en la capital; y 4 reuniones nacionales en San Pablo.
7. Becaspara cursos. Se consiguieron varias becas para la participación de representantes de las entidades
registradas en el Proaong en diversos cursos ambientales.
Articulación: demandas atendidas
Presentamos a continuación algunas medidas tomadas relativas a la articulación con las entidades:
1. Manifiestos en pro de las políticas ambientales. Varios manifiestos que apoyaban o solicitaban la
implantación de diferentes políticas ambientales fueron redactados por las entidades y distribuidos por el
Proaong.
2. Sociedades. Se establecieron sociedades de varios tipos con entidades ambientalistas para publicación de
documentos, trabajos conjuntos de investigación, cursos, seminarios, etc.
3. Participación en grupos de trabajo. Siempre que se creaba un grupo de trabajo en el Sistema de Medio
Ambiente para proponer alguna medida o acción futura, se procuró garantizar la participación de los
ambientalistas.
4. Atención diaria. Se creó un servicio de atención diaria a los ambientalistas, por teléfono o personalmente,
para discutir los más variados temas. Se intermediaron
trabajos con otras áreas del Sistema de Medio Ambiente para encaminar pedidos, solicitar aclaraciones o
hacer denuncias.
5. Ayuda para crear entidades. En vista de la cantidad de solicitudes de información, el Proaong editó un
libro que explica en detalle cómo se crea una entidad ambientalista. Estas informaciones se pusieron a
disposición en internet y todas las dudas se resolvieron con los interesados.
Indicadores
Finalmente presentaremos algunos indicadores que reflejan la actuación del programa:
1. Evolución del registro voluntario de las entidades ambientalistas paulistas en el Proaong. Verificamos que
después de cinco años de existencia se habían inscrito 380 entidades. Más de 50% surgieron en la última
década. Desde la creación del program^ se registró una entidad cada cinco días.
2. Cada evento organizado tuvo una media de participación de aproximadamente 150 personas.
3. El Proaong ayudó a fundar más de 50 entidades ambientalistas.
4. Se enviaron dos correos mensuales con informaciones ambientales completas. Estos correos incluyeron
como promedio anual 24 libros, 2 CD-Roms, 24
.periódicos, 12 revistas y 15 informativos.
5. Se invitó a las entidades a tres eventos mensuales organizados por el Sistema de Medio Ambiente o el
Proaong.
Conclusiones
En primer lugar podríamos afirmar que los objetivos propuestos cuando se creó el Proaong se cumplieron a
cabalidad y de una forma que ni los más optimistas habían imaginando. Hoy el Proaong es conocido nacional
e internacionalente por
Cuadro 1
Evolución del registro de las entidades en el Proaong

Año Cantidad Acumulado

1995 121 121
1996 +59 180
1997 + 38 218
1998 + 32 250
1999 +90 340
2000 + 40 380
+++++
exportar su metodología a otros estados de Brasil (Rio de Janeiro y Rio Grande do Sul). La creación de
canales de participación para la sociedad civil organizada; la transparencia, disponibilidad y democratización
de las informaciones; el diálogo; las sociedades y los trabajos conjuntos realizados, son marca registrada de
esta política implementada. Los resultados obtenidos en relación con la articulación y el fortalecimiento
institucional de las entidades ambientalistas paulistas fueron también muy satisfactorios, a tal punto que el
Proaong está ya totalmente institucionalizado y las demandas no dejan de aumentar.
Una muestra de lo que hemos descrito lo constatamos al verificar que tanto la resolución referente a la
creación del Proaong, como la destinada a asegurar la divulgación, el acceso y la democratización de las
informaciones, están vigentes después de cinco cinco años y con administradores diferentes. Es decir, que
hubo continuidad y respeto al trabajo iniciado.
El Proaong pasó con creces las fronteras paulistas, ya que muchas veces fue invitado a exponer sus
fundamentos en varios eventos internacionales o en otros estados. Por otro lado, es consultado regularmente
por representantes de empresas, de universidades, de municipios, periodistas, estudiantes, etc., que solicitan
material informativo o informaciones confiables sobre las entidades registradas.
Participación de la comunidad en las prioridades ambientales de Uruguay: el
movimiento ambientalista y
la comunidad científica
Gabriela Pignataro Otman
Introducción
El aumento de los conflictos ambientales como expresión de denuncia de la población y del movimiento
ambientalista ha generado mayor preocupación ciudadana por la temática socioambiental. Esto ha creado
definitivamente un espacio de reconocimiento en el Estado y en la clase política, donde ministros, técnicos y
parlamentarios ya tío dejan de incluir el tema en sus agendas, y reconocen la necesidad de int^ractuar con las
organizaciones sociales a la hora de definir sus políticas de medid ambiente. Este reconocimiento de los
movimientos sociales surge después de más de 10 años de trabajar para velar por el patrimonio natural del
país y la calidad de vida de la población.
La falta de fuentes de información confiables, de asesoramiento técnico y de metodología científica para
enfrentar una denuncia ambiental han sido los argumentos que distanciaron la comunidad científica del
movimiento ambientalista. Actualmente, el sector académico en Uruguay inicia un camino de acercamiento y
reconciliación con la problemática ambiental nacional, al integrarla en las nuevas propuestas pedagógicas y en
sus líneas de investigación, hasta el momento más orientadas hacia la innovación tecnológica.
Uruguay y su situación ambiental
Bajo el eslogan de "Uruguay país natural", promocionado hacia el exterior, podría imaginarse un país con
condiciones de vida y calidad ambiental inmejorables. Sin embargo, este territorio (176.215 Km2)
caracterizado por su escasa variabilidad topográfica, sin grandes accidentes geográficos, ni grandes registros
de catástrofes ambientales, muestra una diversidad ecosistémica propicia para una variada gama de
alternativas productivas, y una concentración poblacional fundamentalmente urbana (95%). Ello genera
fuertes interacciones de las actividades humanas sobre el ambiente, repercutiendo tanto en la preservación de
los ecosistemas, como en la calidad de vida de la población.
Prioridades ambientales
El uso del territorio y el manejo de los recursos para el desarrollo de actividades productivas y sistemas
urbanos han generado una presión diferencial sobre los ecosistemas y el patrimonio natural (generando
alteraciones en sus condiciones
+++++
na tura les) que lleva a reconocer muy esquemáticamente como prioridades a mb ion-tales:
- La degradación de los recursos naturales. La actividad antrópica en sus múltiples formas ha llevado a alterar los
ecosistemas uruguayos con consecuencias visibles como: la erosión de sus suelos (30 a 35% del territorio total); la pérdida
de diversidad biológica y de hábitats por sobrepastoreo, por modificación del territorio, o por forestación con especies
alóctonas; la degradación de costas por falta de ordenamiento del territorio y la degradación de humedales para albergar
actividades agropecuarias.
- Procesos de contaminación. Las actividades antrópicas producen impactos directos e indirectos sobre los recursos,
generando focos de contaminación atmosférica (por emisiones resultantes de la quema de combustibles), y contaminación
de las napas freáticas y superficiales (por industrias, pero fundamentalmente por la presencia de desechos orgánicos),
afectando sus usos potenciales (consumo, recreación, riego, etc.).
- Procesos de desarticulación social. Entendiendo como tales aquellos que impactan sobre la estructura organizativa
social, lo que lleva a la población a enfrentar situaciones de migración, de marginación social y espacial, expulsándolos
hacia sitios inadecuados para urbanizar, inundables o sin servicios básicos 1.
La opinión pública uruguaya y su percepción ambiental
El aumento de los conflictos ambientales como expresión de denuncia de la población y del movimiento ambientalista ha
generado mayor preocupación ciudadana por la temática socioambiental. Esto ha creado definitivamente un espacio de
reconocimiento en el Estado y en la clase política, que ya no dejan de incluir el tema en sus agendas, y en la prensa, que
permanentemente considera los reclamos de la población y cubre un espacio de rápida difusión. Así lo demuestran los
resultados de las encuestas realizadas entre 1993 y 1997, donde entre 59% y 90% de los entrevistados consideró
importantes y muy importantes los temas ambientales. Basura, contaminación de cursos de agua y saneamiento, son
algunos de los temas planteados. En 1996, 53% de los entrevistados estaba dispuesto a participar en concentraciones por
temas ambientales. En 1998,54% demandaba acciones drásticas ante los temas ambientales. Sin embargo, un trabajo
reciente de 20002 presenta un panorama muy diferente. En este informe, si bien los uruguayos reconocen actualmente que
existen problemas ambientales, es muy baja la participación de la
población en acciones para darles solución (v. cuadro 1). Solo 6% interviene en .utividades relacionadas con el ambiente,
y la mayoría no está muy dispuesta a tomar parte. En caso de iniciar un camino de participación, contaminación, basura y
educación ambiental son las principales áreas temáticas. Si bien la mayoría de los entrevistados reconoció la existencia de
problemas ambientales en el país, fue notable el grado de desconocimiento de las normativas y la legislación específica
existentes. En cuanto a la gestión ambiental desempeñada por las organizaciones sociales y ONGs, los entrevistados
mostraron conocimiento tan solo de las pertenecientes a la capital y a dos de las ciudades más organizadas en el desarrollo
de actividades ambientales concretas.
Participación ciudadana'en el tema ambiental
na^i
Dentro de los actores involucrados en el análisis de las prioridades ambientales, se presentan dos sectores: el movimiento
ambientalista como vocero de los conflictos y esperanzado en un nuevo modelo de desarrollo, y el sector académico,
responsable de la formación de las nuevas generaciones y fuente de nuevos conocimientos y respuestas a las
problemáticas ambientales actuales.
El movimiento ambientalista en Uruguay
En forma análoga a otros países de Latinoamérica, en Uruguay se han desarrollado movimientos locales con un fuerte
compromiso social y ambiental. A diferencia de los grupos ambientalistas europeos, sus características y valores han
estado orientados a integrar a la problemática del medio ambiente los elementos de pobreza social y de subdesarrollo que
marcan las condiciones de vida en nuestro continente. Identificados como parte de los nuevos movimientos sociales,
desvinculados de los partidos políticos pero profundamente cuestionadores del estilo de desarrollo reinante, reaccionan
ante una situación de verdadera crisis
Preocupación por la temática ambiental
■ Cuadro 1 ■
Preocupación por el ambiente (%)
Montevideo
Área metropolitana
Colonia
Maldonado
Muy preocupado 59 33 35 16
Poco preocupado 30 54 50 56
Nada preocupado 8 11 15 19
No sabe 2 2 0 9
Fuente: Mazzei/Vega.
++++++
socioambiental, reconociendo la estrecha relación entre la problemática de los grupos humanos en interacción
con su ambiente. En cuanto a las formas de organización se caracterizan por ser estructuras organizativas muy
laxas, mayoritariamen-te resultantes de la participación voluntaria no financiada 3, con preocupaciones y
objetivos muy diversos. Así reconocemos desde organizaciones barriales (surgidas para reclamar por la
instalación de una central térmica y los miedos por sus potenciales riesgos), organizaciones de defensa del
monte indígena, o dedicadas al reconocimiento geográfico, u organizaciones educativas, multiplicadoras de la
información o experiencia en el tema.
Se reconoce en los ambientalistas un fuerte involucramiento con la naturaleza; valores como el respeto a las
diferentes formas de vida, justicia social y ética, y búsqueda de alternativas a la explotación de los seres vivos,
son sus banderas para el largo plazo, pero no se percibe una actitud desmedidamente conservacionista, sino
que se reconoce la necesidad de encontrar alternativas de desarrollo que contemplen la preservación del
ambiente, y la solución a la problemática de organización y pobreza social actual4. Por tal motivo las
temáticas convocantes de los ambientalistas refieren a asuntos como la conservación de los recursos naturales,
la adecuación de sus usos y manejo, la justificación o no de grandes proyectos de ingeniería civil, y
fundamentalmente el reclamo ante actividades humanas y sus riesgos de impacto en el ambiente o en las
comunidades. En particular, en Uruguay participan del movimiento ciudadanos provenientes de muy
diferentes sectores: profesionales y estudiantes universitarios de las ciencias sociales y de la naturaleza,
docentes de enseñanza primaria y secundaria, vecinos, ex-militantes de partidos y amas de casa, al margen de
su identificación partidaria en otras causas. Las edades oscilan desde las de jóvenes hasta las de adultos
cercanos al retiro laboral, quienes representan hoy en día el número mayoritario de militantes.
Historia, legitimación y participación del movimiento ambientalista uruguayo. Ya en los años 50 se reconocían en el
país esfuerzos por proteger y conservar los recursos naturales, dando lugar a la creación del Centro de
Estudios en Ciencias Naturales. Hacia los años 70, y con mayor solidez en los 80, se generan nuevas
experiencias que ampliaron sus objetivos de estudio: la Sociedad de Conservación de Medio Ambiente y el
Centro de Investigación y Promoción Franciscano y Ecológico. En 1990, el fortalecimiento del movimiento se
vio plasmado en la creación de la Red Uruguaya de ONGs Ambientalistas, con el objetivo inicial de difundir
noticias y coordinar acciones preparatorias para la Cumbre de la Tierra de 1992. En medio de la efervescencia
ambientalista de esos años, coincidiendo con la creación de un Ministerio de Vivienda y Medio Ambiente, se
adhieren a la Red más de 70 organizaciones de todo
el país. Grupos de vecinos, fundaciones, asociaciones civiles y centros de estudio t> investigación,
encontraron aquí un espacio para la denuncia de los principales conflictos, sin identificación partidaria. Pero a
su vez, la diversificación de la participación permitió ampliar los objetivos temáticos de la convocatoria:
Mercosur y ambiente, hidrovía Paraná-Paraguay, puente Colonia-Buenos Aires y su impacto ambiental,
acuerdos nucleares con Cañada y preservación de los humedales del Este, pasan a ser los ejes temáticos de las
reuniones. Con 10 años de accionar en todo el país, la Red mantiene en la actualidad su objetivo de nuclear y
difundir la información nacional y regional, y acompañar los esfuerzos específicos de las organizaciones.
Participación ciudadana formal. Paralelamente, ministerios, técnicos y parlamentarios reconocen la
necesidad de interactuar con los ambientalistas a la hora de definir sus políticas ambientales. Su
reconocimiento surge fundamentalmente por las acciones que estos llevaron adelante para velar por el
patrimonio natural del país y la calidad de vida de la población. Reclamar soluciones ante temas como la
desecación de los humedales del Este (reconocidos mundialmente como reserva de biosfera), la construcción
de una central termoeléctrica en un centro poblado, o la declaración de país desnuclearizado ante la inminente
posibilidad de implantar una usina de energía nuclear, llevó a que las autoridades ambientales estatales
pasaran a considerar el movimiento ambientalista como interlocutor válido y confiable sobre la percepción de
la situación ambiental nacional. Con la creación del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y
Medio Ambiente (Mvotma) en 1990 se abre un nuevo espacio para planificar las políticas de gestión
ambiental nacional, y enfrentar los temas pendientes de la agenda local. La Ley 16.466 de 1994 prevé la
participación formal de la sociedad civil en el mecanismo de evaluación de impacto ambiental (EIA). De esta
manera, para aquellos proyectos que requieran de una EIA, se prevén dos formas de participación:
• el manifiesto público, que consiste en la publicación oficial y en prensa de los informes sobre los
proyectos sometidos a consulta;
• la audiencia pública, que podrá ser convocada por el Mvotma cuando considere que el proyecto implica
repercusiones graves en lo cultural, social o ambiental. Pero la experiencia indica que el manifiesto como
primera forma de participación es insuficiente, y respecto a las audiencias públicas, la población concurre con
información escasa, preocupaciones n¡b pertinentes, o con cuestionamientos hacia la difusión de una de las
dos "bibliotecas"5. En caso de darse conflictos durante el análisis de la EIA se prevén mecanisrríos de
negociación y mediación, para maximizar la satisfacción de los legítimos intereses de los diferentes grupos.
Según Saizar "el Estado debe asumir un papel de mediación en los conflictos, para permitir un
++++++
análisis acabado del proyecto para tod as las partes, cualquiera sea el resultado final de éste" 6.
Del informe realizado por la Dirección Nacional de Medio Ambiente a cinco años de la aprobación de la Ley
de EIA se desprende que en el periodo 1998-1999 se presentaron a evaluación unos 300 proyectos de
diferentes temáticas (minería, riego, gestión costera, plantas de tratamiento, vialidad, forestación y líneas
eléctricas), pero recién en enero de 1999, la instalación de un sistema de incineración de residuos
hospitalarios en un barrio capitalino es el primer proyecto que, ante la conmoción ciudadana, debió ser
sometido a la instancia de audiencia pública.
Conflictos ambientales y participación ciudadana. En 2000 nuevamente ha recobrado fuerza la participación de la
comunidad en el reclamo y la denuncia ante situaciones de preocupación ambiental, ya sea por
desconocimiento del problema por las autoridades, o para exigir el cumplimiento de las normativas vigentes.
Llevados adelante en forma colectiva (por comisiones vecinales, grupos barriales, divisiones estatales,
asociaciones civiles, etc.), los conflictos se reactivan por incompatibilidad de intereses (diferencias en las
percepciones del valor) a la hora de definir una estrategia de prevención o reparación de un daño ambiental 7.
Los aspectos ambientales que en la actualidad requieren de mayor atención de las autoridades, técnicos y la
ciudadanía son la instalación de hornos incineradores para el tratamiento de residuos hospitalarios, y la
presencia de niveles y síntomas de contaminación por plomo en niños de un barrio capitalino (v. cuadro 2). El
incumplimiento de la normativa para condiciones de traslado y funcionamiento de instalaciones, en el primer
caso, y el temor por la salud de la población y la dificultad para tomar decisiones entre las autoridades en el
segundo, han puesto verdaderamente a prueba el compromiso y la capacidad ejecutiva de las autoridades
pertinentes, así como el involucramiento del sector científico-técnico asesorando en situaciones de gran
conmoción ciudadana.
La comunidad científica y la temática ambiental
Tradicionalmente, la ecología como ciencia no ha pretendido ser parte del movimiento socioambiental, por el
contrario, ha tratado de marcar distancia cuando se han presentado algunos conflictos ambientales. La falta de
fuentes confiables de información (denuncias de vecinos, tradiciones populares, comentarios de prensa), las
acciones de protesta elegidas, la falta de asesoramiento y de metodología
Principales conflictos ambientales (2000-2001)
Fecha Problemática ambiental Recursos afectados

2/2000 Demolición de construcciones irregulares Turismo, gestión costera

4/2000 Definición de responsabilidades en gestión y tratamiento de residuos Salud, calidad de vida, aire
hospitalarios
6/2000 Movilización barrial por instalación de tratamiento de residuos Salud, calidad de vida, aire
hospitalarios, audiencia pública Audiencia pública por impacto de Salud, calidad de vida, aire
uso de nuevo combustible en fabricación de cemento

8/2000 Derrame intencional de combustible en arroyo, comprometiendo Salud, agua, biota

fuente de abastecimiento de agua potable
10/2000 Movilización contra ingreso de OGM en el país Salud
12/2000 Intimación por vertido de suero de industria láctea a efluentes y Agua, biota Salud, agua, biota
cuerpo de agua Derrame de combustible en arroyo, denuncia vecinal

1/2000 Intoxicación por plomo en niños de barrio capitalino Salud, suelo, aire
4/2000 Intimación a empresa de tratamiento de residuos hospitalarios por Salud, calidad de vida, aire
incumplimiento de normativa en gestión y traslado

científica de los ambientalistas para encaminar una denuncia ambiental, han sido los argumentos que
distanciaron a la comunidad científica del militante ambientalista. Esto ha desmerecido, en algunas
oportunidades, la información aportada por la sociedad civil y su actitud crítica ante diferentes problemáticas.
Sin embargo, ya desde los años 50 científicos uruguayos han estado ligados a la temática ambiental desde una
perspectiva fundamentalmente conservacionista. Así lo demuestran investigadores provenientes de las
ciencias naturales y de la Tierra, como Raúl Vaz Ferreira o Jorge Chebataroff, que desarrollaron tareas de
investigación en zoología o de reconocimiento y valoración de las áreas naturales del país. Pero el aporte y
asesoramiento técnico a los reclamos sociales fue escaso hasta las décadas del 80 y 90, cuando aparecen
temas con gran reconocimiento internacional como el de los humedales del Este, donde se cuestiona el riesgo
de pérdida del patrimonio natural si se alientan proyectos de ingeniería para el desarrollo de sistemas de
producción arrocera.
En los años preparatorios de la Conferencia de Río, la participación de los científicos uruguayos en el debate
ambiental fue limitada, creciendo tímidamente a través de investigadoras sociales y ecólogos que integraron
algunas ONGs financiadas, y en menor graído desde la Universidad de la República, en la que la recuperación
de la autonomía y el cogobierno en los años 80 permitieron redefinir los objetivos y prioridades de la
investigación en ciencia y tecnología. De ellos surgió una reformulación de algunas carreras universitarias, la
revisión de los planes de estudio, y la creación de nuevas carreras acorde con los nuevos avances del
conocimiento. Pero los grandes cambios se orientaron fundamentalmente hacia el
++
desarrollo de las ciencias básicas, con un fuerte componente en innovación y biotecnologías, y un escaso
impulso de las ciencias de la naturaleza. Paralelamente, desde 1994 la creación de la Unidad Central de Medio
Ambiente en la universidad representaba una intención de desarrollar lineamientos de formación y
capacitación en el área ambiental, buscando la conexión de docentes e investigadores regionales a través de
jornadas organizadas por la Asociación de Universidades Grupo Montevideo, espacio nucleador de las
principales universidades de la región platense de Paraguay, Uruguay, Brasil y Argentina 8.
La nueva propuesta académica: ambientalizar la curricula
Dentro de los replanteos metodológicos y académicos a los que se ha visto enfrentada la educación terciaria se
reconoce la necesidad de integrar formalmente la perspectiva ambiental en la curricula. Un abordaje
transversal de los planes de estudio no implica necesariamente incorporar nuevas disciplinas, sino integrar
aquellas enseñanzas que enriquezcan los enfoques curriculares globales. Ello implica un involucramiento de
programas y contenidos así como del centro educativo, educar en valores, dar respuesta a las nuevas
demandas sociales trabajando a partir del conocimiento científico, y la integración fundamental de otros
saberes que no provienen del ámbito académico.
En Uruguay el proceso de reformulación curricular ha sido lento, y más aún la integración de la perspectiva
ambiental. Cada institución ha tratado de incorporarlo desde distintas modalidades -desarrollando proyectos
de investigación, generando cursos de posgrado y maestrías- pero no necesariamente ha hecho una revisión de
objetivos educativos que realmente lleve al éxito de una propuesta pedagógica creadora de nuevas
generaciones de profesionales.
La formación ambiental y la participación del futuro profesional. Para ambientalizar la curricula es necesario evaluar
aspectos pedagógicos, institucionales y del rol profesional y su injerencia en la política ambiental nacional.
Así, la inserción de la temática ambiental en los contenidos actuales, la participación de la profesión en las
políticas de medio ambiente nacionales, la demanda de profesionales como asesores en conflictos
ambientales, y la sensibilización y disposición individual a trabajar en la temática, son algunos de los puntos a
revisar. Resultan interesantes e ilustrativos de la actual formación en ciencia y tecnología en Uruguay, los
resultados que arroja el relevamiento realizado en la Facultad de Veterinaria como consecuencia de la revisión
de su plan de estudios en 1998, sentando las bases de la integración transversal de la temática ambiental en la
curricula9. Del relevamiento realizado se
destaca la gran importancia que tanto docentes como estudiantes asignan a los temas ambientales, ya sea en la
curricula o en la vida profesional. Un total de 94% de los estudiantes considera importante o muy importante
el ambiente en el futuro ejercicio de la profesión, coincidiendo con 84% de los docentes entrevistados. Pero,
paradójicamente, la institución universitaria no ha destinado esfuerzos significativos a revertir la insuficiente
formación y sensibilización en el área. Ejemplos de ello son la escasa oferta de cursos de posgrado
específicos, o el hecho de que, hasta el momento, el área de ecología no desarrolla ninguna actividad ni tiene
objetivos definidos.
En segundo término, se percibe una muy baja presencia institucional en los ámbitos de decisión de los temas
ambientales, o de participación en proyectos interinstitucionales (v. cuadro 3). Esto se confirma si
consideramos las prioridades ambientales a las que se enfrenta el país (gestión costera, áreas silvestres
protegidas, producciones alternativas, gestión ambiental agroindustrial, etc.) y la baja incidencia de la
Facultad de Veterinaria y de los profesionales del área que participan en ellos (89% de los docentes considera
que no participa o lo hace en forma insuficiente). Pero, por otra parte, se le reconoce a esta profesión un fuerte
involucramiento en la problemática ambiental, ya sea por aspectos relativos a las propias ciencias veterinarias
o por la inevitable presencia de aspectos socioambientales rurales y urbanos.
En cuanto al terreno donde el veterinario debe participar en temas con connotaciones ambientales, se
sugirieron asuntos como sanidad animal y zooterápicos; contralor de fauna; higiene agroalimentaria; sistemas
productivos; legislación específica. Respecto a la visión de los entrevistados sobre la política de la facultad
frente a la formación, 80% de los docentes y estudiantes considera que no estimula
++++
la formación en aspectos ambientales, así como no se prioriza la participación institucional en ámbitos de
decisión, en calidad de asesora.
Si bien esta situación es ilustrativa de una realidad universitaria, en otras facultades se realizan esfuerzos por
integrar el tema ambiental más allá de lo disciplinar. Tal ha sido el caso de las redes vinculantes
interdisciplinares, recientemente creadas para el intercambio de información y actividades entre docentes e in-
vestigadores . Asimismo se ha formalizado la realización de actividades de posgrado, como la Maestría en
Ciencias Ambientales desde 1998 y más recientemente la Maestría en Ingeniería Ambiental, mientras el
sector privado impulsa sus carreras en gestión ambiental.
Potencial investigador y ciencias ambientales. El fortalecimiento de la capacidad científica y tecnológica nacional ha
sido impulsado fundamentalmente por instituciones del Estado, respaldando iniciativas tanto de la universidad
como del sector empresarial. Para ello debieron apoyarse en la creación de dos grandes espacios de estímulo y
financiación para la investigación científica nacional: la Comisión Sectorial de Investigación Científica de la
Universidad, y el Consejo Nacional de Investigación en Ciencia y Tecnología (Conicyt) dependiente del
Ministerio de Educación y Cultura. A través del Programa de Desarrollo Tecnológico (PDT) allí gestionado,
se ha buscado movilizar el potencial innovador del país para fortalecer su competitividad productiva. El
objetivo del PDT10 es priorizar el apoyo a iniciativas científicas y tecnológicas que aporten a la resolución de
problemas de interés socioeconómico. En la consulta realizada en 2000 por Conicyt a autoridades nacionales
en ciencia y tecnología se definieron como "áreas de prioridad" "aquéllas que propenden a la resolución de
problemas preidentificados de interés social y económico", que pudieran ser consideradas en futuras
convocatorias a investigadores". Sibien este programa no prevé fondos especiales para fomentar la investiga-
ción en ciencias ambientales, un rápido análisis de la información recabada muestra que el a mbiente se ha
convertido en un atractivo y convocante tema de investigación para la comunidad científica del país que, en
otras oportunidades, se inclinaba a trabajar en áreas de alta innovación tecnológica. De hecho, puede
reconocerse el componente ambiental en algunos campos prioritarios que ha definido el PDT:
• agroindustria no alimentaria
• cambio climático y meteorología
• manejo de residuos sólidos y no sólidos
• turismo
• salud
• uso y conservación de los recursos del mar
• uso y conservación de los recursos naturales
En dicha consulta, los temas que mayor interés despertaron en los investigadores fueron: políticas
alimentarias y la integración de cadenas agroalimentarias; nuevas tecnologías de producción de alimentos de
alta calidad, sostenibles y para un exigente mercado internacional; seguridad alimentaria; producción
integrada; SIG; tecnologías de riego; industrias y producción maderera; legislación; gestión municipal para la
protección ambiental; ordenamiento del territorio; explotación minera; planes de gestión municipal con
revalorización de los recursos naturales; conservación de aguas subterráneas; energías alternativas;
conservación de praderas naturales y monte indígena; recirculación de nutrientes en suelo; fármacos a partir
de plantas indígenas; uso sostenible de la biodiversidad; indicadores de sostenibilidad; toxicología;
investigación de nuevos recursos pesqueros; contaminantes marinos; gestión pesquera sostenible; transportes
alternativos; localización de áreas para disposición final de residuos sólidos y no sólidos; residuos de la
vitivinicultura; efluentes de producción animal; desechos agrícolas; monitoreo de agroquímicos; alternativas
agroproductivas ante el cambio climático; regionalización agrobioclimática.
Relacionamiento con la sociedad y demanda de asesoramiento. Desde 1993 se vienen desarrollado proyectos de
investigación en estrecha vinculación con la comunidad. Tal es el caso de Probides, orientado al impulso de
estrategias productivas de desarrollo compatibles con estrategias de conservación en la Reserva de Biosfera
Bañados del Este (1976) y sitio Ramsar (1984)12, así como nuevos proyectos de desarrollo y gestión integrada
de la costa uruguaya. Por otro lado, docentes e investigadores comienzan a considerar el asesoramiento a
grupos ciudadanos dentro de las propuestas de extensión de la política universitaria, dado que la exigencia de
pruebas técnicas es una condición fundamental para seguir adelante con el encauzamiento de los conflictos y
denuncias legales.
Conclusiones
Entre los actores involucrados en la problemática socioambiental de Uruguay, dos sectores acompañan el
debate cotidiano: por un lado el movimiento ambientalista como vocero de los conflictos del medio ambiente
y esperanzado en un nuevo modelo de desarrollo; por1 otro lado el sector académico, responsable de la
formación de las nuevas generaciones y fuente de nuevos conocimientos y respuestas a las problemáticas
actuales del medio ambiente. A partir de 1990, la participación ciudadana pasó a ser considerada en los
ámbitos previos a la toma de decisiones en los organismos del Estado, si bien el reclamo de la comunidad por
una mayor in-
++++++
cidencia en las decisiones finales sigue haciéndose sentir. Con la normativa ambiental vigente, surgen el
manifiesto público y la audiencia pública como las dos herramientas formales de participación e información
ciudadana. El sector académico, más tardío en su involucramiento en la problemática ambiental, ha debido
reconocer la necesidad de replanteos metodológicos y académicos para integrar, desde la trans-versalidad
curricular, contenidos y valores que favorezcan la formación de nuevos profesionales sensibilizados con una
nueva cultura del ambiente.
Un proceso de aprendizaje entre los administradores ambientales y el público:
la agenda estatal de
prioridades en México
Eric Castañares Maddox
Introducción
Nunca antes en la historia de la administración pública federal la política ambiental había quedado bajo la
responsabilidad de una sola entidad con rango de Secretaría de Estado, hasta la creación en diciembre de 1994
de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap). Este nuevo arreglo institucional
ha asumido el desarrollo sostenible como el paradigma sobre el cual se diseñan las políticas públicas de
manejo de los recursos naturales. Para ello, se han impulsado tres estrategias generales:
- Contención del proceso de deterioro del medio ambiente y de los recursos naturales renovables.
- Fomento de una producción cada vez más limpia y sostenible.
- Contribución, desde la gestión de los recursos naturales, al mejoramiento del bienestar social y a la
mitigación de la pobreza, sobre todo en el medio rural (Semarnap 1998a).
Para poder llevar a cabo estas tres líneas de trabajo, se planteó como indispensable actualizar las estrategias
de gestión, con especial énfasis en la participación social. Es en este contexto que la Delegación Federal de la
Semarnap en Yucatán inició un proceso de índole instrumental, conducente a identificar los problemas
ambientales en el estado, competencia de la administración ambiental federal, que tanto los administradores
públicos como los involucrados directos de la sociedad han considerado prioritarios.
La agenda estatal de prioridades
La identificación de problemas ambientales parece, en primera instancia, una tarea trivial. Si se convoca apna
reunión de expertos, cada uno puede aportar más de un tema que a su juicio es un problema a atender, y al
final de la reunión uno tendrá cuando menos tantos temas como expertos hayan participado. Si se convoca |: a
los actores involucrados, cada uno, con base en su experiencia e intereses, identificará de manera puntual, y
con perspectivas muchas veces contradictorias con
+++++
otros actores, lo que debe ser considerado como un problema ambiental prioritario. Si los puntos de la agenda
son definidos por los administradores ambientales sin involucrar a los actores, la renuencia de éstos a su
necesaria participación tendrá una nueva razón de ser. Las resistencias, incluyendo la de los administradores a
reconocer en los otros actores un interlocutor, no solo indispensable sino valioso para encontrar
colectivamente caminos de solución, son un prejuicio que, entre otros motivos, se origina en la falta de una
cultura ambiental y de confianza en el trabajo colectivo.
El inicio de una nueva gestión federal y el potencial que significaba el nuevo arreglo institucional de su
administración ambiental, fundamentada en el discurso del desarrollo sostenible, así como la creciente
preocupación de la sociedad por las cuestiones del medio ambiente, hicieron posible que los distintos sectores
atendieran la convocatoria hecha por la Delegación Federal en Yucatán para determinar la agenda estatal de
prioridades (AEP).
La AEP se definió como un instrumento de planeación y conducción estratégica que permitiera: la selección
de los temas relevantes y la ubicación de las regiones críticas en el ámbito estatal; la concentración de los
esfuerzos institucionales en esos temas; la confluencia de decisiones y acciones pertinentes entre las oficinas
centrales de la Semarnap y la Delegación; el cruzamiento de asuntos centrales para las dependencias de la
Secretaría en el estado; la definición de temas y regiones de interacción con otras divisiones federales,
estatales y municipales; la focalización de las tareas de consulta, concertación y difusión en los principales
agentes involucrados, y el seguimiento y evaluación del desempeño institucional (Semarnap 1995).
En este proceso de identificar prioridades ambientales, es necesario no perder de vista que lo que se busca
establecer, más que una lista de problemas que pudiera ser interminable, son asuntos específicos de la misma
índole que puedan agruparse bajo un tema prioritario y que competan al nuevo arreglo institucional de la ad-
ministración ambiental. Un primer paso necesario es dejar en claro qué es competencia de este organismo y
qué problemas o componentes de ellos corresponden a otras dependencias gubernamentales. La identificación
de problemas se inició con una lista que se fue depurando hasta llegar a la definición de 10 temas,
considerados como los más pertinentes para el estado de Yucatán:
1. ordenamiento pesquero
2. acuacultura
3. áreas naturales protegidas
4. ordenamiento ecológico
5. unidades de manejo y aprovechamiento sostenible de vida silvestre
6. zona federal marítimo-terrestre y terrenos ganados al mar
7. recuperación de la frontera silvícola
8. programa de desarrollo forestal
9. restauración, conservación y aprovechamiento de humedales del sistema costero
10. educación y capacitación para el desarrollo sostenible (Semarnap 1998b).
Una vez definidos los asuntos ambientales, se procedió a un intenso proceso de participación con los sectores
involucrados, mediante la aplicación de la técnica de Planificación de Proyectos Orientada a Objetivos (ZOPP
por sus siglas en alemán) a cada uno de los temas (Cajas/Juntermanns). En este esfuerzo, participaron, en 33
jornadas completas, 4 ONGs, 12 representantes del sector privado, 10 entidades del Gobierno Federal, 3 del
gobierno estatal, 4 centros de investigación, 2 entidades del sector educativo y 4 representantes del sector
social. De esta forma, cada tema se trabajó por lo menos a lo largo de tres días y con una participación
representativa
de la sociedad.
El proceso de esta técnica participativa tuvo tres etapas: análisis de problemas, análisis de objetivos y matriz
de planificación. La ZOPP tiene la bondad de asegurar que todas las contribuciones sean registradas y puedan
ser retomadas de una etapa a otra. Las participaciones tienen el sesgo de la perspectiva de cada uno de los
actores, pero aun así esta técnica permite llegar a un diagnóstico compartido que es indispensable para
avanzar hacia el planteamiento de objetivos. Con base en el consenso alcanzado en la definición del
problema, es posible deducir los objetivos concernientes. La aplicación de la técnica ZOPP enfrentó un
problema metodológico, ya que tiene una mejor utilidad cuando se analizan temas de agenda que
corresponden a un programa, esto es, un conjunto de proyectos. Es común ver en el diagnóstico de problemas
ambientales la confusión de esferas de análisis. Por ello, en la tercera etapa, las matrices de planificación que
se derivaron del examen de objetivos no tuvieron seguimiento en su aplicación, ya que correspondían a un
programa que, a su vez, pudiera estar conformado por varios proyectos. En todo caso, la elaboración de las
matrices sirvió para dar cuenta de la magnitud de los esfuerzos institucionales que deberían emprenderse a fin
de avanzar en la solución de los problemas planteados.
La aplicación de la técnica tuvo un gran valor, porque aunque no se cumplieron todos los requerimientos
que^a misma planteaba, se llegó por primera vez a una visión del problema construida colectivamente. Esto
no significó que cada actor renunciara a su perspectiva del asunto, pero al menos tuvo otra interpretación,
construida en colectivo, en la que veía reflejados sus puntos de vista (así fuera parcialmente), ya que había
participado en ella. Esto es, se buscaba iniciar un proceso de interacción, y por tanto de aprendizaje, entre
administradores ambientales y los actores de la sociedad involucrados, que condujera a una primera
formulación del problema ambiental, posibilitando el entendimiento entre copartícipes. Este proceso de
aprendizaje, aunque no se planteó explícitamente como tal, fue el resultado más significativo para la gestión
ambiental a emprenderse en conjunto. Quedaba claro que no habría avances en ninguno de los temas si no
existe el fundamento de la corresponsabilidad. De esta manera se contó con un instrumento que, ante una
multiplicidad de problemas de muy diversa índole y de las presiones de la operación de la administración,
permitía mantener la cohesión tanto interna como con los actores de la sociedad, al orientar los esfuerzos con
un carácter estratégico. Otro aspecto fundamental de esta experiencia es que el paradigma del desarrollo
sostenible, asimilado a las políticas ambientales de manera general, comenzó a
+++
Los servicios de información para la gestión ambiental en México:
información, conocimiento y comunicación
Yosu Rodríguez Aldabe
Cada día es más evidente que la única opción de supervivencia de la humanidad es lograr el desarrollo
sostenible, y que para ello debe transitar, de la situación actual, a la senda que la coloque en esa dirección. Un
requisito indispensable es que los diferentes actores lleguen a acuerdos para la acción transformadora, para lo
cual es necesario generar nuevos conocimientos e información, cuestiones íntimamente relacionadas. Se
requiere de la ciencia y del conocimiento tradicional: la primera, principalmente, para actuar de la mejor
manera en el presente, y el segundo para comprender el pasado y visualizar el futuro de manera integral.
Ambas visiones cosmológicas son importantes y deben ser complementarias, pues ambas deben ensamblarse
en los tres tiempos.
En última instancia, se trata de ponerse de acuerdo en el quehacer. El factor principal es la construcción y la
consolidación de redes humanas que intercambien información y conocimiento. Y la base de ese intercambio
es la comunicación. En otras palabras, la solución está en crear redes humanas que logren la comunicación
requerida entre los diferentes actores, para que fluya y se genere nuevo conocimiento (conforme al
diccionario Grijalbo el "entendimiento, facultad de discernir lo conveniente, y obrar en consecuencia") y, por
ende, nueva información.
Los servicios de información para la gestión ambiental (SIGA) están diseñados para ser un mecanismo que
permita la producción de información y de conocimiento con base en la comunicación. Con ello se favorecerá
la construcción y puesta en marcha de políticas públicas específicas. Un aspecto básico para el diseño y éxito
de los SIGA es contar con una visión de la situación global y de su relación con lo local.
Lo global y lo local
Desde su complejidad, las actuales políticas económicas favorecen el medio ambiente a través de
requerimientos del mercado global, pero a la vez inducen al deterioro ambiental y a la extracción desmedida
de los recursos naturales; peor aún, arrojan o mantienen en la pobreza a millones de seres humanos. La parte
"café" de la agenda ambiental ha recorrido con dificultades un camino que se expresa en los avances de los
países desarrollados para abatir esa problemática, camino que, sibien no es el deseado, ofrece soluciones,
aunque todavía resulten caras. En la parte "verde" existe un panorama devastador: deforestación,
desertificación, uso inadecuado del agua, etc. En gran medida, ello está ligado a la pobreza del campo. Según
Víctor Toledo Manzur, por ejemplo, a escala mundial hay 1.200 millones de personas que viven en parcelas
de cinco hectáreas o menos, y que requieren alter-
++++++
nativas de producción sostenible1; según el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) "más de
1.000 millones de personas vive en pobreza absoluta y la destrucción de bosques y selvas equivale a un
campo de fútbol por segundo"2.
Una apretada síntesis de los principales problemas globales tendría que incluir el desarrollo desigual e
inequitativo, la pobreza, las presiones del mercado de corto plazo, el uso ineficiente del agua, los desastres
"naturales", etc., que llevan a la pérdida de la biodiversidad y de los recursos naturales, a la deforestación, el
cambio climático, la desertificación y la pérdida de suelos, entre otros. Todo en un contexto donde los
gobiernos del planeta enfrentan conflictos generados por la incapacidad de modificar sus políticas de acuerdo
con la economía natural. Y eso en el momento actual, cuando está claro que el desarrollo a costa del ambiente
y de los recursos naturales ha dejado de ser una opción viable, y que es preciso un uso eficiente de los
recursos naturales que garantice su conservación.
Para enfrentar los problemas ambientales y establecer la senda al desarrollo sostenible es necesario definir los
ámbitos de acción (global, regional, nacional, subnacional, local, por cuenca, etc.) y la relación entre ellos. El
punto de convergencia, inicio de la verdadera sostenibilidad, es cero pobreza y no rebasar la capacidad de
carga de ningún sistema biofísico del planeta: es decir, que se logre la eficiencia en el uso de los recursos
naturales. En otras palabras: crecimiento económico SÍ, siempre y cuando no genere una carga excesiva ni
miseria, esos son sus límites. Pero para llegar a ese punto primero debe erradicarse la pobreza y deben
revertirse los procesos de agotamiento de los recursos naturales y de deterioro del ambiente.
En la Cumbre de Río se dijo: "pensar globalmente y actuar localmente". Esta es una idea fuerte, pero por lo
general parece que se piensa localmente (por intereses) y se actúa globalmente. El Estado-nación es muy
pequeño para resolver problemas globales y muy grande para solucionar los locales. Su función debe ser
empalmar lo global con lo local. El reto es establecer el marco conceptual que permita generar la información
y el conocimiento requeridos en el ámbito global, nacional y local, así como las relaciones entre esos
espacios, para lograr la articulación correcta.
Los esfuerzos más evidentes para mitigar las repercusiones ambientales se refieren a lo global, quizá debido a
que la unidad funcional de la biosfera constituye un factor poderoso que afecta a todos los países. En el plano
nacional los esfuerzos son desiguales y están ligados, por una parte, de manera más evidente a la dinámica
económica, y por la otra, a lo político-electoral. Por último, el ámbito local, que a final de cuentas es donde
debe construirse la nueva sociedad, la sociedad sostenible, cuenta con ejemplos extraordinarios, aunque
aislados, de avance hacia la sostenibilidad en el marco de la globalización, pero requiere de la mayor atención
posible para generalizar un desarrollo regional sostenible.
En los últimos años ha habido progresos en lo que se refiere a la comprensión de la unidad territorial mínima
que permita establecer un desarrollo como el mencionado, así, por ejemplo, una definición de biorregión es la
siguiente:
un territorio de agua y suelo cuyos límites son definidos por los límites geográficos de comunidades humanas
y sistemas ecológicos. Tal área debe ser suficientemente amplia para mantener la integridad de las
comunidades biológicas, hábitats y ecosistemas de la región; sostener procesos ecológicos esenciales, tales
como los ciclos de nutrientes y residuos, migración y flujos; satisfacer los requerimientos de territorio para
especies claves; e incluir a las comunidades humanas en el manejo, uso y comprensión de los recursos
biológicos. Debe ser suficientemente pequeña para que los residentes locales la consideren su hogar?
Otro ejemplo es la metáfora de Sergio Boisser4 que explica como es necesario construir cometas (papalotes)
que puedan navegar adecuadamente en los vientos globales, y en esa medida aporten también positivamente
al ecosistema planetario, la biosfera. Armar un papalote significa que los componentes básicos de un territorio
integral organizado estén bien ensamblados; es decir, los actores, las instituciones, la participación social, los
procedimientos, los recursos y la cultura estarán formando una identidad propia. Con base en ello debe
construirse un pacto político social interno que permita la negociación entre las visiones e intereses endógenos
y los exógenos, para poder volar entre los vientos de la globalización, las fuerzas del mercado, las políticas
nacionales, etc.
Estos ejemplos, y seguramente hay más, se enmarcan en la búsqueda de transformar tres paradojas en sendos
paradigmas:
1. En México, por mencionar un caso, hay 10 millones de indígenas y otros 10 millones de allegados que
"disponen de enormes extensiones de propiedad agraria (...) custodios de la mayor parte de los recursos
forestales, hidrológicos, biológicos y genéticos del país (...) disponen de 103 millones de hectáreas (...) y
representan casi 70% del total de las unidades productivas rurales (...) usufructuarios de alrededor de 80% de
los bosques y selvas del país"5. Es decir, viven en la pobreza y son poseedores de una gran riqueza, ¿cómo
enderezar el camino?
2. El conocimiento tradicional (por nombrar al autóctono, el no "occidental"), que tiene una cosmovisión
integral y holística, es desechado sistemáticamente frente a la "ciencia", que nos arroja resultados prácticos
para el "dominio" de la naturaleza y, sin embargo, nos aleja de la sostenibilidad. ¿Cómo articular ambos
conocimientos de manera adecuada?
3. La naturalezaxno tiene fronteras arbitrarias, el ser humano las impone. Las acciones que se pueden llevar a
cabo se basan en la geopolítica; el conocimiento
+++++
sobre los recursos naturales tiene que respetar sus territorios. ¿Cómo entender la realidad como es y actuar
bajo el ámbito geopolítico?
Establecer la senda al desarrollo sostenible supone responder a estos cues-tionamientos a través de la
construcción de políticas públicas, para lo cual es indispensable construir redes humanas que generen el
conocimiento y la información necesaria y suficiente para que sean efectivas.
Estar de acuerdo para actuar
La solución de los problemas ambientales de un país reclama la participación de toda la sociedad, requiere de
consensos y de corresponsabilidad de los diferentes sectores, y supone tender el camino al desarrollo
sostenible a través de la articulación de territorios integrales organizados.
El primer paso para establecer consensos es respetar al "otro". La tendencia hacia la uniformidad que ha
impuesto el capitalismo va contra natura. Lo que se precisa es una cosmovisión holística y diversa, es decir,
que se retomen las visiones tradicionales. El desarrollo sostenible requiere la articulación entre la modernidad
occidental y el conocimiento tradicional autóctono, y el reconocimiento de la deuda con el capital natural.
Requiere también la capacidad de entender que los intereses legítimos del "otro" son tan válidos como los
propios, es decir, las condiciones básicas para ponerse de acuerdo son la confianza, la solidaridad y la
motivación entre los actores. Con ello es posible construir una visión compartida de la situación y del futuro
común, que puede expresarse en políticas públicas.
En un marco moderno de gestión, las políticas públicas conforman los procesos de definición de objetivos, de
prioridades, de programas, de instrumentos y de acciones orientadas a responder a una necesidad
socioeconómica que es responsabilidad del Estado. Asimismo, se adjetivan como públicas cuando estos
procesos son sometidos a la deliberación de los actores sociales con el doble propósito de enriquecer el diseño
y la orientación de la política, y construir una base social que respalde la política misma. Más aún, su carácter
público también se revela en los procesos de transparencia, de rendición de cuentas y de evaluación
participativa.
El proceso de generación de información y de conocimiento es un vehículo para el establecimiento de la
confianza, la solidaridad y la motivación. Lo sustantivo de este proceso son las redes humanas que, para
construirse y desarrollarse, demandan una buena comunicación. Concebir este proceso es muy difícil. A
riesgo de tri-vializarlo, podemos imaginar un espacio donde existen diversos tipos de elementos (nodos) que
interactúan entre sí, y en la medida en que la interacción sea adecuada se ponen en movimiento, generando
información y conocimiento. Los tipos de nodos serían los que producen información y conocimiento de
manera relativamente aislada, los que promueven su utilización y los que los utilizan (de algún modo todos
tienen las tres características, pero quizá una los distingue); el medio que
|n-rmitc su interacción son las redes humanas que hacen posible la aimimioición. Además, h.iyfuerzasque
impulsan o frenan este proceso, como son la presión social, las leyes, los acuerdos y, por supuesto, la
retroalimentación de lo generado. Se podría decir que es la metáfora de un dinamo.
En la situación actual no se da el proceso al ritmo que requiere el cambio, y se observa que no hay suficiente
comunicación entre científicos, productores y gestores, entre el conocimiento "occidental" y tradicional, entre
los actores de un territorio, etc. Un avance vertiginoso de las tecnologías para el manejo y transmisión de la
información es internet, que permite poner en línea, de una manera económica, toda la información que se
quiera, pero hay que encontrarla en lugar de buscarla. Las opciones de foros y pláticas que se ofrecen en la
red, si no se organizan y si no se genera una cultura al respecto, no se aprovecharán, pues para el acceso se
requiere de una pantalla, lo cual deriva en un acceso individual y limitado. En fin, internet es muy útil, pero
no es la panacea.
Suele hacerse referencia al acceso público a la información, ello significa uni-direccionalidad, pero la
información y el conocimiento se generan de ida y vuelta, en giro constante y no por la misma vía. Surgen
tanto en el ámbito científico como en el quehacer cotidiano; desde la cosmovisión occidental y desde la
cosmovisión indígena, una parte del presente y otra del pasado y hacia el futuro, ambas son indispensables.
Lo que hace falta es comunicación, y para ello se requieren las redes humanas que son el aspecto que no ha
entrado en juego con fuerza suficiente. En otras palabras, impulsar la construcción y el mantenimiento de las
redes a distancia y presenciales es imperativo para acelerar la generación de información y conocimiento que
coadyuve a establecer la senda al desarrollo sostenible. Esa es la misión de los SIGA.
Los servicios de información para la gestión ambiental (SIGA)
En los últimos años se han dado esfuerzos de diversa índole en búsqueda de soluciones a los problemas que
tienen que ver con la información ambiental y de sos-tenibilidad. Dos de ellos, a escala internacional, son el
que realiza el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (Pnuma), y el de la Comisión de
Desarrollo Sostenible (CDS),jjye ha incluido el tema de la información para la toma de decisiones y la
participación^ (capítulo 40 de Agenda 21) en las sesiones de 2001.
El Pnuma ha reorganizack^toda la división que estaba dedicada a la información ambiental, la evaluación y
los sistemas de información para la alerta temprana; está dando un giro para que se integren de manera más
adecuada, lo que será de mucha utilidad. Uno de los aspectos de cambio es la nueva dimensión del proyecto
Infoterra, que pretende ser un gran portal en internet para dar acceso a cada país, y para que en cada uno de
ellos exista también un portal o "consorcio de información ambiental", donde, por tema, se dé el acceso a los
principales generadores de infor-
++++
mación, llamados centros de investigación. Parte de sus nuevas tareas es impulsar la Convención Aarhus* de
los países europeos o acuerdos similares.
Es importante conocer los alcances o limitaciones de estos esfuerzos a fin de incorporar aquello que se
considere pertinente a las necesidades de nuestros países, y no hacer una copia sin reflexión. La primera
limitación es que se toma el asunto como si se tratara de poner a disposición del público el conocimiento y la
información que ya existe en lugares privilegiados y, por ello, la preocupación es el "acceso público a la
información". Esta idea se concatena con el papel que se le asigna al público y que queda claramente reflejado
en la Convención Aarhus. Se trata del derecho a conocer lo que harán las empresas o el Gobierno que pueda
afectar el entorno del individuo, para que éste ejerza sus derechos si acaso pudiera recibir un daño. Es decir,
es una visión unidireccional e individualista. En América Latina, lo que se quiere es que todos participen en
las políticas públicas de manera individual y colectiva. Con esa visión se entiende que a internet se le conciba
como una solución, además de que existe la tendencia a pensar que la tecnología lo resolverá todo, pero debe
reconocerse que se trata de un medio individual y unidireccional.
Por último (en el entendido de que hacer un análisis de estos esfuerzos merecería un trabajo aparte) la visión
que prevalece, como es lógico, es la de las necesidades de organismos internacionales para su quehacer y no
las de cada uno de los países. Por ejemplo, los indicadores de sostenibilidad propuestos por la CDS son para
comparaciones internacionales, y con el problema de que el paradigma es la sociedad desarrollada (que ha
mostrado su insostenibilidad) y que quizá poco tiene que ver con nuestras aspiraciones de futuro. La misma
idea de indicador pareciera que es un fin en sí, cuando se trata solo de un instrumento más para ponerse de
acuerdo. Tomando en cuenta estas experiencias y el trabajo realizado en México por la Secretaría de Medio
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap) entre 1995 y 2000, es que se ha definido el marco
conceptual de los SIGA, de lo cual este trabajo es un reflejo.
Los SIGA son un mecanismo entre información, conocimiento y comunicación, es decir, impulsan la creación
y desarrollo de redes humanas para el intercambio de información y de conocimiento, contribuyendo así a
instituir la confianza, la solidaridad y la motivación de los actores mediante la obtención, organización y
difusión de información de calidad, el establecimiento de foros de discusión y otros instrumentos de
comunicación. En síntesis: informar para conocer, conocer para transformar.
El elemento que define la calidad de la información es su utilidad (pertinencia), y ésta se mide en función de
si se logra una visión común que permita la acción colectiva (más allá de su verdad científico-técnica).
Logrando una visión compartida (estado inicial), lo demás es confianza y tiempo. Para poder alcanzar lo
anterior es imprescindible mantener el equilibrio entre tres aspectos o vértices de la información, y ellos son:
disponibilidad, oportunidad y precisión.
6. Adoptada en la reunión UNEP - Infoterra para facilitar el acceso público a la información ambiental en
Europa y la región CIS, Dinamarca, 25 de junio de 1998.
I,os servicios de información constan de productos, medios, promotores y receptores. Pa ra entrar en un
círculo virtuoso se requiere que los productos sean de calidad, que los medios sean adecuados, que los
promotores estén convencidos y que los receptores retroalimenten el servicio. Para impulsar los SIGA se
establecieron seis estrategias que a su vez, según el caso, pueden retomarse para la construcción de cada
servicio. Ellas son:
1. Desarrollo conceptual. El marco conceptual es la guía para el trabajo que define los objetivos generales, la
visión, la misión, los alcances y las estrategias de la nueva etapa del sistema de información ambiental. El
marco conceptual debe ser dinámico, es decir, adaptable en función de los resultados y de los cambios en la
realidad.
2. Formación de recursos humanos. Para incrementar la capacidad de los recursos humanos se deberían
integrar esfuerzos de instituciones educativas, de investigación y de ONGs, entre otras. También es
indispensable capacitar a los usuarios potenciales de la información ambiental.
3. Calidad de la información. La calidad de la información se define mediante los siguientes componentes
básicos: precisión, exactitud, consistencia espacial y temporal, oportunidad, sencillez de uso y facilidad de
acceso. Para asegurar la calidad de la información será indispensable establecer nexos con redes de
investigación, tanto existentes como de nueva creación.
4. Automatización. Es claro que en la medida en que se desarrollen mejores aplicaciones de cómputo y en
general sistemas de información apoyados en una buena estructura informática y de telecomunicaciones, se
cumplirá mejor con el objetivo último: facilitar el ejercicio del derecho a la información.
5. Acceso público a la información. Llegar al usuario real es el objetivo último de la información. Los medios
pueden ser impresos, discos compactos, internet, centros de información, radio, televisión y otros. Con el
objetivo de construir redes humanas.
6. Servicios de información local. En el plano local es donde los servicios de información ambiental
enfrentan su principal desafío, dado que es desde ahí que puede contribuirse mejor a la construcción de una
nueva sociedad sostenible, desde los territorios integrales organizados, y a través de redes humanas.
A continuación se describen brevemente cuatro tipos de SIGA que se construyeron y se están desarrollando
en México.
El sitio internet de la Semarnap tiene como misión ofrecer información a la ciudadanía, tanto de la situación
del ambiente y los recursos naturales, como de los programas, trámites y responsables de las áreas. Ofrece el
servicio de correo electrónico para conocer la^ necesidades y opiniones públicas. El objetivo es que cada
unidad administrativa de la Secretaría sea responsable de su página; de las 60 unidades administrativas, 42
tenían su propia página al finalizar 2000 (en 22 de las 32 entidades federativas de la República) y se recibían
alrededor de 30 correos electrónicos diarios en la página central. De 1997 a 2000 el sitio tuvo más de 2
millones de visitas.
Para lograr lo anterior se armó la red de responsables, que intercambia puntos de vista y opiniones, aunque
aún no está consolidada. Algunas secciones han
+++++++
construido su propia red, por ejemplo "Semarnap Quincenal" tiene 180 suscriptores con los que se mantiene
un diálogo. Si bien la tarea de convertir el sitio en un verdadero servicio de información para la gestión
ambiental no es fácil, por la dimensión que tiene, también ha faltado creatividad para ir armando redes
humanas: por ejemplo, formar uno o varios consejos asesores virtuales que partan de los miles de solicitantes
de información con que se cuenta. Por otra parte, no se ha logrado incluir información en un formato
adecuado para que a los usuarios les sea fácil reproducirla en otros medios como radio, periódicos murales o
gacetillas; es decir, avanzar en el tramo de la pantalla a la comunidad. Se han logrado progresos y aunque
falta mucho por hacer se puede afirmar que el balance a este momento es positivo7.
En 1997, con apoyo del PNUD y Semarnap, se inició un proceso en la cuenca del río Apatlaco en el estado de
Morelos, en el cual los diferentes actores del lugar, pobladores, ONGs, universidades, centros de
investigación y autoridades de las tres esferas de gobierno, construyeron un cartel en el que se refleja: el
estado de la cuenca en un mapa; los indicadores que se decidió incluir para evaluar la situación ambiental a
través del tiempo; el resultado de una encuesta de percepción pública; los avances que se han logrado, y los
retos que enfrentan para frenar el deterioro ambiental y avanzar hacia la cuenca que todos quieren. En otras
palabras, se siguió un proceso de planeación participativa y se plasmó en un cartel, y en el proceso se
consolidaron e identificaron las redes humanas del lugar o interesadas en él.
De 1997 a 2000 se realizó el mismo ejercicio en 22 microregiones más, y con ello se puso en marcha la
creación de los respectivos SIGA. Ahora es tiempo de iniciar la segunda vuelta, partiendo de una evaluación
de la primera, caso por caso. Una apreciación inicial es que en alrededor de 10 lugares existen condiciones
para continuar, y en los demás es necesario analizar el estado del proceso para tomar las decisiones
pertinentes y asimilar la experiencia. Es importante señalar que en los estados de Hidalgo y Morelos las
autoridades locales, por propia decisión y recursos, llevaron a cabo este proceso en otros sitios; este hecho,
aunque pequeño, es significativo ya que demuestra que el ejercicio es útil.
En 1998 se decidió crear un sistema de información geográfica para la cuenca directa del lago de Chápala
(estados de Michoacán y Jalisco). Durante el trabajo, el centro de investigación encargado del proyecto
CentroGeo8 conoció una metodología desarrollada en Canadá por el doctor Fraiser Tylor, de la Universidad
de Carlston, llamada cartografía cibernética, y se decidió construir el atlas cibernético de Chápala. El proceso
incluyó trabajo de campo para obtener la información y conocer la percepción de los diversos actores, con lo
cual se construyó una red humana. El atlas presenta una visión holística de los problemas ambientales de la
. III-IH'¡>; incluyo historia, la dinámica del lago, el lago y su entorno, los pmMem.is mibicntales, la gestión, ul
horizonte y más allá. Se presentó en un disco compacto . i >n videos, fotografías, textos, gráficas y mapas
interactivos.
La segunda etapa fue presentar el resultado en la organización "Consejo de la ( i lenca Directa del Lago de
Chápala" que incluye a todos los actores de la cuenca, y también en diversos foros académicos y
gubernamentales. La próxima etapa consiste, por una parte, en convertir el atlas en un instrumento de trabajo
en todos los municipios y en las diversas instancias que participan y, por otra, consolidar y desarrollar las
redes humanas que se han sumado a este esfuerzo y, con ello, impulsar la consolidación de los SIGA como
mecanismo entre información, conocimiento y comunicación. En 2000 se produjeron los atlas cibernéticos de
la selva Lacandona, cuenca del lago de Pátzcuaro y Mar de Cortés. Ahora la tarea es lograr que sean un motor
para construir verdaderos SIGA.
En los primeros días de agosto de 2000 se realizó en la ciudad de México la Ia Feria de Información
Ambiental de México, con el lema: informar para conocer, conocer para transformar. Fue inaugurada por el
presidente de la República, se presentó el informe del estado del medio ambiente y los recursos naturales, se
llevaron a cabo 18 conferencias sobre el tema, 3 talleres, actividades diarias para niños, se presentó una obra
de teatro sobre reforestación y hubo 43 locales de exhibición de ONGs, centros de investigación, medios de
comunicación, gobiernos en los tres órdenes y organismos internacionales. Acudieron aproximadamente
5.000 personas. Se creó la red de exhibidores y todos ellos participarán en 2001, cuando seguramente habrá
más. Se cuenta con una página internet sobre la Feria, llamada zona virtual. El concepto de "feria de
información ambiental" se ha ido desarrollando y ahora se entiende como todo punto de encuentro en donde
se presente información ambiental y se realicen conferencias y talleres; es decir, donde se favorece la
construcción de redes humanas. Las ferias pueden ser temporales o permanentes, presenciales o virtuales: en
suma los SIGA, porque estos son mecanismos entre información, conocimiento y comunicación que propician
la creación y consolidación de las redes en cuestión. Resulta entonces que la zona virtual de la feria equivale a
lo que el Pnuma llama consorcio de información ambiental, porque en ella están todas laí'páginas internet de
los participantes en las ferias, con el agregado de que no son solo los centros de investigación, si no toda
organización involucrada en información ambiental que se incorpore al evento. En 2001, además de la T Feria
de Información Ambiental de México, durante los primeros días de agosto, se realizarán ferias en Pátzcuaro,
Chápala, Lacandona y Mar de Cortés, con el fin de ir construyendo redes humanas: SIGA.
Conclusiones
La gran ilusión es arribar al desarrollo sostenible, y para ello el reto es construir territorios integrales
organizados (TÍO) que puedan establecer su identidad y su
+++++
aportación-relación a la globalidad, con la adecuada articulación nacional. En cada TÍO se debe erradicar la
pobreza y aprovechar los recursos naturales sin sobrepasar la capacidad de carga de los sistemas biofísicos.
En esta gran tarea, los SIGA pueden desempeñar un papel relevante.
Acceso ¿i la información ambiental en Chile: sugerencias para mejorar la
práctica
Valeria Torres Larrañaga
En los últimos años ha comenzado a reconocerse en todo el mundo que el acceso a la información ambiental
no solo es un derecho ciudadano sino también un componente esencial de una efectiva política ambiental. La
razón de ello es que facilita la participación de la población en la toma de decisiones y proporciona a los
individuos y comunidades herramientas para proteger el medio ambiente. Cuando no se cuenta con
información, resulta difícil demostrar la existencia de un problema, plantear una solución alternativa o confiar
plenamente en las decisiones adoptadas por las autoridades (Friends of the Earth, p. 1). Esto ha llevado a
algunos autores a señalar que la participación ciudadana comienza con la entrega de información
(Alabaster/Hawthorne; De la Torre/Kimber; Ross/Rowan-Robinson).
La importancia de la información ambiental para promover una sociedad partícipe ha sido reconocida
internacionalmente. El Principio 10 de la Declaración de Río1 hace explícito este vínculo al señalar que: "Los
Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a
disposición de todos". Pese a este reconocimiento, la mayoría de los países ha avanzado en forma lenta en el
establecimiento de las medidas necesarias para que la información esté disponible para toda la ciudadanía.
Estf es particularmente el caso de los países menos desarrollados.
En este contexto, este artículo presenta y discute los resultados de un proyecto de investigación cuyo objetivo
fue identificar los principales éxitos y problemas en el acceso a la información ambiental en Chile, con el fin
de contribuir a su mejoramiento. A continuación se presentan los fundamentos teóricos y la metodología
utilizada. El análisis Qnpírico que le sigue explora la experiencia práctica de los usuarios de información
ambiental en el país, sobre la base de la cual se plantean, ' finalmente, algunas sugerencias para mejorarla.
El concepto de información ambiental
Precisar qué se entiende por información ambiental no es tarea fácil. El tipo de información que puede ser
considerada "ambiental" va desde informes científicos
+++++++++++
a análisis económicos utilizados en la toma de decisiones en política ambiental. La investigación cuyos
resultados aquí se exponen usó la definición adoptada recientemente por la Convención Aarhus sobre Acceso
a la Información, Participación Ciudadana en la Toma de Decisiones y Acceso a la Justicia en Asuntos
Ambientales2. Si bien este acuerdo tiene carácter regional -países de las ONU pertenecientes a la Comisión
Económica para Europa- se abrirá para su firma a otros países de la Organización una vez que entre en
vigencia. De este modo, el acuerdo tiene ambiciones globales (Economic Commission for Europe 2000).
La Convención Aarhus define información ambiental como aquélla que se refiere a:
1. el estado de los elementos del medio ambiente tales como el aire, la atmósfera, el agua, el suelo, las tierras,
el paisaje y los sitios naturales, la diversidad biológica y sus componentes incluidos los organismos
modificados genéticamente, y la interacción entre estos elementos;
2. factores tales como las sustancias, la energía, el ruido, las radiaciones y las actividades o medidas, en
particular las administrativas, los acuerdos relativos al medio ambiente, las políticas, leyes, planes y
programas que tengan o puedan tener efectos sobre los elementos del medio ambiente incluidos los análisis de
costos-beneficios y otros análisis e hipótesis económicos utilizados en la toma de decisiones en materia
ambiental; y
3. el estado de salud del ser humano, su seguridad y sus condiciones de vida, así como el de los sitios
culturales y de las construcciones, en la medida en que sean o puedan ser alteradas por el estado de los
elementos del medio ambiente (Artículo 2 [3]).
La Convención divide el acceso a la información ambiental en dos partes. La primera se refiere al derecho
ciudadano a obtener información en manos de autoridades públicas y a la obligación de éstas de proporcionar
lo que le ha sido solicitado. Este tipo de acceso es denominado "pasivo" y lo cubre el Artículo 4. La segunda
parte concierne al derecho ciudadano a recibir información y a la obligación de las autoridades públicas de
recolectar y diseminar información de interés público sin la necesidad de un requerimiento específico. A esto
se llama acceso "activo" y lo aborda el Artículo 5 (ibíd.). De este modo, un sistema óptimo de acceso a la
información ambiental debe contar con mecanismos que resguarden ese derecho del ciudadano, y que al
mismo tiempo proporcionen en forma sistemática información completa, exacta y actualizada para la
población.
Objetivos del acceso de la ciudadanía a la información ambiental
De acuerdo con Kimber et al., facilitar el acceso de la ciudadanía a la información ambiental promueve la
transparencia y apertura en la toma de decisiones, lo que a su vez contribuye a aumentar la eficiencia y
efectividad de la regulación
,»mbii'nt;il, favoreciendo indudablemente la protección del medio ambiente, lisióse logra al entregar a los
ciudadanos las herramientas necesarias para participar activamente en la toma de decisiones en materia
ambiental, por ejemplo, velando por el cumplimiento de los acuerdos en esta área.
De modo similar, el gobierno de Inglaterra ha manifestado que un mayor acceso público a la información
ambiental es recomendable por los siguientes motivos1:
• permite a los ciudadanos confiar plenamente enlas decisiones adoptadas por los gobiernos;
• aumenta el escrutinio público de las acciones gubernamentales y por lo tanto actúa como un controlador
social de las reparticiones públicas;
• el aumento del escrutinio público también contribuye a que el sector privado aborde el tema de la
protección ambiental más seriamente;
• aumenta la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones.
A pesar de estas aparentes ventajas, algunos sectores han manifestado ciertas aprehensiones por una serie de
razones, incluyendo (Ross/Rowan-Robinson):
• los ciudadanos carecen de los conocimientos necesarios para comprender la información ambiental y por
lo tanto algunos datos pueden ser mal interpretados y crear alarma injustificada;
• la revelación de información puede conferir ventajas comerciales a los competidores;
• los costos administrativos de proporcionar acceso serían desproporcionados en relación con los beneficios
que esto acarrearía;
• la historia de los intentos por promover la participación ciudadana en el diseño de políticas de
planificación sugiere que el grado de interés público por información ambiental es bajo;
• la entrega de información a la ciudadanía puede dañar el medio ambiente al, por ejemplo, atraer más
personas a lugares de conservación de la naturaleza.
Sin embargo, la experiencia muestra que los beneficios de una política abierta ¡.y transparente en relación con
la información ambiental pueden exceder sus costos4.
¡El acceso a la información ambiental en Chile
Si bien no existe en el país un reconocimiento legal del derecho ciudadano a la ¡información ambiental, Chile
es uno de los países firmantes de la Declaración de
+++++
Río, que confiere tal derecho a la población, y a las autoridades públicas la responsabilidad de recolectar y
diseminar la información5. Sin embargo, no existe en el país literatura sobre cómo el Gobierno está
cumpliendo con este acuerdo, el cual fue el objetivo de la investigación cuyos resultados se presentan más
adelante.
No obstante, es indudable que un gran impulso en esa dirección lo dio la Ley General de Bases del Medio
Ambiente6, al establecer que la Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama) debía mantener un sistema
nacional de información ambiental de carácter público y clasificado por regiones. Para cumplir con este
requerimiento, Conama implemento en 1998 el Sistema Nacional de Información Ambiental (Sinia), el que
fue oficialmente presentado a la comunidad nacional en abril de 1999. Sinia es un buscador ambiental en
internet (www.sinia.cl) cuyo objetivo es proporcionar a los usuarios información y acceso a fuentes.
Otro gran impulso a la diseminación de información ambiental lo ha dado el Departamento de Participación
Ciudadana y Educación Ambiental de Conama a través de su programa de información ciudadana. Es más,
reconociendo la importancia del acceso a la información para promover la participación pública, el De-
partamento ha incluido este tema entre sus cuatros áreas principales de trabajo para los próximos años 7.
Metodología
Para identificar los éxitos y problemas en el acceso a la información ambiental en Chile se elaboró un
cuestionario cuyo objetivo fue conocer la experiencia práctica de los que usan esta información en el país. Los
siguientes sectores fueron identificados como los principales tipos de usuarios en el territorio nacional 8:
universidades, ONGs, organismos públicos con competencia ambiental, sector privado y organizaciones
locales (representando al publico general). En cada uno de estos sectores se usó una técnica de snowballing.
Es decir, se solicitó a algunas personas de cada sector que sugirieran nombres de otras que pudieran cumplir
con los requerimientos de la muestra. El grupo fue consultado fundamentalmente a través de cuestionarios
enviados por e-mail. Sin embargo, reconociendo las limitaciones de este método en un país como Chile,
donde el acceso a internet es
limitado'1, algunas consultas se realizaron por teléfono. Un total de 72 personas respondió el cuestionario. Sin
embargo, dado que ocho de los cuestionarios que se enviaron por correo electrónico presentaron problemas,
finalmente el número de respuestas analizadas fue de 64 (58 por e-mail y 6 por teléfono). Las características
de la muestra se presentan en los cuadros 1 y 2.
Presentación y discusión de resultados
La muestra tiene varias debilidades que es necesario tomar en cuenta al analizar los resultados. En primer
lugar, debido a cómo fue construida, no permite generalizar acerca de lo que "todos" los chilenos piensan
sobre el acceso a la información ambiental en el país. En segundo lugar, como se aprecia en los cuadros 1 y 2,
no hay la misma cantidad de respuestas en cada sector considerado. Con el fin de evitar
++++
sobredimensionar a algún grupo, las respuestas se analizaron de acuerdo con la afiliación institucional de los
participantes y su origen geográfico. Finalmente, el hecho de que los consultados no respondieran el
cuestionario de la misma forma, también presenta algunas limitaciones. Los que lo hicieron por teléfono
probablemente tuvieron menos tiempo para pensar sus respuestas, y por lo tanto éstas fueron menos
específicas, particularmente las abiertas. Pese a esas limitaciones, el principal valor del cuestionario radica en
proporcionar algunas señales que pueden contribuir a un debate informado sobre el acceso nacional a la
información ambiental.
Éxitos y fracasos
La mayoría de quienes respondieron el cuestionario consideró el acceso a la información ambiental en Chile
como pobre o regular (63%) y solo 8% lo consideró bueno (v. cuadro 3). Al analizar las respuestas de acuerdo
con el origen geográfico de los consultados, se aprecia que las personas de regiones distintas a la
metropolitana tendieron más a calificar el acceso como pobre o regular. Esto podría reflejar la centralización
de la información ambiental en el país, siendo más fácil alcanzarla en Santiago que en otras partes del
territorio nacional.
Se solicitó a quienes respondieron el cuestionario que calificaran las medidas adoptadas por el Gobierno para
poner la información ambiental a disposición de todos. Casi la mitad de los consultados (49%) las consideró
pobres o regulares y 13% las consideró buenas o excelentes. No se observaron diferencias importantes en las
respuestas al analizarlas según la afiliación institucional de los participantes. Nuevamente, sin embargo, las
personas de regiones distintas a la metropolitana tendieron más a calificarlas como pobres o regulares. Esto
podría indicar que en esa región se han tomado más medidas que en otras para poner la información a dis-
posición de todos.
La gran mayoría de los consultados (84%) señaló que es el Gobierno quien tiene la mayor responsabilidad en
proporcionar información ambiental. Sin embargo,
t u.indo se les preguntó cuál es el sector que más información ambiental brinda en Chile, solo 39% lo
mencionó, seguido de 28% que nombró a las ONGs.
Entre quienes respondieron el cuestionario, internet es el medio más utilizado para buscar información
ambiental, seguido del contacto directo con quienes tienen la información (mencionado en la categoría
"otro"). Algunas tendencias interesantes se observan al analizar las respuestas de acuerdo con la afiliación
institucional de los participantes. Por ejemplo, como se muestra en el cuadro 4, las organizaciones locales y
las ONGs son las que menos utilizan la red para buscar información ambiental. Los resultados presentados en
el cuadro 4 reflejan el hecho de que el acceso a internet no se ha expandido de manera similar en todos los
sectores de la sociedad. Esto debe ser tomado en cuenta al promocionar el uso de la red para poner la
información ambiental a disposición de la ciudadanía. Esto lo discutimos más adelante.
Además de impresiones generales, se solicitó a los encuestados que identificaran los principales obstáculos en
el acceso a la información ambiental en el país. Las respuestas más comunes fueron: escaso reconocimiento
del derecho ciudadano a tener información (26%), cultura de reserva en la práctica de la administración
(23%), y demoras en respuesta a requerimientos de información (16%). Se solicitó también que mencionaran
"otros" obstáculos, siendo "escasa información ambiental en el país" la respuesta más mencionada, seguida de
"falta de una política nacional sobre información" y "desconocimiento de las fuentes disponibles".
Algunas diferencias interesantes se observan al analizar las respuestas de acuerdo con el origen geográfico de
los consultados. Para los participantes de la región metropolitana, el "cobro excesivo por la información
derivada de organismos públicos" fue el obstáculo menos importante en el acceso a la información ambiental.
Sin embargo, lofrde las demás regiones lo pusieron en primer lugar, junto a "cultura de reserva en la práctica
de la administración" y "escaso reconocimiento del derecho ciudadano a tenerkcceso a la información". Esto
nuevamente pareciera indicar que es más difícil (y(más caro) obtener información ambiental desde regiones
distintas a la metropolitana.
++++
Finalmente, se solicitó a quienes respondieron el cuestionario que mencionaran espontáneamente iniciativas
exitosas en el mejoramiento del acceso nacional a la información ambiental. Las iniciativas más mencionadas
fueron Sinia de Conama, y los proyectos "Ecoplaza" y el Diario de la Sociedad Civil del Fondo de las
Américas Chile10.
Fortalezas y debilidades de Sinia
Aun cuando la gran mayoría de los consultados (79%) señaló haber escuchado de Sinia, solo 59% mencionó
haber buscado información a través de él. Cuando se solicitó que lo calificaran, 27% lo consideró como útil,
20% no útil y 13% ni útil ni inútil; 41% no respondió11. Al pedirles que justificaran sus respuestas, los
argumentos más mencionados fueron: "el sistema necesita ser mejorado", "se requiere más información
específica" y "es un buen esfuerzo de sistematización". Solo dos personas mencionaron el hecho de que la
mayoría de los chilenos no tiene acceso a internet. Esto, sin embargo, pareciera representar un problema
significativo a la hora de comparar las respuestas de los que tienen y los que no tienen acceso a la red
(consultas realizadas por teléfono). Mientras 86% de los consultados con acceso a internet señaló haber
escuchado de Sinia, solo 17% de los otros había oído de él.
Los resultados indican que las personas que han buscado información a través de Sinia tienden a encontrar el
sistema útil en general. De hecho, como se mencionó anteriormente, cuando se les solicitó que señalaran
iniciativas exitosas en el mejoramiento del acceso nacional a la información ambiental, la mayoría lo
mencionó espontáneamente. Sin embargo, también la mayoría que ha buscado información a través del
sistema concuerda en que requiere mejoras. Entre las sugerencias destacan actualizarlo más regularmente,
resaltando los nuevos documentos; incluir información más específica y sobre temas complementarios como
resolución de conflictos ambientales, para fortalecer las capacidades de la sociedad civil; y hacerlo más
amigable.
El papel de las ONGs
La investigación confirmó el importante papel que desempeñan las ONGs para construir puentes entre la
ciudadanía y el Estado, como ha sido mencionado en otros estudios sobre acceso a la información ambiental
(v. p. ej., Kimber et al.). Las ONGs fueron las organizaciones que obtuvieron la más alta calificación en
referencia a su
respuesta a esos requerimientos. Asimismo, fueron consideradas el segundo sector que más información
ambiental proporciona en el país (28%), después del Gobierno (39%).
Las ONGs parecieran tener un papel particularmente importante para las organizaciones locales y de base. Por
ejemplo, las locales fueron significativamente más proclives que el resto de los grupos consultados a calificar
sus respuestas como buenas o excelentes. Asimismo, fueron mucho más proclives a calificarlas como el sector
que más información ambiental proporciona en el país. Es interesante señalar que frente a la pregunta de cuál
es el medio que más utiliza para buscar esa información, más de la mitad de los consultados pertenecientes a
organizaciones locales mencionó a las ONGs.
El papel de las ONGs fue también confirmado cuando se solicitó a los consultados que dijeran
espontáneamente que tipo de organización, pública y/o privada, proporciona información de mayor calidad y
confiabilidad en Chile. Entre las respuestas, fueron mencionadas varias ONGs nacionales. Asimismo, cuando
se les solicitó que nombraran espontáneamente iniciativas exitosas en el mejoramiento del acceso a la
información ambiental en el país, señalaron varios proyectos de ONGs nacionales.
Aunque la mayoría de los encuestados valoró altamente los esfuerzos de Conama por facilitar el acceso a la
información ambiental, es indudable que ésta es una tarea que la autoridad no puede cumplir sola. Por esta
razón y tomando en cuenta el reconocimiento ciudadano de la labor que realizan las ONGs, es importante
incluir a estas organizaciones en el diseño de la estrategia pertinente.
Cómo mejorar el acceso^a la información ambiental en Chile
¡
Si bien todo el cuestionario fue diseñado para analizar ese punto, dos preguntas particulares fueron incluida^
para determinar cuáles son las acciones prioritarias a seguir en esta materia. Se solicitó a los consultados que
señalaran espontáneamente qué iniciativa concreta es la que más contribuiría a mejorar el acceso nacional a la
información ambiental. La mayoría mencionó consagrar legalmente el derecho a esa información. Otras
respuestas comunes fueron realizar campañas en los medios de comunicación, fortalecer a Sinia y facilitar el
acceso a bases de datos a través de internet. No se encontraron diferencias significativas entre los distintos
grupos consultados.
La importancia de proteger legalmente el derecho ciudadano señalado fue demostrada por la Comisión
Europea con la introducción de la Directiva sobre Acceso Público a la Información Ambiental en 199012. Si
bien las implicaciones de esa directiva no fueron totalmente consideradas en ese entonces, pronto comenzó a
ser claro
++++++
que permitiría a los ciudadanos alcanzar una considerable cantidad de información previamente no
proporcionada al público. Sin embargo, como lo ha señalado Owen, los regímenes regulatorios parecieran ser
solo parcialmente exitosos asegurando el acceso a información ambiental. En Europa, por ejemplo, tan
importante como la introducción de la Directiva ha sido la lucha que han dado las organizaciones am-
bientalistas para que se reconozca el derecho ciudadano a la información13.
Finalmente, frente a la pregunta "a través de qué medio se debe mejorar el acceso a la información ambiental
en los próximos cinco años", 34% de los consultados mencionó a internet, 25% señaló la televisión, y 23% los
centros locales. Nuevamente fueron las organizaciones locales y las ONGs las menos proclives a mencionar la
red. Resulta interesante contrastar las respuestas de los que tienen y los que no tienen acceso a internet. Como
se muestra en la figura 1, para las personas en el segundo caso, el mejor medio para mejorar el acceso a la
información en los próximos años es la televisión.
Los resultados también varían al analizar las respuestas de acuerdo con el origen geográfico de los
participantes. Si bien la mayoría de los consultados de la región metropolitana mencionó a internet, para las
personas de otras regiones el mejor medio para lograr ese fin en los próximos años son los centros locales. En
países desarrollados la red ha demostrado ser una excelente herramienta para mejorar el acceso a la
información ambiental, por lo que su uso debería ser promovido en los países menos desarrollados. Sin
embargo, esto debe ir acompañado de un aumento en su disponibilidad en todo el país. De otro modo se corre
el riesgo de que la participación ciudadana en la toma de decisiones en materia ambiental se restrinja a
aquellos conectados a la red.
Aun cuando es importante realizar esfuerzos para proporcionar información a la ciudadanía a través de
internet (como es el caso de Sinia), en el corto y mediano plazo también deben considerarse otras opciones.
En este contexto, y dado su apoyo por los distintos grupos consultados, debería estudiarse el uso de medios
masivos de comunicación, como la televisión, y la creación de centros locales. Estos últimos pueden
contribuir a abordar las necesidades particulares de cada comunidad, dado que los requerimientos de
información para la acción ciudadana no serán los mismos en el norte de Chile que en la zona austral. Si
cuentan con acceso a la red, los centros locales también pueden ayudar a masificar la aplicación de esta herra-
mienta para buscar información ambiental.
Reflexión final
Los resultados del cuestionario parecen indicar la necesidad de mejorar en el país tanto el aspecto "pasivo"
como el "activo" del acceso a la información ambien-
tal. Para mejorar el primero se requiere de un marco legal que reconozca el derecho del ciudadano a tener a su
disposición esa información. Ese marco legal puede aprender de la experiencia europea con la introducción de
la Directiva sobre Acceso Público a la Información Ambiental y la Convención Aarhus. Es más, dado que la
Convención será abierta para su firma a otros países de la ONU una vez que entre en vigencia, Chile debería
considerar su inclusión, con el objetivo de fortalecer su aplicación del Principio 10 de la Declaración de Río.
Sin embargo, es necesario tener presente que el solo reconocimiento legal de este derecho ciudadano no
asegurará una mayor participación pública en la toma de decisiones y en la protección del medio ambiente. Es
por esto que se requiere al mismo tiempo que las autoridades adopten una actitud activa. Esto pasa por el
reconocimiento de que además de ser un derecho ciudadano, el acceso a la información ambiental es un pilar
fundamental de una política de medio ambiente efectiva y eficiente. Como se ha mencionado, con ello se
promueve la transparencia
+++++
y apertura en la toma de decisiones, lo que indudablemente no solo aumenta la capacidad de la regulación
ambiental para lograr sus fines, sino que también fortalece la democracia.
Si bien el Gobierno, a través de Sinia y del Departamento de Participación Ciudadana y Educación Ambiental
de Conama, está haciendo esfuerzos para recolectar y diseminar información de interés público sin la
necesidad de una solicitud específica, si se desea que la información ambiental haga una contribución real a la
política de medio ambiente del país, es preciso tomar en consideración algunos factores.
En primer lugar, debe darse especial atención a la recolección y clasificación de información. Varios
participantes señalaron que el principal obstáculo en el país era la escasa información ambiental disponible. Si
no se resuelve este problema, todos los esfuerzos tendientes a mejorar el acceso perderán sentido ya que el
valor de un sistema de información ambiental obviamente depende de la calidad de la información que
proporciona.
En segundo lugar, hay que procurar que la ciudadanía sepa qué información se encuentra disponible y dónde
puede consultarla. Si los ciudadanos no saben lo que existe, no pueden usarlo.
En tercer lugar, es necesario realizar mayores esfuerzos para facilitar que los ciudadanos hagan contacto con
la información ambiental en el país. Debería ponerse un mayor énfasis, por ejemplo, en alcanzar a aquellos
sin acceso a internet o a la población de regiones distintas a la metropolitana. De otro modo, se corre el riesgo
de restringir la participación ciudadana a un grupo limitado. En este sentido, como se señalara anteriormente,
pareciera particularmente importante el uso de la televisión para proporcionar información ambiental, y la
promoción de centros locales
Como puede verse, si el acceso a la información va a convertirse en un pilar fundamental de la política
ambiental nacional son necesarias varias reformas. Sin embargo, más importante que reformas específicas es
la promoción de una cultura de apertura, no solo en relación con la información ambiental sino con todo tipo
de información.
Bibliografía
Alabaster, T. y M. Hawthorne: "Information for Environmental Citizenship" en Sustainable Development vol. 7 N21,1999, pp. 25-34.
Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama): Ley de Bases del Medio Ambiente. Ley 19.300, Santiago, 1997.
Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama): Una política ambiental para el desarrollo sostenible, Santiago, 1998.
Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama): Memoria de participación ciudadana y educación ambiental, 2000a, borrador no
publicado.
Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama): Participación ciudadana y educación ambiental en el Sistema de Gestión Ambiental,
2000b, borrador no publicado.
De la Torre, M., y C. Kimber: "Access to Information on the Environment in Spain" en European Environmental Lato Review, 2/1997,
pp. 53-62.
Htimomic Commission for Europe: Guidelines on Access to Environmental Information and Public
Parlicipation in Environmental Decisión Making, ONU, Nueva York-Ginebra, 1996. Economic Commission for Europe: Convention on
Access to Information,Public Participation in
Decision-making and Access to Justice in Environmen tal Matters, ONU, Nueva York-Ginebra,
1999. Economic Commission for Europe: The Aarhus Convention: An Implementation Guíde, ONU,
Nueva York-Ginebra, 2000. Friends of the Earth: Insisting on our Rright to Know: Friend's ofthe Earth Experiences in Usmg the
New Legislation to Access to Environmental Information, Friends of the Earth Trust Limited,
Londres, 1996. Kimber, C. et al.: Access to Environmental Information in the European Community, Economic and
Social Research Council, Reino Unido, 1996. Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República: "Reglamento del Sistema
de
Evaluación de Impacto Ambiental" en Diario Oficial de la República de Chile, 3/4/97. Owen, P.: "Freedom of Access to Environmental
Information" en Information UK Outlooks Ns
24,1997, pp. 3-19. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): Desarrollo humano en Chile: más
sociedad para gobernar el futuro, PNUD, Santiago, 2000. Ross,A.yJ.Rowan-
Robinson:"PublicRegistersofEnvironmentalInformation:AnAssessment
of their Role" enjournal of Environmental Planning and Management vol. 37 N2 3,1994, pp.
349-359. United Nations Environmental Programme: UN Conference on Environment and Development
Declaration, 1992 (http: www.unep.org/unep/rio.htm).
+++++
DIMENSIONES ECONOMICAS Y COMERCIALES
+++++
Economía y medio ambiente: ¿es posible incorporar la opinión de los
individuos en la gestión ambiental?
Denise Gorfinkiel
El presente trabajo pretende ser una aproximación a uno de los métodos de valoración de los bienes
ambientales: la valoración contingente. Uno de los problemas con los que se enfrenta el tomador de
decisiones a la hora de adoptar políticas en esta área es que desconoce muchas veces el valor económico de
los bienes y servicios del medio ambiente. Conocer hasta donde la sociedad está dispuesta a sacrificar otros
usos en pos de una mejor calidad ambiental permitiría una gestión más eficiente de los recursos naturales.
Más allá de las consideraciones económicas, el método de la valoración contingente incorpora al ciudadano
en la toma de decisiones. Es él quien realiza la valuación del recurso en cuestión y no algún experto. Podría
argumentarse entonces que tiene un componente democrático en tanto que la decisión se pone en manos de
aquellos que finalmente van a pagar por los programas y políticas ambientales (ya sea a través de impuestos,
ya sea a través de un alza en los precios).
Introducción
Uno de los mayores problemas que enfrenta la economía ambiental se relaciona con el hecho de que los
bienes a los cuales se refiere no tienen un valor económico. La relación real entre variables tales como la
producción económica, los efectos ambientales y la calidad de vida en todos los planos de la actividad
humana no ha sido todavía aprehendida en su totalidad. El valor económico de los recursos naturales y los£
¿psistemas, su contribución al progreso, su importancia en relación con el capital físico y humano, el grado de
su agotamiento y deterioro, y los efectos de ese deterioro en elbienestar humano son desconocidos en la
mayoría de los casos.
El costo económico de modificar la calidad ambiental en pos del desarrollo o del deterioro de los recursos -en
términos de producción, salud o bienestar perdido o ganado- es vagamente comprendido y mucho menos
cuantificado, lo que impide un análisis y un manejo adecuado de los bienes de la naturaleza. En la mayoría de
los casos de conflictos en la utilización de recursos no se dispone de la información pertinente en relación con
el mérito de cada uso.
Un ejemplo concreto sería determinar qué política adoptar frente a un área natural donde se han descubierto
depósitos de minerales preciosos. La elección entre conservación y desarrollo subyace en esta decisión.
Permitir el desarrollo de una mina apareja, entre otras cosas, la creación de puestos de trabajo y la generación
de ingresos. Pero también supone riesgos ambientales en el área, además de la pérdida de una zona de
recreación natural.
++++++
Entre las preguntas que surgen en este tipo de cuestiones está la de conocer el valor que tienen para la
sociedad estos riesgos y pérdida. Se hace necesario determinar si esos cambios en la calidad ambiental tienen
más peso que la creación de empleos e ingreso. La solución de este conflicto en el uso del recurso surge de la
aplicación de un análisis de costo-beneficio en el que debe emplearse alguna técnica de valoración a fin de
evaluar las distintas opciones. Si el valor de preservar el área es mayor que el valor presente de explotar la
mina, entonces la opción debería ser la de preservar.
Desde el punto de vista clásico, la medida adecuada del valor económico de un bien o servicio es el sistema
de preferencias de los individuos. Determinar estas preferencias constituye la esencia de la valoración
económica. El sistema de precios que se establece en un mercado competitivo es una estimación bastante
precisa de este valor, el cual se traduce en la disponibilidad de pago por parte de los individuos.
En el caso de los bienes y servicios ambientales no existe en general un mercado que refleje esta
disponibilidad de pago que, en definitiva, es la que representa las preferencias de los consumidores. Al no
existir un mercado donde puedan ser transados estos bienes, no es posible obtener la curva de demanda. Ello
ha motivado el desarrollo de distintas técnicas para estimar los beneficios de una mejora ambiental o para
valorar el daño causado por un deterioro. El objetivo es medir monetariamente hasta dónde la sociedad está
dispuesta a sacrificar otros usos en pos de una mejor calidad del medio ambiente.
Uno de los métodos que ha surgido con el fin de medir las preferencias de los individuos respecto a estos
intercambios es el de la valoración contingente. En su comprensión intuitiva, el método busca simular un
mercado mediante la encuesta a los posibles consumidores. Fundamentalmente, por medio de una pregunta
directa se intenta deducir el valor que tienen para el individuo medio los cambios en el bienestar producidos
por la modificación en las condiciones de oferta de un bien ambiental. Se les pregunta por la máxima cantidad
de dinero que pagarían por este bien (una mejor gestión ambiental o una mayor preservación de la naturaleza)
si tuvieran que comprarlo como hacen con los demás bienes.
¿Por qué la necesidad de valorar económicamente?
La ausencia de un valor monetario hace que los bienes y servicios ambientales queden por fuera del sistema
económico, que desde la perspectiva clásica se basa en la existencia de mercados. Según esta visión un
sistema de precios adecuados permite que los recursos sean usados con mayor eficiencia, de modo que cuando
uno de ellos escasea, su precio aumente. Al conocer las tasas de cambio socialmente óptimas entre los bienes
económicos y los ambientales es posible determinar las cantidades óptimas a utilizar.
Si bien este sistema se basa en supuestos que difícilmente se cumplen en la realidad, aparenta ser el más
eficiente a la hora de asignar recursos en busca del
máximo bienestar social. En definitiva, argumentan algunos, el poder di' un mercado funcionando
perfectamente radica en un proceso de decisión e intercambio descentralizado, en el que no se requiere la
presencia de un planificador central que asigne de manera eficiente los recursos 1. Son los precios los
indicadores de la relativa escasez o abundancia de un bien o servicio.
Los bienes y servicios ambientales y los recursos naturales han sido vulnerables a este sistema económico. No
existe un mercado que refleje las preferencias de la sociedad ni su escasez relativa. De esta forma, el mercado
falla al no considerar correctamente los costos y beneficios así como los efectos de la actividad económica
sobre ellos. La contaminación, el deterioro de la capa de ozono, el efecto invernadero, la desforestación y la
desertificación, el agotamiento de ciertos recursos naturales, la extinción de distintas especies son, entre otras
cosas, muestras de la inexistencia de una estructura adecuada de precios. Así planteado, parece imposible
darle un coste a estas cuestiones, ya que no resultaría viable preguntarse por la valoración económica de la
capa de ozono o de la estabilidad climática.
No ocurre lo mismo cuando el problema se plantea respecto a la calidad del agua de un río, el nivel de ruido
de la ciudad, la protección de un determinado espacio natural, la apertura o recuperación de zonas para el
disfrute de la naturaleza o del paisaje. En estos casos sí tiene sentido preguntarse por su valor económico ya
que la calidad ambiental de los mismos influye en el bienestar de la sociedad. Toda forma de actividad
económica altera el ambiente, desde la producción y distribución de bienes y servicios hasta su consumo,
como es el caso de la construcción de una carretera. Es aquí donde se hace necesario conocer cuál es el costo
ambiental que estas actividades suponen, para poder así decidir qué es lo que la sociedad más valora y actuar
entonces en consecuencia.
Cada vez es mayor la preocupación del ciudadano por los problemas ambientales y por la manera en que se
administran los bienes y servicios del med io ambiente y los recursos naturales. Existe un convencimiento
generalizado de que tanto las sociedades industriales como aquéllas en vías de desarrollo están transformando
y utilizando los recursos naturales a escalas sin precedentes. En este contexto, el medio ambiente comienza a
ser considerado un activo cuyo uso no es ilimitado. Ante la cantidad de conflictos que surgen al querer
determinar cómo usar estos recursos o qué calidad ambiental se pretende, aumenta la demanda para contabili-
zar o estimar el valor que ellos tienen para la sociedad. Se afirma la importancia de usar el análisis económico
a la hora de tomar decisiones relacionadas con la preservación o el desarrollo de los espacios naturales.
+++++++
La posibilidad de darle un valor monetario a las consecuencias de la contaminación o a la recuperación de
espacios verdes pasa a ser uno de los pilares de la economía ambiental. De no encontrar ese valor, el uso de
instrumentos económicos necesarios para la aplicación de políticas y legislaciones ambientales resulta
impracticable. ¿De qué manera si no, se establece el nivel óptimo de polución, se implementan impuestos
(subsidios) piguvianos o se determina monetariamente el daño ambiental causado por un derrame petrolero?
2
.0 incluso, ¿de qué manera se incorpora el valor de los bienes ambientales en los análisis costo-beneficio?
Dificultades al valorar los bienes ambientales y los recursos naturales
La estimación de valores económicos confiables para los recursos naturales no resulta fácil. Dos son las
principales razones que explican esta dificultad. En primer lugar, como vimos, no existen mercados en los
cuales estos recursos pueden venderse y comprarse, por ende no hay observaciones sobre transacciones reales
que permitan inferir las preferencias de los individuos. En segundo lugar, la satisfacción o utilidad que se
pueda derivar de los mismos va más allá del uso directo que de ellos se haga. Aparece la pregunta de si es
posible medir económicamente otros tipos de uso como son los valores de no uso, los valores de opción y el
valor que se deriva del derecho que tienen las futuras generaciones sobre dichos recursos.
Observar las distintas opciones que hacen los individuos es una de las maneras de entender el comportamiento
y preferencias de los consumidores. Existen otras. Las entrevistas constituyen uno de los métodos para
recabar este tipo de información. A través de ellas es posible conocer, de manera indirecta, el comportamiento
de los individuos cuando éste no se refleja en un mercado.
Sin embargo, existen argumentos que sostienen que este método no es consistente con lo que la teoría
económica dice sobre las preferencias de los individuos, ya que viola fundamentalmente el principio de las
preferencias observadas. Ya no se estaría analizando un comportamiento objetivo y observable por fuera del
individuo, sino reacciones subjetivas a ciertas cuestiones, incluso las que los individuos aún no han
experimentado. Decisiones sobre qué hacer respecto a determinados recursos naturales -recuperar un espacio
verde, intervenir a fin de detener la destrucción de la selva tropical o apoyar políticas que protejan los
elefantes-
suponen .si t luiciones totalmente nuevas para los individuos. A pesar de ello, estas decisiones llevan
incorporado un valor para aquél que opta.
La cuestión es estimar valores confiables para que este tipo de recursos pueda ser incluido en la toma de
decisiones. Conceptualmente, determinar el valor que tienen el agua limpia o el aire puro para un individuo no
parece difícil. Los recursos ambientales proveen servicios y la valuación que de estos se tiene motiva una
determinada elección. Cuando las elecciones pueden ser observadas, existe información suficiente para
estimar valores monetarios que midan los cambios en la actitud de los individuos, producto de cambios en
recursos extra mercado. Los individuos incurren en gastos implícitos para poder hacer uso de los mismos. En
estos casos, los valores se derivan de las opciones adoptadas, junto a ciertos supuestos que permiten conectar
el comportamiento observable con el recurso que no goza de mercado. Se asume que el uso de dicho recurso
es la única razón por la cual el individuo lo valora.
No obstante, existen casos en los que el bienestar que los individuos derivan de un recurso ambiental no
requiere de un uso directo o inmediato. El valor se genera en el hecho de que el bien existe y de que tiene
determinadas características. O sea, aparece un valor de existencia que cuesta incorporar en el análisis
económico, ya que no responde a las técnicas clásicas de medición. Tampoco explica las preferencias de las
personas frente a cambios en estos recursos. La pregunta que cabe hacerse entonces es: ¿es posible medir en
términos monetarios el valor que los individuos adjudican a los bienes ambientales, en aquellos casos en que
no existe un mercado capaz de medir el comportamiento según las preferencias reveladas y en los que no hay
un uso directo de los mismos?
Algunas cuestiones sobre el riesgo y la incertidumbre
Uno de los problemas que presenta la valoración de estos recursos es el hecho de que puede existir
incertidumbre en cuanto a si los individuos desean tener estos bienes en el futuro o si determinada política
será capaz de proveer la calidad ambiental propuesta. Por un lado, el individuo puede no tener la seguridad de
que quiera en algún momento hacer uso de cierto parque o zona recreativa. De la misma manera, un
tratamiento de aguas previsto puede o no alcanzar los objetivos propuestos, dependiendo, por ejemplo, de si
los estimativos sobre la capacidad regenerativa del río son correctos o no. Por otro lado, hasta ahora lo que se
ha intentado medir es un cambio en los bienes ambientales. Sin embargo, los individuos no conocen con
certeza dicho cambio, es decir, ellos creen que pueden existir varios resultados posibles. El conjunto de
creencias y resultados que aparecen en torno de estas cuestiones es lo que define el riesgo.
Con relación a lo primero, la posible irreversibilidad de las modificaciones lleva a que se considere la
incertidumbre desde dos puntos de vistas más bien diferentes. La primera es el enfoque del valor de opción,
siendo éste la cantidad que los in-
++++++
dividuos estarían dispuestos a pagar por una garantía que les brinde la oportunidad de comprar el bien a
determinado precio en un momento específico del futuro. Se trataría de una prima por riesgo a fin de
compensar por la incertidumbre.
La segunda perspectiva incorpora el concepto de tiempo. Aquí se habla de un valor de cuasi opción, o sea una
prima por riesgo que los individuos pagarían para que determinada actividad se suspenda hasta tanto exista
más información. Este valor de cuasi opción asume que el consumidor sabe bien qué es lo que quiere, que el
resultado de cierta acción es incierto y que existe la posibilidad de que aparezca mayor información, que
permitirá tomar una mejor decisión.
El debate sobre el concepto de valor
Si bien el objetivo de la economía ambiental tiene que ver con las cuestiones conceptuales y metodológicas
que surgen al estimar los valores de los bienes ambientales, gran parte del debate se ha concentrado en el
concepto de valor. El valor económico es una construcción teórica cuya medida monetaria proviene de las
acciones que los individuos realizan de acuerdo con sus preferencias. Este valor no puede ser considerado
independientemente de una acción; acción que supone que el individuo adopta una decisión en la que algo se
gana y algo se pierde.
A grandes rasgos, existen dos tipos de valores, los de uso y los de no uso o uso pasivo. Los primeros se
relacionan con la satisfacción que el individuo percibe por consumir directamente el bien. El tema es que aun
no siendo consumidor directo, es posible obtener satisfacción del mismo, ya sea por tener la opción de
consumirlo en algún momento (valor de opción), ya sea por desear que las generaciones venideras mantengan
la posibilidad de usarlo (valor de legado o bequest valué), ya sea por el simple hecho de conocer que
determinado bien existe o está protegido (valor de existencia).
Razones éticas, culturales, religiosas, estéticas y políticas, entre otras, están presentes en el debate
contemporáneo de la protección del medio ambiente. Estas razones, si bien no son económicas, pueden tener
consecuencias de esa índole. Personas, instituciones y países pueden encontrarse en determinado momento
frente a la necesidad de realizar sacrificios producto de la realocación de recursos escasos, de la reducción del
consumo presente o de la renta disponible, en favor de la protección de bienes y servicios ambientales.
También existen razones económicas que llevan a la defensa del medio ambiente. Entre ellas está el valor de
(cuasi) opción. En los casos en que exista incertidumbre y en que la decisión tomada pueda tener
consecuencias irreversibles, la protección del medio ambiente puede ser justificada por la relevancia de su
valor de opción implícito intertemporal, independientemente de toda consideración religiosa, ética o cultural.
Otras de las razones económicas se relaciona con el valor de existencia. La idea de valorar aquello que no
puede ser visto, tocado o experimentado estaba fuera del
raciocinio económico, pero John Krutilla alteró esa visión. De acuerdo con este autor, las variables de la
función de utilidad de una persona no deben restringirse alas cantidades de bienes comúnmente consumidos.
También pueden incluirse, por ejemplo, los distintos grados de conocimiento de un individuo sobre las
características físicas y sociales existentes en el mundo.
Krutilla reconoce el hecho de que es posible conceptualizar las maneras en que estos bienes contribuyen al
bienestar de los individuos por medio de los servicios que ofrecen. Hace referencias a los gustos,
motivaciones o preferencias que llevan a que alguien que no usa determinado bien tenga una disponibilidad a
pagar por conservarlo, más allá de su deseo de mantener la opción de uso en un futuro. En definitiva, aunque
este tipo de demandas sobre bienes ambientales no se refleja en los precios de mercado, deben de ser tenidos
en cuenta en los análisis sociales de costo-beneficio.
El debate en torno del valor de existencia se refiere a dos ejes opuestos. Por un lado están aquellos que,
debido a problemas tanto empíricos como teóricos, recomiendan no adentrarse en cuestiones relacionadas con
el valor de existencia (Diamond/Hausman). Otros argumentan que, a pesar de los problemas que presenta, un
proceso de toma de decisión no puede prescindir de los estimativos del valor de existencia, dada su
importancia en ciertas situaciones (Hanemann).
Siguiendo la lógica de la economía clásica, el valor de un bien o servicio ambiental puede medirse a través de
las preferencias individuales por la protección o por el uso de dicho bien o servicio. Teniendo en cuenta sus
gustos y motivaciones, cada individuo tiene un conjunto de preferencias que utiliza para valorar todos los
bienes, incluso los ambientales. Y en el caso de estos últimos, el proceso de medición comienza con la
distinción entre el valor de uso y el valor de no uso. El primero refleja el valor de uso efectivo o potencial, el
segundo refleja un valor intrínseco a los bienes y servicios ambientales independientemente de que exista una
relación con los seres humanos.
A partir de esta distinción, se incorporan nuevos conceptos. El valor de uso se subdivide en valor de uso
propiamente dicho, de opción y de cuasi opción. El valor de opción hace referencia a la disponibilidad del
recurso para su uso futuro. El de cuasi opción representa el valor de retener la opción de uso futuro de un
recurso, dado un aumento en el conocimiento científico, técnico, económico y social sobre las posibilidades
futuras del recurso ambiental. En este contexto, el valor económico total (VET) de los bienes o servicios
ambientales puede descomponerse de la siguiente manera:
VET = valor de uso + valor de opción + valor de cuasi opción + valor de existencia
Obviamente, valorar económicamente el medio ambiente pasa por calcular el valor económico total del bien o
servicio ambiental en cuestión. El problema se plantea, nuevamente, por el hecho de que el valor del medio
ambiente no se refleja íntegramente en las relaciones de mercado. Muchos de sus componentes no se
+++++++
transan en uno y los precios de los bienes económicos no reflejan el verdadero valor de la totalidad de los
recursos usados en la producción. El problema práctico es el de obtener estimativos válidos a partir de
situaciones reales en las que no existen mercados aparentes o en las que los mercados son imperfectos.
Estrategias de valoración
Para valorar bienes sin mercado, la economía cuenta con algunas técnicas, entre ellas el modelo de
producción en el hogar, que incluye el del costo de desplazamiento, el de los precios hedónicos y el método
de la valoración contingente. Estas técnicas intentan medir el excedente del consumidor, es decir, la diferencia
entre el costo de disfrutar el bien y la cantidad máxima de dinero que hubiera pagado por disfrutarlo. Mientras
los primeros lo logran de manera indirecta, la valoración contingente consigue calcularlo directamente. Su
objetivo es medir en dinero los cambios en el bienestar de las personas debido a un aumento o disminución de
la cantidad o calidad de un bien. Esta medida se expresa en términos de la cantidad máxima que una persona
pagaría por un bien, o sea la disponibilidad o disposición a pagar.
Se busca obtener medidas monetarias de las preferencias de los individuos a través de la información que
brindan sus opciones. El concepto de valor subyace en las elecciones que hacen, y esos valores son los que
influyen en el comportamiento. En otras palabras, el análisis económico trata de convertir la utilidad del
individuo en dinero.
A medida que crece el interés por las cuestiones conceptuales y metodológicas relacionadas con la valuación
de los bienes y políticas ambientales, también aumenta la confusión que deriva de los intentos de analizar o
estimar los distintos tipos de valores. Se confunden los conceptos de valuación con los motivos o los
componentes de la misma. Es decir, no se distingue entre comportamiento observable y motivaciones
inobservables (gustos o preferencias). Cada uno de los motivos sugeridos por Krutilla a fin de fundamentar la
conservación de activos ambientales únicos e irrem-plazables, es transformado en un tipo de valor diferente.
El contexto en el que se adopte la decisión (real versus hipotético) hace la diferencia entre los métodos
directos (preferencias declaradas) y los métodos indirectos (preferencias observadas). El contexto es real
cuando la decisión de obtener una cantidad de un bien se hace a través de una transacción capaz de ser
registrada. En cambio, cuando lo que se registra es una decisión declarada, sin que exista una transacción real,
se está frente a un contexto hipotético.
Al combinar el contexto decisorio con la característica privada o pública del bien y con los conceptos de valor
de uso y no uso, es posible señalar dos aproximaciones que permiten estimar el valor que los bienes tienen
para el individuo. Los métodos directos, que intentan medirlo a través de "conversaciones" con las personas,
involucran descripciones de situaciones y determinan el valor de las
mismas por medio de preguntas directas. Los métodos indirectos utilizan información real que surge de
observar el comportamiento de los individuos y la manera en que los factores (precio, calidad ambiental,
características de los individuos) lo afectan. La intención es la de desarrollar modelos para la demanda de
bienes y servicios. Son estos modelos los que luego se usan para determinar el valor que se busca. Ejemplo de
los primeros sería la valoración contingente, mientras que el método de los costos de viaje o de los precios
hedónicos ejemplifica los segundos.
Los métodos indirectos encuentran su fundamento en la teoría económica clásica. Años de experiencia en
modelar los comportamientos han creado un cuerpo sólido y fiable de modelos, cosa que no ocurre con los
métodos directos. En consecuencia, los economistas, en su mayoría, tienden a preferirlos y defenderlos a
pesar de sus desventajas. Estos métodos de valoración miden lo que podría describirse como los aspectos
privados capturables del recurso que es valorado. Cada uno de ellos conecta aquel aspecto del recurso que no
tiene mercado con las diferentes opciones observables que se toman en el ámbito privado. El supuesto es que
el uso directo del bien es la única razón por la cual el individuo lo valora.
Sin embargo, los bienes ambientales ofrecen distintos tipos de servicios que contribuyen al bienestar social y
que no logran reflejarse en los resultados obtenidos a través de esta metodología. Dado que el concepto
económico de valor se origina en las opciones que los individuos realizan, se hace necesario considerar el
valor de no uso o no inmediato de los activos ambientales, consecuencia de los efectos de las políticas en las
características de dichos activos. Determinado tipo de decisiones afecta incluso a las personas que no los
usan.
La falta de técnicas que permitan estimar directamente el valor total asociado con este tipo de bienes tiene por
resultado la aparición de importante literatura buscando medir por separado cada uno de los valores que lo
componen. La preocupación es la de demostrar que los valores obtenidos basándose en el simple uso del
recurso tienden a subestimar el valor total, y en especial los de naturaleza irreemplazable.
El método de la valoración contingente cumple con este objetivo. No se basa en modelos específicos de
comportamiento sino que intenta obtener directamente el valor de un bien. Ya que permite medir el valor de
uso y de no uso, se ha transformado en uno de los métodos más utilizados por la economía ambiental. Sin
embargo, no faltan las críticas a esta metodología. Luego de analizar diferentes estudios empíricos y hacer
una descomposición formal de valor total en valor de uso y no uso, McConnell, Cummings y Harrison
concluyen que si bien el segundo existe como tal, no hay aún manera válida para distinguirlo del valor de uso
en el valor total del bien.
De todas maneras, y en la medida en que cada vez es más necesario responder a las inquietudes ambientales
de los individuos, la incorporación de estas preferencias en la valoración de los recursos naturales adquiere
importancia. La idea es estimar no solo el valor total de los recursos, sino también los cambios en la calidad
++++++
y en las características de los mismos. Y esto último es lo que la valoración contingente pretende valorar ya
que, en general, la mayoría de las cuestiones ambientales suponen cambios en la calidad de los servicios
brindados más que pérdidas totales. Más allá de estimar valores monetarios para bienes que no tienen
mercado, la valoración contingente permite incorporar en los análisis de costo-beneficio los efectos sociales y
ambientales que distintas políticas a adoptar pudieran tener en el bienestar social.
El método de la valoración contingente
Esta metodología tiene aplicaciones varias. Ellas van desde la administración pública, que necesita evaluar
iniciativas que propone, hasta organizaciones preocupadas por el medio ambiente que quieren saber el valor
social del patrimonio natural o los tribunales que desean imponer sanciones económicas a quienes causen
daños ambientales.
La cantidad de bienes que pueden valorarse por este método es muy amplia. Su flexibilidad facilita la
valoración de los bienes y servicios extra mercado. Permite los análisis ex ante, o sea que a través del mismo
es posible estimar el valor de aquellos bienes que aún no han sido provistos. Es el único método que permite
conocer el valor de uso pasivo o no uso; valor que generalmente no se tiene en cuenta en los análisis de
políticas y que puede ser significativo a la hora de tener que decidir entre la conservación de un recurso o un
proyecto de desarrollo.
Más allá de las consideraciones económicas, el método de la valoración contingente incorpora al ciudadano
en la toma de decisiones. Es él quien realiza la valuación del recurso en cuestión y no algún experto. Podría
argumentarse entonces que tiene un componente democrático en tanto que la decisión se pone en manos de
aquellos que finalmente van a pagar por los programas y políticas ambientales (ya sea a través de impuestos,
ya sea a través de un alza en los precios).
El objetivo principal consiste en conocer el valor que un determinado bien tiene para las personas,
preguntándoles directamente a través de encuestas y cuestionarios. Es un procedimiento por medio del cual se
intenta construir un mercado, construcción que puede ser real o hipotética. Cuando se realiza un plebiscito,
por ejemplo, se está creando un mercado real donde los más interesados deciden si aceptar lo propuesto o no.
Mediante los cuestionarios, en cambio, se crea un mercado hipotético, donde la oferta está representada por el
entrevistador y la demanda por el entrevistado.
En su aspecto formal supone que debe de definirse la cantidad del bien en cuestión, la forma de provisión del
mismo, la forma de pago, y se debe optar por alguna de las fórmulas de presentación de la pregunta sobre
disposición a pagar. Si bien no se cuenta con un diseño estándar de valoración contingente, prevalecen
algunas pautas bien definidas. En primer lugar, debe definirse la población relevante y consiguiente muestra.
Este tema adquiere especial relevancia al momento de
• 11ii-itT estimar el v.ilor de opción o de existencia, ya que la fiabilidad del resultado . ihlcnidn depende en
cierta medida de haber escogido bien a la población relevante. I sos resultados pueden a variar enormemente
según cómo se la haya definido.
Hn segundo lugar, debe visualizarse correctamente qué es exactamente lo que >■ quiere medir en unidades
monetarias. Por ejemplo, cuál es el beneficio que obtiene un individuo que pasea por un parque respecto a la
alternativa de que no tenga la posibilidad de disfrutarlo. O en cuánto disminuye el bienestar de las personas al
saberse afectadas por la contaminación de un arroyo próximo a su lugar de residencia, que ha deteriorado su
calidad de vida (problemas de salud, desvalo-lización de la zona, olores, etc.), respecto a la alternativa de que
no hubiese contaminación. La descripción de la política o programa que se pretende evaluar debe de ser clara,
concisa e incorporar la mayor información posible.
El próximo paso es incluir el mecanismo a través del cual se obtiene la disponibilidad de pago del
entrevistado, o sea la forma como se plantea el mercado hipotético. Existen distintos modos de plantear la
cuestión. Se le puede preguntar al individuo directamente por su máxima disposición a pagar (formato
abierto); o se le puede plantear en forma de tanteo (¿pagaría x dólares por esta mejora? ¿sí? ¿pagaría y?
¿cuánto pagaría como máximo?); o se le puede presentar la pregunta en términos discretos, es decir indicar un
precio determinado y preguntar si pagaría o no dicha cantidad de dinero por el bien en cuestión (formato de
referéndum o binario).
Finalmente, se busca conocer las características socioeconómicas del entrevistado y otras variables capaces de
explicar el porqué de sus respuestas (actitudes hacia el medio ambiente, comportamientos recreativos). Este
tipo de encuesta debería incluir también algunas preguntas para identificar si el entrevistado entendió la
información, si cree en el escenario hipotético planteado y si se tomó en serio el ejercicio.
El contexto norteamericano y la Comisión de la National Oceanic and Atmospheric Administration
(NOAA)
Es en el contexto legal norteamericano donde la valoración contingente pasa del plano académico al del
mundo real. Dos leyes y el derrame de petróleo de un barco de la Exxon Valdez en aguas canadienses fueron
el punto de partida. Con base en ellos, se presentaron distintas demandas a través de las cuales se intentó
recuperar importantes sumas de dinero por la pérdida de valores de existencia (entre otros) y por los cambios
en la calidad del recurso como consecuencia del daño ambiental ocasionado.
El cometido principal de las leyes (The Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability
Act de 1980 y las reglamentaciones emitidas por el Ministerio del Interior en 1986) es el de crear los
mecanismos capaces de identificar los lugares objeto de contaminación por desechos peligrosos y que
produzcan riesgos a la salud o al medio ambiente, y establecer los procedimientos por medio
+++++
de los cuales el responsable de la contaminación se haga cargo de los costos. Además, precisan cuáles son los
tipos de daños a ser compensados y las técnicas para estimar su valor3. Así, adquieren relevancia los valores
de existencia (cuando no fuera posible medir los valores de uso) y el método de la valoración contingente.
Como respuesta a un número importante de demandas legales que comenzaban a plantearse, la Corte de
Apelaciones de Estados Unidos encomendó al Ministerio del Interior que reconsiderara sus reglamentaciones.
La Corte consideraba esas reglas muy estrictas y recomendó que se le diera el mismo peso a los valores de
uso y a los de no uso a la hora de evaluar los daños ambientales. Señaló además la seriedad con que debe de
ser empleada esta técnica de valuación para que sus resultados sean fiables y lo más depurados de posibles
sesgos.
En marzo de 1989, un barco tanque déla Exxon Valdez derramó 11 millones de galones de petróleo en la
costa de Alaska. Según las leyes federales de EEUU, dicha compañía podía ser demandada por las pérdidas
sufridas por aquellos que comerciaban bienes de mercado (caso de los pescadores) y por la regeneración de
los recursos dañados, incluidas las pérdidas de los valores de no uso. La Exxon fue demandada por daños
referentes a los valores de uso y no uso afectados por el accidente y los costos de limpieza. Las sumas a pagar
por las pérdidas de valores de existencia o no uso además de las pérdidas sufridas por la industria pesquera y
el turismo fueron inmensas.
Entre otras cosas, este derrame concientizó sobre los posibles efectos económicos que pudieran tener las
reglamentaciones del Ministerio del Interior. En este contexto, el Congreso norteamericano promulgó una
nueva ley, the Oil Pollution Act de 1990, conforme a la cual el Departamento de Comercio, actuando a través
de la NOAA, fue encargado de redactar reglas para regular la estimación del daño ambiental. En su intento
por defenderse, la Exxon financió una conferencia con el fin de presentar conclusiones sobre la fiabilidad del
método utilizado. Varios economistas, reunidos en Washington en abril de 1992, demostraron las debilidades
del método, criticando su credibilidad y validez para estimar los valores de no uso4. Se cuestionó más que
nada su consistencia con los supuestos más generalmente aceptados de la teoría económica.
Majo presiones de ambientalistas (que argumentaban en favor de considerar los valores de existencia y el
método de la valoración contingente) y de compañías petroleras (que argumentaban en contra), la NOAA
reunió a un panel de expertos a los efectos de analizar la validez de la valoración contingente para medir en
términos monetarios valores de no uso, mejoras en este método y posibles alternativas. El informe de estos
expertos, hecho público en enero de 1993, fue favorable a la utilización de la valoración contingente como
mecanismo razonable para calcular el valor de no uso en la pérdida de bienestar por desastres ecológicos. Sin
embargo, a fin de que las estimaciones obtenidas sean consideradas válidas y que no lleven a valores
exageradamente sesgados, este panel recomendó una serie de medidas bastante estrictas en relación con su
diseño y aplicación.
De esta Comisión surge entonces un conjunto de directivas a los efectos de reforzar sus conclusiones de que
la valoración contingente sí encuentra un fundamentado en la teoría económica. Estas recomendaciones
fueron agrupadas en tres secciones: directivas generales, directivas para estimar valores por medio de las
encuestas, y los objetivos de este tipo de encuestas. En resumen y siguiendo a Portney, las recomendaciones
más importantes son las que siguen. En primer lugar, la valoración contingente debe realizarse por intermedio
de encuestas personales más que telefónicas, cuando sea posible. A su vez, estas últimas se prefieren a las
encuestas por correo.
Segundo, la estimación debe ser sobre la disponibilidad a pagar de los individuos respecto a prevenir un
futuro incidente más que sobre la mínima compensación requerida para subsanar un hecho ya ocurrido. Esto
incluso cuando ésa sea la variable teóricamente correcta, ya que el uso de la primera minimiza el riesgo de la
sobreestimación en las respuestas.
Tercero, se recomienda el uso del formato de referéndum o binario. O sea que lo que se le plantea al individuo
es si votaría por un programa o política que tuviera consecuencias ambientales positivas a cambio de un
aumento en los impuestos o en los precios de los productos. De esta manera las personas se enfrentan con el
mismo tipo de decisiones que toman cotidianamente en todos los mercados: se compra a ese precio o no se
compra.
La encuesta debe comenzar informando sobre el problema de tal manera que la descripción de los efectos del
programa en cuestión sea correcta y clara. Se debería recordar a los entrevistados su restricción
presupuestaria, o sea que la cantidad que pagarían por el bien reduce las posibilidades de consumir otros
bienes. Se les debe informar además de la existencia de bienes sustitutos. Por último, se recomiendan
preguntas "de seguimiento" con el fin de saber si la persona entendió correctamente la elección que estaba
realizando y para conocer las posibles razones de su respuesta.
La valoración contingente en la práctica
Esta metodología busca, como ya señalamos, obtener un valor económico confiable que mida o determine las
preferencias de los consumidores respecto a los
+++++++
bienes y servicios ambientales. En cuanto al individuo, el valor económico de disponer una unidad más de un
bien o servicio se mide a través de la disposición a pagar.
Varios son los sesgos en los que se puede incurrir. Y las confusiones que pueden surgir de los cuestionarios
son tantas que los economistas prefieren las que resultan de las observaciones externas. Allí el mercado es
real, los individuos actúan y sus comportamientos son observables. Aquí, los individuos hablan, y si bien se
busca conocer comportamientos y preferencias, bajo un régimen estructurado, a través de preguntas abiertas y
cerradas, ellos escuchan palabras y responden a lo que interpretan.
Pequeños cambios en la redacción de las preguntas o en la secuencia en que se presentan, pueden producir
cambios significantes en las respuestas. Contestar encuestas exige un esfuerzo de parte del encuestado: éste
debe de interpretar el sentido de la pregunta, buscar en su memoria la información pertinente, integrarla en lo
que opina y transmitir esa opinión al encuestador. Por ello, si bien algunos se motivan, otros se desinteresan
rápidamente o se impacientan con facilidad, y en lugar de buscar la respuesta correcta, intentan satisfacer al
encuestador.
El sentido que cada cual atribuye a las palabras es diferente. Términos similares pueden tener diferentes
sentidos, no es lo mismo hablar de precios más altos que de impuestos más altos. También importa el
contexto o situación: puede ocurrir que los individuos respondan de manera diferente a situaciones que el
investigador considera como equivalentes. Las encuestas, como toda forma de comunicación, son sensibles a
las diferencias de matices, de contexto y a la capacidad cognitiva de los seres humanos.
Este proceso de valoración se ve influenciado también por la falta de experiencia de los encuestados. Al no
estar acostumbrados a valorar bienes públicos, ya que los mismos se proveen de manera gratuita,
evidentemente no conocen el valor real, y el proceso crea en cierta medida el valor que busca medir. Todo
proceso cognitivo es una construcción individual y como tal varía con la persona, el contexto y el bien,
además de que la decisión de cuánto pagar en estos casos se adopta en el momento en el que se debe decidir.
La realización, entonces, de un estudio de valoración contingente para estimar la disponibilidad de pago de
los individuos por la realización de mejoras en la calidad ambiental de cierto bien o servicio requiere que se
lleven a cabo distintos pasos, el cumplimiento de los cuales determinará la validez y confiabilidad de las
estimaciones obtenidas. No está de más hacer referencia a la relación de causa-efecto entre una buena
confección del cuestionario y la exactitud de los resultados.
De lo expuesto surge que en el proceso de redacción del cuestionario, la elección de las palabras es esencial.
El significado de las palabras y frases debe de ser el mismo para todo el mundo. Ello se consigue a través de
los grupos de orientación, en los que se discute, con personas que forman parte de la población relevante, el
redactado de la encuesta, el significado de las preguntas separadas y en su conjunto.
Al obtener una primera versión completa del cuestionario, el paso que sigue es el de verificar en una muestra
reducida. El objetivo es realizar pruebas piloto con el
cuestionario a fin de eliminar preguntas innecesarias, agregar aclaraciones y supuestos que no se tuvieron en
cuenta y ver que el significado de la terminología empleada sea común a todos. Permite también fijar los
precios de referencia de la pregunta de disposición a pagar y determinar si la elección del mecanismo de pago
empleado y la institución que lo implementa es correcta y no genera reacciones subjetivas.
En el contexto uruguayo se realizó un estudio de valoración contingente con el objetivo de examinar la
posibilidad de estimar los beneficios de posibles mejoras en el entorno natural y paisajístico, o sea mejoras en
la calidad de la oferta ambiental, del Parque Biarritz. Se trata de un parque ubicado en uno de los barrios
montevideanos donde los vecinos acuden a disfrutar de la naturaleza y a realizar actividades recreativas.
El resultado del estudio señala que la población encuestada apoyaría un programa para mejorar el entorno
natural y paisajístico del parque, por ende su calidad ambiental, ejecutado por la Intendencia Municipal de
Montevideo (IMM). Esta población acepta un incremento de aproximadamente 3% en los impuestos
domiciliarios para tales efectos. Estos son impuestos que los ciudadanos pagan a la IMM bimensualmente por
los servicios que ella presta, por ejemplo alumbrado público y recolección de basura. Se habla de la población
que concurre al Parque Biarritz asiduamente (73,7% de los que apoyan dice visitarlo al menos una vez por
semana) y que por lo general vive en los alrededores del mismo (se observa que 94% de los que apoyan viven
a una o dos cuadras del parque).
Los datos de esta encuesta confirman la hipótesis de que el individuo típico dispuesto a pagar por un cambio
positivo en la calidad de la oferta ambiental de un área recreativa es aquél que dispone de un ingreso
promedio que le permite satisfacer sus necesidades, y con un nivel de educación que supera la enseñanza
secundaria. Desde el punto de vista de su ocupación, se trata de profesionales, técnicos, bancarios y
administrativos en puestos más bien altos. En la medida en que la institución responsable demuestre que
cumple con el programa propuesto5, el análisis realizado sugiere que la misma cuenta con un margen
significativo para extraer parte del surplus del consumidor y por ende aplicar políticas ambientales con el
apoyo ciudadano.
Entre otras ventajas, consideramos que la utilización de este método permite una participación concreta de los
ciudadanos en la toma de decisiones a la hora de hacer política, en este caso a la hora de adoptar políticas
económicas ambientales.
++++++++
Esta participación, que no es más que un derecho que tiene la ciudadanía en todo régimen democrático, brinda
una mayor legitimidad a dichas políticas, tan necesaria cuando las cuestiones ambientales son absorbidas por
aquéllas de contenido puramente económico y social.
Consideraciones finales
En tanto el medio ambiente comienza a considerarse como un activo cuyo uso no es ilimitado, aparecen
numerosos conflictos al querer determinar cómo utilizar los recursos naturales o qué calidad ambiental se
pretende alcanzar. La necesidad de darle un valor económico a las consecuencias de la contaminación o a la
recuperación de los espacios verdes adquiere relevancia en la aplicación de políticas y legislaciones
ambientales. El apoyo de la comunidad resulta de importancia en el contexto de la dicotomía que caracteriza
la relación entre el crecimiento económico y la protección del medio ambiente. En la medida en que el
ciudadano considere que su opinión es tenida en cuenta, menor será el rechazo que provocan medidas poco
simpáticas como es el incremento en los impuestos.
El problema que se plantea a la hora de valorar los recursos ambientales es que los individuos no tienen ni
toda la información ni la experiencia que se asume existe cuando se modelan las preferencias sobre bienes de
mercado. En estos casos aún no se ha acumulado conocimiento sobre qué es lo que lleva a que se adopten
determinadas decisiones en materia ambiental. El desarrollo de medidas que valúen aquellos recursos que se
encuentran fuera de los mercados requiere, además de la observación de las decisiones tomadas, entender
plenamente el objeto y contenido de dichas decisiones.
El método de la valoración contingente permite justamente conocer e identificar este contenido y entender el
porqué de las preferencias que caracterizan determinada decisión. Las encuestas ofrecen la posibilidad de
saber cómo reaccionarán los individuos frente a ciertas opciones. Más aun, es sabido que ante la incertidum-
bre, los agentes aprenden a medida que experimentan. Es decir que la adopción repetida de determinadas
decisiones conduce a un patrón de comportamiento que permite considerar dichas elecciones como si éstas
fuesen adoptadas en el marco convencional de la teoría económica. En este contexto entonces, los métodos di-
rectos de valoración ofrecen la oportunidad de analizar cómo los agentes aprenden, modelan sus preferencias
y sobre la base de ello eligen.
En definitiva, preguntar directamente a las personas tiene el potencial de informar sobre la naturaleza, la
profundidad y el significado económico del valor que estos bienes tienen para la sociedad. El método de la
valoración contingente permite entonces conocer mejor los procesos cognitivos, la racionalidad y la natu-
raleza de las preferencias de todos los bienes, sean públicos o privados. Al decir de Portney, el resultado de
este debate podría ser una teoría económica de las preferencias perfeccionada.
I ,.i estimación obtenida en este caso parece razonable. Se demostró, en definitiva, que existe por parte de los
individuos un comportamiento racional a la hora de valorar este tipo de bien a pesar de la falta de experiencia,
no solo con este mecanismo de recolección de datos sino también con el tipo de bien que se intentó valorar.
Que los vecinos de la zona con la que se trabajó apoyen la aplicación de una política de mantenimiento,
preservacióny limpieza de parques por parte de la IMM, y que para ello estén dispuestos a aceptar un
incremento en los impuestos de cerca de 3%, no parece algo desproporcionado. Ellos son los beneficiarios
directos de tal política, y como ya se dijo, en tanto la institución cumpla con lo propuesto, cuenta con un
margen significativo para extraer parte del surplus del consumidor y así implementar esta clase de políticas
con el apoyo ciudadano.
En estos tiempos en que la participación ciudadana está presente en los distintos estratos de la política, poder
contar con este tipo de metodología permite obtener racionalidad y eficiencia en la toma de decisiones a la
hora de hacer políticas económicas, especialmente cuando se trata de bienes sin mercado.
++++++++
Empresa y medio ambiente: claves para un posicionamiento estratégico
Francisco García Rodríguez
Introducción
En el presente trabajo trataremos de determinar la relación existente entre las actividades empresariales y el
medio ambiente. Para ello partiremos de un repaso histórico de esa relación que, como veremos, ha resultado
bastante conflictiva. A continuación analizaremos el potencial de rentabilidad que la protección ambiental
puede empezar a tener para la empresa, a medida que las preocupaciones ambientales se generalizan en el
conjunto de la sociedad y, por tanto, también en los consumidores. Por último se abordarán las consecuencias
de todo ello de cara a la determinación de los comportamientos estratégicos más idóneos para un adecuado
posicionamiento de la empresa ante la cuestión ambiental.
Empresa y medio ambiente: repaso de un conflicto histórico
Tradicionalmente, al menos hasta principios del último siglo, las repercusiones de la actividad empresarial en
el medio ambiente en el cual se halla inserta han tendido a ser mayoritariamente obviadas del análisis
económico. Así, las aportaciones de los economistas a partir del siglo XVIII van excluyendo progresivamente
de su campo de observación aquellos aspectos ligados a la biosfera y a los recursos naturales, hasta centrar su
análisis solo en aquellos fenómenos "fácilmente ex-presables en valores de cambio y que son autorregulables"
(Aguilera). Esta tendencia "reduccionista" del hecho económico está influida inicialmente, según diversos
autores, por el paradigma "mecanicista-cartesiano" (v. Aguilera; Kaap; Naredo).
No obstante, y debido a las evidentes deficiencias de un enfoque de la actividad económica, y por tanto de la
empresarial, que no tenía en cuenta las consecuencias, ni del consumo masivo de recursos naturales, ni de los
residuos generados en las actividades productivas, surgen a principios del último siglo las primeras aporta-
ciones analíticas dirigidas a determinar las consecuencias de la actividad empresarial en el medio ambiente1.
Demos un breve repaso alas mismas, desde ese momento hasta la actualidad.
+++++
Pigou sostiene que, bajo determinadas circunstancias, el valor del producto neto marginal privado difiere del
producto neto marginal social, debido a que una parte del producto de una unidad adicional de recursos puede
revertir a agentes distintos de quienes han realizado la inversión. En este contexto cabe situar las
repercusiones ambientales de la actividad empresarial, de manera que, siendo la empresa la responsable de la
inversión, el resultado de la misma puede afectar a "agentes terceros", bien de manera positiva (carácter de
bien público de determinadas actuaciones de recuperación o cuidado ambiental) o bien de forma negativa
(degradación ambiental). Pigou concluye en la necesidad de establecer subvenciones o impuestos para alentar
o desalentar, respectivamente, este tipo de actividades.
Coase analiza las acciones empresariales que presentan efectos perjudiciales sobre terceros, haciendo énfasis
en la naturaleza recíproca del problema. La solución general a este tipo de disfunciones es una correcta
asignación inicial de derechos de propiedad, que posteriormente podrían negociarse en el mercado. La clave
estaría en la comparación de las situaciones finales a partir de asignaciones iniciales alternativas. Solo habría
de intervenirse en el caso de que los costes de transacción fuesen superiores a los beneficios obtenidos de la
negociación.
Kapp realiza un prolijo análisis de los "costes sociales", entendidos como "las pérdidas, directas o indirectas,
soportadas por terceras personas o por el público en general, como resultado del desarrollo ilimitado de
actividades económicas (...) y de las que los empresarios privados no se consideran responsables". Según él,
existe un defecto de información sobre la magnitud de tales costes y, en muchas ocasiones, resulta muy difícil
establecer una medida estadística de los mismos, aunque no por ello el concepto pierde su operatividad.
Además, con frecuencia sería posible realizar mediciones sustantivas, aunque no monetarias. Para el análisis
de los costes sociales, el concepto teórico central es el "principio de la causación circular o acumulativa",
según el cual "el proceso social se caracteriza por la interacción de muchas variables económicas y no
económicas cuyos efectos conjuntos mueven el sistema hacia posiciones lejanas al equilibrio". Ello implicaría
que el sistema económico no sería capaz de generar mecanismos autorreguladores de los efectos producidos
por los costes sociales. Concluye Kapp sosteniendo que "los costes sociales son un fenómeno común a las
economías de empresa. Su olvido o menosprecio afecta en gran medida la correcta utilización de los recursos, es decir, la
eficiencia máxima".
Otros autores plantean un análisis de las externalidades que contrapone los intereses de las empresas que las
generan con el público en general. En oposición a Coase, llegan a la conclusión de que la asignación inicial de
los derechos de propiedad sobre el medio ambiente, bien a las empresas o bien a los consumidores, implica
rangos de outputs óptimos diferentes, y por tanto distintos grados de contaminación y, consecuentemente, de
bienestar (Mishan). Además, se presentan
tautologías de títulos de propiedad sobre el medio ambiente y sus diferentes consecuencias para el bienestar y
el óptimo social (Bromley 1978).
Aparte de este enfoque de la actividad empresarial, centrado en las "externalidades" o "costes sociales" que la
misma genera, también son interesantes los análisis que se han venido realizando sobre las repercusiones de la
acción de las empresas en relación con el agotamiento de los recursos naturales no renovables. En este
sentido, se ha generado un debate que pone en oposición a partidarios del sistema de precios como adecuado
regulador del uso privado de los "activos no renovables" (Solow), y a los que propugnan mecanismos
reguladores, dado que la actividad empresarial por sí sola generaría comportamientos especuladores y
monopolísticos, alejando la tasa de uso de estos recursos del óptimo social
(Davidson).
Asimismo, es interesante destacar una perspectiva que ha irrumpido con fuerza en este debate: el llamado
"enfoque institucionalista", que hace énfasis en la importancia de los factores normativos en la gestión de los
recursos ambientales, así como en las instituciones y organizaciones encargadas de definir y aplicar dichas
normas. Siguiendo esta perspectiva, sería en los posibles cambios a realizar en el entramado institucional
donde habría que centrar el debate de la relación entre empresa y medio ambiente (Bromley 1985).
Por otra parte, y en oposición a la llamada "economía ambiental", que trata de integrar en el aparato de
análisis económico la problemática ecológica a partir de los presupuestos pigouvianos, surge el enfoque de la
"economía ecológica", que propone, según Aguilera, una "reconstrucción conceptual" para integrar la biosfera
y las leyes físicas; desde una perspectiva sistémica, dentro del análisis económico. Asimismo, se evidencia la
necesidad de un profundo estudio de los ecosistemas, y la integración del enfoque institucionalista, como
elementos clave para redefinir la actividad económica (y por tanto la empresarial) y dirigirla hacia un
contexto ambientalmente sostenible.
Rentabilidad empresarial y protección ambiental: implicaciones estratégicas
En este contexto está de plena actualidad el debate en torno de si los comportamientos "ambientalmente
sostenibles" generan en las empresas únicamente costes de adaptación o, por el contrario, pueden ser el
fundamento para la obtención de ventajas competitivas. En ese sentido, Porter apunta que existe un círculo
virtuoso entre políticas empresariales respetuosas del medio ambiente y la obtención de ventajas competitivas.
Se trataría de soluciones que han venido a llamarse en la literatura empresarial "win-win-win", debido a que
permiten una ganancia en términos de bienestar para todas las partes implicadas en el conflicto ambiental:
actividades empresariales, consumidores y el propio medio ambiente. Y ello sería posible a través de una
adecuada política de regulaciones medioambientales que alentaría a las empresas a introducir innovaciones
tecnológicas dirigidas a dismi-
+++++++++
nuir sus impactos en el medio natural y que, a la postre, les permitiría también alcanzar ventajas competitivas.
No obstante, Walley y Whitehead critican el enfoque de Porter por ser demasiado global, en el sentido de que
trata de determinar cómo una economía nacional puede obtener mejoras competitivas mediante determinadas
políticas ambientales, pero no plantea cómo deberían comportarse las empresas, individualmente, para
abordar el problema y alcanzar esas supuestas ventajas competitivas. Según ellos, no está tan claro que el
aumento de la protección ambiental por parte de las empresas no suponga incurrir en costes económicos
adicionales, y apuntan la necesidad de establecer un cierto "pragmatismo" a la hora de tomar las decisiones.
En este sentido, las prioridades habrían de establecerse en función de los impactos potenciales en el valor de
los accionistas y decidir a continuación, integrando todo este proceso en las estrategias generales de la
empresa. En concreto, estos autores distinguen tres tipos de decisiones que pueden ser tomadas en el ámbito
de la organización en relación con la política ambiental, en función de su impacto en el valor de la compañía,
así como en relación con el grado de discrecionalidad de la gerencia en las mismas:
1. Estratégicas. Serían decisiones que tendrían un alto impacto en el valor de la compañía, disponiendo la
gerencia de un amplio margen de actuación.
2. Operacionales. Presentan un impacto medio-alto en el valor de la empresa, pero la capacidad discrecional
de la gerencia es baja.
3. Técnicas. El impacto en el valor es bajo, siendo la capacidad de actuación de la empresa variable.
Porter y Van Der Linde ven en el hecho de que "las empresas operan en el mundo real de la competencia
dinámica y no en el mundo estático de muchas teorías económicas" la garantía de que, basándose en la
innovación y con una nueva perspectiva de la contaminación ambiental como un ineficiente uso de los
recursos, las empresas tenderán a adoptar estrategias ambientales que les permitirán alcanzar ventajas
competitivas. Y todo ello en el ámbito de un sistema de gestión empresarial de "calidad total" (total quality
management), que integre estos aspectos de reducción de los impactos en el medio ambiente como un
componente más de la función de control de los procesos de la organización. Las empresas obtendrían
ventajas competitivas mediante la innovación, animadas por la regulación ambiental, no solo a través de la
solución de los problemas de contaminación del medio natural una vez que estos ocurren, sino estableciendo
la "mejora de la productividad de los recursos" como un planteamiento estratégico de partida en el seno de la
organización.
En este sentido, son interesantes los desarrollos recientes provenientes del campo de la normativa sobre
calidad, que señalan la necesidad de que las empresas adopten los llamados "sistemas de gestión
medioambiental" (Gómez Fraile). Las diferentes opciones pueden resumirse en la norma UNE 77801, el
Reglamento CEE N-1836/93 y, quizás el más extendido y de más aceptación, la ISO 14001.
Sin duda alguna, uno de los temas cruciales cuando se analizan las implicaciones estratégicas de la relación
existente entre la rentabilidad empresarial y la
protección ambiental, es la posibilidad de diferenciación o de acceso a nuevos segmentos del mercado que se
abre para aquellas empresas que sean capaces de trasladar un "contenido verde" a sus productos o servicios
(Porter/Van Der Linde). Lógicamente, a medida que estos segmentos vayan adquiriendo importancia, la
rentabilidad de la protección ambiental se irá haciendo también más nítida. En este sentido, De Burgos
Jiménez recoge una categoría de segmentación realizada por The Roper Organization y S. C. Johnson & Son,
Inc., que divide a los consumidores, de mayor a menor preocupación ambiental, en las siguientes categorías:
1. "Verdes acérrimos" (true blue green). Preocupación ambiental muy fuerte. Líderes de movimientos
ambientalistas.
2. "Verdes de billete" (greenback green). Presentan una disposición a pagar precios mayores por productos
ecológicos.
3. "Verdes incipientes" (sprouts). Tienen una preocupación media por el medio ambiente que reflejan de
manera moderada en su conducta.
4. "Verdes quejicas" (grousers). Justifican su ausencia de conducta ambiental y critican el poco rendimiento
de otras.
a) "Marrones básicos" (basic brown). No creen que las pautas de conducta individuales puedan solucionar los
problemas ambientales y, además, no quieren hacer el esfuerzo.
Todo ello justifica la opinión de algunos autores que ven en el problema ambiental para la empresa, de cara al
nuevo siglo, una revolución cultural de dimensiones equivalentes a la producida respecto al factor humano en
el presente: "Pero, si en el caso del factor humano el elemento de cambio fundamental partía del trabajador
(...) en el caso del factor ambiental el elemento de cambio fundamental parte del cliente final, del
consumidor" (Ludevid).
Hacia la definición de la estrategia ambiental de la empresa. El papel de la información
Independientemente de la percepción que se tenga de la relación existente entre la actuación ambientalmente
compatible y los niveles de rentabilidad empresarial, esto es, tanto si la problemática ambiental es percibida
como una amenaza para la vida de la empresa, o si se enfoca como una oportunidad para el desarrollo de la
misma, cada vez es más evidente la imposibilidad de que sea ignorada por parte de la gerencia. Además, ha de
tenerse en cuenta que la introducción de la variable ambiental va a suponer para la organización un cambio
estructural profundo, que generará una importante alteración de sus áreas funcionales y de los criterios de
management tradicionales (Ludevid). Por ello, entendemos que a la hora de abordar esta importante cuestión
se requiere de un adecuado planteamiento estratégico en el que se tomen en cuenta el conjunto de factores
relevantes, tanto internos como del entorno organizacional.
Ricart y Rodríguez hacen un completo repaso a los diferentes modelos de posicionamiento estratégico que se
han venido definiendo en la literatura empresa-
+++++++
rial en relación con el medio ambiente, y proponen finalmente como alternativa el que denominan "modelo de
gestión medioambiental integral", que definen como "un marco de referencia con el que las empresas llevan a
cabo procesos de autodiagnóstico de su gestión medioambiental que culminan con el desarrollo e
implantación de planes de mejora". Para ello se definen cinco dimensiones dentro del modelo: entorno,
definición estratégica y planificación, desarrollo de capacidades, cuadro de mando y actuación de la dirección.
Del análisis de estas cinco dimensiones, y desde la perspectiva, por una parte, del grado en que las empresas
internalizan el impacto ambiental de sus actividades (es decir, tienen conciencia de sus repercusiones) y, por
otra, del grado en que perciben las sinergias que existen entre el medio ambiente y su estrategia de negocio, se
define un marco de posicionamiento estratégico de cuatro niveles (v. cuadro 1):
1. Organizaciones indiferentes: caracterizadas por una baja percepción de las sinergias existentes entre su
actividad y el medio ambiente, así como por una escasa internalización de los impactos ambientales, bien
porque estos son poco importantes o porque no sienten que sus stakeholders las presionen en ese sentido.
2. Organizaciones oportunistas: si bien tienen clara la existencia de sinergias entre la protección ambiental y
sus actividades, presentan un bajo grado de internalización de las repercusiones de las mismas. Ello presenta
evidentes riesgos estratégicos derivados de la falta de comprensión y reflexión sobre los aspectos ambientales.
3. Organizaciones reactivas: compromiso auténtico en la mejora del medio ambiente, derivado
probablemente de la presión de sus stakeholders, aunque sin tener claras las repercusiones positivas de esa
actitud de compromiso en la actividad empresarial.
4. Organizaciones proactivas: coinciden con las organizaciones anteriores en la asunción de un auténtico
compromiso medioambiental, pero a ello le añaden una adecuada comprensión de los problemas ambientales,
percibiéndolos además como oportunidades para mejorar su posición competitiva.
l'.ini concluir es necesario decir que, con el fin de lograr un posicionamiento «idi'cu.ido de la empresa ante la
problemática medioambiental, bien sea a través del modelo propuesto, o mediante otro alternativo, es
imprescindible gestionar adecuadamente un factor estratégico de primera magnitud: la información. Y ello, al
menos, en los dos sentidos siguientes:
1. De cara a captar del entorno organizacional las repercusiones ambientales de su actividad. Y ello no solo en
términos de los impactos ambientales propiamente dichos, sino con el objetivo de conocer la visión
medioambiental de los stakeholders de la organización y, más concretamente, "cuáles son las expectativas y
las percepciones de cada uno de ellos en relación con sus actividades y con sus acciones de mejora
medioambiental" (Ricart/Rodríguez).
2. Además, es fundamental también "comunicar adecuadamente la actuación ambiental de la compañía, tanto
hacia dentro como hacia fuera de la empresa" (Ludevid). Y ello, precisamente, con vistas a satisfacer las
expectativas de los stakeholders de la organización, tanto internos como externos.
Conclusiones
La crisis ambiental global que estamos viviendo en la actualidad está comenzando a afectar el
comportamiento del conjunto de organizaciones sociales, entre ellas la empresa. Por ello, el medio ambiente
se está configurando progresivamente como un factor de primera magnitud a la hora de definir e implementar
los posi-cionamientos estratégicos más adecuados de cara a la obtención de ventajas competitivas.
Así, independientemente de cuál sea la percepción que se tenga de la relación existente entre rentabilidad
empresarial y protección ambiental, es cada vez más evidente la necesidad de tomar decisiones estratégicas en
relación con los aspectos ambientales, y pasar de comportamientos "indiferentes" a otros más "proactivos".
Por último, deseamos destacar que para ello es fundamental un uso adecuado de la información como recurso
estratégico. No solo para detectar las consecuencias ambientales de las actividades de la empresa, sino
también para transmitir a los diferentes stakeholders de la organización los comportamientos ambientales de
la
misma.
Bibliografía
Aguilera, F.A. et al.: Canarias. Economía, ecología y medio ambiente, F Lemus, La Laguna, 1994.
Bromley, D.W.: "Property Rules, Liability Rules and Enviromental Economics" en Journal of Economic Issues vol. IX N21,1978.
Bromley, D.W.: "Recursos y desarrollo económico: un enfoque institucionalista" en Agricultura y sociedad N" 35,1985.
Coase R. H.: "El problema del coste social" en Hacienda Pública Española N2 68,1960.
+++++++
"""-"*""—~---------' El etiquetado de OGM:
información, comercio y percepción pública
Carlos Galperín
Los organismos genéticamente modificados (OGM) son aquellos en los cuales se han introducido uno o más
genes con el objeto de conferirles una o más características que la variedad en cuestión no tenía. Por ejemplo,
lograr una planta tolerante a herbicidas (caso de la soja resistente al glifosato) o resistente a ciertos insectos
(caso del maíz Bt). Estas variedades conforman la denominada primera generación de OGM, que presentan
ventajas en la etapa de siembra y cosecha, pero no resultan en modificaciones en el producto final.
La llamada segunda generación, con aún pocas variedades aprobadas para su venta, incorpora cambios en el
producto que pueden beneficiar al comprador, sea la industria procesadora (variedades con mayor contenido
de aceite o de proteínas), o el consumidor final (alimentos con mejores cualidades nutritivas y atributos
medicinales específicos).
En los últimos dos años ha crecido la controversia respecto a los beneficios y costos del empleo de este tipo
de variedades, debate que alcanzó los medios de comunicación masiva de todo el mundo. Entre los beneficios
se mencionan ventajas para el agricultor (menores costos de producción por la reducción en el uso de
agroquímicos, mayores rendimientos por hectárea y mejoras en el manejo de los cultivos) y beneficios
ambientales y sanitarios (menor uso de plaguicidas, utilización de agroquímicos con menor o nula acción
residual y afinidad con técnicas de siembra más conservacionistas).
La oposición a estos cultivos se basa, en especial, en potenciales e inciertos efectos dañinos sobre el ambiente
y la salud de los animales y consumidores. Por ejemplo: perjudicar a insectos no dañinos; que la modificación
genética se transfiera a otras especies (polinización cruzada); desarrollo de bacterias resistentes a antibióticos
que se utilizan para la modificación genética; y generación de alimentos alergénicos. Aun cuando el punto
débil de estos argumentos es la calidad de la evidencia científica que los sustenta (Levy et al), son utilizados
por diferentes organizaciones ecologistas y difundidos en los medios de comunicación.
El cambio en las demandas de los consumidores, la presión de ONGs y las modificaciones en las regulaciones
y en las acciones de los gobiernos, están creando una serie de problemas para el comercio de productos
transgénicos o derivados de
++++++
ellos. De estos, se destacan las normas sobre etiquetado voluntario y obligatorio y la creciente renuencia de
los consumidores a adquirirlos.
Estas dificultades son relevantes para el comercio agrícola de Argentina y Brasil, aunque por motivos
opuestos. Estos dos países (junto a Estados Unidos) son los principales exportadores de soja y derivados,
grano donde las variedades transgénicas de primera generación presentan grandes ventajas y la mayor
difusión en el mundo. En el caso de Argentina, estimaciones privadas indican que más de 80% del área
sembrada lo ha sido con soja OGM, mientras que en Brasil no está todavía permitida su utilización comercial.
Por lo tanto, si en los países importadores de esta proteína vegetal se colocan trabas regulatorias o la demanda
se niega a comprarlos, debido al empleo de variedades transgénicas, las exportaciones argentinas podrían
verse perjudicadas, mientras las de Brasil no.
Vistas estas consideraciones iniciales, el objeto de este trabajo es analizar el etiquetado de OGM en relación
con la información que brinda, sus consecuencias comerciales y la vinculación con la percepción pública en
diferentes países. En la segunda sección se toma un enfoque económico para discutir las funciones de las
etiquetas, tanto en general como de los alimentos en particular, y la información necesaria para interpretarlas.
En la tercera se comparan las alternativas de etiquetado voluntario y obligatorio de OGM. En la cuarta se
analizan problemas comerciales que derivan de estas etiquetas. En la quinta se presentan los distintos tipos de
regulaciones de etiquetado de los principales países importadores y exportadores. En la sexta se considera la
percepción pública de este tema, y su influencia en las regulaciones. Por último, en las conclusiones se
plantea si los beneficios del etiquetado obligatorio compensan los costos que genera.
El etiquetado, la información y la decisión del consumidor
Las regulaciones sobre etiquetado tienen como objetivo influir sobre la información a brindar al consumidor,
tanto en el contenido como en su presentación. A diferencia de las regulaciones tradicionales (que especifican
qué, cómo y con qué producir), éstas actúan en conjunto con la demanda, influyendo sobre la oferta de
manera indirecta. Al regular la información sobre el producto, el proceso y/o los insumos, favorecen la
decisión del consumidor basada en dichos atributos. Si el consumidor no compra el producto por alguno de
dichos factores, el oferente deberá modificar aquello no deseado para poder seguir vendiendo. Pero esto
depende de cómo el consumidor toma la decisión, para lo cual es relevante saber: a) si lee la etiqueta, b) si
analiza la información que ahí aparece, c) si tiene conocimientos y capacidad para procesar dicha
información, y d) cuál es su actitud ante lo que informa la etiqueta.
Para esto, es útil ver la etiqueta en el marco de la oferta y la demanda de información. En el caso de un bien
cualquiera, el empresario decidirá qué producto ofrecer en función de lo que él considera que el consumidor
va a demandar, lo que
a su vez depende del comportamiento pasado de los demandantes en el mercado -preferencias demostradas- y
de encuestas y simulaciones. Pero el comportamiento pasado no se reflejará necesariamente en el
comportamiento futuro, y.i que el consumidor puede cambiar la forma de decidir y los elementos en los que
se basa, entre los que se encuentra la información que obtiene y que le llega.
Con la etiqueta y otras certificaciones, el oferente del producto también brinda información al comprador.
Excepto en el caso de que sea obligatoria la provisión de cierta información, la decisión sobre cuál ofrecer
estará en función de lo que puede influir favorablemente en el consumidor, y del costo de proveerla. De este
modo, el productor dará información adicional siempre que los ingresos extra que ésta genere (como mayor
volumen vendido o un precio de venta superior) sean superiores a su costo (p. ej., verificación y certificación).
Por su parte, para decidir qué comprar, el consumidor también demanda información, tanto a través de la
etiqueta como sobre lo que la etiqueta informa. Al igual que el productor, va a pedir información adicional si
el valor que le asigna a las mejoras en la decisión de compra (p. ej., satisfacer mejor sus necesidades) es
mayor que el costo de obtener y procesar esta mayor información. En caso contrario, no la va requerir, o no va
a adquirir el producto en cuestión.
En lo referente a alimentos, el comprador puede fijarse en diferentes atributos (Caswell 1997), sean sanitarios
(patógenos, residuos de agroquímicos, aditivos), nutritivos (grasas, calorías, fibras), de embalaje, de proceso
(impacto ambiental, cuidado sanitario, biotecnología) y otros más generales (composición, tamaño,
preparación). En este punto corresponde revisar, por un lado, la información de la etiqueta, y por el otro, la
que el consumidor puede hallar para analizar el contenido de la misma, donde hay que ver qué información se
ofrece y quién es el proveedor.
En relación con la información que se da en la etiqueta, hay tres alternativas respecto a la regulación: ausencia
de regulación, regulación sobre el etiquetado voluntario, y exigencia de mostrar una etiqueta. Si no hay una
regulación específica, el productor del bien va incluir en la etiqueta solo aquella información que pueda influir
de manera positiva sobre la decisión del comprador. Si la etiqueta es voluntaria, pero existe una regulación
que determina lo permitido y/o lo prohibido, tanto en contenido como en forma, se incluirá la información que
pueda influir en el consumidor pero dentro de los límites de lo permitido. Por último, con el etiquetado
obligatorio, en el sello aparecen datos que no necesariamente pueden influir en la decisión del comprador.
Aquí la decisión de informar se desvincula de un análisis privado de costo-beneficio de ofrecer información.
Respecto a quién la provee, y salvo que una regulación exija lo contrario, suele ser el productor del bien, sea
por sí o contratando a un tercero, como una empresa certificadora. Esto último se da cuando es difícil y
costoso asegurar que el producto en cuestión puede mostrar un sello determinado, y cuando para los
compradores es muy importante la calidad e independencia de criterio del certificador. Esta es la razón que
justifica la existencia de empresas que acreditan los productos y los procesos productivos, como con los sellos
de "producto inocuo para la salud",
+++++++
"elaborado con material reciclado", obtenido mediante técnicas de producción más conservacionistas o
fabricado en una empresa con ISO 14000.
Las exigencias sobre la provisión de información consideran, aunque sea de manera implícita, que ésta es un
"bien meritorio", esto es, un bien que la sociedad juzga que debe ofrecerse por consideraciones que van más
allá de las preferencias individuales y de un análisis costo-beneficio privado, como es el caso de la educación
y la salud pública. De este modo, se cree que el consumidor tendrá beneficios (que no siempre se reflejan en
ventajas para el productor), al ayudarlo en la selección de productos que desea adquirir o evitar, en función de
motivos que pueden no estar justificados en la evidencia científica disponible.
Estos beneficios "sociales" no contemplados en los beneficios "privados", dependen del tipo de atributos que
se exige reflejar en la etiqueta. Los atributos de un producto pueden dividirse en inspeccionables,
experimentables y de confianza1 (Caswell 1997; Nelson). En los inspeccionables, como color y tamaño, el
consumidor puede determinar por sí mismo la calidad de un producto antes de la compra. En los
experimentables, como el gusto, la calidad se conoce con el consumo. En los basados en la confianza de la
información, el consumidor no puede juzgar el atributo con sus propios medios. Tal es el caso de saber si un
alimento fue producido cuidando los aspectos sanitarios o con un mínimo impacto ambiental.
Las normas sobre etiquetado obligatorio suelen referirse a los atributos que son difíciles de conocer por
inspección y experimentación, y donde la posibilidad de engaño es mayor dada la dificultad de que el
consumidor obtenga información que le permita modificar su comportamiento, y castigar o premiar así a un
productor mediante sus decisiones de comprar o no un producto.
A su vez, las exigencias sobre información de atributos en alimentos, y aun cuando se basen en una
credencial, dependen de si se refieren a aspectos sanitarios, nutritivos o al proceso productivo. En los aspectos
sanitarios, lo habitual es utilizar regulaciones directas sobre el producto o el proceso (p. ej., fecha límite para
su consumo, forma de procesamiento) en vez de etiquetas (Caswell 1997), dado el impacto que pueden tener
sobre el consumidor y la dificultad para analizar la información, aunque sea cierta (p. ej., nivel de patógenos
en alimentos procesados o de residuos de pesticidas en frutas y verduras). Por eso se prohiben los productos y
procesos que pueden dañar la salud, en vez de exigirles una etiqueta2.
Por el contrario, con los atributos nutritivos (p. ej., grasas, calorías, minerales) en general se emplea el
etiquetado en vez de regulaciones directas, ya que influyen sobre la calidad de la alimentación y la
conformación de la dieta de la población, con un impacto sobre la salud controlable y elegible por el propio
consumidor. Con el
tiempo, tanto esta información como la forma de presentarla, pasaron a ser consideradas bienes meritorios, lo
cual muestra cómo la condición de meritorio varía según las épocas y los países.
Con los atributos sobre el proceso, hay que diferenciar si afectan o no las características del producto final. En
el primer caso, pueden resultar en atributos inspeccionables o experimentables, donde los requisitos sobre
etiquetado son menores, o puede ser que se modifiquen los aspectos sanitarios o nutritivos, en cuyo caso rigen
las normas directas para esas situaciones. Las normas sobre proceso pueden referirse a impactos durante la
producción, como consecuencias sobre el ambiente y la salud de los trabajadores; elementos que son muy
difíciles o imposibles de verificar por parte del comprador. Por ello se regula la forma de presentar la
información. En este aspecto, la biotecnología agropecuaria es una técnica que puede modificar el producto,
generar impactos durante el proceso, o ninguna de las dos cosas. Pero en muchos países hay una demanda
creciente de que se informe si se emplea como forma de producción, tanto por informaciones o creencias
sobre potenciales impactos o por la falta de confianza en las decisiones de las agencias oficiales de control.
El otro punto a ver es la información que el consumidor puede utilizar para analizar lo que dice la etiqueta. Al
respecto, puede recabar información con diferentes grados de desarrollo, profundidad y calidad, que señalen
las ventajas y desventajas de los productos con ciertos atributos. Las diferencias en la complejidad hacen que
el grado de accesibilidad varíe con el usuario de estos análisis. También la información puede ser
contradictoria: mientras unas dicen que el producto en cuestión es muy bueno, sea para la salud y el ambiente,
otras concluyen que es muy malo. Al mismo tiempo, no todas las afirmaciones se presentan con el mismo
grado de sustento ni cuentan con evidencia científica creíble y sólida.
Es por ello que es importante también quién provee esta información complementaria a la etiqueta. En general
se trata de los mismos oferentes del producto etiquetado, las entidades reguladores del Estado, ONGs
(ambientalistas, de consumidores), medios de comunicación y centros de investigación científica. Pero no
todos gozan del mismo grado de credibilidad en todos los países y entre todos los habitantes.
Por lo tanto, la etiqueta y la información que la rodea no siempre van a influir del mismo modo sobre el
comprador, incluso en el caso de advertencias sobre posibles riesgos vinculados a cierto producto. Porque
etiquetar no es educar, sino solo informar. Es por ello que depende de si es un tema que el consumidor conoce
y le interesa e inquieta.
En esto influye la formación educativa y cultural, que hacen a los valores sociales y morales del individuo,
importantes a la hora de decidir el consumo de productos con consecuencias directas sobre el comprador, y
más aún si los impactos (negativos o positivos) se dan solo durante el proceso productivo o en la disposición
final de los residuos. Asimismo, importan la experiencia (sea propia o de terceros), las notas en medios de
comunicación y las campañas públicas de apoyo y oposición.
++++++
Esto también hace a la capacidad de procesar la información presente en la etiqueta y aquélla que la rodea: no
todos tienen acceso a revistas científicas, ni pueden entender un debate entre biólogos o médicos (aunque se
realice en el ámbito de divulgación), ni tienen tiempo para dedicarse a ello.
Ahora bien, en este contexto y ante conclusiones que se contradicen, ¿en cuál información confía más el
consumidor? En aquélla con el mayor grado de verosimilitud y donde el proveedor cuente con la mayor
credibilidad. Y aquí es relevante la percepción que tiene la población sobre el tema en sí y sobre los
participantes en el debate. Pero antes de ver este punto, se procederá a un análisis del etiquetado de OGM.
Etiquetado de OGM: ¿voluntario u obligatorio?
Las alternativas regulatorias básicas para la etiqueta de OGM (Caswell 1998) son: a) no permitir etiquetas
relacionadas con el uso o no de OGM; b) exigir un etiquetado obligatorio de productos que contienen OGM;
c) permitir el etiquetado voluntario positivo (informar que se usa OGM) o negativo (informar que no se usa
OGM); d) permitir el etiquetado voluntario, pero con información adicional sobre la existencia o no de
diferencias con el producto convencional.
En el primer caso, no es posible la diferenciación, lo cual puede beneficiar o no al productor según el tipo de
semillas que esté usando. Por ejemplo, con los OGM de primera generación (que solo traen beneficios durante
el proceso productivo), el productor evita que un comprador reticente a los transgénicos pueda diferenciarlo
de los convencionales. Si bien por criterios agronómicos no corresponde la distinción, ya que no hay
diferencias sustanciales entre las características físicas, químicas y sanitarias de ambos tipos de granos, el
consumidor puede querer esta diferenciación por motivos fundados en otros criterios.
En cambio, con los OGM de segunda generación, donde el usuario se puede beneficiar por cambios en los
atributos del grano, el productor pierde la posibilidad de vender el producto a los consumidores interesados en
pagar más por sus características especiales. Por esta razón, muchos que hoy se oponen al etiquetado están
proponiendo sistemas de separación e identificación para la nueva generación de transgénicos.
La alternativa del etiquetado obligatorio hace que todos brinden información sobre el tipo de producto que
venden y los insumos utilizados, pero implica que todos los productores deben incurrir en los costos de
separación, identificación y verificación. Si esto puede trasladarse al consumidor, éste terminará pagando
precios más altos, aun cuando no le interese la diferenciación; si no se puede trasladar, el productor y/o el
procesador tendrán menores ganancias, y quizás por verse obligados a diferenciar dos productos que en
esencia son equivalentes.
La tercera opción es acorde con el enfoque de que los costos y beneficios de la mayor información deben
recaer en quienes desean ofrecerla o demandarla. Y esto
tanto con los (X 'M de primera como de segunda generación. Por su parte, la cuarta alternativa sigue el
principio presente en las regulaciones de etiquetado de que no se debe engañar al consumidor con
información confusa y que no le aporta datos relevantes para la decisión de compra.
Aquí hay que considerar que las demandas de etiquetado obligatorio buscan darle al consumidor herramientas
que le permitan actuar en un contexto de riesgo e incertidumbre respecto al tipo de alimento que consume.
Pero corresponde hacer una distinción, en especial por su impacto sobre los productores y consumidores
(Phillips/Isaac). Algunas de estas incertidumbres son propias de cualquier alimento, como que pueda generar
alguna reacción alérgica o que tenga toxinas aún no conocidas y, en consecuencia, no las cubren las normas
sanitarias.
Un segundo grupo de incertidumbres se debe a falencias de las agencias reguladoras, sea al determinar
sustancias no aptas para el consumo humano, o aprobar insumos o procesos productivos que luego
demostraron ser perjudiciales para la salud3. Si en alimentos conocidos sucedieron estos problemas, quién
puede asegurar que los reguladores no cometan errores mayores en alimentos provenientes de procesos
biotecnológicos nuevos. El tercer grupo se refiere a inquietudes de los consumidores a partir de su ignorancia
sobre la biotecnología o de una actitud de rechazo "innato" a todo avance tecnológico.
El etiquetado obligatorio lleva a que alguien cargue con los costos asociados de estos tres grupos de riesgos e
incertidumbres. Si bien el primer grupo puede tener alguna relación con el productor, los otros dos tienen su
causa en factores externos a él. Por lo tanto, ¿por qué el productor debe cargar con los costos de una desin-
formación de la cual no es responsable? Y por otro lado, ¿cuál es la razón de que los consumidores que no
tienen dudas del segundo y tercer grupo, deban pagar precios mayores?
A su vez, estas diferencias en precios y costos que surgen de las alternativas de etiquetado suponen que la
etiqueta informa al consumidor. Sin embargo, se puede dar la paradoja de que un producto con la etiqueta
"contiene OGM" en realidad no tenga ingredientes transgénicos ni se derive de ellos, mientras que un bien
con un sello "libre de OGM" puede llegar a contener o provenir de un OGM (McHughen).
La primera situación puede darse con productores y procesadores que no quieren implementar sistemas que
garanticen la separación de granos y/o no quieran asumir el riesgo de la mezcla accidental y sus
consecuencias negativas en las ventas, la imagen corporativa y los problemas judiciales conexos 4. Entonces,
ante la duda, etiquetan.
++++++++
La segunda alternativa puede ocurrir por la imposibilidad técnica de detectar la presencia de algún OGM,
como es el caso de aceites y otros productos que provienen de los componentes oleosos de los granos, donde
no hay rastros de ADN o proteínas. También se da por los umbrales de tolerancia de mezclas accidentales
permitidos en varias de las regulaciones actuales: solamente una tolerancia de 0% aseguraría la ausencia de
algún OGM.
En consecuencia, la elección entre voluntario u obligatorio tiene muchas aristas, como que se pague por
información que no se quiera dar ni recibir, se incurra en costos no buscados, se pretendan cubrir falencias
ajenas al producto en sí, y termine por brindarse información engañosa e incompleta. También conlleva
problemas comerciales, que trataremos en la siguiente sección.
Problemas comerciales
La etiqueta facilita que el consumidor pueda diferenciar productos, y así tener más elementos para tomar una
decisión sobre qué comprar. Éste es uno de los argumentos centrales de las regulaciones sobre etiquetado de
granos OGM y derivados, principalmente en el etiquetado obligatorio. Aunque esto en principio no parece
conducir a problemas comerciales, la "letra chica" de los reglamentos y otros factores relacionados puede
generar trabas en la comercialización, y en particular en el comercio exterior.
En primer lugar, en mercados con consumidores muy sensibles a la biotecnología y con oposición al
desarrollo de los transgénicos, la etiqueta es casi como una declaración de culpabilidad (aunque la evidencia
científica apoya la presunción de inocencia), lo cual lleva a una reducción importante en el volumen de venta,
tanto a consumidores finales como a empresas alimenticias.
En segundo lugar, la elección de un test de detección de OGM implica una decisión sobre su costo, velocidad
y precisión. Por un lado, esta mayor erogación va a repercutir sobre los costos de producción y/o el precio del
producto; por el otro, los métodos más lentos afectan el normal desarrollo del proceso productivo, con el
correspondiente impacto sobre el resto de la cadena industrial.
En tercer lugar, debido a la posibilidad de mezclas accidentales entre granos transgénicos y aquellos que no lo
son, se suele definir un umbral de tolerancia máximo de presencia de OGM para que un producto no deba
tener la etiqueta "hecho con OGM". Cuanto menor sea este umbral, mayores deberán ser los esfuerzos para
evitar la mezcla, con el consiguiente aumento de los costos.
Cuando se trata de comercio exterior, los problemas se multiplican. Primero, dos países pueden reconocer
diferentes métodos de detección de transgénicos, de modo que un exportador tendrá que certificar su producto
según el criterio que tenga el país importador. Este problema se amplifica si no todos los importadores
especifican el mismo test. Segundo, se pueden estipular distintos procedimientos para efectuar el análisis (los
denominados protocolos), que conducen a los mismos
problemas que el test de detección. Tercero, puede darse que un país importador no reconozca las
verificaciones hechas en el exportador, con la consecuencia de una duplicación de detecciones y un
incremento de los costos. Cuarto, por ahora es relevante la diferenciación entre alimento para consumo
humano y para consumo animal, dado que en la actualidad la mayoría de los granos transgénicos se utiliza
para el segundo (principalmente harinas de soja), que aún está libre de etiquetado. La situación puede cambiar
si se exige identificar la carne con el alimento que recibieron los animales.
Regulaciones sobre etiquetado de OGM
En materia de regulaciones al etiquetado de los productos transgénicos, es posible agrupar los países de
acuerdo con las características de sus normativas. Así, una clasificación no exhaustiva permite hacer las
siguientes distinciones (Galperín et al.):
1. Países con etiquetado de productos transgénicos obligatorio, aprobado y en vigencia: Unión Europea (UE).
2. Países con etiquetado obligatorio, aprobado, pero donde dicha normativa no ha comenzado a regir: Japón,
Corea del Sur, China, Australia y Nueva Zelanda.
3. Países donde el etiquetado obligatorio se encuentra en estudio: Canadá y Brasil.
4. Países donde es obligatorio el etiquetado de productos que no sean equivalentes a su contraparte
convencional: EEUU.
5. Identificación obligatoria de granos OGM: Protocolo de Bioseguridad.
La UE es el mercado con mayores restricciones. Parte de considerar que un alimento elaborado con técnicas
de modificación genética debe identificarse, aunque sea sustancialmente equivalente al producto convencional
en su composición, calidad y seguridad sanitaria. De este modo, se fija en el proceso y no solo en el producto,
a diferencia de las regulaciones de EEUU o Argentina. Desde septiembre de 1998 deben etiquetarse los
productos para consumo humano derivados de maíz y soja, con el argumento de que hay que informar al
consumidor cuando un nuevo alimento deja de ser equivalente a otro ya existente; el problema es que es muy
discutible si las variedades transgénicas autorizadas en la UE presentan esta falta de equivalencia 5.
Respecto al umbral de tolerancia, desde el mes de abril de 2000 se estableció que la etiqueta es exigible
cuando, en un alimento para consumo humano, los ingredientes transgénicos superan 1% del total. Por ahora
no se ha especificado el método de
+++++++++
detección válido ni el protocolo para el análisis, dejando abierta la puerta para conflictos comerciales por
acciones discrecionales. En lo que hace a alimentos para consumo animal (el principal rubro importado por la
UE donde se utilizan granos transgénicos), se está estudiando la posibilidad de hacer obligatorio su
etiquetado.
En la segunda categoría se encuentra Japón, donde se aprobó un etiquetado obligatorio de alimentos para
consumo humano derivados de soja, maíz, papa, algodón y tomate, que entraría en vigencia en abril de 2001.
Como el objetivo es brindar mayor información al consumidor sobre los alimentos que compra, se exceptúan
los productos en que la tecnología actual no permite detectar si provienen de OGM, como es el caso del aceite
de soja, la salsa de soja y el jarabe de maíz, donde no hay ADN o proteínas para practicar la detección.
En Corea del Sur, el etiquetado obligatorio entra en vigencia en marzo de 2001, aplicado a soja, maíz y papas.
En China, la exigencia rige solo para los granos pero no para los alimentos derivados. Por su parte, la
obligación de etiqueta rige en Australia y Nueva Zelandia desde septiembre de 2001, con un umbral de
tolerancia de 1%, estando exentos los alimentos (p. ej., aceites) donde no se puede practicar la detección.
En la tercera categoría se pueden ubicar a Canadá y Brasil, que se encuentran en un proceso de consulta
interno respecto a si debe exigirse la etiqueta cuando un alimento contenga ingredientes transgénicos o
derivados, y cuál debe ser el umbral de tolerancia. Una diferencia entre ellos es que en Canadá está autorizado
el empleo de OGM con fines comerciales, mientras que en Brasil se ha aceptado su uso en la experimentación
en campo, pero todavía no su siembra comercial.
En EEUU el etiquetado es obligatorio únicamente si el producto no presenta una equivalencia sustancial con
el tradicional. Esto es coherente con la política de evitar prácticas que puedan conducir a confundir o engañar
al consumidor mediante la información que se le brinda en el producto: una empresa no puede presentar su
producto como diferente cuando en esencia no lo es. Un antecedente con productos de la biotecnología es el
caso de la leche proveniente de vacas no tratadas con hormonas (Caswell 1997). La agencia regulatoria
correspondiente (Food and Drug Administration) rechazó la etiqueta "leche libre de hormonas" por no contar
con evidencia científica que la avalara. Sí aceptó el etiquetado voluntario que diga "de vacas no tratadas con
hormonas", pero con la aclaración de que "no hay diferencia significativa entre la leche proveniente de vacas
tratadas y no tratadas con hormonas".
Por último, el Protocolo Relativo a la Seguridad de la Biotecnología (Protocolo de Bioseguridad), aprobado
en la ciudad de Montreal en enero de 2000, establece la identificación obligatoria de los OGM destinados a
uso directo como alimento humano o animal o para procesamiento, a más tardar dos años después de la
entrada en vigor. Aquí hay dos diferencias con las regulaciones nacionales mencionadas arriba: a) se exige
que los cargamentos de granos vayan acompañados de una documentación identificatoria, pero no que los
alimentos procesados indiquen si utilizaron ingredientes provenientes de cultivos transgénicos; b) es solo para
comercio internacional.
Correspondí' ahora analizar si el distinto tipo de exigencia guarda alguna relación con el carácter de país
productor y exportador de cultivos genéticamente modificados, y con la percepción pública de los OGM.
La percepción pública de la biotecnología agrícola
La percepción y el grado de aceptación de la biotecnología agrícola dependen del conocimiento del tema, de
la preocupación en comprender las ventajas y desventajas, de la existencia de beneficios demostrables, de los
niveles de riesgo tolerables, de las aplicaciones moralmente aceptables y de la confianza en los diferentes
actores involucrados (Hoban; Kamaldeen/Powell).
A su vez, en estos factores influyen el contexto cultural del país (apoyo al avance tecnológico, interés en la
biotecnología), las experiencias e historia reciente (casos de perjuicios a la salud precedidos de juicios previos
favorables de terceras partes), la situación económica (auge o recesión, agricultores necesitados de protección
o de herramientas para aumentar su competitividad en los mercados internacionales), las iniciativas del
Gobierno (difusión, control), la cobertura de los medios de comunicación y la acción de grupos de interés,
tanto a favor como en contra.
De los principales países involucrados en el comercio de granos transgénicos y de productos derivados, sea
como exportadores (EEUU, Canadá, Argentina) o importadores (Europa, Japón), comentaremos a
continuación, por su relevancia, los resultados de estudios de la opinión pública en EEUU, Europa y Japón.
En EEUU, las encuestas muestran un alto nivel de interés en la biotecnología, con opiniones formadas,
individuos acostumbrados a los avances científicos y que ven la ciencia y la industria biotecnológica como
factores que pueden beneficiar a la sociedad (Priest). Es por ello que allí el de los OGM no es un tema que
tenga una oposición importante.
Por su parte, está disminuyendo la proporción de la población europea con visión optimista sobre
biotecnología, mientras la oposición está aumentando, y el mayor rechazo lo tienen los alimentos derivados de
OGM (Gaskell et al.). Quienes más se oponen suelen ser las personas de mayor edad, con menor nivel
educativo y con pocos conocimientos de qué es un OGM. También son factores explicativos relevantes el tipo
de cobertura de los medios de comunicación y las fuertes campañas de los grupos opositores (Hoban). Sin
embargo, ésta no es una situación homogénea en el continente: la oposición es mayor en Grecia, Austria,
Dinamarca y Francia, lo cual también se refleja en las actitudes de sus gobiernos.
Respecto a Japón, el otro gran importador de alimentos, la mayoría de los japoneses tiene una posición
favorable a la biotecnología, aunque el apoyo es cada vez menor (Macer/Ng). A su vez, el tratamiento en los
medios, y en particular la mala imagen que se publicita de los granos transgénicos, está reduciendo el
porcentaje de indecisos y afectando la opinión sobre otras aplicaciones de la biotecnología.
+++++++
Este análisis no es independiente del tipo de OGM. Es más fácil de entender la oposición hacia los de primera
generación, donde los consumidores corren con costos inciertos por efectos ambientales y sanitarios, y no
reciben los beneficios que favorecen a los agricultores. Por ejemplo, los medicamentos son una de las aplica-
ciones de la biotecnología que más aceptación tiene en Europa, y que las encuestas muestran como más útil,
mientras que los alimentos no (Gaskell et al.). Esto puede cambiar cuando lleguen los OGM de segunda
generación, donde el consumidor podrá apreciar beneficios demostrables en aspectos nutritivos y medicinales.
Los estudios muestran también que se perciben como principales riesgos a problemas vinculados con la salud
y a impactos derivados del desconocimiento del proceso de modificación genética (Kamaldeen/Powell). En la
interpretación del riesgo, hay que diferenciar la visión científica de la que tiene el público en general. Para los
primeros, el riesgo es algo más cuantitativo, con escenarios futuros a los cuales se asigna una probabilidad de
ocurrencia. En cambio, para el público en general el riesgo es la proximidad de un daño, algo cualitativo,
donde importa la familiaridad con el problema, poder controlar la causa y tener confianza en quienes
informan del peligro (ibíd.). Esto ayuda a explicar la distinta actitud frente a comprar alimentos con OGM y
viajar en avión: con el último hay una percepción de familiaridad, control y confianza que no se tiene con el
primero.
Por otro lado, para decidir comprar o no un producto con sello que dice "contiene OGM" importa tanto la
información que se recibe como la credibilidad de quién la provee. En ésta influye la independencia de la
fuente respecto a los interesados directos, ya que expertos no "capturados" por los afectados pueden producir
análisis vistos como neutrales y, por ende, más creíbles. Otro factor es la reputación, que surge de la
experiencia de haber brindado análisis ciertos y verificables. Mientras por ahora en Europa las organizaciones
ecologistas y de consumidores son percibidas como las fuentes más confiables para informarse respecto a los
OGM, en Canadá, EEUU y Japón este lugar lo ocupan los expertos científicos y las universidades (Hoban;
Kamaldeen/Powell; Macer/Ng; Priest).
En un tema tan complejo como la biotecnología agrícola, la confianza en el ente regulador es un punto central
en el riesgo que perciben los consumidores. Aquí hay diferencias entre los países productores y los países
compradores de granos transgénicos: aun cuando no son los actores sociales con el mayor porcentaje de
credibilidad, en EEUU y Canadá la confianza en los reguladores es mayor que en Europa y Japón
(Kamaldeen/Powel; Macer/Ng). Las experiencias negativas con alimentos autorizados que luego demostraron
ser perjudiciales para la salud, no son ajenas a esta distinta percepción.
Consideraciones finales
Los estudios de opinión pública muestran una oposición creciente a los OGM, en particular en los mayores
importadores de estos productos. El principal argumento
es i>l riesgo para ln salud, pero sin contar con evidencia científica que lo respalde. En esto mucho tiene que
ver la activa participación de organizaciones opositoras a la biotecnología agrícola (no a la farmacéutica), con
amplia experiencia en campañas públicas con argumentos de tipo emotivo, sin la necesaria rigurosidad
científica.
Este contexto es un factor que influye en las demandas de mayor regulación directa en relación con los
productos y los procesos. A su vez, cuando no se confía en quien autoriza la venta de un alimento, y cuando
los atributos no son ins-peccionables ni experimentables, la demanda de información crece, y el etiquetado
obligatorio aparece como una solución, que varios países están adoptando. Las regulaciones más exigentes, y
también más proclives a trabar las importaciones se están dando en las regiones con una opinión pública más
inquieta y preocupada por estos productos y por los entes de control, como la UE y Japón. Esto hace prever
futuros escenarios complicados para las exportaciones del complejo sojero y maicero a esos mercados. Sin
embargo, este tipo de regulación indirecta no es neutro para la actividad económica y el comercio, y al mismo
tiempo puede no ser la solución para cubrir las necesidades de información de los consumidores y manejar
mejor el riesgo de supuestos perjuicios potenciales. Esto es, tiene muchos costos y pocos beneficios.
La percepción que los consumidores tengan de la biotecnología hace que favorezcan o traben su desarrollo
mediante sus decisiones de compra. El dejar de comprar OGM y derivados frenaría su desarrollo interno6.
También obligaría a buscar sustitutos suficientes, algo difícil en alimentos para animales, donde la soja es una
fuente de proteína difícil de reemplazar. Por otro lado, las trabas regulatorias y de mercado a las
importaciones afectarían el desarrollo biotecnológico en los países exportadores, tanto en velocidad como en
profundidad7. Además, si se trata de agricultores de países que no cuentan con políticas proteccionistas ni
fuertes subsidios, pierden un elemento crucial para competir en un mercado agrícola con precios
históricamente bajos.
Por su parte, la demanda del etiquetado obligatorio es para informarse y protegerse de daños potenciales. Pero
no está claro si brinda buena información, si es útil para la toma de decisiones y si es la que el consumidor
quiere. Asimismo, no hay evidencia científica que muestre que los cultivos en uso tienen impactos ciertos
sobre la salud o el medio ambiente. Con lo cual, ¿de qué debe protegerse el consumidor? Por lo tanto, los
beneficios del etiquetado obligatorio son discutibles, en especial en sus aspectos informativos, mientras que
son mucho más claros los costos que genera, inclusive a los supuestos beneficiarios.
++++++++
CIUDAD Y SOSTENIBILIDAD
+++++++
Ciudad y sostenibilidad: el derecho a la información como componente
esencial de la política ambiental
Leila Da Costa Ferreirá
Las megaciudades van a cambiar su dirección en este milenio. En 2015, cuatro de las cinco mayores
aglomeraciones urbanas del planeta estarán en países de la periferia de la globalización. Las metrópolis
desarrolladas, superadas en población por centros como Lagos (Nigeria) y Dacca (Bangladesh), mantendrán
su poderío económico por medio de una red de ciudades globales que concentran las sedes de multinacionales
y una gran parte del dinero que gira por el mundo. La urbanización acelerada de los países pobres hará que,
por primera vez en la historia, la población de las ciudades supere a la del campo aproximadamente en 2006.
En la periferia de la globalización, las metrópolis menos desarrolladas concentran no solo población, sino
también miseria. Creciendo a un ritmo cada vez más veloz, difícilmente conseguirán dar a tantas personas
habitación, transporte y saneamiento básico adecuados. Pero no serán las únicas en enfrentar estos problemas.
Incluso metrópolis que están en la cima de la jerarquía global, como Nueva York, ya sufren con
congestionamientos, polución y violencia. Independientemente del tamaño o localización, las ciudades van a
enfrentar al menos dos desafíos comunes: la degradación ambiental y el aumento de la tensión urbana
provocada por la creciente desigualdad entre sus habitantes.
Como observa el estudio "Las situaciones de las ciudades del mundo. Informe global sobre aglomeraciones
humanas" (ONU), el progreso de una nación mantiene alta correlación con la viabilidad de sus áreas urbanas.
A pesar de registrar una pequeña caída, el ritmo de urbanización continuará fuerte en el comienzo de este
milenio. Sabemos que el número de habitantes urbanos que vive en pobreza absoluta creció rápidamente en
los años 80, especialmente en América Latina, África y en las economías asiáticas menos favorecidas (ibíd.).
La desigualdad entre las ciudades es uno de los mayores costos de la urbanización. Las conclusiones de
Habitat II muestran que la renta media domiciliar de los centros urbanos de los países industrializados es 38
veces mayor que la de sus equivalentes africanos (ibíd.). Castells llamó a este proceso "ciudad dual". En la
media mundial, la renta de los hogares más pobres (20% de la población) es 11 veces menor que la de los más
ricos (20%). En América Latina, la diferencia es de 17 veces. Sin embargo, incluso en las ciudades de los
países industrializados, los más ricos (20%) tienen una renta 10 veces mayor que los más pobres (20%).
La aceleración de las desigualdades se sumó a la crisis del Estado que restó a los gobiernos mucho de su
poder de inversión en infraestructura y servicios sociales. Como resultado, para una parcela creciente de la
población, la vida urbana también pasó a ser sinónimo de desempleo, miseria, violencia, villas inestables,
con-gestionamiento y polución. En las 236 ciudades que entran en la investigación de
+++
Habitat, el tiempo promedio para ir al trabajo es de 34 minutos, 30% de los domicilios está debajo de la línea
de pobreza, 41% de los empleos está en el sector informal, 6,4% de los niños muere antes de los cinco años, y
ocurren 70 asesinatos por cada 100.000 habitantes/año (ONU). Peor todavía, hay riesgos de que esos
indicadores se deterioren, porque la urbanización es más acelerada en los países pobres; en media es de 5% al
año, contra 0,7% en los países altamente industrializados. Como consecuencia, de 1995 a 2015, la población
urbana en los países menos industrializados debe crecer 52%, mientras que en los países industrializados ese
índice será de 7%.
Al mismo tiempo, se espera una multiplicación de las grandes ciudades en las regiones pobres. En 1950, había
apenas cerca de 100 aglomeraciones urbanas con más de 1 millón de habitantes en el mundo (la mayoría en
los países ricos). En 2015, de acuerdo con la ONU, habrá 527 grandes urbes. Además, tres de cada cuatro
estarán en los países menos industrializados. La urbanización acelerada y la concentración de problemas en
los países pobres tornarán todavía más fundamental la mejora de la gestión local. Analizando las 700
"mejores prácticas" urbanas en 100 países, Habitat llegó a algunas palabras claves para esa transformación:
descentralización, trabajos conjuntos entre el Estado y diversos actores sociales, participación, democracia e
información. Como resalta Castells, las soluciones deben ser sectoriales y deben tomar en cuenta el aumento
de la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones.
En verdad, 1 billón de personas va a vivir en barracas de madera, amontonadas en conventillos o en
instalaciones sin las mínimas condiciones de higiene. Este es, a pesar de todo, el pronóstico urbano más
optimista para el siglo XXI. Escenario que va a concentrarse en los países menos industrializados en donde se
estima que 50% de la población urbana pasará a vivir en subhabitaciones (UNDP). De acuerdo con
MacDonald et al., esta situación ya atañe a cerca de 54% de la población en Jacarta (Indonesia), 58% de la de
Lagos (Nigeria) y 57% de la de Bombay (India). En Río de Janeiro, el número cae a 34% y en San Pablo, un
examen realizado por la Fundación Instituto de Pesquisas Económicas en 1993 mostraba que 25,5% de los
paulistas vive en conventillos y villas inestables. Los parcelamientos irregulares corresponden a otro 25,5%.
En el caso brasileño, se destaca el hecho de que este país sufrió uno de los más rápidos procesos de
urbanización del mundo: de un 46% en 1940, las ciudades brasileñas pasan a abrigar 80% de la población
brasileña en 1996, lo que debe llegar a 88% en 2025. La industrialización tornó los centros urbanos en
responsables por 90% de todo lo que se produce en el país. Este proceso llevó a una concentración de
personas en grandes metrópolis como San Pablo y Río de Janeiro, respectivamente la tercera y decimoquinta
ciudad del mundo. La tendencia actual, y que debe mantenerse en el futuro, es la interiorización del
crecimiento poblacional. Reflejo de esto es el hecho de que las ciudades medias, entre 100.000 y 500.000
habitantes, fueron las que registraron el mayor crecimiento poblacional absoluto en los años 90. Juntas todas
ellas, pasaron a abrigar 36,7 millones de brasileños en 1996, contra 31,9 millones en 1991 (IBGE).
l,,\ k'iulenci.i ili1 multiplicación de las aglomeraciones implica cambios tam-bión en la gestión urbana. Para
lidiar con problemas relativos a varios municipios (basura, captación de agua, seguridad, transporte, polución,
por ejemplo) se debe pensar en nuevas formas de actuación y en la internalización de la problemática
ambiental en el proceso de formulación e implementación de las diferentes políticas públicas, de la misma
forma que es crucial en este proceso el intercambio de experiencias e informaciones entre los diversos actores
sociales.
En la última década, la dinámica del orden mundial se vio profundamente marcada desde el punto de vista
ecológico por la emergencia o la intensificación de los problemas socioambientales globales y locales. Varios
autores han analizado las cuestiones ambientales a partir de esta perspectiva (Cahn; Lester; Paehlke; Viola;
Vig/Kraft, entre otros). Con todo, el análisis de la problemática en el ámbito urbano es bastante reciente
(Ferreira 1996, 1998). Según Amy, estos estudios reflejan el desarrollo del "estado del arte", o sea, después de
algunas décadas de discusiones acerca de la utilización irracional de los recursos naturales se hace necesario
el análisis pormenorizado de estos procesos en las áreas degradadas.
Examinando el desarrollo de los dos últimos decenios, se puede afirmar que durante los años 70 y 80, Estados
Unidos y otros países altamente industrializados adoptaron decenas de políticas ambientales y crearon nuevas
instituciones para desplegar programas en el área. Mientras tanto, en los años 90 la agenda ambiental parece
tornarse más compleja (Vig/Kraft). La consideración de la continuidad de las políticas ambientales en esta
década requiere una evaluación cuidadosa. En verdad, varios gobiernos todavía no están suficientemente
equipados para resolver los problemas ambientales globales y, principalmente, locales. De acuerdo con Cahn,
reformas institucionales y, fundamentalmente, nuevos métodos en los procesos de decisión para la búsqueda
de nuevas formas de gestión, serán fundamentales para el real éxito de estas políticas.
Es importante, antes que nada, comentar los grandes ejes de cambio que enfrenta la sociedad en este fin de
siglo y que deberían influenciar los parámetros de las nuevas formas de gestión del Estado (Beck). Una
implicación inmediata de esta nueva realidad es que no necesitamos más de un Estado tan centralizado, ya
que la población que vive en núcleos urbanos puede resolver localmente gran parte de sus problemas. Esta
nueva situación es la que llevó a los países altamente industrializados a adoptar una estructura de Estado
profundamente diferente de la brasileña, con amplia participación de los gobiernos locales (Cahn; Castells;
Guiddens). Esto implica, en otro plano, que ya no podemos retroceder a la eterna dicotomía entre
descentralización y no descentralización, en la medida en que adquiere peso fundamental, en términos de
perspectiva, el espacio público comunitario, reflejando la evolución de la democracia representativa a
sistemas descentralizados y parti-cipativos (Alier).
Los rumbos del desarrollo urbano fueron objeto creciente de la atención de los órganos gubernamentales,
agencias de financiamiento, entidades de la sociedad civil y especialistas de diversas áreas del conocimiento.
Se han estimulado impor-
++++++++
Habitat, el tiempo promedio para ir al trabajo es de 34 minutos, 30% de los domicilios está debajo de la línea
de pobreza, 41% de los empleos está en el sector informal, 6,4% de los niños muere antes de los cinco años, y
ocurren 70 asesinatos por cada 100.000 habitantes/año (ONU). Peor todavía, hay riesgos de que esos
indicadores se deterioren, porque la urbanización es más acelerada en los países pobres; en media es de 5% al
año, contra 0,7% en los países altamente industrializados. Como consecuencia, de 1995 a 2015, la población
urbana en los países menos industrializados debe crecer 52%, mientras que en los países industrializados ese
índice será de 7%.
Al mismo tiempo, se espera una multiplicación de las grandes ciudades en las regiones pobres. En 1950, había
apenas cerca de 100 aglomeraciones urbanas con más de 1 millón de habitantes en el mundo (la mayoría en
los países ricos). En 2015, de acuerdo con la ONU, habrá 527 grandes urbes. Además, tres de cada cuatro
estarán en los países menos industrializados. La urbanización acelerada y la concentración de problemas en
los países pobres tornarán todavía más fundamental la mejora de la gestión local. Analizando las 700
"mejores prácticas" urbanas en 100 países, Habitat llegó a algunas palabras claves para esa transformación:
descentralización, trabajos conjuntos entre el Estado y diversos actores sociales, participación, democracia e
información. Como resalta Castells, las soluciones deben ser sectoriales y deben tomar en cuenta el aumento
de la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones.
En verdad, 1 billón de personas va a vivir en barracas de madera, amontonadas en conventillos o en
instalaciones sin las mínimas condiciones de higiene. Este es, a pesar de todo, el pronóstico urbano más
optimista para el siglo XXI. Escenario que va a concentrarse en los países menos industrializados en donde se
estima que 50% de la población urbana pasará a vivir en subhabitaciones (UNDP). De acuerdo con
MacDonald et al., esta situación ya atañe a cerca de 54% de la población en Jacarta (Indonesia), 58% de la de
Lagos (Nigeria) y 57% de la de Bombay (India). En Río de Janeiro, el número cae a 34% y en San Pablo, un
examen realizado por la Fundación Instituto de Pesquisas Económicas en 1993 mostraba que 25,5% de los
paulistas vive en conventillos y villas inestables. Los parcelamientos irregulares corresponden a otro 25,5%.
En el caso brasileño, se destaca el hecho de que este país sufrió uno de los más rápidos procesos de
urbanización del mundo: de un 46% en 1940, las ciudades brasileñas pasan a abrigar 80% de la población
brasileña en 1996, lo que debe llegar a 88% en 2025. La industrialización tornó los centros urbanos en
responsables por 90% de todo lo que se produce en el país. Este proceso llevó a una concentración de
personas en grandes metrópolis como San Pablo y Río de Janeiro, respectivamente la tercera y decimoquinta
ciudad del mundo. La tendencia actual, y que debe mantenerse en el futuro, es la interiorización del
crecimiento poblacional. Reflejo de esto es el hecho de que las ciudades medias, entre 100.000 y 500.000
habitantes, fueron las que registraron el mayor crecimiento poblacional absoluto en los años 90. Juntas todas
ellas, pasaron a abrigar 36,7 millones de brasileños en 1996, contra 31,9 millones en 1991 (IBGE).
l,,i ICIHIIMHÍ.I do multiplicación de las aglomeraciones implica cambios también en la gestión urbana. Para
lidiar con problemas relativos a varios municipios (basura, captación de agua, seguridad, transporte, polución,
por ejemplo) se debe pensar en nuevas formas de actuación y en la internalización de la problemática
ambiental en el proceso de formulación e implementación de las diferentes políticas públicas, de la misma
forma que es crucial en este proceso el intercambio de experiencias e informaciones entre los diversos actores
sociales.
En la última década, la dinámica del orden mundial se vio profundamente marcada desde el punto de vista
ecológico por la emergencia o la intensificación de los problemas socioambientales globales y locales. Varios
autores han analizado las cuestiones ambientales a partir de esta perspectiva (Cahn; Lester; Paehlke; Viola;
Vig/Kraft, entre otros). Con todo, el análisis de la problemática en el ámbito urbano es bastante reciente
(Ferreira 1996, 1998). Según Amy, estos estudios reflejan el desarrollo del "estado del arte", o sea, después de
algunas décadas de discusiones acerca de la utilización irracional de los recursos naturales se hace necesario
el análisis pormenorizado de estos procesos en las áreas degradadas.
Examinando el desarrollo de los dos últimos decenios, se puede afirmar que durante los años 70 y 80, Estados
Unidos y otros países altamente industrializados adoptaron decenas de políticas ambientales y crearon nuevas
instituciones para desplegar programas en el área. Mientras tanto, en los años 90 la agenda ambiental parece
tornarse más compleja (Vig / Kraft). La consideración déla continuidad de las políticas ambientales en esta
década requiere una evaluación cuidadosa. En verdad, varios gobiernos todavía no están suficientemente
equipados para resolver los problemas ambientales globales y, principalmente, locales. De acuerdo con Cahn,
reformas institucionales y, fundamentalmente, nuevos métodos en los procesos de decisión para la búsqueda
de nuevas formas de gestión, serán fundamentales para el real éxito de estas políticas.
Es importante, antes que nada, comentar los grandes ejes de cambio que enfrenta la sociedad en este fin de
siglo y que deberían influenciar los parámetros de las nuevas formas de gestión del Estado (Beck). Una
implicación inmediata de esta nueva realidad es que no necesitamos más de un Estado tan centralizado, ya
que la población que vive en núcleos urbanos puede resolver localmente gran parte de sus problemas. Esta
nueva situación es la que llevó a los países altamente industrializados a adoptar una estructura de Estado
profundamente diferente de la brasileña, con amplia participación de los gobiernos locales (Cahn; Castells;
Guiddens). Esto implica, en otro plano, que ya no podemos retroceder a la eterna dicotomía entre
descentralización y no descentralización, en la medida en que adquiere peso fundamental, en términos de
perspectiva, el espacio público comunitario, reflejando la evolución de la democracia representativa a
sistemas descentralizados y parti-cipativos (Alier).
Los rumbos del desarrollo urbano fueron objeto creciente de la atención de los órganos gubernamentales,
agencias de financiamiento, entidades de la sociedad civil y especialistas de diversas áreas del conocimiento.
Se han estimulado impor-
++++++
tantes articulaciones para una gestión democrática de las ciudades, un planeamiento urbano ético, el derecho a
la ciudadanía, o sea condiciones de vida urbana dignas para todos los ciudadanos. Lo que ha sido presentado
como innovador en los últimos años es el tratamiento de estas cuestiones específicas de forma integrada y
sistémica, teniendo a la dinámica urbana como eje de referencia. Es esta perspectiva, el enfoque del sistema
urbano como parte del ecosistema global, lo que coloca en pauta la discusión de cómo garantizar el desarrollo
urbano sostenible. A pesar de que viene conquistando un mayor espacio, esta visión todavía deberá pasar por
un intenso embate con la concepción más tradicional de desarrollo urbano, la que trata a la realidad de forma
sectorizada y fragmentada.
Las áreas urbanas en todo el mundo son consideradas locales privilegiados para la generación de empleos,
para la innovación, para ampliar las oportunidades económicas y principalmente para la producción e
intercambio de informaciones. Los centros urbanos revelan enorme agilidad en la construcción de una red de
relaciones en el plano de la economía, de la política, de la cultura, conectando zonas rurales con pequeñas,
medianas y grandes ciudades. En el marco de estas transformaciones, una parcela significativa de la
producción mundial pasó a tener acceso a un nivel de consumo y riquezas sin precedentes. Obviamente esta
parcela de la población que disfruta de un alto nivel de consumo, y la otra que disfruta de un consumo
moderado (satisfaciendo sus necesidades básicas), deben á las ciudades el padrón de vida que poseen. En la
otra cara del espacio urbano están los excluidos, aquellos que no satisfacen sus necesidades materiales
básicas. Aunque de forma diferenciada, las ciudades del mundo entero se enfrentan con este cuadro de
inclusión-exclusión (Beck; Orr). Por un lado, se crean espacios públicos y se socializa la vida urbana y, por
otro, crecen las zonas privatizadas. Aumenta la oferta de servicios públicos y de equipamientos colectivos,
pero también el número de personas que viven aisladas en áreas degradadas y periféricas, sin medios para
informarse y tener acceso a los suministros colectivos.
En este sentido, la literatura (Beck) indica que son importantes las redes que integran diferentes autores y/o
incorporan en sus plataformas de lucha la cuestión socioambiental e intentan influenciar la implementación de
políticas públicas. Esos trabajos conjuntos expresan un avance en la comprensión de la problemática urbana,
en el sentido de superar la visión que atribuye estatuto diferenciado para el tema de la pobreza y del deterioro
ambiental, cuando ambos, en verdad, se originaron en un estilo de desarrollo que genera desigualdades
sociales y desequilibrio ambiental.
Al abordar estos temas, intento orientar mi análisis por el legado de la racionalidad moderna, para el que la
vida cotidiana, la reflexión, la ciencia y la técnica se confunden y, muchas veces, nos confunden a punto de
hacernos dudar de la herencia iluminista que tanto predicamos (Best/Keller). Beck comenta que tal vez sea
inútil convocar las promesas de la modernidad para abrir los caminos democráticos y emancipadores de la
crisis contemporánea de este final de siglo. No se trata, en su modo de ver, de una "nueva" crisis del mundo
moderno. En verdad, hay una crisis
■. i ii ui I (.t ne¡ul( • l< >s procesos de regulación social y de su posible potencial emancipador, incluyéndose
allí las formas consagradas de concebir y pensar su tensión en el ¡ ntorior de las categorías de la modernidad.
Concretamente, esto quiere decir que las soluciones de compromiso ya probadas históricamente entre Estado,
mercado y comunidad -y sus correspondientes racionalidades- nos llevaron invariablemente a un océano de
irracionalidades acumuladas, de las que son testigo la degradación ambiental, el aumento de la población, las
disparidades y desigualdades entre centro y periferia, la miseria y el hambre que convive con la abundancia,
las guerras étnicas y religiosas, la dependencia del individuo en relación con el consumo mercantil, los modos
salvajes de destinar el mercado de trabajo: la lista, en verdad, es enorme.
Según Giddens, la modernidad, como lo puede apreciar cualquiera que haya vivido el final de siglo xx, es un
cuchillo de doble filo. El desarrollo de las instituciones sociales modernas y su difusión en escala mundial
crea oportunidades mucho mayores para que los seres humanos gocen de una existencia más segura y
gratificante que cualquier sistema premoderno. Pero la modernidad también tiene su lado sombrío, que se
tornó muy evidente en el último siglo.
La sociología ambiental (Buttel; Dunlap; Ferreira 1998; Yearley, entre otros) ha intentado reflexionar sobre
nuevas formas de acción social que pueden abrir camino para alternativas cognitivas, políticas y subjetivas en
el contexto contemporáneo. En lo que respecta a las alternativas políticas, el principio único del mercado
confina el Estado y deslegitima las formas de sociabilidad. Pero este movimiento al mismo tiempo oculta
otras sociabilidades, prácticas y culturas que la modernidad marginó, revelándolas, al mismo tiempo, como
espacios politizados. Son los espacios domésticos, de la producción, de la ciudadanía, el ámbito mundial, cada
uno de ellos constituyendo un haz de relaciones sociales que, conectándose en sus varias interfaces por vía de
la acción política, rompen con el lugar amorfo y meramente interactivo que el campo político institucional les
había designado.
En conjunto, se vuelve visible una multiplicidad actuante que se torna capaz, con el tiempo, de identificar
relaciones de poder e imaginar maneras de transformarlas en relaciones de autoridad compartida. Reconocer
que estos campos de negociación y conflicto pueden formar un "nuevo sentido común político" implica
reconocer que no hay salida en el fortalecimiento del principio único del Estado, sino en su relativa
desregulación. Ni la salida está tampoco en la preponderancia del mercado o de la comunidad, incapaces por
sí solos de garantizar una regulación social que no sea fragmentada y dispersa.
En esta perspectiva, la política ya no puede ser pensada sobre una base exclusivamente nacional o local.
Tenemos que imaginar el mundo como un "espacio público" (como sugiere Habermas), una sociedad civil en
la cual se enfrenten proyectos y visiones distintas, antagónicas o complementarias. Reconocer varias formas
de conocimiento y prácticas que rechazan el imperio de la fragmentación y de la dispersión es un ejercicio
sociológico que está presente en varias modalidades y tipos de acciones sociales; inclusive en el campo de las
disputas institucionales y
++++++++
principalmente cuando éstas se relacionan con la problemática ecológica, ya que allí está presente un campo
simbólico que incluye una gama de valores, inclusive valores posmaterialistas, creando y acordando, por lo
tanto, nuevas demandas públicas bastante sofisticadas (Wallace).
El proceso de urbanización en curso en estas última décadas se ha concentrado particularmente en América
Latina. La tasa anual de crecimiento de la población urbana en estos países es de 3,7% al año, mientras que en
la mayoría de los países del Norte es de 1,1% (Lidstone). Por otro lado, es principalmente en las grandes
urbes que está ocurriendo ese proceso demográfico. De las 82 ciudades con más de 4 millones de habitantes
que existirán en 2000,81 estarán en países pobres; de las 23 megaciudades con más de 10 millones, 17 estarán
en países pobres; y entre las 10 mayores ciudades del mundo solo figurarán dos de los países altamente indus-
trializados (Tokio y Nueva York).
El análisis del proceso de internalización de indicadores político-institucionales de sostenibilidad en las
políticas públicas de las ciudades se inspira en tres órdenes de preocupaciones ya esbozadas más arriba y que
podrían sintetizarse de la siguiente manera: en primer lugar, la necesidad de acompañar, sistematizar y
profundizar el conocimiento sobre las gestiones ambientales locales innovadoras con potencial de
multiplicación (dentro de una perspectiva de ejemplaridad). Segundo, analizar el impacto de la existencia o no
de prácticas participativas innovadoras en la formulación, acompañamiento y control de políticas ambientales
locales. Finalmente, diagnosticar el interés en establecer redes entre sectores a-biertamente envueltos en la
defensa de la calidad de vida, potencializándose espacios de diálogo/interacción y de diseminación de
información sobre políticas públicas.
La situación de América Latina y particularmente de Brasil en lo que se refiere a su proceso de urbanización
es bastante preocupante. Mientras tanto, en algunas ciudades brasileñas hay experiencias de búsqueda de
consolidación de instrumentos institucionales y legales de participación e intercambio de informaciones
asociadas a la sostenibilidad (Ferreira 2000), dando mayor unidad a la materia, facilitando su conocimiento y
comprensión por parte de las autoridades locales, y asegurando la eficacia de su aplicación práctica.
Obviamente, dada la gravedad de la situación socioambiental de las ciudades brasileñas, lo que se ha hecho no
sugiere soluciones inmediatas, pero no deja de ser relevante que, desde el punto de vista institucional, estemos
"equipándonos" para avanzar concretamente en la internalización de los indicadores de sostenibilidad en sus
varias dimensiones. En este sentido, la discusión sobre indicadores político-institucionales de sostenibilidad
en las ciudades y su relación con la información, principalmente en países menos industrializados, adquiere
importancia crucial para la agenda política en el inicio del siglo xxi. De allí también la importancia de discutir
los problemas ambientales y las estrategias para las soluciones en las ciudades.
+++++