Protocolo para incidir en la gestión del seguimiento y evaluación de la política pública con enfoque de derechos en lo regional y lo local

Calle 55 N°10-32
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Colombia
2010 Protocolo para incidir en la gestión
del seguimiento y evaluación
de la política pública
con enfoque de derechos
en lo regional y lo local

Defensoría para la dirección del seguimiento, evaluación y monitoreo

de las políticas públicas para la realización de los derechos humanos
Programa de seguimiento de políticas públicas en derechos humanos - PROSEDHER
Sistema de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas desde la
perspectiva de derechos humanos.

Protocolo para incidir en la gestión del

seguimiento y evaluación de la política
pública con enfoque de derechos en lo
regional y local.

 Defensoría del Pueblo

Delegada para la Dirección del Seguimiento, Evaluación y Monitoreo de las Políticas Públicas para la
realización de los Derechos Humanos.

2010
VÓLMAR PÉREZ ORTÍZ
Defensor del Pueblo

GLORIA ELSA RAMÍREZ VANEGAS

Secretaria General (E)

MIGUEL EFRAÍN POLO ROSERO

Defensor Delegado para la Dirección del Seguimiento,
Evaluación y Monitoreo de las Políticas Públicas para la
Realización de los Derechos Humanos.

MARIA ELENA MORA GONZÁLEZ

Autora

Equipo de trabajo ProSeDHer.

TERESA IRENE AHOGADO LARA
JULIA ELIZABETH GONZÁLEZ NIÑO
ROSA AMELIA FERNÁNDEZ VALENZUELA

FERNANDO IRIARTE
Corrector de Estilo

SANDRA CASTRO LUQUE

Diseño de Portada

Diseño, diagramación e impresión:

Imprenta Nacional de Colombia.

ISBN: 978-958-8571-22-5

El presente texto se puede reproducir, fotocopiar o replicar

total o parcialmente, siempre que se cite la fuente.

 Defensoría del Pueblo

Calle 55 No. 10-32
Bogotá – Colombia
2010
Contenido
Presentación 3
Capítulo 1. Antecedentes estratégicos. 5
Capítulo 2. Referentes conceptuales de políticas
públicas y derechos para efectos del 8
protocolo.
1. Políticas públicas en perspectiva de
9
derechos.
2. Enfoque de seguimiento y evaluación
de las políticas públicas desde una 13
perspectiva de derechos.
Capítulo 3. Definiciones operativas del protocolo. 20
1. Objetivos del protocolo. 21
2. Condiciones básicas de seguimiento
22
y evaluación.
3. Estrategias de aplicación. 24
4. Componentes y parámetros de
26
evaluación.
5. Metodología. 26
Capítulo 4. Ejercicio de aplicación del protocolo.
28
Análisis de caso.
1. Situación actual. 28
2. Vulneraciones y priorización. 29
3. Estructura y operación de la política
30
pública.
4. Análisis de la política pública desde
34
la perspectiva de derechos.
5. Recomendaciones. 35
6. Seguimiento y evaluación. 35
Capítulo 5. Instrumentos de aplicación sugeridos. 37
Anexos. 43
Bibliografía. 67
Siglas. 68
Presentación
Considerando las políticas públicas como orientadoras de la
acción del Estado que tiene por objeto la garantía de los
derechos humanos, la Defensoría del Pueblo implementó el
Programa de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas
en Derechos Humanos —PROSEDHER—.

A través de este programa, la institución ha venido

construyendo un espacio de interlocución permanente con
las entidades nacionales, departamentales, distritales y
municipales, responsables de las políticas públicas, con el
objetivo de contribuir a que el diseño, ejecución y evaluación
de las mismas tengan como orientación y propósito
fundamental asegurar la efectividad de los derechos
económicos, sociales y culturales.

El Programa de Seguimiento y Evaluación de Políticas

Públicas en Derechos Humanos —PROSEDHER— aporta
desde distintas perspectivas al cumplimiento del mandato de
la Defensoría del Pueblo como institución creada para la
promoción, divulgación y defensa de los derechos humanos.
Una de estas perspectivas corresponde a la línea de visión
estratégica institucional de incidencia en la formulación y
gestión de la política publica.

Todos los énfasis estratégicos institucionales confluyen en

dos grandes componentes de operación: la atención y la
investigación, los cuales se auto determinan de forma
permanente e interactúan de manera directa con las políticas
públicas, pensadas como instrumentos principales de la
concreción de los derechos humanos.

En este marco de la política pública, la Defensoría del

Pueblo ha trabajado en la consolidación de un Sistema de
Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas en Derechos
Humanos con avances principales en los derechos sociales,
económicos y culturales.

De igual manera, todas las dependencias nacionales, en los

asuntos de su competencia, han avanzado en desarrollos
específicos de estructuración de contenidos esenciales de
derechos individuales y colectivos, con énfasis en temáticas
priorizadas en distintos niveles de la institución y según los
momentos o vulneraciones.

En este contexto, desarrollar un protocolo de evaluación de

los principales instrumentos de materialización de los
derechos humanos se convierte en un avance estratégico
para consolidar la actuación, en todos los niveles de la
entidad, y se integra al diseño e implementación de un
sistema de medición y realización de derechos humanos de
la población colombiana con el fin de que la Defensoría
consolide su incidencia en todo el ciclo de las políticas
públicas.

Este protocolo es un documento orientador de orden general

que presenta los elementos claves en lo conceptual y lo
operativo, como soporte al trabajo regional y local de
seguimiento y evaluación de las políticas públicas y su
incidencia específica para la garantía de derechos.

Busca hacer aportes a las capacidades de acción proactiva de

la Defensoría en materia de comprensión, análisis,
intervenciones y recomendaciones de la efectividad de las
políticas públicas en la garantía de los derechos humanos.

El documento se estructura en cinco capítulos, cuya orientación

es la siguiente:

 El capítulo 1 pretende contextualizar el desarrollo e

implementación de este protocolo, en el marco de los
mandatos institucionales de la Defensoría, establecidos
por la ley y sus principales desarrollos vigentes;
 El capítulo 2 desarrolla referentes conceptuales básicos
relativos a las políticas públicas, su seguimiento y
evaluación, desde una perspectiva de derechos;

 El capítulo 3 se concentra en las actividades locales,

regionales y nacionales que permitan una injerencia en
la gestión integral de las políticas públicas como
instrumento central de garantía de los derechos
humanos.

 En el capítulo 4, a manera de ejemplo, se incluye un

análisis de caso construido a partir de documentos de
distintas instituciones, el cual facilita la comprensión y
uso del protocolo.

 El capítulo 5 contiene los instrumentos de aplicación.

 Capítulo

Antecedentes estratégicos.
1
L a Defensoría del Pueblo cuenta con un plan estratégico
que dispuso la elaboración de este protocolo en la línea
de visión para incidir en la formulación, desarrollo y
ejecución de las políticas públicas.

Su visión, proyectada al 2012, establece que: “la Defensoría

del Pueblo es reconocida en el ámbito nacional e
internacional por el impulso a la realización efectiva de los
derechos humanos, por su incidencia en la formulación,
ejecución y evaluación de las políticas públicas con enfoque
de derechos, y por contribuir al avance en la construcción de
una cultura de respeto a los derechos humanos y al Derecho
Internacional Humanitario, que promueva la convivencia
pacífica”.

Esta proyección institucional desarrolla el mandato conferido

por la ley y acoge tres componentes fundamentales de
referencia en relación con las políticas públicas:

 La realización efectiva de los derechos humanos.

 Una cultura de los derechos humanos y el derecho
internacional humanitario.
 La incidencia en el ciclo de políticas públicas.

En este contexto, el Plan Estratégico 2009 - 2012, en esta

línea de visión, plantea que “la Defensoría del Pueblo asume
una posición proactiva respecto al ejercicio de los derechos
humanos en el país, de manera que las acciones
defensoriales contribuyan a adoptar políticas públicas que
aseguren la plena efectividad de los derechos humanos. La
Defensoría evalúa la forma como las instituciones del Estado
actúan e inciden en el grado de realización efectiva de los

7
derechos humanos; y promueve entre las autoridades
públicas la incorporación de procesos idóneos de análisis y
medición.”

El eje de logro de esta línea de visión se centra en que la

Defensoría realiza observaciones y recomendaciones
orientadas a que el diseño y ejecución de las políticas públicas
se haga desde una perspectiva de derechos. El protocolo, por
lo tanto, tiene un énfasis regional en tanto los roles de la
Defensoría, y su permanente presencia en todo el país, le
permiten una proximidad continua a la realidad de los sujetos
de especial protección constitucional, a la población en general
y a los procesos institucionales y sociales que permiten, o no, la
materialización de los derechos humanos.

Desde la perspectiva del Programa PROSEDHER se cuenta,

igualmente, con antecedentes que son fundamentales para el
desarrollo e implementación de este protocolo. De acuerdo con
las responsabilidades misionales de la Defensoría del Pueblo,
se ha trabajado en la implementación de un sistema de
seguimiento y evaluación de políticas públicas, orientado a
incidir, a partir de la generación de conocimiento especializado
sobre las principales problemáticas que obstaculizan la
realización de los derechos económicos, sociales y culturales,
en el diseño, implementación, ejecución y evaluación de
políticas públicas que garanticen el goce efectivo de los
mismos.

Este sistema, desde su diseño y aún más sustentado en sus

resultados, reconoce que las políticas públicas no suelen ser
evaluadas desde una perspectiva de derechos humanos, sino
que el análisis se limita a los alcances establecidos desde la
gestión sectorial de las mismas y a la mediación de la oferta
institucional, sin garantía de desarrollo de las obligaciones
adquiridas por el Estado en su realización.

La metodología de trabajo de PROSEDHER es un referente de

este protocolo y se resume en tres etapas, que se
retroalimentan y se articulan entre sí.

8
  En la primera etapa se establecen la naturaleza y
alcance normativo del derecho en estudio y las
correlativas obligaciones del Estado, a partir de las
normas nacionales, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y a los pactos y acuerdos de carácter
internacional que se refieren al derecho objeto de
investigación. Su producto central es la definición del
contenido mínimo de derechos que sustenta la
evaluación, el seguimiento, diseño y ejecución de las
políticas públicas en el ámbito nacional.

 La segunda pretende analizar las políticas públicas

existentes en el país, para dar cumplimiento a sus
obligaciones en materia de derechos económicos,
sociales y culturales y de protección especial a los
sectores de la población más vulnerables. Se sustenta
en instrumentos de medición específicos que buscan
identificar el grado de realización del derecho y el
cumplimiento de las obligaciones del Estado en la
materia. El instrumento se aplica a las autoridades
competentes a nivel nacional, departamental, distrital y
municipal y, en algunos casos, a particulares a quienes
se ha delegado la prestación de un servicio público.

 La tercera se orienta a la producción de informes y

recomendaciones, orientados a incidir de forma
sistemática en la organización estatal de las políticas
públicas, la incorporación efectiva de un enfoque de
derechos y la materialización de los mismos.

La Defensoría del Pueblo, en el desarrollo y puesta en marcha

del programa PROSEDHER, busca que las entidades a cargo
del diseño, implementación y ejecución de las políticas públicas
se apropien de esta metodología, no sólo como procedimiento
de evaluación y seguimiento permanente, sino como una guía
para reformular las políticas públicas desde una perspectiva de
derechos humanos, en el entendido de que el eje central de
estas debe ser el sujeto y su relación con el entorno
económico, social y cultural.

9
Así, este protocolo se constituye en la apuesta interna
institucional para ampliar la incidencia en la política pública
desde la perspectiva de los derechos humanos, brindando
herramientas que acerquen los ejercicios de PROSEDHER a la
cotidianidad de la actuación defensorial y a la gestión local de
los instrumentos de política pública.

Como apuesta estratégica, se une a los demás mecanismos

institucionales buscando, cada vez más, lograr que el trabajo
defensorial incida con efectividad en la transformación de la
vida de las comunidades.

10
 Capítulo

2
Referentes conceptuales de políticas
públicas y derechos, para efectos
del protocolo.

l enfoque de los derechos humanos puede ser

E entendido como una nueva perspectiva para concebir y

diseñar políticas públicas tendientes al desarrollo
humano en el marco de un proceso de concertación
entre Estado y sociedad civil. 1 Se parte de reconocer
que los derechos humanos son universales, indivisibles e
interdependientes; que su materialización depende de
particularidades regionales y locales que determinan su goce y
que, por lo tanto, la ejecución de políticas públicas se dinamiza
y diversifica en atención a la variedad de realidades que
generan exigencias diferentes para su efectividad.

Algunos consideran que el enfoque de los derechos

humanos logró su síntesis conceptual definitiva en la
Declaración de Viena en 1993. Allí se estableció que los
derechos humanos son y están relacionados entre sí; que su
tratamiento debe darse en pie de igualdad y que todos tienen
el mismo peso; que se deben tener en cuenta las
particularidades nacionales y regionales; y que es deber del
Estado promover y proteger todos los derechos humanos y
las libertades fundamentales.2

1
El Enfoque de los Derechos Humanos y las Políticas Públicas* William
Guillermo Jiménez Benítez* Escuela Superior de Administración Pública. Univ.
Sergio Arboleda. Bogotá (Colombia) 7 (12): 31-46, enero-junio de 2007 ISSN
1657-8953.
http://www.usergioarboleda.edu.co/civilizar/revista12/enfoque_DDHH.pdf , P4
2
Ibídem.

11
En la estructuración de un enfoque de derechos humanos,
se resalta la importancia de la actuación local como la
apuesta obligada de una materialización de los derechos en
estrecha relación con la realidad. Los derechos se concretan
en obligaciones frente a las cuales el Estado desarrolla
mecanismos institucionales y sociales que dan cuenta de su
realización en contextos individuales, colectivos y territoriales
específicos.

Asumir la estrecha relación entre los derechos humanos y

las políticas públicas, obliga además a reconocer que los
derechos son integrales porque se refieren a sujetos
igualmente integrales y que la dignidad del ser humano se
concreta tanto en el respeto a sus libertades como en el
disfrute de condiciones adecuadas de existencia
socioeconómica, cultural y ambiental.

Por lo tanto, el abordaje de un análisis de política pública

desde la perspectiva de derechos debe tener como ejes de
desarrollo al sujeto y a sus colectivos; 3 y en ellos, la
materialización integral e interdependiente de los derechos.
La priorización que se hace de algunos derechos surge más
de criterios económicos y administrativos que de una visión
sustentable de dignidad, que no puede considerar adecuada
la postergación infinita de respuestas que garanticen
mejores condiciones de vida.

La integralidad de los derechos humanos está relacionada,

además, con el reconocimiento diferencial de diversidades,
identidades, condiciones y situaciones particulares que viven
algunos sujetos y colectivos. Desde esta perspectiva, “la
exigibilidad de los derechos debe incluir un enfoque
diferencial para la construcción y aplicación de políticas
públicas, así como la existencia de garantías y mecanismos
previstos hacia la efectividad y concreción de los derechos

3
Desde la perspectiva de derechos, se asume el reconocimiento de que los
sujetos establecen dinámicas de relaciones permanentes, que les confieren
identidad, vidas y necesidades compartidas así como prácticas sociales y
culturales que, en conjunto, constituyen titularidades colectivas y modos de
gozar los derechos individuales.

12
humanos integrales”. 4 Es, precisamente, en esta instancia
donde la exigibilidad de los derechos humanos integrales –
desde la perspectiva del análisis, monitoreo, cabildeo e
impulso de políticas públicas– se vuelve relevante.5

1. Políticas públicas en perspectiva de derechos.

La definición de un concepto unívoco e inequívoco de la

política pública no es una tarea fácil, ni es el propósito
principal de este trabajo. Sin embargo, existen “por lo menos
tres acepciones que se encuentran cobijadas por la misma
palabra y que el idioma ingles sí distingue. Primero, la
política concebida como el ámbito del gobierno de las
sociedades humanas, polity en inglés. Segundo, la política
como la actividad de organización y lucha por el control del
poder, politics en inglés. Y finalmente, la política como
designación de los propósitos y programas de las
autoridades públicas, policy en ingles”6. Para el propósito de
este ejercicio, la definición más acertada se encuentra en el
tercer nivel, en tanto que la Defensoría del Pueblo busca
evaluar la efectividad de las políticas públicas diseñadas y
ejecutadas por el Estado para garantizar el respeto,
protección y realización de los derechos humanos en
Colombia e identificar las barreras que dificultan su
concreción.

En la literatura especializada se pueden encontrar múltiples

conceptos de política pública, que permiten tanto evidenciar
la pluralidad de elementos que la integran como precisar la
construcción de una definición lo más amplia posible. Estas
definiciones guardan entre sí parámetros generales, pero
sus diferencias subrayan la importancia que se da en ciertos
campos en particular. Toda definición consolidada es, por
naturaleza, subjetiva e incompleta y al considerar la política
pública como un flujo (movimiento) constante es necesario

4
http://ilsa.org.co:81/node/55
5
Ibídem.
6
André-Noël Roth Deubel. Políticas Públicas, Formulación, implementación y
evaluación. Ediciones Aurora. Colombia, 2002, Pág.26.

13
incorporar elementos permanentes, propios del contacto con
la vida cotidiana donde esta realmente se materializa.7

Los significados que se le atribuyen a la política pública

determinan las relaciones de poder existentes entre la
sociedad y el Estado. Inicialmente, se puede concebir el
concepto de política pública como un conjunto de
orientaciones que apuntan al cumplimiento del mandato
otorgado al Estado por la sociedad. A partir de estas
indicaciones se impulsan iniciativas, decisiones y acciones
para convertir en realidad dicho propósito.8

Podría afirmarse que “la política pública no existe

‘naturalmente’ en la realidad, sino que se trata a la vez de
una construcción social y de una construcción de un objeto
de investigación” 9 . A las políticas públicas no es posible
enmarcarlas sólo dentro de una norma, un plan, un acuerdo,
etcétera, sino que tienen que verse como el conjunto de
estas prácticas, la cuales están en constante movimiento. Al
otorgarle la característica del movimiento, se requiere
enfatizar que es un proceso y que al intentar evaluar sus
resultados es preciso verlo como tal.10

En un primer momento, es esencial enfocarse en

definiciones que presenten las políticas públicas como un
proceso complejo que sobrepasa la dimensión
gubernamental (a pesar de ser el gobierno el principal actor)
e integrar, a su vez, a los actores que influyen en los
agregados de la sociedad. En este sentido, es posible
señalar algunos elementos centrales, como: la implicación
del gobierno y de otros actores, la percepción de problemas,
la definición de objetivos y, por último, un proceso
emprendido para identificar la existencia de la política.11

7
Defensoría del Pueblo. Primera evaluación de la Política Pública de Salud a la
luz del Derecho a la Salud. Imprenta Nacional, 2008, Pág. 30.
8
Ibídem.
9
André-Noël Roth Deubel. Políticas públicas, formulación, implementación y
evaluación. Ediciones Aurora. Colombia, 2002, Pág.30.
10
Defensoría del Pueblo. Primera Evaluación de la Política Pública de Salud a
la Luz del Derecho a la Salud. Imprenta Nacional, 2008, Pág.30.
11
Ibídem, Pág. 31.

14
Una política pública está dividida en campos, sectores o
territorios, sobre los cuales es ejercida. A su vez, es posible
caracterizarla como política distributiva o redistributiva,
política constitutiva o de infraestructura, y política
reglamentaria. La política pública contiene una dimensión
temporal pues la situación problema se ubica en un
momento determinado, y una dimensión espacial, en tanto
se gesta según las condiciones propias de los distintos
espacios, luego comprende comportamientos económicos,
políticos y culturales específicos. La política pública implica,
al mismo tiempo, un proceso de predicción en la medida en
que al tomar una decisión es posible tener un futuro deseado
como referente, un campo de decisiones en la medida en
que formula políticas; y un escenario de actuación en el cual
la política se ejecuta, se realiza y se concreta en acciones12.

Tal definición requiere integrar elementos de tipo estructural

y todos aquellos que son parte del plano subjetivo al que
pertenece la misma, incluir el conjunto de características
propuestas por los autores especialistas en el tema, y
abordar los elementos más destacados y recurrentes en
cada uno de los conceptos que ofrece la literatura al
respecto. 13

Así, una política pública puede considerarse como la

articulación de tres escenarios: decisiones, acuerdos y
acciones. Toda actuación política está dirigida a afectar una
realidad particular. Las políticas públicas son adaptadas por
autoridades públicas, con o sin la intervención de los
particulares, y se orientan a abordar, tratar o solucionar un
problema que ha sido definido como relevante. Es un
ejercicio de poder encaminado a tratar los puntos más
importantes para ciertos sectores y en determinadas
coyunturas. Además, estas se dan mediante la selección,

12
Carlos Salazar Vargas. Las políticas públicas. Fundación Cultural Javeriana
de Artes Graficas. Colombia, 1999. p.44, 45 y 46.
13
Defensoría del Pueblo. Primera Evaluación de la Política Pública de Salud a
la Luz del Derecho a la Salud. Imprenta Nacional, 2008, Pág.31.

15
diseño o implementación de los respectivos instrumentos,
como parte de un sistema al cual afectan sus resultados.14

En la construcción de una definición de política pública, el

componente de derechos humanos constituye un elemento
central. Las decisiones, acuerdos y acciones tienen como
orientación la equidad, la igualdad, la dignidad, la libertad y
la justicia social. Luego, la política pública, definida desde la
perspectiva de los derechos humanos, se instituye como una
herramienta imprescindible para el desarrollo humano,
producto de los consensos establecidos por la sociedad en
general.15

Esta aproximación no pretende ser la última palabra en

materia de políticas públicas desde la perspectiva de los
derechos humanos, pero sí procura dar un primer paso hacia
el debate de las mismas y ofrece elementos para
enriquecerlo y brindar referentes a quienes formulan e
implementan las políticas públicas y a las demás personas
interesadas en esta materia.16

El tema de los derechos humanos requiere que el Estado lo

posicione como un paradigma que permita regular y dar una
dirección a los efectos del ejercicio del poder en la sociedad,
garantizando la formulación de políticas públicas más
eficaces y con una perspectiva que brinde una mejor calidad
en su implementación.17

Dentro de la evaluación de la política pública, el análisis

contempla variables orientadas a conocer “los objetivos
colectivos que el Estado considera como deseables o
necesarios, incluyendo el proceso de identificación y de
formación de éstos”,18 “Los medios y acciones procesados,
total o parcialmente, por una institución u organización

14
Aporte del doctor Raúl Velásquez, profesor e investigador de la Facultad de
Ciencia Política y Gobierno del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario.
15
Defensoría del Pueblo. Primera Evaluación de la Política Pública de Salud a
la Luz del Derecho a la Salud. Imprenta Nacional, 2008, Pág.31.
16
Ibídem, Pág., 32.
17
Ibídem, Pág, 32. Con formato: Español (alfab.
18
André-Noël Roth Deubel. Op. Cit., Pág. 27. internacional)

16
gubernamental” 19 y, por último, “los resultados de estas
acciones, incluyendo tanto las consecuencias deseadas
como las imprevistas”.20

Una dificultad de estos elementos es que para ser evaluados

tienen que ser vistos bajo “una escala de valores
dicotómicos”21, lo cual lleva en ocasiones a generar juicios de
valor que demeritan la política pública, en su conjunto, sólo
por tener algo en su estructura que no le permite su máxima
eficiencia. Por ende, para lograr un análisis exitoso, es
necesario relacionar la política pública con un campo de
acción —en este caso, los derechos humanos— como los
referentes que demarcan el horizonte de la misma. Este
proceso de evaluación se convierte entonces en el ejercicio
de la responsabilidad democrática de los poderes públicos
frente a la sociedad.

En este contexto, adquiere especial relevancia el artículo 13

de la Constitución Política, pues es obligación de las
autoridades públicas diseñar políticas que orienten la acción
estatal hacia la transformación de las condiciones materiales
que traen consigo desigualdad, marginamiento y exclusión
social.

El sistema de seguimiento y evaluación de la política pública

propuesto por la Defensoría del Pueblo comprende dos
dimensiones: una, que apunta a evidenciar posibles barreras
de la realización del derecho, y otra, que apunta a llamar la
atención sobre la responsabilidad política y social de las
administraciones públicas en los procesos de formulación e
implementación de las políticas públicas desde la
perspectiva de los derechos humanos.

Este ejercicio sitúa los derechos humanos como un

paradigma necesario. Es claro que las políticas públicas
tienen una dimensión técnica, que marcan las prioridades de
un gobierno y que la evaluación proporciona un juicio sobre
19
Ibídem.
20
Ibídem.
21
Características como claro–oscuro, preciso-impreciso, heterogéneo–
homogéneo, estable-inestable, seguro inseguro, condensado–disperso, etc.

17
las finalidades; por lo tanto, este ejercicio viene a ser una
interesante empresa en materia de evaluación y una
herramienta más para mejorar la implementación de las
políticas públicas. 22

Desde la perspectiva de derechos, las políticas públicas

deben incorporar, no sólo en lo contextual sino
especialmente en sus enfoques y acciones, los numerosos
referentes internacionales y nacionales que constituyen los
parámetros vinculantes de la efectiva realización de los
derechos humanos, garantizando condiciones que viabilicen
su cumplimiento inmediato y progresivo.

Estos referentes, que constituyen un bloque de

constitucionalidad, ofrecen el contenido y determinan los
elementos mínimos esenciales en torno a los cuales debe
desarrollarse la política pública así como los objetivos
generales y específicos hacia los cuales debe dirigirse
prioritariamente la acción del Estado.

Bajo este contexto, es posible medir el grado de desarrollo

que las políticas públicas logran frente a las metas y
objetivos que impone la realización integral de los derechos
humanos.

Tanto los derechos como las políticas son resultado de

procesos sociales. Desde una perspectiva regulativa, “un
derecho orientado al logro material de fines, valores e
intereses sociales mediante políticas públicas, no es otra
cosa que un derecho que abre la perspectiva para posibilitar
un enfoque de derechos humanos”23.

Así las cosas y concretando lo que se ha dicho, las políticas

públicas, en perspectiva de derechos, se conciben como los
medios desarrollados por el Estado y la sociedad para lograr

22
Defensoría del Pueblo. Primera Evaluación de la Política Pública de Salud a
la Luz del Derecho a la Salud. Imprenta Nacional, 2008, Pág.33.
23
Jiménez William. El enfoque de los derechos humanos y las políticas
públicas. Escuela Superior de Administración Pública. Universidad Sergio
Arboleda. Bogotá. Colombia. 2007, Pág. 33.

18
la materialización de su contenido en un marco de dignidad
humana, integralidad e interdependencia.

La preocupación permanente de una política pública, desde

la perspectiva de los derechos humanos, es lograr la
concreción del contenido de las garantías esenciales que
estructuran la dignidad humana, en un contexto de
comprensión socio histórico de los sujetos y colectivos
titulares de derechos.

Por ejemplo, “para el caso de los grupos étnicos y la

necesidad de formular e implementar políticas públicas
desde un enfoque diferencial en el marco de los derechos
colectivos, integrales y fundamentales es necesario
considerar los aspectos socioeconómicos y culturales
propios de cada grupo étnico y de sus vertientes culturales;
así como de sus autoridades tradicionales, formas
específicas de comunicación, idioma propio y visión propias
del desarrollo para realizar las adecuaciones
correspondientes que permitan construir políticas generales
que consideren las particularidades de cada uno de estos
pueblos”24.

Asumir la perspectiva de derechos en las políticas públicas

supone una intencionalidad explícita de que son los sujetos y
sus derechos las características principales de su
organización, con una adecuación del quehacer del Estado
orientado a sus resultados, fines cuyo eje es la dignidad
humana. “Los marcos jurídicos se reconocen como
instrumentos que pueden ser efectivos para revertir la
desigualdad real”25.

Las políticas públicas son medios de respuesta que deben

atender las exigencias integrales de los derechos humanos.

24
Defensoría del Pueblo, Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas.
Comunicación de aportes al protocolo. Agosto 2010.
25
Jiménez William. El enfoque de los derechos humanos y las políticas
públicas. Pág. 37.

19
2. Enfoque de seguimiento y evaluación de las
políticas públicas desde una perspectiva de
derechos.

La intervención del Estado es un asunto técnico y político

que no descansa exclusivamente en las características de
las respuestas y de quien las ejecuta. El sentido principal de
las intervenciones se debe centrar en su efectividad para
garantizar los derechos integrales y diferenciales de sujetos
y colectivos.

El desarrollo de políticas públicas se da siempre en

contextos de organización estatal específicos y diversos, que
determinan, a su vez, los modos y medios utilizados para el
cumplimiento de sus mandatos. Desde una perspectiva de
derechos, para la política pública lo inamovible son los fines
del Estado y sus obligaciones, impuestas por el marco de
derechos y sus contenidos esenciales.

De esta forma, la gestión de políticas públicas se realiza en

marcos específicos y distintos de actuación y organización
estatal, unos de ellos más centralizados que otros, y algunos
de los cuales permiten amplios márgenes de intermediación
de actores no estatales, con diversos alcances de soporte
participativo de la sociedad civil, etc.

Enfocarse en la efectividad de la garantía de los derechos

humanos en el desarrollo de las políticas públicas pasa por
la identificación de las condiciones de gestión de las mismas,
no únicamente desde las categorías tradicionales
institucionales, sino desde las exigencias que impone la
dignidad humana y la garantía de libertades y derechos. Esto
supone que los derechos no se acomodan a la oferta, sino
que las respuestas institucionales se fortalecen cada día
más desde los referentes de su exigibilidad y materialización.

De acuerdo con lo anterior, analizar las políticas públicas se

sustenta en la identificación de características, tales como:

20
  La existencia de una clara relación entre los sujetos y
los derechos que se quieren atender;
 La relevancia y pertinencia de la política pública;
 La capacidad de adaptación a realidades concretas y
diferenciales;
 La estabilidad jurídica, técnica e institucional;
 Los sistemas de monitoreo y evaluación coherentes
con sus fines y condiciones de gestión (política,
ciudadana, programática y organizacional) y;
 Las condiciones de efectividad, no regresividad,
equidad y sostenibilidad.

Aproximarse a establecer si una política pública cumple o no

un papel relevante en la garantía de los derechos humanos
depende de muchos factores; sin embargo, es necesario
precisar criterios que permitan un análisis propositivo que
impulse un mejoramiento permanente de las mismas desde
una perspectiva de derechos.

El desarrollo de políticas públicas siempre se realiza en un

contexto de incertidumbre, con limitantes en la información,
con amenazas y oportunidades, y con condiciones
institucionales de partida que no han sido estructuradas
suficientemente para asumir las situaciones que se quieren
resolver. Esta dinámica exige que, cada vez más, se avance
en generar una gestión integral de las políticas, sustentada
en fases sistemáticas que van desde que nace la idea hasta
cuando se cumplen los resultados propuestos.

Para efectos de un análisis sistemático de las políticas

públicas, se debe empezar por establecer cuatro
componentes que determinan de entrada la estructuración
de las mismas:

Diagrama 1. Componentes que determinan la estructuración

de una política pública.

21
En el análisis de contexto se incluyen, entre otros
aspectos, las definiciones normativas y de lineamientos
existentes, los factores estructurales vinculados al
financiamiento / presupuestos de las políticas, la relación
entre el centro y la periferia; el consenso / disenso sobre las
prioridades; la concertación / negociación de actores y la
participación / comunicación de los mismos.

Para el contenido, se toman en cuenta la orientación

conceptual y estratégica, el discurso que la acompaña, su
coherencia interna, las acciones que la desarrollan y la
armonización instrumental.

Los actores involucrados se relacionan con las

instituciones, sujetos, organizaciones y comunidades que
cumplen un rol en relación con la política, y con sus
mandatos y responsabilidades, y se asocian con los
intereses que los movilizan, con la manera como los
instrumentos de política los vinculan o convocan, con la
confianza, motivación, apropiación y percepción que logran
tener con la política; con los puentes de diálogo entre lo
público y lo privado; con la forma como se articulan las redes
de relación de actores interdependientes a favor de la
política, con la identificación de intereses contrarios y el
abordaje activo de los mismos.

22
El análisis de proceso se refiere a los mecanismos de
desarrollo, de institucionalización, de interacción /
comunicación entre sectores, regiones y niveles; las
relaciones centralizadas y descentralizadas, sus condiciones
de acción, el seguimiento y la evaluación de la política.

Con este telón de fondo, las políticas públicas cumplen un

ciclo de desarrollo que se organiza en cuatro fases: de
diseño; de negociación o concertación; de ejecución o
realización, y de seguimiento y evaluación. Esto no significa
una concepción lineal de la política, sino que sirve de
referente para la comprensión y caracterización de cada una
de ellas, asumiendo una permanente interacción entre las
mismas, ya que debe existir una retroalimentación continua.

Diagrama 2. Componentes del ciclo de políticas públicas.

Las políticas públicas en su estructuración y análisis

cumplen con este ciclo. El cuidado de realización de cada
uno de ellos, potencializa el logro de los resultados
propuestos y su efectividad.

A continuación se describe cada uno de estos componentes,

con el fin de establecer sus elementos constitutivos y su

23
aporte a la organización de políticas públicas que
contribuyan efectivamente al bienestar de las personas.

El diseño de las políticas públicas está fundamentado en

diagnósticos acertados, contenidos realizables e
identificación sistemática y conjunta de necesidades con
amplia participación de sujetos y comunidades. En esta
etapa inicial se plantean las ideas centrales sobre la visión
de la política, sus fines y propósitos, y se delimitan los
alcances, los instrumentos, los actores, la disponibilidad de
recursos, la organización institucional, las metas por lograr y
el tiempo requerido. Todos estos componentes deben estar
mediados por el enfoque de derechos, asumiendo
explícitamente las obligaciones, los objetivos y metas que el
contenido de estos impone.

Del mismo modo, da cuenta de las obligaciones normativas

relacionadas con la política pública que se está proponiendo,
de preferencias e intereses individuales y colectivos, y se
organiza en relación con unos resultados que son
jerarquizados y articulados según las prioridades
establecidas y en ejes estratégicos o de acción definidos, en
la mejor de sus formas, de manera participativa y conjunta.

La fase de diseño o contenido de la política, desde una

perspectiva de análisis, debería responder las siguientes
preguntas, garantizando la armonización entre el enfoque de
derechos y el enfoque de gestión.

Diagrama 3. Preguntas orientadoras para integrar y

armonizar el enfoque de derechos y el enfoque de gestión de
una política pública.

24
 • ¿Cuáles son los riesgos, vulneraciones o situaciones
centrales que aborda la política?
• ¿En qué sujetos, grupos o áreas se localiza su
ENFOQUE DE  actuación?
DERECHOS • ¿Qué derechos y categorías diferenciales incorpora?
• A ¿qué obligaciones de derechos responde?
• Mediante ¿cuáles bienes y servicios se materializa el
derecho?

• ¿Cómo se van a entregar los bienes y servicios?

• ¿En qué tiempo se entregan los bienes y servicios y cuánto valen?
• ¿Con quién se va a llevar a cabo la política?
• ¿Cuál es el esquema institucional ideal de la política?
ENFOQUE DE  • ¿Qué instrumentos se emplearan?
• ¿Cómo se supervisará la política (seguimiento y evaluación)?
GESTION • ¿Qué retos, responsabilidades, facultades y funciones cumplen los
actores principales?
• ¿Quiénes son los actores clave para participar en estos procesos?
• ¿Cuáles son sus capacidades y escenarios en los que actúan?
• ¿Cómo se toman las decisiones y cómo interactúan los individuos?

El diseño de la política pública supone, igualmente, la

precisión de los resultados esperados en distintos niveles de
intervención. Por un lado, se establece una primera
categoría relacionada con los fines supremos, las
condiciones de vida de las personas y comunidades, las
transformaciones subjetivas y de relacionamiento y, por otro,
una segunda categoría de resultados que concentra la
atención en los procesos, métodos, técnicas y cursos de
acción (procesos, actividades, recursos).

Pasando a la segunda fase del ciclo de las políticas públicas,

se llega a la etapa de concertación con los principales
actores a nivel nacional, regional y local, como una de las
herramientas más importantes para dar viabilidad y
sostenibilidad a la política. Esta incluye consultas,
deliberaciones técnicas, debates y concertaciones, amplia
participación, acuerdos de voluntades, compromisos reales,
objetivos comunes, y prevalencia de intereses colectivos y
superiores. Se constituye así en el momento del respaldo
social y en el establecimiento de la base del valor público de
la política.

25
En el marco de enfoque constructivista se destacan varios
momentos metodológicos sobre la negociación de las
políticas, donde prevalece la construcción de equipos de
trabajo, la polémica e interacción constructiva y la reflexión
con los actores involucrados en la decisión de la política
misma. Estos momentos son:

 Negociación de los propósitos de la política: si es

mayor el consenso, mayores serán las posibilidades
de éxito;
 Negociación del marco teórico de la política: si es
mayor su aprobación, mayor será su respaldo;
 Negociación de los contextos internos y externos de la
política;
 Negociación de los factores relevantes de la política
con los actores protagónicos;
 Negociación de las macro acciones para articular
actores y los factores relevantes;
 Negociación de la coherencia interna de la política
(acciones – actores - factores) para que los pasos a
seguir sean técnica, política, económica, institucional y
éticamente pertinentes;
 Negociación de implicaciones y consecuencias, y
anticipación de necesidades futuras de la política;
 Negociación de la implementación y negociación de
los mecanismos e instancias de ajuste y de
seguimiento.

El tercer momento del ciclo de las políticas públicas es la

ejecución, la cual no se estructura únicamente en función
de los instrumentos como tales (normas, programas, planes
y proyectos), sino que también depende de la
institucionalidad y sus capacidades de actuación de manera
individual y coordinada.

El concepto de instituciones no sólo abarca al

funcionamiento de las mismas, según su marco jurídico-
político, sino también al conjunto de normas, reglas de juego,
valores y principios que envuelven el comportamiento de la
sociedad en su conjunto. La institucionalidad, así concebida,

26
establece los roles de los actores, las normas de interacción
y sus responsabilidades. En consecuencia, movilizan todo
tipo de recursos, a favor o en contra, de la ejecución de las
políticas. Por lo tanto, la ejecución de las mismas depende
en últimas de la calidad de sus instituciones y de la forma
como interactúan los actores más representativos en sus
actividades, ya sean organizaciones o comunidades.

Finalizando el ciclo de las políticas públicas se encuentra el

seguimiento y evaluación, la cual corresponde a una fase
tradicionalmente débil en su diseño y ejecución. A pesar de
ser denominada la cuarta fase, se entiende el seguimiento
como el proceso permanente de acompañamiento y
retroalimentación de avances, procesos y logros
establecidos en la política pública. La evaluación da cuenta
de mediciones estratégicas, antes, durante o después de la
ejecución, y consiste en la recopilación y análisis sistemático
de información que permite emitir juicios -también
sistemáticos- sobre el valor de lo que se evalúa; “no se hace
en abstracto sino con una intención clara de mejorar los
programas y políticas evaluadas, rendir cuentas y
responsabilidades y/o ejemplificar o ilustrar acciones
futuras”. 26

Esta fase es tan importante como las anteriores por varias

razones:

 Permite conocer de manera oportuna la marcha de las

políticas mediante el uso de indicadores, con su
correspondiente retroalimentación y ajuste;
 Incorpora la rendición de cuentas y el empoderamiento
de la sociedad;
 Aporta al aprendizaje y mejoramiento sucesivo de la
calidad de las políticas;
 Facilita la institucionalización de una cultura de
seguimiento y de evaluación de las políticas públicas.

26
Tomado de María Bustelo Ruesta. ¿Qué tiene de específico la metodología
de evaluación? En: Rafael Bañón I Martínez. La evaluación de la acción y de
las políticas públicas. España, Díaz De Santos, 2003. Pág. 14.

27
Asumir un seguimiento y evaluación de las políticas públicas,
desde la perspectiva de derechos, significa, además de los
desarrollos antes descritos, transformar la manera de
estructurar el conjunto de indicadores y avanzar hacia una
definición de los mismos, incorporando las exigencias
establecidas en las obligaciones que materializan el
contenido de cada uno de ellos y de todos, en su integralidad
e interdependencia.

28
 Capítulo

Definiciones operativas del

3
protocolo.

C on el fin de establecer si las políticas públicas

diseñadas y ejecutadas contribuyen efectivamente a
garantizar que todas las personas disfruten plenamente de
sus derechos individuales y colectivos, el Estado necesita de
mecanismos técnicos que le permitan medir los avances
logrados. De acuerdo con el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, la aplicación combinada
de indicadores y bases de referencia nacionales es el
mecanismo más apropiado para estos efectos27.

Partiendo del papel de la Defensoría del Pueblo como

institución creada para la promoción, divulgación y defensa
de los derechos humanos, se define este protocolo ─de
incidencia en la gestión del seguimiento y evaluación de la
política pública con enfoque de derechos─ como un avance
estratégico para consolidar la actuación proactiva en todos
los niveles de la entidad.

El presente protocolo es una guía que contiene una serie de

aproximaciones conceptuales, indicaciones y procedimientos
institucionales para el desarrollo de actividades locales,
regionales y nacionales que permitan una injerencia en la
gestión integral de las políticas públicas como instrumento
central de garantía de los derechos humanos.

27
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación
general No. 14. El derecho a disfrute del más alto nivel posible de salud.
Párrafos 27 y 58.

29
Este protocolo se relaciona con la acción defensorial en su
conjunto y con el fortalecimiento institucional -interno y
externo- orientado a la superación integral y estructural de
riesgos y vulneraciones de los derechos humanos, los cuales
se hacen reiterativos en el trabajo permanente de atención
de la Defensoría del Pueblo.

El enfoque de derechos en relación con las políticas públicas

establece una condición de partida, la cual se concreta en el
conocimiento de las obligaciones que materializan al
conjunto de derechos, su condición temporal de exigibilidad
(inmediata o progresiva) y los sujetos de especial protección
(titulares) que se protegen a través de los mismos.

El protocolo parte de la premisa de una construcción

permanente, en el interior de la institución, de mecanismos
de identificación, conocimiento y actualización del conjunto
de políticas públicas nacionales y locales que orientan las
acciones del Estado para la garantía de los derechos
humanos. Esto supone, contar con un conocimiento y
organización de: los contenidos esenciales de los derechos y
sus interdependencias, las principales vulneraciones de los
mismos y las dinámicas sociales, económicas, ambientales y
políticas que subyacen en esas condiciones de vulneración,
que se convierten en insumo obligado de su implementación
y mejoramiento permanente.

Este sustrato permite avanzar en la consolidación de una

visión institucional crítica y propositiva, aplicada a todos los
momentos del ciclo de la política pública, con el fin de
transformar sus modos de operación y orientarlos a una
perspectiva de derechos humanos, garantizando, por lo
tanto, el goce efectivo de los mismos.

La Defensoría cumple con el llamado a mantener los

derechos humanos como el eje central de la agenda pública
y de la actuación del Estado. Su interacción permanente con
la gestión de las políticas públicas le permite visualizar
situaciones que no siempre son fácilmente reconocidas por
sus ejecutores y que van generando un acostumbramiento

30
con la situación, sin que se produzcan cambios sustantivos
en beneficio de la comunidad.

1. Objetivos del protocolo.

Aportar al fortalecimiento de la capacidad de intervención y

acción proactiva de la Defensoría del Pueblo en la gestión
integral de políticas públicas desde la perspectiva de
derechos humanos.

Establecer mecanismos que permitan un análisis sistemático

de las políticas públicas desde la perspectiva de derechos
humanos, mediante los cuales se genere una efectiva
incidencia en la formulación, desarrollo y ejecución de dichas
políticas.

Aportar a la comprensión de las entidades nacionales y

territoriales del enfoque de derechos humanos en el diseño,
implementación y evaluación de políticas públicas.

2. Condiciones básicas de seguimiento y evaluación.

El seguimiento y evaluación de las políticas públicas, desde

la perspectiva de los derechos humanos, parte de una
suficiente comprensión de las necesidades sociales e
individuales derivadas de estos derechos y las dinámicas
sociales, económicas, políticas, culturales e institucionales.

La Defensoría tiene un mandato institucional que exige que

su capacidad de actuación se fortalezca continuamente. El
trabajar en relación con las políticas públicas y su ejecución
a nivel local y regional, establece escenarios diversos,
multidimensionales, complejos, con alcances diferenciales,
de realización, protección y defensa de los derechos.

Aproximarse a las políticas públicas compromete en su

totalidad la institucionalidad de la Defensoría del Pueblo,
tanto en el nivel central como en lo regional y local. Muchos
campos actuales de acción se orientan a la realización de
análisis, diagnósticos y evaluaciones así como a la

31
identificación de problemas, riesgos y vulneraciones de los
derechos humanos, como base de generación de
conocimiento (a través de la investigación), de
recomendaciones y propuestas de solución pertinentes para
cada contexto específico.

Todos estos logros y resultados permanentes de la

Defensoría, en su actuación integral, deben alimentar los
análisis de política pública, entendiéndolos como miradas
más estructurales que dan cuenta de profundos vacíos en su
implementación, con impactos negativos sobre la garantía de
los derechos humanos. Así, se espera que el protocolo se
alimente de los resultados y hallazgos de los demás campos
de actuación de la Defensoría, los cuales se ubican en el
contexto de la política pública del país, de modo que desde
allí permitan establecer caminos de retroalimentación y
transformación.

Es, por lo general, el nivel nacional de la Defensoría el que,

de acuerdo con sus competencias, establece el contenido
del derecho, referente único del análisis de las políticas
públicas. Este contenido de derechos se organiza de
acuerdo con los elementos ilustrados en el siguiente
diagrama.

Diagrama 4. Elementos de análisis de derechos que

estructuran su contenido como referente de las políticas
públicas.

CONJUNTO DE DERECHOS 
(INDIVIDUALES Y COLECTIVOS)

CONTENIDO 
REFERENTES  FINES 
MINIMO
INTERNACIONALES  OBJETIVOS Y 
Y NACIONALES (OBLIGACIONES DE 
METAS
ESTADO)

32
Con un contenido de derechos definido, son los niveles
regionales los que incorporan la evidencia y resultados
disponibles de la actuación regional y local de la Defensoría
y los contrastan con estos referentes. Ambos niveles, pero
en especial el nacional, organizan los instrumentos de
política pública disponibles según los campos relacionados:
los derechos y los sujetos titulares de los mismos. Así, el
protocolo debe contar con tres insumos para su desarrollo:

CONTENIDO DE  POLITICA PUBLICA 
DERECHOS DISPONIBLE

RESULTADOS Y 
EVIDENCIA DE LA 
ACTUACION 
DEFENSORIAL

A partir del análisis integrado de estos insumos, se establece

el marco de incidencia en la gestión de la política pública
objeto de aplicación de este protocolo.

3. Estrategias de aplicación.

Para el desarrollo de este protocolo se establecen como

estrategias las siguientes:

 Apropiación de las políticas públicas en los

distintos niveles de la Defensoría del Pueblo.

Se sustenta en un trabajo detallado de la identificación y

análisis de las políticas públicas que se proponen en los

33
diferentes campos de actuación estatal, desde la perspectiva
de los derechos humanos.

Apropiarse de las políticas públicas es conocer su proceso,

su situación actual, los diferenciales que se establecen en su
implementación, los logros y limitantes, e igualmente,
analizar las obligaciones del Estado y de los distintos actores
que participan en ella, su contenido programático, su
estructura de gestión y la percepción de los titulares de
derechos.

En este trabajo de conocimiento y apropiación de las

políticas públicas concurren todos los niveles de la
organización; por un lado, los desarrollos conceptuales,
jurídicos, procedimentales y programáticos; y por el otro, la
operación diaria dirigida a la identificación de situaciones
relacionadas con cada una de ellas y que muestran, desde la
visión de los sujetos y colectivos, las fallas o los problemas
no resueltos.

 Articulación de los resultados de procesos de

investigación, magistratura moral y demás
actuaciones, como insumos de análisis de las
políticas públicas.

Uno de los grandes potenciales de este protocolo es lograr la

articulación de la totalidad de resultados, obtenidos en los
procesos adelantados por la Defensoría, con el análisis de
las políticas públicas relacionadas.

Se pretende, entonces, una revisión de los instrumentos

defensoriales con el fin de encontrar en ellos los elementos
más críticos, que, a pesar de ser señalados
permanentemente, no han logrado impactar la
transformación de políticas públicas ni dar cuenta de ellos de
forma estructural.

 Priorización de políticas públicas nacionales,

regionales y locales para su seguimiento y
evaluación.

34
El análisis conjunto de políticas públicas y de lecturas
diferenciales de sus logros, a partir de los instrumentos
defensoriales, debe permitir priorizar, de acuerdo con su
magnitud e impacto de vulneración de derechos, aquellos
campos de política pública en los cuales la actuación de la
Defensoría se debe ver reforzada con lo establecido en este
protocolo.

El abordaje inicial de estas prioridades debe ser gradual y

diferencial, según las particularidades de cada zona donde
se produzca la actuación. En todo caso, en la totalidad de
regionales de la Defensoría se debe adelantar un ejercicio
de incidencia en la gestión de la política pública local, lo que
no restringe las medidas sólo a este ámbito, sino que se
sustenta, de igual forma, en mecanismos de relación Nación
– territorios, buscando efectividad en el mejoramiento de las
políticas, desde una perspectiva de derechos.

 Desarrollo de mecanismos de análisis e

instrumentos que permitan la consolidación y
sistematización de procesos de evaluación,
retroalimentación y seguimiento de las políticas
públicas desde la perspectiva de derechos
humanos.

Una vez priorizados los campos de política, se deben

establecer los mecanismos de análisis e instrumentos de
evaluación, retroalimentación y seguimiento, que parten de
los propuestos en este protocolo, pero que incorporan las
adecuaciones necesarias de acuerdo con la priorización, el
alcance definido, las particularidades sociales y las
institucionales locales.

De igual forma, cada regional debe formular y ejecutar un

plan de incidencia en política pública de acuerdo con los
resultados del análisis desarrollado.

Siguiendo estas estrategias, el proceso básico del protocolo

es el siguiente:

35
4. Componentes y parámetros de evaluación.

Guardando coherencia con el marco general y las

estrategias propuestas, los componentes de este protocolo
son:

 El análisis general y local de las políticas públicas;

 La evaluación de los campos de política priorizados;
 La retroalimentación y difusión de los resultados, y
 El seguimiento a los compromisos establecidos de
mejoramiento de las políticas públicas desde la
perspectiva de derechos.

Por su parte, los parámetros de evaluación se establecen en

dos niveles de aproximación a las políticas públicas:

 Un nivel general, estructurado desde la concepción

global de la gestión integral de una política pública con
enfoque de derechos, y
 Un nivel específico, desde el contenido y
características propias de los campos de la política
que se están analizando, y las condiciones
particulares de actuación estatal derivadas no sólo de
estos mismos campos, sino de la dimensión territorial
competente.

36
5. Metodología.
Para lograr los objetivos de incidencia que se prioricen en
cada regional, el protocolo se organiza metodológicamente
de la siguiente manera:

 Organización del marco de derechos por analizar;

 Establecimiento de vulneraciones relacionadas con los
sujetos y las obligaciones priorizados;
 Análisis de las políticas públicas que dan cuenta de los
derechos y sujetos priorizados, a partir de
instrumentos e indicadores seleccionados para estos
efectos;
 Definición de instancias, actores, procesos o ámbitos
en los que se aplicarán los instrumentos;
 Recolección y procesamiento de la información;
 Producción de recomendaciones y orientaciones de
incidencia;
 Divulgación y transferencia institucional de estas
recomendaciones;
 Generación de compromisos institucionales, y
 Seguimiento y evaluación de compromisos.

SITUACION ACTUAL /
VULNERACIONES / PRIORIZACION

ESTRUCTURA Y OPERACION DE
LA POLITICA PUBLICA

RECOMENDACIONES /
SEGUIMIENTO Y EVALUACION

A modo de ejemplo, en el próximo capítulo se incluye un

caso construido a partir de los desarrollos de PROSEDHER
en materia de seguimiento y evaluación de DESC, sobre

37
evidencia y resultados recopilados de informes al Congreso
y otras herramientas de actuación defensorial, con el fin de
crear una situación institucional hipotética derivada de
fuentes institucionales disponibles.

38
 Capítulo

Ejercicio de aplicación del protocolo.

4
Análisis de caso.

C omo ejercicio indicativo de aplicación del protocolo,

se ha escogido un caso hipotético, apoyado en
condiciones reales, que permita aproximarse a un
análisis preliminar, el cual se espera consolidar en la medida
en que las regionales adquieran habilidades en relación con
el abordaje integral de políticas públicas desde la
perspectiva de derechos.

El área de análisis corresponde a todo el país, partiendo de

la situación general, aun cuando existen magnitudes e
impactos distintos en cada territorio.

1. Situación actual.
Son muchos los informes producidos por diferentes actores,
gubernamentales y no gubernamentales, sobre la situación de
desplazamiento en el país. La Defensoría del Pueblo cuenta
con el texto del desplazamiento forzado en Colombia que hace
parte de una propuesta pedagógica de formación en derechos
humanos.

Complementariamente, los informes anuales presentados por

el Defensor del Pueblo al Congreso de la República incluyen
análisis específicos de la situación de la población desplazada
y de la atención a la misma. Es especialmente relevante el
Informe XIV de 2007, en el que se incluyó un capítulo sobre la
materia.

39
El desplazamiento forzado aparece como la mayor infracción al
derecho internacional humanitario. En el tema de derechos de
la población en situación de desplazamiento, se identifican
múltiples vulneraciones pero resaltan, dentro de ellas, la
negación de la atención humanitaria y las irregularidades en el
proceso de inscripción y alojamiento transitorio. Sin embargo,
de modo general, los derechos políticos, civiles y los DESC se
encuentran comprometidos frente a la población en situación
de desplazamiento.

La Defensoría, en el marco institucional del desplazamiento,

juega un doble papel por tratarse de un organismo de control y
por formar parte del SNAIPD y, en este contexto, ha venido
adelantando múltiples acciones en todo el país, como lo
evidencian los distintos informes y pronunciamientos
institucionales.

En el anexo 1 se encuentra un informe consolidado, resumido

a partir de algunos elementos que la Defensoría ha mostrado al
país en relación con la población en situación de
desplazamiento forzado. La estructura de este documento es
un ejemplo de lo que se podría desarrollar en torno a una
explicación de las situaciones, riesgos y vulneraciones más
relevantes en cada regional.

El primer ejercicio consiste en consolidar para el

territorio de su jurisdicción la descripción de la
situación de desplazamiento a partir de los
informes de la Defensoría y otras instituciones de la
zona

2. Vulneraciones y priorización.
Para efectos de este ejercicio, se parte de lo establecido en
el Auto 218 de 2006, mediante el cual se verifican las
medidas adoptadas para superar el estado de cosas
inconstitucional que supone el desplazamiento forzado.
Como se describe en la primera parte, el desplazamiento

40
forzado sigue presente en todas las regiones del país, y se
hace necesario indagar si las acciones de política pública
ejecutadas por los responsables de su formulación,
ejecución y seguimiento han transformado y superado las
condiciones que generan el desplazamiento y las
vulneraciones sistemáticas de los derechos de las personas.

En la fecha de expedición del citado auto, la Corte

Constitucional reconoció que ha habido avances en áreas
críticas de la política de atención a la población desplazada,
pero que aún no se demuestra la superación del estado de
cosas inconstitucional, ni un camino claro en esta dirección.
Este nivel de avance, logrado por la política pública, se
traduce en “la persistencia de una grave crisis humanitaria,
que contraría numerosos mandatos de la Constitución
Política y del derecho internacional, resumidas en los
Principios Rectores del Desplazamiento Forzado de 1998”. 28

Los informes de cumplimiento recibidos, además de

presentar inconvenientes para demostrar los avances
logrados, muestran atrasos en varias áreas críticas de
política de atención, entre ellas en las siguientes: 29

 Coordinación inadecuada y fragmentación de acciones;

 Registro y caracterización;
 Presupuesto destinado y ejecutado;
 Ausencia de indicadores de resultado significativos
basados en el goce efectivo de derechos;
 Falta de especificidad de la política pública de
atención en sus diferentes manifestaciones;
 Desprotección de indígenas y afro colombianos;
 Escasa seguridad en procesos de retorno;
 Ausencia de enfoque diferencial;
 Ausencia de enfoque de prevención de la política, y
 Deficiente coordinación.

28
Procuraduría General de la Nación. La prevalencia de los derechos de las
víctimas del delito de desplazamiento forzado. 2006. p. 333.
29
Ibídem, p. 336.

41
En respuesta a este auto, el Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada remitió un informe que
fue analizado por la Procuraduría General de la Nación, la
cual llegó a las conclusiones que se anexan. (Ver anexo 2).
De acuerdo con esto y con los análisis de la Defensoría, en
el anexo 3 se presentan las conclusiones de priorización
relacionadas con la ausencia del enfoque diferencial en la
política pública de atención a la población en
desplazamiento.

Una vez revisadas las conclusiones de referencia y el

análisis de los informes de la Defensoría del Pueblo se debe
escoger el área temática o campo de acción que considere
la Defensoría Regional como prioritaria para la incidencia en
política pública en su jurisdicción

3. Estructura y operación de la política pública.

Desde el momento cuando se declara el estado de cosas
inconstitucional, en relación con la atención de la población
desplazada, se establece una propuesta de política pública
en este campo, que ha sido complementada en los últimos
seis años, con múltiples pronunciamientos de la Corte
Constitucional. En el anexo 4 se incluye una descripción de
lo que ha sido esta organización de política pública, sus
fases y la institucionalidad responsable de su operación.

Durante el 2009 y 2010, el SNAIPD, con la coordinación de

Acción Social, ha venido ajustando la política pública de
atención al desplazamiento y propuesto, en la fecha, la
estructura que se muestra a continuación. Su orientación se
centra en lograr el goce efectivo de derechos de la población
en riesgo o en situación de desplazamiento, como camino
para superar el estado de cosas inconstitucional.

Su organización reconoce tres componentes, que no son

fases (como se planteaba en la ejecución anterior):
prevención y protección; atención integral, y verdad, justicia

42
y reparación. Cada uno de ellos recoge diversos logros de lo
ejecutado en períodos anteriores. En todo caso, este nuevo
enfoque busca que se produzcan soluciones duraderas,
entre ellas los retornos o reubicaciones, como caminos
definitivos de superación y estabilización.

G o c e E f e c t i v o d e D e r e c h o s

Atención 
Humanitaria

ATENCIÓN VERDAD,
PREVENCIÓN Generación  Atención 
de  Integral JUSTICIA Y
Y PROTECCIÓN Ingresos INTEGRAL Básica
REPARACIÓN
Tierras Vivienda

RETORNOS Y REUBICACIONES

CAPACIDAD INSTITUCIONAL
ENFOQUE DIFERENCIAL PARTICIPACIÓN ARTICULACIÓN TERRITORIAL
SISTEMAS DE INFORMACIÓN

Tomado de Acción Social, presentación de la nueva política pública. 2010.

En el componente de prevención y protección existen

énfasis relacionados con los derechos a la vida, la
integridad, la libertad y la seguridad. Su objetivo es “evitar
las violaciones a los DDHH e infracciones al DIH que
generen desplazamiento forzado, así como mitigar y
disminuir el impacto de éste sobre la población civil, en
particular sobre los sujetos de especial protección
constitucional, con el fin de garantizar el goce efectivo de
derechos, a través de la adecuada articulación entre los
niveles nacional y territorial, el respeto a los DDHH, el DIH y
la aplicación de un concepto unificado de prevención”. 30

El concepto unificado que propone la política para este

componente es: “una política pública articulada, integral y
diferencial, para que con plena observancia de la ley,
promueva el respeto, la protección y la garantía de los
derechos humanos de todos los individuos, grupos y
comunidades sujetos a su jurisdicción y para que, ante
30
Tomado de Acción Social, presentación de la nueva política pública. 2010.

43
eventuales violaciones, se investiguen los hechos, se
establezca la verdad, se sancione penalmente a los
responsables, se repare integralmente a las víctimas y se les
brinde garantías de no repetición.” 31

Tanto el concepto como su descripción establecen áreas de

análisis en política pública, desde la perspectiva de
cumplimiento en el goce efectivo de derechos.

El componente de atención integral está encaminado a

“garantizar el goce efectivo de los derechos de la población,
que contribuyan a disminuir la situación de vulnerabilidad
manifiesta que ha ocasionado el desplazamiento, a partir de
la integralidad de la atención. Se logra promoviendo
acciones y medidas de corto, mediano y largo plazo
orientadas a que se generen condiciones de sostenibilidad
económica y social para la población desplazada”. 32

La atención integral incluye la atención humanitaria, la

atención integral básica y las políticas de generación de
ingresos, tierras y vivienda. Comprende, en estos conceptos,
seis de los elementos que permitan la estabilización
socioeconómica, como son: registro, identificación,
reunificación familiar, educación, salud y alimentación.

Con respecto al componente de verdad, justicia,

reparación y no repetición, la nueva política en
desplazamiento plantea que este se operativiza a través de
la formulación del Plan Nacional de Reparación Integral para
la población en situación de desplazamiento, diseñado bajo
los estándares internacionales y nacionales sobre la materia,
partiendo de cuatro subcomponentes: verdad, justicia,
reparación y garantías de no repetición, y de seis ejes
transversales: atención sicosocial, coordinación inter
institucional y territorial, gestión de la información, rendición
de cuentas y participación.

31
Ibídem.
32
Ibídem.

44
El tema de retornos y reubicaciones hace referencia a
“lograr el restablecimiento de la población en situación de
desplazamiento a través de la generación de oportunidades
y alternativas de retorno al lugar de donde se vio forzada a
salir, bajo la garantía de los principios de voluntariedad,
seguridad y dignidad.” 33

Todos los desarrollos esperados se dan en condiciones de

enfoque diferencial, fortalecimiento de las capacidades
institucionales y sistema de información, participación y
articulación Nación - territorios.

En esta misma estructuración de la política pública se asume

que la superación de los riesgos y vulneraciones asociadas
al desplazamiento opera bajo condiciones articuladas al
sistema de protección social vigente y a través de la
estrategia de gobierno “Red Juntos”. Al respecto, se incluye
el siguiente diagrama construido por Acción Social, en el que
se observa la participación permanente de la Red Juntos.

PREVENCION Y PROTECCION (Transversal)

VERDAD, JUSTICA Y REPARACIÓN (Complementaria)

Responsables : Gobierno Nacional - Entes Territoriales

1. Atención Humanitaria
2. Programas de Promoción Social
3. Identificación
G
Incluid 4. Salud
TIERRAS VIVIENDA
Hogar o
en
SI Caracterización 5. Educación
6. Alimentación E
Desplazado 7. Reunificación Familiar
RUPD
8. Caracterización Ocupacional (SENA)
9. Inscripción en Vivienda
10. Acceso a Justicia GENERACION
D
NO 11. Protección de bienes DE INGRESOS

Declaración y
Valoración

Ejes Transversal en el Proceso de Atención Integral

VIDA, INTEGRIDAD, LIBERTAD Y SEGURIDAD – ENFOQUE DIFERENCIAL

33
Tomado de Acción Social, presentación de la nueva política pública. 2010.

45
En este contexto, en las direcciones señaladas34 se obtiene
acceso a la cartilla básica de dimensiones y logros básicos
esperados en la estrategia de gobierno “Red Juntos”, como
referente mínimo de la política actual y el manual operativo.

4. Análisis de política pública desde la perspectiva de

derechos.
Una vez revisada la información propuesta y la estructura de
política actual, la aplicación del protocolo se centra en el
(las) área (s) temáticas priorizadas y sus referentes de
derecho. Para el caso que se viene desarrollando, en el
enfoque diferencial de la política pública de desplazamiento
forzado.

El análisis se inicia con la revisión del enfoque de derechos

que sustenta el campo de política pública priorizado. Con el
fin de lograr un ejercicio unificado y sistemático se define el
instrumento 1. Este se orienta a organizar la información
disponible y el análisis de la misma en relación con:

 Riesgos, vulneraciones o situaciones priorizadas y

descritas que deberían ser abordadas por la política
pública objeto de análisis;
 Los sujetos o grupos de especial protección que se
han visto comprometidos por estos riesgos,
vulneraciones o situaciones;
 Derechos relacionados;
 Obligaciones de los derechos prioritariamente
afectados;
 Medidas, bienes y servicios que la evidencia
disponible permite identificar para la materialización de
los derechos y el cumplimiento de las obligaciones
señaladas. El análisis de medidas, bienes y servicios
que dan cuenta del cumplimiento de las obligaciones
34
http://www.accionsocial.gov.co/documentos/4835_Manual_Operativo_de_JU
NTOS.pdf.
http://www.accionsocial.gov.co/documentos/4507_Dimensiones_y_Logros.pdf.

46
 de derechos permite visualizar los vacíos y avances
que en cada aspecto se presentan.

El análisis resultante del instrumento 1 puede estar limitado

por la información disponible; situación que debe ser
analizada por los responsables del mismo y proceder a la
estructuración de un instrumento básico, adicional, que
pueda ser diligenciado como fuente primaria, ya sea como
encuesta o entrevista a los actores clave relacionados con la
política pública. (ver instrumento 2).

En esta complementación y recolección de información son

especialmente importantes las preguntas sugeridas para el
análisis de la gestión de la política pública, como son:

¿Cómo se entregan los bienes y servicios o se

organizan las medidas adoptadas?
¿En qué tiempo se entregan los bienes y servicios y
cuánto valen?
¿Quiénes son los responsables de la ejecución y el
seguimiento de la política?
¿Cuál es el esquema de instituciones que operan la
política en la jurisdicción, explicitando los actores
internos y externos?
¿Qué instrumentos operativizan la ejecución de la
política (planes, programas, proyectos, otros)?
¿Cómo se supervisa la política (seguimiento y
evaluación)?
¿Qué retos, responsabilidades, facultades y funciones
cumplen los actores principales?
¿Cuáles son sus capacidades y escenarios en los que
actúan?
¿Cómo se toman las decisiones y cómo interactúan
los individuos?
¿Qué mecanismos de participación social y de
rendición de cuentas se han desarrollado?
¿Cuáles son los principales avances, las limitantes y
las situaciones que generan vulneración de derechos?

47
Una vez consolidada la información recolectada, se deben
buscar los espacios institucionales y comunitarios en los
cuales este análisis pueda ser compartido por la Defensoría
del Pueblo, buscando retroalimentación, movilización y
compromisos que desencadenen una acción de incidencia
efectiva. Para esto, se elabora un plan de incidencia donde
se definen las estrategias por utilizar, el tiempo de
realización y los resultados esperados. (Ver instrumento 3).

En el anexo 5 se incluye un desarrollo de estos

instrumentos, con base en la priorización del enfoque
diferencial de la política pública de atención a la población en
desplazamiento.

5. Recomendaciones.
La realización del plan de incidencia, genera condiciones
concretas de compromisos y recomendaciones que pueden
comprometer distintos espacios de gestión. Pueden, por
ejemplo, encontrarse situaciones que deban ser resueltas
fuera del municipio o departamento, en instancias
nacionales, u otras que requieran el concurso de todos ellos
en simultánea.

Con base en los resultados de estos espacios, se elaboran

las recomendaciones, las cuales deben ir acompañadas de
una definición básica de logros e indicadores que sustenten
el seguimiento y evaluación de las mismas. (Ver
instrumento 4).

Para efectos de ilustración del caso, en el anexo 6 se

incluye la matriz de recomendaciones.

6. Seguimiento y evaluación.
El plan de incidencia y las recomendaciones deben estar a
disposición de las distintas delegadas, en especial de la
delegada responsable del área priorizada, para su
acompañamiento y seguimiento de resultados. A su vez, la
defensoría regional debe establecer un plan de seguimiento

48
acordado con los involucrados, con el fin de precisar los
avances y logros en ajustes de la política pública y su
impacto final.

El análisis de política pública derivado de la aplicación de

este protocolo debe reconocer, en todo momento, la
condición de organización político-administrativa del país,
donde el abordaje de directrices de política y organización
programática, en algunos casos, se da con una gran
influencia central y en otros con amplia autonomía local. Esto
hace necesario “considerar situaciones de orden político y
cultural de cada región en el momento de incidir en la
construcción, concertación y ejecución de las políticas
públicas” 35 . Para mayor ilustración, se puede consultar el
documento de competencias sectoriales por nivel de
gobierno desarrollado por el Departamento Nacional de
Planeación36.

Desde la perspectiva comunitaria, es necesario, de igual

forma, reconocer que, por ejemplo, para grupos étnicos
“existen espacios nacionales (Mesa Nacional de
Concertación para Pueblos Indígenas y Consultiva Nacional
de Alto Nivel para Comunidades Negras), regionales (Mesas
de Concertación Departamentales para Indígenas y
Consultivas Departamentales) y locales (Consejos de
Autoridades Tradicionales, etc.) habilitados para adelantar
los procesos de relacionamiento de las entidades del Estado
colombiano con los grupos étnicos y que corresponden a
escenarios legales para la formulación, concertación e
implementación de las políticas públicas” 37.

35
Defensoría del Pueblo, Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas.
Comunicación de aportes al protocolo. Agosto de 2010.
36
http://dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/DDTS/Gestion_P
ublica_Territorial/1aCompetencias.pdf.
37
Defensoría del Pueblo, Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas.
Comunicación de aportes al protocolo. Agosto 2010.

49
 Capítulo

Instrumentos de aplicación
5
sugeridos.

A continuación se incluyen los instrumentos de aplicación

descritos con el fin de unificar la sistematización de los
pasos del protocolo y facilitar el seguimiento y
evaluación de los logros en cuanto a incidencia en la política
pública. Todos ellos deben ser utilizados facilitando los análisis
locales y la sistematización de la experiencia de la Defensoría
del Pueblo en la incidencia en política pública a nivel nacional.

INSTRUMENTO 1. Análisis de política pública

desde la perspectiva de derechos.

ANALISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOS DEL CAMPO DE

POLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO.

Riesgos o vulneraciones
y situaciones que aborda
la política pública.

Sujetos o grupos de
especial protección que
se han visto
comprometidos por los
riesgos, vulneraciones o
situaciones descritas.

Áreas de los derechos a

las que se refiere la
política pública.

Obligaciones a las que Medidas, bienes y servicios que se

50
 ANALISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOS DEL CAMPO DE
POLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO.

responde. proponen para la materialización de

los derechos relacionados con estas
obligaciones.

Este instrumento se orienta a organizar un análisis del enfoque

de derechos relacionado con el campo de política pública
priorizado. El abordaje de los derechos humanos se centra en
tres aspectos, que son:
1. Riesgos, vulneraciones o situaciones que son
identificados en lo regional y local y que implican
afectaciones específicas del goce efectivo de
derechos y que, bajo condiciones de actuación estatal
efectivas, deben ser abordadas por las políticas
públicas vigentes.
2. Sujetos o grupos de especial protección afectados
por estos riesgos, vulneraciones o situaciones
descritos, con la identificación precisa de los sujetos y
colectivos involucrados e impactados, lo cual supone
el análisis de variables cuantitativas y cualitativas que
den cuenta de las magnitudes y condiciones de
afectación.
3. Áreas de derechos a los que se refiere la política
pública, con el objeto de identificar las relaciones
centrales que los instrumentos de política pública
relacionados con los riesgos, vulneraciones o
situaciones descritas establecen con el marco de
derechos afectados.
Estos tres aspectos deben permitir identificar un conjunto de
obligaciones del Estado con mayor afectación y que son parte
del contenido mínimo de los derechos vulnerados, para cada
una de las cuales se deben identificar las medidas, bienes y
servicios que la organización de política pública vigente dispone
para la materialización de los derechos y que deberían dar
cuenta de las situaciones por transformar.

51
 INSTRUMENTO 2. Análisis de política pública desde la
perspectiva de derechos.
COMPLEMENTACION DEL ANALISIS DEL ENFOQUE DE
DERECHOS DEL CAMPO DE POLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO /
CONSOLIDACIÓN DE INFORMACIÓN.

Riesgos, vulneraciones o
situaciones que permanecen a
pesar de la política pública.

Medidas adoptadas y que están

operando.

Actores clave involucrados en la

situación descrita.

Sujetos o grupos con mayor

afectación.

Obligaciones del derecho con

mayor afectación.

Instrumentos que operativizan la

ejecución de la política en la
jurisdicción.

Instrumentos de monitoreo de la
ejecución de la política en la
jurisdicción.

Fortalezas institucionales en la
operación de la política.

Debilidades institucionales en la
operación de la política.

Mecanismos de participación
social relacionados con la
política.

Mecanismos de rendición de
cuentas relacionados con la

52
 COMPLEMENTACION DEL ANALISIS DEL ENFOQUE DE
DERECHOS DEL CAMPO DE POLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO /
CONSOLIDACIÓN DE INFORMACIÓN.

política.

Principales vacíos de política

pública que deben ser
transformados.

El instrumento 2 busca complementar al instrumento 1 en

detalles y profundizaciones de la organización de la política
pública que se analiza, desde componentes relacionados con
su estructura y operación institucional.
Esta complementación y consolidación de información supone
lo siguiente:
 Ampliación de la descripción de los riesgos,
vulneraciones o situaciones que permanecen;
 Medidas adoptadas y que están operando en lo regional
y local, orientadas a prevenir, resolver y superar estos
riesgos, vulneraciones o situaciones;
 Identificación de los actores locales, regionales y
nacionales involucrados;
 Ampliación de la descripción de sujetos o grupos de
mayor afectación;
 Ampliación de obligaciones del derecho con mayor
afectación, desde una perspectiva de integralidad e
indivisibilidad de derechos;
 Identificación de los instrumentos de política pública
mediante los cuales se ejecutan sus mandatos y
lineamientos; por ejemplo, planes, programas y
proyectos;
 Identificación de los instrumentos de política pública
mediante los cuales se realiza seguimiento a estos
mandatos y lineamientos;
 Análisis de fortalezas y debilidades institucionales que se
identifican en lo local o regional para la operación de la
política pública y la garantía de los derechos vulnerados;

53
 Análisis de los mecanismos de participación social y
rendición de cuentas que han permitido un seguimiento
amplio de lo que ha pasado con las medidas, bienes y
servicios dependientes de la política pública que se
analiza y su efectividad en la garantía y goce efectivo de
los derechos afectados;
 La última fila del instrumento pretende ser un campo
resumen, en el cual, con base en los análisis anteriores,
se identifiquen los principales vacíos de política pública
que deben ser transformados y que se convierten en los
aspectos de incidencia que la Defensoría incluirá en su
plan de trabajo.

54
 INSTRUMENTO 3. Plan de incidencia en la política
pública desde la perspectiva de derechos.
PLAN DE INCIDENCIA EN LA POLITICA PUBLICA DE …
ESTRATEGIAS ACTORES
ASPECTO DE RESULTADOS TIEMPO DE
POR INVOLUCR
INCIDENCIA ESPERADOS EJECUCION
DESARROLLAR ADOS

El instrumento 3 recoge, en su primera columna y de manera

propositiva, los vacíos de política pública que en lo regional o
local se consideren prioritarios para adelantar acciones de
incidencia.

Para cada uno de ellos se debe establecer lo siguiente,

configurando un plan de acción a cargo de la Defensoría:

 Resultados esperados: busca precisar las metas

concretas de logros en incidencia institucional.
 Estrategias por desarrollar: de acuerdo con los
mandatos, competencias y estrategias de actuación
defensorial, se deben especificar los cómos que se
proponen para lograr los resultados propuestos.
 Actores involucrados: identificar los actores
institucionales y comunitarios que se relacionan con
los vacíos priorizados y que serán parte activa de las
estrategias de actuación propuestas.

55
 Tiempo de ejecución: se debe especificar el tiempo
máximo previsto para la ejecución de las estrategias
propuestas.

56
 INSTRUMENTO 4. Recomendaciones de incidencia en
la política pública desde la perspectiva de derechos.

RECOMENDACIONES DE INCIDENCIA EN LA POLITICA PUBLICA DE …

INDICADORES ACTORES
RECOMENDA RESULTADOS TIEMPO DE
DE INVOLUCRAD
CIONES ESPERADOS EJECUCIÓN
SEGUIMIENTO OS

Este último instrumento permite consolidar, durante todo el

proceso de incidencia de política pública, las
recomendaciones que la Defensoría dé a las instituciones y
comunidades para producir transformaciones efectivas de la
política pública y la superación de las afectaciones
priorizadas.

En todos los casos, para cada recomendación se debe

establecer lo siguiente, desde la perspectiva de la
Defensoría o de manera conjunta con los involucrados:

 Resultados esperados.
 Indicadores de seguimiento.
 Tiempo de ejecución.

57
El seguimiento de compromisos y recomendaciones puede
dar cabida, según los avances, logros y alcances acordados,
al inicio y ejecución de acciones jurisdiccionales,
administrativas y disciplinarias, o a propuestas de ajuste
normativo para fortalecer y garantizar la incidencia en
políticas públicas que generan riesgo o vulneran la
realización de los derechos humanos.

58
Anexos.
A continuación se presentan los anexos descritos en el
capítulo 5.

 Anexo 1. Situación del desplazamiento forzado.

El 2007 fue reconocido como el año de los derechos de las
personas desplazadas, por lo que el Informe XIV, presentado
al Congreso de la República, asumió su estudio a través de
un énfasis especial.

En relación con los derechos humanos, los cinco derechos

más afectados durante el año 2006, de acuerdo con las
quejas registradas por la Defensoría del Pueblo, fueron:

1. Derecho a la salud: 2.869.

2. Derecho de petición: 1.501.
3. Derecho a la vida: 1.035.
4. Derecho a la integridad personal: 785.
5. Derechos de los desplazados: 714.

A su vez, las conductas más recurrentes relativas a estos

derechos fundamentales, los más vulnerados durante el año
2006, fueron los siguientes según el registro de la
Defensoría del Pueblo:

Derecho a la salud: 1. Negación de la prestación del

servicio de salud: 1.679; 2. Deficiente e inoportuna atención
médico - asistencial: 1.161; 3. No pago de los aportes al
sistema de salud: 29.

Derecho de petición: 1. No resolver de fondo la petición:

986; 2. No responder en los términos señalados por la ley:
287; 3. Inobservancia de procedimientos de la ley o
reglamentos: 228.

59
Derecho a la vida: 1. Amenazas de muerte: 860; 2.
Ejecuciones arbitrarias o extrajudiciales: 161; 3. Homicidios
múltiples: 14.

Derecho a la integridad personal: 1. Trato cruel, inhumano

o degradante: 754; 2. Torturas: 31.

Derechos de los desplazados: 1. Negación de atención

humanitaria de emergencia en alimentación, elementos de
hábitat interno y salubridad pública: 332; 2. Irregularidades
en el proceso de inscripción de las personas desplazadas
por la violencia: 112; 3. Negación de la atención humanitaria
de emergencia en alojamiento transitorio: 67.

Para la Defensoría del Pueblo las citadas estadísticas

comprometen los derechos fundamentales, el disfrute y goce
de los demás derechos y la consolidación de un Estado
social, democrático y participativo.38 En este sentido, se ha
dicho que: “Los derechos de las víctimas, en especial de los
desplazados por la violencia, deben contar con la atención
prioritaria del Estado, toda vez que padecen una vulneración
múltiple de derechos. Por ello la Defensoría del Pueblo llama
la atención de los servidores públicos que tienen la
obligación de garantizar la efectividad de los derechos de las
comunidades desplazadas, tal como se infiere de los
registros de quejas recibidas por la Defensoría durante el
año 2006. Se recuerda que en el año 2005, la Defensoría del
Pueblo registró que entre los cinco derechos más vulnerados
en el país estaban precisamente los derechos de los
desplazados por la violencia.” 39

En este informe, la Defensoría describe la situación del

desplazamiento forzado, en los siguientes términos:

“El desplazamiento forzado es una grave violación de los

derechos humanos que constituye una infracción tanto del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos como del
Derecho Internacional Humanitario y la normativa interna

38
Defensoría del Pueblo. XIV Informe al Congreso. 2007. P. 38.
39
Ibídem, 39.

60
sobre el tema; en Colombia, se caracteriza por ser masivo y
reiterado, y afectar a la población civil de la totalidad del
territorio nacional.

Todos los departamentos del país fueron escenario de

desplazamientos forzosos, incluido San Andrés y
Providencia, el cual recibió a algunas personas de la parte
continental, que alegaron encontrarse en desplazamiento. La
Defensoría del Pueblo identificó durante el año 2006, que el
desplazamiento forzado afectó la mayor parte de las
regiones del país, presentándose en varias modalidades:
individual o de familias, masivo, intraurbano, intrarrural y
también como restricción a la movilidad, principalmente de
personas en áreas rurales. En la modalidad de
desplazamiento forzado individual o familiar, afectó a 31
departamentos del país, incluyendo al Distrito Capital de
Bogotá. Los departamentos donde hubo mayor ocurrencia
de esta modalidad fueron: Antioquia, Huila, Santander,
Caquetá y Valle del Cauca. Con la modalidad de
desplazamiento masivo se vieron afectados 22
departamentos, entre ellos: Meta, Bolívar, Valle del Cauca,
Chocó y Putumayo. El desplazamiento intraurbano se
presentó en ciudades grandes y medianas como: Bogotá,
Buenaventura, Cúcuta, Bucaramanga, Barrancabermeja.
Datos similares se pueden corroborar con la información
registrada por la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional (Acción Social).

La imposición de medidas de control territorial y poblacional,

control de corredores de movilidad y la violación de territorios
ancestrales por parte de los actores del conflicto, tienen
efectos negativos en la población civil, siendo las
comunidades étnicas las más afectadas. Con estas acciones
se afectan gravemente en sus pautas culturales
tradicionales, sus relaciones socioeconómicas y las
relaciones con su entorno, lo cual pone en peligro la
existencia misma de dichas comunidades”. 40

40
Ibídem, 70 y 71.

61
Finalmente, en cuanto a los tipos de desplazamiento, sus
causas y los lugares receptores de la población víctima de
este flagelo se plantea lo siguiente:

 Factores de desplazamiento forzado durante el

periodo.41

En la Ley 387 de 1997 se establecen como causas del

desplazamiento forzado el “…Conflicto armado interno,
disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada,
violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones
al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o
alteren drásticamente el orden público”.

FACTORES DESCRIPCION
Desplazamiento En los territorios anteriormente
forzado asociado al controlados por las AUC se presentan
control de territorios enfrentamientos entre grupos guerrilleros
de los antiguos que intentan recuperar territorios que
grupos de perdieron desde cuando se posicionaron
autodefensa. las autodefensas y bandas emergentes
(rezagos de las estructuras paramilitares
anteriores a la desmovilización iniciada
en el año 2004), con el propósito de
limitar las incursiones del oponente, y
consolidarse en la zona.

Es importante aclarar que estos territorios

fueron lugar de confluencia de bandas
emergentes, grupos subversivos y de
operaciones de la fuerza pública.
Copamiento por Después de la desmovilización de la
bandas criminales mayor parte de los grupos de
emergentes autodefensas en todo el país,
(BACRIM). aparecieron bandas emergentes que,
mediante el reposicionamiento de sus
antiguas estructuras en las zonas
urbanas y rurales, luchan por el control
de territorios o simplemente los retoman
para que no ingresen las guerrillas. Estos
41
Ibídem, 71 y 73.

62
 FACTORES DESCRIPCION
grupos continúan con las amenazas,
señalamientos y asesinatos de supuestos
miembros o colaboradores de la guerrilla.
Entre las bandas emergentes se
encuentran: las Águilas Negras, las
Águilas Doradas, los Traquetos, los
Rastrojos, los Conquistadores del Tolima,
etc.

Estas estructuras han surgido en

regiones muy focalizadas del territorio
nacional; la mayoría de ellas se ha
ubicado en las ciudades y en las
cabeceras municipales, provocando
desplazamientos intraurbanos en
capitales como Bogotá, Bucaramanga y
Cúcuta, y son fuente de amenazas en
otras como Medellín y Barranquilla.
Igualmente son causa de desplazamiento
en zonas de la Sierra Nevada de Santa
Marta, los Montes de María, la Serranía
del Perijá, el Magdalena Medio, el sur del
Tolima, Buenaventura, el norte del Cauca
y las cordilleras de Nariño, donde hacen
presencia.
Despliegue de En las zonas donde las bandas
guerrillas en zonas emergentes no se han reposicionado, se
de antiguo control presenta el despliegue de la guerrilla, a
paramilitar. pesar del fortalecimiento de la fuerza
pública. En estas nuevas zonas, como en
aquellas sometidas a su tradicional
influencia, se mantienen los
hostigamientos a poblaciones así como
las extorsiones, secuestros, amenazas,
atentados a la infraestructura vial y
eléctrica, reclutamientos y desapariciones
forzadas, ataques a la fuerza pública e
instalación de minas anti persona.

Así las cosas, se puede hablar de zonas

de tradicional control guerrillero y zonas
de disputa con las bandas emergentes.
En primer lugar, hay zonas al sur del país

63
 FACTORES DESCRIPCION
donde el control poblacional y territorial
ha sido ejercido desde hace mucho
tiempo por las FARC, como en Caquetá y
Putumayo; y en segundo lugar las zonas
de disputa con las AUC, primero y luego
con las bandas emergentes, como ocurre
en los Llanos Orientales, la Sierra
Nevada de Santa Marta, la Serranía del
Perijá, el Chocó, el Urabá, el
noroccidente antioqueño, el Magdalena
Medio, el eje cafetero, la costa nariñense
y los departamentos del Valle y el Cauca.
Disputa de grupos En zonas de antigua influencia paramilitar
armados ilegales con y en las tradicionales zonas de control
la fuerza pública en guerrillero, se presentan operaciones de
torno al control la fuerza pública para tomar el control
territorial. territorial. Las más fuertes ocurren al sur
del país en los departamentos del
Caquetá y Putumayo, en el marco del
Plan Patriota; la operación Libertad en el
sur del Tolima y la operación Fuego Azul
en el Cauca.
Operaciones de En el alto Ariari y la zona aledaña a
acompañamiento a la Tierralta (Córdoba), la fuerza pública
erradicación de desarrolla operaciones de
cultivos ilícitos. acompañamiento a la erradicación
manual de cultivos ilícitos de forma
manual, y a las fumigaciones en
Putumayo y Nariño.
Lucha por el control Los grupos guerrilleros luchan
territorial entre excepcionalmente por el control de los
grupos de guerrilla. recursos que permitan su financiación, lo
que ocasiona constantes fricciones e
intensas confrontaciones con el propósito
de limitar la actividad del oponente y
consolidarse en la zona. Dicha pugna
afecta a la población civil con acciones
violentas y amenazas.

 Modalidades de los desplazamientos.42

42
Ibídem, 73 y 74.

64
 MODALIDAD DESCRIPCION
Desplazamiento Según informes de terreno de la
rural. Defensoría del Pueblo, más del 70% de
los desplazamientos se dan en zona
rural, causados, entre otros factores, por
la escasa presencia estatal, por la
intensidad de los enfrentamientos entre
los distintos actores y por la erradicación
de cultivos de uso ilícito.
Desplazamiento Están ligados a los desplazamientos en
masivo. zonas rurales, y son causados por las
amenazas de incursión por parte de los
grupos armados ilegales. De igual
manera, se presentan como
consecuencia de la intensificación de los
enfrentamientos armados, las masacres y
sus amenazas, la utilización de minas
anti persona y la existencia de
municiones sin explotar. En algunos
casos, se da una evacuación total de
población como en Montes de María,
donde algunos corregimientos fueron
desalojados, al igual que en comunidades
indígenas completas, tal como ocurre en
Chocó. En su gran mayoría, se siguen
produciendo en las áreas rurales, y
afectan a campesinos y a las
comunidades indígenas y afro
colombianas.
Restricciones a la La Defensoría del Pueblo ha tenido
libertad de información sobre control del acceso a
locomoción y alimentos e insumos básicos de
confinamientos. diferentes comunidades, en
departamentos como Arauca, Putumayo,
Chocó, Meta, Norte de Santander,
Cauca, Tolima y Valle del Cauca. Las
restricciones a la movilidad por parte de
grupos ilegales que mantienen el control
sobre las vías, tanto terrestres como
fluviales, han aumentado en los
departamentos de Arauca, Caquetá,
Putumayo, Chocó, Nariño y Meta.
Desplazamiento En todos los departamentos del país se
Individual o familiar. han dado casos de desplazamiento

65
 MODALIDAD DESCRIPCION
individual o familiar. Las principales
causas de estos son las amenazas contra
la vida de líderes comunales o activistas
políticos, como ocurre, por ejemplo, en la
antigua zona de distensión del Caguán.
Esta modalidad se presenta de manera
sistemática y progresiva en el alto Ariari,
causada por la erradicación manual de
cultivos ilícitos.
Desplazamiento El desplazamiento intraurbano es intenso
intraurbano. en las zonas periféricas de Bogotá,
Soacha, Buenaventura, Bucaramanga y
otras grandes y medianas urbes, que se
caracterizan por ser receptoras de
población víctima de desplazamiento
forzado y donde las milicias de la guerrilla
y las bandas emergentes se disputan el
control de negocios legales e ilegales.
Allí, las víctimas sufren un segundo o
tercer desplazamiento, en la mayoría de
los casos.

La mayor parte de las comunidades víctimas del

desplazamiento forzado provienen de zonas rurales. En
cuanto a su población, la misma corresponde especialmente
a campesinos, aunque los grupos étnicos también sufren
consecuencias irreversibles derivadas del conflicto armado,
como ocurre con sus tradiciones culturales, su situación
socioeconómica y las relaciones con su entorno, lo cual pone
en peligro su existencia misma.

Las comunidades indígenas han sido víctimas de amenazas

y asesinatos de sus líderes comunitarios, reclutamientos
forzados, invasión de sus territorios ancestrales y
desplazamientos de comunidades completas. Entre las
comunidades víctimas de este flagelo, la Defensoría del
Pueblo destaca, entre otras, las siguientes: las de la zona de
la Sierra Nevada de Santa Marta, Caldas y el Putumayo, la
comunidad Awá en Nariño, el grupo étnico Zenú en Sucre y
la étnia Waunnan del río San Juan en el departamento del
Chocó. Igualmente, las comunidades afro colombianas son

66
víctimas constantes de desplazamientos forzosos, causados
por el conflicto armado y las infracciones al derecho
internacional humanitario.43

 Anexo 2. Conclusiones. Auto 218 de 2006.

El Auto 218 de 2006 ordenó al SNAIPD la realización de un
informe de cumplimiento sobre lo actuado en relación con la
sentencia T- 025 -04. Sobre este informe, la Procuraduría
General de la Nación adelantó un análisis y llegó a un
conjunto de conclusiones, algunas de las cuales se incluyen
en este ejercicio:

 Persisten las fallas sobre la presentación de

información, pues la misma sigue siendo inconsistente
y contradictoria.
 En lo preventivo, no se ha garantizado que las
medidas de las fuerzas de seguridad no generen
desplazamiento forzado o que sean lo menos gravoso
para la población.
 No se tenían avances en el Sistema de Alertas
Tempranas en términos de las órdenes de la Corte
Constitucional y la posibilidad de medir y evaluar la
efectividad de su gestión.
 La protección de bienes se limita a inmuebles rurales,
sin evidenciar medidas que resuelvan esta situación
con respecto a bienes inmuebles urbanos y bienes
muebles urbanos y rurales.
 Durante el 2006 no se emitió la declaratoria de
desplazamiento en 62 casos de desplazamiento
masivo, por lo que no se iniciaron las medidas de
protección previstas en el Decreto 2007 de 2001.
 Se mantiene la renuencia a la prestación de la ayuda
inmediata, sin el correspondiente registro.
 No se puede determinar el grado de cumplimiento de
la Atención Humanitaria de Emergencia (AHE).
 Persisten los obstáculos para el registro de los
desplazados.

43
Ibídem, 77.

67
  Se siguen presentando barreras para el goce efectivo
del derecho a la salud; entre ellas: trámites, falta de
disponibilidad presupuestal e instrumentos en prueba
o insatisfactorios.
 Falta de información de la demanda educativa de la
población desplazada. Las metas de corto y mediano
plazo no dan cuenta de sus necesidades y no se
plantean metas de largo plazo que permitan la
superación del ECI.

Posteriormente al Auto 218 de 2006, la Corte Constitucional

ha proferido una serie de autos de seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004, cuyos referentes se encuentran en
el siguiente cuadro.

AUTO DESCRIPCIÓN
Solicita a los gobernadores
departamentales y alcaldes
municipales de todo el país
Auto 052 de 2008 información sobre la situación de
los desplazados en cada entidad
territorial, las necesidades de
21 de febrero de 2008 diferente orden de las entidades
territoriales para atender a la
población desplazada y los
resultados de las acciones
emprendidas para garantizar el
goce efectivo de los derechos de
la población desplazada.
Protección de los derechos
fundamentales de las mujeres
víctimas del desplazamiento
forzado por causa del conflicto
armado, en el marco de la
Auto 092 de 2008 superación del estado de cosas
inconstitucional declarado en la
14 de abril de 2008 Sentencia T-025 de 2004,
después de la sesión pública de
información técnica realizada el 10
de mayo de 2007 ante la Sala
Segunda de Revisión
Pronunciamiento sobre la
propuesta de indicadores de

68
 resultado de goce efectivo de
Auto 116 de 2008 derechos de la población
desplazada presentados por el
13 de mayo de 2008 Gobierno y por la Comisión de
Seguimiento para superar los
vacíos y fallas en la batería de
indicadores adoptada mediante
Autos 109 y 233 de 2007.
Incumplimiento de las órdenes
impartidas en el Auto 092 de 2008
Auto 237 de 2008 para proteger los derechos
fundamentales de las mujeres, en
19 de septiembre de 2008 desarrollo de la Sentencia T.025
de 2004.
Protección de los derechos
fundamentales de los niños, niñas
y adolescentes desplazados por el
conflicto armado, en el marco de
Auto 251 de 2008 la superación del estado de cosas
inconstitucional declarado en la
6 de octubre de 2008 Sentencia T-025 de 2004,
después de la sesión pública de
información técnica realizada el 28
de junio de 2007 ante la Sala
Segunda de Revisión.
Protección de los derechos
Auto 004 de 2009 fundamentales de las personas y
los pueblos indígenas
26 de enero de 2009 desplazados por el conflicto
armado o en riesgo de
desplazamiento forzado.
Protección de los derechos
fundamentales de la población
Auto 005 de 2009 afro descendiente víctima del
desplazamiento forzado, en el
26 de enero de 2009 marco del estado de cosas
inconstitucional declarado en
Sentencia T-025 de 2004.
Protección de las personas
Auto 006 de 2009 desplazadas con discapacidad, en
el marco del estado de cosas
26 de enero de 2009 inconstitucional declarado en la
Sentencia T-025 de 2004.
Coordinación con las entidades
Auto 007 de 2009 territoriales en relación con la
política pública de atención a la
26 de enero de 2009 población desplazada.
Persistencia del estado de cosas

69
 Auto 008 de 2009 inconstitucional, cuya declaración
se realizó mediante Sentencia T-
26 de enero de 2009 025 de 2004.
Sobre el problema del
Auto 011 de 2009 desplazamiento interno, en
específico, respecto de las fallas
26 de enero de 2009 de los sistemas de registro y
caracterización de la población
desplazada.

 Anexo 3. Conclusiones de priorización relacionadas

con la ausencia del enfoque diferencial en la política
pública de atención a la población en situación de
desplazamiento.
Con respecto a la comprensión del desplazamiento forzado,
la Defensoría del Pueblo planteó lo siguiente en el Informe
XIV al Congreso: 44

“Diferentes conceptos se han dado sobre el desplazamiento

forzado. Algunos lo han entendido como un asunto de
carácter social, otros como una oportunidad para las
comunidades y otros, dentro de los cuales se puede
encontrar la Defensoría del Pueblo, conciben el
desplazamiento forzado como un problema humanitario. A
partir de este concepto, la Defensoría del Pueblo ha
entendido al desplazamiento forzado como una ruptura del
sistema de garantías previsto en la Constitución. En este
sentido, el Defensor del Pueblo señaló que el
desplazamiento forzado es un grave problema para el
Estado Social de Derecho que, incluso, lo pone en riesgo,
dada la gravedad, sistematicidad y masividad en la
vulneración de los derechos fundamentales de mujeres,
hombres, niñas, niños, ancianos, indígenas, afro
colombianos, campesinos y pobladores urbanos.

Todo ser humano debe tener la posibilidad de desarrollar un

plan de vida según los principios de dignidad, autonomía,
libertad, igualdad y solidaridad. La protección y la garantía
44
Ibídem, 78 – 80.

70
de protección de estos principios-derechos es la obligación
fundamental del Estado Social y Democrático de Derecho. El
desplazamiento forzado supone un quebrantamiento de esa
protección y un impedimento para el ejercicio y goce de los
derechos humanos de la persona, que implica una
desestructuración de la persona como sujeto social al
desencadenar la ruptura de su proyecto de vida.

Los derechos humanos en su integralidad y complejidad son

universales, interdependientes e indivisibles. Su
restablecimiento se debe concebir desde esta perspectiva,
como el ejercicio y refuerzo de los derechos y dirigirse
principalmente a la recuperación de la dignidad, la
autonomía y demás principios–derechos vulnerados, de las
víctimas de la negación de sus derechos por el
desplazamiento forzado.

La acción estatal debe promover estos principios-derechos,

puesto que la situación de desplazamiento no puede implicar
la pérdida de la condición de sujetos de derechos de las
víctimas y, por ende, la atención del Estado debe apuntar al
restablecimiento de las condiciones anteriores al
desplazamiento y a la cesación del mismo.

La acción del Estado debe encaminarse a la superación del

desplazamiento forzado, entendida esta no como
superación, por demás legítima, de la pobreza, sino como
superación de la dependencia y del temor en la población
desplazada, que le permita recuperarse y afianzar el respeto
y garantía de su dignidad. La superación del desplazamiento
forzado, entonces, supone la puesta en funcionamiento de
medidas de garantía de la protección de los derechos,
orientadas al restablecimiento del ejercicio de los derechos
vulnerados. Medidas estas que transcienden las reglas de
reparación de los daños ocasionados con el evento
desplazador y se dirigen a la reafirmación y protección de su
condición de sujeto de derechos.

Los derechos que han de protegerse varían en cada fase del

desplazamiento. Se identifican dos momentos

71
fundamentales en el restablecimiento: el primero, dentro de
la fase de atención humanitaria de emergencia que pretende
principalmente la tutela inmediata de los derechos a la vida,
la libertad y la seguridad, procurando la recuperación de la
autonomía de las víctimas del desplazamiento forzado; el
segundo momento corresponde a la fase de consolidación y
estabilización socioeconómica, en la cual se pretende la
recuperación de la dignidad de la persona, desde la garantía
de los mínimos de cumplimiento de los derechos
económicos, sociales y culturales. Con esta fórmula se
quiere llegar al goce efectivo de los derechos y la
consecuente cesación del desplazamiento, por medio de su
superación progresiva”.

Ante el desplazamiento, surge como función propia del

Estado el deber de garantizar la protección, el cual consiste
en asegurar su intervención especial y excepcional con el fin
de otorgar un marco de protección a las víctimas de este
delito. Lo anterior está recogido tanto por el Estado, en el
sistema jurídico, como por la administración, en la política
pública de atención al desplazamiento, ante cuyo
incumplimiento o violación caben, incluso, acciones
judiciales para lograr su exigibilidad.

Como se ha planteado, la obligación de atención a las

víctimas del desplazamiento forzado no tiene carácter
meramente asistencial ni de acción afirmativa, sino que
transciende al carácter sancionatorio del Estado y tiene
como primera finalidad lograr que cese la situación de
desplazamiento forzado.

Las personas, para ejercer sus derechos de manera digna,

libre y autónoma deben, principalmente, gozar de la
protección de estos. Esta protección no es una acción
material externa en sí misma, sino que se expresa en la
convicción de su ejercicio sin ser constreñido o vulnerado de
ninguna manera. Los individuos deben poder actuar según
su propia voluntad, autónomamente y de acuerdo con sus
derechos individuales y colectivos.

72
Con el desplazamiento surgen varios derechos específicos,
que se deben restablecer para asegurarle a la persona su
condición de sujeto de derechos, en virtud de lo previsto en
los artículos de la Constitución Política. En este sentido, es
preciso distinguir el acceso a los derechos económicos,
sociales y culturales, frente al contenido de estos mismos
derechos, en relación con cualquier persona y en torno a la
superación de los efectos del desplazamiento forzado. No
puede ser lo mismo para el Estado realizar estos derechos
ordinariamente para el común de la sociedad y en
cumplimiento de sus obligaciones, que realizarlos a favor de
una víctima y para la superación de su condición de víctima.

El contenido mínimo de estos derechos no es el acceso a los

servicios, así como tampoco los criterios jurídicos previstos
para los DESC, sino aquellos referidos a la reafirmación de
las víctimas como sujetos con dignidad y autonomía. Los
derechos en materia de desplazamiento no se pueden
estimar desde la óptica de la progresividad, entendida como
desarrollo de programas sociales graduales dirigidos a la
superación de la pobreza. La protección de los derechos de
la población víctima del desplazamiento forzado, en
principio, exige que estos sean protegidos de manera
prioritaria, inmediata y efectiva, puesto que de ellos depende
su vida y subsistencia.

Si todas las personas tenemos derechos en Colombia, el

restablecimiento de los mismos, cuando han sido vulnerados
con ocasión del desplazamiento forzado, no puede ser visto
como una acción ordinaria y paulatina de inclusión social en
el marco del cumplimiento de obligaciones en materia de
derechos sociales, económicos y culturales orientados por el
principio de progresividad. El equiparar a las víctimas del
desplazamiento forzado con las personas en situación de
pobreza histórica y estructural, desnaturaliza su condición de
víctimas e impide que las acciones de atención pública
cumplan la finalidad de reafirmar a las víctimas como sujetos
de dignidad con derechos libres e iguales.

73
De acuerdo con lo anterior, se prioriza en lo siguiente la
incidencia en política pública para la situación de
desplazamiento:

 El reconocimiento de lo que es el desplazamiento forzado

y sus impactos en los sujetos titulares de derecho,
explicitando las situaciones diferenciales derivadas del
ciclo vital, el género, la diversidad étnica y la dinámica del
desplazamiento.
 La identificación de las causas locales específicas del
desplazamiento forzado.
 El análisis de las medidas de reconocimiento de la
situación de desplazamiento y el acceso a los programas
establecidos en la política pública de atención al
desplazamiento.

Estas prioridades deben asumir la comprensión y alcance

del enfoque diferencial expresado por la Defensoría del
Pueblo:

“El enfoque diferencial encuentra su base en el principio de

igualdad que, a su vez, se erige como derecho. Este
principio establece que aquellas personas que se encuentren
en situaciones similares deben ser tratadas de igual manera,
y que aquellas que se encuentren en situaciones distintas
deben ser tratadas de manera diferente, siguiendo los
principios de equidad, proporcionalidad, razonabilidad,
objetividad y legitimidad, con el fin de evitar caer en tratos
discriminatorios.

El derecho nacional e internacional reconoce la necesidad

diferencial de protección de algunos grupos de personas,
derivadas de su situación particular, v. gr. niños y niñas, los
adultos mayores, las mujeres y la población étnica. El Estado
colombiano tiene una serie de obligaciones fundamentales
de protección a este respecto, derivadas de los acuerdos
internacionales de derechos humanos que son parte integral
de nuestro ordenamiento jurídico por medio del Bloque de
Constitucionalidad, especialmente aquellos acuerdos
relativos al tema de no-discriminación e igualdad ante la ley,

74
que prohíben expresamente la “discriminación por motivos
de raza, color, sexo, origen nacional o cualquier otra
condición social, incluida la edad o el hecho de haber sido
desplazado internamente”.

En este sentido, el principio de igualdad es el fundamento

esencial de la obligación del Estado de realizar acciones
afirmativas para garantizar el goce efectivo de los derechos
de la población víctima del desplazamiento, diferenciando las
situaciones particulares de cada persona, dado que se debe
tener como nota esencial que la población víctima del
desplazamiento está compuesta por niños, niñas, adultos
mayores, mujeres y miembros de minorías étnicas.

Estos grupos poblacionales son sujetos de mayor

victimización ante el desplazamiento, en la medida en que
no se tienen en cuenta sus necesidades específicas y los
efectos nocivos del desplazamiento; razón por la cual estas
diferencias deben estructurarse como eje transversal en la
formulación de la política pública y las acciones del Estado.
De esta manera se encuentra establecido en el cuarto
Principio Rector del Desplazamiento Forzado que además
de la aplicación del principio de igualdad, se debe observar
que ciertos desplazados internos, como los niños,
especialmente los menores no acompañados, las mujeres
embarazadas, las madres con hijos pequeños, las mujeres
cabeza de familia, las personas con discapacidades y las
personas de edad, tendrán derecho a la protección y
asistencia requeridas por su condición y a un tratamiento
que tenga en cuenta sus necesidades especiales.

El enfoque diferencial hace evidentes las necesidades

especiales de protección que tienen algunos grupos de la
población víctima del desplazamiento forzado; por esta razón
la caracterización de esta población debe tener en cuenta las
situaciones específicas de estos grupos, v. gr. componentes
sociales, políticos, de género, etario, étnico-cultural y de
discapacidad, de manera que se pueda garantizar a todas
las personas víctimas de este delito el goce y ejercicio de
sus derechos en condiciones de igualdad.

75
Para la Defensoría del Pueblo el marco teórico de atención
al desplazamiento forzado debe superar la concepción de
acción afirmativa y de programa social para un grupo en
condiciones de desventaja en la competencia por el poder o
por los privilegios de la acción política. La atención al
desplazamiento forzado no es un beneficio, como tampoco,
es una acción de reparación frente a un daño sufrido, sino
que la atención al desplazamiento forzado o es una acción
de protección para el caso de la prevención del riesgo, o es
la implementación de una garantía de protección frente a la
vulneración de la protección.”45

El deber de respeto y la garantía del ejercicio de los

derechos exige la adopción de medidas para la protección y
restablecimiento de la población víctima del desplazamiento
forzado, entendiendo la protección como la generación de
condiciones que permitan el ejercicio de los derechos de
manera autónoma. El contenido de las acciones de
protección debe estar orientado a la garantía del goce
efectivo de sus derechos, determinando la forma como cada
acción contribuye de manera directa a la superación del
desplazamiento forzado.

El esfuerzo por racionalizar, sistematizar, analizar y evaluar

la planeación, las acciones y los resultados de las
intervenciones institucionales va de la mano de la
transformación de prácticas administrativas, con el propósito
de que estas ya no sean entendidas como dádivas, sino que
se las asuma como obligaciones que pueden ser verificadas,
vigiladas y controladas.

La acción pública no sólo debe centrarse en la asistencia

humanitaria sino que tiene que reafirmar la persona como
sujeto de derechos, lo que supone una agenda pública
estructurada a favor de la protección de todas y cada una de
las personas y del restablecimiento de las que fueron
vulneradas en su ejercicio de los derechos. 46

45
Ibídem, 85 – 86.
46
Ibídem, 87 - 88

76
 Anexo 4. Descripción de la Política Pública de
Atención Integral de la Población en Situación de
Desplazamiento.
El reconocimiento de la grave situación de desplazamiento
forzado que viene afectando al país, ha llevado a que el
Estado colombiano reconozca su responsabilidad en cuanto
a respetar y garantizar los derechos de la población
afectada. Para esto, ha formulado una serie de medidas bajo
la concepción de una Política Nacional de Atención Integral a
la Población Desplazada, dirigida a la prevención del
desplazamiento forzado y a la atención, protección y
estabilización socioeconómica de los desplazados internos.
En términos de la Defensoría, se ha dicho que:

“El Estado colombiano, en virtud del mandato que le impone

el artículo 2º de la Carta, tiene el deber de proteger a la
población en situación de desplazamiento, y de esta manera
está obligado a adoptar una respuesta a dicho fenómeno.
Bajo este parámetro, la Corte valoró entonces si la política
del Estado había contribuido o no, de una manera
constitucionalmente significativa, al desconocimiento de los
derechos fundamentales de las personas en condición de
desplazamiento.

La Corte Constitucional pudo constatar que una multiplicidad

de leyes, decretos, documentos CONPES, resoluciones,
circulares, acuerdos y directivas presidenciales, daban
cuenta de la existencia de una respuesta institucional
encaminada a enfrentar la problemática de la población
desplazada y regulaban de manera concreta tanto la
atención de la población afectada en sus diferentes
componentes, como la actuación exigida a los distintos
organismos y autoridades encargadas de la atención del
problema.” 47

47
Defensoría del Pueblo. Desplazamiento forzado en Colombia. 2007. P. 20.

77
Los resultados de estos análisis llevaron a la declaratoria de
un estado de cosas inconstitucional (ECI), cuyas principales
razones son:

“(i) La vulneración masiva y generalizada de varios derechos

constitucionales que afecta a un número significativo de
personas.

(ii) La prolongada omisión de las autoridades en el

cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los
derechos.

(iii) La adopción de prácticas inconstitucionales en los

procedimientos de las autoridades nacionales y locales (v.gr.
la incorporación de la acción de tutela como parte del
procedimiento para garantizar el derecho).

(iv) La no expedición de medidas legislativas, administrativas

o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de
derechos.

(v) La existencia de un problema social cuya solución

compromete la intervención de varias entidades, que
requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado
de acciones, y que exige un nivel de recursos que demanda
un esfuerzo presupuestal importante por parte del Estado.

(vi) La excesiva congestión judicial producida como

consecuencia de la promoción de innumerables acciones de
tutela por parte de personas afectadas por similares
situaciones de hecho.”48

De acuerdo con lo descrito en el documento Guía de

Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia
en Colombia, Tomo I, la implementación de la política
pública en el país ha tenido las siguientes características49:

 Período 1995-2002.

48
Defensoría del Pueblo. Desplazamiento forzado en Colombia. 2007. P. 23
49
SNAIPD, UTeC. 2007. P. 42 – 62.

78
“A partir de 1995, y con la expedición de los primeros
documentos de política de prevención y atención al
desplazamiento forzado por la violencia, el Gobierno
Nacional ha venido desarrollando, adecuando y ajustando
las políticas públicas para dar un tratamiento integral a este
fenómeno.

En esta dirección, la política de atención a la población

colombiana internamente desplazada se ha incorporado en
los Planes Nacionales de Desarrollo de los últimos cuatro
períodos presidenciales, evolucionando para atender las
diversas dinámicas del desplazamiento forzado en el
territorio nacional y para fortalecer el esquema institucional
previsto para responder y superar este fenómeno.

Desde la formulación de la Ley 387 de 1997, la atención se

centró en criterios de asistencia a la emergencia humanitaria
producida por el desplazamiento y se inició la construcción
de un sistema de información que diera cuenta de las cifras
de personas y hogares afectados por este fenómeno. La
atención se desarrollaba a través de la coordinación no
formalizada de diversas entidades con capacidad para
atender a los desplazados y se carecía de un ente
responsable del tema.

A partir de este momento y hasta el año 2002, el Gobierno

Nacional avanzó en la concreción de procedimientos
reglados para la atención de los desplazados a través de un
amplio desarrollo normativo, de planes y programas que
determinaban y precisaban funciones, roles, asignación de
recursos y acceso preferencial para la población desplazada
en temas estructurales como salud, educación, vivienda,
tierras y generación de ingresos. Se dio particular desarrollo
a la estructuración de un sistema de registro de la población
desplazada mediante la organización de las fases del
proceso de registro, que incluían la declaración presentada
por la persona u hogar, su posterior valoración para
determinar la inclusión o no de la persona en el registro, y el
delineamiento de los elementos básicos en la caracterización

79
de la población desplazada para establecer sus
necesidades.

Un adelanto sustancial en este período de desarrollo de la

política fue el diseño y la consolidación de una red nacional
de atención humanitaria de emergencia, a través de la
administración delegada de recursos en operadores
humanitarios de reconocida trayectoria en el país, los cuales,
mediante convenios de cooperación, brindaban la asistencia
humanitaria orientando la atención hacia los derechos de la
población desplazada e incorporando elementos de
asistencia psicosocial.

La atención humanitaria también contó con apoyos

económicos para facilitar e incentivar la puesta en marcha de
pequeños negocios como alternativa inicial de generación de
ingresos. En estos asuntos, se ampliaron y mejoraron las
relaciones de cooperación internacional y los acuerdos con
organismos humanitarios que apoyaron de manera
importante al Gobierno Nacional en esta materia.

Desde la perspectiva territorial, se puso en marcha un

esquema de coordinación a través de las Unidades de
Atención y Orientación (UAO), previstas como espacios
interinstitucionales para brindar, en los municipios de alta
recepción de población desplazada, orientación, remisión y
atención primaria a las personas en situación de
desplazamiento. De la misma manera, se diseñó una guía
que facilitaba a los gobernadores y alcaldes la creación y la
organización funcional de los Comités Municipales,
Distritales y Departamentales para la Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia (también conocidos
como Comités Territoriales de Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia). Adicionalmente, se
formuló un protocolo de restablecimiento para facilitar la
inclusión de los desplazados en los programas de
generación de ingresos que contribuyeran a la estabilización
social y económica de los hogares y personas desplazados.

80
Otros temas progresivamente diseñados y ejecutados se
refieren a la cualificación de la atención de las emergencias
masivas de desplazamiento, la elaboración de un plan de
contingencia que permitió organizar la ruta de atención en
terreno para estas emergencias, así como el
acompañamiento a los procesos de retorno adelantados a
partir de la manifestación de voluntariedad para retornar de
los hogares desplazados y con la coordinación nacional y
territorial respectiva.

Un aspecto relevante fueron las acciones humanitarias y los

acompañamientos a comunidades en riesgo de
desplazamiento mediante acciones de promoción de la
convivencia pacífica, acciones para generar condiciones de
arraigo como mecanismo de prevención del desplazamiento
y acciones para la protección de comunidades altamente
vulnerables, como las indígenas y las afro colombianas. La
protección de la propiedad, la posesión, la tenencia y la
ocupación de la tierra, a cualquier título, por parte de los
desplazados, motivó alianzas de cooperación con
organismos internacionales y la banca mundial.

De otra parte, en este período se acordó la apertura de una

oficina permanente en Colombia del Alto Comisionado de
Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), destinada a
prestar su asesoría a las instituciones nacionales
encargadas de atender a la población desplazada. También,
se convino la conformación de una Unidad Técnica Conjunta
para apoyar al Gobierno Nacional en la implementación de la
política pública y en la formulación de recomendaciones
sobre asuntos relativos a la atención del fenómeno del
desplazamiento interno en el país.

 Período 2002-2007.

Entre los años 2002 y 2007, la atención integral a la

población internamente desplazada continuó cualificándose
y se inició la orientación de las acciones hacia el goce
efectivo de los derechos de la población en situación de
desplazamiento.

81
En ese sentido, el Gobierno formuló el Plan Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada, adoptado
mediante el Decreto 250 de 2005, el cual modificó el Decreto
173 de 1998. En el Plan, el Gobierno Nacional estableció
unos principios rectores que orientan la ejecución de la
política de prevención y atención al desplazamiento forzado
desde un enfoque de realización de derechos, de atención
diferencial, de responsabilidad territorial, de concepción
humanitaria y de restitución. Además, para la intervención de
las entidades nacionales, territoriales y de cooperación
internacional, y el desarrollo de acciones por parte de éstas,
también se plantearon lineamientos de intervención bajo los
principios de responsabilidad compartida, cooperación y
solidaridad, integralidad, participación y control social y
atención a la vulnerabilidad.

Como un cambio importante para facilitar la integralidad de

la atención, considerando las distintas fases de atención
(Prevención y Protección, Atención Humanitaria de
Emergencia y Estabilización Socioeconómica), el Gobierno
estableció líneas estratégicas concebidas como referentes
para la ejecución de los programas e, igualmente, señaló un
esquema de respuesta institucional que define funciones en
los niveles nacional y territorial, a través de la puesta en
marcha de mesas nacionales temáticas y del control social
ejercido por las organizaciones de población desplazada
mediante la mesa que procura el fortalecimiento de estas
organizaciones. Finalmente, conforma un esquema de
seguimiento y evaluación con la creación del Comité Técnico
del Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia.

La Sentencia T-025 de 2004 proferida por la Corte

Constitucional ha contribuido en el análisis de la evolución
de la política y ha formulado una serie de recomendaciones
orientadas a hacer posible el goce efectivo de los derechos
de la población en situación de desplazamiento, insistiendo
en la necesidad de reformular desde los aspectos

82
presupuestal, programático y operacional el tratamiento de la
problemática del desplazamiento en Colombia.

El período 2002-2007 ha representado importantes avances

en la implementación y el ajuste de la política pública de
prevención y atención al desplazamiento forzado. Es
importante, por lo tanto, revisar los logros y ajustes más
significativos en los diferentes componentes de dicha
política, que han buscado implementar las fases y líneas
estratégicas contempladas en el Plan Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada y garantizar, así, el goce
efectivo de los derechos de la población desplazada por la
violencia.”

Muchos de ellos han sido presentados por las entidades del

SNAIPD en los diferentes informes de cumplimiento de la
Sentencia T-025 de 2004.

 Período 2007-2010.

En este período, el SNAIPD desarrolló una batería de

indicadores de resultado del goce efectivo de derechos de la
población desplazada, que fue presentada el 1º de marzo de
2007 ante la Corte Constitucional. Las limitaciones en los
logros esperados han sido señaladas en múltiples autos de
la Corte, haciendo énfasis en la transversalización del
enfoque diferencial en la política pública y en la
consolidación de medidas dirigidas a la superación del ECI.

De igual manera, se ha adelantado una propuesta de

organización de una nueva política pública sustentada en
componentes, descrita previamente.

 Anexo 5. Desarrollo instrumental del caso.

En el XVI Informe del Defensor del Pueblo de Colombia al
Congreso de la República, la Defensoría reconoció que: “el
desplazamiento forzado de personas siguió siendo un grave
problema para la sociedad colombiana, con tendencia a
tornarse crónico, no obstante el aumento de la actividad

83
estatal. De un lado continuó el éxodo, la acumulación de
víctimas en centros urbanos de asentamiento, el incremento
y cualificación en la demanda de atención de otro; en cuanto
al aumento de la actividad estatal, hubo ampliación de
recursos, involucramiento de nuevas entidades, discusiones
en profundidad sobre las medidas necesarias para atender el
problema, pero insuficientes resultados en la superación del
mismo”.50

50
Defensoría del Pueblo. Informe XVI. Julio de 2009. P. 48.

84
 INSTRUMENTO 1. Análisis de política pública
desde la perspectiva de derechos.

El análisis de la política pública de desplazamiento, para

efectos de este documento, no significa que la Defensoría
del Pueblo esté de acuerdo con ella, ni que la legitime, sino
que obedece a una corta descripción de lo planteado en la
fecha por Acción Social.

Como aporte al análisis de este tipo de política, y preámbulo

de los siguientes instrumentos, se incluyen a continuación
algunas consideraciones de la Dirección Nacional de
Promoción y Divulgación de Derechos Humanos sobre las
Políticas de Atención a la Población Desplazada.

“Al hacer la revisión de los últimos actos

administrativos producidos por Acción Social en
materia de Atención Humanitaria para la Población
Desplazada, 51 se evidencia que la política pública
que el Gobierno está implementando va dirigida a
la superación de la pobreza y no da un tratamiento
diferencial como víctimas que son del conflicto
armado, para lo cual considera que, el ingreso de
estas familias desplazadas a programas como Red
Juntos y Familias en Acción son suficientes para el
restablecimiento de sus derechos; adicionalmente
está imponiendo condiciones que entorpecen el
acceso a los derechos o que restringe de manera
tajante la posibilidad de acceder a ellos, situación
que es evidentemente contraria a la Constitución
Política, la ley y los reiterados pronunciamientos de
la Corte Constitucional.

Adicionalmente, dichos actos administrativos

podrían estar desconociendo la reglamentación
legal. En el mismo sentido, su contenido podría
51
Resolución 03069 de 12 de mayo de 2010 y Circular 001 de 2010 de Acción
Social.

85
 estar modificando y reemplazando lo preceptuado
en la Ley 387 de 1997, en el Decreto 2569 de 2000
y en el Decreto 250 de 2005, sin que, hasta la
fecha, estos hubiesen sido derogados.

Por otro lado, las mencionadas disposiciones de

Acción Social imponen obligaciones adicionales
que no están previstos (sic) ni en la Ley 387 de
1997, ni en los decretos reglamentarios,
especialmente frente a los requisitos que deben
cumplir los hogares y víctimas de desplazamiento
forzado por la violencia para acceder a la atención
humanitaria. Entre ellos están: los documentos que
ahora se exigen por: “Separación Núcleo del
Hogar” y “Desaparición del jefe de hogar”.

Igualmente, la exclusión de manera discriminatoria

y bajo un criterio meramente subjetivo de las
personas que aparezcan como cotizante al régimen
contributivo, sin que se realice una evaluación real
de sus condiciones económicas y sociales que
permitan establecer con claridad y objetividad la
necesidad de la asistencia a la que tienen derecho,
por el simple hecho de ser desplazados; agravando
tal decisión con lo estipulado en el último parágrafo
del numeral 9 de la Circular N. 001 de 2010:

“Las personas que no son sujeto de Atención

Humanitaria de Transición por las consideraciones
de la segunda disposición del presente numeral, a
futuro no podrán solicitar este apoyo así sus
condiciones cambien, toda vez que la Ayuda
Humanitaria no se enmarca como un subsidio al
desempleo”. (Subrayado fuera de texto)”52

52
Defensoría del Pueblo. Dirección Nacional de Promoción y Divulgación de
Derechos Humanos sobre las Políticas de Atención a la Población Desplazada.
Comunicación Cód. 3040-0210. Agosto de 2010.

86
 ANÁLISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOS DEL CAMPO DE POLÍTICA
PÚBLICA PRIORIZADO.

Las víctimas del desplazamiento no conocen en

todos los casos los procedimientos para que sea
reconocida su situación de desplazamiento, y es
más grave esta situación en sujetos con menor
visibilidad, como las personas con discapacidad
Riesgos o y los adultos mayores.
vulneraciones y
situaciones que Existen barreras geográficas de acceso, según
aborda la política las dinámicas del desplazamiento local,
pública. contradicciones de competencias institucionales,
limitantes de oportunidad en su recolección,
envío y consolidación, y desconocimiento por
parte de la población desplazada de los criterios
de valoración de la declaración y acceso a la
oferta institucional.

Sujetos o grupos
Toda la población en situación de
de especial
desplazamiento.
protección.

Áreas de los Registro y reconocimiento del desplazamiento

derechos a las forzado.
que se refiere la
política pública. Igualdad y no discriminación.

Obligaciones a Medidas, bienes y servicios que se proponen

las que para la materialización de los derechos
responde. relacionados con estas obligaciones.

La inscripción es Se cuenta con diferentes instancias

un derecho responsables del registro de la población
cuando se ha desplazada.
sido víctima de la
Si bien hay un Sistema de Información
vulneración grave
(RUP/SIPOD), este no reconoce condiciones
de derechos;
como el confinamiento, siendo que es causa
inscripción que,
directa de vulneración de derechos, e incluso,
por lo general, se
según las valoraciones de Acción Social, no se
busca cuando no
reconocieron desplazamientos post
se cuenta con
desmovilización de los paramilitares.
medios de

87
 ANÁLISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOS DEL CAMPO DE POLÍTICA
PÚBLICA PRIORIZADO.

supervivencia El sistema no cuenta con variables y usos

autónomos.53 suficientes para evidenciar los diferenciales por
edad, género, diversidad étnica y discapacidad.

53
Defensoría del Pueblo. Informe XVI. Julio 2009. P. 50.

88
INSTRUMENTO 2. Análisis de política pública desde la
perspectiva de derechos.

COMPLEMENTACIÓN DEL ANÁLISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOS

DEL CAMPO DE POLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO / CONSOLIDACIÓN
DE INFORMACIÓN.

La no inscripción se relaciona con debates

sobre subregistro, diferencias numéricas de
víctimas, y diferencias de interpretación sobre
hechos, personas responsables y lugares
donde se produjo o se está produciendo el
desplazamiento. Se aceptan como causas del
subregistro de personas y comunidades en el
RUPD: la falta de interés de algunas víctimas;
el desconocimiento sobre las medidas de
atención, por analfabetismo y desconocimiento
Riesgos,
de derechos; las dificultades de acceso a las
vulneraciones o
autoridades, como en el caso de las personas
situaciones que
en condición de discapacidad, comunidades
permanecen a
indígenas desplazadas dentro de los
pesar de la política
resguardos y niñez abandonadas (…).
pública.
Igualmente, se produce por la falta de
reconocimiento de numerosos eventos de
desplazamiento -como los sucedidos en el
marco de las operaciones de erradicación de
cultivos de uso ilícito o derivados de
operaciones militares por iniciativa de la fuerza
pública- y también por la falta de registro de los
casos de desplazamientos masivos que,
habiendo sido atendidos humanitariamente,
fueron retornados prontamente.

Medidas
adoptadas y que
están operando.

Actores clave Los responsables del registro en cada territorio

involucrados en la y el Comité de Atención Integral al

89
COMPLEMENTACIÓN DEL ANÁLISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOS
DEL CAMPO DE POLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO / CONSOLIDACIÓN
DE INFORMACIÓN.

situación descrita. Desplazamiento.

Sujetos o grupos Todos aquellos que no tienen facilidad de

con mayor acceso a las autoridades.
afectación.

Obligaciones del
derecho con
mayor afectación.

Instrumentos que El RUP / SIPOD.

operativizan la
ejecución de la
política en la
jurisdicción.

Instrumentos de No se evidencian mecanismos de monitoreo,

monitoreo de la en especial en los casos de negación de
ejecución de la registro.
política en la
jurisdicción.

Fortalezas Consolidación de un Sistema Único de

institucionales en Registro.
la operación de la
política.

Debilidades Inconsistencias en las bases de datos, y

institucionales en valoración subjetiva de funcionarios que no
la operación de la necesariamente cuentan con la formación y
política. continuidad institucional.

Mecanismos de No existen.
participación social
relacionados con
la política.

Mecanismos de No existen.
rendición de
cuentas
relacionados con

90
COMPLEMENTACIÓN DEL ANÁLISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOS
DEL CAMPO DE POLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO / CONSOLIDACIÓN
DE INFORMACIÓN.

la política.

Acceso real al registro.

Conocimiento de procedimientos tanto en la

población como en los nuevos funcionarios.

Desconocimiento de los diferenciales en los

Principales vacíos
sujetos que limitan su interacción cualificada
de política pública con el registro.
que deben ser
transformados. Resistencia a la incorporación de causales de
registro de acuerdo con las dinámicas
específicas del desplazamiento, primando el
teórico de logros de la política pública sobre las
evidencias vitales aportadas por la población
desplazada.

91
 INSTRUMENTO 3. Plan de incidencia en la política
pública desde la perspectiva de derechos.

PLAN DE INCIDENCIA EN LA POLÍTICA PÚBLICA DE …

ESTRATEGIAS ACTORES
ASPECTO DE RESULTADOS TIEMPO DE
POR INVOLUCRAD
INCIDENCIA ESPERADOS EJECUCIÓN
DESARROLLAR OS

Inscripción del Campañas de Todas las Seis meses.

100% de las difusión de los instituciones
personas en derechos de la locales, Acción
situación de población Social,
desplazamiento desplazada. Ministerio
en el territorio. Público,
Aumento y Comité.
cualificación de
Derecho al Doce meses.
puntos
registro y no
institucionales
discriminación.
para la toma de
la declaración. En caso de
desplazamientos
Desarrollo de
masivos.
campañas de
toma de
declaración
masiva.

 Anexo 6. Matriz de recomendaciones (análisis de

caso).
De acuerdo con lo planteado en los instrumentos anteriores
se proponen las siguientes recomendaciones:

92
 INSTRUMENTO 4. Recomendaciones de incidencia en
la política pública desde la perspectiva de derechos.

RECOMENDACIONES DE INCIDENCIA EN LA POLÍTICA PÚBLICA DE

DESPLAZAMIENTO FORZADO / REGISTRO Y ACCESO A LA ATENCIÓN.

INDICADORES ACTORES
RESULTADOS TIEMPO DE
RECOMENDACIONES DE INVOLUCR
ESPERADOS EJECUCIÓN
SEGUIMIENTO ADOS

Territorios con 100% de la Alcaldías, Un año.

riesgo de población en Acción
desplazamiento situación de Social,
o con eventos desplazamiento Ministerio
de que han Público,
Adopción de medidas desplazamiento accedido al OPD.
legislativas y forzado con registro y
administrativas de ajustes del comprenden las
ajuste, fortalecimiento y sistema de razones de
consolidación del registro elegibilidad o no.
proceso de elegibilidad acordes con las
y registro. especificidades
locales y
diferenciales de
sujetos de
especial
protección.

Instituciones Incremento en la Todas las Permanente

Desarrollo de
con personal satisfacción de la instituciones con
capacidades54 en los
encargado de población responsable evaluaciones
funcionarios la población desplazada por s de la periódicas.
responsables de la
desplazada con la atención atención y
atención y registro de la
capacidades recibida en la registro de
población desplazada –
profesionales, institucionalidad. la población
formados–, en todas éticas y desplazada.
las instituciones del Cero tolerancia a
humanas que
territorio. la re
permitan la
atención victimización

54
En valores, actitudes y comportamientos imparciales, respetuosos, considerados
, humanitarios bajo el principio de la buena fe y el reconocimiento de víctimas.

93
 RECOMENDACIONES DE INCIDENCIA EN LA POLÍTICA PÚBLICA DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO / REGISTRO Y ACCESO A LA ATENCIÓN.

INDICADORES ACTORES
RESULTADOS TIEMPO DE
RECOMENDACIONES DE INVOLUCR
ESPERADOS EJECUCIÓN
SEGUIMIENTO ADOS

adecuada de institucional de la
las víctimas y población
su registro. desplazada.

94
Bibliografía
Acción Social. Presentación Power Point. Nueva política
pública de atención al desplazamiento. 2010.

André–Noël Roth Deubel. Políticas Públicas, Formulación,

implementación y evaluación. Ediciones Aurora. Colombia,
2002.

Carlos Salazar Vargas. Las políticas públicas. Fundación

Cultural Javeriana de Artes Gráficas. Colombia, 1999.

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Observación general No. 14. El derecho a disfrute del más
alto nivel posible de salud. Párrafos 27 y 58.

Defensoría del Pueblo. Primera evaluación de la Política

Pública de Salud a la luz del Derecho a la Salud. Imprenta
Nacional, 2008.

Defensoría del Pueblo. Decimosexto Informe del Defensor

del Pueblo de Colombia al Congreso de la República.
Bogotá, D C. Defensoría del Pueblo, enero – diciembre
2008. Julio 2009. ISBN 978-958-9353-99-8.

María Bustelo Ruesta. ¿Qué tiene de específico la

metodología de evaluación? En: Rafael Bañón I Martínez. La
evaluación de la acción y de las políticas públicas. España,
Díaz De Santos, 2003.

Procuraduría General de la Nación. La Prevalencia de los

derechos de las víctimas del delito de desplazamiento
forzado. 2006.

William Guillermo Jiménez Benítez. El Enfoque de los

Derechos Humanos y las Políticas Públicas. Escuela

95
Superior de Administración Pública. Univ. Sergio Arboleda.
Bogotá (Colombia) 7 (12): 31-46, enero-junio de 2007 ISSN
1657-8953.

96
Siglas
AHE: Atención Humanitaria de Emergencia.

ECI: Estado de Cosas Inconstitucional.

DDHH: Derechos Humanos.

DESC: Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

DIH: Derecho Internacional Humanitario.

OPD: Organización de Población Desplazada.

PROSEDHER: Programa de Seguimiento y Evaluación de

Políticas Públicas en Derechos Humanos.

RUPD: Registro Único de Población Desplazada.

SIPOD: Sistema de Información de Población Desplazada.

SNAIPD: Sistema Nacional de Atención Integral a la

Población Desplazada.

97
 Protocolo para incidir en la gestión del seguimiento y evaluación de la política pública con enfoque de derechos en lo regional y lo local
Calle 55 N°10-32
A.A. 24299
Bogotá D.C.

Teléfonos: 3147300
3144000

www.defensoria.org.co
Colombia
2010 Protocolo para incidir en la gestión
del seguimiento y evaluación
de la política pública
con enfoque de derechos
en lo regional y lo local

Defensoría para la dirección del seguimiento, evaluación y monitoreo

de las políticas públicas para la realización de los derechos humanos
Programa de seguimiento de políticas públicas en derechos humanos - PROSEDHER