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2010
VÓLMAR PÉREZ ORTÍZ
Defensor del Pueblo
Equipo de trabajo.
MARIA ELENA MORA GONZÁLEZ
ADRIANA ROSAS CRUZ
TERESA IRENE AHOGADO LARA
JULIA ELIZABETH GONZÁLEZ NIÑO
ROSA AMELIA FERNÁNDEZ VALENZUELA
FERNANDO IRIARTE
Corrector de Estilo
ISBN:
Antecedentes estratégicos.
1
L a Defensoría del Pueblo cuenta con un plan estratégico
que dispuso la elaboración de este protocolo en la línea
de visión para incidir en la formulación, desarrollo y
ejecución de las políticas públicas.
7
derechos humanos; y promueve entre las autoridades
públicas la incorporación de procesos idóneos de análisis y
medición.”
8
• En la primera etapa se establecen la naturaleza y
alcance normativo del derecho en estudio y las
correlativas obligaciones del Estado, a partir de las
normas nacionales, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y a los pactos y acuerdos de carácter
internacional que se refieren al derecho objeto de
investigación. Su producto central es la definición del
contenido mínimo de derechos que sustenta la
evaluación, el seguimiento, diseño y ejecución de las
políticas públicas en el ámbito nacional.
9
Así, este protocolo se constituye en la apuesta interna
institucional para ampliar la incidencia en la política pública
desde la perspectiva de los derechos humanos, brindando
herramientas que acerquen los ejercicios de PROSEDHER a la
cotidianidad de la actuación defensorial y a la gestión local de
los instrumentos de política pública.
10
Capítulo
2
Referentes conceptuales de políticas
públicas y derechos, para efectos
del protocolo.
1
El Enfoque de los Derechos Humanos y las Políticas Públicas* William
Guillermo Jiménez Benítez* Escuela Superior de Administración Pública. Univ.
Sergio Arboleda. Bogotá (Colombia) 7 (12): 31-46, enero-junio de 2007 ISSN
1657-8953.
http://www.usergioarboleda.edu.co/civilizar/revista12/enfoque_DDHH.pdf , P4
2
Ibídem.
11
En la estructuración de un enfoque de derechos humanos,
se resalta la importancia de la actuación local como la
apuesta obligada de una materialización de los derechos en
estrecha relación con la realidad. Los derechos se concretan
en obligaciones frente a las cuales el Estado desarrolla
mecanismos institucionales y sociales que dan cuenta de su
realización en contextos individuales, colectivos y territoriales
específicos.
3
Desde la perspectiva de derechos, se asume el reconocimiento de que los
sujetos establecen dinámicas de relaciones permanentes, que les confieren
identidad, vidas y necesidades compartidas así como prácticas sociales y
culturales que, en conjunto, constituyen titularidades colectivas y modos de
gozar los derechos individuales.
12
humanos integrales”. 4 Es, precisamente, en esta instancia
donde la exigibilidad de los derechos humanos integrales –
desde la perspectiva del análisis, monitoreo, cabildeo e
impulso de políticas públicas– se vuelve relevante.5
4
http://ilsa.org.co:81/node/55
5
Ibídem.
6
André-Noël Roth Deubel. Políticas Públicas, Formulación, implementación y
evaluación. Ediciones Aurora. Colombia, 2002, Pág.26.
13
incorporar elementos permanentes, propios del contacto con
la vida cotidiana donde esta realmente se materializa.7
7
Defensoría del Pueblo. Primera evaluación de la Política Pública de Salud a la
luz del Derecho a la Salud. Imprenta Nacional, 2008, Pág. 30.
8
Ibídem.
9
André-Noël Roth Deubel. Políticas públicas, formulación, implementación y
evaluación. Ediciones Aurora. Colombia, 2002, Pág.30.
10
Defensoría del Pueblo. Primera Evaluación de la Política Pública de Salud a
la Luz del Derecho a la Salud. Imprenta Nacional, 2008, Pág.30.
11
Ibídem, Pág. 31.
14
Una política pública está dividida en campos, sectores o
territorios, sobre los cuales es ejercida. A su vez, es posible
caracterizarla como política distributiva o redistributiva,
política constitutiva o de infraestructura, y política
reglamentaria. La política pública contiene una dimensión
temporal pues la situación problema se ubica en un
momento determinado, y una dimensión espacial, en tanto
se gesta según las condiciones propias de los distintos
espacios, luego comprende comportamientos económicos,
políticos y culturales específicos. La política pública implica,
al mismo tiempo, un proceso de predicción en la medida en
que al tomar una decisión es posible tener un futuro deseado
como referente, un campo de decisiones en la medida en
que formula políticas; y un escenario de actuación en el cual
la política se ejecuta, se realiza y se concreta en acciones12.
12
Carlos Salazar Vargas. Las políticas públicas. Fundación Cultural Javeriana
de Artes Graficas. Colombia, 1999. p.44, 45 y 46.
13
Defensoría del Pueblo. Primera Evaluación de la Política Pública de Salud a
la Luz del Derecho a la Salud. Imprenta Nacional, 2008, Pág.31.
15
diseño o implementación de los respectivos instrumentos,
como parte de un sistema al cual afectan sus resultados.14
14
Aporte del doctor Raúl Velásquez, profesor e investigador de la Facultad de
Ciencia Política y Gobierno del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario.
15
Defensoría del Pueblo. Primera Evaluación de la Política Pública de Salud a
la Luz del Derecho a la Salud. Imprenta Nacional, 2008, Pág.31.
16
Ibídem, Pág., 32.
17
Ibídem, Pág, 32.
18
André-Noël Roth Deubel. Op. Cit., Pág. 27.
16
gubernamental” 19 y, por último, “los resultados de estas
acciones, incluyendo tanto las consecuencias deseadas
como las imprevistas”.20
17
las finalidades; por lo tanto, este ejercicio viene a ser una
interesante empresa en materia de evaluación y una
herramienta más para mejorar la implementación de las
políticas públicas. 22
22
Defensoría del Pueblo. Primera Evaluación de la Política Pública de Salud a
la Luz del Derecho a la Salud. Imprenta Nacional, 2008, Pág.33.
23
Jiménez William. El enfoque de los derechos humanos y las políticas
públicas. Escuela Superior de Administración Pública. Universidad Sergio
Arboleda. Bogotá. Colombia. 2007, Pág. 33.
18
la materialización de su contenido en un marco de dignidad
humana, integralidad e interdependencia.
24
Defensoría del Pueblo, Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas.
Comunicación de aportes al protocolo. Agosto 2010.
25
Jiménez William. El enfoque de los derechos humanos y las políticas
públicas. Pág. 37.
19
2. Enfoque de seguimiento y evaluación de las
políticas públicas desde una perspectiva de
derechos.
20
• La existencia de una clara relación entre los sujetos y
los derechos que se quieren atender;
• La relevancia y pertinencia de la política pública;
• La capacidad de adaptación a realidades concretas y
diferenciales;
• La estabilidad jurídica, técnica e institucional;
• Los sistemas de monitoreo y evaluación coherentes
con sus fines y condiciones de gestión (política,
ciudadana, programática y organizacional) y;
• Las condiciones de efectividad, no regresividad,
equidad y sostenibilidad.
21
En el análisis de contexto se incluyen, entre otros
aspectos, las definiciones normativas y de lineamientos
existentes, los factores estructurales vinculados al
financiamiento / presupuestos de las políticas, la relación
entre el centro y la periferia; el consenso / disenso sobre las
prioridades; la concertación / negociación de actores y la
participación / comunicación de los mismos.
22
El análisis de proceso se refiere a los mecanismos de
desarrollo, de institucionalización, de interacción /
comunicación entre sectores, regiones y niveles; las
relaciones centralizadas y descentralizadas, sus condiciones
de acción, el seguimiento y la evaluación de la política.
23
aporte a la organización de políticas públicas que
contribuyan efectivamente al bienestar de las personas.
24
• ¿Cuáles son los riesgos, vulneraciones o situaciones
centrales que aborda la política?
• ¿En qué sujetos, grupos o áreas se localiza su
ENFOQUE DE actuación?
DERECHOS • ¿Qué derechos y categorías diferenciales incorpora?
• A ¿qué obligaciones de derechos responde?
• Mediante ¿cuáles bienes y servicios se materializa el
derecho?
25
En el marco de enfoque constructivista se destacan varios
momentos metodológicos sobre la negociación de las
políticas, donde prevalece la construcción de equipos de
trabajo, la polémica e interacción constructiva y la reflexión
con los actores involucrados en la decisión de la política
misma. Estos momentos son:
26
establece los roles de los actores, las normas de interacción
y sus responsabilidades. En consecuencia, movilizan todo
tipo de recursos, a favor o en contra, de la ejecución de las
políticas. Por lo tanto, la ejecución de las mismas depende
en últimas de la calidad de sus instituciones y de la forma
como interactúan los actores más representativos en sus
actividades, ya sean organizaciones o comunidades.
26
Tomado de María Bustelo Ruesta. ¿Qué tiene de específico la metodología
de evaluación? En: Rafael Bañón I Martínez. La evaluación de la acción y de
las políticas públicas. España, Díaz De Santos, 2003. Pág. 14.
27
Asumir un seguimiento y evaluación de las políticas públicas,
desde la perspectiva de derechos, significa, además de los
desarrollos antes descritos, transformar la manera de
estructurar el conjunto de indicadores y avanzar hacia una
definición de los mismos, incorporando las exigencias
establecidas en las obligaciones que materializan el
contenido de cada uno de ellos y de todos, en su integralidad
e interdependencia.
28
Capítulo
27
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación
general No. 14. El derecho a disfrute del más alto nivel posible de salud.
Párrafos 27 y 58.
29
Este protocolo se relaciona con la acción defensorial en su
conjunto y con el fortalecimiento institucional -interno y
externo- orientado a la superación integral y estructural de
riesgos y vulneraciones de los derechos humanos, los cuales
se hacen reiterativos en el trabajo permanente de atención
de la Defensoría del Pueblo.
30
con la situación, sin que se produzcan cambios sustantivos
en beneficio de la comunidad.
31
identificación de problemas, riesgos y vulneraciones de los
derechos humanos, como base de generación de
conocimiento (a través de la investigación), de
recomendaciones y propuestas de solución pertinentes para
cada contexto específico.
CONJUNTO DE DERECHOS
(INDIVIDUALES Y COLECTIVOS)
CONTENIDO
REFERENTES FINES
MINIMO
INTERNACIONALES OBJETIVOS Y
Y NACIONALES (OBLIGACIONES DE
METAS
ESTADO)
32
Con un contenido de derechos definido, son los niveles
regionales los que incorporan la evidencia y resultados
disponibles de la actuación regional y local de la Defensoría
y los contrastan con estos referentes. Ambos niveles, pero
en especial el nacional, organizan los instrumentos de
política pública disponibles según los campos relacionados:
los derechos y los sujetos titulares de los mismos. Así, el
protocolo debe contar con tres insumos para su desarrollo:
CONTENIDO DE POLITICA PUBLICA
DERECHOS DISPONIBLE
RESULTADOS Y
EVIDENCIA DE LA
ACTUACION
DEFENSORIAL
3. Estrategias de aplicación.
33
diferentes campos de actuación estatal, desde la perspectiva
de los derechos humanos.
34
El análisis conjunto de políticas públicas y de lecturas
diferenciales de sus logros, a partir de los instrumentos
defensoriales, debe permitir priorizar, de acuerdo con su
magnitud e impacto de vulneración de derechos, aquellos
campos de política pública en los cuales la actuación de la
Defensoría se debe ver reforzada con lo establecido en este
protocolo.
35
4. Componentes y parámetros de evaluación.
36
5. Metodología.
Para lograr los objetivos de incidencia que se prioricen en
cada regional, el protocolo se organiza metodológicamente
de la siguiente manera:
SITUACION ACTUAL /
VULNERACIONES / PRIORIZACION
ESTRUCTURA Y OPERACION DE
LA POLITICA PUBLICA
RECOMENDACIONES /
SEGUIMIENTO Y EVALUACION
37
evidencia y resultados recopilados de informes al Congreso
y otras herramientas de actuación defensorial, con el fin de
crear una situación institucional hipotética derivada de
fuentes institucionales disponibles.
38
Capítulo
1. Situación actual.
Son muchos los informes producidos por diferentes actores,
gubernamentales y no gubernamentales, sobre la situación de
desplazamiento en el país. La Defensoría del Pueblo cuenta
con el texto del desplazamiento forzado en Colombia que hace
parte de una propuesta pedagógica de formación en derechos
humanos.
39
El desplazamiento forzado aparece como la mayor infracción al
derecho internacional humanitario. En el tema de derechos de
la población en situación de desplazamiento, se identifican
múltiples vulneraciones pero resaltan, dentro de ellas, la
negación de la atención humanitaria y las irregularidades en el
proceso de inscripción y alojamiento transitorio. Sin embargo,
de modo general, los derechos políticos, civiles y los DESC se
encuentran comprometidos frente a la población en situación
de desplazamiento.
2. Vulneraciones y priorización.
Para efectos de este ejercicio, se parte de lo establecido en
el Auto 218 de 2006, mediante el cual se verifican las
medidas adoptadas para superar el estado de cosas
inconstitucional que supone el desplazamiento forzado.
Como se describe en la primera parte, el desplazamiento
40
forzado sigue presente en todas las regiones del país, y se
hace necesario indagar si las acciones de política pública
ejecutadas por los responsables de su formulación,
ejecución y seguimiento han transformado y superado las
condiciones que generan el desplazamiento y las
vulneraciones sistemáticas de los derechos de las personas.
28
Procuraduría General de la Nación. La prevalencia de los derechos de las
víctimas del delito de desplazamiento forzado. 2006. p. 333.
29
Ibídem, p. 336.
41
En respuesta a este auto, el Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada remitió un informe que
fue analizado por la Procuraduría General de la Nación, la
cual llegó a las conclusiones que se anexan. (Ver anexo 2).
De acuerdo con esto y con los análisis de la Defensoría, en
el anexo 3 se presentan las conclusiones de priorización
relacionadas con la ausencia del enfoque diferencial en la
política pública de atención a la población en
desplazamiento.
42
y reparación. Cada uno de ellos recoge diversos logros de lo
ejecutado en períodos anteriores. En todo caso, este nuevo
enfoque busca que se produzcan soluciones duraderas,
entre ellas los retornos o reubicaciones, como caminos
definitivos de superación y estabilización.
G o c e E f e c t i v o d e D e r e c h o s
Atención
Humanitaria
ATENCIÓN VERDAD,
PREVENCIÓN Generación Atención
de Integral JUSTICIA Y
Y PROTECCIÓN Ingresos INTEGRAL Básica
REPARACIÓN
Tierras Vivienda
RETORNOS Y REUBICACIONES
CAPACIDAD INSTITUCIONAL
ENFOQUE DIFERENCIAL PARTICIPACIÓN ARTICULACIÓN TERRITORIAL
SISTEMAS DE INFORMACIÓN
43
eventuales violaciones, se investiguen los hechos, se
establezca la verdad, se sancione penalmente a los
responsables, se repare integralmente a las víctimas y se les
brinde garantías de no repetición.” 31
31
Ibídem.
32
Ibídem.
44
El tema de retornos y reubicaciones hace referencia a
“lograr el restablecimiento de la población en situación de
desplazamiento a través de la generación de oportunidades
y alternativas de retorno al lugar de donde se vio forzada a
salir, bajo la garantía de los principios de voluntariedad,
seguridad y dignidad.” 33
1. Atención Humanitaria
2. Programas de Promoción Social
3. Identificación
G
Incluid 4. Salud
TIERRAS VIVIENDA
Hogar o
en
SI Caracterización 5. Educación
6. Alimentación E
Desplazado 7. Reunificación Familiar
RUPD
8. Caracterización Ocupacional (SENA)
9. Inscripción en Vivienda
10. Acceso a Justicia GENERACION
D
NO 11. Protección de bienes DE INGRESOS
Declaración y
Valoración
33
Tomado de Acción Social, presentación de la nueva política pública. 2010.
45
En este contexto, en las direcciones señaladas34 se obtiene
acceso a la cartilla básica de dimensiones y logros básicos
esperados en la estrategia de gobierno “Red Juntos”, como
referente mínimo de la política actual y el manual operativo.
46
de derechos permite visualizar los vacíos y avances
que en cada aspecto se presentan.
47
Una vez consolidada la información recolectada, se deben
buscar los espacios institucionales y comunitarios en los
cuales este análisis pueda ser compartido por la Defensoría
del Pueblo, buscando retroalimentación, movilización y
compromisos que desencadenen una acción de incidencia
efectiva. Para esto, se elabora un plan de incidencia donde
se definen las estrategias por utilizar, el tiempo de
realización y los resultados esperados. (Ver instrumento 3).
5. Recomendaciones.
La realización del plan de incidencia, genera condiciones
concretas de compromisos y recomendaciones que pueden
comprometer distintos espacios de gestión. Pueden, por
ejemplo, encontrarse situaciones que deban ser resueltas
fuera del municipio o departamento, en instancias
nacionales, u otras que requieran el concurso de todos ellos
en simultánea.
6. Seguimiento y evaluación.
El plan de incidencia y las recomendaciones deben estar a
disposición de las distintas delegadas, en especial de la
delegada responsable del área priorizada, para su
acompañamiento y seguimiento de resultados. A su vez, la
defensoría regional debe establecer un plan de seguimiento
48
acordado con los involucrados, con el fin de precisar los
avances y logros en ajustes de la política pública y su
impacto final.
35
Defensoría del Pueblo, Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas.
Comunicación de aportes al protocolo. Agosto de 2010.
36
http://dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/DDTS/Gestion_P
ublica_Territorial/1aCompetencias.pdf.
37
Defensoría del Pueblo, Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas.
Comunicación de aportes al protocolo. Agosto 2010.
49
Capítulo
Instrumentos de aplicación
5
sugeridos.
Riesgos o vulneraciones
y situaciones que aborda
la política pública.
Sujetos o grupos de
especial protección que
se han visto
comprometidos por los
riesgos, vulneraciones o
situaciones descritas.
50
ANALISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOS DEL CAMPO DE
POLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO.
51
INSTRUMENTO 2. Análisis de política pública desde la
perspectiva de derechos.
COMPLEMENTACION DEL ANALISIS DEL ENFOQUE DE
DERECHOS DEL CAMPO DE POLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO /
CONSOLIDACIÓN DE INFORMACIÓN.
Riesgos, vulneraciones o
situaciones que permanecen a
pesar de la política pública.
Instrumentos de monitoreo de la
ejecución de la política en la
jurisdicción.
Fortalezas institucionales en la
operación de la política.
Debilidades institucionales en la
operación de la política.
Mecanismos de participación
social relacionados con la
política.
Mecanismos de rendición de
cuentas relacionados con la
52
COMPLEMENTACION DEL ANALISIS DEL ENFOQUE DE
DERECHOS DEL CAMPO DE POLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO /
CONSOLIDACIÓN DE INFORMACIÓN.
política.
53
• Análisis de los mecanismos de participación social y
rendición de cuentas que han permitido un seguimiento
amplio de lo que ha pasado con las medidas, bienes y
servicios dependientes de la política pública que se
analiza y su efectividad en la garantía y goce efectivo de
los derechos afectados;
• La última fila del instrumento pretende ser un campo
resumen, en el cual, con base en los análisis anteriores,
se identifiquen los principales vacíos de política pública
que deben ser transformados y que se convierten en los
aspectos de incidencia que la Defensoría incluirá en su
plan de trabajo.
54
INSTRUMENTO 3. Plan de incidencia en la política
pública desde la perspectiva de derechos.
PLAN DE INCIDENCIA EN LA POLITICA PUBLICA DE …
ESTRATEGIAS ACTORES
ASPECTO DE RESULTADOS TIEMPO DE
POR INVOLUCR
INCIDENCIA ESPERADOS EJECUCION
DESARROLLAR ADOS
55
• Tiempo de ejecución: se debe especificar el tiempo
máximo previsto para la ejecución de las estrategias
propuestas.
56
INSTRUMENTO 4. Recomendaciones de incidencia en
la política pública desde la perspectiva de derechos.
INDICADORES ACTORES
RECOMENDA RESULTADOS TIEMPO DE
DE INVOLUCRAD
CIONES ESPERADOS EJECUCIÓN
SEGUIMIENTO OS
• Resultados esperados.
• Indicadores de seguimiento.
• Tiempo de ejecución.
57
El seguimiento de compromisos y recomendaciones puede
dar cabida, según los avances, logros y alcances acordados,
al inicio y ejecución de acciones jurisdiccionales,
administrativas y disciplinarias, o a propuestas de ajuste
normativo para fortalecer y garantizar la incidencia en
políticas públicas que generan riesgo o vulneran la
realización de los derechos humanos.
58
Anexos.
A continuación se presentan los anexos descritos en el
capítulo 5.
59
Derecho a la vida: 1. Amenazas de muerte: 860; 2.
Ejecuciones arbitrarias o extrajudiciales: 161; 3. Homicidios
múltiples: 14.
38
Defensoría del Pueblo. XIV Informe al Congreso. 2007. P. 38.
39
Ibídem, 39.
60
sobre el tema; en Colombia, se caracteriza por ser masivo y
reiterado, y afectar a la población civil de la totalidad del
territorio nacional.
40
Ibídem, 70 y 71.
61
Finalmente, en cuanto a los tipos de desplazamiento, sus
causas y los lugares receptores de la población víctima de
este flagelo se plantea lo siguiente:
FACTORES DESCRIPCION
Desplazamiento En los territorios anteriormente
forzado asociado al controlados por las AUC se presentan
control de territorios enfrentamientos entre grupos guerrilleros
de los antiguos que intentan recuperar territorios que
grupos de perdieron desde cuando se posicionaron
autodefensa. las autodefensas y bandas emergentes
(rezagos de las estructuras paramilitares
anteriores a la desmovilización iniciada
en el año 2004), con el propósito de
limitar las incursiones del oponente, y
consolidarse en la zona.
62
FACTORES DESCRIPCION
grupos continúan con las amenazas,
señalamientos y asesinatos de supuestos
miembros o colaboradores de la guerrilla.
Entre las bandas emergentes se
encuentran: las Águilas Negras, las
Águilas Doradas, los Traquetos, los
Rastrojos, los Conquistadores del Tolima,
etc.
63
FACTORES DESCRIPCION
donde el control poblacional y territorial
ha sido ejercido desde hace mucho
tiempo por las FARC, como en Caquetá y
Putumayo; y en segundo lugar las zonas
de disputa con las AUC, primero y luego
con las bandas emergentes, como ocurre
en los Llanos Orientales, la Sierra
Nevada de Santa Marta, la Serranía del
Perijá, el Chocó, el Urabá, el
noroccidente antioqueño, el Magdalena
Medio, el eje cafetero, la costa nariñense
y los departamentos del Valle y el Cauca.
Disputa de grupos En zonas de antigua influencia paramilitar
armados ilegales con y en las tradicionales zonas de control
la fuerza pública en guerrillero, se presentan operaciones de
torno al control la fuerza pública para tomar el control
territorial. territorial. Las más fuertes ocurren al sur
del país en los departamentos del
Caquetá y Putumayo, en el marco del
Plan Patriota; la operación Libertad en el
sur del Tolima y la operación Fuego Azul
en el Cauca.
Operaciones de En el alto Ariari y la zona aledaña a
acompañamiento a la Tierralta (Córdoba), la fuerza pública
erradicación de desarrolla operaciones de
cultivos ilícitos. acompañamiento a la erradicación
manual de cultivos ilícitos de forma
manual, y a las fumigaciones en
Putumayo y Nariño.
Lucha por el control Los grupos guerrilleros luchan
territorial entre excepcionalmente por el control de los
grupos de guerrilla. recursos que permitan su financiación, lo
que ocasiona constantes fricciones e
intensas confrontaciones con el propósito
de limitar la actividad del oponente y
consolidarse en la zona. Dicha pugna
afecta a la población civil con acciones
violentas y amenazas.
42
Ibídem, 73 y 74.
64
MODALIDAD DESCRIPCION
Desplazamiento Según informes de terreno de la
rural. Defensoría del Pueblo, más del 70% de
los desplazamientos se dan en zona
rural, causados, entre otros factores, por
la escasa presencia estatal, por la
intensidad de los enfrentamientos entre
los distintos actores y por la erradicación
de cultivos de uso ilícito.
Desplazamiento Están ligados a los desplazamientos en
masivo. zonas rurales, y son causados por las
amenazas de incursión por parte de los
grupos armados ilegales. De igual
manera, se presentan como
consecuencia de la intensificación de los
enfrentamientos armados, las masacres y
sus amenazas, la utilización de minas
anti persona y la existencia de
municiones sin explotar. En algunos
casos, se da una evacuación total de
población como en Montes de María,
donde algunos corregimientos fueron
desalojados, al igual que en comunidades
indígenas completas, tal como ocurre en
Chocó. En su gran mayoría, se siguen
produciendo en las áreas rurales, y
afectan a campesinos y a las
comunidades indígenas y afro
colombianas.
Restricciones a la La Defensoría del Pueblo ha tenido
libertad de información sobre control del acceso a
locomoción y alimentos e insumos básicos de
confinamientos. diferentes comunidades, en
departamentos como Arauca, Putumayo,
Chocó, Meta, Norte de Santander,
Cauca, Tolima y Valle del Cauca. Las
restricciones a la movilidad por parte de
grupos ilegales que mantienen el control
sobre las vías, tanto terrestres como
fluviales, han aumentado en los
departamentos de Arauca, Caquetá,
Putumayo, Chocó, Nariño y Meta.
Desplazamiento En todos los departamentos del país se
Individual o familiar. han dado casos de desplazamiento
65
MODALIDAD DESCRIPCION
individual o familiar. Las principales
causas de estos son las amenazas contra
la vida de líderes comunales o activistas
políticos, como ocurre, por ejemplo, en la
antigua zona de distensión del Caguán.
Esta modalidad se presenta de manera
sistemática y progresiva en el alto Ariari,
causada por la erradicación manual de
cultivos ilícitos.
Desplazamiento El desplazamiento intraurbano es intenso
intraurbano. en las zonas periféricas de Bogotá,
Soacha, Buenaventura, Bucaramanga y
otras grandes y medianas urbes, que se
caracterizan por ser receptoras de
población víctima de desplazamiento
forzado y donde las milicias de la guerrilla
y las bandas emergentes se disputan el
control de negocios legales e ilegales.
Allí, las víctimas sufren un segundo o
tercer desplazamiento, en la mayoría de
los casos.
66
víctimas constantes de desplazamientos forzosos, causados
por el conflicto armado y las infracciones al derecho
internacional humanitario.43
43
Ibídem, 77.
67
• Se siguen presentando barreras para el goce efectivo
del derecho a la salud; entre ellas: trámites, falta de
disponibilidad presupuestal e instrumentos en prueba
o insatisfactorios.
• Falta de información de la demanda educativa de la
población desplazada. Las metas de corto y mediano
plazo no dan cuenta de sus necesidades y no se
plantean metas de largo plazo que permitan la
superación del ECI.
AUTO DESCRIPCIÓN
Solicita a los gobernadores
departamentales y alcaldes
municipales de todo el país
Auto 052 de 2008 información sobre la situación de
los desplazados en cada entidad
territorial, las necesidades de
21 de febrero de 2008 diferente orden de las entidades
territoriales para atender a la
población desplazada y los
resultados de las acciones
emprendidas para garantizar el
goce efectivo de los derechos de
la población desplazada.
Protección de los derechos
fundamentales de las mujeres
víctimas del desplazamiento
forzado por causa del conflicto
armado, en el marco de la
Auto 092 de 2008 superación del estado de cosas
inconstitucional declarado en la
14 de abril de 2008 Sentencia T-025 de 2004,
después de la sesión pública de
información técnica realizada el 10
de mayo de 2007 ante la Sala
Segunda de Revisión
Pronunciamiento sobre la
propuesta de indicadores de
68
resultado de goce efectivo de
Auto 116 de 2008 derechos de la población
desplazada presentados por el
13 de mayo de 2008 Gobierno y por la Comisión de
Seguimiento para superar los
vacíos y fallas en la batería de
indicadores adoptada mediante
Autos 109 y 233 de 2007.
Incumplimiento de las órdenes
impartidas en el Auto 092 de 2008
Auto 237 de 2008 para proteger los derechos
fundamentales de las mujeres, en
19 de septiembre de 2008 desarrollo de la Sentencia T.025
de 2004.
Protección de los derechos
fundamentales de los niños, niñas
y adolescentes desplazados por el
conflicto armado, en el marco de
Auto 251 de 2008 la superación del estado de cosas
inconstitucional declarado en la
6 de octubre de 2008 Sentencia T-025 de 2004,
después de la sesión pública de
información técnica realizada el 28
de junio de 2007 ante la Sala
Segunda de Revisión.
Protección de los derechos
Auto 004 de 2009 fundamentales de las personas y
los pueblos indígenas
26 de enero de 2009 desplazados por el conflicto
armado o en riesgo de
desplazamiento forzado.
Protección de los derechos
fundamentales de la población
Auto 005 de 2009 afro descendiente víctima del
desplazamiento forzado, en el
26 de enero de 2009 marco del estado de cosas
inconstitucional declarado en
Sentencia T-025 de 2004.
Protección de las personas
Auto 006 de 2009 desplazadas con discapacidad, en
el marco del estado de cosas
26 de enero de 2009 inconstitucional declarado en la
Sentencia T-025 de 2004.
Coordinación con las entidades
Auto 007 de 2009 territoriales en relación con la
política pública de atención a la
26 de enero de 2009 población desplazada.
Persistencia del estado de cosas
69
Auto 008 de 2009 inconstitucional, cuya declaración
se realizó mediante Sentencia T-
26 de enero de 2009 025 de 2004.
Sobre el problema del
Auto 011 de 2009 desplazamiento interno, en
específico, respecto de las fallas
26 de enero de 2009 de los sistemas de registro y
caracterización de la población
desplazada.
70
de protección de estos principios-derechos es la obligación
fundamental del Estado Social y Democrático de Derecho. El
desplazamiento forzado supone un quebrantamiento de esa
protección y un impedimento para el ejercicio y goce de los
derechos humanos de la persona, que implica una
desestructuración de la persona como sujeto social al
desencadenar la ruptura de su proyecto de vida.
71
fundamentales en el restablecimiento: el primero, dentro de
la fase de atención humanitaria de emergencia que pretende
principalmente la tutela inmediata de los derechos a la vida,
la libertad y la seguridad, procurando la recuperación de la
autonomía de las víctimas del desplazamiento forzado; el
segundo momento corresponde a la fase de consolidación y
estabilización socioeconómica, en la cual se pretende la
recuperación de la dignidad de la persona, desde la garantía
de los mínimos de cumplimiento de los derechos
económicos, sociales y culturales. Con esta fórmula se
quiere llegar al goce efectivo de los derechos y la
consecuente cesación del desplazamiento, por medio de su
superación progresiva”.
72
Con el desplazamiento surgen varios derechos específicos,
que se deben restablecer para asegurarle a la persona su
condición de sujeto de derechos, en virtud de lo previsto en
los artículos de la Constitución Política. En este sentido, es
preciso distinguir el acceso a los derechos económicos,
sociales y culturales, frente al contenido de estos mismos
derechos, en relación con cualquier persona y en torno a la
superación de los efectos del desplazamiento forzado. No
puede ser lo mismo para el Estado realizar estos derechos
ordinariamente para el común de la sociedad y en
cumplimiento de sus obligaciones, que realizarlos a favor de
una víctima y para la superación de su condición de víctima.
73
De acuerdo con lo anterior, se prioriza en lo siguiente la
incidencia en política pública para la situación de
desplazamiento:
74
que prohíben expresamente la “discriminación por motivos
de raza, color, sexo, origen nacional o cualquier otra
condición social, incluida la edad o el hecho de haber sido
desplazado internamente”.
75
Para la Defensoría del Pueblo el marco teórico de atención
al desplazamiento forzado debe superar la concepción de
acción afirmativa y de programa social para un grupo en
condiciones de desventaja en la competencia por el poder o
por los privilegios de la acción política. La atención al
desplazamiento forzado no es un beneficio, como tampoco,
es una acción de reparación frente a un daño sufrido, sino
que la atención al desplazamiento forzado o es una acción
de protección para el caso de la prevención del riesgo, o es
la implementación de una garantía de protección frente a la
vulneración de la protección.”45
45
Ibídem, 85 – 86.
46
Ibídem, 87 - 88
76
• Anexo 4. Descripción de la Política Pública de
Atención Integral de la Población en Situación de
Desplazamiento.
El reconocimiento de la grave situación de desplazamiento
forzado que viene afectando al país, ha llevado a que el
Estado colombiano reconozca su responsabilidad en cuanto
a respetar y garantizar los derechos de la población
afectada. Para esto, ha formulado una serie de medidas bajo
la concepción de una Política Nacional de Atención Integral a
la Población Desplazada, dirigida a la prevención del
desplazamiento forzado y a la atención, protección y
estabilización socioeconómica de los desplazados internos.
En términos de la Defensoría, se ha dicho que:
47
Defensoría del Pueblo. Desplazamiento forzado en Colombia. 2007. P. 20.
77
Los resultados de estos análisis llevaron a la declaratoria de
un estado de cosas inconstitucional (ECI), cuyas principales
razones son:
• Período 1995-2002.
48
Defensoría del Pueblo. Desplazamiento forzado en Colombia. 2007. P. 23
49
SNAIPD, UTeC. 2007. P. 42 – 62.
78
“A partir de 1995, y con la expedición de los primeros
documentos de política de prevención y atención al
desplazamiento forzado por la violencia, el Gobierno
Nacional ha venido desarrollando, adecuando y ajustando
las políticas públicas para dar un tratamiento integral a este
fenómeno.
79
de la población desplazada para establecer sus
necesidades.
80
Otros temas progresivamente diseñados y ejecutados se
refieren a la cualificación de la atención de las emergencias
masivas de desplazamiento, la elaboración de un plan de
contingencia que permitió organizar la ruta de atención en
terreno para estas emergencias, así como el
acompañamiento a los procesos de retorno adelantados a
partir de la manifestación de voluntariedad para retornar de
los hogares desplazados y con la coordinación nacional y
territorial respectiva.
• Período 2002-2007.
81
En ese sentido, el Gobierno formuló el Plan Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada, adoptado
mediante el Decreto 250 de 2005, el cual modificó el Decreto
173 de 1998. En el Plan, el Gobierno Nacional estableció
unos principios rectores que orientan la ejecución de la
política de prevención y atención al desplazamiento forzado
desde un enfoque de realización de derechos, de atención
diferencial, de responsabilidad territorial, de concepción
humanitaria y de restitución. Además, para la intervención de
las entidades nacionales, territoriales y de cooperación
internacional, y el desarrollo de acciones por parte de éstas,
también se plantearon lineamientos de intervención bajo los
principios de responsabilidad compartida, cooperación y
solidaridad, integralidad, participación y control social y
atención a la vulnerabilidad.
82
presupuestal, programático y operacional el tratamiento de la
problemática del desplazamiento en Colombia.
• Período 2007-2010.
83
estatal. De un lado continuó el éxodo, la acumulación de
víctimas en centros urbanos de asentamiento, el incremento
y cualificación en la demanda de atención de otro; en cuanto
al aumento de la actividad estatal, hubo ampliación de
recursos, involucramiento de nuevas entidades, discusiones
en profundidad sobre las medidas necesarias para atender el
problema, pero insuficientes resultados en la superación del
mismo”.50
50
Defensoría del Pueblo. Informe XVI. Julio de 2009. P. 48.
84
INSTRUMENTO 1. Análisis de política pública
desde la perspectiva de derechos.
85
estar modificando y reemplazando lo preceptuado
en la Ley 387 de 1997, en el Decreto 2569 de 2000
y en el Decreto 250 de 2005, sin que, hasta la
fecha, estos hubiesen sido derogados.
52
Defensoría del Pueblo. Dirección Nacional de Promoción y Divulgación de
Derechos Humanos sobre las Políticas de Atención a la Población Desplazada.
Comunicación Cód. 3040-0210. Agosto de 2010.
86
ANÁLISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOS DEL CAMPO DE POLÍTICA
PÚBLICA PRIORIZADO.
Sujetos o grupos
Toda la población en situación de
de especial
desplazamiento.
protección.
87
ANÁLISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOS DEL CAMPO DE POLÍTICA
PÚBLICA PRIORIZADO.
53
Defensoría del Pueblo. Informe XVI. Julio 2009. P. 50.
88
INSTRUMENTO 2. Análisis de política pública desde la
perspectiva de derechos.
Medidas
adoptadas y que
están operando.
89
COMPLEMENTACIÓN DEL ANÁLISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOS
DEL CAMPO DE POLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO / CONSOLIDACIÓN
DE INFORMACIÓN.
Obligaciones del
derecho con
mayor afectación.
Mecanismos de No existen.
participación social
relacionados con
la política.
Mecanismos de No existen.
rendición de
cuentas
relacionados con
90
COMPLEMENTACIÓN DEL ANÁLISIS DEL ENFOQUE DE DERECHOS
DEL CAMPO DE POLÍTICA PÚBLICA PRIORIZADO / CONSOLIDACIÓN
DE INFORMACIÓN.
la política.
91
INSTRUMENTO 3. Plan de incidencia en la política
pública desde la perspectiva de derechos.
92
INSTRUMENTO 4. Recomendaciones de incidencia en
la política pública desde la perspectiva de derechos.
INDICADORES ACTORES
RESULTADOS TIEMPO DE
RECOMENDACIONES DE INVOLUCR
ESPERADOS EJECUCIÓN
SEGUIMIENTO ADOS
54
En valores, actitudes y comportamientos imparciales, respetuosos, considerados
, humanitarios bajo el principio de la buena fe y el reconocimiento de víctimas.
93
RECOMENDACIONES DE INCIDENCIA EN LA POLÍTICA PÚBLICA DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO / REGISTRO Y ACCESO A LA ATENCIÓN.
INDICADORES ACTORES
RESULTADOS TIEMPO DE
RECOMENDACIONES DE INVOLUCR
ESPERADOS EJECUCIÓN
SEGUIMIENTO ADOS
adecuada de institucional de la
las víctimas y población
su registro. desplazada.
94
Bibliografía
Acción Social. Presentación Power Point. Nueva política
pública de atención al desplazamiento. 2010.
95
Superior de Administración Pública. Univ. Sergio Arboleda.
Bogotá (Colombia) 7 (12): 31-46, enero-junio de 2007 ISSN
1657-8953.
96
Siglas
AHE: Atención Humanitaria de Emergencia.
97