Abril - Junio / 2010 - Nº 4

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Julio César Turbay Quintero

SUBDIRECTOR
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EDITOR
Juan Fernando Londoño Osorio
CONSEJO EDITORIAL COMITÉ ACADÉMICO
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Fernando Jordán Flórez Alejandro Gaviria
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Internacional
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DIRECTORA OFICINA COMUNICACIONES Y PUBLICACIONES Marisol Rojas Izquierdo
CORRECCIÓN Y EDICIÓN Jaime Viana Saldarriaga
PREPARACIÓN EDITORIAL Oficina de Comunicaciones y Publicaciones de la CGR
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FOTOGRAFÍA Juan Fernando Plazas
ASISTENTE editorial Juan Pablo Otoya Albino
ASISTENTE de producción Édgar Cely
IMPRESIÓN Imprenta Nacional
SUSCRIPCIONES Y DISTRIBUCIÓN Juana Cadavid Virviescas
www.revistapoliticacolombiana.com

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Abril - Junio / 2010
Impreso en Colombia - Printed in Colombia
En esta edición:
EL LABERINTO DE LA SEGURIDAD
Política de Seguridad Democrática y Desafíos de la Seguridad 6
Francisco Leal Buitrago

Metodología para el Cálculo en Defensa y Seguridad 18

Departamento Nacional de Planeación
Ministerio de Defensa Nacional

Los Retos en Seguridad del Nuevo Gobierno 23

Hugo Acero Velásquez

¿En qué está la Seguridad Democrática? 38

León Valencia

Consocionalismo, Democracia Deliberativa y Seguridad Nacional:

el Caso de las Bases Norteamericanas 46
María Clara Jaramillo

Notas Sobre el Terrorismo 56

Armando Borrero Mansilla

Un mundo sin Polos: Hipótesis Sobre la Seguridad

Internacional en el Siglo XXI 62
Andrés Molano Rojas

VISIÓN INTERNACIONAL
México 2010, la Encrucijada de la Guerra y la Inseguridad 72
Raúl Benítez Manaut

Desafíos de la Seguridad: Una Visión Desde Europa y España 82

Jesús Cuadrado Bausela

REFLEXIONES
La Política Pública de Salud y la Fallida Emergencia Social:
¿Hay Soluciones?
Édgar González Salas 102

INTERNACIONAL
Perú y el Multilateralismo Dependiente 122
Aldo Olano Alor
El Laberinto
de la Seguridad
La mayor impronta de la gestión del Presidente
Alvaro Uribe Vélez, ha sido, sin duda alguna, el
avance en relación con su propósito de garantizar
la seguridad de los colombianos. Como se ha seña-
lado en múltiples ocasiones, los logros en disminu-
ción de violencia y criminalidad son fundamentales
para conseguir los niveles de convivencia que los
colombianos anhelamos. Pese a ello, queda un lar-
go trecho por recorrer, razón que nos ha motivado
a dedicarle esta nueva edición de la Revista Políti-
ca Colombiana tanto a la evaluación de los logros
como a la revisión de los desafíos que en torno a
esta política pública tendrá que enfrentar el gobier-
no que se iniciará el próximo siete de agosto.
La campaña electoral ha mostrado un gran consen-
so en torno a la necesidad de que el país disponga
de mejores y más efectivas políticas de seguridad,
resultando, en consecuencia, de gran importancia
que el país asuma un análisis sereno de lo que se
ha conseguido y lo que queda pendiente. Saber en
que estamos en materia de seguridad resulta vital
para orientar la toma de decisiones por parte de la
nueva administración y formular políticas que edi-
3 Abril - Junio / 2010
Julio César Turbay Quintero
fiquen sobre lo ya conquistado al tiempo que no
desestimen la existencia de grandes e importantes
retos todavía pendientes.
Uno de los aspectos centrales de la compleja si-
tuación de seguridad en Colombia es la interre-
lación existente entre los distintos problemas que
nos aquejan. Los desafíos en materia de seguridad
se presentan en forma de laberinto, pues no resulta
posible avanzar en un frente sin atender otro que
está íntimamente relacionado. La lucha contra la
guerrilla, por ejemplo, no puede ser eficaz si al
mismo tiempo no se combate el narcotráfico. De
igual modo la guerra contra el narcotráfico será
imposible ganarla si no se destruyen las conexio-
nes con el crimen organizado que la sustentan y
alimentan. Sin la reducción del crimen organizado
será mucho más difícil atender los crecientes pro-
blemas en materia de seguridad ciudadana y así
sucesivamente porque las ilegalidades y crimina-
lidades se entrecruzan y retroalimentan.
REVISTA POLÍTICA colombiana
En este número de la Revista Política Colombia-
na nos hemos propuesto presentar algunos aportes
que contribuyan a atender tanto los retos especí-
ficos como en forma integral los distintos aspec-
tos de la política de seguridad. En primer lugar,
el profesor Francisco Leal, reconocida autoridad
en estas materias, tanto por sus estudios pioneros
como por su enorme trayectoria profesional, nos
presenta una visión crítica de la formulación y
ejecución de la política de seguridad democrática
conforme a lo que se desprende de los documentos
oficiales en los cuales se formuló dicha política.
El análisis del profesor Leal resalta la importancia
de haber logrado que las autoridades civiles hayan
asumido de manera directa y concreta el manejo
de la política de seguridad y señala que el nuevo
Gobierno debe enfrentar el desafío de hacer una
política más integral donde los distintos compo-
nentes se encuentren mejor equilibrados, pues en
el diseño de la actual política el peso principal co-
rresponde en forma casi exclusiva al componente
militar.
El Departamento Nacional de Planeación y el Mi-
nisterio de Defensa nos ofrecen un análisis del
Gasto en Defensa y Seguridad (GDS) en Colombia
estableciendo la necesidad de construir una meto-
dología clara que incluye criterios específicos con
los cuales evaluar si se trata de un gasto de esta
naturaleza. Los criterios propuestos son tres: 1) si
la entidad recibe recursos presupuestales de la Na-
ción, 2) si el presupuesto de la entidad constituye
duplicidad del gasto, y 3) si la misión y función
de la entidad analizada se relaciona directamente
con las funciones de defensa y seguridad. De aco-
gerse esta metodología el país contaría, según este
análisis, con una cifra transparente, precisa y úni-
ca del Gasto en Defensa y Seguridad, la cual está
calculada en este estudio en 3,7% del PIB para el
año 2010.
Abril - Junio / 2010
Los retos en seguridad del nuevo Gobierno son
tratados de manera metódica por Hugo Acero,
quien se ha destacado por su contribución al me-
joramiento de la seguridad en Bogotá. El artículo
señala que la política de seguridad democrática se
construyó sobre tres frentes de trabajo: la lucha
contra los grupos armados ilegales, el combate al
narcotráfico y la reducción de homicidios. Pese a
los avances, resulta necesario para el autor mejorar
la institucionalización de la política, avanzar en la
legalidad de las acciones que se desarrollan para
combatir la delincuencia especialmente el respeto
por los derechos humanos y formular una política
de seguridad urbana que involucre al gobierno na-
cional y a las administraciones territoriales.
León Valencia, director de la Corporación Nuevo
Arco Iris, presenta un balance de los logros de la
política de seguridad democrática y la situación
actual del conflicto armado en Colombia. Su eva-
luación es bastante crítica de lo que se ha conse-
guido hasta ahora, especialmente por los desafíos
que plantea la sostenibilidad de los logros. El au-
tor alerta sobre el declive de la política de la segu-
ridad democrática ante el aumento de la crimina-
lidad urbana, la persistencia y reactivación de la
acción de las guerrillas, una nueva generación de
paramilitares y una fuerza pública en dificultades
tanto presupuestales como morales.
La conexión entre seguridad y democracia es ana-
lizada desde una perspectiva novedosa por María
Clara Jaramillo, investigadora de la Universidad
Externado de Colombia, quien destaca la necesi-
dad de construir políticas de seguridad que gocen
de legitimidad democrática y para ello señala la
importancia de avanzar en mecanismos de delibe-
ración pública amplia que permitan que las deci-
siones gocen del consenso necesario para ser res-
paldadas e implementadas. Aborda en su artículo
4

el caso del acuerdo de cooperación militar con los
Estados Unidos y las múltiples interpretaciones de
que ha sido objeto, en particular por el uso de ba-
ses militares en Colombia.
Pocos temas han suscitado tanta controversia, lue-
go de los recordados sucesos del 11 de septiem-
bre de 2001, como la lucha contra el terrorismo.
Armando Borrero, consultor especializado hace
un escrutinio de las implicaciones que una deter-
minada concepción tiene para las políticas de se-
guridad, pues no es lo mismo un terrorismo que
proviene de organizaciones puramente criminales,
que aquel que surge de organizaciones que se au-
to-identifican como revolucionarias. Tal como se
observa a nivel de la lucha contra el terrorismo, las
implicaciones de una concepción u otra son funda-
mentales en el balance entre los aspectos políticos
y militares de las estrategias para enfrentarlos.
Las contribuciones sobre este apasionante tema
tienen como epílogo el análisis que el profesor
Andrés Molano realiza sobre el actual escenario
internacional y plantea la hipótesis de un mun-
do sin polos, a diferencia del mundo bipolar de
la guerra fría o de la unipolaridad de fines de los
noventa. El experto de la Universidad del Rosario
plantea finalmente que aunque el mundo apolar no
es necesariamente un mundo más seguro si es, por
lo pronto, mucho más turbulento.
Continuando con nuestra tradición de incorporar
expertos internacionales que aporten perspectivas
más amplias sobre los temas, incorporamos los
aportes de Raul Benitez Manaut, gran experto lati-
noamericano, quien analiza la situación de México
en su actual guerra contra las drogas. Igualmente,
nos honra con su colaboración el diputado y por-
tavoz de la Comisión de Defensa del Congreso
Español, Jesús Cuadrado Bausela, quien plantea
5 Abril - Junio / 2010
Editorial
los retos de la seguridad en la perspectiva europea
y española.
En nuestra sección de reflexiones, la situación
de la política pública de salud es diseccionada en
forma clara por el experto Edgar González, cu-
yos planteamientos serán de gran utilidad para la
discusión que se ha abierto en torno a la reforma
que ha quedado pendiente luego de la declaratoria
de inexequibilidad de los decretos de emergencia
social por parte de la Corte Constitucional. Ce-
rramos esta edición con el análisis del profesor
peruano Aldo Olano, alrededor de la estrategia de
política internacional de su país, que ha llevado a
esta Nación hermana a adquirir una creciente rele-
vancia en el nuevo escenario global.
Esperamos, como siempre, que nuestros lectores
encuentren útiles estos análisis y que los mismos
ayuden a una mejor comprensión de los desafíos
nacionales. Nos complace igualmente anunciarles
que estos artículos, así como los de ediciones an-
teriores estarán disponibles en el nuevo portal de
Internet de nuestra revista: www.revistapolitica-
colombiana.com
Julio César Turbay Quintero
Contralor General de la República

Francisco Leal Buitrago
Sociólogo, Ph.D., Profesor Honorario de las universidades Nacional de
Colombia y de Los Andes
Introducción
A partir de la campaña presidencial del candidato Ál-
varo Uribe, en 2002, la Política de Seguridad Demo-
crática (PSD) –bandera de sus promesas y de su pro-
grama de gobierno- se construyó sobre la marcha. En
el transcurso de su administración se han presentado
numerosos cambios e improvisaciones según diversas
circunstancias políticas, en especial las de coyuntura.
A lo largo de los ocho años del gobierno de Uribe se
han publicado tres documentos centrales que le han
dado identidad formal a esa política, dos en el primer
período y uno en el segundo.
El primer documento, “Bases del Plan Nacional de De-
sarrollo, 2002-2006”, fue presentado al comienzo de
2003, y afirma que su objetivo es brindar seguridad de-
mocrática. Pero en ese Plan no hay propuestas especí-
ficas, ni implementación y asignación de recursos. Por
su parte, el segundo documento, “Política de Defensa
y Seguridad Democrática”, se conoció a mediados de
2003 y fue elaborado por el Ministerio de Defensa. Aun-
que este documento refleja un esfuerzo importante de
integración de responsabilidades sobre la seguridad, no
parece tener mucho que ver con la realidad, pues el texto
no se articula con ella, comenzando porque no reconoce
el conflicto armado interno. Su implementación la limita
en lo esencial a lo militar y no se ven espacios para desa-
rrollos específicos de las políticas indicadas. Además, la
defensa hacia el exterior apenas la menciona.
El tercero y último documento, “Política de Consolida-
ción de la Seguridad Democrática” (PCSD), se publicó
7 Abril - Junio / 2010
El Laberinto de la Seguridad
en 2007 y hace referencia al “Plan Nacional de Desa-
rrollo 2006-2010”, que corresponde al segundo perío-
do de gobierno del presidente Uribe. Señala que los re-
sultados de la PSD fueron contundentes, lo que implica
un ajuste para adaptarse al nuevo escenario estratégico
y pasar del objetivo inicial de control territorial al de
su consolidación.
FARC: columna vertebral de la PSD
El cambio de adjetivación de la seguridad en el docu-
mento de la PCSD ocultó los pobres resultados obte-
nidos hasta 2006, en relación con los ingentes recur-
sos utilizados en la arremetida contra las FARC, único
objetivo real consistente y columna vertebral de la
PSD. No fue suficiente la importante y necesaria re-
forma militar durante el gobierno de Andrés Pastrana
(1998-2002), de creación y reorganización de unidades
para la guerra irregular inducida por Washington para
afrontar esta clase de guerra, pues no se aprovecharon
los cambios que se hicieron para diseñar una estrategia
adecuada. Pero aunque no hubo tal estrategia, dados el
alto volumen de recursos y el acoso militar a las FARC
se logró limitar de manera significativa sus acciones,
mediante la disminución de sus fuerzas y su capacidad
operativa.
Sin embargo, este logro implicó enormes costos econó-
micos y humanos para las Fuerzas Militares. Por eso,
la incapacidad de diseñar una estrategia eficaz median-
te el ‘plan de guerra’ de la PSD, identificado con el
REVISTA POLÍTICA colombiana
EJÉRCITO EN COMBATE
Foto de archivo.
eufemismo de ‘Plan Patriota’, se disimuló con la nueva
identidad de PCSD. Sin embargo, el cambio efectuado
no fue sólo de maquillaje.
Excepto algunas modificaciones de fondo, como dis-
minuir y redistribuir la concentración de tropas en el
sur del país para ‘cazar al Secretariado’, además de au-
mentar la movilidad de unidades, hubo cambios pun-
tuales y efectivos. Se destacan el énfasis e inversión en
materia de inteligencia técnica y humana con asesoría
externa al más alto nivel, la cooperación eficaz entre
las Fuerzas Militares y entre éstas y la Policía Nacio-
nal, la redistribución de recursos, la mayor importancia
dada a capturas y deserciones frente a las ‘bajas enemi-
gas’, y el gran peso de recompensas por información.
Lo que no cambió en nada fue el énfasis en lo militar y
la pobreza en lo político.
Según el Ministerio de Defensa, la inversión general
en gasto en Defensa y Seguridad, en pesos corrientes,
fue de 986 mil millones en 2002; 858 mil millones en
2004; un billón 115 mil millones en 2006; y tres bi-
llones 405 mil millones en 2008. Las cifras depuradas
por el Ministerio indican que el porcentaje del PIB en
este rubro fue de 3.7 en 2002, descendió a 3.3 en 2007
y se ubicó en 3.8 en 2009. Sin esta depuración, tales
Abril - Junio / 2010
porcentajes son 4.5, 4.4 y 4.6 respectivamente. Así
mismo, el crecimiento de la Fuerza Pública pasó de
313.406 efectivos en 2002, 366.488 en 2004, 406.740
en 2006, 431.571 en 2008, a 448.869 efectivos en mar-
zo de 2010, de los cuales 286.031 son de las Fuerzas
Militares y 162.838 de la Policía Nacional. Estas cifras
incluyen al personal civil. (2)
Los cambios señalados en la PCSD comenzaron a dar
resultados en 2007, pero sobre todo en 2008, cuyo ce-
nit fue la publicitada ‘Operación Jaque’, a mediados
del año. Si bien las FARC ganaron terreno militar du-
rante el desastre del ‘despeje’ y las conversaciones del
Caguán, su arrogancia las llevó a creer que eran ya un
cuasi-ejército capaz de enfrentar a las fuerzas regulares
del Estado y que por lo tanto estaban ad portas de no
necesitar apoyarse en los principios básicos de la gue-
rra de guerrillas. Por eso, además de golpes menores,
con menos significación relativa que los sufridos por la
Fuerza Pública, mal dirigida y desgastada por la mala-
ria, la leishmaniasis, las minas antipersona y los fran-
cotiradores, las FARC recurrieron a la ‘hibernación’,
identificada con el calificativo de ‘repliegue estratégi-
co’ dado por los medios de comunicación. Pero tras
los cambios de la PCSD no se preocuparon por variar
su estrategia de ‘repliegue pasivo’ con el fin de recu-
perar la iniciativa. En consecuencia, en corto tiempo
fueron despertadas a la realidad por los cambios en esa
política, sin que se percataran pronto de que seguían
siendo sólo guerrillas, además de hallarse acosadas mi-
litarmente.
“…La incapacidad de diseñar una
estrategia eficaz mediante el plan de
guerra de la PSD, identificado con el
eufemismo de plan patriota, se disimuló
con la nueva identidad de PCSD. sin
embargo, el cambio efectuado no fue
sólo de maquillaje”.
8

Su prolongada ventaja de dispersión en frentes en el te-
rritorio nacional se trocó en desventaja al ser superados
sus sofisticados equipos de comunicación por los de la
Fuerza Pública. La interceptación de comunicaciones
de la guerrilla fue definitiva para recibir certeros gol-
pes, sin que al mismo ritmo asimilaran su nueva situa-
ción de desventaja. Tan solo luego de la ‘Operación
Jaque’ se convencieron de su condición de guerrilla en
retirada y de la necesidad de usar su olvidado princi-
pio guerrillero de adaptación a nuevas circunstancias.
A partir de allí, aunque han recibido numerosos golpes,
algunos de significación, lograron recuperar cierta ini-
ciativa propinando repetidos golpes de mano a la Fuer-
za Pública. Sin embargo, el embate de las fuerzas del
Estado ha mantenido a raya a las FARC, sin que esta
situación implique su derrota en un tiempo predecible.
Pero, además de esta talanquera oficial a las acciones
de esta guerrilla, han sido importantes las deserciones
y el ‘sapeo’, alentados por el énfasis dado a las recom-
pensas y los beneficios del Gobierno a desertores y
criminales, pasando por alto normas y haciendo caso
omiso de escrúpulos éticos. Este énfasis no operativo
ha sido paralelo al decrecer de rendimientos en las ope-
raciones militares contra las FARC.
9 Abril - Junio / 2010
El Laberinto de la Seguridad
La persistencia en el uso de medios militares y la li-
mitación en el empleo de recursos políticos en la ‘se-
guridad democrática’ han llevado al estancamiento en
el diseño de cambios efectivos en la estrategia de la
Fuerza Pública, pues no se vislumbran ideas importan-
tes que incorporen medidas políticas novedosas. Estas
serían necesarias para frenar el aumento desmedido
en los últimos años del presupuesto en seguridad y en
recursos militares, aumento que contribuirá a afrontar
serios problemas fiscales.
En términos de efectivos, según la Fundación Nuevo
Arco Iris, a comienzo de 2009, las FARC tenían cerca
de 10.800 distribuidos en 64 frentes, y de acuerdo con
la Fundación Seguridad & Democracia, 7.000 efecti-
vos. Por las condiciones del conflicto, cualquier esti-
mación que se haga al respecto resulta ambigua. Para
los primeros meses de 2010, las cifras fluctúan entre
6.000 y 8.000, según distintas fuentes.
En el plano político de la PSD, la preocupación del
Gobierno ha sido acabar con el espacio nacional e
internacional ganado por las FARC, en un comienzo
buscando de manera insistente aunque utópica interna-
cionalizar el conflicto armado para recibir apoyos ex-
Foto de archivo.
REVISTA POLÍTICA colombiana
ternos. Pero ante la persistencia oficial su mayor logro
ha sido interno. La multitudinaria marcha en contra del
secuestro, en febrero de 2008, alentada por el odio con-
tra esa guerrilla, es muestra significativa de tal logro.
Pero ese odio, inducido oficialmente de manera siste-
mática con base en los crímenes de la guerrilla, fue
usado de manera recurrente hasta 2009 para alimentar
la polarización política de la opinión pública a favor
del Gobierno, al identificar cualquier crítica en su con-
tra con condescendencia o alianza con las FARC y el
terrorismo. Aunque en 2010 ha mermado este ‘repique
oficial’ -en buena medida por el incremento de la inse-
guridad en las ciudades-, no ha desaparecido del todo.
La pobreza en el uso de recursos políticos oficiales en
el enfrentamiento con las FARC abrió el camino para
que desde la sociedad civil surgieran iniciativas ten-
dientes a la liberación de secuestrados, criticadas por el
gobierno pero exitosas en un principio gracias al esta-
tus político de los secuestrados y a conveniencias de la
guerrilla. En el contexto internacional, la permisividad
de los gobiernos de Venezuela y –hasta 2008– de Ecua-
dor con las FARC ha servido para restarle espacio polí-
tico a esta guerrilla, pero también para que el gobierno
cierre posibilidades de mediación externa.
La liberación de todas las figuras políticas frenó la
forzada condescendencia oficial con las mediaciones,
aunque a mediados de 2009 y por razones políticas el
Gobierno volvió a discutir el tema. Por ello, en 2010
fueron liberados un par de miembros de la Fuerza
Pública. Además, hubo una oferta del Gobierno a las
FARC para iniciar un proceso de paz en el exterior,
que fue respondida alegando que era mejor hacerla en
el territorio nacional y de cara al país. En términos de
apoyos, a esta guerrilla le quedan aún dispersos grupos
de milicianos urbanos y respaldos rurales en zonas de
su influencia y en grupos de cocaleros.
Además de este consistente eje de ejecución de la
PSD en su arremetida contra las FARC, incluidas im-
provisaciones con graves consecuencias, como haber
permitido en 2007, por parte del presidente Uribe, el
protagonismo del presidente Chávez en la liberación
de secuestrados para luego desautorizarlo de manera
pública, y costosas decisiones, como la incursión ar-
Abril - Junio / 2010
mada en 2008 en territorio ecuatoriano para eliminar
al número dos de las FARC, que provocó ruptura de
relaciones con Colombia por parte de ese país, en el
resto de líneas de acción de esa política han primado
las inconsistencias y el ensayo y error.
Frente a ello, tal vez sea el tratamiento oficial dado a la
guerrilla del ELN el que menos inconsistencias ha te-
nido. En efecto, esta guerrilla sufrió antes su mayor de-
rrota militar de parte de los paramilitares, que la diez-
maron y sacaron de sus dominios tradicionales. A esta
debilidad se sumó su declive político derivado en parte
de su dispersión de objetivos, antes centrados en un
norte nacionalista. Estas circunstancias sirvieron para
que el Gobierno buscara desde un comienzo un acuer-
do de desmovilización y negociación, en gran parte
para mostrar que su condescendencia con los parami-
litares no era favorable sólo a organizaciones armadas
de derecha. Esta búsqueda fue persistente, incluso con
la mediación de los gobiernos de Venezuela y Cuba.
Pero la miopía política del ELN lo llevó a desaprove-
char oportunidades favorables para salir con dignidad
de su crítica situación. Desde 2009, al gobierno de Uri-
be no le ha interesado contacto político alguno con esta
guerrilla.
Paramilitares: desmovilización
con promesas oficiales incumplidas
Desde su inicio, el Gobierno abrió espacios para que
se plantearan posibilidades de negociación con los pa-
ramilitares. Y estas se concretaron pronto, al final de
2002, con el Acuerdo de Santa Fe de Ralito con las
Autodefensas Unidas de Colombia, AUC, en el que
esta organización se comprometió a no atentar contra
la población civil. A partir de allí, los altibajos y las im-
provisaciones fueron la regla: acuerdos y desacuerdos
a granel, continuación de crímenes y sobre todo lar-
gas discusiones políticas de sucesivos proyectos de ley
del Gobierno, criticados dentro y fuera del país para
evitar impunidad con los paramilitares. Finalmente, a
mediados de 2005 y ‘a regañadientes’, una tibia Ley de
Justicia y Paz (Ley 975) culminó con este prolongado
episodio. Esta ley fue corregida luego en varias de sus
debilidades mediante fallo de la Corte Constitucional.
10

Con posterioridad a numerosos acuerdos entre Go-
bierno y paramilitares, a finales de 2004 comenzaron
las desmovilizaciones de los diferentes grupos. Estas
se prolongaron hasta 2006, por cuotas y bien publici-
tadas. Ellas fueron un reflejo claro del afán oficial de
mostrar una visión pacificadora. Parte del proceso fue
la contabilización de más del doble de desmovilizados
‘paras’ de los 15.000 señalados al inicio por el Gobier-
no. El hecho fue que poner en cintura a poderosos jefes
de verdaderas mafias articuladas con el narcotráfico
implicó seguramente promesas oficiales ‘secretas’, que
luego fueron incumplidas como se menciona adelante.
(3).
La base del argumento oficial de su éxito pacificador
se apoyó en que, por primera vez, fuerzas irregulares
no derrotadas habían sido sometidas. Pero lo que ocu-
rrió fue que el proyecto antisubversivo que alimentó la
unificación paramilitar con la creación de las AUC en
1997 perdió su dinámica, a medida que emergió el afán
y el logro de un enriquecimiento depredador de los je-
fes ‘paras’, además de su ambición de poder político
regional con proyección nacional. Más tarde se vería
que este último objetivo había sido más por iniciati-
va de gamonales regionales, como forma de ejercer de
11
El Laberinto de la Seguridad
Foto de archivo.
manera absoluta su poder económico y político, inicia-
tiva acogida por conveniencia mutua por paramilitares
y narcotraficantes. Con el declinar de su proyecto anti-
subversivo, a los paramilitares les era rentable cederle
el costo de sus ejércitos al Estado, que asumió un pro-
ceso de incorporación de desmovilizados a la vida civil
lleno de improvisaciones y falencias aún sin resolver
luego de varios años.
Esa iniciativa política de gamonales, en cabeza de bue-
na parte de los grupos de políticos clientelistas y co-
rruptos que controla amplias regiones del país, llevó a
que cuando se destaparon sus vínculos con los críme-
nes y las masacres de los jefes ‘paras’ –en especial por
acción de los medios de comunicación–, el Gobierno
interviniera de manera arbitraria para evitar judiciali-
zaciones y condenas de muchos integrantes de su ban-
cada política en el Congreso. De ahí el incumplimiento
de promesas oficiales hechas a los jefes ‘paras’ durante
el proceso de desmovilización y con posterioridad a él,
conducta que tuvo su mayor visibilidad con la extradi-
ción al unísono –luego de hacerse con cuentagotas– de
14 de los más connotados paramilitares en 2008.
El costo institucional de este proceder oficial de res-
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
paldo a políticos corruptos ha sido bien alto, debido
a los enfrentamientos entre diversas ramas del poder
público, pero sobre todo entre el Ejecutivo y la Corte
Suprema de Justicia. Para las incontables víctimas del
paramilitarismo, la ausencia de sus verdugos implica
dificultades prácticamente insalvables para conocer la
verdad y obtener reparación, además de la falta de vo-
luntad oficial para tal efecto.
La improvisación característica del proceso de incorpora-
ción de los desmovilizados paramilitares a la ‘vida civil’
ha tenido como resultado que se convierta en factor favo-
rable a la formación de nuevas bandas delincuenciales,
aspecto que se añade a otros factores propios de la di-
námica de reproducción sostenida del complejo conflicto
armado colombiano. Según la Corporación Nuevo Arco
Iris, a comienzo de 2009, sumados los ‘paras’ no desmo-
vilizados, los reinsertados que han vuelto a las armas, las
bandas emergentes e incluso antiguos guerrilleros que
cambiaron de bando, había 10.200 efectivos, distribuidos
en 102 grupos, que se ubicaban en 246 municipios.
En 2010 no se conocen este tipo de cálculos sistemá-
ticos, que siempre son tentativos. Entre las bandas lla-
madas “bandas criminales” (BACRIM) están las dedi-
cadas al narcotráfico, grupos que no se desmovilizaron,
grupos que cometen acciones antisubversivas propias
de paramilitares, entronques con ‘parapolíticos’ y de-
Abril - Junio / 2010
“La improvisación característica del
proceso de incorporación de los desmovi-
lizados paramilitares a la vida civil ha
tenido como resultado que se convierta
en factor favorable a la formación de
nuevas bandas”.
lincuencia organizada en general. De acuerdo con la
Policía Nacional, las seis principales “bandas crimina-
les” operan en los Llanos Orientales (Ejército Revo-
lucionario Popular), Valle, Antioquia, Cesar y Nariño
(Los Rastrojos), la Costa Atlántica (Banda Criminal
‘Urabá’), Chocó (Banda Criminal ‘Renacer’), Valle
del Cauca (Los Machos), y Antioquia, Bolívar, Sucre y
la Guajira (Los Paisas). (4)
Esta capacidad de reproducción de la delincuencia
organizada contrarresta los logros alcanzados previa-
mente en materia de seguridad y agrava la atención a
las víctimas, que de por sí han sido tratadas en forma
marginal y desgreñada por la PSD. Éstas se cuentan
por millones en un amplio abanico de casos, que cu-
bren desplazados, dolientes de cientos de masacres y
miles de asesinatos y secuestros.
La expresión más visible de atención a las víctimas del
conflicto es la Ley de Justicia y Paz. Sin embargo, los
sucesivos proyectos que desembocaron en ella se pre-
ocuparon más por suavizar castigos a los verdugos, que
por proteger a las víctimas. Luego de cerca de cinco
años de expedida la ley no ha sido condenado ninguno
de los miles de victimarios, aunque hay que reconocer
que ha servido para inducir parte de la verdad de las
tragedias ocurridas.
El Gobierno se ‘lavó las manos’ nombrando la Co-
misión Nacional de Reparación y Reconciliación
(CNRR), que ha llevado el peso de la responsabilidad
con escasos recursos y muchos obstáculos. Los bie-
12

nes incautados a paramilitares y narcotraficantes son
irrisorios frente a los que éstos acumularon, la mayor
parte ‘legalizados’ mediante testaferros. Además, son
muchas las tierras usurpadas que reposan en manos de
conocidos ‘dueños’ de dudosa reputación, varias de és-
tas con aquiescencia del Gobierno. El caso de algunos
palmicultores raya en la desfachatez. En las entidades
encargadas de administrar tales bienes ha primado la
improvisación, la incapacidad y hasta la corrupción.
Mientras tanto, alrededor de cuatro millones de despla-
zados deambulan en la miseria por pueblos y ciudades,
en tanto que quienes se han atrevido a reclamar sus de-
rechos o a volver a terruños asignados por el gobierno
han sido diezmados por sicarios.
Políticas disgregadas
Existen otras líneas políticas oficiales dispersas referi-
das a los objetivos formales de la PSD. La más publici-
tada y con más entronque internacional es el problema
de las drogas, que ha sido un caballito de batalla en
ascenso desde hace tres décadas. En el año 2000 pasó
a primer plano, tras la aprobación del Plan Colombia
por el Congreso de Estados Unidos, luego de que el
gobierno de ese país le pusiera cifras a la etérea idea
de un ‘Plan Marshall para Colombia’ del gobierno de
Andrés Pastrana. Desde 2001 hasta ahora, Estados
Unidos ha gastado alrededor de 6.000 millones de dó-
lares, adicionados a una cifra mayor del presupuesto
nacional para erradicación de cultivos ilícitos y otros
menesteres afines. (5)
Esta política estratégica de la PSD, a instancias de Es-
tados Unidos, ha sido su mayor fracaso pese a las cifras
optimistas que indican que para 2009 se presentaron
las cifras más bajas de cultivos de coca en 11 años,
con 68.025 hectáreas.(6) Además, ha causado ingentes
problemas, como el desplazamiento de población, la
depredación de la naturaleza, innumerables crímenes y
la desolación en medio de la terquedad oficial en man-
tener viva tal política. Incluso, contrario a la tendencia
mundial, el Gobierno mezcló esta política con proble-
mas de salud pública, al lograr tras varios intentos fa-
llidos, la aprobación de una ley que sanciona el porte y
consumo de la ‘dosis mínima’.
13
El Laberinto de la Seguridad
Hay otras líneas políticas sueltas de la PSD que han
rendido importantes frutos al Gobierno. La principal
de ellas fue la llamada ‘Viva Colombia viaja por ella’.
Se trató de recuperar la libertad de movilidad en las
carreteras, afectada por el temor generalizado de gru-
pos medios y altos ante los secuestros, sobre todo en
los ‘falsos retenes’ y las llamadas ‘pescas milagrosas’
de la guerrilla. Caravanas de escoltas motorizadas de
la Fuerza Pública y constantes patrullajes centrados
en las vías principales tomaron fuerza desde el inicio
del Gobierno. Su efecto favorable fue inmediato, sobre
todo en la percepción de seguridad de tales grupos.
Pero durante los primeros años de gobierno los secues-
tros continuaron sin grandes variaciones, ya que se co-
metían contra personas de menor estatus social y en
carreteras secundarias menos visibles que no recibie-
ron atención similar. Esta recuperación de la percep-
ción de libertad de movilización fue tal vez la que más
dividendos políticos inmediatos le dio al Gobierno, los
cuales se han mantenido. Avanzada la ‘hibernación’ de
las FARC, pero sobre todo con la PCSD, la capacidad
de secuestro guerrillero mediante esta modalidad des-
apareció.
La recuperación de las cabeceras municipales de zonas
controladas por las guerrillas fue un proceso difícil,
lento e improvisado. Los ‘soldados campesinos’, luego
llamados ‘soldados de mi pueblo’, cumplen funciones
de policía que no les corresponde: mantener territorios.
Por otra parte, la estigmatización oficial de la población
civil de esas zonas se reflejó en los primeros años en la
creación de amplias redes de informantes improvisados
sin evaluación y redadas masivas en la población plenas
de arbitrariedades, que terminaban con liberaciones de
la mayoría de detenidos, judicializaciones sin mayor
fundamento y hasta asesinatos de personas inocentes.
A diferencia de las ciudades, donde la Fuerza Pública
ha alcanzado niveles de aceptación sin precedentes, en
esas zonas aún prima la desconfianza frente al Estado,
ya que no han terminado las arbitrariedades.
Como parte de la PCSD hay una iniciativa importante,
iniciada en 2008, que aprovechó planes de obras públi-
cas y erradicación manual de coca de los últimos años
en el área de La Macarena (municipios de Uribe, Me-
setas, San Juan de Arama, Vista Hermosa, Puerto Lle-
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
ras, Puerto Rico y La Macarena, cuatro de ellos parte
de la ‘zona de despeje’ en el proceso de conversaciones
con las FARC durante el gobierno de Pastrana), para
adelantar el ‘primer proyecto de consolidación de la
PSD’. Es un plan híbrido, que depende del Ministerio
de Defensa y la Vicepresidencia de la República, con
apoyo de cooperación internacional, protegido por la
Fuerza de Despliegue Rápido (FUDRA), ubicada en el
área. Parte de la novedad es la participación de civiles
en cargos de responsabilidad, incluido el coordinador
del proyecto.
Este primer ensayo de ‘recuperación social del territo-
rio’ muestra éxitos dado el vacío de políticas sociales
en la PSD. Sin embargo, la titulación de tierras, fun-
damento de estabilización de la población campesina,
fue frenada por el Ministro de Agricultura anterior con
el argumento de que los campesinos eran auxiliadores
de la guerrilla, lo que atentó contra la sostenibilidad de
este experimento. Esta política solitaria, en medio de
la línea represiva de la PSD, inició una réplica en los
Montes de María y hay rumores de que se va a llevar
Abril - Junio / 2010
a otras áreas críticas de orden público, como son Cata-
tumbo, Bajo Cauca y Tumaco.
Problemas recurrentes
La gran capacidad de reproducción del conflicto es el
factor clave para entender que la vía militar a ultranza
–sobre todo en el caso de la inacabada arremetida con-
tra las FARC, adicionada al pragmatismo político de
la tarea ‘pacificadora’ con el paramilitarismo– no tiene
cabida para el logro de una paz que sea sostenible. El
‘posconflicto’, con el que sueñan el gobierno de Uribe
y algunos analistas optimistas, ni siquiera ha comen-
zado y está lejos de iniciar un proceso sostenido. Si
no hay tratamiento político sistemático a factores que
reproducen la recurrente y larga historia de violencia
en el país, no es posible pretender que vaya a comenzar
un proceso viable hacia tal objetivo.
La persistente y profunda exclusión social, unida al
agresivo contraste entre pobreza y miseria frente a la
opulencia en las mismas zonas geográficas, son estí-
mulos permanentes a la violencia. Colombia figura en
los primeros lugares en el mundo en el crítico proble-
ma de la inequidad. El eterno y agravado problema de
tierras (concentración, sobre-representación política de
terratenientes, incapacidad de cobro oficial de un im-
puesto predial rural y municipal equilibrado, despojo,
desplazamiento forzado, ausencia de titulación al cam-
pesinado, etc.) y la incapacidad del Estado de hacer
presencia, incluso armada, en amplias zonas rurales
del país, hace que siga siendo esquivo el ideal de Esta-
do moderno de monopolizar el uso de la fuerza como
recurso complementario a la esencia estatal de usar la
política para solucionar los problemas. Y si a esto se
agrega la recurrencia de las prácticas violentas como
mediadoras del ejercicio de la política, se completa un
panorama incierto frente a factores estructurales ‘rea-
cios’ a que comiencen de manera sostenida implemen-
taciones de políticas destinadas a darle un vuelco a esta
tragedia nacional.
En otro contexto, aunque ha habido correctivos por
los crímenes de los llamados con el eufemismo ‘falsos
positivos’, continúa la presión castrense jerarquizada
14

que exige resultados, encabezada por la del presidente
Uribe. En estos crímenes se juntan una larga historia
nacional de violación militar a los derechos humanos,
la terca presión presidencial por resultados sin medir
las consecuencias y el rápido crecimiento del pie de
fuerza en los últimos años, cuyo problema mayor ha
sido la deficiente preparación profesional y sus efectos
negativos como el de facilitar la comisión de delitos en
medio del conflicto armado.
La disminución de la capacidad ofensiva de la guerri-
lla, sobre todo a partir de 2007, ha facilitado ampliar la
presencia oficial armada en pequeños centros urbanos.
Sin embargo, tal disminución frente al acoso militar
La persistente y profunda exclusión so-
cial, unida al agresivo contraste entre
pobreza y miseria frente a la opulencia
en las mismas zonas geográficas, son
estímulos permanentes a la violencia.
15
El Laberinto de la Seguridad
del Estado trae consigo un mayor ‘sembrado’ de minas
antipersona, mecanismo obligado de cualquier guerri-
lla para resguardarse. Sus consecuencias son desastro-
sas, costosas y prolongadas en el curso de un conflicto
como el colombiano, en el que hay un gran vacío ofi-
cial de iniciativas políticas en materia de seguridad, las
cuales podrían mermar este grave problema humano y
financiero.
Otras líneas relacionadas con la PSD se manejan en
principio en términos estadísticos. En este plano existe
un verdadero galimatías, ya que incluso en agencias
del Estado se exhiben cifras sobre los mismos fenó-
menos que varían de manera significativa. Datos ge-
nerales sobre reducción de actos terroristas (aún con la
arbitrariedad de su definición), hurtos y secuestros ex-
torsivos, así como mayor presencia policial en centros
urbanos menores no tienen mayor discusión. Pero en
los dos últimos años hay serias dudas sobre la disminu-
ción de homicidios selectivos, secuestro extorsivo e in-
cluso sabotajes a la infraestructura física. Son frecuen-
tes cambios recientes en metodologías y estadísticas,
y distorsiones porcentuales en documentos oficiales,
para evaluar resultados en homicidios, secuestros, ac-
tos de terrorismo y otras acciones delictivas. No existe
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana

sistematización ni depuración de cifras en las agencias

estatales.

Casos relativamente recientes son los de las ejecucio-

nes extrajudiciales, la impunidad y el emblemático de
los ‘falsos positivos’, que han ido desde su negación
inicial hasta su reconocimiento por cuotas. Y en el caso
de la delincuencia común, en los centros urbanos se
percibe su expansión, con posibilidad de que se agrave
debido a los efectos de la crisis económica mundial y
el desempleo en aumento.

El único subproducto rescatable del proceso que des-

embocó en la PSD es la reorganización militar exigida
a finales del siglo pasado por Estados Unidos, cuyo
efecto positivo pero retardado por causa de la inca-
pacidad estratégica militar ha sido el significativo de-
caimiento de las FARC. Sin embargo, en el panorama
actual de la seguridad en el país, la capacidad militar
está sobredimensionada en presupuesto, tropa y equi-
po. Este exceso se disimula en la opinión pública por
razón del unidimensional tratamiento armado oficial al
conflicto y el temor y odio inducidos sistemáticamente
por el Gobierno contra las FARC. Sin duda alguna, una
visión política adecuada al conflicto, que diversificara
su tratamiento en varias direcciones, mostraría tal ex-
ceso y a la vez la insuficiencia de recursos de la Poli-
cía Nacional. El lastre de la antigua militarización de tas de manera improvisada, dificulta el cumplimiento
esta fuerza acentúa más esa sobredimensión y resalta de los objetivos policiales esenciales. Tal es el caso de
la distorsión e insuficiencia en el manejo policial de lo que esta institución ha heredado del desprestigiado
atención y protección a la ciudadanía, pero ante todo DAS –verdadera ‘guardia pretoriana criminal’–, como
de prevención del delito. son los 18.000 expedientes y las 36 investigaciones de
policía judicial, y las 685 notificaciones vigentes sobre
Pero hay que reconocer la labor de la Policía Nacio- 647 colombianos y 38 extranjeros. (7)
nal que, por iniciativa propia y casi desbordada por los
problemas, ha buscado compensar el vacío que presen-
ta la PSD en ‘seguridad ciudadana’. Esta dimensión de
la seguridad es la que corresponde a las ciudades, y es Desafíos de la seguridad
fundamental en un país urbano como Colombia. Ejem-
El resultado más claro de la PSD es que el Gobierno
plo reciente de esa iniciativa de compensación de este
del presidente Uribe haya asumido una responsabili-
vacío es el nuevo servicio policial llamado Plan Na-
dad total en el manejo del problema de seguridad, el
cional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes (PN-
cual había sido descuidado por gobiernos anteriores.
VCC), que recogió experiencias de España y Chile, y
El intento fallido del Gobierno de César Gaviria (1990-
que comienza a implementarse. Pero, en contravía de
1994) de manejar en forma directa este asunto ha sido
los nuevos esfuerzos, el exceso de funciones y tareas
el único antecedente que vale la pena mencionar. De
que tiene la Policía Nacional, con frecuencia impues-
ahí que esta sea la primera vez en la historia contem-

Abril - Junio / 2010 16


poránea del país que las autoridades civiles asumen
tal responsabilidad de manera sostenida. El corolario
principal de este resultado ha sido la pérdida significa-
tiva de la capacidad combativa de las FARC.
No obstante, la responsabilidad asumida por el Go-
bierno se ha manejado desde la óptica represiva, sobre
todo militar. En el campo de la seguridad se ha recu-
rrido a iniciativas políticas principalmente para buscar
dividendos de apoyos en la opinión pública, con el fin
de defender posturas del Ejecutivo de dudoso conteni-
do ético y para ‘criminalizar’ a los críticos del Gobier-
no. No hay claridad alguna en el uso de los esenciales
recursos políticos del Estado en materias de seguridad,
problema éste que es función constitucional. Tampoco
se observa que haya comprensión oficial de la relación
que existe entre la inseguridad y la persistencia crónica
de agudos problemas sociales en el país.
En estas circunstancias, no tiene sentido la pretensión
presidencial de ‘reelegir’ a la PSD, primero en cuerpo
y alma del Presidente hasta cuando se produjo el fallo
de la Corte Constitucional que ‘tumbó’ su reelección, y
luego encarnada en el candidato que por conveniencia
se vio forzado a seguirle la cuerda al Presidente. Esta
pretensión no tiene sustento alguno, en la medida en
que no se ha dicho nada sobre la necesaria redefinición
de los parámetros con que se formuló la PSD, redefini-
ción que debe apoyarse en una evaluación de sus ocho
años de vigencia. En este sentido, el Gobierno y sus se-
guidores desconocen los cambios producidos en el en-
torno de la seguridad en el país y los profundos vacíos
de esa política. La represión oficial, que es legítima,
debe ser siempre complemento de las políticas consti-
tutivas de un Estado democrático y no su sustituto.
Pero esa pretensión oficial reeleccionista de la seguri-
dad es además ‘politiquera’, puesto que se supone que
la obligación del Estado de garantizar seguridad es op-
cional. La seguridad es la función primordial de todo
gobierno, debido a que su ausencia impide el resto de
beneficios a que tiene derecho la población. Y esa obli-
gación incluye la defensa nacional, que se ubica en el
contexto internacional. Este factor ha sido tradicional-
mente ignorado en el país, como parte del menosprecio
por el entorno internacional y el abandono y la impro-
visación oficiales en materia de relaciones exteriores.
17
El Laberinto de la Seguridad
Solamente ahora, por efecto de las tensiones con Ve-
nezuela, las consecuencias del bombardeo en territorio
ecuatoriano, el mal manejo del acuerdo de cooperación
militar con Estados Unidos y las diferencias que ello
ha causado con otros países, se ha rescatado la obliga-
ción de revisar la agenda internacional y la necesidad
de abordarla de manera diplomática.
El escenario para el futuro de la seguridad en el país
depende en su esencia del gobierno que resulte elegido
en los próximos comicios electorales. Sólo a partir de
ahí podría pensarse si hay posibilidad de ‘enderezar las
cargas’ del pesado lastre que ha significado el manejo
mediático de intereses personales que poco tienen que
ver con la necesidad de que el país avance por el cami-
no de la utopía democrática.
Si se llegara a ‘reelegir’ la PSD en las próximas elec-
ciones, quedaría poco espacio para pensar en que la se-
guridad alcance en un futuro previsible la importancia
intrínseca que tiene, sin continuismos, manipulaciones
y artificios, sino mediante las políticas necesarias para
contrarrestar los factores que reproducen la larga histo-
ria de violencias en el país, con el fin de lograr corregir
el rumbo de la débil y maltrecha democracia colom-
biana.
Notas
(1) Este artículo se apoya en especial en dos trabajos de mi au-
toría: La inseguridad de la seguridad. Colombia 1958-2005,
Bogotá, Planeta, 2006, Capítulo Seis, y “La política de segu-
ridad democrática”, Documento preparatorio del seminario
sobre seguridad organizado por Cinep y Cordaid, agosto de
2009.
(2) Ministerio de Defensa, Logros de la Política de Consolida-
ción de la Seguridad Democrática – PCSD, República de
Colombia, Marzo 2010.
(3) Según la Policía Nacional, entre 2003 y 2006 se desmovili-
zaron 31.686 integrantes de las AUC. PNC, Edición No. 3,
Marzo 2010.
(4) Ibidem.
(5) Daniel Mejía, “Una evaluación económica del Plan Colom-
bia, CEDE, Uniandes, Octubre de 2009.
(6) “Cultivos de coca, los más bajos en 11 años”, en El Tiempo,
24 de abril de 2010.
(7) PNC, op.cit.
Abril - Junio / 2010

Es común encontrar diferentes cifras cuando se hace
referencia al gasto en defensa y seguridad (GDS). Las
distintas definiciones, metodologías, fuentes e indica-
dores económicos empleados para el cálculo del GDS
han llevado a una diversidad de cifras y debates acerca
del esfuerzo real del Estado colombiano para la provi-
sión de seguridad y defensa. El propósito de este artí-
culo es explicar la metodología que emplea el gobierno
colombiano para el cálculo del GDS, de tal manera que
sea transparente y claro.
Para definir el alcance de la medición del GDS de un
país, se hace necesario delimitar el contexto en el que
la sociedad, el Estado y el gobierno realizan el esfuer-
zo económico para promover, garantizar y proveer la
seguridad de su población y la soberanía territorial del
país.
En este sentido, es importante recordar que durante la
segunda mitad del siglo XX se comenzaron a confor-
mar diferentes grupos armados ilegales, entre los que
se destacan, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (FARC), el Ejército de Liberación Nacio-
nal (ELN), el Ejército Popular de Liberación (EPL),
el Movimiento 19 de Abril (M–19) y las Autodefensas
Unidas de Colombia (AUC).
En consecuencia, el desarrollo de la Fuerza Pública y el
DAS se enfocó en la adquisición de capacidades para
contrarrestar las amenazas generadas por estos grupos
armados ilegales. Adicionalmente, el fenómeno del
narcotráfico –cultivo, procesamiento, tráfico y comer-
cialización de narcóticos-, ha demandado del Estado
19
El Laberinto de la Seguridad
colombiano un fortalecimiento de las capacidades para
contrarrestar las amenazas propias de este flagelo.
La evolución reciente de la situación de violencia en Co-
lombia ha hecho difusa la línea divisora entre acciones
atribuibles a organizaciones criminales, organizaciones
narcotraficantes, delincuencia común y grupos armados
ilegales. Esta situación ha llevado a que en el país las
Fuerzas Militares y la Policía Nacional participen in-
distintamente en misiones de contrainsurgencia, con-
traterrorismo, lucha contra el narcotráfico y de control
territorial, lo que ha dificultado la diferenciación entre
misiones y roles de la Policía y las FF.MM.
En este sentido, la Policía Nacional, a diferencia de la
gran mayoría de instituciones policiales alrededor del
mundo, cumple funciones no sólo de mantener las con-
diciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas, y para asegurar que los habitantes
de Colombia convivan en paz, sino también de control
territorial a lo largo y ancho del país. Esta vinculación
de la Policía Nacional a la defensa del país, transciende
al ámbito organizacional, razón por la cual, dicha insti-
tución hace parte activa del Ministerio de Defensa Na-
cional. También es importante resaltar que el control
territorial, siendo el principal objetivo de la Fuerza Pú-
blica colombiana, es además una condición necesaria
para el establecimiento y legitimación de las demás en-
tidades del Estado en las diferentes regiones del país.
Por lo anterior, el cumplimiento de las funciones de las
FF.MM y de la Policía Nacional, así como los recursos
destinados al desarrollo de las mismas, deben ser siempre
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana

vistos como la base para la construcción de una sociedad

legitima, con capacidades económicas, políticas, sociales
y culturales para su adecuado desarrollo.

En este contexto es que se desarrolla la metodología

del gasto en defensa y seguridad, entendido como el
esfuerzo económico de la sociedad colombiana para
contar con unas capacidades que le permitan el control
del territorio, la defensa de la soberanía nacional, la
seguridad ciudadana y la consolidación de Estado. El
GDS implica considerar los recursos públicos destina-
dos a las entidades que sirven de apoyo directo en la
estrategia de seguridad y defensa.

Foto de archivo.

Descripción de las
metodologías y fuentes
Con el fin de cuantificar de la mejor manera posible el
gasto en defensa y seguridad, diversos organismos mul-
tilaterales, se han puesto en la tarea de generar meto-
dologías específicas para la medición del GDS. Dichas
metodologías han buscado unificar criterios en torno a
la medición, con el fin de facilitar la comparación del
gasto en defensa y seguridad a través del tiempo y entre
los diferentes países, siguiendo, cada metodología sus
propios objetivos prioritarios en torno al tema. En este
sentido, a nivel internacional existen cuatro fuentes alta-
mente conocidas: la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL), Fondo Monetario Interna-
cional (FMI), la Organización de las Naciones Unidas
(ONU) y la Organización del Tratado del Atlántico Nor-
te (OTAN) que disponen de una metodología indepen-
diente y propia.
interior; (2) el gasto en defensa se entenderá como flujos
monetarios anuales; y (3) se estandarizará las definicio-
nes presupuestarias y contables existentes.
La metodología de la CEPAL se planteó en tres niveles
de agregación: G1, G2 y G3. El nivel G1 es el nivel
básico, que comprende los pagos anuales del Ministe-
rio de Defensa de cada país. A estos pagos se le suma
gastos en capacitaciones, formaciones y atenciones
médicas y se le resta gastos destinados a la seguridad
interna, desarrollo del país y servicios de bienestar y
salud financiados con aportes de los militares. El nivel
G2 es la suma de los gastos netos por concepto de pen-
siones militares más el nivel G1. Por último, el nivel
G3 incluye al nivel G2 más el presupuesto destinado a
la investigación y el desarrollo, la industria militar y la
ayuda extranjera militar.

CEPAL
La Comisión Económica para América Latina y el Cari-
be (CEPAL) inició en 2001 la estandarización de la me-
todología para la compa ración del gasto en defensa de
Argentina y Chile. La metodología propuesta sigue tres
definiciones metodológicas básicas1: (1) sólo se medirá
el esfuerzo económico encaminado a la defensa nacio-
nal, excluyendo los recursos destinados a la seguridad
FMI
La metodología empleada por el Fondo Monetario Interna-
cional diferencia el gasto en defensa del gasto en el orden
público y seguridad2. El gasto en defensa está compues-
to por cinco rubros: defensa militar, defensa civil, ayuda
militar al exterior, investigación y desarrollo del sector de-
fensa y otros rubros. El rubro de la defensa militar incluye
el gasto del Ministerio de Defensa y las Fuerzas Militares.
En este rubro se excluye el pago de pensiones militares,

Abril - Junio / 2010 20

 El Laberinto de la Seguridad

ONU
El gasto en defensa y seguridad (GDS) se
entiende como el esfuerzo económico de la Cada año, la ONU invita a sus Estados miembros a
sociedad colombiana para contar con unas reportar sus gastos en defensa, utilizando un formato
capacidades que le permitan el control único y estandarizado para tal fin. En el formato se re-
del territorio, la defensa de la soberanía portan los gastos efectivos en moneda nacional a pre-
nacional, la seguridad ciudadana y la
cios corrientes. Los gastos se dividen en tres rubros:
consolidación del Estado. gastos de funcionamiento, adquisiciones y construc-
ción e investigación y desarrollo.
los hospitales de base y las escuelas militares que tengan El rubro de gastos de funcionamiento incluye los gastos
planes de estudios análogos a los civiles dentro de su currí- de personal, tales como reclutas, personal civil y reservas;
culo. El rubro de la defensa civil incluye la administración, y los gastos en operaciones y conservación, que incluye
apoyo y gestión de asuntos y servicios de la defensa civil y materiales de uso corriente, el mantenimiento de equipos
excluye los servicios de protección civil, y la adquisición, y los servicios prestados por terceros. El segundo rubro, el
almacenamiento de alimentos y equipos para uso de emer- de adquisiciones y construcción, desglosa las adquisicio-
gencia en casos de desastres. nes dependiendo del tipo de armamento y el tipo de cons-
trucción. Por último, el rubro de investigación y desarrollo
Los otros rubros incluyen el gasto destinado a activi-
que cuantifica el presupuesto asignado a la investigación
dades de formulación, administración, coordinación y
básica y aplicada y al desarrollo, ensayo y evaluación.
vigilancia de políticas, planes y programas relaciona-
dos con el sector defensa, tales como la preparación
y ejecución de leyes relacionadas con la defensa, la
difusión de información, la documentación técnica y OTAN
estadísticas sobre defensa, entre otros.
El gasto en defensa es definido por la OTAN3 como los
Por otro lado, el gasto en el orden público y la seguri- pagos realizados por el gobierno nacional en un año
dad se divide en 6 rubros: servicios de policía, servi-
cios de protección contra incendios, tribunales de jus-
ticia, prisiones, investigación y desarrollo asociado al
orden público y la seguridad, y otros rubros. El rubro
de la Policía Nacional incluye todos los gastos asocia-
dos a los servicios prestados por la policía a excepción
de las academias que impartan una enseñanza general
además del adiestramiento policial. Los servicios de
protección contra incendios incluyen los gastos de ad-
ministración y gestión de los servicios de prevención
y lucha contra incendios, excluyendo la defensa civil
y las fuerzas especialmente entrenadas para la mitiga-
ción de incendios forestales. El rubro de tribunales de
justicia incluye todos los gastos de administración, ges-
tión o apoyo de los tribunales y defensores del pueblo,
excluyendo la administración de prisiones. El tercer
rubro, la administración de prisiones, comprende los
gastos de administración, gestión y apoyo de prisiones
y otros establecimientos como los correccionales y los
establecimientos para jóvenes. Foto de archivo.

21 Abril - Junio / 2010

REVISTA POLÍTICA colombiana
determinado (excluyendo las autoridades municipales,
regionales o locales) para responder a las necesidades
de las FF.MM o la de sus aliados. La metodología defi-
ne cuatro grupos de gasto: costos de operación, adqui-
siciones e infraestructura, investigación y desarrollo, y
otros gastos.
Los costos de operación incluyen los costos del perso-
nal militar y civil, las pensiones y las operaciones y el
mantenimiento. El grupo de las adquisiciones e infra-
estructura incluye la adquisición de equipos mayores,
la construcción militar nacional y la infraestructura co-
mún de la OTAN. El grupo de otros gastos comprende
los gastos en la industria militar, la ayuda proporciona-
da a otros países y los gastos que no puedan asignarse
a los otros rubros. La OTAN precisa en cada grupo y
subgrupo lo que se incluye o se excluye del cálculo.
La OTAN reporta la información por fuerza armada (na-
val, aérea y terrestre), pero también incluye “otras fuer-
zas” como las tropas del interior, los guardias de fronte-
ra, la policía nacional, aduanas, guardacostas, etc., que
estén entrenadas en tácticas militares, equipadas como
una fuerza militar, puedan maniobrar en operaciones
de despliegue bajo mando militar directo y que puedan,
Abril - Junio / 2010
realísticamente, ser desplegadas como una fuerza mili-
tar por fuera de los límites nacionales.
Además de las metodologías diseñadas por estos or-
ganismos multilaterales, existen seis entidades interna-
cionales recolectoras de información acerca del gasto
militar: SIPRI, IISS, Departamento de Estado – ACDA
y Banco Mundial4.
SIPRI
“Probablemente, la fuente de gasto militar más recono-
cida a nivel internacional es el Stockholm International
Peace Research Institute (SIPRI)”5. Este Instituto utiliza
una metodología de agregación del gasto muy similar a
la empleada por la OTAN, a diferencia que no tiene en
cuenta las subcategorías. El SIPRI solicita a los países
reportar anualmente su gasto militar. En los casos que
no reciban reportes, el Instituto recurre a una estimación
en al que contrasta la cifra oficial con los presupuestos
nacionales y otras fuentes. Adicionalmente, el SIPRI
utiliza la tasa de cambio de mercado para cada país, para
presentar la serie a nivel internacional en dólares, lo que
la hace fácilmente comparable.
Foto de archivo.
22
 El Laberinto de la Seguridad

IISS

El Instituto de Estudio Estratégicos de Londres (IISS),

publica anualmente el libro “The Military Balance”,
que presenta un inventario y análisis de equipos, per-
sonal militar, organización y recursos monetarios para
las FF.MM alrededor del mundo. La información es
recopilada por el instituto a través de una solicitud que
se realiza anualmente a los gobiernos. Para los países
miembros de la OTAN la información se registra con
la metodología de la organización y para el resto de
países se reportan los totales según el grupo de gasto
definido por la metodología de la OTAN.

Departamento de Estado
de los Estados Unidos –ACDA Foto de archivo.

Desde 1961 la Agencia de Desarme y Control de Ar-
mas (ACDA), del Departamento de Estado de los Es-
tados Unidos reporta las cifras de gasto en defensa a
nivel mundial. Las cifras reportadas contabilizaban el
gasto corriente anual de un país en defensa, sin tener
en cuenta el gasto destinado a la seguridad interna y la
policía. En algunos casos, el gasto en defensa se com-
pone de la suma de los costos de operación y las impor-
taciones de armas.
Banco Mundial
El Banco Mundial (BM) recopila las cifras del gasto
militar del SIPRI y del ACDA hasta 2001. En su pu-
blicación del “World Development Indicators –WDI”,
el BM publica el gasto militar reportado por el SIPRI
para ese año. En la publicación del World Development
Report (WDR), se publican cifras del gasto en defensa
usando las cifras publicadas por el FMI y el Depar-
tamento del Estado –ACDA. En el ámbito colombiano
existen cinco entidades que históricamente han reportado
las cifras del presupuesto del sector defensa: Contraloría
General de la República (CGR), el Departamento Admi-
nistrativo Nacional de Estadística (DANE), el Departa-
mento Nacional de Planeación (DNP), el Ministerio de
Defensa Nacional (MDN) y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público (MHCP).
Contraloría General
de la República
La CGR reporta anualmente el avance en la ejecución
de los recursos públicos para el sector Defensa y Se-
guridad. La información que utiliza la CGR provie-
ne del Sistema Integrado de Información Financiera
(SIIF)6. El reporte de la CGR está conformado por la
sección presupuestal No. 15 que corresponde al Mi-
nisterio de Defensa–Gestión General y sus estable-
cimientos públicos, el No. 16 que corresponde a la
Policía Nacional y el No. 6 que es el de Departamento
Administrativo de Seguridad –DAS. El informe de la
CGR no incluye las Empresas Industriales y Comer-
ciales de Estado (EICE) del sector. “La CGR publica
anualmente una cifra de GDS dentro de su Informe
Financiero cuya serie histórica se encuentra disponi-
ble desde el año 1926, siendo la serie más antigua con
que cuenta el país”7.
Departamento Administrativo
Nacional de Estadística
El DANE, a través de la publicación llamada “El Sec-
tor Público Colombiano”, consolida la información del
presupuesto público histórico según la clasificación
sectorial de la administración del Estado. En el caso

23 Abril - Junio / 2010

REVISTA POLÍTICA colombiana
Esta metodología tiene como propósito cuantificar las destinaciones
presupuestarias del gobierno nacional, lo cual implica que las asignaciones de las
entidades territoriales no se incluyen, al igual que los recursos provenientes de
la ayuda extranjera y las inversiones del sector privado.
del sector Defensa, el DANE reporta la información
utilizando la metodología de la ONU y la información
del Informe Financiero de la CGR.
Departamento
Nacional de Planeación
La Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas (DIFP)
del Departamento Nacional de Planeación, es la encarga-
da de construir y publicar las series del gasto en defensa
y seguridad. La información de la series se obtiene del
SIIF. El DNP toma la metodología de la OTAN como
marco para el cálculo del GDS. Teniendo en cuenta lo
anterior, el cálculo del DNP incluye los compromisos
presupuestales de las Fuerzas Militares y la Policía Na-
cional a diciembre 31 del respectivo año.
Abril - Junio / 2010
Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
El MHCP reporta el presupuesto de las entidades iden-
tificadas con la sección presupuestal No. 15 (MDN
–Gestión General), 16 (Policía Nacional) y 06 (DAS),
al igual que la CGR. El presupuesto del sector de de-
fensa y seguridad reportados por el Ministerio no in-
cluyen las EICE del sector, que son reportadas apar-
te. La información presupuestal de las apropiaciones,
compromisos y obligaciones es tomada del SIIF. Los
reportes del MHCP y la CGR pueden ser diferentes,
dependiendo de la fecha en la que se consultaron los
datos en SIIF y por el PIB utilizado.
Ministerio de Defensa Nacional
El MDN reporta todas las entidades del sector Defensa
y Seguridad que están a su cargo. Esto incluye tanto el
sector central, como el sector descentralizado. En compa-
ración con otros reportes, el Ministerio incluye los orga-
nismos adscritos y vinculados, las Empresas, y los entes
autónomos.
El primer grupo conforma el presupuesto de los estableci-
mientos públicos, y el segundo y tercer grupo conforma el
presupuesto de las Empresas Industriales y Comerciales.
El MDN no reporta el DAS.
“Hasta el año 2001, la información del gasto era conso-
lidada por el Ministerio de Defensa con base en las apro-
piaciones anuales y la cuantificación de las modificacio-
nes que éstas sufrían en cada vigencia. Actualmente, ésta
metodología se nutre de la información presupuestal del
Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) en
términos de las asignaciones iniciales, definitivas y la
24
 El Laberinto de la Seguridad

Cuadro 1. Criterios para establecer si el presupuesto de la entidad constituye GDS

¿La entidad recibe

recursos de la
Nación?

¿El presupuesto de
la entidad constituye
duplicidad del gasto?
(caso especial*)
Se excluye del
cálculo del GDS ¿La misión de la
entidad se asocia
directamente a la
Se excluye del defensa y seguridad?
cálculo del GDS

Se excluye del
*Las EICE auto sostienen su funcionamiento. Presupuestalmente, su ac-
cálculo del GDS Constituye GDS
tividad con otras entidades del sector implicaría duplicidad de gasto.
Fuente: MDN y DNP (2009).

ejecución del presupuesto”8. Las series publicadas por
el Ministerio son las apropiaciones definitivas del Total
del Sector y la Fuerza Pública.
Propuesta de metodología
Con el principal objetivo de unificar los conceptos en
torno a la cuantificación del GDS en Colombia y su
reporte formal ante los entes que lo divulgan, el De-
partamento Nacional de Planeación y el Ministerio de
Defensa Nacional decidieron construir conjuntamente
la metodología de estimación del Gasto en Defensa y
Seguridad.
Esta metodología tiene como propósito cuantificar las
destinaciones presupuestarias del Gobierno Nacional,
lo cual implica que las asignaciones presupuestales de
las entidades territoriales no se incluyen, al igual que
los recursos provenientes de la ayuda extranjera y las
inversiones del sector privado.
Teniendo en cuenta el alcance de la metodología pro-
puesta, y analizadas las distintas metodologías em-
pleadas a nivel internacional y nacional, el DNP y el
MDN establecieron tres criterios para determinar si las
entidades constituyen o no GDS9: (1) si la entidad re-
cibe recursos de la Nación; (2) si el presupuesto de la
entidad constituye duplicidad en el gasto y; (3) si la
misión y función de la entidad analizada se relaciona
directamente con las funciones de defensa y seguridad
(ver Cuadro 1).
Con base en dichos criterios, y al observar la fuente de
recursos de las entidades del Sector Defensa y Segu-
ridad, se encuentra que los ente autónomos del sector
como la Corporación de Ciencia y Tecnología para el
Desarrollo de la Industria Naval, Marítima y Fluvial
(Cotecmar), el Círculo de Suboficiales de las FF.MM
y la Corporación Matamoros, no reciben recursos pre-
supuestales de la Nación, por lo que no son contabili-
zados en el GDS.
En segundo lugar, se analiza qué entidades presentan
duplicidad de gasto al tener en cuenta la interacción con
otras entidades del sector. Las entidades que se excluyen
bajo este criterio son: el Club Militar, la Caja Promoto-
ra de Vivienda Militar y de Policía, la Industria Militar

25 Abril - Junio / 2010

REVISTA POLÍTICA colombiana

Cuadro 1. Organización del Sector Defensa y Seguridad que constituye el GDS

Sector Descentralizado Otras entidades
Sector Central Departamento Administrativo de Seguridad
Organismos Adscritos y Vinculados
DAS

Armada Nacional
   

Comando General – FFMM

   

Dirección General Marítima Agencia Logística de las FFMM  

Dirección Sanidad Militar – FFMM Caja Sueldos de Retiro de la Policía

 

Dirección Sanidad Policía Caja Retiro de las FFMM Fondo Rotatorio del DAS

Ejército Nacional Fondo Rotatorio Policía DAS - Gestión General

Fuerza Aérea Colombiana Hospital Militar Central  

MDN - Gestión General Instituto de Casas Fiscales del Ejército  

Policía Nacional - Gestión General    

Presupuesto Fuerza Pública Presupuesto Establecimientos Públicos Presupuesto DAS

Fuente: MDN y DNP (2009).

Gráfico 1. Gasto en Defensa y Seguridad como porcentaje del PIB base 2000

5,1%
5,0% 4,7%
4,5% 4,5%
4,2% 4,4% 4,3% 4,3% 4,4%
3,9% 4,2%
4,0% 3,8% 3,7% 3,6%
3,5%
4,0% 3,7%
2,9% 3,8%
3,6% 3,7% 3,7% 3,7% 3,5%
2,7% 3,4% 3,3%
3,0% 3,3% 3,3%
3,1% 3,0%
3,0%
2,6%
2,0% 2,2%

TOTAL GDS TOTAL SECTOR

1,0%

0,0%
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
*Apropiación inicial
Fuente: MDN y DNP (2009).

Abril - Junio / 2010 26


(Indumil), Satena, la Corporación de la Industria Aero-
náutica (CIAC) y el Hotel Tequendama. En el caso de
la Agencia Logística de las FF.MM y el Fondo Rotato-
rio de la Policía, se excluyen los gastos de operación
comercial, dado que son convenios interadministrativos
con las Fuerzas Militares y la Policía.
Por último se analiza si la entidad tiene una misión y
función directamente relacionada con las funciones
de defensa y seguridad. Al tener en cuenta este cri-
terio, se excluye la Defensa Civil pues su misión se
asocia indirectamente con el sector; la Superinten-
dencia de Vigilancia y Seguridad Privada, que cum-
ple un papel de intervención económica estatal; y la
Universidad Militar Nueva Granada, que pertenece
al sector Educación a partir de la Ley 805 de 2003.
Teniendo en cuenta lo anterior, el cuadro 1 presenta
la organización del Sector Defensa y Seguridad que
constituye el GDS.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Gráfica 1 presenta el
GDS como porcentaje del PIB y el presupuesto total
del Sector Defensa y Seguridad, que era la metodo-
logía anteriormente empleada por el MDN. La dife-
rencia entre las dos series se explica por la exclusión
de las entidades excluidas bajo los criterios expuestos
anteriormente. El cálculo del GDS propuesto permite
precisar los recursos que el Estado destina al Sector
Defensa y Seguridad, además que considera problemas
como la doble contabilidad o entidades que tienen una
misión o función directamente reaccionada con las ac-
tividades propias del sector.
Conclusiones
Las características históricas de la situación de seguri-
dad en Colombia, han llevado a una evolución propia
del Sector Defensa y Seguridad. Teniendo en cuenta
estas circunstancias y la existencia de varias metodolo-
gías en el ámbito nacional e internacional para la me-
dición del gasto en defensa y seguridad, es imperativo
que el país cuente con una metodología única, trans-
parente y precisa que permita cuantificar el esfuerzo
presupuestal de la Nación.
27
El Laberinto de la Seguridad
El MDN y el DNP con el objetivo de clarificar las ci-
fras reportadas y analizadas, propusieron una nueva
metodología para la medición del gasto en defensa y
seguridad que solucionara la doble contabilidad que
se venía dando en el sector, que permitiera reflejar el
esfuerzo económico relacionado directamente con las
funciones del sector y que permitiera obtener rubros de
gasto comparables con metodología adoptadas a nivel
internacional, tales como la de la OTAN.
La nueva metodología propuesta para el GDS permi-
te cuantificar los recursos monetarios destinados a la
provisión de seguridad y defensa. Esta nueva metodo-
logía unifica criterios metodológicos y presupuestales,
permitiendo tener una única cifra del GDS para Co-
lombia.
Notas
1 Comisión Económica para América Latina y el Caribe –CEPAL
(2001). Metodología estandarizada común para la medición de los
Gastos de Defensa. Santiago de Chile. Noviembre de 2001.
2 Fondo Monetario Internacional –FMI (2001). Manual de Esta-
dísticas de Finanzas Públicas. Washington D.C.
3 Organización del Tratado del Atlántico Norte –OTAN (2006).
Defense Planning Questionnaire. Human and Financial Resources.
Bruselas, Bélgica.
4 SIPRI: Stockholm International Peace Research; IISS: The Inter-
national Institute for Strategic Studies y ACDA: U.S. Arms Control
and Disarmament Agency.
5 Ministerio de Defensa Nacional y Departamento Nacional de
Planeación (2009). Metodología para el Cálculo del Gasto en De-
fensa y Seguridad. Bogotá D.C. Página 19.
6 El SIIF es un sistema de gestión que facilitan a las unidades eje-
cutoras del presupuesto nacional un soporte informático adecuado
para el desarrollo de su actividad y posibilitan la “integración” bajo
un único soporte de todos los actos y hechos que conforman su
situación financiera.
7 Ministerio de Defensa Nacional y Departamento Nacional de
Planeación (2009). Metodología para el Cálculo del Gasto en De-
fensa y Seguridad. Bogotá D.C. Página 23.
8 Ibíd. Página 30.
9 Ibíd. Página 32.
Abril - Junio / 2010

Hugo Acero Velásquez
Experto y consultor en temas de seguridad ciudadana,
manejo de crisis y terrorismo.
La Política de Seguridad Democrática ha trabajado so-
bre tres ejes centrales: uno, la lucha en contra de los
grupos armados ilegales, en especial en contra de las
guerrillas; dos, el combate al narcotráfico; y tres, la re-
ducción de los homicidios y de algunos delitos conexos.
Es innegable que, por lo menos en dos de los ejes se han
tenido importantes resultados y que sobre los mismos se
sustenta su fortaleza y su continuidad; continuidad que
ningún candidato a la Presidencia de la República pone
en duda.
Sin desconocer los logros alcanzados, en particular la
lucha en contra de los grupos armados ilegales, política
que se debe fortalecer, es importante, ad portas de un
cambio de gobierno, reconocer que existen varios retos
que el nuevo gobierno debe asumir con responsabili-
dad si quiere continuar mejorando la seguridad de los
ciudadanos.
A continuación se exponen algunos retos identifica-
dos.
Manejo claro e institucionalizado
de la seguridad
En estos siete años de gobierno y de dirección direc-
ta del Presidente Uribe, de la Política de Seguridad
Democrática, hay que reconocer que gran parte del
éxito que ha tenido esta política se debe a su fuerte y
permanente liderazgo y responsabilidad constitucio-
29
El Laberinto de la Seguridad
nal que los anteriores presidentes dejaron en manos
de las autoridades de seguridad y justicia1.
Sin embargo, existen por lo menos dos fallas impor-
tantes que un nuevo gobernante debe corregir: una, el
desconocimiento que muchas veces hace el Presidente
Uribe de las líneas de mando y dirección de las institu-
ciones de seguridad, al dar órdenes directas a los man-
dos medios sin que las cabezas se enteren, esto crea
problemas que afectan la institucionalidad, la comuni-
cación y el control al interior de las instituciones.
La otra falla tiene que ver con la poca claridad respecto
a la línea de mando de la Política de Seguridad. Ade-
más del Presidente, algunos ministros imparten órdenes
y dan declaraciones en torno a la seguridad, en algunos
casos sin consultar. No son pocas las veces en que la
Casa de Nariño o la Cancillería han tenido que salir a
desautorizar a algunos funcionarios por lo que dicen u
ordenan. Pero no son solamente los funcionarios los que
cometen este error, también el ex asesor José Obdulio
Gaviria salió en una oportunidad a informar a los medios
de comunicación sobre la excarcelación de guerrilleros,
noticia que debería haber sido trasmitida por el Ministro
de Defensa o por el Ministro del Interior y de Justicia.
Ante la ausencia de una cadena de mando clara, son
muchos los problemas de desinstitucionalización que
se pueden presentar, como se ha hecho evidente en el
caso de los escándalos del DAS.
1 En este campo se puede destacar el trabajo adelantado por el Presi-
dente César Gaviria, gobierno durante el cual también se tuvieron logros
importantes en materia de reducción de la violencia.
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana

En este mismo campo, el nuevo gobierno debe prestar

una mayor atención para que la seguridad se garantice
en el marco del Estado de Derecho. Aunque las viola-
ciones a los DD HH han disminuido durante estos siete
años, los famosos “falsos positivos”, la paramilitariza-
ción del DAS y las “chuzadas” se constituyen en los
lunares de la Política de Seguridad Democrática.

Frente al primero, de acuerdo con los avances y resultados

de las investigaciones que se adelantan, podríamos estar
ante la configuración de un delito de lesa humanidad, que
desde luego no fue el resultado de una política institucio-
nal, pero sí de unas prácticas no controladas que algunos
miembros de las fuerzas armadas sabían que existían y
que en algunos casos se ocultaron por mala interpretación
que se le hace a la famosa “solidaridad de cuerpo”.
En el caso de la infiltración del DAS por parte de
los paramilitares, las “chuzadas” y utilización de in-
formación reservada con fines criminales (señalar a
ciudadanos para que fueran asesinados y favorecer
delincuentes), arrancaron de manera grave desde la ad-
ministración del señor Jorge Noguera y hasta ahora no
hay claridad sobre las investigaciones que se adelantan
y sobre lo que se va a hacer con esta Institución, otro
reto que tendrá que asumir el nuevo gobierno.
Elaboración y ejecución
de una Política de Seguridad Urbana
El tratamiento de la inseguridad urbana en Colombia
se ha hecho más complejo. A los problemas tradicio-
nales de inseguridad, como los hurtos (a personas,
residencias, de motos, vehículos) las lesiones, perso-
nales, los homicidios, la venta de droga en pequeñas
cantidades, entre otros, se suman hoy los crímenes co-
metidos por la delincuencia organizada trasnacional,
como el narcomenudeo, que algunos ya llaman narco-
mayoreo por el aumento del consumo de drogas en la
mayoría de las ciudades colombianas, el comercio de
armas, la trata de personas, el sicariato, la extorsión
y las distintas modalidades de secuestro; verdaderas
mafias que, en los últimos años, están afectando de
manera grave la seguridad de los ciudadanos en los
centros urbanos.
Foto de archivo.
Una inseguridad ciudadana más compleja de la que
estaban acostumbradas a tratar las autoridades de se-
guridad y justicia a nivel urbano y que se soluciona-
ba, en gran parte, con la presencia de la policía en
las calles; una inseguridad alimentada por el accionar
de las guerrillas, exparamilitares, narcotraficantes y
delincuencia común y organizada, cada vez menos di-
ferenciados y más relacionados en torno a lo ilegal y
unas autoridades de seguridad y justicia (nacionales y
locales) que en muchos casos no logran conciliar las
distintas interpretaciones para saber contra quién se
están enfrentando, que no tienen adecuados niveles
de coordinación, que les falta preparación para con-
trolar estas nuevas mafias urbanas y que en algunos
casos presentan problemas de corrupción, lo que difi-
culta aún más su accionar.
Hay que anotar que en los siete años que lleva de eje-
cución la Política de Seguridad Democrática, según las
cifras del Ministerio de Defensa, el homicidio disminuyó
en el 45%, el secuestro en un 92%, la extorsión en un
34%, los hurtos a entidades financieras en un 65% y de
automotores en un 47%. Sin embargo los hurtos a per-
sonas crecieron en un 79%, a residencias en un 13%, a
comercio 21%, y motos en un 2%, y de acuerdo con las
cifras de Medicina Legal, entre el 2002 y el 2008, también
crecieron los reportes de lesiones personales en un 16%,

Abril - Junio / 2010 30

 El Laberinto de la Seguridad

Delitos que afectan la seguridad de los ciudadanos Concentración municipal del homicidio
2002 2008, 2009 2009
MUNICIPIO 2008 2009 Variación %
Variación
2002 2008 2009 Medellín 1.066 2.186 105
%
Cali 1.473 1.825 24
Homicidio común** 28837 15817 -45% Bogotá D.C. 1.466 1.649 13
Homicidio común* 28534 17717 -38% Cúcuta 371 379 2
Barranquilla 341 368 7
Secuestro** 2882 213 -92% Itagüí 113 332 194
Extorsión** 2083 1373 -34% Tumaco 273 306 12
Pereira 406 306 25
Hurto a ent financieras** 257 88 -65%
Cartagena 226 261 16
Hurto a personas** 33431 60010 79% Santa Marta 162 218 35
Hurto a residencia** 16093 18122 13% Caucasia 103 217 111
Bello 111 199 79
Hurto a comercio** 11984 14516 21% Palmira 262 180 31
Hurto Motos** 12974 13040 2% Villavicencio 156 168 8
Tuluá 208 156 25
Hurto automotores** 17803 8369 47% Manizales 181 153 16
Tasa lesiones persona- 245 285 16% Montería 112 149 33
les * Buenaventura 386 145 62
Bucaramanga 134 140 4
Violencia intrafamiliar* 64619 89803 39%
Pasto 133 139 5
Violencia sexual, Tasa de 33 48 45% Armenia 139 130 6
informes periciales * Popayán 128 128 0
Tasa de lesionados en 83 102 21% Ibagué 153 126 18
accidentes de transito* Soacha 102 119 17
Muertos en Accidentes de 6063 5795 4% Barrancabermeja 68 117 72
transito * Dosquebradas 135 116 14
Tame 127 113 12
* Fuente: Sistema de Información de Violencia y Accidentalidad del
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Neiva 90 109 21
** Fuente Policía Nacional Total 8.625 10.434 21

de violencia sexual en un 45% y de violencia intrafami-
liar en un 39% (ver en el siguiente cuadro), delitos que se
concentran principalmente en los centros urbanos.
En el caso de los homicidios, hay que anotar que en
el año 2009 la violencia homicida aumentó de manera
considerable de acuerdo con los datos suministrados
por el Sistema de Información de Violencia y Acci-
dentalidad del Instituto Nacional de Medicina Legal
y Ciencias Forenses. Mientras las cifras de la Policía
Nacional registran una disminución de los homicidios
de un 2% en el 2009, al pasar de 16.140 homicidios
registrados en el 2008 a 15.817 el año pasado, las
cifras de Medicina Legal registran un aumento del
16%, al pasar de 15.250 homicidios registrados en el
2008 a 17.717 en el 2009, como se puede ver en la
siguiente gráfica, que muestra cómo las cifras de Me-
dicina Legal, que en los últimos 6 años estuvieron por
debajo de las cifras de la policía, son más altas para
el año 2009:
De acuerdo con estas cifras, se puede asegurar que por
primera vez en siete años que lleva la ejecución la Po-
lítica de Seguridad Democrática el homicidio aumentó
en Colombia de manera grave en un 16%.
Esta grafica también muestra cómo la dinámica de dis-
minución del homicidio de los primeros años de la Po-
lítica de Seguridad Democrática, ya no es la misma y
la curva tiende a aplanarse e inclusive existe el peligro
que se revierta la tendencia a la baja con los resultados
del 2009 y con el aumento progresivo de la violencia
en los primeros meses de este año, como lo reporta el
propio Ministerio de Defensa.
Por otro lado, cuando se analiza la concentración del
homicidio en Colombia se puede constatar que este de-
lito se sitúa en unos pocos municipios, en particular
en unas pocas ciudades capitales. Según las cifras de
Medicina Legal, la violencia homicida se concentra en
muy pocas ciudades del país. En el 2009, en solo 29
ciudades ocurrieron 10.434 homicidios, es decir, que

31 Abril - Junio / 2010

REVISTA POLÍTICA colombiana

Gráfico 1. Comportamiento del homicidio en Colombia 2000 - 2009

35.000
30.000
25.000
Total de homicidios x año

20.000
15.000
10.000
5.000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Policía 26.450 27.840 28.837 23.523 20.210 18.111 17.209 17.749 16.140 15.817
Med Legal 25.681 27.685 28.534 22.199 18.888 17.331 16.274 16.318 15.250 17.717

Fuente: Policía Nacional y Medicina Legal

en el 2,6% de los municipios ocurre el 59% de los ho- • El sicariato, que era una práctica casi exclusiva del
micidios, como se puede ver en el siguiente cuadro, narcotráfico, hoy se ha convertido en una acción cri-
que muestra, además de la concentración, como en la minal para cobrar deudas entre particulares, ajustar
mayoría de estas ciudades aumentó este delito el año cuentas entre los delincuentes y hasta castigar infi-
pasado (cifras en rojo). delidades, justicia inapelable por “mano propia”.
En lo que hace a la tasa de homicidios por cada 100.000 • El control territorial y la venta de droga al mayoreo
habitantes2 en ciudades capitales, hoy Medellín volvió en las ciudades por verdaderas mafias que abas-
a ocupar el primer lugar con una tasa de 94 homicidios tecen el mercado creciente de consumidores y se
por cada 100.000 habitantes y le siguen San José del enfrentan por controlar los grandes ingresos que
Guaviare (85), Cali (82), Pereira (67), Cúcuta (62), en- genera este negocio, como lo reconocen algunos
tre otros, como se puede ver en la siguiente gráfica: funcionarios de la Policía Nacional que los ta-
san en $10.000 millones mensuales en Medellín y
Si bien no se puede asegurar que la Política de Seguri-
$30.000 millones de pesos mensuales en Bogotá.
dad Democrática se estancó, es necesario que el nuevo
gobierno la dinamice con una Política de Seguridad • El control y manejo delincuencial de negocios cua-
Urbana que atienda el aumento del homicidio, su con- si legales como la prostitución, el contrabando, los
centración en unas pocas ciudades y que enfrente vie- juegos de azar (casinos), las máquinas tragamone-
jas y nuevas modalidades delictivas que afectan la se-
das (en tiendas de barrio), los préstamos ilegales
guridad de los ciudadanos a nivel urbano, como son:
llamados “pagadiarios” y la venta y alquiler de ar-
• La popularización de la extorsión. Delito que en el mas de fuego.
pasado focalizaba sus víctimas entre los sectores
• Hay que anotar que a esta diversificación, multipli-
más pudientes, hoy también afecta a los sectores
populares de las grandes ciudades y entre sus vícti- cación y popularización de actividades criminales,
mas se destacan los tenderos, dueños de modestos contribuyó la desmovilización irregular de los gru-
negocios, conductores y propietarios de vehículos pos de autodefensas que mantuvo por algún tiem-
del servicio público y ciudadanos en general. po el mando y control de algunos jefes sobre los
2
Se toma la población de las ciudades capitales reportadas por el DANE. desmovilizados y sobre algunas de sus estructuras
Censo 2005. que permanecieron activas y delinquiendo.

Abril - Junio / 2010 32

 El Laberinto de la Seguridad

Gráfico 2. Ciudades capitales. Tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes 2009
100 94
85
90 82
80 67
70 62
61
60 49 48
45 44
50 40 40 39 39 37
40 34 33 31
29 28 28 28 27
25 24 24 23
30
20 13 10
9
10
0
Medellín
Sn J Guaviare
Cali
Pereira
Cúcuta
Qubdó
Santa Marta
Popayán
Armenia
Mocoa
Riohacha
Villavicencio
Manizales
Florencia
Montería
Pasto
Neiva
Barranquilla
Arauca
Cartagena
Inírida
Sincelejo
Bucaramanga
Yopal
Valledupar
Ibagué
Bogotá D. C.
Leticia
San Andrés
Tunja
Fuente: Sistema de Información de Violencia y Accidentalidad del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses

• Para nadie era un secreto que algunos de ellos da para contrarrestar esta temprana vinculación y
mantenían el mando y seguían delinquiendo en para sancionarlos de manera ejemplar.
Ralito (durante el diálogo de paz), fuera de Ralito
y en las cárceles. Con la extradición de los je- • La inadecuada aplicación de algunas medidas del
fes paramilitares, las estructuras de estos grupos nuevo Código de Procedimiento Penal. Los de-
que eran empresas criminales se subdividieron en lincuentes han encontrado distintas formas para
microempresas y los subalternos comenzaron a evadir la justicia, como es el caso de la medida
de “casa por cárcel”, donde el INPEC ha podido
disputarse de manera violenta en las principales
comprobar que más del 70% de los sancionados
ciudades del país, los grandes negocios ilegales
la incumplen y que algunos son delincuentes peli-
que dejaron sus jefes. Hoy, en casi todas las ciu-
grosos a los cuales no se les debería haber aplicado
dades y regiones colombianas opera una gran va-
esta medida, el vencimiento de términos, que les
riedad de grupos que se autodenominan “Águilas
da la libertad, por cambios constantes de abogados
Negras”, “Rastrojos”, “Urabeños”, Neoparamili-
o porque desde las cárceles no se les lleva a los juz-
tares”, “Autodefensas”, etc; y que las autoridades gados argumentando falta de personal y de medios
las denominan “grupos emergentes”. Adicional de transporte y la conciliación de algunos delitos,
a la subdivisión de estos grupos han aparecido instrumento que utilizan, cada vez más, para seguir
otros nuevos que de manera indiscriminada hacen delinquiendo a cambio de una pequeña compensa-
uso de estas siglas para intimidar a las víctimas y ción económica que le entregan a las víctimas.
a sus posibles opositores.
• El incremento de la actividad delincuencial desde
A estos problemas, hay que adicionarle: las cárceles. Frente a este problema y las constan-
tes fugas, hoy el Ministro del Interior habla que
• La creciente vinculación de menores de edad al
hay que reestructurar el INPEC, con la frase “se
mundo de la violencia y la delincuencia. Induci-
reestructuran o se acaban”, es decir, le va a que-
dos o por iniciativa propia los menores de edad se dar al nuevo gobierno la tarea de reestructurar el
están involucrando en actividades violentas y de- INPEC.
lincuenciales, sin que el nuevo Código de Infancia
y Adolescencia y las autoridades responsables de • Creciente aumento de motociclistas y parrilleros
su aplicación, hayan dado una respuesta adecua- muertos en accidentes de tránsito. Mientras las

33 Abril - Junio / 2010

REVISTA POLÍTICA colombiana
Gráfico 3. Muertos en accidentes de tránsito 2000 2009 Colombia
7000 6551 6346 6063
5632
6000
5000
4000
3000
2000
100
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Sistema de Información de Violencia y Accidentalidad del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
muertes en accidentes de tránsito en Colombia dis-
minuyeron en un 4.5%, al pasar de 6063 en el 2002
a 5795 en el 2009, las muertes de motociclistas y
de parrilleros se incrementaron en un 90% en este
mismo periodo, al pasar de 1139 muertos registra-
dos en el 2002 a 2167 en el 2009. Los lesionados
también aumentaron en un 83%, al pasar de 10.639
a 19.508 entre el 2002 y el 2008, como se puede
ver en los siguientes cuadros:
Frente a esta situación, donde la violencia aumentó en
el último año y sigue por esta senda en los primeros
meses del 2010, al igual que otros delitos, es importan-
te que el nuevo gobierno formule y ejecute una Política
de Seguridad Urbana que establezca cómo va a enfren-
tar las viejas y nuevas organizaciones criminales. Una
política nacional de seguridad urbana que desde su di-
seño deje claro la dirección de la misma, la manera
como se va a trabajar con los alcaldes y gobernadores
y los proyectos y programas que se van a ejecutar des-
de el ámbito preventivo hasta el ámbito coercitivo. En
este sentido, se requiere que:
• La Política de Seguridad Urbana tenga un carácter
nacional, de Estado, que se formule, por lo menos,
para ser ejecutada en los próximos ocho años y
que sirva de marco para que los municipios, bajo
el liderazgo de los alcaldes, formulen su propios
planes de seguridad ciudadana.
Abril - Junio / 2010
5642 5670 5795
5483 5418 5486
• El ente rector de esta política sea el Ministerio del
Interior y de Justicia o se cree un nuevo ministerio
para que atienda estos temas a nivel nacional, Sea
cual fuere la decisión, por esta misma línea se pue-
de proponer el traslado de la Policía Nacional del
Ministerio de Defensa al ministerio que se respon-
sabilice de estos temas.
• Teniendo como marco una Política Nacional de
Seguridad Urbana y como ente rector un ministe-
rio distinto al de Defensa, las relaciones y trabajo
interinstitucional con los municipios y los departa-
mentos, a través de los alcaldes y gobernadores, se
ejecuten como lo hace la Policía Nacional con el
Programa Departamentos y Municipios Seguros.
Una relación de trabajo permanente y en equipo, en
donde los alcaldes elaboran y ejecutan su política de
seguridad ciudadana en coordinación con las insti-
tuciones de seguridad y justicia nacionales y con las
demás instituciones municipales, departamentales y
nacionales que pueden contribuir a mejorar la convi-
vencia y la seguridad de los ciudadanos.
En este caso, los departamentos, a través de los gober-
nadores, pueden ser la instancia intermedia entre el go-
bierno nacional y los municipios. Sin que los alcaldes
pierdan el contacto directo con el gobierno nacional,
los gobernadores se encargarán de que todos los muni-
34

Gráfico 4. Motociclistas muertos en accidentes de tránsito 2002 2009
2500
2000
1500
1000 1139
500
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Series 1 1.139 1.202 1.334 1.308 1.648 11.824 2.082 2.167
Fuente: Sistema de Información de Violencia y Accidentalidad del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
cipios de su departamento desarrollen políticas en este
campo.
• La Política de Seguridad Urbana, sin descuidar
las acciones de coerción y control del delito,
promueva la resolución pacífica de los conflic-
tos y las acciones preventivas; unas políticas
que entiendan la seguridad como “la condición
de libertad en que los ciudadanos pueden ejer-
cer sus derechos, libertades y deberes sin sentir-
se víctimas de amenazas y gozar de adecuadas
condiciones de bienestar y tranquilidad en todo
sentido”.
• Una política de Estado que fortalezca y apoye a los
alcaldes y gobernadores para que asuman el papel
que les corresponde como autoridades de policía,
para que cuenten con planes locales de seguridad
y convivencia y que los consejos y comités de
seguridad locales y regionales sesionen todos los
meses, que las autoridades locales, además de
fortalecer la policía con la ayuda de los fondos lo-
cales de seguridad, promueva políticas de apoyo
a organismos de justicia como la Fiscalía, el sis-
tema carcelario, así como programas y proyectos
de carácter preventivo como atención a grupos
vulnerables (jóvenes en riesgo de violencia y de
consumo de drogas, prostitutas, indigentes y des-
plazados por la violencia), defensa y promoción
El Laberinto de la Seguridad
2082 2167
1824
1648
1202 1334
1308
de los derechos humanos, atención de la violencia
intrafamiliar y el maltrato infantil, resolución pa-
cífica de conflictos, recuperación del espacio pú-
blico, reducción de la accidentalidad, desarme de
los ciudadanos y creación y fortalecimiento de la
participación ciudadana en materia de seguridad.
Todos estos programas y proyectos probados y con
buenos resultados en distintas ciudades del País.
Una Política Nacional de Seguridad Urbana, que
con base en la Constitución y las leyes, ayude a
aclarar las funciones de las instituciones de se-
guridad y justicia y que no se confunda con la
seguridad nacional, sin que por ello no haya com-
plementariedad de los casos en que los problemas
sean comunes.
• El nuevo gobierno asigne una proporción mayor
de los recursos de los impuestos al patrimonio para
el fortalecimiento de la Policía en las áreas de in-
teligencia, investigación criminal y el aumento del
pie de fuerza. En este punto es importante que en
los próximos ochos años la Policía crezca por lo
menos en ochenta mil nuevos policías.
• La nueva política incluya el fortalecimiento de la
justicia y del sistema carcelario y penitenciario,
para que el Estado recupere el monopolio de la au-
toridad en estos establecimientos.
35 Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana

Se requieren más y confiables

indicadores para evaluar la
nueva Política de Seguridad Urbana

Sin desconocer los importantes avances que en materia

de recolección, sistematización y análisis de informa-
ción de violencia y delincuencia han tenido la Policía
Nacional de Colombia, la Fiscalía General de la Na-
ción y el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Fo-
renses, en algún momento estas autoridades van a tener
que conciliar las cifras de violencia y delincuencia para
que el país pueda contar con unas estadísticas que no
tengan grandes diferencias, independientemente de
las fuentes. De manera particular, en lo que hace a la
violencia homicida, hoy existen tres problemas que es
necesario ir resolviendo para avanzar en esta línea, los Foto de archivo.
cuales son:

• Uno, si se miran las cifras de violencia homici-
da que reportan el Ministerio de Defensa (fuente
Policía Nacional) y el Sistema de Información de
Violencia y Accidentalidad del Instituto Nacional
de Medicina Legal y Ciencias Forenses, desde el
año 2002 hasta el 2009, se tiene que, si bien las dos
• Dos, producto de la Ley de Justicia y Paz se han
fuentes reportan una disminución de los homici-
dios por encima del 35% en estos siete años, llama
la atención como las cifras de Medicina Legal, que
en los últimos 6 años estuvieron por debajo de las
cifras de la policía, son más altas para el año 2009.
Frente a esta situación, es necesario que La Policía
Nacional y Medicina Legal, junto con la Fiscalía
se sienten a tratar de conciliar las cifras, situación
que no es difícil si se tiene en cuenta que ya en
varias ciudades se viene adelantando esta labor a
través de los observatorios del delito.
logrado ubicar algo más de 10,000 víctimas de
masacres y asesinatos selectivos realizados por
los grupos de paramilitares y se habla de más de
150.000 víctimas. En este caso, a medida que los
médicos forenses vayan determinando la posible
fecha en que las víctimas fueron asesinadas hay
que incluirlos en las estadísticas de los años, meses
y días determinados. Es muy importante conocer
la verdad de lo sucedido, pero también las dimen-
siones de la violencia en términos territoriales y de
tiempo.

• Tres, el país, los departamentos, los municipios y

las autoridades de seguridad y justicia deben usar
las cifras poblacionales del censo del año 2005
para poder determinar las dimensiones de la vio-
lencia y de la delincuencia en cada unidad territo-
rial, en particular cuando se determinan las tasas
(número de delitos por cada 100.000 habitantes).
Hoy, algunas autoridades territoriales siguen uti-
lizando las proyecciones poblacionales de los
Foto de archivo.
censos anteriores a 2005, lo que no permite tener

Abril - Junio / 2010 36

 El Laberinto de la Seguridad

cifras de violencia y delincuencia comparables, ni
confiables.
Por otro lado, adicional a este esfuerzo de trabajo in-
terinstitucional, el nuevo gobierno debe apoyar inicia-
tivas del sector privado para que en la mayoría de las
ciudades del país se adelanten encuestas de victimiza-
ción, percepción de seguridad y confianza de las auto-
ridades, con base en las cuales se puede realizar un se-
guimiento y evaluación de las políticas que se ejecuten
en esta materia.
Cabe anotar, que durante el primer Gobierno del Presi-
dente Uribe, en el 2003 el DANE adelantó la primera
encuesta de victimización en las principales ciudades
del país, encuesta que no se hizo pública porque los re-
sultados eran desfavorables y además le costó el puesto
a su director César Caballero. A partir de ese momento
el Gobierno cerró esta puerta de información.
Hoy, por iniciativa del sector privado, en particular de
las cámaras de comercio, en cinco ciudades existe el
Programa “Cómo Vamos”, el cual aplica todos los años
encuestas de victimización de percepción de seguri-
dad, cuyos resultados muestran cómo el problema de
inseguridad es uno de los problemas más importantes
que los ciudadanos identifican en sus ciudades y con-
sideran que está aumentando, como se puede ver en el
siguiente cuadro:

Cuadro 1. Percepción de seguridad de ciudades Colombianas 2009

Segura Igual Insegura
Barranquilla 2008 43 36 21
Barranquilla 2009 32 39 29
Medellín 2008 72 21 7
Medellín 2008 49 34 17
Cali 2008 37 36 27
Cali 2008 22 40 38
Cartagena 2008 27 38 35
Cartagena 2008 22 49 29
Bogotá 2008 21 39 39
Bogotá 2009 9 32 59
Fuente: Observatorio de Seguridad de Bogotá Cámara de Comercio de Bogotá; Medellín Cómo Vamos, Cali, Cómo Vamos, Cartagena Cómo Vamos, Barranquilla Cómo Vamos

Finalmente, en materia de seguridad urbana, hay que

reconocer que la Policía Nacional y algunas adminis-
traciones municipales han avanzado mucho, pero se
requiere que el gobierno nacional, desde el Presidente,
pasando por el ministro encargado del tema, todos los
alcaldes y gobernadores y las demás autoridades de se-
guridad y justicia se involucren y coordinen trabajo en
torno a una Política Nacional de Seguridad Urbana que
tiene que formular el nuevo gobierno.

37 Abril - Junio / 2010


Andrés Molano Rojas
Catedrático de la Universidad del Rosario, de la Academia Diplomática de San Carlos, de la
Escuela de Inteligencia y Contrainteligencia del Ejército, y de la Escuela Superior de Guerra
Un mundo inesperado
Hace 20 años nadie discutía el hecho de que el fin de la
Guerra Fría y de la bipolaridad y el antagonismo ideo-
lógico entre los Estados Unidos y la Unión Soviética
que la caracterizaban, daría paso a una nueva era en la
historia de las relaciones internacionales. Menos uná-
nime era el pronóstico sobre la naturaleza del orden
mundial que surgiría como consecuencia de la caída
del Muro de Berlín, la implosión soviética y de Guerra
del Golfo.
Algunos apostaban por el advenimiento de un orden
internacional unipolar, basado en una benévola hege-
monía norteamericana, fundada a su vez en la globa-
lización de los valores liberales y democráticos y la
universalización del libre mercado (Fukuyama, 1990).
Otros, en cambio, especulaban sobre el retorno a la
multipolaridad, ya fuera homogénea y relativamente
estable -como la que surgió de las sesiones del Con-
greso de Viena en el siglo XIX y que proporcionó a
Europa casi un siglo de tranquilidad obtenida mediante
la defensa a ultranza del equilibrio del poder-; o hete-
rogénea, turbulenta y volátil, como durante el periodo
de entreguerras (1919-1939), aunque tal vez marcada
por clivajes esencialmente “civilizacionales” e identi-
tarios más que ideológicos (Huntington, 1993).
A la postre, no ocurrió ni lo uno ni lo otro. Ni el “mo-
mento unipolar” de una superpotencia solitaria tan te-
mida como respetada, ni una “edad dorada” de la multi-
lateralidad y la cooperación. Pero tampoco una simple
y llana multipolaridad, caracterizada por la existencia
63
El Laberinto de la Seguridad
de unas pocas grandes potencias, altamente competi-
tivas pero con relaciones relativamente simétricas de
poderío, recursos e influencia; capaces de determinar
—entre ellas solas— las condiciones de equilibrio (o
desequilibrio) del sistema internacional. La posguerra
fría supuso, más bien, el inicio de un periodo transi-
cional, caracterizado por lo que el profesor Zaki Laï-
di (1993) llamó “el relajamiento del orden mundial”.
Es decir, por el desacoplamiento entre la capacidad de
producir sentido (enviar un mensaje universal) y la ca-
pacidad de generar poder (económico y militar); y en
consecuencia, por una realidad internacional inédita,
incompleta y heterogénea:
• No se funda ni en una diferenciación categórica de las
Inédita funciones ni sobre un reparto proporcional del poder
global.
Incompleta • No permite a ningún actor ser el amo absoluto de las
dinámicas internacionales.
Heterogénea
• Pone en relación entidades políticas
de naturaleza diferente.
Caja 1. La realidad internacional luego del
relajamiento del orden mundial. Basado en Laïdi (1993)
Un mundo sin polos
Lo anterior explica esa sensación de “deshielo geopo-
lítico” que parece quedar luego de cualquier análisis
sobre las dinámicas internacionales durante la última
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
década, a partir especialmente del 11 de septiembre de
2001 —y no porque algo en particular haya cambiado
desde esa fecha ya mítica en la historia universal, sino
porque ese día puso en evidencia, con la contundencia
de una sintomatología inocultable, la profundidad y la
intensidad de los cambios desencadenados otros diez
años atrás.
Así, mientras como consecuencia del calentamiento
global ha venido produciéndose un constante deshielo
de los polos, y en un sentido más amplio, un acelerado
proceso de cambio climático; como consecuencia del
relajamiento del orden mundial (y del “calentamiento
geopolítico” que lo acompaña), se ha producido otro
tipo de deshielo, y en consecuencia, de cambio estruc-
tural en las relaciones internacionales, que se mani-
fiesta en el advenimiento de un sistema internacional
“apolar”.
En un artículo publicado recientemente en la revista
Foreign Affairs, el presidente del Council on Foreign
Relations de los Estados Unidos, Richard Haass, ad-
vertía que este mundo sin polos será “un mundo domi-
nado no por uno o dos, ni por algunos Estados, sino por
Abril - Junio / 2010
docenas de actores (de diversa naturaleza) que poseen
y ejercen diversas clases de poder” (Haass, 2008). Va-
rias grandes potencias (altamente asimétricas), poten-
cias medias regionales y poderes emergentes e intermi-
tentes, organizaciones internacionales, corporaciones,
ONGs, redes macrocriminales, e incluso individuos
-como Osama Bin Laden- intervendrán cada vez más
competitivamente en la determinación de las dinámi-
cas internacionales, con base en su control de formas
alternativas y diversificadas de poder, en un juego que
antaño parecía estar reservado a los Estados, y sobre
todo, a los más capaces de acumular y concentrar volú-
menes elevados (relativamente simétricos y análogos)
de poder tanto político, como económico y militar si-
multáneamente (las grandes potencias).
En efecto, parece evidente que en la actualidad se re-
gistra un proceso de creciente difusión y desagrega-
ción, de desconcentración y dispersión —si se quiere
poliárquica— del poder estructural, es decir, del poder
“conferido por la capacidad de ofrecer, rehusar o
amenazar la seguridad (la estructura de seguridad);
la capacidad de ofrecer, rehusar o demandar el crédi-
Foto de archivo.
64

to internacional (la estructura financiera); la capaci-
dad de determinar la localización, el modo y el con-
tenido de la producción manufacturera (la estructura
de producción); la capacidad de influenciar las ideas
y las creencias y, en consecuencia, los conocimien-
tos socialmente valorados así como la capacidad de
controlar y de influir —a través del lenguaje— el ac-
ceso a estos conocimientos (la estructura del saber)”
(Strange, 1988:5)
Esta creciente multiplicación e innovación de factores
de poder, su desagregación tanto espacial como fun-
cional, la desconexión entre poder e influencia efectiva
resultante de ello, y la proliferación, concurrencia y so-
lapamiento de centros de poder, que, en consecuencia,
caracterizarán el orden mundial apolar, ya dejan sentir
su impacto en las dinámicas internacionales.
Así, por ejemplo, la apolaridad:
1. Dificulta significativamente la profundización del
proceso de organización internacional (Gallaroti,
1991), y por lo tanto, afecta el funcionamiento efi-
caz y eficiente de las instituciones internacionales
(desde las alianzas como la Otan hasta la ya bas-
tante baldada Organización de las Naciones Uni-
das).
2. Supone el incremento de los riesgos y las vulne-
rabilidades que podrían afectar la estabilidad del
sistema internacional en su conjunto, desde el te-
rrorismo, cada vez más complejo, difuso, e incluso
catastrófico (Heisbourg, 2002), hasta los Estados
canallas y los Estados fallidos.
3. Hace que las dinámicas internacionales (desde el
alineamiento, es decir las expectativas sobre quién
defenderá a quién en caso de un conflicto, hasta los
dilemas de seguridad) sean mucho menos coheren-
tes, transparentes y predecibles.
4. Obliga a desarrollar nuevas formas de multilate-
ralismo, más específicas, informales e incluyentes
y menos comprehensivas y ambiciosas, que bien
podrían adoptar la forma de un multilateralismo à
la carte o de un minilateralismo (Naím, 2009).
65
El Laberinto de la Seguridad
Foto de archivo.
Algunas hipótesis sobre la
seguridad internacional en
el siglo XXI
Ante este panorama cabe preguntarse: ¿cuáles serán
los principales factores determinantes en la seguri-
dad internacional en el siglo XXI? A continuación se
ofrecen algunas ideas que más que tener un propósito
explicativo, reflejan intuiciones que pueden resultar
útiles al momento de abordar el análisis de la política
internacional contemporánea.
La suerte y destino de los Estados Unidos. El sistema
internacional pasó del bipolarismo de la Guerra Fría
al unipolarismo propio de los primeros años post so-
viéticos. Pero ese breve instante puede darse ya por
superado y probablemente no llegue a repetirse en el
corto plazo.
Como señala Haass (2009:71), “tanto por lo que ha he-
cho como por lo que ha dejado de hacer, Estados Unidos
ha acelerado el surgimiento de centros de poder alter-
nativos en el mundo y ha debilitado su propia posición
respecto a ellos”. Por una parte, su insaciable consumo
de energía ha convertido a muchos Estados productores
de gas y petróleo, antaño periféricos (Irán, Venezuela,
Arabia Saudita, Brasil) en importantes centros de poder,
algunos de los cuales se muestran hoy por hoy abierta-
mente hostiles al liderazgo y los intereses norteameri-
canos, con la consecuencia -impensable hasta ahora, y
siempre indeseable- de que Washington debe proteger
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
el funcionamiento de su enorme economía industrial a
expensas, muchas veces, de sus objetivos geoestratégi-
cos. Además, su posición económica también se ha de-
teriorado notablemente, como consecuencia de algunas
medidas tomadas en materia de política fiscal, de una
excesiva financiarización de su economía, de la carga
presupuestaria que suponen las guerras de Irak y Afga-
nistán, y del rezago tecnológico y productivo frente a
países como Japón (Wallerstein, 2002).
En el terreno ideológico, hay quienes afirman que el
declive norteamericano está determinado por la pérdi-
da de atractivo del liberalismo, causado a su vez por la
caída del comunismo. De alguna manera, la existencia
de la Unión Soviética era el principal elemento legiti-
mador de la preponderancia norteamericana como una
“barrera de contención” contra la amenaza de la expan-
sión global del marxismo-leninismo:
Los Estados Unidos quedaron atónitos y desconcer-
tados por el colapso súbito de la Unión Soviética,
sin saber muy bien cómo manejar sus consecuen-
cias. El colapso del comunismo, en efecto, implicó
el colapso del liberalismo, y la remoción de la única
justificación ideológica a la hegemonía norteame-
ricana: una justificación tácitamente apoyada y re-
forzada por el único oponente ideológico ostensible
del liberalismo (Wallerstein, 2002:65).
Por último, los hechos del 11 de septiembre demostraron,
con la mayor crudeza, la fragilidad e incluso la indefensión
de los Estados Unidos, a despecho de su incontestable po-
derío militar. Hasta entonces, “Estados Unidos aparecía
como una nación invulnerable, lo que había favorecido su
unilateralismo en las relaciones internacionales, particu-
larmente durante la década de los noventa”. Obligado a
distinguir ahora entre amigos y enemigos, entre socios y
rivales, entre aliados y adversarios, Estados Unidos tuvo
que enfrentar el hecho de que el campo de sus amigos, so-
cios y aliados es “…difuso e inestable…”, y sus enemigos
son también difíciles de identificar, en tanto que no son
Estados sino más bien entidades sub, trans, o paraestata-
les cuya fuerza radica antes que nada en la imaginación,
la audacia y la sorpresa (Fazio et al, 2001:117s).
El ascenso de nuevas potencias. La apolaridad del
mundo del siglo XXI es consecuencia también de la
Abril - Junio / 2010
consolidación de varios Estados como potencias emer-
gentes, cuya influencia será cada vez más importante
en el ámbito internacional. Este es el caso de Brasil,
Rusia India y China, que apalancados en su gran exten-
sión territorial, su enorme población, su superior dota-
ción en recursos naturales, el crecimiento sostenido de
su PIB y la ampliación de su participación en el mer-
cado global -que no ha dejado de ensancharse durante
los últimos años- ocupan un lugar cada vez más pro-
minente en la escena internacional, en la que aspiran a
traducir su peso económico y productivo en una mayor
influencia política. Piénsese, por ejemplo, en la clara
aspiración de Brasil a proyectarse no sólo como una
potencia regional sino incluso global, y en cualquier
caso, a ejercer como líder natural suramericano:
De hecho, al demostrar claramente que, tanto en
los expedientes regionales como en las cuestiones
globales, Brasil sólo atiende a sus propios intere-
ses, estos problemas dan a la convergencia de las
políticas sudamericanas el carácter de una entente
entre pares, más que de un alineamiento subordi-
nado. Pese a todo, la situación es inédita y marca
un cambio profundo: la disminución drástica de la
influencia estadounidense en la región (Daudeli,
2009:201).
Por otro lado, no se debe olvidar que varios Estados
han alcanzado un grado importante de injerencia sobre
la preservación o alteración de la seguridad y la paz
internacionales con sus procesos de nuclearización,
con independencia de que bajo la luz de otros criterios
sigan siendo esencialmente periféricos.
Durante la Guerra Fría, la carrera nuclear llevó, por
un lado, al equilibrio del terror basado en la ominosa
expectativa de la destrucción mutua asegurada, y por
el otro, a un régimen de no proliferación nuclear rela-
tivamente aceptado y reconocido a escala global. Su-
perada la catastrófica hipótesis de la destrucción mutua
asegurada, se pensó que la no proliferación sería un
axioma de la Posguerra Fría, y que por lo tanto, el ré-
gimen nuclear internacional no haría más que reforzar-
se. Nadie previó que, por el contrario, el régimen sería
abiertamente desafiado: por India y Pakistán en 1998,
y por Corea del Norte en 2006 y 2009; sin contar con
66

las escaramuzas nucleares declaradas y no declaradas
de Israel, Corea del Sur, y Libia entre otros.
El programa nuclear iraní, las ambiguas declaraciones
de algunos Estados (como Venezuela) y el secretismo
que rodea las actividades de otros (como el mismo Bra-
sil), no hacen sino incrementar la incertidumbre sobre
la materia. Y entre tanto, la falta de consenso de las
potencias nucleares para encarar todos estos problemas
no se ve compensada con la buena voluntad con que
Rusia y Estados Unidos han suscrito un nuevo tratado
de reducción de armas estratégicas (el Start II, firmado
en Praga en abril de este año), ni con el intrépido gesto
con que el presidente norteamericano, Barack Obama,
ha dejado entrever su aspiración a un mundo desnu-
clearizado.
El empoderamiento de nuevos actores, o el paradigma
del cambio de poder. Una de las consecuencias más
importantes del proceso de globalización contemporá-
nea (Friedman, 2006) es el paulatino empoderamiento
de varios actores (no estatales), que hoy influyen de
forma otrora impensable en las dinámicas internacio-
nales. Este “cambio de poder”, congruente con una
reducción del estadocentrismo que caracterizaba las
67
El Laberinto de la Seguridad
Foto de archivo.
relaciones internacionales, ha sido aparentemente pro-
piciado por varios factores (Mathews, 1997):
1. La pérdida de autonomía estatal, causada por la
globalización económica.
2. El aumento de la importancia del dinero, la infor-
mación, la contaminación, la cultura popular, el te-
rrorismo, el crimen organizado, el crecimiento de-
mográfico y los conflictos étnicos a nivel global.
3. El surgimiento de nuevas identidades y la reconfi-
guración de algunas preexistentes.
4. La sensación de que las necesidades más impor-
tantes ahora derivan de la vida diaria, y no de la se-
guridad del país (alimentación, vivienda, empleo,
salud y seguridad pública).
5. La reticulación de la sociedad.
Como consecuencia de lo anterior, las organizaciones no
gubernamentales, las corporaciones transnacionales, las
redes de crimen organizado, las comunidades transna-
cionales, con su estructura reticular, flexible y desterri-
torializada, con su capacidad de generar y de ejercer un
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
poder alternativo y paralelo al de los Estados, ejercen un
rol cada vez más protagónico en el escenario internacio-
nal y erosionan sustancialmente la pretensión del Estado
de seguir reivindicando para sí el monopolio absoluto de
las distintas esferas del poder estructural.
Las organizaciones no gubernamentales deben su gran
importancia además a dos factores específicos, princi-
palmente.
Primero, se han consolidado como órganos consulti-
vos muchas veces imprescindibles de las organizacio-
nes intergubernamentales y de los mismos Estados (en
algunos casos, incluso asumiendo funciones que ori-
ginalmente deberían estar a cargo de éstos). Por ello
han logrado incluso obtener un estatus especial que les
permite intervenir activamente en varias agencias de
la ONU, compartiendo información con varios actores
estatales y no estatales, y participando con voz pro-
pia en los foros de discusión de los grandes problemas
globales. A ello ha contribuido su altísimo grado de
especialización en ciertas áreas. Por ejemplo, mientras
Greenpeace trabaja en temas medioambientales, Hu-
man Rights Watch se ocupa de los derechos humanos y
Médicos sin Fronteras de proporcionar atención sanita-
ria en zonas y situaciones especialmente vulnerables.
Segundo, combinan diversos modos de operación que
les permiten optimizar al máximo sus recursos y capa-
cidades. Greenpeace, por ejemplo, combina el análisis
científico de los problemas ecológicos con la realiza-
ción de gestión de información y las acciones direc-
tas de gran contenido simbólico e importante impacto
mediático. Además, trabajan de manera muy cercana a
las comunidades y, en muchas ocasiones, responden de
manera más eficaz a las necesidades sociales que los
propios gobiernos. Su presencia en los países en vías
de desarrollo se ha incrementado gracias a la financia-
ción por parte de organizaciones similares del mundo
industrializado, e incluso, a la transferencia de fondos
de ayuda al desarrollo por parte de los Estados más
avanzados, que muchas veces las prefieren como inter-
locutoras y canalizadoras de recursos que a los propios
Estados beneficiaros de la cooperación.
Por su parte, las corporaciones transnacionales han ga-
nado gran importancia en la sociedad internacional por
Abril - Junio / 2010
el control que ejercen sobre el poder financiero y el
de la producción. Su papel en la configuración de un
mundo apolar es innegable, pues han sido claves a la
hora de impulsar la reducción del Estado así como la
redefinición de sus funciones. Escapan al control po-
lítico en un contexto en que los Estados, urgidos por la
necesidad de atraer inversiones, “compiten por reducir
su injerencia en la economía, liberar el comercio, su-
primir impuestos y aranceles, privatizar sectores estra-
tégicos de la economía, contener los salarios, flexibi-
lizar las condiciones laborales, etc.” (Ramírez, 1997).
Sus presupuestos son muchas veces más grandes que
el PIB de los países en los cuales operan, lo cual les
permite incluso poner en cuestión las soberanías eco-
nómicas nacionales, que por ello se ven forzosamente
acotadas.
A su vez, tienden a operar cada vez con mayor auto-
nomía frente a los gobiernos de sus Estados de origen,
con los que sin embargo mantienen una relación sim-
biótica en la que se involucran la política exterior de
los Estados y la promoción de los intereses corporati-
vos, que son los que en últimas determinan las lealta-
des empresariales.
En cuanto a los estados anfitriones, es clara la exis-
tencia de una relación de amor y odio. Por un lado,
las transnacionales pueden incidir negativamente en
la promoción y reconocimiento de garantías laborales
(por cuanto el encarecimiento del empleo puede des-
estimular la inversión extranjera y, en consecuencia,
reducir la competividad) y en el desarrollo endógeno
de las economías nacionales.
No obstante, por el otro, las corporaciones transnacio-
nales son importantes generadores de puestos de traba-
jo, y contribuyen igualmente a la balanza de pagos, y
al desarrollo industrial y tecnológico.
Finalmente, el protagonismo de las organizaciones cri-
minales transnacionales se deriva del hecho de que, hoy
por hoy, “constituyen una amenaza a la seguridad a la
que no pueden hacer frente ni la policía ni el ejército, re-
acciones características del Estado” (Mathews, 1997:9).
Y mientras que por su propia naturaleza el crimen trans-
nacional desborda las capacidades de control y de apli-
cación de la ley puramente nacionales, la gran paradoja
68

Y mientras que por su propia naturaleza el crimen transnacional desborda las
capacidades de control y de aplicación de la ley puramente nacionales, la gran
paradoja es que los mecanismos multilaterales que se necesitan para enfrentarlo
eficazmente apenas se están gestando.
es que los mecanismos multilaterales que se necesitan
para enfrentarlo eficazmente apenas se están gestando.
¿Cómo fue posible que el crimen se convirtiera en pie-
za clave de las dinámicas internacionales? Según Wi-
lliams (1999), el empoderamiento de las organizacio-
nes macrociminales y su proyección global fue posible
gracias a tres factores principales:
1. La crisis estatal que se expresó en la incapacidad
de los gobiernos para imponer el imperio de la ley,
proporcionar condiciones para la vida digna y la
falta de un marco regulatorio para los negocios.
2. La globalización, que trajo consigo la emergencia de
las ciudades globales (centros que podían ser objeti-
vos militares), el aumento de la migración, la libera-
ción del comercio, el aumento de las diásporas étni-
cas y el surgimiento del sistema financiero global.
3. El fin de la Guerra Fría, contexto en el cual explo-
taron las tensiones étnicas, y el crimen organizado
se reveló como un fenómeno en progreso que no
había sido advertido.
Como resultado, las organizaciones del crimen trans-
nacional constituyen no sólo uno de los principales be-
neficiarios del cambio de poder operado en el marco
de la “apolarización” del mundo contemporáneo, sino
también uno de los más nocivos, entre otras, por las
siguientes razones:
1. Porque tienden a ejercer un enorme poder de co-
rrupción sobre las instituciones estatales, a fin de
que éstas les permitan operar con libertad suficien-
te y a unos costos óptimos.
2. Porque están siempre inherentemente dispuestos a
emplear la violencia como mecanismo de discipli-
namiento interno y control social, en un amplio es-
pectro de actividades que por su propia naturaleza
69
El Laberinto de la Seguridad
ilegal no puede ser disciplinado ni controlado por
el Estado.
3. Porque suponen una carga onerosa a los presu-
puestos públicos en seguridad y justicia, y en su
afán de mantener condiciones favorables para sus
operaciones pervierten las reglas del juego demo-
crático.
4. Porque ponen en riesgo a la población civil al co-
optarla en la realización de sus actividades o al
convertirla en destinatario (directo o colateral) de
la violencia.
5. Y finalmente, porque tienen gran incidencia en los
negocios y distorsionan la actividad económica,
como consecuencia de sus esfuerzos por reintegrar
a los mercados legales los réditos que obtienen
desde la ilegalidad, por ejemplo.
Las mutaciones camaleónicas de la guerra. Clau-
sewitz comprendió muy bien la naturaleza camaleóni-
ca de la guerra al afirmar que ésta “en cada caso cam-
bia de carácter”. Y sin embargo, cabe suponer que se
habría sorprendido en caso de haber podido presenciar
mutaciones que ha experimentado la dinámica de los
conflictos armados a lo largo del mundo durante los
últimos veinte años (Heidelberg Institute for Interna-
tional Conflict Research, 2009).
Esas mutaciones han generado ventajas estratégicas
a actores con poder militar restringido. De hecho, la
superioridad en los medios y recursos militares ya no
garantiza por sí sola una ventaja (ni qué decir el triun-
fo) de cara a una confrontación por varias razones. En
lo que algunos analistas han venido a denominar “nue-
vas guerras”, la conducción asimétrica ha desplazado
a la conducción simétrica propia de las guerras totales
de la era moderna. En palabras de Hefried Münkler
(2003:2),
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana

“Viejas Guerras”
(De conducción simétrica)
• Guerras estatizadas
• Encarecimiento de la guerra
• Principio estratégico (la Blitzkrieg
como ideal estratégico
• Carrera armamentista simétrica
• Primacía de la lógica política
• Campos de batalla delimitados
• Guerra militarizada
• Guerras interestatales / Guerras
Caja 2. “Viejas” y “Nuevas” formas civiles
de conducción de la guerra
(Elaboración del autor)
“Nuevas Guerras”
(De conducción asimétrica)
• Guerras des-estatizadas
• Abaratamiento de la guerra
• Desaceleración de los acontecimientos
• Competencia entre armas de alta y baja
tecnología
• Primacía de una lógica económica
• Indiscriminación y desporporción
del uso de la violencia
• Desmilitarizacón y tercerización
de la guerra
• Conflictos armados internos /
transnacionales

La asimetría, principal característica de las nuevas gue-
rras en los últimos decenios, se basa en gran medida en
las diferentes velocidades con que las partes se comba-
ten: la asimetría de la fuerza radica en una capacidad
de aceleración que supera la del enemigo, mientras que
la asimetría de la debilidad se basa en una disposición
y una habilidad para disminuir el ritmo de la guerra. El
contraste entre “nuevas” y “viejas” formas de hacer la
guerra provocado por la creciente afirmación del pri-
mado de la conducción asimétrica puede resumirse en
el siguiente paralelo:
En esta nueva situación, las grandes potencias milita-
res, como los Estados Unidos están en una situación
desventajosa ya que su apuesta es primordialmente por
la aceleración a través del avance tecnológico. A pro-
pósito de este tipo de desarrollo, cabe anotar que el
triunfo no siempre está garantizado para los poseedo-
res de armas de alta tecnología, como lo demostró Al
Qaeda cuando atacó a los Estados Unidos empleando
los propios recursos del país: “las infraestructuras de la
parte atacada fueron aprovechadas por un grupo clan-
destino, que pudo preparar los ataques sigilosa y tran-
quilamente, y transformar luego los aviones en cohetes
y el combustible en explosivo” (Münkler, 2003:2).
Resulta apenas obvio que sean precisamente organiza-
ciones terroristas como Al Qaeda las que más aprove-
chen estas condiciones para medrar. Las principales
tendencias del terrorismo contemporáneo (Molano,
2009) se explican también como reflejo directo de to-
das estas mutaciones de la guerra. Finalmente, es po-
sible que la consolidación de la población civil como
un foco más de poder ocurra a través no solo de las
ONG, las transnacionales o el crimen organizado, sino
también de la fuerza y la rebelión. Münkler (2003:3)
señala que “en el siglo XXI, amplios sectores de la po-
blación podrán pensar que su única oportunidad para el
futuro será librar guerras y salir vencedores de ellas”.
Problemas tales como los desequilibrios medioambien-
tales, la desigualdad en la distribución de los recursos,
el desequilibrio en los índices demográficos y los flu-
jos de migración, la inestabilidad y la falta de control
del Estado sobre su propia economía, y el déficit de do-
minación y legitimidad que algunos Estados padecen
endémicamente, pueden estimular a las poblaciones a
procurarse la satisfacción de sus necesidades (materia-
les y simbólicas) por las vías de hecho, para lo cual
encontrarán más de una estructura de oportunidad.

En este caso, la superioridad militar resultó completa-

mente inocua frente al desafío de un grupo terrorista dis- Conclusión
puesto a hacer una apuesta por el uso —paradójicamen-
te creativo— de instrumentos no convencionales para ¿De qué se habla hoy en día cuando se habla de “segu-
poner en entredicho la seguridad de la superpotencia. ridad internacional”?

Abril - Junio / 2010 70


Cuando en 1943 Walter Lippman afirmaba que “una
nación posee seguridad cuando no está obligada a sa-
crificar sus intereses legítimos con el fin de evitar una
guerra, y es capaz, si hay un obstáculo, de preservarlos
mediante la guerra”, no hacía más que conceptualizar
teóricamente la contundente realidad de la II Guerra
Mundial: la seguridad internacional era un asunto que
sólo los Estados tenían la capacidad de mantener, res-
tablecer o alterar por medio de la guerra, en función de
sus intereses nacionales.
La estructura del sistema internacional contemporáneo
es el resultado de un complejo proceso de interacciones
entre múltiples actores que detentan diferentes grados
de diversos poderes. Estados Unidos sigue siendo uno
de los más influyentes en las dinámicas internacionales,
y concentra importantes volúmenes de poder estructu-
ral —especialmente en el dominio militar de la segu-
ridad—, pero todo parece sugerir que su poder podría
verse comprometido en el futuro como consecuencia
de su dependencia energética, el deterioro de su situa-
ción fiscal, la imposibilidad de resolver los conflictos
en los que está inmerso y la pérdida de influencia de su
cultura y su modelo político y económico.
El debilitamiento norteamericano podría verse acen-
tuado por la aparición un conjunto significativo de Es-
tados que emergen (o reemergen) como potencias a lo
largo y ancho del planeta: China, otros países asiáticos
en procesos de crecimiento vertiginoso, Brasil, Irán,
Rusia, India, entre otros. El panorama se hace aún más
complejo con la importancia cada vez mayor que ad-
quieren los actores no estatales en la escena mundial:
las ONG aumentan su poder en lo referente a la infor-
mación, la gestión de conflictos, la acción humanitaria,
etc.; las transnacionales cada día adquieren más in-
fluencia e incluso control sobre el destino económico y
financiero del mundo; las redes criminales transnacio-
nales cooptan al Estado, dinamizan prácticas violentas
y afianzan sus acciones delincuenciales gracias a su
capacidad económica. A esto se debe agregar que ac-
tualmente la guerra se manifiesta de maneras diferen-
tes a las tradicionales, y los recursos militares parecen
inocuos ante la acción destructiva y desestabilizadora
de una serie de actores sumamente creativos e innova-
dores que apelan a estrategias y métodos impensados.
71
El Laberinto de la Seguridad
Por todo esto es necesario repensar -una vez más- la
seguridad internacional, e intentar elaborar un con-
cepto de ella más ajustado a las complejidades de un
mundo apolar que aunque no necesariamente sea más
inseguro, es innegablemente mucho más turbulento
(Rosenau, 1995).
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Abril - Junio / 2010

LEÓN VALENCIA
Director Ejecutivo Corporación Nuevo Arcoiris
Los primeros meses del 2010 han confirmado la tenden-
cia del año 2009. Se percibe un aumento de la crimina-
lidad urbana y un persistente accionar de las guerrillas
rurales. Los homicidios, que según medicina legal au-
mentaron en un 16% en el 2009, no parecen ceder en el
2010. Las autoridades han empezado a reconocer que
el clima que se respiraba en el 2008 se ha empezado
a deteriorar. El gobierno nacional ha desplazado 7000
efectivos militares al norte del departamento del Cauca
para enfrentar la creciente actividad de las FARC en
esta región en el corazón de la Cordillera Central, así
mismo mantiene el desplazamiento de tropas hacia las
fronteras de Ecuador y Venezuela teatros de operacio-
nes donde la guerrilla está acrecentando sus fuerzas.
A mediados del mes de Abril apareció la noticia de que
el gobierno nacional le había enviado al Secretariado de
las FARC una carta en la cual le proponían iniciar nego-
ciaciones secretas en el exterior, era el reconocimiento
de que en ocho años de seguridad democrática no ha-
bían podido liquidar a esta guerrilla y al final del man-
dato consideraban necesario abrir una puerta para que el
nuevo gobierno ensayara quizás una salida política.
Los resultados del 2009 señalaron que la política de
seguridad democrática había empezado a declinar.
Tuvo su punto más alto en el año 2008 cuando fueron
extraditados los 14 jefes paramilitares, se produjo la
muerte de tres miembros del secretariado de las FARC,
se realizó la “operación Jaque” que trajo a la libertad
a Ingrid Betancourt y a otros catorce secuestrados y se
redujo el tráfico de drogas.
39
El Laberinto de la Seguridad
Fue el momento culmen de un proyecto que a lo largo
de seis años había reducido los homicidios, los secues-
tros y el asedio de las grupos ilegales a los grandes
centros de población y producción, mediante un gran
esfuerzo del Estado y del sector privado que llevó a
un aumento en más de un 70% de los efectivos de la
Fuerza Pública y a un incremento similar en los gastos
en defensa.
Los impactantes resultados del año 2008 generaron
una gran euforia en el gobierno y en la opinión pública
e hicieron pensar a muchos sectores del país que los
paramilitares eran asunto del pasado y las guerrillas
estaban en su momento final.
El balance de las acciones y de la presencia en el terri-
torio nacional de los grupos ilegales en el 2009 muestra
un panorama distinto. Una nueva generación de para-
militares –llamados por el gobierno nacional “bandas
criminales”- se está extendiendo de manera acelerada
por todo el país y ha logrado un accionar record su-
perando en hechos la suma de las actividades de las
FARC y el ELN.
Especial atención merece el caso de las ciudades. Me-
dellín ha regresado a una situación bastante parecida a
la que tenía en el 2003. Las bandas y los combos se han
reactivado y han logrado que en el año 2009 la cifra de
homicidios se acerque a 2000 y la tasa por cada cien
mil habitantes se situé en 73. Bogotá está empezando
a vivir una preocupante presencia de grupos armados y
mafias en las principales entradas y salidas de la ciudad
que acuden a la violencia y al sicariato para apoderarse
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
de negocios lícitos e ilícitos. También en otras trece
ciudades se siente la proliferación de grandes bandas
herederas de los paramilitares.
La guerrilla después de sus graves derrotas en la Cor-
dillera Oriental se ha atrincherado en lugares claves de
la Cordillera Central y en las zonas fronterizas de Ve-
nezuela y Ecuador y ha iniciado con éxito un proceso
de reorganización de sus fuerzas y un relanzamiento de
sus actividades. Las FARC hasta Octubre 20 registra-
ban 1429 acciones superando en cerca de un 30% el
accionar del año 2008. Han vuelto a atacar bases fijas y
a incursionar en cascos urbanos con resultados muy ne-
gativos para las Fuerzas Militares y de Policía. El ELN,
a pesar de su marginalidad y su baja actividad en los
últimos años, muestra ahora un incremento considerable
en sus filas y una mayor actividad de sus estructuras en
los departamentos de Cauca, Nariño y Arauca.
Las Fuerzas Armadas están afrontando una dura prue-
ba. El asesinato de doce jóvenes oriundos del Munici-
pio de Soacha en un lejano paraje de Norte de Santan-
der a manos de una unidad del ejército nacional sacó a
la luz pública una inmensa cadena de ejecuciones ex-
trajudiciales que tienen a la Fuerza Pública en graves
aprietos ante la justicia y ante la comunidad internacio-
nal. Se conoció entonces que la fiscalía tiene en proce-
Gráfico 1. Acciones unilaterales por grupo armado 1989-2009
Fuente: CERAC, Base de Datos sobre Conflicto Armado Colombiano, 2009.
Abril - Junio / 2010
sos a más de 2000 miembros de las Fuerzas Armadas
y 476 están presos. Esta situación, ligada al desgaste
natural que traen siete años de ofensiva continua sobre
las guerrillas, ha llevado a una pérdida de iniciativa
de las Fuerzas Militares en algunos sitios del país. La
visión de que ha comenzado el declive de la seguridad
democrática emana del informe anual del Observatorio
del Conflicto Armado de la Corporación Nuevo Arco
Iris. El grupo de investigadores de Arco Iris acudiendo
a fuentes oficiales de Vicepresidencia de la Repúbli-
ca, al seguimiento de la prensa regional, a una serie
de estudios monográficos en regiones y ciudades y a
un diálogo intenso con otros centros de investigación
y con fuentes de inteligencia militar, ha logrado una
radiografía de la situación de los grupos irregulares y
del estado de la confrontación en el país.
Quiere señalar que es urgente un cambio en las estra-
tegias que parta de reconocer los nuevos desafíos de
la criminalidad en las ciudades y el reacomodo de las
guerrillas. Que tenga en cuenta también la reducción
de los gastos en el conflicto interno que vendrán con
la crisis económica, el recorte de los dineros del Plan
Colombia y la atención de la crisis con Venezuela. Una
gráfica que recoge una larga línea de tiempo del accio-
nar del Estado y los grupos irregulares puede ilustrar el
momento en que nos encontramos:
40
 El Laberinto de la Seguridad

Paramilitares,
neoparamilitares y afines

El gobierno nacional en su afán de esconder las limi-

taciones y fallas que se presentaron en la negociación
con los paramilitares ha insistido en deslindar los gru-
pos que ahora se cobijan bajo las denominaciones de
Águilas Negras, Rastrojos, Paisas, Nueva Generación, FOTO
Ejército Revolucionario Popular Anticomunista de Co-
lombia, Oficina de Envigado, Autodefensas Gaitanis-
tas de Colombia etc… de las fuerzas que estuvieron
sentadas en la mesa de conversaciones en Santa Fe Ra-
lito. También se ha esforzado por minimizar el alcance
de las acciones de estas organizaciones.

Pero un examen somero de los lugares donde están ac-

tuando estos grupos, de sus jefes y del tipo de acciones
que realizan, permiten concluir que corresponden a es-
tructuras que nunca se desmovilizaron, grupos y personas
que después de participar en el proceso de desmoviliza-
ción han vuelto al accionar armado y nuevas fuerzas re-
clutadas a partir de la ruptura de las negociaciones gene-
rada por la reclusión de una parte de la cúpula paramilitar
en Itaguí y su posterior extradición a los Estados Unidos. Foto de archivo.

Los acontecimientos de 2008 y 2009 muestran que
tenían mucho de cierto las afirmaciones de Iván Ro-
berto Duque, alias Ernesto Báez, en un carta que le
envió al Alto Comisionado de Paz, Luís Carlos Res-
trepo, en Diciembre 28 de 2006. Decía Báez: “Quere-
mos percatar a los colombianos sobre la gravedad del
fenómeno de las mal llamadas bandas emergentes,
que no son más que grupos de autodefensas desmo-
vilizados a medias, por el fracaso de la reinserción y
en proceso acelerado de rearme y expansión, diri-
gidos por comandantes con tanto poder como usted
efectivamente los pudo conocer, y que alcanzaron a
quedar por fuera de las puertas de la cárcel”. Y agre-
gaba: “Al respecto me veo forzado a recordarle que
de los 40 grandes jefes que Usted conoció dentro de
la cúpula federada de las AUC, 19 están detenidos,
esto indica que más del cincuenta por ciento de estos
altos mandos, gozan de libre albedrío, entre ellos el
cofundador histórico de las AUC. En igual condición
están más de 500 segundos comandantes y cerca de
mil mandos medios”.
En el año 2008 la Corporación Nuevo Arco Iris logró
identificar acciones de estos grupos en 247 municipios.
Para el 2009 ha logrado registrar alguna actividad en 46
municipios distintos a los del 2008 lo cual dice que en
estos dos años han tenido algún tipo de presencia en 293
municipios. Las acciones de agresiones a la población
civil y de contacto con la fuerza pública alcanzan la
cifra de 2286 y el número de integrantes se aproxima a
11000. Sin duda alguna, están involucrados en el nar-
cotráfico, como lo estaban las Autodefensas Unidas de
Colombia, pero se dedican también a golpear a las orga-
nizaciones sociales y sindicales, a amenazar a líderes de
la oposición y a las víctimas que reclaman sus derechos
y a reconstruir sus nexos con sectores de la fuerza públi-
ca y con los dirigentes políticos. Se diferencian de la an-
terior generación de paramilitares en que aún no tienen
una estructura nacional que los cobije a todos y en que,
en algunos lugares, se están aliando con uno de los gru-
pos guerrilleros para compartir actividades de narcotrá-
fico o para luchar por el control territorial combatiendo
a la Fuerza Pública o a otro grupo insurgente.

41 Abril - Junio / 2010

REVISTA POLÍTICA colombiana
Mapa 1. Municipios con Actividades
de Neo-Paramilitares en el 2008 y el 2009
El caso emblemático del fracaso de la negociación con
los paramilitares es Medellín. Con ocasión de los acuer-
dos de paz realizados por el gobierno del presidente Uribe
con Diego Fernando Murillo Bejarano, alias don Berna,
que llevaron a la desmovilización de los Bloques Cacique
Nutibara y Héroes de Granada, los homicidios se reduje-
ron a 781 en 2005, 709 en el 2006 y 790 en el 2007.
Pero una vez se rompieron estas negociaciones y se
produjo la extradición de Alias don Berna las cifras
volvieron a escalar hasta 1044 homicidios en 2008 y
a 1717 del 1 de enero al 31 de Octubre de 2009 lo cual
indica que en este año el número rondará los 2000 cifra
similar a los 2012 que se produjeron en el 2003.
Las bandas y combos que antes estaban bajo el control
de Don Berna han vuelto a un intensa actividad y las
Abril - Junio / 2010
Gráfico 1. Evolución del índice de homicidios
en Medellín 1999 - 2009*
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
FUENTE: Secretaría de Gobierno Municipal, Medicina Legal. * Enero – octubre de 2009
autoridades tiene ahora una identificación aproximada
de 60 grandes estructuras. Una parte de ellas recibe ór-
denes de alias Valenciano y la otra de alias Sebastián.
La gran fragmentación y enfrentamiento que se produ-
jo en el 2008 empieza a ceder y en el punto más alto de
la pirámide del crimen han quedado estos dos mandos
que en los tiempos de Don Berna ocupaban en lugar
secundario.
Realizan en todo caso las mismas actividades de los
anteriores paramilitares: obligan a los conductores de
los vehículos de servicio público a pagarles una cuota,
también a los pequeños y medianos comerciantes de
las comunas. Controlan las entradas de la ciudad en la
troncal que va hacia la Costa Atlántica y en la carre-
tera que conduce a Urabá. También en el oriente por
la vías que conducen a Bogotá y al Aeropuerto José
María Córdoba y en el sur en la entrada desde Cali y
el Eje Cafetero. Para conectar estos sitios establecen
corredores por donde mueven grandes cantidades de
drogas y armas.
Este tipo de control territorial también se empieza a
desarrollar en Bogotá. Las capturas de testaferros de
Alias “El Loco” Barrera llevaron a descubrir el interés
de este jefe paramilitar en la compra de predios alre-
dedor de la capital. Así mismo el registro de 106 ac-
ciones de sicariato, en lo que va corrido del año 2009,
mostraron que la disputa por el territorio y por los ne-
gocios entre las bandas paramilitares estaba cobrando
una gran fuerza en una ciudad que no tenía mayores
antecedentes en este aspecto.
42

Las localidades de Kennedy, Suba, Bosa, Ciudad
Bolívar y Usaquén, son las más afectadas por la pre-
sencia de estas fuerzas. Uno de los lugares donde
con más claridad se registra la actividad de las ban-
das es la plaza Corabastos, allí tienen presencia
Las Águilas Negras, el Bloque Cacique Nutibara, el
grupo denominado Héroes Carlos Castaño y el Ejér-
cito Revolucionario Popular Anticomunista –ER-
PAC- al mando de Pedro Olivero, alias Cuchillo.
Otros lugares son los Sanandrecitos, los centros de
expendios de droga, las casas de prostitución. In-
fluyen también en juegos de azar y en cooperativas
de vigilancia y seguridad. Privilegian en todo caso
los lugares del suroriente por donde se sale hacia
los Llanos Orientales, o en la carrera séptima en la
salida hacia Boyacá. Además del Loco Barrera y
de alias Cuchillo, las investigaciones señalan que
existe una presencia importante de grupos ligados a
mafias de esmeralderos.
No hay aún un aumento sensible de homicidios en Bo-
gotá lo cual indica que la disputa por la ciudad apenas
comienza y las autoridades están a tiempo de impedir
que el fenómeno paramilitar eche raíces como en otras
ciudades.
Pero tanto la prevención como la confrontación de la
nueva generación de paramilitares implican un cambio
profundo en la visión del gobierno y en la actividad de
la fuerza pública. Es claro que en la negociación que se
43
El Laberinto de la Seguridad
llevó a cabo con las Autodefensas Unidas de Colombia
se dejaron intactas buena parte de las redes de narco-
tráfico y de la estructuras militares más especializadas
y ha sido también evidente que estas organizaciones
mantienen importantes nexos con sectores de la políti-
ca, la justicia y las Fuerzas Armadas y disfrutan de la
tolerancia de agentes del Estado a todos los niveles.
El plan renacer de la guerrilla
La euforia del gobierno y de la opinión pública por
los golpes propinados a la guerrilla en el año 2008
tenía grandes motivos. La “Operación Jaque” había
sellado con broche de oro una larga cadena de éxi-
tos militares del gobierno del presidente Uribe. El
triunfo mayor lo constituye sin duda la expulsión de
las FARC de Bogotá y Cundinamarca y en general la
disminución decisiva de sus fuerzas en toda la Cor-
dillera Oriental. Las FARC tenían en Cundinamarca
en el año 2003 nueve Frentes Guerrilleros incluido el
Frente Antonio Nariño que realizaba operaciones en
Bogotá. En total eran más de 1200 guerrilleros y no
menos de 1500 milicianos. Las operaciones “Libertad
uno” y “Libertad dos” lanzadas en el 2003 y el 2005
lograron el desmantelamiento de la mayoría de estos
frentes y su repliegue hacia el Meta y el Caquetá. Así
mismo las operaciones lanzadas sobre las Sierra de la
Macarena y los llanos del Yarí sometieron a un acoso
permanente al jefe militar de las FARC Jorge Briceño
alías el Mono Jojoy y desbarataron buena parte de
sus anillos de seguridad.
Junto a este castigo continuado de las guerrillas en la
Cordillera Oriental se asestaron golpes en otros sitios
del país que estremecieron la cúpula de la insurgencia
y lograron disminuir sus fuerzas en cerca de un cua-
renta por ciento. La ofensiva del Ejército tuvo el me-
jor ambiente a finales de 2007 y principios del 2008
cuando Manuel Marulanda Vélez, el jefe histórico de
las FARC, se debatía entre la vida y la muerte y en las
filas de esta guerrilla se producía un gran desorden que
permitió acciones como el ataque al campamento de
Raúl Reyes o el asesinato de de Iván Ríos a manos de
unos de sus compañeros.
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
Foto de archivo.
A mediados del 2008 comenzó la reorganización de
las FARC con la elección de Alfonso Cano como su-
cesor de Marulanda y el lanzamiento posterior del
“Plan Renacer” que plantea una reactivación militar
de las FARC y la retoma de varios territorios. Se trata
de la utilización intensiva de las minas antipersonal,
la movilización de la tropa en pequeños grupos, la
especialización de francotiradores para hostigar al
ejército en movimiento, la fabricación y uso de armas
artesanales para sustituir el armamento convencional,
la apertura de escenarios de combate en la Cordillera
Central y en las fronteras para atraer a la Fuerza Pú-
blica y disminuir la gran presión sobre la guerrilla en
la Cordillera Oriental.
Con la reorganización del mando y el nuevo plan
las FARC han logrado frenar el desangre y la des-
articulación a que habían sido sometidas. Después
de la Operación Jaque han recibido muy pocos gol-
pes y han incrementado sus acciones. Han logrado la
reactivación de varias estructuras en zonas urbanas
y rurales e incluso han creado un nuevo frente gue-
rrillero en el Guaviare cuestión que no ocurría hacía
varios años. Particular mención merece el crecimien-
to de sus fuerzas en Cauca, Nariño, el Bajo Cauca
Antioqueño y las estructuras recostadas a la Frontera
con Venezuela. Las FARC mantienen en sus filas al-
rededor de 11.500 guerrilleros. La incursión de un
Abril - Junio / 2010
comando de las FARC en el casco urbano de Garzón
en el Huila en mayo pasado y el reciente ataque a una
instalación militar en Corinto Cauca con un saldo de
nueve militares muertos, muestran que las FARC está
recuperando la capacidad para atacar bases fijas del
ejército y regresar a los ataques urbanos.
La siguiente gráfica muestra la evolución anual de
acciones bélicas de las FARC. En ellas se incluyen
combates, emboscadas, hostigamientos, francotira-
dores, campos minados activados, y ataques a la in-
fraestructura energética. Pero no se tienen en cuenta
capturas, confiscación de caletas, desmovilizaciones,
acciones que en términos generales no implican nin-
guna actividad armada.
2063
1429
1115 1087 1057
1353
1116
982 1008
1026
822 885 949
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Oct 20
Fuente: Base de Datos de la Corporación Nuevo Arco Iris
Una mirada superficial nos diría que el accionar se
ha mantenido estable, sin embrago, las característi-
cas de las acciones se han modificado. Durante el año
2003 el 31% fueron realizadas con explosivos, mien-
tras que para el año 2008 estas llegaban al 64%. En lo
corrido del año 2009 la tendencia no se modifica, el
total de acciones con explosivos se acerca a un 55%.
Por acciones con explosivos se entiende campos mi-
nados, y algunas emboscadas y hostigamientos utili-
zando estos artefactos.
La siguiente grafica nos muestra el total de acciones
de las FARC en el año 2009. Hasta el 20 de octubre
se registraban 1429 acciones. Han realizado en diez
meses un número superior de acciones a la de la tota-
lidad del año anterior. Si la tendencia continúa, como
hasta ahora, para finales del año 2009 las acciones de
las FARC estarían llegando a cerca de 1600, un incre-
mento sustancial con respecto a los años anteriores.
44
 El Laberinto de la Seguridad

2000
600 1800
500 1600
1400
400
1200
300
1000
200 800
100 600

0 400
CM F E AIE C H Otros 200
Acciones 382 177 36 88 564 118 64 0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Base de Datos de la Corporación Nuevo Arco Iris Ene/jul

Heridos 1537 1853 1949 1635 1699 1800 1692 1050

La anterior gráfica nos deja ver que el número de cam- Muertos 699 597 590 717 594 457 373 296

pos minados activados se sitúa por debajo del número Fuente: Base de Datos de la Corporación Nuevo Arco Iris

de combates. Es decir, la capacidad bélica de las FARC tantes de unidades militares: 2.500 efectivos al norte
en términos de confrontaciones abiertas ha aumentado del Cauca para repeler la ofensiva de las FARC en To-
con respecto al año anterior. ribio, Corinto y Jambaló y una Brigada entera hacia
la frontera con Venezuela.

No menos importante es la crispación que se siente en

La nueva coyuntura
algunos sectores de las Fuerzas Militares por la cre-
de las fuerzas armadas
ciente vinculación de sus miembros a los juicios por
El auge económico que permitió aumentar la Fuerza ejecuciones extrajudiciales y por la entrada en vigencia
Pública de 260.000 efectivos a 445.000 en seis años e de la Corte Penal Internacional que tiene puestos sus
incrementar el gasto en defensa de 3.2 % del PIB a 4.6% ojos en la situación colombiana.
según los cálculos del Departamento de Planeación Na-
Nada fácil va a estar la situación de seguridad en el
cional o a 6.0 % según las estimaciones de analistas
próximo gobierno con una nueva generación de pa-
independientes, no va a continuar. El aumento del déficit
ramilitares en expansión, una guerrilla empezando su
fiscal no permite una gran movilidad en el gasto. Los
reactivación y una fuerza pública en dificultades.
empresarios empiezan a mostrar sus reticencias ante el
impuesto de guerra que ha producido cerca de seis billo-
nes de pesos en los cuatro años de recolección. También
los recursos del Plan Colombia que contribuían de ma-
nera importante a la movilidad aérea pueden llegar a un
recorte del cuarenta por ciento.

Al tiempo que los recursos tienden a disminuir, las

bajas en sus filas aumentan y este año entre heridos
y muertos es muy probable que la cifra se acerque las
2500 dado que en los primeros seis meses afrontaron
1346, con una alta cuota de mutilados por minas anti-
personal.

A esta situación se la agrega una mayor exigencia en

el desplazamiento de las tropas de un lugar a otro por
los nuevos escenarios de combate y por las tensiones
en las fronteras. En apenas una semana, a mediados de
noviembre, se anunciaron dos movilizaciones impor-

45 Abril - Junio / 2010


María Clara Jaramillo
Docente Investigadora de la Universidad Externado de Colombia.
Uno de los hechos políticos que mas controversia ha
suscitado en Colombia en los últimos tiempos es el
acuerdo con los Estados Unidos para la instalación de
las bases militares en territorio colombiano. ‘Acuerdo
complementario para la cooperación, asistencia y segu-
ridad entre los gobiernos de la República de Colombia
y de los Estados Unidos de América’ La negociación de
este acuerdo se hizo a espaldas del Congreso y de los
distintos estamentos del Estado y de la sociedad civil.
En el proceso de negociación el ejecutivo colombiano
fue particularmente hermético y cuidadoso de no divul-
gar el contenido de las discusiones y celoso con la infor-
mación en los foros internacionales de carácter regional,
especializados en el tema.
Esta experiencia de negociación va en contravía de los
postulados de la ciencia política y muy particularmente
de las teorías del consocionalismo y la democracia de-
liberativa que como veremos hablan de la importancia
de un proceso deliberativo, en donde los argumentos
son presentados de manera veraz y justificada, y los ac-
tores no tienen posiciones inflexibles y están dispues-
tos a ceder a la fuerza del mejor argumento. Todo esto
tiene una relación directa con la legitimidad nacional e
internacional del acuerdo.
Aquí esbozamos, a manera de marco teórico, los pos-
tulados fundamentales de la teoría consocional o de
distribución del poder y los postulados generales de la
democracia deliberativa, a la luz de las cuales se ha he-
cho el análisis de este acuerdo. El punto de encuentro
de estas dos teorías es la forma de actuar de los actores
47
El Laberinto de la Seguridad
políticos. La teoría consocional se enmarca dentro de
un contexto de sociedades profundamente divididas
que se considera aplicable en este caso a Colombia,
debido a la gran polarización que se ha generado, res-
pecto al papel que deben jugar los Estados Unidos en el
hemisferio. La teoría deliberativa es aplicable en este
caso por la forma como se construye el acuerdo y sus
consecuencias sobre la legitimidad del mismo.
Consocionalismo y espíritu
de acomodación
La historia del consocionalismo, entendido como el
régimen político de sociedades profundamente dividi-
das, donde se garantizan y protegen los derechos de
las minorías, está relacionada con los esfuerzos de los
politólogos para entender las condiciones que hacen
posible la estabilidad democrática, con el fin de evitar
la reaparición de regímenes totalitarios como el Na-
zismo.
Las discusiones sobre teoría consocional comenzaron
en la década de 1960 después de las atrocidades come-
tidas por los Nazis durante la Segunda Guerra Mun-
dial. Era un gran reto para los científicos sociales de
la época explicar por qué la democracia se debilita en
unos países y en otros no (Steiner, 2002, 7).
Durante la década de 1950, las investigaciones sobre
política comparada se enfocaron principalmente en los
Estados Unidos y los grandes países de Europa Occi-
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
Foto de archivo.
dental. En efecto, en 1956, G. Almond sostiene en su
transcendental artículo Comparative Political Systems,
que los Estados Unidos y el Reino Unido tienen una
democracia estable debido a sus culturas relativamente
homogéneas (Steiner, 2002, 7). Dentro de la misma lí-
nea de pensamiento, Almond afirma que los regímenes
democráticos de Italia y Alemania fracasan durante las
décadas de 1920 y 1930 debido a su heterogeneidad
cultural.
Posteriores discusiones durante la década de 1960
expandieron el ámbito del debate a las democracias
europeas más pequeñas, lo que permitió observar las
condiciones de estabilidad democrática desde otra
perspectiva. Los análisis que se hicieron sobre Aus-
tria, Bélgica, Holanda y Suiza, todas democracias cul-
turalmente heterogéneas y sin embargo estables, die-
ron origen a la teoría consocional.
De acuerdo con Steiner el estudio de caso más rele-
vante para el desarrollo de la teoría consocional fue
el realizado por Arendt Lijphart en 1968 The Politics
of Accommodation-Pluralism and Democracy in the
Netherlands (Steiner, 2004). En este análisis Lijphart
habiendo demostrado que Holanda fue durante mucho
tiempo una nación dividida por razones religiosas, se
pregunta si en ese momento (1968) podría decirse que
era una democracia estable. Por democracia Lijphart
entiende simplemente un sistema en el cual la gente
Abril - Junio / 2010
tiene la oportunidad de elegir a sus líderes. Una demo-
cracia estable sería aquella en la que las capacidades
del sistema logran no solamente mantener el orden,
sino resolver y evitar que los problemas, conflictos y
tensiones se acumulen. Sobre esta base, Lijphart se
pregunta si la democracia holandesa satisface tales re-
querimientos. Haciendo uso de ciertos indicadores res-
ponde de manera positiva y concluye que el gobierno
democrático ha probado ser legítimo y efectivo y que
la política holandesa, no obstante sus profundas e his-
tóricas divisiones, parecía ser saludable y estable.
Esta estabilidad democrática para Lijphart se explica-
ba por la práctica de lo que él llama una política de
acomodación, que comprende cuatro elementos de
diseño institucional –proporcionalidad, grandes coali-
ciones, federalismo y poder del veto, y un elemento
de comportamiento humano que él denomina espíritu
de acomodación y que no es otra cosa que “ese deseo
de vivir con el otro-distinto”. De acuerdo con Lijphart,
en la estabilidad democrática holandesa era especial-
mente importante la aplicación del principio de pro-
porcionalidad que se aplicaba no sólo a las elecciones
parlamentarias, sino al sistema político en su conjunto
–posiciones burocráticas, policía, fuerzas militares, etc.
Además de la proporcionalidad, grandes coaliciones
en la formación del gabinete eran un importante segun-
do elemento de diseño institucional dentro del conso-
cionalismo. El Federalismo como tercer elemento de
diseño institucional, se refiere a la autonomía territorial
o sectorial y por último, el poder del veto que se refie-
re al poder que tienen los grupos sociales en aquellos
asuntos que se consideran de vital importancia para sus
intereses particulares.
Estas cuatro características institucionales no son su-
ficientes para que un país culturalmente fragmentado
alcance la estabilidad democrática. Hay necesidad de
aquello que Lijphart llama el espíritu de acomodación.
No sólo es importante la clase de instituciones políti-
cas sino el espíritu con que los políticos interactúan en
estas instituciones. Macedonia es un buen ejemplo. En
2001 al promulgar una nueva Constitución, uno de los
miembros del Partido Democrático Albanés exclama:
“Hemos mejorado nuestra constitución para reducir los
conflictos étnicos, ahora debemos mejorar la mentali-
48

dad que ha causado estos conflictos” (Steiner, 2004,
10). Esto significa que además de los asuntos institu-
cionales, es importante tener en cuenta el comporta-
miento humano que subyace tanto a las causas como a
las posibles soluciones de estos conflictos.
Steiner (2004,10) considera que cuando Lijphart ha-
bla de espíritu de acomodación y cuando el político
albanés habla de mentalidad, ambos se refieren a una
actitud positiva hacia sus oponentes y al respeto por
sus argumentos.
En su análisis de Holanda, Lijphart introduce un nue-
vo elemento a la teoría predominante sobre estabilidad
democrática: la forma en qué se toman las decisiones.
La hipótesis que se generó es que incluso aquellos paí-
ses fragmentados pueden alcanzar estabilidad demo-
crática si adoptan una forma no competitiva de toma
de decisiones. Esto es, una forma consocional. En los
estudios de caso sobre Bélgica, Austria y Suiza tam-
bién se puso especial énfasis en las instituciones y el
comportamiento. Sin embargo, al igual que en el caso
de Holanda, el comportamiento consocional no pudo
Foto de archivo.
49
El Laberinto de la Seguridad
medirse de manera sistemática (Steiner, 2004, 11).
El caso del desmembramiento de la antigua Checos-
lovaquia a finales de 1992, plantea unos interrogantes
interesantes. En el momento en que cae el régimen co-
munista en 1989 se instauran instituciones consocio-
nales. En efecto, el principio de proporcionalidad fue
tenido en cuenta en las primeras elecciones libres en
junio de 1990, la formación del gabinete se dio por el
régimen de coalición, se acordó que cuando el primer
ministro fuera checo, el viceprimer ministro sería eslo-
vaco y viceversa, y el sistema político contenía fuertes
poderes de veto para la minoría eslovaca. Adicional-
mente, se podía decir que existía un gran espíritu de
acomodación entre los dos líderes, Havel y Dubcek.
¿Qué pasó entonces después de las segundas eleccio-
nes parlamentarias en junio de 1992, que el país se di-
vide seis meses más tarde? Nada había cambiado con
las instituciones de distribución de poder (consociona-
les). Se hace necesario mirar qué pudo haber pasado
en relación con el espíritu de acomodación. En ese
momento había dos nuevos líderes: Václav Klaus de
la parte checa y Vladimir Meciar de Eslovaquia cuyo
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
nivel de espíritu de acomodación pudo no haber sido
tan alto como el de sus predecesores. Esto indica cómo
diferentes miembros de diferentes élites políticas pue-
den tener distintos niveles de espíritu de acomodación
(Steiner, 2004, 13-14).
Es precisamente aquí, en el espíritu de acomodación que
las teorías consocionales o de distribución de poder se
encuentran con lo que hoy se conoce como democracia
deliberativa. Es el aspecto humano, es la acción de los
ciudadanos en relación con los otros y en lo que respecta
a los asuntos públicos lo que permite que estas dos ver-
tientes de la Ciencia Política se encuentren.
Democracia deliberativa
La democracia deliberativa es una forma de gobierno
en la cual los ciudadanos libres e iguales (y sus repre-
sentantes), justifican sus decisiones en un proceso en
el que se dan razones mutuamente aceptadas, y gene-
ralmente accesibles, con el objetivo de llegar a unas
conclusiones obligatorias para todos los ciudadanos y
abiertas a discusión en el futuro (Gutmann and Thomp-
son, 2004, 7).
Las raíces de la democracia deliberativa pueden en-
contrarse en autores como Aristóteles en la Antigua
Grecia, quien valoraba un proceso en el que los
ciudadanos pudieran discutir y decidir abiertamen-
Foto de archivo.
Abril - Junio / 2010
te. No obstante, la democracia en Atenas era muy
distinta a la que conocemos hoy en día. El carác-
ter de ciudadano estaba reservado a unos pocos. En
el siglo XIX encontramos a John Stuart Mill como
uno de los grandes defensores del “gobierno por
discusión”. Sin embargo, él también reservaba este
derecho a los más educados. A comienzos del siglo
XX encontramos en los escritos de John Dewey, Alf
Ross, y A.D. Lindsay en los que encontramos seña-
les inequívocas de la necesidad de la discusión polí-
tica en una democracia.
Más que cualquier otro teórico del tema, Jurgen Ha-
bermas es, sin lugar a dudas, el mayor responsable
de revivir el tema de la deliberación y de darle más
claramente un sustento democrático. Para Habermas
(1996a: 296), “el elemento central del proceso demo-
crático reside precisamente en el proceso de la política
deliberativa”.
Una característica esencial de la política deliberati-
va es la “participación de todos los ciudadanos en el
mismo nivel y sin presiones en un proceso político
abierto al público” (Steiner, 2004, 19). La veracidad,
descrita como una consistencia entre las palabras y
las acciones, es una segunda característica de este
tipo ideal de política deliberativa. La justificación ló-
gica es otra característica de la política deliberativa.
Habermas sostiene que en este proceso de argumenta-
ción, los participantes deberán justificar sus asevera-
ciones sin tener en cuenta un espacio social o un tiem-
po histórico determinados. Una cuarta característica
de este tipo ideal de deliberación es que los méritos
de los argumentos deben ser expresados en términos
del bien común.
Los dos últimos aspectos que caracterizan este pro-
ceso ideal de deliberación son el respeto entendido
como el interés de escuchar a los otros y la disposi-
ción de los participantes de ceder ante la fuerza del
mejor argumento, que significa que las preferencias
de los participantes no son fijas, sino que están abier-
tas al cambio.
50

La deliberación y la seguridad
nacional. Las bases militares
de los Estados Unidos en Colombia
La discusión sobre deliberación es especialmente delica-
da en asuntos relativos a la seguridad nacional. Desde las
competencias orgánicas del Estado colombiano, el presi-
dente como cabeza de la rama ejecutiva, tiene la potestad
sobre temas de orden público y la provisión de seguridad
exterior a la nación. En este sentido, el proceso de deli-
beración política, donde es prioritaria la participación de
una multiplicidad de actores, es difuso y complejo, por
cuenta de su carácter reservado y estratégico.
En la suscripción de cualquier tratado internacional,
incluso sobre temas militares y de seguridad, las ra-
mas legislativa y judicial tienen la facultad de aprobar
y adelantar un control constitucional, que favorece una
revisión integral1 de los compromisos que adquiere el
Estado. Bajo esta perspectiva, es posible identificar un
espacio en el cual la deliberación, como componente
clave de la democracia, tendría un lugar claro dentro de
los instrumentos normativos de carácter internacional,
dentro del sistema de pesos y contrapesos.
51
El Laberinto de la Seguridad
A partir de lo anterior, el ‘Acuerdo complementario
para la cooperación, asistencia y seguridad entre los
gobiernos de la República de Colombia y de los Esta-
dos Unidos de América’ constituye un caso clave para
analizar hasta qué punto se ha adelantado un proceso
suficiente de deliberación política en los procedimien-
tos de discusión, aprobación y control constitucional.
Una somera revisión de los antecedentes, el contenido
y los argumentos que discuten la pertinencia del acuer-
do, evidencia ciertas deficiencias legales y legítimas,
que a su vez, demuestran importancia de establecer un
consenso democrático sobre decisiones de esta mag-
nitud.
A partir de la divulgación de las negociaciones preli-
minares del Acuerdo, se generaron serias críticas por el
limitado acceso a las discusiones marco, el desarrollo
del documento y lo que sería la versión final. Con los
primeros anuncios sobre su firma, el Congreso de la
República, numerosas organizaciones de la sociedad
civil, e incluso varios Estados vecinos, hicieron un lla-
mado al Gobierno para que explicara su objetivo y con-
tenido2. Como respuesta, la administración de Álvaro
Uribe alegó que se trataba de la formalización de una
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
serie de actividades que se desarrollaban desde años
atrás, y que la finalidad del acuerdo era darle continui-
dad a la cooperación militar entre ambos países, para
fortalecer la lucha antinarcóticos y contra los grupos
armados ilegales.
Debido a que no existió claridad y suficiente conoci-
miento público sobre los puntos que regirían el acuerdo,
se puede afirmar que hubo un déficit de transparencia y
deliberación. El legislativo colombiano, los organismos
de control, la Comisión Asesora de Relaciones Exterio-
res, y la opinión pública, tuvieron un acceso restringido
a la información correspondiente a esta propuesta de
norma internacional, y de esta manera se dificultó un
debate político a priori, puesto que no fue posible con-
trovertir o discutir con veracidad los argumentos expli-
cativos del acuerdo. No sería sino pocos días después de
la firma del mismo, el 30 de octubre de 2009, cuando se
puso a disposición pública el texto completo.
Desde una mirada procedimental, este acuerdo se pre-
senta como un ‘acuerdo simplificado’, es decir, como un
instrumento de ejecución de un tratado que ya ha teni-
do el trámite correspondiente entre las ramas del poder
público, y que no genera obligaciones nuevas para el
Estado, puesto que sigue lo expresamente consignado
en el marco en el tratado. Para este efecto, se invocaron
como precedentes los acuerdos de 19523 y 19744 con
Foto de archivo.
Abril - Junio / 2010
Debido a que no existió claridad y
suficiente conocimiento público sobre
los puntos que regirían el acuerdo, se
puede afirmar que hubo un déficit de
transparencia y deliberación.
Estados Unidos, en los cuales se establece de un lado, el
propósito de promover y mantener la paz en Colombia;
y extender la duración de misiones militares por otro5.
El acuerdo establece como objetivo profundizar la co-
operación (entre ambos países) en áreas tales como
interoperabilidad, procedimientos conjuntos, logística
y equipo, entrenamiento e instrucción, intercambio de
inteligencia, capacidades de vigilancia y reconocimien-
to, ejercicios combinados, y otras actividades acorda-
das mutuamente, para enfrentar amenazas comunes a
la paz, la estabilidad, la libertad y la democracia6. Así,
por medio de los 25 artículos que lo componen, se ava-
la la presencia de militares y civiles estadounidenses en
siete bases militares colombianas7; se estipula el tipo
de acceso, uso y propiedad de instalaciones militares;
procedimientos de autorización de ingreso y sobrevue-
lo de aeronaves; el pago de tarifas y otros cargos, el
otorgamiento de privilegios, exenciones e inmunida-
des al personal de los Estados Unidos; la documenta-
ción para entrar, salir y viajar, entre otras disposiciones
catalogadas como “cooperación militar”.
Pueden identificarse dos tipos de valoraciones sobre el
contenido del Acuerdo. De una parte, las que corres-
ponden al proceso de control institucional y, por otra
parte, las que se desprenden de los pronunciamientos
de organizaciones de la sociedad civil.
En relación con el control institucional, cabe destacar
el pronunciamiento del Consejo de Estado, quien tiene
la obligación de emitir un concepto para el gobierno
nacional, y el concepto de la Comisión Colombiana de
Juristas, documento elaborado a solicitud del magis-
trado ponente de la Corte Constitucional, que en úl-
timas es el órgano judicial competente en la revisión
52
 El Laberinto de la Seguridad

de las demandas de constitucionalidad que se generan

por este tipo de acuerdos8. En estos dos conceptos se
esgrime que el Acuerdo objeto de revisión crea unas
responsabilidades sin precedentes: “no existen dispo-
siciones en tratados internacionales que le sirvan de
fundamento a dos obligaciones contenidas en el Acuer-
do: la relacionada con el acceso, uso y propiedad de
instalaciones militares colombianas, y la que tiene que
ver con el otorgamiento de privilegios e inmunidades a
personal civil y militar de los Estados Unidos”9.

La Comisión Colombiana de Juristas agrega de manera

sustancial: “en el momento en que se comprueba que
un acuerdo internacional fue tramitado como acuerdo
simplificado, a pesar de tener la naturaleza propia de
un tratado internacional, lo que resulta procedente es
declarar su inconstitucionalidad”10. Si se sigue este
argumento, en el trámite mismo del Acuerdo no se
generó la deliberación correspondiente a los tratados
internacionales, debido a que éstos requieren como
procedimiento especial la participación de las ramas
legislativa y judicial, por medio de una aprobación de
ley y revisión constitucional sobre su contenido.
Aunque en la actualidad, es competencia de la sala
plena de la Corte Constitucional declarar o no la in-
constitucionalidad del acuerdo y si hay lugar, exigir el
trámite por el Congreso de la República, se debe des-
tacar que este acuerdo además de cumplir con los pro-
cedimientos jurídicos en mención para su legalidad,
debe buscar legitimidad para adelantar a cabalidad y
sin contratiempos su implementación. Sobre este últi-
mo punto son reveladores los argumentos de múltiples
organizaciones sociales quienes denuncian que el con-
tenido del texto firmado, genera una serie de impac-
tos negativos para el país, en términos de soberanía,
el monopolio del uso de la fuerza, la seguridad y los
derechos humanos11.
Entre las problemáticas principales se cuestiona si por
cuenta de la entrada de militares y contratistas estadouni-
denses, el Ejecutivo colombiano tendrá un control sufi-
ciente sobre las actividades de ambos, la extensión de su
estadía, y real conocimiento de las compañías contratistas
que estarían operando en territorio colombiano12. Ade-
más, entre los argumentos más polémicos, se establece
que la actual presencia de personal estadounidense, ya ha
generado casos de delitos contra niñas menores de edad13;
se estima que sus operaciones han propiciado daños am-
bientales y restricciones en el acceso a recursos naturales
por parte de la población nativa14; y también se han pre-
sentado tanto asesinatos en extrañas circunstancias, como
episodios de tráfico de drogas y armas15.
Alrededor de estos temas, quedan sobre la mesa interro-
gantes relativos al manejo de la inmunidad diplomática
que se les concede, los tipos de límites en la cesión de
tareas militares y de seguridad que tradicionalmente le
competían al Estado colombiano, y cómo se va a supe-
rar la precariedad de los mecanismos disponibles para
judicializar y reparar a las víctimas de los incidentes
que han ocasionado y pueden ocasionar hacia futuro el
personal militar y civil estadounidense.
Es así como los pronunciamientos de las organizacio-
nes de la sociedad civil, dan cuenta de la ausencia de un
ejercicio democrático, que supone en primer lugar, la
debida expresión y escucha de los intereses divergentes
que se suscitan alrededor del acuerdo, lo que implica
en segundo lugar, que pese a las contradicciones polí-
ticas, el Gobierno debería incluir una multiplicidad de
actores dentro de las negociaciones preliminares, para
conocer cuáles son las percepciones y dudas sobre las
disposiciones del acuerdo.

53 Abril - Junio / 2010

REVISTA POLÍTICA colombiana
Aunque los temas militares y de seguridad constituyen
asuntos del Ejecutivo como se mencionaba con ante-
rioridad, el manejo de estas cuestiones debe procurar
en todo momento la inclusión de los intereses plurales
de la sociedad. Por lo anterior, los procesos deliberati-
vos no deben ser subestimados dado que generan im-
portantes sinergias cooperativas, de gobernabilidad y
de entendimiento entre la sociedad y sus representan-
tes, como entre las diferentes instituciones del Estado.
Es importante recordar que dentro de la democracia
deliberativa, el origen fundamental del concepto de le-
gitimidad democrática radica en el juicio colectivo de
los ciudadanos. Esta soberanía popular da el carácter
distintivo a la noción de política deliberativa de Haber-
mas (Gutmann and Thompson, 2004, 9).
De tal forma, ante una eventual revisión del acuerdo
por parte del Congreso, el ejecutivo más que encontrar
obstáculos en el legislativo, como lo señalan las inves-
tigaciones de Archer y Shugart (2002, 121), dependerá
de su capacidad de ejercer poder sobre los partidos,
los cuales, además de establecer coaliciones estratégi-
cas, abogan por intereses muy diversos. Así, permitir la
participación de otros actores catalizadores del juego
político como los partidos y el electorado, es un primer
paso para que se redefina el sentido de lo público en
este tipo de asuntos.
Finalmente es necesario resaltar que la deliberación
sobre la gestión y las decisiones de los gobiernos, es un
ejercicio idóneo dentro de aquellos escenarios políti-
cos, en los que además de respetarse el equilibrio entre
las ramas, debe buscarse una mayor representatividad
e integración. Lo anterior, tiene especial relevancia en
casos como el acuerdo militar que se encuentra discu-
sión, si se considera que los intereses más plurales y
democráticos no pueden perder su espacio en asuntos
tan decisivos para la nación.
Bibliografía
• ARCHER, Ronald, y SHUGART. Michael. “El potencial des-
aprovechado del predominio presidencial el Colombia”. En
Mainwaring, S. y Shugart, M. Presidencialismo y Democra-
cia en América Latina. Buenos Aires: Paidós, 2002  constitucionalidad del “Acuerdo complementario para la
• Comisión Colombiana de Juristas. Concepto sobre la constitu-
cionalidad del “Acuerdo complementario para la cooperación
y asistencia en defensa y seguridad entre los gobiernos de la
República de Colombia y de los Estados Unidos de Améri-
Abril - Junio / 2010
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D-7964 y D-7965, a solicitud de la Corte Constitucional el 10
de diciembre de 2009. Consultar en: www.coljuristas.org
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dation? Acta Politica: International Journal of Political Scien-
ce (Special Issue). Volume 37. Spring/Summer 2002.
• STEINER, Jurg, et al. Deliberative politics in action:
analyzing parliamentary discourse. Cambridge: Cambridge
University Press, 2004.
Notas
(1) 1 Tal revisión integral estaría relacionada con un examen
no sólo de forma y procedimiento del texto que busca apro-
bación, sino también del contenido o fondo, en el que se
establecen concesiones y responsabilidades del Estado co-
lombiano.
(2) 2 A partir del anuncio de este acuerdo, Venezuela retiró su
embajador “por considerar una amenaza para su seguridad,
la actividad de militares estadounidenses en Colombia”. De
igual manera, el presidente Álvaro Uribe tuvo que iniciar
en agosto de 2009 una gira por los países de la Unasur para
aclarar los alcances de esta presencia. Ver “Estados Unidos
utilizará en total siete bases militares en Colombia” en Se-
mana.com, 4 de agosto de 2009. Online: http://www.sema-
na.com/noticias-seguridad/estados-unidos-utilizara-total-
siete-bases-militares-colombia/127031.aspx. Consultado el
11 de mayo de 2010.
(3) 3 Acuerdo de Asistencia Militar entre la República de Co-
lombia y los Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá
el 17 de abril de 1952.
(4) 4 Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno
de los Estados Unidos de América relativo a una Misión
del Ejército, una Misión Naval y una Misión Aérea de las
Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América en la
República de Colombia, suscrito en Bogotá el 7 de octubre
de 1974.
(5) 5 Comisión Colombiana de Juristas. Concepto sobre la
cooperación y asistencia en defensa y seguridad entre los
gobiernos de la República de Colombia y de los Estados
Unidos de América”. Concepto de constitucionalidad acer-
ca de las demandas D-7964 y D-7965, a solicitud de la Corte
54
 El Laberinto de la Seguridad

Constitucional el 10 de diciembre de 2009. Consultar en: formación a la opinión pública que permita establecer cuál
www.coljuristas.org es el procedimiento de elección, aval y designación de las
(6) 6 “Gobierno publica el texto del acuerdo militar con Es- funciones de los contratistas que entran o salen del país. So-
tados Unidos” en El Espectador, 3 de noviembre de 2009. bre la participación de contratistas en el Plan Colombia ver:
Online: http://www.elespectador.com/noticias/politica/arti- El Tiempo, “En Bluyines, interviene Estados Unidos en Co-
culo170144-gobierno-publica-el-texto-del-acuerdo-militar- lombia” 16 de abril de 2001. Online: http://www.eltiempo.
eeuu. Consultado el 11 de mayo de 2010. com/archivo/documento/MAM-553494.
(7) 7 La Base Aérea Germán Olano Moreno, Palanquero; la (13) 13 Ver El Tiempo “Investigan a dos militares de Estados
Base Aérea Alberto Pawells Rodríguez, Malambo; el Fuerte Unidos por violación de niñas de 12 años en comando aé-
Militar de Tolemaida, Nilo; el Fuerte Militar Larandia, Flo- reo de melgar” 8 de octubre de 2007. Online: http://www.
rencia; la Base Aérea Capitán Luis Fernando Gómez Niño, eltiempo.com/archivo/documento/CMS-3756858
Apíay; la Base Naval ARC Bolívar en Cartagena; y la Base (14) 14 Contratistas como Dyncorp se han encargado del man-
Naval ARC Málaga en Bahía Málaga. tenimiento y apoyo de los vuelos de erradicación de culti-
(8) 8 Dentro del proceso de revisión de los acuerdos simplifi- vos ilícitos. Cabe señalar además, que la fumigación en el
cados, el Consejo de Estado revisa el contenido del mismo suroccidente el país, escaló a una demanda ante la Corte
y emite un concepto de carácter consultivo para el Gobier- Internacional de Justicia de la Haya por parte de Ecuador,
no. Posteriormente, ante demandas de constitucionalidad, que argumentó una violación de su integridad territorial por
la Corte Constitucional delega un magistrado ponente para el traspaso de vuelos de fumigación y la consecuente pér-
que presente sus argumentos y concepto ante la sala plena, dida de cultivos agrícolas de su país y el deterioro de la
sobre las demandas e intervenciones pertinentes, entre las salud de la población limítrofe. Ver BBC Mundo, “Glifo-
que se considera el concepto emitido en su momento por el sato: Ecuador demanda a Colombia”, 13 de marzo de 2008.
Procurador. Luego, la sala plena de la Corte discute un fallo Online: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/
sobre el mismo. newsid_7323000/7323518.stm
(9) 9 Para ampliar por qué constituyen obligaciones nuevas re- (15) 15 Ver El Tiempo “Cogen a soldado de Estados Unidos
visar Comisión Colombiana de Juristas. Op.Cit. pp. 9-12. con droga” 3 de julio de 1995. Online: http://www.eltiempo.
(10) 10 Ibíd pp. 1-2. com/archivo/documento/MAM-357566
(11) 11 Entre las numerosas organizaciones de la sociedad civil
que se han pronunciado en contra del Acuerdo se encuen-
tran la Federación Colombiana de Educadores – FECODE;
Sindicato del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
Sintrabienestar; ; la Asociación de Pequeños y Medianos
Productores Agropecuarios del Cauca – AGROPEMCA; la
Red Académica sobre privatización de la seguridad-capítulo
Colombia-; Tejido de Comunicaciones de la ACIN; Federa-
ción Santandereana de Mineros – FESAMIN; la Fundación
Sabana; Fundación Sumapaz de Medellín;Latin American
Solidarity Centre; la asamblea permanente por los derechos
humanos de rosario (Argentina); la Alianza Social Conti-
nental; la Red Colombiana de Acción Frente al Libre Co-
mercio, Recalca; Madres Comunitarias, Valledupar; Centro
de Estudios y Apoyo al Desarrollo Local; Corporación Cen-
tro de Pastoral Afrocolombiana (CEPAC); Consejo Nacional
de Economía Solidaria (Cones); El Colectivo Pensamiento
Crítico; Hijas e Hijos por la Memoria y contra la impunidad
en Colombia-Internacional; El Sindicato Nacional de Traba-
jadores al Servicio del Estado –SINTRAESTATALES; CUT
Nacional; Sindicato unitario de trabajadores de la educación
del Cauca, SUTEC; Comité Peruano del Llamado Mundial a
la Acción contra la Pobreza; y la Liga Nacional de Usuarios
de Servicios Públicos.
(12) 12 Hasta el momento, los Estados Unidos a través de los
Departamentos de Estado y de Defensa, han determinado
cuáles son las compañías contratistas que operan en el país
y las funciones que éstas deben desempeñar en territorio
colombiano dentro del Plan Colombia. En este sentido, no
existe capacidad de decisión por parte del gobierno, ni in-

55 Abril - Junio / 2010


Armando Borrero Mansilla
Consultor y Experto en temas de Seguridad
Problemas conceptuales:
el caso Colombiano y el terrorismo
del Siglo XXI - Conceptos y Definiciones
El terrorismo es visto hoy como la gran amenaza a la
paz y a la seguridad en el mundo. Pero la respuesta
al terrorismo comporta la superación de un complejo
de indefiniciones, malentendidos y versiones ideológi-
cas que impiden los acuerdos universales y el avance
para la confirmación de un derecho claro y preciso que
oriente las acciones, tanto estatales como del sistema
internacional.
Un primer problema estriba en la dificultad para llegar
a un acuerdo sobre el contenido y el alcance del con-
cepto. La definición de “terrorismo” es supremamente
problemática por diversas razones, entre las cuales se
encuentran las siguientes:
Una definición de terrorismo difícilmente se puede se-
parar de consideraciones morales. Si se le define sen-
cillamente como “ataque deliberado contra no comba-
tientes con propósitos políticos”, quedan sin responder
tres cuestiones fundamentales, a saber:
• Puede haber actos de terrorismo que no tengan
propósito político claro. Este terrorismo puede
darse en las esferas económica, cultural y social.
Siempre tendrá consecuencias políticas como las
tiene toda delincuencia, porque, por lo menos,
condiciona el actuar del Estado. El terrorismo, en
este plano, puede estar dirigido a atemorizar un
competidor económico (muy frecuente en compe-
57
Notas Sobre el Terrorismo
tencias de actividades no reguladas o francamente
ilegales. El terrorismo intra-mafias, por ejemplo) o
a sectores sociales en conflictos de identidades.
• Una definición puramente “científica” es muy
difícil, porque un fenómeno como el terrorismo,
implica la intrusión de elementos morales en su
definición, casi siempre. Es muy difícil apartar la
esfera de la moral cuando las lógicas de los impli-
cados se dividen entre quienes ven el terrorismo
como una práctica justificable contra opresiones
reales o supuestas y quienes lo descalifican total-
mente como método de lucha. Entre “luchador por
la libertad” y “criminal” el continuo de posiciones
es muy variado. Hoy, sería extraño encontrar ex-
presiones de condena para una acción, una voladu-
ra con explosivos, por ejemplo, realizada por los
partisanos franceses de los años cuarenta, contra
un cuartel de tropas alemanas en Francia, pero si
se considera terrorista el ataque de Hezbollah en
1983 a un edificio que alojaba cientos de infantes
de marina estadounidenses en el Líbano. En el pri-
mer caso el acuerdo mayoritario celebra las accio-
nes de los resistentes, en el segundo caso se ve la
presencia de tropas americanas en el Líbano como
fuerzas de pacificación y por lo tanto, presencia le-
gítima. ¿Pero, lo veían así muchos libaneses? La
subjetividad juega un papel muy grande en la ca-
lificación de los hechos e introduce un relativismo
moral difícil de evitar. ¿Cambia el derecho de la
guerra, en cuanto al status de ocupante que osten-
taba Alemania en Francia durante los años 1940 a
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
1944 por causa de la naturaleza del régimen nazi?
La pregunta suena horrible para la conciencia ma-
yoritaria, pero es pertinente para una aproximación
a la definición del terrorismo.
• En tercer lugar, el problema metodológico de deli-
mitar claramente una entidad propiamente “terro-
rista” es muy complejo, tanto desde la visión del
derecho como desde las ciencias sociales. Es más
fácil calificar un determinado acto de violencia
como terrorista (un acto individualizable) que el
conjunto de una práctica terrorista como entidad
definible. Hay delitos cometidos con el propósito
de aterrorizar poblaciones enteras o partes de és-
tas, pero esos mismos delitos, en tanto objetos de
calificación, pueden no ser terroristas. Un asesina-
to puede ser pasional o funcional. También puede
haber asesinato con propósito terrorista. Un petar-
do explotado en un cajero automático puede ser un
acto delincuencial para robar el dinero almacenado
o puede ser parte de una protesta con móviles polí-
ticos. El propósito constituye el elemento definito-
rio, no el tipo de delito en si mismo. La motivación
Abril - Junio / 2010
Foto de archivo.
política lo distinguiría de la violencia pasional o
criminal.
Los tres puntos anteriores son también discutibles. El
primero, por ejemplo, el del terrorismo en las esferas
social, cultural y económica, es para muchos estudio-
sos del tema un problema de criminalidad común. Pero
debe tenerse en cuenta que la acción contra un grupo,
sin motivación política especifica como la violencia
entre mafias, puede causar terror en grupos sociales
más amplios que el de las victimas elegidas. Un ejem-
plo claro es cuando se aterroriza para evitar que una
comunidad utilice los servicios de un competidor o lo
favorezca de alguna manera. Pero debe admitirse que
ese terrorismo, no político, es muy poco frecuente. La
inmensa mayoría de los actos del terror, son definitiva-
mente políticos.
Es pues, el terrorismo político, el que importa para los
efectos de este articulo, y es también el tipo de terro-
rismo que plantea más dificultades, porque cualquier
violencia política puede ser justificada por el recurso
a los criterios del jus ad bellum (el derecho a la gue-
58

rra) así no cumplan con rigor los preceptos del jus in
bello (el derecho en la guerra) La discusión se hace
interminable cuando se apela a los presupuestos del
iusnaturalismo católico en cuanto a guerra justa, tira-
nicidio justificado y derecho a la rebelión. Otros inte-
rrogantes los plantea la práctica del sabotaje cuando
no está dirigido contra población inocente sino contra
los recursos de un enemigo. En fin, la única manera de
lograr una aproximación a una definición clara, sería la
de eliminar el recurso a lo moral mediante la descalifi-
cación total del terrorismo como método para obtener
fines políticos. Sin embargo, declararlo completamente
inaceptable es una imposibilidad práctica en la reali-
dad del mundo contemporáneo. Aún si se supone un
acuerdo universal, restan muchas zonas grises entre las
prácticas de violencia sujetas al derecho de la guerra
y las que no cumplen con los requisitos exigidos en el
jus in bello.
En los tiempos actuales se ha recurrido mucho al ar-
gumento de la “emergencia suprema” para justificar el
recurso al temor. El más eminente de los teóricos con-
temporáneos de la guerra justa, Michael Walzer (Wal-
zer 1977) considera que hay situaciones en las cuales
la amenaza que se cierne sobre un actor político, estatal
o no, es tan grande y las opciones para superarla tan
limitadas, que se hacen necesarias medidas que están
expresamente prohibidas por los derechos positivo y
natural. Esta perspectiva lleva a la posibilidad misma
de que los Estados recurran a esas medidas cuando son
atacados por potencias cuya fuerza no es contrarresta-
ble por medios convencionales. Las “guerras asimétri-
cas” plantean ese tipo de dilemas morales y hasta las
guerras simétricas lo hacen cuando la violación del de-
recho evita daños insoportables, argumento este último
que justificó el empleo del arma atómica en 1945.
En medio de las confusiones enunciadas, las mejores
definiciones del terrorismo son aquellas que lo hacen no
por el tipo de acto material cometido, sino por el propó-
sito de la práctica. Entre las muchas definiciones pro-
puestas, se puede hacer una síntesis que defina al terro-
rismo como “el uso, la amenaza de uso o la promoción
de la violencia y la intimidación para generar ambientes
de miedo intenso entre poblaciones mayores a la direc-
tamente afectada por los actos violentos o por su amena-
59
Notas Sobre el Terrorismo
za, para obtener ventajas políticas o climas psicosociales
propicios para la causa promovida por los terroristas”.
El terrorismo político
El terrorismo político se define por los objetivos y ya
quedó dicho que es el más frecuente en la historia. Se
divide, a su vez, en tipos diversos según el alcance y
según los propósitos de los actos de terror. Así el terro-
rismo político puede ser:
1. Insurgente. Como lo indica el concepto, es el que
ataca un orden establecido para cambiarlo o modi-
ficarlo parcialmente.
2. Vigilante. Es el terrorismo que busca la preserva-
ción de un orden. Defiende el statu quo.
3. De Estado. Cuando el Estado utiliza métodos de
terror para gobernar en lo interno o para sus rela-
ciones externas. Puede ser, en este último sentido,
contra la población propia para eliminar la oposi-
ción y asegurar la sumisión o mediante sus servi-
cios de seguridad para realizar o apoyar el terroris-
mo en el exterior y favorecer así sus intereses.
El terrorismo político puede ser clasificado por el al-
cance de sus propósitos en:
1. Terrorismo revolucionario. Es el que busca cam-
bios profundos en la conformación del Estado, en
el sistema de gobierno o promueve la reforma so-
cial.
2. Terrorismo subrevolucionario. Es el que no preten-
de cambios profundos ni de la sociedad, ni del Esta-
do, ni del gobierno. Tiene objetivos políticos como
rechazar políticas públicas o algunas decisiones
del Estado, o paralizar instituciones que estorban
a quienes lo ejecutan. También el perpetrado para
castigar a determinados funcionarios o grupos que
se oponen a los propósitos de los perpetradores.
3. Terrorismo represivo. Es el que busca eliminar la
oposición y puede de ser de Estado (dictaduras y
totalitarismos) o puede ser ejecutado por grupos
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
El terrorismo político de tipo subrevolucionario no ha tenido
un protagonismo histórico comparable al del propiamente revolucionario.
privados que propenden por el statu quo (el ya
mencionado “vigilantista”).
El terrorismo político se ha extendido por el mundo y
particularmente desde la segunda mitad del Siglo XIX.
El terrorismo político ha sido, desde entonces, una
práctica que no es exclusiva de determina ideología u
orientación política. Fue anarquista en los finales del
Siglo XIX y principios del Siglo XX. Fue mayormente
nazi–fascista en el período entre guerras (1918-1939)
y luego, después del fin de la segunda guerra mundial,
como terrorismo de liberación nacional o de izquierda
revolucionaria.
Con relación a los grupos que practican el terrorismo
revolucionario, se pueden presentar dos tipos de gru-
pos predominantes, a saber:
1. Los grupos que hacen del terrorismo su estrategia
prevalente. Tienden a expresarse únicamente por
medio de actos terror y no utilizan otros métodos
políticos.
2. Los grupos que utilizan el terror como táctica auxi-
liar de su lucha, bien sea esta militar o político-
partidista. Es el que practican partidos propensos
a la violencia como los nazis o guerrillas rurales
que aterrorizan a las comunidades como método
de control o pretenden proyectar poder en las ciu-
dades con actos de terror.
Un ejemplo de grupo que usa el terrorismo como es-
trategia prevalente puede ser, en estos tiempos, la ETA
española. No combate militarmente y la política por
otros medios se la deja a grupos de su entorno, pero el
núcleo propiamente dicho de ETA, sólo se manifies-
ta mediante atentados. Ejemplo de grupos que usan el
terrorismo como táctica auxiliar son las guerrillas co-
lombianas. El ELN y las FARC, combinan la guerra de
guerrillas con el uso del terrorismo.
Abril - Junio / 2010
El caso colombiano
En Colombia se han presentado en las últimas décadas,
dos tipos de grupos terroristas: los que dependen de las
guerrillas y los del narcotráfico. El terrorismo de los
primeros se puede catalogar como revolucionario y el
de los segundos, como subrevolucionario. Este último
tiene un interés muy especial en la actualidad: es el
terrorismo internacional que parece prevalecer en los
comienzos del Siglo XXI. Sobre esto se hará referencia
más adelante.
El terrorismo de los narcotraficantes colombianos, es-
pecialmente el del cartel de Medellín, cae en el tipo de
subrevolucionario. Si bien es de origen delincuencial,
tuvo propósito políticos limitados. Pablo Escobar no
pretendía una revolución, ni siquiera derribar un go-
bierno. Solo buscaba eliminar políticas como la extra-
dición de colombianos a los Estados Unidos y paralizar
a la justicia y a la policía en lo relativo a la represión
del narcotráfico.
Lo demás no importaba. En desarrollo de su decisión
de utilizar la violencia, hicieron terrorismo indiscrimi-
nado para crear en la población tal miedo, que le pidiera
al gobierno eliminar la extradición como efectivamen-
te sucedió. Hicieron también terrorismo selectivo con-
tra funcionarios judiciales y policías, para notificarles
que no dejarían sin castigo a quienes los confrontaran
y entorpecieran el negocio de la droga.
El terrorismo político del tipo subrevolucionario no
ha tenido un protagonismo histórico comparable al del
propiamente revolucionario. En el pasado, los focos de
atención fueron terrorismos francamente revoluciona-
rios como los mencionados atrás, el anarquista, el nazi-
fascista, el de liberación nacional y el socialista revo-
lucionario. Hoy, el terrorismo de objetivos difusos, y
de venganza y castigo, aparece con fuerza en un esce-
nario nuevo: el de movimientos sin fundamento nacio-
60

nal, que en nombre de civilizaciones, culturas, etnias
o religiones, se autoproclaman como los vengadores
de los agravios, supuestos o reales, de civilizaciones o
Estados opresores.
Esta última modalidad se asimila al terrorismo subre-
volucionario, por cuanto no tiene objetivos de cambio
profundo como reformas sociales o de Estado. Incluso,
no propone, de manera clara, cambios en las relaciones
internacionales. Expresa apoyo a reivindicaciones de
liberación nacional como, por ejemplo, las del pueblo
palestino, pero no aparece como brazo armado de un
movimiento concreto por objetivos también concretos.
Se trata más bien, de combatir a causantes de agravios
(“el gran Satán”, el imperialismo, los impíos, etc.) y
castigarlos. No propone un programa político, no acla-
ra ideologías rectoras de su actuar, distintas de interpre-
taciones fundamentalistas de la religión o de la moral.
Es político en su intención de castigar y vengar, pero
no revolucionario. Al Quaeda, para mencionar el más
destacado, apoya causas del mundo musulmán, pero
no tiene una propuesta programática como justifica-
ción de la aplicación de la violencia, o dicho de otra
manera, una justificación positiva. La justificación es
negativa: se sabe lo que se niega, lo que se rechaza,
pero no se sabe lo que se afirma como consecuencia
del castigo aplicado a un adversario.
61
Notas Sobre el Terrorismo
Foto de archivo.
El ciclo terrorista que se ve venir en el mundo estaría
signado por la modalidad subrevolucionaria en el nivel
planetario, con objetivos diversos, incluso la defensa de
negocios ilícitos. Vale anotar que, aunque el terrorismo
subrevolucionario de los narcotraficantes colombianos
no fue internacional, las estructuras del negocio son
cada vez más transnacionales y pueden, en un futuro,
combatir medidas internacionales de control del tráfico
ilícito y convertirse en fuente de terrorismo global. Por
esa razón, conocerlo y explicarlo, puede dar elementos
de comprensión del fenómeno constituido por un terro-
rismo de objetivos limitados o difusos, según el caso.
Terrorismo de rechazo y no de afirmación. Terrorismo
para desafiar, no para proponer. Terrorismo motivado
por la ira y por el fanatismo y no por una utopía.
Es claro que el terrorismo subrevolucionario colombia-
no, no tenía fundamentos morales, étnicos o religiosos.
La ligazón que se puede establecer estriba en el carácter
negativo de uno y otro (más contra, que a favor). Exa-
minar esa dimensión puede aportar a la comprensión
de una modalidad que en el pasado no fue un objeto
importante de estudio por su baja incidencia, compa-
rada con la del terrorismo propiamente revolucionario
o la del terrorismo de signo contrario, el represivo con
el propósito de conservar el statu-quo, pero que hoy se
proyecta como la modalidad predominante. Colombia
tuvo una experiencia y su conocimiento puede aportar
a la prevención de eventos futuros.
Abril - Junio / 2010

Raúl Benítez Manaut*
Investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte
de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).
La “guerra” ¿se gana o se pierde?
Las preguntas que se hacen todos los analistas y to-
madores de decisiones acerca de cómo encarar el gran
poder acumulado por los cárteles de las drogas, que
han pasado de esquemas de concentración de rique-
za económica, política, militar y social, para tratar de
imponer su voluntad al Estado y la sociedad son: ¿el
Estado va ganando la guerra?, o ¿quién gana con la
paramilitarización y división en territorios donde los
cárteles se reparten ciudades, carreteras, barrios y se
enfrentan para desplazar a sus rivales?.
Si el Estado no puede parar el baño de sangre entre los
cárteles se sostiene que va perdiendo. Esta afirmación
es simplista y sólo se basa en el análisis de una va-
riable: los muertos. Definitivamente tampoco se pue-
de sustentar que las fuerzas del gobierno van ganando
la guerra, y si lo afirman los funcionarios del Estado,
es difícil creerles. Sin embargo, si por vez primera los
cárteles están siendo perseguidos de forma real, no si-
mulada (como se sostiene que sucedió en el pasado),
el Estado apenas comienza a construir una estrategia,
pues en toda guerra se avanza con muertos. Con este
argumento el presidente Felipe Calderón tendría la ra-
zón.
El enfrentamiento con los cárteles del narcotráfico es
una modalidad de conflicto no convencional. México
vive un empate, que se tendrá que definir de acuerdo
*Investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte.
UNAM. Presidente de la ONG: colectivo de Análisis de Seguridad con
Democracia A.C. (CASEDE)
73
El Laberinto de la Seguridad
Visión Internacional
a cómo las dos partes enfrentadas construyan sus es-
trategias. Lo principal es ganar el apoyo de la pobla-
ción, para que los cárteles no se muevan como “pez en
el agua”. Sin excepción, todas las teorías de la guerra
dicen que triunfa aquel que cuente con el apoyo de la
población y que la economía del país la pueda sufra-
gar. Desde las grandes guerras totales como las dos
mundiales durante el siglo XX, hasta las de guerrillas,
o incluso las llamadas “guerras del terrorismo”, si se
cuenta con apoyo social éstas se pueden ganar, pero
también pueden volverse “prolongadas” o infinitas.
Sería el ejemplo del terrorismo, donde si se le interpre-
ta como “guerra entre civilizaciones” no tendría fin.
Sostenemos que esta guerra la podría ganar el gobierno
mexicano si articula bien sus recursos, se profesionali-
zan sus policías, las fuerzas armadas hacen su trabajo
de forma eficiente y respetando el Estado de Derecho
(lo principal son los derechos humanos de la población
afectada), se reforma el sistema de justicia, los siste-
mas de inteligencia se centran en el verdadero enemigo
(antes desviaron sus recursos en la política), además de
construir una estrategia integral educativa, cultural, de
medios de comunicación y preventiva. Pero también
los cárteles podrían doblegar
al Estado y la sociedad, corromper a los funcionarios
que les sean necesarios para desarrollar sus operacio-
nes en todos los frentes, desde el lavado de dinero has-
ta entrenar sicarios, o, en síntesis, “comprar al Estado”
para sus fines. Depende de la estrategia que cada parte
diseñe y despliegue, y de sus capacidades para que esa
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
estrategia opere en el nivel táctico. En otras palabras,
la verdadera guerra es la que se da entre construir un
Estado Democrático de Derecho donde no tengan ca-
bida las actividades criminales de ningún tipo, o un
narco-Estado, gobernado por poderes fácticos y gru-
pos de poder que se benefician de ellos. Si se negocia
un “armisticio” como sugieren algunos analistas, para
que ya no haya muertos y no exista el terrible impacto
social que generan las ejecuciones, se construiría un
“narco-Estado pacífico”.
La gran pregunta es si lo aceptaría la comunidad interna-
cional, pues lo más probable es que el país se derrumbe
en el intento. Sucedería el escenario “ciudad Juárez” a
nivel nacional: el éxodo al extranjero del 30 por ciento
de la población, el cierre gradual de negocios, la activi-
dad industrial en declive y el “terror” expandido princi-
palmente entre las mujeres y los jóvenes, pues las “opor-
tunidades de empleo” sólo las ofrecerían los narcos.
El presidente Calderón ha reiterado que está desarro-
llando una guerra, y que además ésta se dirige a la vic-
toria. Si se asume está contundente afirmación del jefe
del Estado mexicano, el número de muertos en ascenso
en la guerra entre los cárteles lleva a lo contrario, sobre
todo debido al impacto político, social, internacional
Abril - Junio / 2010
y mediático, pues parecería que el Estado mexicano la
va perdiendo. Esto afirman numerosos analistas inter-
nacionales, ex-funcionarios que en su momento fueron
participes de la misma estrategia gubernamental, co-
mentaristas de prensa (sobre todo televisiva, por su im-
pacto expandido hacia la población en general) y gran
cantidad de politólogos.
Otra afirmación es que la acumulación de poder de los
cárteles se dio sin obstáculos, o sea, aquí y allá, donde se
produce (países andinos), se transporta (México, Cen-
troamérica y Caribe) y donde se consumen y realizan las
ganancias (principalmente Estados Unidos). Si esto fue-
ra cierto, los cárteles acumularon poder desde hace 15 o
20 años, y sólo ahora se les trata de acotar. Cuando una
fuerza, en este caso el Estado, intenta cambiar el rumbo
mucho después de que se toleró, se negoció (según nu-
merosos testimonios acerca de la corrupción asociada)
por voluntad de hacerse rico fácilmente o para no morir
en el intento por negarse, aparece la violencia que hoy
se vive. Para fuerzas locales y regionales que convivie-
ron con las organizaciones criminales en estados como
Sinaloa, Michoacán, Guerrero o Tamaulipas, por sim-
biosis casi natural, silenciosa y sin conflicto, participar
directa o indirectamente con el narco era una forma de
obtener ganancia fácil, política o empresarial.
Foto de archivo.
74

En otras palabras, la verdadera guerra es la que se da entre construir un Estado
Democrático de Derecho donde no tengan cabida las actividades criminales de
ningún tipo, o un narco-Estado, gobernado por poderes fácticos y grupos de poder
que se benefician de ellos.
El país se dividió en zonas de control, primero fueron las
organizaciones y capos de Sinaloa (recordemos a Caro
Quintero y ahora el Chapo Guzmán y los Beltran Le-
yva) que se irradiaron hacia Tamaulipas, cuna del cártel
del Golfo (Osiel Cárdenas), al que luego, por necesidad
de darle un brazo militar se agregaron los temidos Ze-
tas (en un inicio desertores de los ejércitos mexicano
y guatemalteco). Estos comparten o pelean el poder y
los cargamentos con la familia Arellano en Tijuana para
satisfacer el mercado de consumidores más grande del
mundo: California. Está también el poder del cártel de
Juárez, fundado por Amado Carrillo, que logró integrar
al general Jesús Gutiérrez Rebollo a sus filas. Después
el cártel del Golfo pudo involucrar de forma intensa a
gobernadores como Mario Villanueva en Quintana Roo,
ascendiendo el nivel de la narcopolítica: de lo local (des-
de los años cuarenta y cincuenta), a lo estatal (ochenta y
noventa) y finalmente lo federal-nacional (desde media-
dos de los noventa hasta hoy). ¿Cuál es la diferencia?,
sin duda la forma visible del competir entre los que con-
trolan el negocio: la guerra. 1
Nuestra hipótesis es que se vive un momento de defini-
ción estratégica. Por vez primera en muchos sexenios,
un presidente decide declarar un combate frontal a las
organizaciones criminales. Según el mismo mandata-
rio, tras su triunfo electoral en 2006 los servicios de
inteligencia y los comandantes militares le mostraron
la “verdadera película”, le abrieron la fotografía del
cuerpo invadido y lo encontró con cáncer. Ahí mismo
decide dar la guerra para que el Estado no perezca ante
el poder de las células enfermas y su irradiación. Si
no hubiera actuado, su argumento es que la tendencia
al narco Estado podría hundir todos los esfuerzos por
construir la democracia y desarrollar el país.
1
Rafael Rodríguez Castañeda El México Narco. La geografía del narcotrá-
fico, región por rrgión, estado por estado, ciudad por ciudad…, Planeta,
México, 2009.
75
El Laberinto de la Seguridad
Visión Internacional
La gran pregunta es si valió la pena declarar la guerra
en esas condiciones o si había otras terapias de recons-
trucción de instituciones, preventivas, de cooperación
internacional, o simplemente otras estrategias. Como
el jefe de Estado declara la guerra, el instrumento es
aquello que está especializado para enfentarla: la mi-
licia.
Definiendo la “guerra”
La definición de esta guerra es confusa. No es una
guerra convencional entre Estados nación y sus fuer-
zas militares, donde la correlación de fuerzas se puede
medir fácilmente en una contabilidad de bajas o territo-
rio ganado o perdido. Hay muchas formas de definirla:
de baja intensidad, asimétrica, no convencional, donde
la evaluación estratégica no se puede hacer sólo con
la contabilidad de los muertos para decidir quien gana
una guerra. Por ejemplo, en la guerra de Vietnam el
ejército de Estados Unidos tuvo 50 mil muertos y el
Vietcong 500 mil, pero la ganaron los vietnamitas con
10 veces más muertos. Si en México el acumulado de
más 17 mil muertos en el gobierno de Calderón entre
diciembre de 2006 y marzo de 2010 va a ser el indica-
dor para definir que el gobierno perdió la guerra -como
se sostiene con frecuencia-, no serviría para saber que
el gobierno la ha perdido. Además las bajas son en más
de 90 por ciento entre las propias organizaciones cri-
minales, por lo que se podría afirmar que esos muertos
se dan entre las filas del enemigo.
Sin embargo, el frente comunicacional y social de la
guerra se puede volver el principal obstáculo para el
libre despliegue de la estrategia militar del presidente.
O sea, la guerra al narcotráfico en México no se define
en las calles ni con sicarios, sino en los medios de co-
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
Foto de archivo.
municación y en el gran impacto en la sociedad, sobre
todo porque desde enero de 2010, con el asesinato de
los jóvenes en ciudad Juárez y en Durango, la trasmi-
sión psicológica entre la población es de total pánico,
principalmente en los llamados territorios en disputa,
como ciudad Juárez, Tijuana, Sinaloa, Durango, Mi-
choacán, Guerrero y ahora, de forma terrible para la
imagen del país, Monterrey, la Sultana del Norte y sím-
bolo de desarrollo y progreso.
Las cambiantes (e inciertas)
reglas del juego
Es común y generalizado sostener que lo que cambió
las reglas del juego se debió a dos factores, uno inter-
no y otro externo: la democratización y la globaliza-
ción. La primera desajustó a los grupos de poder, a los
gobernadores, transformó los entendimientos fácticos
entre las fuerzas formales y las informales y el Estado
se dedicó a regular la transición a la democracia como
prioridad, descuidando el resto.
La seguridad del país, se decía, dependía de la goberna-
bilidad, y todo el aparato de seguridad, por ejemplo los
Abril - Junio / 2010
servicios de inteligencia, se dedicaron a ésta tarea: que
no hubieran fuerzas centrífugas. Si aparecían, había que
incorporarlas al sistema o neutralizarlas. Este desafío lo
generó el EZLN en 1994, mientras que los narcos estaban
felices, pues nadie les prestaba atención.
El segundo factor, la globalización, se interpretó de
manera positivista: sólo traería beneficios. Las fronte-
ras con Estados Unidos se abrieron aun más (excepto
para los inmigrantes) y comenzaron a bajar las armas
del vecino país, sobre todo desde Texas, para nutrir los
futuros sicarios.
Después, tras los atentados del 11 de septiembre de
2001, apareció lo negativo de la globalización, el te-
rrorismo, a lo cual se debía atender como prioridad por
solidaridad con el vecino.
Ayudar a combatir el terrorismo también benefició al
narcotráfico, pues la atención se centraba en todo lo
que pudiera ingresar al país que viniera de países del
Medio Oriente o Asia Central, mientras que a los cár-
teles se les abandonó o se les minusvaloró en la agenda
de seguridad nacional, la hemisférica o la internacio-
nal. En otras palabras, las reglas del juego y la defini-
ción de enemigos estratégicos favorecieron a las orga-
nizaciones criminales y el cáncer creció.
¿Quién es quién? Los cárteles
En toda guerra, según dice el teórico Karl von Clau-
sewitz en su tratado De la Guerra, la tendencia es hacia
el ascenso a los extremos. O sea, la polaridad define a
toda guerra. En esta polaridad, en México se enfrentan
fuerzas del gobierno vis a vis cárteles del narcotráfico.
Sin embargo, ambas partes están fragmentadas y divi-
didas. El gobierno está formado por instituciones que
van desde estar integradas por personal muy eficaz y
profesional hasta aquellas que como herencia del pasa-
do están corrompidas, y en muchos casos responden al
enemigo. O sea, en realidad los cárteles han aprovecha-
do las débiles estructuras gubernamentales mexicanas.
Por otro lado, las organizaciones criminales también
están divididas. Se dice (desde la DEA, la PGR y las
fuerzas armadas) que hay seis grandes corporaciones
76

Después, tras los atentados del 11 de
septiembre de 2001, apareció lo negativo
de la globalización, el terrorismo, a
lo cual se debía atender como prioridad
por solidaridad con el vecino.
criminales, con franquicias a socios y sicarios locales,
y que también ellos viven un proceso de acumulación
de poder, donde las ejecuciones sería la forma de sacar
a los competidores del juego.
El Laberinto de la Seguridad
Visión Internacional
ellos, 16,511 pertenecen al Cartel de Sinaloa, 16,354
al Cartel del Golfo-Zetas, 11,930 al Cartel de Juárez,
8,850 al Cartel de los Beltrán Leyva, 8,744 al Cartel
de los Arellano (Tijuana) 1,321 al Cartel de la Familia
Michoacana, y 1,503 al Cartel del Milenio. Entre los
capturados, el Cartel más golpeado por la detención
de sus líderes es el del Golfo-Zetas, seguido por el
Cartel de Sinaloa de Arturo Beltrán. También entre las
detenciones destacan 618 funcionarios coludidos con
el narcotráfico.2 Entre ellos el cártel más poderoso, el
del “El Chapo” Guzmán, sólo tendría 1,000 líderes de
su organización capturadas por el gobierno. Esto lleva
a periodistas y analistas a suponer que el gobierno o
alguna autoridad muy poderosa lo protege.3

Los cárteles mexicanos han pasado por diferentes eta- El gobierno ¿unificado y preparado?
pas. De productores y exportadores de marihuana y
El presidente Felipe Calderón asume, como todo jefe
amapola-opio en Sinaloa y lugares como Guerrero y
de Estado, que él da una orden a sus inferiores y estos
Michoacán, ingresan a los mercados globales con la
la procesan y le obedecen. Supone que el Estado es
cocaína, dados los golpes dados a los grandes cárteles
un actor racional unificado y que todas las dependen-
de Medellín y Calí desde inicios de los años noventa en
cias se apoyan unas a otras y se dividen el trabajo. En
Colombia. La cocaína eleva las ganancias exponencial-
realidad no todas las dependencias o sus integrantes
mente, y por tanto se habla de amenaza a la seguridad
responden a la estrategia presidencial seleccionada,
nacional. Desde inicios del siglo XXI se agregan las
hay intereses particulares que dominan sobre los del
metanfetaminas, por lo que se tienen principalmente
cuatro productos cada uno con su historia, sus merca- 2

3
Informes de la PGR divulgados en la prensa nacional a inicios de enero de 2010.
“Outmarted by Sinaloa”, The Economist, January, 7th, 2010.
dos y sus efectos en la seguridad.

El control de la producción, tráfico y distribución al

minorista de estos cuatro productos y su persecución
verdadera por los gobiernos de México y Estados Uni-
dos desata la guerra entre los cárteles. Se habla mí-
ticamente (quizás sea realidad, sólo los servicios de
inteligencia propios y extranjeros lo saben) del poder
del Chapo Guzmán. Se dice, según la revista de For-
bes, que tiene una riqueza de más de mil millones de
dólares y que controla del 30 al 40 por ciento de todo
el negocio, por lo que las ejecuciones, asesinatos de
jóvenes, retenes y otras formas de acción criminal son
para sacar del juego a sus rivales.

Como resultado de la ofensiva gubernamental, se han

capturado 67,742 integrantes de las bandas del narco-
tráfico de diciembre de 2006 a diciembre de 2009. De
Foto de archivo.

77 Abril - Junio / 2010

REVISTA POLÍTICA colombiana
En la guerra al narcotráfico en México
el Presidente Calderón puso toda “la
carne en el asador” en intentar ganarla
a través de las Fuerzas Armadas,
por desconfianza del resto de las
instituciones.
Estado, los niveles de profesionalidad son abismal-
mente diferentes, la corrupción es diferenciada según
la dependencia y el nivel del funcionario determina si
responderá al presidente o a otros poderes.
A ello hay que agregar las capacidades humanas y re-
cursos materiales disponibles. No es lo mismo un ge-
neral o almirante del ejército, fuerza aérea y armada y
su nivel de compromiso con la nación y el presidente,
que el de un comandante de la Agencia Federal de In-
vestigaciones de la PGR (quién en teoría debe encabe-
zar la cruzada contra los cárteles). No es lo mismo un
ministerio público, que un juez de la Suprema Corte.
No es lo mismo un policía municipal de un poblado
de Sinaloa, un comandante de la Policía Ministerial de
ciudad Juárez, e incluso de Monterrey (donde se afir-
mó por las propias autoridades del Estado que del 30 al
40 por ciento estaban coludidos con los cárteles), que
un jefe de la Policía Federal. Incluso ha habido bata-
llas reales, armadas, entre ellos.
Entre los servicios de inteligencia sucede lo mismo, la
diferencia en el nivel de profesionalismo de los inte-
grantes del Centro de Investigación y Seguridad Na-
cional (CISEN) y los de otras dependencias es abismal.
No se diga con los niveles estatales y municipales. En
otras palabras, no hay una fuerza estatal centralizada
con los mismos objetivos, capacidades, recursos, fi-
nanciamiento y entrenamiento. Por ello, la guerra del
presidente no se da con la premisa básica de toda gue-
rra: la unidad de mando, fuerzas y recursos, para cen-
trar las fuerzas en el enemigo y su epicentro. Por ello
Abril - Junio / 2010
el gobierno no está preparado para hacer la guerra, está
preparándose. Además, en un inusual reconocimien-
to de incapacidad, se solicita ayuda al extranjero. La
Iniciativa Mérida rompió el paradigma de la soberanía
nacional en la aplicación de las políticas de seguridad
del país.
Las instituciones escogidas por el presidente para en-
cabezar la guerra, el ejército, la armada y la Secretaría
de Seguridad Pública y su Policía Federal, en conse-
cuencia, acumularán más poder. Sus enemigos están en
los cárteles, pero también al interior del propio Estado.
O sea, es en primer lugar un problema de contrainteli-
gencia, pues se debe saber quien responde al enemigo
y no al presidente en el seno de las instituciones del
gobierno. Muy probablemente los diferentes servicios
de inteligencia del Estado e incluso los extranjeros,
como la DEA y la CIA, no saben a ciencia cierta quién
trabaja para quién, o su información puede estar in-
completa, dispersa o compartimentada. También es un
problema de información e inteligencia dirigida hacia
los cárteles, para poder parar en primera instancia el
baño de sangre. Las decisiones del presidente parece
que se centran en este nivel: desarticular la actividad
de los sicarios, para que baje el impacto violento de la
pelea de los cárteles por las plazas, ciudades y puntos
estratégicos de la frontera y estados de alta incidencia
de sicariato como Michoacán, Guerrero y Durango.
Mientras ello no se logre, se seguirá diciendo que el
gobierno desarrolla una estrategia fallida.
Si esta decisión gubernamental, donde es fundamental
la eficiencia del ejército, la armada y la Policía Federal,
no se amplía a las redes empresariales, de lavado de
dinero y narcopolíticas, la fase militar de la estrategia
se prolongará y no tendrá éxito. La gran pregunta es
si el presidente decidirá golpear el poder paralelo de
los cárteles, establecido en muchos municipios a través
del presidente municipal y sus policías, o en algunos
lugares los gobernadores que apoyan de forma activa
o pasiva a los cárteles, bajo la teoría de que se pueden
beneficiar por debajo de la mesa, sea con dinero, o sea
con un arreglo para que no lleven la violencia a las
calles de sus ciudades y pueblos. Negociar con el nar-
co, como sugieren algunos, es darle el beso al diablo,
donde éste saldrá ganando.
78

En realidad, cada instancia de gobierno tiene sus pro-
pios intereses, se pelean entre ellas el presupuesto,
luchan por ser la “favorita” del presidente y el secre-
tario de Estado que el presidente le otorgue más res-
ponsabilidades ganará esta guerra burocrática. Si son
las instituciones militares, por lógica el país se dirigirá
a la militarización, pues cuando un ejército gana una
guerra domina el escenario futuro y acumula grandes
privilegios. La opción es fortalecer a las policías. El
país cuenta con más de dos mil cuerpos policíacos de
diversa índole, la mayoría de ellos policías municipa-
les, sin recursos humanos y materiales suficientes, y
sin profesionalidad, muchos de ellos transformados al
servicio de los carteles en las localidades medianas y
pequeñas donde éstos tienen presencia en estados como
Chihuahua, Nuevo León, Tamaulipas, Baja California,
Michoacán, Veracruz y Durango. Según el secretario
de seguridad pública federal, el 93% de los delitos que
se comenten en el país son del fuero común y 7% del
fuero federal. De éstos, la mitad (el 3.5% del total) se
vincula a actividades del narcotráfico.4
Así, superadas las amenazas convencionales a la se-
guridad de México del siglo XX, el crimen organiza-
do y el común se vuelven el factor principal que está
afectando la seguridad y la gobernabilidad, pero no
4
Palabras del ingeniero Genaro García Luna, secretario de seguridad pública, durante su compare-
cencia ante la comisión permanente de la Cámara de Diputados, México, Distrito Federal, 21 de
enero de 2010.
79
El Laberinto de la Seguridad
Visión Internacional
Foto de archivo.
sabemos aún si el gobierno saldrá airoso de este desa-
fío estratégico o si está empantanado en una estrategia
fallida.
El empate
En una guerra el empate es temporal. En la guerra al
narcotráfico en México el presidente Calderón puso
toda “la carne en el asador” en intentar ganarla a tra-
vés de las fuerzas armadas, por desconfianza del resto
de las instituciones. Se hace un esfuerzo importante por
trasladar responsabilidades a la Policía Federal, pero
su juventud (nació en 1999), recursos escasos (aproxi-
madamente 27 mil integrantes) frente a los militares
(250 mil hombres), apenas la perfilan como una insti-
tución confiable y en proceso de maduración. Los ser-
vicios de inteligencia también están viviendo procesos
de profesionalización y reentrenamiento, pero al igual
que otras instancias, saber quien no está infiltrado, o
simplemente que sean capaces de enfrentar al nuevo
enemigo, es un desafío.
El esfuerzo de cooperación internacional se centra en
la Iniciativa Mérida y el apoyo de Estados Unidos, con
un programa inicial de mil 400 millones de pesos, que
apenas están ingresando en paquetes de ayuda, por lo
que su impacto aun es difícil de evaluar. Los distintos
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana

cárteles han sufrido el embate de la estrategia del go-

bierno, y las luchas intestinas entre ellos llevan a las 17
mil ejecuciones.

Sin embargo, cada vez son más las muertes de funcio-

narios del gobierno, civiles y militares, y lo más grave,
de ciudadanos inocentes. Se dice que no hay simetría
en el esfuerzo gubernamental. Sin duda el gobierno ne-
cesita indicadores de éxito que aun no están a la vista,
por ejemplo, reducir los muertos (al mes de marzo de
2010 la tendencia era la contraria, más muertos, com-
parando la cifra con el año 2009, con lo cual van a
sumar más de 7 mil en 2010).

Además, la muerte de inocentes, el factor de mayor

impacto negativo, es el principal Talón de Aquiles del
gobierno y de la estrategia de militarización. En ciu-
dad Juárez la población afirma que el despliegue de
saturación de fuerzas militares y de policías federales
es teatral y sólo sirve para demostrar fuerza, sin resul-
tados reales.5
Los recientes ataques a guarniciones militares también
serían un indicador de que los jefes de los cárteles, por
la intensidad de la ofensiva que el gobierno les aplica,
habrían decidido focalizar sus ataques y seleccionar a
la milicia como blanco. Si esto se confirma, los enfren-
tamientos habrán subido de nivel y se producirá un es-
calamiento en la polaridad señalada por Clausewitz.
Cinco características necesarias
de “la guerra” para ganarla
Para que esta guerra se vuelque a favor del gobierno
hay que tomar en cuenta cinco variables principales.
En primer término, debe ser integral, no sólo militar
o de inteligencia, y el Estado debe desplegar coordi-
nadamente, con un fin compartido y sin rivalidades,
burocracias o ineficiencias, los recursos de todas sus
estructuras, incluyendo las de salud, educación, de
comunicación o de infraestructura. Se debe comenzar
por limpiar la casa para no estar durmiendo con el
enemigo.
5
Entrevistas personales realizadas en Ciudad Juárez los días 16 y 17 de marzo de 2010 entre la
población, principalmente estudiantes y profesores de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez
(UACJ).
Foto de archivo.
Como segunda característica, debido a que los cárteles
están en guerra entre ellos, si el gobierno no actúa si-
métricamente contra todos y en todos los frentes –no
sólo tratando de desarmar las células de sicarios-, se
beneficiará a quien menos puedan atacar las fuerzas del
Estado, o en otras palabras, se producirá un efecto de
concentración de poder entre los cárteles. Este es el
debate sobre la falta de energía contra la organización
criminal del Chapo Guzmán.
En tercer lugar, se deben respetar los derechos huma-
nos. Contra el narcotráfico y en todos los frentes, el
Estado es un ente superior, no puede emplear los mis-
mos recursos que los cárteles y la población se debe
sentir apoyada por su gobierno, sus fuerzas armadas y
policíacas. Al ser una guerra que se vislumbra como
prolongada, el apoyo de la población es vital, por lo
que no se puede dar el lujo el Estado de emplear tácti-
cas militares o policíacas que no respeten las garantías
individuales. Los cateos de casas, los retenes, las de-
tenciones extrajudiciales, los interrogatorios in situ y
la posibilidad de confundir ciudadanos con criminales
podrían llevar a la población a no verse representada
ni confiar en las fuerzas del Estado. Este sería un error
estratégico.
Como las fuerzas armadas y la Policía Federal están
sintiendo todo el peso de la responsabilidad, demandan
mayor protección judicial para defender a sus integran-

Abril - Junio / 2010 80

 El Laberinto de la Seguridad
Visión Internacional
tes en caso de que por la dinámica de tensión que se da
en el teatro del combate, puedan violar (por equivoca-
ción e incluso por estress) a terceros inocentes. Se debe
fortalecer el entrenamiento táctico y operativo para que
no se debilite la eficiencia en la guerra al narcotráfico

Foto de archivo.
en aras de los derechos humanos. Ambos factores son
decisivos en lo estratégico.

En cuarto lugar, esta guerra es global, por lo que la

cooperación internacional es fundamental. Argumentar
soberanía es vivir creyendo que esta guerra es como
las guerras del siglo XX. Se da en otros países, con
medios nuevos, como el internet, las transferencias
bancarias electrónicas basados en el sagrado secreto
bancario, e incluso beneficiándose de leyes permisivas
en otros países, como las de posesión y compra libre
de armas en Estados Unidos. Por ello debe haber una
intensa cooperación intergubernamental con Estados
Unidos, Canadá, Centroamérica, Colombia e incluso
con los países europeos, donde se consume cocaína de
forma importante.

Como quinto factor estratégico, no se deben rechazar

a priori otras formas de acción estatal, como libera-
lización de algunas drogas ligeras para adictos, des-
penalizar el consumo para no mezclar enfermos con
delincuentes, y abrirse a opciones como las que han
aparecido en algunos países europeos o en algunos es-
tados de Estados Unidos como Alaska, Massachussets,
California y otros. Sin estas cinco premisas básicas,
difícilmente el gobierno podría romper el empate a su
favor.

81 Abril - Junio / 2010


Jesús Cuadrado Bausela*
Portavoz de la Comisión de Defensa en el Congreso de los Diputados de España.
El nuevo escenario
estratégico global
Vivimos en un mundo que se está recuperando de la
peor recesión económica después de la Gran Depre-
sión con una contracción del PIB mundial del 1% en
2009, la única contracción desde 1945.
La recesión económica mundial ha dejado las econo-
mías ricas con cifras astronómicas de paro y déficit en
tanto que las economías menos ricas de China o India
siguen creciendo a tasas muy altas y continúan com-
prando la deuda que emite EUA y Europa para seguir
gastando por encima de sus posibilidades. En 2009, la
India dejó de ser una economía agrícola después que su
sector industrial adelantase al agrícola.
La hegemonía imperfecta de los Estados Unidos se
tambalea con el terremoto financiero que acabó con al-
gunos de los grandes bancos de inversiones norteame-
ricanos y dejó Wall Street, uno de los grandes símbolos
del poder norteamericano, entre la espada y la pared,
y una guerra la de Afganistán que Estados Unidos no
puede ganar militarmente y en la que se ve obligado
a sentarse a negociar con los Talibanes que en su día
protegieron a los terroristas que asesinaron a casi 3,000
norteamericanos el 11 de septiembre.
En 2010 Europa no se ha convertido en la economía
basada en el conocimiento más dinámica del mundo
*Diputado del Partido Socialista. Portavoz de la Comisión de Defensa
en el Congreso de los Diputados de España. Presidente de la Delegación
española en la Asamblea Parlamentaria de la OTAN.
83
El Laberinto de la Seguridad
Visión Internacional
como imaginaran los autores de la Estrategia de Lisboa
hace diez años; la crisis económica sólo ha terminado
de empeorar una estructura económica que necesita
más personas trabajando, más innovación. Amenaza,
en definitiva, con convertirse en un museo, en una reli-
quia antigua, ensimismada, con sus problemas de iden-
tidad, inmigración y envejecimiento de la población,
titubeante ante esos grandes desafíos, con un paso ha-
cia delante y otro hacia atrás.
Japón lastra una crisis económica desde la década de
los 90 y con un acelerado envejecimiento de la pobla-
ción dejará de ser la segunda economía mundial en
breve en beneficio de China, su adversario tradicional
en Oriente.
El G-20, el club de potencias emergentes y viejas po-
tencias, ha enviado al G7, el club de potencias ricas, a
los libros de historia, como foro de discusión y adop-
ción de políticas que tratan cuestiones globales. El G-2
de Estados Unidos y China rivaliza con el G-20 en pro-
tagonismo imponiendo su criterio al resto del mundo
en cuestiones de cambio climático en la Conferencia
de Copenhague.
Frente al neo-liberalismo prevaleciente desde los años
1970, defensor a ultranza de Gobiernos pequeños, han
sido precisamente los Gobiernos aplicando políticas
Neo-keynesianas los que han estabilizado la economía
con tipos de interés bajos, compras masivas de activos
privados y estímulos fiscales y económicos que ensan-
charon el sector público. Actualmente necesitan adop-
tar políticas para apoyar los “brotes verdes” que anun-
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
cian la recuperación económica y contener el déficit
público que se ha disparado en los países ricos.
Es un mundo en que el Foro Económico de Davos, es-
caparate de la Globalización, y los mercados financie-
ros globales, condicionan los tiempos y los contenidos
de la agenda de Gobiernos como el español a la hora de
emprender reformas estructurales.
Para entender el mundo de nuestros días y su posible
evolución, conviene como diría Hegel “dar pasos
atrás para saltar mejor”.
Para quienes creían que el «corto» siglo XX (Hobs-
bawm) había finalizado en 1989 con el triunfo de la
libertad sobre el totalitarismo soviético, abriendo una
era de generalizada democratización y prosperidad,
descubrían atónitos que sólo había sido un paréntesis,
un entreacto para cambiar de escenario y abrir de nue-
vo «puertas de fuego» (K. Annan) al conflicto. La espe-
ranzadora post-guerra fría acabó la mañana del día 11
para dar paso a la post-post-guerra fría (R. Haas), casi
la síntesis entre la larga tesis de la Destrucción Mutua
Asegurada y la breve antítesis de los «felices años 90»
(Stiglitz). De modo que no es sorprendente que mu-
chos aseguraran que el 11-S era el verdadero comienzo
del siglo XXI (T. Garton Ash), pues con seguridad fue
el comienzo de un nuevo escenario mundial que espe-
Abril - Junio / 2010
raba a ser descifrado: la globalización, la sociedad del
riesgo, la hegemonía americana, la nueva amenaza del
terrorismo, la inoperancia de Occidente y la necesidad
de adaptación a la nueva realidad internacional de las
Naciones Unidas.
Al acabar la segunda guerra mundial escribía Ernest
Jünger : «Esta guerra civil mundial ha sido la prime-
ra obra común de la humanidad. La paz que le ponga
término habrá de ser la segunda...La historia humana
está tendiendo con apremio hacia un orden planetario».
Orden planetario que representan, a la par, un Occi-
dente articulado por la alianza atlántica, de una parte,
y las Naciones Unidas, de otra, el primero con su in-
menso (pero ilegítimo) poder fuerte, pero carente cada
vez más de poder blando, el segundo con legitimidad
universal, pero carente de “poder duro”. La globaliza-
ción, el nuevo «orden planetario», es el primer rasgo
del presente: el mundo es ya uno, pero carecemos de
instrumentos de gobernabilidad global.
Desde cierto punto de vista es en la globalidad donde
se llegan a generar las condiciones ambientales de un
11-S, que ejemplifica, casi magistralmente, lo que el
sociólogo alemán Ulrich Beck había llamado Risiko-
gesellschaft, la sociedad del riesgo: una sociedad en
la que el entramado encadenado de causalidades y de-
Foto de archivo.
84

pendencias genera situaciones tales que pequeñas va-
riaciones en un extremo son amplificadas por la red y
producen consecuencias monstruosas en otro extremo,
el caldo de cultivo de «efectos mariposa».
Nuestras sociedades se enfrentan a multitud de escena-
rios de riesgo que pueden ser utilizadas con simplici-
dad para producir inmensas catástrofes.
Lo que el 11-S inauguró es la era del terrorismo inter-
nacional, la guerra asimétrica en su máximo exponen-
te. Sin embargo, a cinco años del 11-S hemos podido
comprobar que ni la respuesta americana al terrorismo
ni la europea han estado a la altura de las circunstan-
cias. Estados unidos declaró la «guerra contra el terro-
rismo», pero ese enemigo está más allá de toda con-
frontación convencional.
En esta primera mitad del siglo XXI emerge así un
nuevo escenario estratégico, por vez primera mundial,
marcado por dos eventos. De una parte ese nuevo te-
rrorismo, cuyo telón de fondo y mayor riesgo es la pro-
liferación de armas nucleares en algunos Estados. Y de
otra, la emergencia de las nuevas potencias mundiales
(China, India e Indonesia en Asia, y Brasil en América)
que, junto con los Estados Unidos, serán las potencias
hegemónicas en menos de veinte años. En el corto pla-
zo el terrorismo es sin duda la amenaza perentoria fru-
to, entre otras cosas de una suma de circunstancias que
muy acertadamente recogió en su momento el Consejo
Europeo con la adopción de la Estrategia Europea de
Seguridad (EES) en diciembre de 2003, el famoso Do-
cumento Solana, que pasaremos a ver a continuación.
Europa y los desafíos a la seguridad
A los cinco años de la adopción de la Estrategia Euro-
pea de Seguridad, pesan sobre la Unión Europea más
responsabilidades que en ningún otro momento de su
historia.
La UE sigue siendo un baluarte de estabilidad. La am-
pliación ha supuesto una extensión de la democracia
y la prosperidad a todo el continente europeo. Como
ejemplo, a nadie escapa la mejora en la situación de los
85
El Laberinto de la Seguridad
Visión Internacional
foto
Foto de archivo.
Balcanes. Así, la política de vecindad ha establecido
un marco sólido tanto para las relaciones con los socios
al sur como al este, con una nueva dimensión aporta-
da por la Unión por el Mediterráneo y la Asociación
Oriental. Desde 2003, la intervención de la UE ha de-
jado cada vez más huella en la resolución de situacio-
nes de crisis y conflictos en lugares como Afganistán
o Georgia.
Sin embargo, veinte años después de la guerra fría, Eu-
ropa debe enfrentar amenazas y retos de gran comple-
jidad; algunos viejos conocidos y otros nuevos compa-
ñeros de viaje.
De este modo, siguen sin resolverse algunos conflictos
en Oriente Próximo y en otros lugares del mundo, otros
han estallado incluso en nuestro vecindario. El fracaso
de algunos Estados afecta a la seguridad europea en
forma de delincuencia, de inmigración ilegal, y en los
últimos tiempos, en la forma de la piratería. El terro-
rismo y la delincuencia organizada han evolucionado y
representan una nueva amenaza, incluso en el seno de
nuestra propia sociedad. El programa nuclear iraní ha
avanzado de manera apreciable, llegando a representar
un peligro para la estabilidad de la región y para el
conjunto del sistema de no proliferación.
A nadie escapa que la globalización ha traído nuevas
oportunidades. El elevado crecimiento del mundo en
desarrollo, con el liderazgo de China y Brasil, ha sus-
traído a millones de personas de la pobreza. Sin em-
bargo, y al mismo tiempo, la globalización ha dado
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
lugar a que las amenazas sean cada vez más complejas
y estén más interrelacionadas. Las arterias de nuestra
sociedad, como los sistemas de información y el su-
ministro energético, se han vuelto más vulnerables. El
calentamiento global y la degradación del medio am-
biente están alterando la faz del planeta. Las recientes
turbulencias financieras han sacudido y afectado tanto
a las economías desarrolladas como a las economías
en desarrollo.
Europa, como ya lo ha hecho en el pasado, hará frente
a estos nuevos retos teniendo como objetivo último un
mundo más seguro. Baste recordar como desde Euro-
pa se ha trabajado en la construcción de la seguridad
humana mediante la reducción de la pobreza y las des-
igualdades, la promoción del buen gobierno y de los
derechos humanos, la ayuda al desarrollo y el abordaje
de las causas profundas de los conflictos y la inseguri-
dad. Destacar que la UE sigue siendo el mayor donante
a los países necesitados.
Pero a nadie escapa que para conseguir una estabilidad
duradera es necesario un compromiso a largo plazo.
Así, en la última década, la Política Europea de Segu-
ridad y Defensa, en cuanto parte integrante de nuestra
Política Exterior y de Seguridad Común ha adquirido
experiencia y capacidad, llegando a desplegar más de
20 misiones en respuesta a situaciones de crisis, que
van desde la pacificación tras el tsunami en Aceh hasta
la protección de los refugiados en Chad.
Foto de archivo.
Abril - Junio / 2010
Son estos logros el resultado de un planteamiento euro-
peo característico de la política exterior y de seguridad.
Sin embargo, no hay margen para la autocomplacen-
cia, pues si queremos seguir protegiendo la seguridad
y responder a las expectativas de los ciudadanos euro-
peos, Europa ha de estar en condiciones de determinar
y adelantarse los acontecimientos, en la medida de lo
posible. Esto supone un pensamiento cada vez más es-
tratégico, a la par que requiere una mayor eficacia y
perceptibilidad de la actuación europea en el mundo.
Así, se obtienen los mejores resultados cuando se actúa
de manera oportuna y coherente, con el respaldo de
las capacidades necesarias y el apoyo sostenido de la
opinión pública.
Además, para lograr dar soluciones duraderas a los
conflictos, es preciso aglutinar a todos los interlocu-
tores regionales que tengan un interés común en la
paz. Los Gobiernos soberanos hemos de asumir la res-
ponsabilidad de las consecuencias de su actuación, así
como la responsabilidad compartida de proteger a sus
respectivas poblaciones del genocidio, los crímenes de
guerra, la limpieza étnica y los crímenes contra la hu-
manidad.
Es, por lo tanto, vital que los diferentes países se aten-
gan a los principios fundamentales de la Carta de las
Naciones Unidas y a los principios y compromisos de
la OSCE. Hemos de tener siempre claro que el respeto
de la soberanía, de la independencia y de la integridad
territorial de los Estados y la resolución pacífica de los
conflictos no son negociables. No es admisible que las
cuestiones territoriales se resuelvan con la amenaza o
el uso de la fuerza militar en ningún lugar. Recordar
que toda la actuación de la UE en el ámbito de la segu-
ridad ha estado vinculada a objetivos de la ONU.
En los últimos cinco años, la UE ha realizado avances
sustanciales. Se le reconoce como un contribuyente
importante en pro de un mundo mejor. Sien embargo,
y pese a todos los logros conseguidos, la aplicación
de la Estrategia Europea de Seguridad sigue siendo un
trabajo en curso.
El Consejo Europeo adoptó la Estrategia Europea de
Seguridad (EES) en diciembre de 2003, el famoso Do-
cumento Solana. En él se establecían por primera vez
86

principios y objetivos claros para promover los intere-
ses de la UE en materia de seguridad, basados en valo-
res esenciales europeos.
El Laberinto de la Seguridad
Visión Internacional
de los mayores donantes y colaborando con terceros
países y organizaciones regionales en la mejora de sus
capacidades de prevención de la proliferación.

El planteamiento de la Estrategia era y es global y
mantiene su total pertinencia. Pero centrémonos en su
aplicación práctica, en su evolución. Sigamos para ello
el esquema inicial de la Estrategia Europea de Seguri-
dad.
Retos mundiales
y principales amenazas
La EES determinó una serie de amenazas y retos que
afectan a nuestros intereses en el ámbito de la seguri-
dad. Ahora, una vez transcurridos cinco años, éstos no
han desaparecido: algunos se han vuelto más significa-
tivos y más complejos.
Proliferación de armas de destrucción masiva
En la EES se consideraba que la proliferación tan-
to en manos de los terroristas como de los Estados
“constituye la situación hipotética más temible” para
la seguridad de la UE. Este riesgo se ha incrementado
en los últimos cinco años, lo que ejerce una presión
significativa sobre el marco multilateral. Aunque Li-
bia desmanteló en su momento su programa de armas
de destrucción masiva, Irán y Corea del Norte deben
ganarse todavía la confianza de la comunidad interna-
cional. La posible reaparición en las próximas décadas
de un poderío nuclear civil, de no acompañarse de las
salvaguardas adecuadas, también plantea retos al siste-
ma de no proliferación.
Por lo tanto, es vital para Europa mantener ese enfoque,
actuando a la par en los terrenos político y financiero.
Es esencial que el resultado de la Conferencia de 2010
de Revisión del Tratado de No Proliferación –destina-
da en particular a reforzar el régimen de no prolifera-
ción– sea fructífero. Para ello Europa ha de continuar y
redoblar los esfuerzos internacionales de lucha contra
la proliferación, continuar el desarme y garantizar el
desarrollo responsable de los usos pacíficos de la ener-
gía nuclear por parte de los países que deseen llevar-
lo a cabo. En este sentido, Europa apuesta por seguir
trabajando además sobre aspectos concretos, entre los
que cabe mencionar: el apoyo de la UE a un enfoque
multilateral del ciclo del combustible nuclear; la lucha
contra la financiación de la proliferación; medidas de
bioprotección y bioseguridad; contención de la prolife-
ración de vectores, y en especial de misiles balísticos;
siendo necesario el inicio de las negociaciones de un
tratado multilateral de prohibición de la producción de
material fisionable para armas nucleares.

La UE ha tenido una participación muy activa en los

foros multilaterales, basada en la Estrategia sobre ar-
mas de destrucción masiva adoptada en 2003, y se ha
situado a la delantera de los esfuerzos internacionales
para responder al programa nuclear de Irán.

La Estrategia hace hincapié en la prevención, trabajan-

do con arreglo tanto a los acuerdos de las Naciones
Foto de archivo.
Unidas como los multilaterales, convirtiéndose en uno

87 Abril - Junio / 2010

REVISTA POLÍTICA colombiana
Terrorismo y delincuencia organizada
Tanto en Europa como en todo el mundo, el terrorismo
continúa siendo una amenaza importante para nuestros
ciudadanos. La delincuencia organizada –en forma de
tráfico de drogas, de personas y de armas, además del
fraude y el blanqueo de capitales a escala internacio-
nal– sigue constituyendo una amenaza para todas las
sociedades.
Desde 2003, la UE ha logrado avances en la lucha con-
tra esos dos flagelos, al adoptar nuevas medidas en el
plano de la Unión, en el contexto del Programa de La
Haya de 2004, así como, en 2005, una nueva Estrategia
sobre la dimensión exterior de la Justicia y los Asuntos
de Interior. Éstas han facilitado la realización de inves-
tigaciones transfronterizas y la coordinación de los en-
juiciamientos. La Estrategia de la UE de lucha contra
el terrorismo, que data igualmente de 2005, se funda
en el respeto de los derechos humanos y del Derecho
internacional. Sigue, pues, un planteamiento centrado
en cuatro ejes:
• prevención de la radicalización y la captación,
así como de los factores subyacentes;
Abril - Junio / 2010
Foto de archivo.
• protección de objetivos potenciales;
• persecución de los terroristas, y;
• respuesta ante las consecuencias de un aten-
tado.
Al tiempo que la actuación en el plano nacional tiene
un carácter esencial, el nombramiento de un Coordina-
dor de la lucha contra el terrorismo ha supuesto un paso
importante en el plano europeo. Dentro de la UE se tra-
baja con decisión para proteger a nuestras sociedades
contra el terrorismo. Para ello es necesario estrechar
más aún los acuerdos de coordinación para hacer frente
a un incidente terrorista importante, en especial cuando
intervengan materiales químicos, biológicos, radioló-
gicos y nucleares, basándonos en las disposiciones vi-
gentes, como las Disposiciones sobre Coordinación de
Crisis y el Mecanismo de Protección Civil.
Al mismo tiempo, es vital seguir trabajando en relación
con la financiación del terrorismo, y en la definición de
una política eficaz y exhaustiva de intercambio de in-
formación, teniendo debidamente en cuenta la protec-
ción de los datos personales.
88

Además, no hay que dejar de lado, si no todo lo con-
trario, se han de redoblar los esfuerzos de lucha contra
la radicalización y la captación de terroristas, haciendo
frente a las ideologías extremistas y persiguiendo la
discriminación. En este sentido es crucial el papel del
diálogo intercultural, en foros tales como la Alianza de
Civilizaciones.
Es, pues, necesario que, en aras de aquella estrategia,
se concilien mejor las dimensiones interior y exterior;
requiriéndose una mejor coordinación, transparencia y
flexibilidad entre las diversas agencias de información,
tanto en el plano nacional como europeo. Esta necesi-
dad se había señalado ya en la EES hace cinco años; sin
embargo, los avances han sido lentos e incompletos.
Ciberseguridad
Las economías modernas dependen en gran medida de
infraestructuras vitales como los transportes, las comu-
nicaciones, el suministro de energía e internet.
La Estrategia de la UE para una sociedad de la infor-
mación segura en Europa, fue adoptada en 2006, ha-
ciendo referencia a la delincuencia basada en internet.
Sin embargo, los ataques contra sistemas de TI priva-
das o gubernamentales en los Estados miembros de la
UE han dado una nueva dimensión a este problema,
convirtiéndose en una nueva arma económica, política
y militar.
El Laberinto de la Seguridad
Visión Internacional
cuales sufren amenazas contra su estabilidad. Por con-
siguiente, nos enfrentamos a un abanico de retos a la
seguridad que exigen la responsabilidad y solidaridad
de todos los Estados miembros.
La respuesta Europea deberá consistir en una política
energética de la UE que combine las dimensiones exte-
rior e interior. En un informe conjunto de junio de 2006
del Alto Representante y de la Comisión se exponían
sus elementos principales. Así, dentro de Europa, es
necesario un mercado energético más unificado, más
interconectado, que preste más atención a los países
más aislados, y mecanismos de crisis para hacer frente
a las perturbaciones temporales del suministro.
Al mismo tiempo se hace indispensable una mayor di-
versificación de los combustibles, de las fuentes de su-
ministro y de las rutas de tránsito, como lo son también
el buen gobierno, el respeto al Estado de Derecho y la
inversión en los países de origen. Estos objetivos han
sido ampliamente aplicados y respaldados por la UE en
Asia Central, en el Cáucaso y en África, así como en la
Asociación Oriental y la Unión por el Mediterráneo.

Es éste un campo relativamente virgen y muy amplio,

que requiere de acciones políticas continuas y coordi-
nadas, siendo la cooperación internacional uno de sus
aspectos claves.

Seguridad energética

En los últimos cinco años se han intensificado las pre-

ocupaciones en relación con la dependencia energé-
tica. El descenso de la producción en Europa supone
que para 2030 será necesario importar hasta un 75%
de nuestro consumo de petróleo y de gas; que proven-
drán de un número limitado de países, muchos de los
Foto de archivo.

89 Abril - Junio / 2010

REVISTA POLÍTICA colombiana
Europa apuesta, al igual que España, por el fomento de
las energías renovables, las tecnologías de baja emi-
sión de carbono y la eficiencia energética, así como la
existencia de unos mercados mundiales transparentes
y bien regulados.
Cambio climático
En 2003, la EES ya había señalado las repercusiones
del cambio climático en la seguridad. Al cabo de cin-
co años, este aspecto reviste una urgencia mayor. En
marzo de 2008, el Alto Representante y la Comisión
presentaron un informe destinado al Consejo Europeo
en el que se señala que el cambio climático es un “mul-
tiplicador de amenazas”.
Las catástrofes naturales, la degradación del medio
ambiente y la competencia por los recursos exacerban
Foto de archivo.
Abril - Junio / 2010
los conflictos, especialmente en situaciones de pobreza
y crecimiento demográfico, dando lugar a consecuen-
cias humanitarias, sanitarias, políticas y de seguridad,
que incluyen el aumento de las migraciones. El cambio
climático puede asimismo dar lugar a conflictos sobre
las rutas comerciales, las zonas marítimas y los recur-
sos anteriormente inaccesibles.
Europa ha reforzado su actividad de prevención de
conflictos y gestión de crisis, pero es menester que me-
jore las capacidades de análisis y de alerta rápida. La
UE no puede hacerlo sola; es necesario que intensi-
fique los trabajos de colaboración con los países más
expuestos, reforzando su capacidad para hacer frente a
los problemas. Será, pues, fundamental el papel que la
cooperación internacional así como con la ONU y con
organizaciones regionales hacen en este sentido.
Afianzamiento de la estabilidad
en Europa y en otros sitios
Dentro de nuestro continente, la ampliación sigue cons-
tituyendo un motor poderoso de estabilidad, paz y refor-
ma. En 2005 se iniciaron las negociaciones con Turquía,
y desde entonces se han abierto varios capítulos. En los
Balcanes Occidentales se ha avanzado de forma soste-
nida, aunque lenta. Las negociaciones para la adhesión
de Croacia avanzan a buen ritmo. La Antigua República
Yugoslava de Macedonia ha adquirido la condición de
país candidato. Se han firmado acuerdos de estabiliza-
ción y asociación con los restantes países de los Balca-
nes Occidentales. Serbia está próxima a cumplir todas
las condiciones para pasar a mantener relaciones más
estrechas con la UE. La UE sigue desempeñando un pa-
pel importante en Bosnia y Herzegovina, pero a pesar
de los avances, es menester que los dirigentes políticos
locales pongan más empeño en superar el bloqueo de
las reformas.
La cooperación y las relaciones de buena vecindad son
indispensables en toda la región. Es fundamental para
Europa que los países limítrofes estén bien goberna-
dos. La Política Europea de Vecindad (PEV), iniciada
en 2004, respalda este proceso. Al este, todos los paí-
ses admisibles participan en ella.
90

El Mediterráneo, zona de gran importancia y fuente
de oportunidades para Europa, sigue planteando re-
tos complejos, entre los que se cuentan la insuficiente
reforma política y las migraciones ilegales. La UE y
varios de sus socios mediterráneos, en particular Israel
y Marruecos, se están esforzando por intensificar sus
relaciones bilaterales. La PEV ha reforzado las refor-
mas acometidas inicialmente en 1995 en el contexto
del Proceso de Barcelona, pero por desgracia los con-
flictos nacionales y el incremento de la radicalización
continúan sembrando inestabilidad.
La UE ha desempeñado un papel puntero en los es-
fuerzos por lograr una solución al conflicto de Oriente
Próximo, mediante su participación en el Cuarteto, su
cooperación con Israel y con la Autoridad Palestina,
con la Liga Árabe y con otros socios regionales. La
UE está plenamente comprometida en el Proceso de
Anápolis con una solución de dos Estados, y sigue
aportando de forma continuada ayuda financiera y pre-
supuestaria a la Autoridad Palestina, así como creación
de capacidades, entre otros medios a través del desplie-
gue sobre el terreno de expertos judiciales, policiales y
de gestión de fronteras.
En el Líbano, los Estados miembros aportan la parte
esencial de la misión pacificadora UNIFIL. En relación
con Iraq, la UE ha apoyado el proceso político, la re-
construcción y el Estado de Derecho, entre otros medios
con el despliegue de la misión EUJUST LEX. Desde
2003, Irán viene constituyendo una fuente de inquietud
creciente. El programa nuclear iraní ha sido objeto de
sucesivas resoluciones del CSNU y del OIEA. El desa-
rrollo de una capacidad nuclear militar constituiría una
amenaza para la seguridad de la UE que no es aceptable.
Además, la UE ha de continuar trabajando con los de-
más países de la región, incluidos los Estados del Golfo,
para contribuir a la seguridad regional.
La EES reconocía que Europa tiene intereses en el
ámbito de la seguridad que van más allá de su vecin-
dario inmediato. En este sentido, Afganistán es fuente
de especial inquietud. Europa tiene un empeño de lar-
ga data en aportar estabilidad. Los Estados miembros
hacen una contribución importante a la misión de la
OTAN, y la UE mantiene un compromiso en pro del
91
El Laberinto de la Seguridad
Visión Internacional
buen gobierno y del desarrollo a todos los niveles. Sin
embargo, estos esfuerzos sólo darán fruto con la plena
implicación de los afganos y el respaldo de los países
vecinos: en especial de Pakistán, aunque también de
la India, del Asia Central y de Irán. Efectivamente, la
perspectiva de mejores relaciones entre la India y Pa-
kistán en los últimos años ha constituido un elemento
positivo del saldo estratégico.
Relación entre seguridad y desarrollo
Tal como se reconocía en la Estrategia Europea de Se-
guridad y en el consenso europeo sobre desarrollo de
2005, no puede existir desarrollo sostenible sin paz y
seguridad, y sin desarrollo y erradicación de la pobreza
no se podrá lograr una paz sostenible. Las amenazas a
la salud pública, en especial las pandemias, socavan aún
más el desarrollo. Los derechos humanos constituyen
una parte fundamental de la ecuación. En muchas zonas
de conflicto o de posconflicto, es menester que se aborde
la cuestión atroz del uso de la violencia sexual como
arma de intimidación y terror. Es indispensable que se
aplique de manera efectiva la RCSNU 1820, que trata de
la violencia sexual en situaciones de conflicto armado.
En muchos casos, los conflictos están vinculados a la
fragilidad de los Estados. Países como Somalia se ven
encerrados en un círculo vicioso de gobiernos débiles
y conflictos recurrentes. Europa ha procurado romper
este círculo, combinando la ayuda al desarrollo con
medidas destinadas a mejorar la seguridad. Los aspec-
tos de reforma del sector de la seguridad y de desarme,
desmovilización y reintegración, son un factor clave de
la estabilización y la reconstrucción tras un conflicto, y
han constituido el eje de nuestras misiones en Guinea-
Bissau y en la República Democrática del Congo. Estos
objetivos se realizan de manera más fructífera en aso-
ciación con la comunidad internacional y con las partes
interesadas en el plano local.
En muchas ocasiones, la explotación inescrupulosa de
los recursos naturales constituye una causa subyacen-
te de conflictos. Cada vez existen más tensiones sobre
el agua y las materias primas, que requieren soluciones
multilaterales. El Proceso de Kimberley y la Iniciativa
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
Foto de archivo.
para la transparencia de las industrias extractivas aportan
un modelo innovador para hacer frente a este problema.
Piratería
En la EES se destacaba la piratería como una nueva di-
mensión de la delincuencia organizada. También ésta es
consecuencia del desmoronamiento de los Estados. La
economía mundial depende de las rutas marítimas para el
90% del comercio. La piratería en el Océano Índico y en
el Golfo de Adén ha hecho más acuciante este problema
en los últimos meses y años, y ha afectado al suministro
de ayuda humanitaria a Somalia. La UE ha respondido,
entre otros medios, a través de ATALANTA, nuestra pri-
mera misión marítima de la PESD, destinada a disuadir
de los hechos de piratería frente a las costas somalíes,
juntamente con los países afectados y con otros actores
internacionales, entre los que se cuenta la OTAN.
Armas pequeñas y ligeras (APAL), munición de ra-
cimo y minas terrestres
En 2005, el Consejo Europeo adoptó la Estrategia de la
UE contra la acumulación y el tráfico ilícitos de armas
pequeñas y ligeras y de sus municiones. En el contexto
Abril - Junio / 2010
de su aplicación, la UE respalda el Programa de Acción
de las Naciones Unidas en esta materia. En este senti-
do, la UE seguirá preparando actividades destinadas a
combatir la amenaza que plantean las APAL ilegales.
Así, la UE ha apoyado con firmeza el concepto de un
Tratado internacional sobre el comercio de armas, y ha
decidido respaldar el proceso conducente a su adopción.
Por otra parte, la UE es un donante importante a la actua-
ción contra las minas. Ha respaldado y promovido activa-
mente en todo el mundo la Convención de Ottawa sobre
la prohibición de minas antipersonal. La Convención de
Oslo sobre Municiones en Racimo, aprobada en Dublín
en mayo de 2008, representa un paso importante en la res-
puesta a los problemas humanitarios que genera este tipo
de municiones, que constituyen una gran preocupación
para todos los Estados miembros de la UE. La adopción
de un protocolo sobre este tipo de municiones en el marco
de las Naciones Unidas, que implique a todas las grandes
potencias militares sería un importante paso adelante.
Europa en un mundo cambiante
A. Una Europa más eficaz y más capaz
La capacidad europea para hacer frente a los desafíos
ha evolucionado en los últimos cinco años, y debe se-
guir haciéndolo. Para ello es necesario reforzar nuestra
propia coherencia a través de una mejor coordinación
institucional y una adopción de decisiones de inspira-
ción más estratégica. En este sentido, las disposicio-
nes del Tratado de Lisboa proporcionan un marco para
ello.
En el núcleo de este enfoque la prevención temprana
de la evolución de las amenazas hacia la constitución
de fuentes de conflicto, tiene una importancia vital.
Esto requiere medidas de pacificación y de reducción
de la pobreza a largo plazo. Cada situación exige una
utilización coherente de nuestros instrumentos, inclui-
dos los políticos, diplomáticos, de desarrollo, huma-
nitarios, de respuesta ante las crisis, económicos y de
cooperación comercial, y de gestión de crisis por me-
dios civiles y militares. Además, es necesario proceder
a la mejora de las capacidades europeas de diálogo y
92

En relación con las misiones militares, Europa ha de seguir aumentando sus
esfuerzos en materia de capacidades, así como los regímenes de colaboración
recíproca y de reparto de la carga.
de mediación. Los Representantes Especiales de la UE
dan efecto a la influencia de la UE en diversas regio-
nes en conflicto. La sociedad civil y las ONG están
llamadas a desempeñar un papel puntero, en calidad
de actores y de interlocutores. Las misiones europeas
de observación electoral, dirigidas por diputados del
Parlamento Europeo, aportan igualmente una contribu-
ción importante.
El éxito de la PESD, como parte integrante de la Po-
lítica Exterior y de Seguridad Común, se ve reflejado
en el hecho de que se solicita ayuda a Europa con cada
vez mayor frecuencia. La misión europea en Georgia
ha demostrado lo que puede conseguirse cuando se ac-
túa colectivamente con la voluntad política necesaria.
Ahora bien, cuanto más complejos son los retos que
se afronten, mayor deberá ser la flexibilidad. Es, pues,
preciso que las prioridades a los compromisos de Euro-
pa sean acordes con los recursos disponibles.
Las agrupaciones tácticas y los equipos civiles de res-
puesta han mejorado la capacidad para reaccionar con
rapidez. Al mismo tiempo son esenciales unas estruc-
turas de mando y unas capacidades de Cuartel General
adecuadas y eficaces; es preciso reforzar la posibilidad
de combinar la pericia técnica civil y militar desde la
concepción de una misión, a través de la fase de pla-
neamiento y durante la ejecución. En este aspecto de
la PESD se está desarrollando, mediante la creación
de las estructuras administrativas, los mecanismos de
financiación y los sistemas adecuados. Existe asimis-
mo un plus para la mejora de la formación basado en la
Escuela Europea de Seguridad y Defensa y en la nueva
iniciativa europea de intercambio de jóvenes oficiales,
inspirada en Erasmus.
93
El Laberinto de la Seguridad
Visión Internacional
Europa ha de continuar integrando las consideraciones
de derechos humanos en todas las actividades en este
ámbito, incluidas las misiones de la PESD, a través de
un planteamiento basado en las personas que sea cohe-
rente con el principio de seguridad humana. La UE ha
reconocido el papel de la mujer en el afianzamiento de
la paz. Así, resulta esencial la aplicación efectiva de la
RCSNU 1325 sobre la Mujer y la Paz y la Seguridad, y
de la Resolución 1612 sobre los Niños y los Conflictos
Armados.
En relación con las misiones civiles, Europa ha de es-
tar en condiciones de reunir personal bien formado con
una diversidad de aptitudes y conocimientos técnicos,
de desplegarlos en un plazo breve y de mantenerlos a
largo plazo en el teatro de operaciones. Necesitamos
una interoperatividad total entre los contingentes na-
cionales. Para ello, los Estados miembros se han com-
prometido a elaborar estrategias nacionales de aporta-
ción de expertos, junto con otro personal desplegable
de apoyo a la misión, también para la presupuestación
y celebración de contratos públicos. Es, por lo tanto,
menester dar mayor eficacia a los métodos de pues-
ta a disposición y adquisición de equipamiento, para
permitir el despliegue de las misiones en el momento
oportuno.
En relación con las misiones militares, Europa ha de se-
guir aumentando sus esfuerzos en materia de capacida-
des, así como los regímenes de colaboración recíproca
y de reparto de la carga. La experiencia ha demostrado
que es preciso trabajar más, especialmente en materia
de capacidades clave como el transporte aéreo estraté-
gico, los helicópteros, los medios espaciales y la vigi-
lancia marítima. Estos esfuerzos deberán contar con el
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
respaldo de una industria de defensa competitiva y ro-
busta en toda Europa, que dedique más inversiones a la
investigación y el desarrollo. Desde 2004, la Agencia
Europea de Defensa ha dirigido de manera fructífera
este proceso, y debe seguir haciéndolo.
B. Mayor compromiso con nuestros vecinos
La PEV ha reforzado las relaciones bilaterales indivi-
duales con la UE. Ahora es menester que este proce-
so dé lugar a la integración regional. La Unión por el
Mediterráneo, iniciada en julio de 2008, imprime un
impulso político renovado para acometer este proceso
con nuestros socios del sur, a través de un programa
de trabajos amplio que incluye, entre otras cosas, la
seguridad marítima, la energía, el agua y las migracio-
nes. Una parte importante del mismo consistirá en ha-
cer frente a las amenazas para la seguridad, como es el
caso del terrorismo.
La Asociación Oriental establece un verdadero cam-
bio en las relaciones con nuestros vecinos del este, con
una mejora significativa de las relaciones políticas,
económicas y comerciales. El objetivo es una mayor
prosperidad y estabilidad de esos países y, por lo tanto,
también la seguridad de la UE. Las propuestas abarcan
una amplia gama de ámbitos de cooperación bilateral y
multilateral, que incluyen la seguridad energética y la
movilidad de los ciudadanos.
C. Asociaciones para un multilateralismo eficaz
En la EES se abogaba por que Europa contribuyese
a un orden multilateral más eficaz en todo el mundo.
Desde 2003 Europa ha reforzado sus asociaciones per-
siguiendo ese objetivo. En este y en otros ámbitos, el
socio fundamental de Europa son los Estados Unidos.
En los casos en que hemos trabajado juntos, la UE y
los EE. UU. Han representado una fuerza formidable
en beneficio del mundo.
Las Naciones Unidas se sitúan en la cúspide del siste-
ma internacional. Toda la actuación de la UE en el ám-
Abril - Junio / 2010
bito de la seguridad ha estado vinculada a objetivos de
la ONU. La UE mantiene un contacto estrecho en los
teatros de operaciones más importantes, como Kosovo,
Afganistán, la RDC, Sudán/Darfur, el Chad y Somalia,
así como mejores lazos institucionales, en consonancia
con nuestra Declaración conjunta UE-Naciones Uni-
das de 2007. Europa apoya las dieciséis operaciones
actuales de mantenimiento de la paz de las Naciones
Unidas.
La UE y la OTAN han tenido una buena colaboración
sobre el terreno en los Balcanes y en Afganistán. Es
fundamental reforzar esta asociación estratégica en
beneficios de los intereses de seguridad de Europa,
mejorando la cooperación operativa, respetando plena-
mente la autonomía decisoria de cada organización, y
prosiguiendo los trabajos sobre capacidades militares.
Destacar que la UE trabaja en contacto más estrecho
con organizaciones regionales, y especialmente con la
Unión Africana. Merced a la Estrategia Conjunta UE-
África Europa contribuye a la mejora de las capacida-
des africanas de gestión de crisis, entre otros medios
con fuerzas de reserva y mecanismos de alerta rápida
regionales.
El sistema internacional creado al final de la Segunda
Guerra Mundial sufre presiones en diversos frentes.
Se ha puesto en tela de juicio la representación en las
instituciones internacionales. Es preciso mejorar la le-
gitimidad y la eficacia, y dar mayor eficiencia al proce-
so de decisión en los foros multilaterales. Ello implica
que las decisiones sean cada vez más compartidas y
que otros tengan un papel más destacado. Para afrontar
problemas comunes no hay nada que pueda sustituir a
las soluciones comunes.
Para terminar, es necesario destacar cuales son las
prioridades fundamentales para Europa. Por un lado el
cambio climático, por otro continuar trabajando en la
reforma del sistema de las Naciones Unidas, iniciada
en 2005, y mantener el papel esencial del Consejo de
Seguridad y su responsabilidad principal de manteni-
miento de la paz y la seguridad internacionales.
La Corte Penal Internacional debe seguir mejorando
su eficacia, simultáneamente con la intensificación de
94

Foto de archivo.
los esfuerzos más generales de la UE por reforzar la
justicia internacional y los derechos humanos. Debe-
mos modelar el FMI y otras entidades financieras de
manera que reflejen las realidades actuales. Es preciso
transformar el G8. Además, deberemos proseguir nues-
tros esfuerzos colectivos por cumplir los Objetivos de
desarrollo del milenio.
Estos problemas trascienden las fronteras e inciden tan-
to en la política interior como en la exterior. En efecto,
ponen de relieve hasta qué punto en el siglo XXI, más
que nunca, la soberanía implica responsabilidad. La
UE, respetando los derechos humanos esenciales, de-
berá continuar promoviendo el acuerdo alcanzado en
la Cumbre Mundial de 2005 de las Naciones Unidas,
en el sentido de que tenemos una responsabilidad co-
mún de proteger a las poblaciones contra el genocidio,
los crímenes de guerra, la limpieza étnica y los críme-
nes contra la humanidad. Es, además, esencial seguir
manteniendo el apoyo de la opinión pública a nuestro
compromiso mundial. En las democracias modernas
en que los medios de comunicación y la opinión pú-
blica tienen una influencia determinante en la defini-
ción de las políticas, es indispensable la implicación
de la opinión pública para mantener los compromisos
de Europa en el extranjero. Europa despliega expertos
policiales y judiciales y soldados en zonas inestables
95
El Laberinto de la Seguridad
Visión Internacional
de todo el mundo. Ello implica para los gobiernos, los
parlamentos y las instituciones de la UE la obligación
de comunicar acerca del modo en que esto contribuye
a la seguridad de nuestro territorio. Hace cinco años, la
EES definió una perspectiva sobre el modo en que la
UE habría de constituir una fuerza en pro de un mundo
más justo, más seguro y más unido. Europa ha conse-
guido grandes progresos en esa dirección. Sin embar-
go, el mundo cambia rápidamente en torno a nosotros,
las amenazas evolucionan y el poder sufre vaivenes.
Para construir una Europa segura en un mundo mejor,
debemos hacer más por influir en los acontecimientos.
Y Europa y sus ciudadanos hemos de hacerlo sin per-
dida de tiempo.
España y los desafíos a la seguridad
El mundo complejo en que vivimos no puede consi-
derarse seguro, a pesar de haber desaparecido casi por
completo la posibilidad de un conflicto armado de gran
entidad o de una agresión a gran escala contra el terri-
torio nacional o el de nuestros socios y aliados.
La dimensión de la seguridad y defensa ha sufrido en
los últimos años una sustancial transformación. El tra-
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
España está fuertemente comprometida con los valores de paz
internacional y contribuye a preservarlos mediante la participación
activa de las Fuerzas Armadas en operaciones de paz, gestión de crisis y
resolución de conflictos, desde la óptica de la multilateralidad.
dicional enfrentamiento entre bloques, basado en una
estrategia de bipolaridad, ha dado paso a nuevas ame-
nazas y riesgos para nuestra seguridad, como el terroris-
mo internacional, la posibilidad de obtención de armas
de destrucción masiva por individuos u organizaciones
terroristas, los estados fallidos o en descomposición, la
delincuencia y crimen organizado y la irrupción de con-
flictos de carácter asimétrico, cuya respuesta está basada
en una estrategia de multipolaridad, en la que el conjun-
to de la comunidad internacional está implicada.
Para adaptarse a este nuevo escenario de seguridad y
defensa, las organizaciones internacionales se han ido
transformando y adaptando sus estrategias. En la ac-
tualidad, y como acabamos de relatar, la Unión Euro-
pea está tratando de adaptar su concepto de seguridad,
mientras que la OTAN tiene bastante avanzado su nue-
vo concepto estratégico.
España ha ido ajustando su concepción de la seguridad
y defensa a los nuevos escenarios. Así se pasó del con-
cepto tradicional de autodefensa del propio territorio
al más amplio de la seguridad compartida y defensa
colectiva con nuestros socios y aliados de la Unión Eu-
ropea y de la Alianza Atlántica, junto al mantenimiento
de una capacidad de disuasión propia que permitiera
hacer frente a situaciones que requieran una respuesta
exclusivamente nacional.
Junto a ello España, como miembro solidario de Na-
ciones Unidas, está firmemente comprometida con los
valores de la paz internacional y contribuye a preser-
varlos mediante la participación activa de sus Fuerzas
Armadas en operaciones de paz, de gestión de crisis y
resolución de conflictos, desde la óptica de la multila-
teralidad.
Abril - Junio / 2010
A esta nueva dimensión de la defensa se ha sumado
la mayor implicación de las Fuerzas Armadas en el
mantenimiento de la seguridad y bienestar de los ciu-
dadanos en los supuestos de grave riesgo, catástrofe,
calamidad u otras necesidades públicas.
En definitiva, nos encontramos en un nuevo y comple-
jo escenario estratégico, en el que la política de seguri-
dad demanda nuevos planteamientos que están siendo
estudiados en las organizaciones internacionales a las
que pertenece España y que deberán responder a nues-
tros intereses nacionales.
Todos estos planteamientos están plenamente incorpo-
rados en la nueva política de defensa del Gobierno es-
pañol, a través de la definición de una nueva estrategia
nacional de seguridad y defensa que podría definirse
como “una visión global, con enfoque regional”
Ciertamente nos encontramos ante un nuevo escenario
estratégico en el que la política de seguridad demanda
planteamientos novedosos y cambios de mentalidad,
de un modo especial en lo que se refiere a la gestión de
crisis y resolución de conflictos.
Surge, por tanto, la necesidad de estar preparados y po-
der reaccionar ante cualquier eventualidad.
Para hacer frente a los nuevos retos precisamos de nue-
vas capacidades, estructuras y procedimientos de ac-
tuación; de modo tal que nuestras FAS puedan cumplir
eficazmente las misiones y los esfuerzos que el Gobier-
no les exige y que la sociedad demanda.
Para optimizar la Defensa de España ante los riesgos
que planean sobre un mundo cada vez más globalizado,
se hacía necesario un nuevo modelo de Defensa con un
proceso de modernización y transformación de nuestros
96

Ejércitos y de la Armada, que apoye su adaptación a la
siempre cambiante realidad social, a los nuevos tiem-
pos, a los nuevos escenarios y a las nuevas misiones.
La modernización es un requisito imprescindible para
que nuestros Ejércitos, Tierra, Armada y Aire, estén a
la altura de las nuevas misiones que demanda el siglo
XXI y para que puedan afrontar el presente escenario
estratégico que, poco o nada, tiene que ver con el de
la década de los 90. Este proceso de modernización
y transformación ha de ser dinámico y permanente, y
requiere:
• Dotar a las FAS de capacidades tecnológica-
mente avanzadas, estructurándolas para dis-
poner de una posibilidad de respuesta gradual.
Esta respuesta debe estar basada en la integra-
ción, en la calidad y en la especialización, y
responder a las nuevas necesidades tecnológi-
cas y organizativas propias de unos ejércitos
modernos; como corresponde a la 8ª potencia
económica mundial.
• En consecuencia, es necesario además, mejo-
rar el equipamiento para incrementar la efica-
cia operativa de las FAS, complementando los
programas de armamento en marcha e inician-
do otros que sean necesarios. Se mantendrá el
equilibrio entre la adquisición de medios nue-
vos y el sostenimiento de la fuerza operativa
actual.
• Finalmente, la modernización pasa por fomen-
tar la investigación, el desarrollo y la innova-
ción (I+D+I), para mantener un nivel tecnoló-
gico elevado, que mejore las referidas eficacia
y operatividad y favorezca la competitividad
de la industria nacional de defensa.
[El nuevo marco de la Defensa Nacional y el nuevo
modelo de Defensa: la Ley Orgánica de la Defensa Na-
cional de 2005]
Las Fuerzas Armadas, de acuerdo con el artículo 8.1
de la Constitución española, y de la Ley orgánica de la
Defensa Nacional, tienen atribuida la misión de garan-
tizar la soberanía e independencia de España defender
97
El Laberinto de la Seguridad
Visión Internacional
su integridad territorial y el ordenamiento constitucio-
nal.
Contribuyen militarmente a la seguridad y defensa de
España y de sus aliados, en el marco de las organiza-
ciones internacionales de las que España forma parte,
así como al mantenimiento de la paz y la estabilidad
internacional, al fortalecimiento de la democracia y a
facilitar la ayuda humanitaria.
Por tanto, a las misiones, que podríamos denominar
“tradicionales”, se le suman otras nuevas acordes con
los nuevos tiempos y el nuevo escenario estratégico,
donde junto a los riesgos y amenazas tradicionales para
la Paz, la estabilidad y la seguridad, surgen otros como
los desastres naturales y el terrorismo internacional,
con una gran capacidad de producir daño en cualquier
lugar del mundo.
Es así como la nueva Ley Orgánica 5/2005, de 17 de
noviembre, de Defensa Nacional entiende en su artícu-
lo 15 las misiones de las Fuerzas Armadas.
La Revisión Estratégica de la Defensa de 2003 y el
Documento propuesto por Javier Solana y adoptado
por el Consejo Europeo titulado “Una Europa segura
en un mundo mejor. Estrategia europea de Seguridad”
también recogen otras amenazas y las propuestas para
hacerles frente.
Misiones de paz
Así, uno de los principales cometidos de las Fuerzas
Armadas, que recoge la actual Ley de Defensa Nacio-
nal, son las misiones internacionales de paz. Estas mi-
siones deberán estar en conformidad con el Derecho
Internacional y habrán de contar con la autorización
del Parlamento español.
Ciertamente las misiones internacionales de los ejér-
citos se han revelado como un instrumento clave de
la acción exterior del Estado; amen de contar con un
amplísimo respaldo social.
Las misiones de paz y de ayuda humanitaria, auspicia-
das por Naciones Unidas, se han convertido en uno de
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana

los pilares de la paz mundial. Trabajamos por la estabi-

lidad y la reconstrucción de los países donde actuamos.
Hoy tenemos efectivos en el exterior, trabajando bajo el
compromiso con la paz y la legalidad internacional, en
la operación EUFOR-Althea en Bosnia-Herzegovina, en
la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad
(ISAF) en Afganistán, en la Fuerza Provisional de Nacio-
nes Unidas en Líbano (UNIFIL) y en la operación Ata-
lanta de la Unión Europea para luchar contra la piratería
frente a las costas de Somalia, en Haití y en el Congo

Seguridad interior

Capítulo aparte merece la cooperación de las FAS con

otras Instituciones del Estado y de las Administracio-
nes Públicas. Esta es una realidad solicitada por la
ciudadanía y a la que el Gobierno quiere y tiene que
dar respuesta, con el fin de preservar la seguridad y
bienestar de los ciudadanos ante amenazas tales como
el terrorismo, y ante otros supuestos de grave riesgo,
catástrofe, u otras necesidades públicas.
Por ello, la Ley Orgánica de la Defensa Nacional reco-
ge expresamente, como operación de nuestras Fuerzas
Armadas, “el apoyo a las Fuerzas y Cuerpos de Seguri-
dad del Estado en la lucha contra el terrorismo (...) ”.
Cabe recordar la ‘operación Romeo-Mike’, en la que
los soldados españoles tuvieron como misión la pro-
tección de las vías del AVE, de las principales esta-
ciones ferroviarias, así como de otros posibles obje-
tivos de interés nacional susceptibles de ser objeto de
ataques terroristas. Como en las antes mencionadas
operaciones de paz, el respaldo social es enorme. Y es
que este Gobierno, entiende que la seguridad es un de-
recho básico y una necesidad esencial de la sociedad.
La seguridad y el bienestar son, además, retos de todo
gobierno, especialmente de uno progresista, para el que
la vocación de servicio público prima frente a otros fines
políticos. Lograr que estos fines sean efectivos requiere
la concurrencia de la Defensa como uno de los medios
necesarios para alcanzarla.
De este modo, los españoles, como receptores de un
servicio público de seguridad y defensa, son los prota-
Foto de archivo.
gonistas de la política de defensa. La cooperación con
otras Instituciones del Estado, también se materializa en
otros campos, como el control de los flujos migratorios
irregulares. Este es el caso en la lucha contra el tráfico
de personas a bordo de los tristemente célebres buques
negreros, que transportan inmigrantes irregularmente en
busca de un futuro mejor, otro de los ámbitos en que
nuestras FAS desarrollan cometidos esenciales.
Colaboramos en este problema social y humano con
las Fuerzas y Cuerpos de seguridad del Estado del Mi-
nisterio del Interior, y con los Ministerios de Asuntos
Exteriores y Cooperación, Trabajo y Fomento. Y es
que la protección y defensa de los derechos humanos y
de la libertad es uno de los retos que siguen asumiendo
las FAS, en defensa del ordenamiento constitucional.
Unidad Militar de Emergencias
Por otra parte, la sociedad exige al Estado, que a través
de sus diferentes capacidades, vele por su seguridad
ante supuestos de grave riesgo o catástrofe.
La nueva Unidad Militar de Emergencias (UME),
creada por el Consejo de Ministros a finales de 2005,
dará una respuesta Rápida y Eficaz ante situaciones
que pongan en peligro la Seguridad y el Bienestar de
los españoles. Se mejoran los medios del Estado para

Abril - Junio / 2010 98


atender situaciones excepcionalmente adversas como
grandes incendios, inundaciones, nevadas, terremotos
y riesgos NRBQ.
De nuevo nos encontramos ante un clamor y una ne-
cesidad social de protección, a la que el Gobierno y
en particular el Ministerio de Defensa responden. Y lo
hace, una vez más, acudiendo a los medios, y, sobre
todo, a la profesionalidad y a la capacidad de implica-
ción de nuestras FAS.
La UME. es un nuevo instrumento del Estado conce-
bido para responder a un grupo de misiones atribuidas
a las Fuerzas Armadas en la Ley de Defensa Nacional,
concretamente en el artículo 15.3 donde dice que “…
junto con las Instituciones del Estado y las Administra-
ciones públicas, deben preservar la seguridad y bienes-
tar de los ciudadanos en los supuestos de grave riesgo,
catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas…”.
La apuesta del Gobierno es grande, siendo conscientes
de que la UME será un modelo que imitarán pronto
otros países. Y es que el ciudadano entiende y asume
estas “nuevas misiones” con normalidad, pero también
con el beneplácito de quien se sabe más protegido y
más seguro.
El presente Gobierno de José Luís Rodríguez Zapatero,
entiende que la seguridad es un derecho básico y una ne-
cesidad esencial de la sociedad. La seguridad y el bien-
estar son, además, retos de todo gobierno, especialmen-
te de uno progresista, para el que la vocación de servicio
público prima frente a otros fines políticos. Lograr que
estos fines sean efectivos requiere la concurrencia de la
Defensa como uno de los medios necesarios para alcan-
zarla. De este modo, los españoles, como receptores de
un servicio público de seguridad y defensa, son los pro-
tagonistas de la política de defensa.
La base de la defensa nacional:
las personas
Pero una política de Seguridad y Defensa, especial-
mente una Progresista y ambiciosa como la que Espa-
ña necesita, y que el Gobierno está desarrollando no
99
El Laberinto de la Seguridad
Visión Internacional
puede entenderse sin su aspecto más social y humano.
El personal es y seguirá siendo el recurso clave de la
defensa nacional. Debemos ocuparnos del bienestar de
los profesionales que componen las FAS, y de la ade-
cuación de sus condiciones de trabajo.
En este sentido, y a modo de ejemplo, citar algunas de
las acciones y objetivos de gobierno básicos realizados
por el Gobierno socialista, que sirven de punto de par-
tida a futuras acciones que ampliaran y mejoraran las
actuaciones presentes:
1. Mejorar la profesionalización y el recluta-
miento, buscando soldados verdaderamente
profesionales y motivados.
2. Mejoras en todos los derechos que integran la ca-
rrera profesional de nuestros militares, sobre todo
en enseñanza y formación, adecuando las FAS a la
realidad social, laboral y económica de España.
3. La mejora de la calidad de vida del personal
de las Fuerzas Armadas, buscando optimizar
las condiciones de vida y trabajo de nuestros
hombres y mujeres en beneficio del buen de-
sarrollo de su actividad, tanto en España como
en el exterior; siendo el desarrollo y la aplica-
ción de las medidas por la conciliación fami-
liar y laboral uno de los elementos definitorios
y básicos de la política socialista.
Foto de archivo.
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
4. Igualdad de la Mujer. La creciente participa-
ción de la mujer en la sociedad también en-
cuentra y seguirá encontrando su reflejo en
las FAS, buscando y trabajando en medidas y
actuaciones que favorezcan su integración y
su permanencia.
En el momento presente, y para los años venideros,
nuestra sociedad necesita de ejércitos modernos y bien
remunerados, profesionales, bien preparados y bien
dotados tecnológicamente, que sean realmente eficaces
en ofrecer seguridad y bienestar a la sociedad españo-
la. En España, después de lo que hemos vivido y de lo
que estamos viviendo, no podemos conformarnos con
ser un país más en materia de seguridad. En el orden
operativo y logístico somos un país de primera, y en
términos tecnológicos somos muy buenos pero aún po-
demos aspirar a mayores logros.
Vocación iberoamericana
Las relaciones con Iberoamérica tienen un carácter priori-
tario para España, tal como recoge la Directiva de Defensa
Nacional (DDN) 1/08 del presidente del Gobierno:
Foto de archivo.
Abril - Junio / 2010
“Nuestro país mantiene una relación especial con Ibe-
roamérica, constituyendo el puente natural de unión e
intercambio entre las dos orillas del Atlántico. Desde
esta posición, España seguirá promoviendo en materia
de política de defensa la intensificación de las relaciones
de cooperación bilaterales, regionales y multilaterales”.
Entre las directrices para el desarrollo de la DDN 01/08
en el ámbito internacional, se encuentra la siguiente:
“Intensificar las relaciones bilaterales y multilaterales
con Iberoamérica en materia de defensa, fomentando
la participación combinada en operaciones de paz, es-
trechando la cooperación militar en todos los ámbitos y
colaborando en la reforma y modernización del sector
de la seguridad y defensa”.
Esta especial relación se manifiesta en actuaciones
concretas, entre las que destacan:
• La negociación de acuerdos de cooperación
con aquellos países con los que todavía no se
han firmado.
• El incremento de los programas bilaterales de
cooperación y del programa de cooperación de
enseñanza con los países iberoamericanos.
100

• El deseo de trabajar con la comunidad ibero-
americana de naciones en materia de instruc-
ción y adiestramiento.
• El incremento de la cooperación en materia de
operaciones de mantenimiento de la paz.
En la actualidad hay suscritos doce acuerdos de coope-
ración en materia de defensa con países Iberoamerica-
nos. Estos son: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia,
República Dominicana, Venezuela, Perú, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua y Ecuador. También
existe una carta de intenciones con Cuba.
Igualmente hay una serie de acuerdos de cooperación
en diferentes fases de negociación con Brasil, Uruguay,
Paraguay y Méjico.
Se están realizando Comisiones Mixtas de Defensa
con Bolivia, Chile, Perú, Argentina, El Salvador, Gua-
temala, Honduras, Nicaragua, República Dominicana,
y con la Conferencia de Fuerzas Armadas Centroame-
ricanas (CFAC), organización regional que incluye los
últimos cinco países citados.
En relación con la CFAC, España apoya el esfuerzo de
integración regional y distensión que promueve esta or-
ganización, y se felicita por los progresos realizados en
materia de salvamento y rescate, lucha contra las amena-
zas del narcotráfico y crimen organizado y coordinación
para la participación en operaciones de mantenimiento de
la paz. España tiene el estatus de observador en esta orga-
nización desde mayo de 2007.
Un importante elemento que materializa las relaciones
de España con Iberoamérica es el Programa de Coope-
ración en Materia de Enseñanza Militar, a través del
cual y hasta el curso escolar 2009/2010, 2.192 alum-
nos iberoamericanos pertenecientes a 17 países han
convivido y se han formado en centros de enseñanza
españoles.
España participa como observador en la Junta Ibero-
americana de Defensa desde el año 2007.
España presentó en la primavera de 2007 una inicia-
tiva al resto de la Comunidad Iberoamericana para la
101
El Laberinto de la Seguridad
Visión Internacional
creación de un Colegio Virtual Iberoamericano de Se-
guridad y Defensa. Esta iniciativa incluía la inserción
de un párrafo en la Declaración Final de la Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno que
se celebró en Santiago de Chile (8 al 10 de noviem-
bre 2007), en el que, por un lado, se constatasen los
avances hacia una visión compartida de la seguridad
en sentido amplio en Ibero-américa, y por otro se aco-
giese esta iniciativa. En la Cumbre Iberoamericana ce-
lebrada en El Salvador el 29 de septiembre de 2008, se
recomendó el seguimiento de los trabajos necesarios
para poner en práctica esta iniciativa.
Durante la X Conferencia de Directores del Colegio de
Defensa de Iberoamérica, celebrada en Santo Domin-
go (República Dominicana) los días 5 al 8 de octubre
de 2009, los representantes de dichos colegios presen-
tes en dicha conferencia (Brasil, Chile, Colombia, El
Salvador, España, Méjico, Paraguay, Perú, Portugal,
República Dominicana y Uruguay) propusieron la
creación de la Asociación de Colegios de Defensa Ibe-
roamericanos, para cumplir lo acordado en la Tarea 33
de la declaración final de la XVII Cumbre Iberoameri-
cana de Santiago de Chile, declarando su adhesión a la
Asociación de Colegios de Defensa Iberoamericanos,
como paso previo al establecimiento del Centro Virtual
Iberoamericano de Estudios para la Paz y Seguridad
Internacionales.
Foto de archivo.
Abril - Junio / 2010

Edgar Alfonso González Salas
Miembro Comisión Mundial de Expertos en Administración Pública
de las Naciones Unidas.
Antecedentes de la política pública
de salud: de la beneficencia y la ca-
ridad al derecho de la salud.
Es apasionante incursionar en lo que ha sido el desarro-
llo del sistema de salud en Colombia. En parte porque
se trata de un área de gestión y organización pública
de gran complejidad, que comprende la articulación
público privada y solidaria, y porque toca los cimien-
tos mismos del Estado de Derecho, de la Economía Pú-
blica, de la Economía Política y del interés auténtico
de la sociedad, en cuanto que la salud es por esencia
especialmente colectiva, a la vez que es de toda familia
e individuo. Desde otra perspectiva, la salud pública,
no es a secas asunto nacional, lo es también global.
En las últimas décadas Colombia transitó progresiva-
mente de un modelo de salud heredado de mediados
del siglo XVIII fundado en la caridad, desarticulado,
en el cual los hospitales operaban como casas de alber-
gue para los pobres enfermos, con un enfoque prepon-
derante de beneficencia pública, hacia acomodamien-
tos paulatinamente versátiles y complejos, en los que
la activa intervención del Estado –que se perfiló más
claramente en los años 30 del siglo XIX-, se combinó
Miembro Comisión Mundial de Expertos en Administración Pública
de las Naciones Unidas./2006-2009. Ex director Departamento Admi-
nistrativo de la Función Pública. Ex presidente de la Comisión Na-
cional del Servicio Civil. Ex Superintendente Nacional de Salud. Ex
Secretario General del Ministerio de Salud. Consultor internacional en
Reformas a sistemas sanitarios. Actualmente director de la Fundación
Creamos Colombia y Asesor del CID de la Universidad Nacional de
Colombia. Tratadista.
103
Reflexiones
con formas económicas de provisión de servicios en
salud provenientes de los ámbitos privado, solidario y
cuasi público.
Hacia la mitad del siglo XIX, era evidente la disper-
sión de los servicios de salud y la presencia de un siste-
ma de atención fragmentado. En esta etapa los sectores
de menos ingresos seguían a buena cuenta aún de la
asistencia pública cuando se procuraban los servicios
por entidades oficiales, o de beneficencia, cuando ésta
provisión nacía de los particulares. La asistencia públi-
ca se ampliaría progresivamente y tomaría la forma de
un sistema oficial integrado, pero ello debía esperar un
tiempo mayor, después de que en 1972, falló el intento
de crear un Sistema Único de Salud.
Lo que resultó de las décadas del 70 y 80 del siglo XX
fueron tres sectores fragmentados. Un Sistema Nacio-
nal de Salud (que toma fuerza desde 1975), centrado
a la larga y con exclusividad en la red pública y que
desde 1984 (al filo de la crisis recesiva de la economía)
comenzó su languidecimiento ante la reducción de los
aportes presupuestarios que cayeron del 8% a menos
del 4% y con una cobertura inercial de 27% de la po-
blación en los inmediatos siguientes años.
Otro sector fue el constituido por el Instituto Colombiano
de Seguros Sociales y el sistema previsional público tanto
nacional como a nivel territorial (20% de cobertura, siendo
el más bajo de Latinoamérica por entonces), y por último,
el sector privado de la salud, diseñado en parte bajo esque-
mas de seguros o de prepagos, o bien bajo la modalidad de
oferta directa privada de servicios (10% de cobertura).
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
Foto de archivo.
El Sistema Nacional de Salud pública, en el que se ar-
ticulaba tanto la política de salud pública como la red
de prestadores oficiales y los financiados por el Estado,
recogía a nivel de la operación de servicios a los hospi-
tales universitarios, regionales, locales y a los centros
y puestos de salud. En estos se combinaban hospitales
y clínicas de origen público y privado. El origen de
muchos de los hospitales como fundaciones –produc-
to de herencias y legados, o de órdenes religiosas en
sus primigenios años-, conllevaba de por sí la enorme
contradicción de ser instituciones privadas para ejer-
cer su autonomía y evadir la rendición de cuentas y
responsabilidades, y públicas para recibir recursos del
Estado y aportes de tecnologías y equipos. La proscrip-
ción de esta práctica perversa aguardará al año de 1990
(primera de las grandes reformas recientes al sistema
de salud) y será recogida luego por el artículo 355 de
la Constitución Política vigente para aplicarse amplia-
mente a otros sectores.
El Sistema Nacional de Salud pronto se evidenció in-
suficiente e ineficiente. La teoría de sistemas que lo
inspiró fue concebida impecablemente, pero su des-
empeño fue contra evidente, en parte por su excesivo
centralismo, por la crisis de financiación, por su para-
Abril - Junio / 2010
lelo con los otros sectores de salud –y la permanencia
de la fragmentación de los recursos-, por su operación
ausente de criterios de eficiente asignación de recursos
y también, porque en él siguió predominando el enfo-
que de asistencia pública. La lógica económica con la
cual se organizaron los servicios llevó a altos costos
abiertos y crecientes, sin una efectiva solución de pro-
blemas de salud de la población.
Las reformas de 1990 y 1993 se inspiraron en superar
serios problemas como que el 25% de la población más
pobre no accedía a los servicios de salud y el esfuerzo
de gasto se evidenciaba insuficiente llegando al 3.5%
del PIB. Tampoco existía articulación entre los recur-
sos cuantiosos que se aplicaban al sistema de asegura-
miento y los que se dedicaban a la oferta de servicios
–red pública y privada-. La asignación de recursos pú-
blicos era ineficiente e inequitativa. Los hospitales que
funcionaban en la práctica como dependencias del Sis-
tema Nacional, demandaban recursos, pero no respon-
dían por los costos –que tampoco estaban explícitos-, o
lo que es peor, por los resultados de la atención. Y en el
caso de las fundaciones recibían recursos como públi-
cos y los gastaban como particulares, como ya se dijo.
104

El Sistema de Seguridad Social en Salud que emerge de la reforma de 1993 es el
ejemplo crítico de la creación de un cuasi mercado, de competencia regulada y
administrada, y basado en un enfoque de pluralismo estructurado.
Además los recursos provenientes de fuentes tributa-
rias en la red pública hospitalaria llegaban aplicados
bajo la forma de servicios de salud, en alta proporción
y paradójicamente, a la población de mayor nivel de
ingreso. Ello se evidencia en que para el año de la se-
gunda reforma en salud de 1993, el 20% de hospitali-
zados en la red pública lo eran del primer quintil de in-
greso (Es decir el más bajo de los rangos establecidos
para agrupar la población según el ingreso promedio
del hogar), mientras que el 58% correspondían a los
quintiles 3, 4 y 5.
El 68% de la población más pobre que accedió a una
consulta médica la pagó de su bolsillo y el 91% de los
más pobres hicieron lo propio durante su última hospi-
talización en hospitales públicos. En otros términos, el
sistema de salud no discriminaba adecuadamente entre
quienes requerían de los recursos de origen fiscal por
su precaria o modesta condición económica y aquellos
que tenían adecuada capacidad de pago. Esto significa-
ba que no existía focalización en el uso de los recursos
de origen fiscal. La población ubicada en los quintiles
de mayor ingreso pagaron menos a la red pública hos-
pitalaria de lo que lo hicieron quienes se ubicaron en
los quintiles de menores ingresos.
Es así como se llega a la fundamentación de una nue-
va política pública que combina la descentralización, el
fortalecimiento de recursos y un nuevo modelo de asig-
nación de los mismos, una integración mayor del esfuer-
zo del gasto país en salud, un cambio en los parámetros
de focalización y en síntesis, diferente concepción de la
intervención del Estado en la gestión del servicio públi-
co de salud. Combinando lo anterior se propuso:
• Integrar los recursos entre diversas fuentes de
financiación para aumentar las coberturas y
105
Reflexiones
evitar duplicidades de gasto.
• Eficiencia en el sentido de optimizar los recur-
sos.
• Coberturas universales de aseguramiento y
atención en salud.
• Competencia entre aseguradores y prestadores
de servicios de salud que redundara en benefi-
cio de los usuarios.
• Selección libre del usuario en la escogencia
de su aseguradora y prestadora de servicios de
salud.
• Predominio progresivo de los subsidios de la
demanda en sustitución de los subsidios de
oferta.
• Solidaridad en el sistema entre los de mayor
capacidad de pago y los de menor capacidad.
• El fortalecimiento de la descentralización y un
papel activo de municipios, distritos y departa-
mentos en garantizar la provisión de bienes de
salud –de oferta de servicios y salud pública.
El Sistema de Seguridad Social en Salud que emerge de
la reforma de 1993 es el ejemplo típico de la creación
de un cuasi mercado, de competencia regulada, y admi-
nistrada y basado en un enfoque de pluralismo estructu-
rado. Así, el precio reconocido a los aseguradores para
garantizar los servicios de salud, denominado Unidad
de Pago por Capitación, es fijado mediante regulación
pública y no es determinado por el mercado. El usuario
ingresa a este mercado bajo características particulares
propias del aseguramiento y es obligatoria su afiliación
y en complemento de ello, el asegurador no puede, a
diferencia de un seguro puro, seleccionar el riesgo que
va a asumir, dado que éste aseguramiento es universal y
se basa en reglas precisas de universalidad y del consi-
guiente plan de beneficios, que también está determina-
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
Foto de archivo.
do mediante un mecanismo administrado y público. En
síntesis, tanto el alcance de la cobertura, como la prima
(UPC) y los deducibles (copagos y cuotas moderado-
ras), son definidos directamente por el Estado.
Los proveedores de servicios de salud de estos mercados
tienen una tarifa implícita, que emerge de la definición
del precio que se reconoce al asegurador –UPC- y de
los mecanismos de moderación y copagos a cargo de los
usuarios, aunque (como ha ocurrido en nuestro caso) el
asegurador puede abusar de su posición de responsable
de los servicios y disminuir el precio de contratación del
proveedor e incluso, diferir pagos y ganar el costo de
oportunidad del dinero, en ausencia de su pago oportuno
al proveedor, y pese a que estaría obligado a tener un
flujo de caja ágil para el pago de acreencias.
A través de este enfoque se vieron nacer las asegurado-
ras en el año de 1995 y se creó un mercado de la salud
altamente regulado por el Estado, con la concurrencia
y competencia de esas aseguradoras y entidades de
prestación de servicios en salud. Se organizaron los
regímenes subsidiado y contributivo, cuya diferencia
esencial en el largo plazo debería consistir únicamente
en las fuentes de financiación y en las poblaciones ob-
jetivo, más que en los planes de beneficios que debería
Abril - Junio / 2010
igualarse en el año 2000. Lo cual, como se sabe, no se
ha conseguido aún.
Todo se orientó a lograr plenas coberturas en salud y
con solidaridad. Este objetivo suponía decisiones polí-
ticas fuertes para regular adecuadamente el sistema y
controlarlo. Así mismo, se esperaba una transición or-
ganizada del sistema de salud anterior a la reforma de
1993, sobre todo, en el caso de los hospitales públicos
que debían enfrentar una realidad totalmente distinta,
de naturaleza competitiva y vérselas con nuevos acto-
res antes desconocidos como los aseguradores. Esto,
porque el sistema de subsidios a la oferta se transfor-
mó aceleradamente en subsidios a la demanda. En este
modelo, el dinero del subsidio sigue al consumidor de
los servicios, a diferencia del sistema de oferta en el
cual el usuario sigue al dinero –subsidio- centralizado
en los hospitales que reciben presupuesto público. Este
criterio, teóricamente colocaría al usuario en una po-
sición dominante frente al asegurador y al proveedor.
Siempre, claro está, que la información fuera de cali-
dad y llegara fluidamente al consumidor de servicios
para tomar las decisiones adecuadas y que las reglas
del Sistema lo facilitaran e incentivaran.
De la reforma del 2007
a la emergencia social
Pese a todo, en 2005 y 2006 se evidenciaron problemas
en el desenvolvimiento del Sistema General de Segu-
ridad Social en Salud (SGSSS), que fueron de público
conocimiento y enfatizados por el gobierno nacional y
discutidos por el Congreso de la República. Algunos
de los más sobresalientes fueron:
• No se logró al inicio del nuevo milenio una
cobertura universal de salud. La Contraloría
General de la República estimó en su momen-
to que esa cobertura excluyó al menos a un
30% de la población.
• Se presentó una desviación de recursos en el
régimen subsidiado por la politización en el
otorgamiento de los subsidios de salud y por
otros factores de corrupción, como se ejempli-
ficará adelante.
106
 Reflexiones

• Los hospitales públicos entraron en un proceso

de dificultades aún mayor al periodo anterior
de entrada en vigencia de la reforma, lo que
se explica esencialmente en las nuevas reglas
de eficiencia implementadas, que no tuvieron
en cuenta la situación histórica de estas insti-
tuciones, como sus pasivos, ni tampoco la difi-
cultad para recortar costos o vérselas con otras
exigencias del nuevo Sistema frente a las cua-
les no tenían ninguna compensación económi-
ca ni cultura corporativa. Para no hablar de los
problemas de flujo de caja, la acumulación de
cartera que adeudaban y adeudan los asegura-
dores y entes territoriales, o las dificultades
para que les reconocieran sus servicios.
• En el caso de los profesionales de la salud se
vieron significativamente reducidas sus tarifas
por servicios profesionales. Foto de archivo.
• Los niveles de evasión o elusión de aportes a
la seguridad social en salud se mantienen rela-
tivamente altos, lo cual ha afectado la solidari- todos los agentes que concurren a la financiación y a
dad del sistema. la suerte del sector salud, como el gremio médico, los
usuarios, los prestadores de servicios de salud, los em-
presarios, los empleados, etc.
Las medidas tomadas en 2007, como respuesta a estos
problemas, fueron acompañadas de triunfalismo por El modelo que emergió en este aspecto, es de corte
parte del gobierno nacional. Una opción de política vertical y tecnocrático-copiado de los sectores de ser-
pública era el camino de las coberturas, la cual fue es- vicios públicos domiciliarios-, recortando los espacios
cogida por el Gobierno, sacrificando el mandato de la
de la concertación y la discusión consensuada de los
equidad en la igualación de beneficios.
temas de salud. A su vez restringe aún más el papel de
No era previsible que con una comisión reguladora un Ministerio de la Protección Social que ha venido
del Sistema de Seguridad Social, como la emergida de de más a menos en la regulación efectiva de los temas
2007 y centrada en competencias de alcance económi- de salud y que resultó en la práctica perturbado por la
co, supeditada en sus decisiones al visto bueno del Mi- fusión con el Ministerio de Trabajo. Difícil admitir una
nisterio de Hacienda, se fuera a lograr efectivamente comisión de regulación en salud con fuertes poderes y
la expansión del plan de beneficios en salud. El diseño un ministerio progresivamente menguado. Esto tendrá
institucional estaba dispuesto para no lograrlo. que ver mucho con las raíces de la emergencia eco-
nómica declarada en diciembre de 2009, toda vez que
De hecho es curioso que el Ministerio de la Protec- como lo señala la Corte Constitucional en el año 2008,
ción Social aceptara perder su competencia sobre la existen serios problemas de regulación, que la lleva a
conveniencia de las decisiones más importantes de re- impartir órdenes en esta materia al Gobierno Nacional
gulación del SGSSS. Con ello también se sacrificaba y a los órganos respectivos. Todo pareciera indicar que
una de las premisas del Sistema cual es el pluralismo la calidad de los órganos de regulación y su funcionali-
estructurado. La idea de un Consejo Nacional de Se- dad fueron congénitamente débiles en un Sistema que
guridad Social que pasó a ser un ente asesor, le restó al exige permanente regulación. En otras palabras crisis
Sistema la efectiva posibilidad de concertación entre de la regulación y regulación en crisis.

107 Abril - Junio / 2010

REVISTA POLÍTICA colombiana

De acuerdo con las medidas tomadas en el año 2007,

que antecedieron a la emergencia social y que fueron
defendidas por el Gobierno Nacional en su momento,
las compensaciones a los eventos y a la población no
cubierta por los planes de salud podrían lograrse me- El balance es que con las sumas y las
restas y dado el enfoque de política pública,
diante una prestación de servicios de salud complemen-
lejos de anticipar la crisis, se generaron
tarios que se financiarían con los recursos destinados a
la oferta, o lo que es lo mismo, mediante las prestacio- condiciones para auto-inducirla.

nes de salud que provén los hospitales públicos –en

defecto de la existencia de estos a través de hospitales
contratados por las entidades territoriales. No obstante,
esta estrategia era claramente incierta por cuanto las
instituciones públicas no eran ni son sólidas ni solven-
tes económicamente.
de 2007- es uno de los flancos débiles del Gobierno
en su credibilidad sobre las verdaderas razones de la
emergencia social.

Durante los últimos años se evidenció el cierre de
hospitales públicos. Y en la emergencia concurre tam-
bién la mala previsión en cuanto a la difícil situación
de la dinámica hospitalaria que no se arregla a punta
de reestructuraciones, pues aunque cure algunas cica-
trices, la explicación de la crisis hospitalaria hay que
explorarla en las raíces mismas del funcionamiento
del SGSSS y en la corta visión de la política pública
observada. El énfasis fiscal es limitado en esta mate-
ria.
Por otra parte, con la reforma de 2007, se anunciaron enor-
mes progresos en las coberturas. Se precisó que el SGSSS
alcanzaría en el año 2009 la cobertura universal de asegu-
ramiento en los niveles I, II y III del Silben y se subordinó
el objetivo de la equidad en la igualación de los planes de
beneficios a este enfoque. ¡Más cobertura, menos equidad
de planes en tanto opción de política pública!
Este enfoque contradictorio tiene también un ejemplo
adicional en el frustrado intento del Gobierno en el
trámite del proyecto de ley de la reforma del año 2007,
de crear otro plan de salud diferenciado con beneficios
parciales de salud para el estrato 3 –es decir un plan de
beneficios más limitado que se pensaba especialmente
diseñarlo para asegurar las enfermedades catastróficas
que se caracterizan por su baja ocurrencia y alto cos-
to. En otros términos, ¡abrir la fragmentación de los
planes de beneficios, en vez de propender su efecti-
va igualación!. Intento que por fortuna naufragó en su
momento.

Para financiar la ampliación de coberturas se pre-

vió un aumento de la cotización en 0.5 puntos de los
aportes en salud por parte de los empleadores, que
engrosaría el punto (uno) que tradicionalmente se ve-
nía otorgando al régimen subsidiado a título de aporte
de solidaridad. A la par la responsabilidad guberna-
mental era sufragar el monto resultante de 1,5 puntos
equivalentes de la cotización del régimen contribu-
tivo y de los regímenes especiales y de excepción; y
286.953 millones –año base en 2007- más un punto
anual adicional. Este aspecto por su incumplimiento
–que tiene antecedente en años anteriores a la reforma Foto de archivo.

Abril - Junio / 2010 108


Foto de archivo.
En la reforma de 2007 se ensancharon los recursos
del sistema general de participaciones en salud (SGP),
que se deben destinar para financiar subsidios a la de-
manda, pasando de 55% al 65%, así como se decretó
una mayor presión sobre las rentas cedidas para que al
menos desde el año 2009 el 25% de estas financie el
régimen subsidiado. Estas medidas estaban marchan-
do notoriamente en contravía de la financiación para la
atención en lo no cubierto con el POS y a la atención
de la población pobre no asegurada –Y de paso ahon-
dando las dificultades del flujo ordinario de fondos de
hospitales públicos-. Posteriormente el Gobierno im-
pulsó malogradamente redistribuir rentas de juegos y
azar, restando recursos a los municipios, con el riesgo
de ahondar la crisis en el régimen subsidiado –pues
estos financian subsidios de demanda- y reasignar los
mismos a los departamentos. Todos estos son antece-
dentes adicionales que indican lo auto inducido de la
emergencia social por el mismo Gobierno Nacional.
También es paradójico que coetáneamente el Gobierno
Nacional logra el Acto Legislativo 04 de 2007, me-
diante el cual recorta el ritmo de crecimiento de las
109
Reflexiones
transferencias a las entidades territoriales, generando
una merma del potencial de recursos del Sistema Ge-
neral de Participaciones (SGP) entre el 2008-2019 de
cerca de $ 57 billones, cifra que surge de calcular la
diferencia de lo dispuesto en el acto legislativo 01 de
2001 y lo determinado en el Acto Legislativo 04 de
2007. Como se sabe de los recursos del SGP se de-
berán destinar para salud el 24,5 –hechas algunas de-
ducciones de la base de liquidación autorizadas por
la Constitución y la Ley-. Así, esta fue otra opción de
política pública que antecede a la emergencia y que
fue auto inducida por el Gobierno Nacional. ¡Menos
dinero para salud, tanto de recursos a la oferta como de
subsidios a la demanda, para las entidades territoria-
les y la red hospitalaria pública!. Se estaba echando la
suerte de la presión fiscal posterior.
En síntesis, el gobierno nacional realizó distintas ope-
raciones fiscales y de economía política. Sustrajo recur-
sos a las entidades territoriales, adicionó otras fuentes
financieras, se comprometió a realizar aportes que no
venía cumpliendo y recompuso el sistema de fuentes y
uso de recursos. El balance es que con las sumas y las
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
restas, y dado el enfoque de política pública, lejos de
anticipar la crisis, se generaron condiciones para auto
inducirla.
Gestión de las cuentas en el
Sistema de Seguridad Social en
Salud. La cadena de pagos y los
antecedentes de la emergencia
Existe un flujo de recursos complejo en el SGSSS.
Desde la reforma del año 2007, los municipios deben
manejar los recursos de salud en cuentas maestras, que
solo dejan espacio para aplicar los recursos a salud.
Hay evidencia de que los negocios fiduciarios –que son
los que manejan parte sustancial de los recursos del
Sistema- son competentes en el manejo de mesas de
dinero y rentabilización de portafolios, pero poco efi-
cientes en la gestión específica de los flujos de recursos
de salud, para este caso.
Desde el año 2007 -reforma en salud- se habían pren-
dido las alarmas por parte de la Superintendencia Na-
cional de Salud sobre las falencias del Fosyga, al cual
sancionó, en virtud del represamiento de 2.2 billones
de pesos, asociados a la falta de conciliación de más
de $1,1 billones de pesos de la subcuenta de compen-
sación; los problemas del sistema de información y su
tecnología; falencias administrativas básicas de perso-
nal, de gestión documental y poca capacidad instalada
para una responsabilidad de tal complejidad, que en
ese momento implicaba el manejo de recursos supe-
riores a los $9.5 billones de pesos y un portafolio de
$5,1 billones. Aquí se declaraban problemas del flujo
Hay evidencia de que los negocios fiduciarios -que son los que manejan
parte sustancial de los recursos del sistema- son competentes en el
manejo de mesas de dinero y rentabilización de portafolios, pero poco
eficientes en la gestión específica de los flujos de recursos de salud…
Abril - Junio / 2010
anormal de los recursos financieros de la salud, y las
consiguientes complicaciones de hospitales y usuarios
de servicios.
Un ejemplo claro es que en la contratación realizada
entre octubre de 2006 a marzo de 2007 se iniciaron los
giros a las entidades territoriales en el mes de diciem-
bre de 2006; por lo cual se represaron más de $500
mil millones de pesos. Se subrayaba la baja ejecución
de gastos en las Subcuentas de Solidaridad como de
ECAT. Además, se encontraron represamientos de
múltiples líneas de cuentas como recobros de medica-
mentos No POS, tutelas y reclamaciones.
Aspectos reiterados ha encontrado la Contraloría Ge-
neral de la República en su auditoría con enfoque inte-
gral sobre el Fosyga, pues sobre el 2006-2007 calcula-
ba el incumplimiento fiscal en el orden de 2,5 billones
de pesos. Desde esta época, tras advertir serias irre-
gularidades en la gestión y pagos de cuentas, la Con-
traloría, planteó la necesidad de una revisión a fondo
de la política pública de salud y advirtió sobre graves
desequilibrios en los recursos del SGSSS. Volveremos
sobre este punto, que anuncia también una emergencia
social auto inducida.
El represamiento de facturas y la baja ejecución de
cuentas del Fosyga no desaparecieron pese a las pre-
visiones de la reforma de 2007, sino que antes bien se
mantuvieron y aumentaron. Con la emergencia social
se mantuvo la perspectiva de sumar nuevos encargos
fiduciarios al SGSSS y la constitución de los consi-
guientes patrimonios autónomos, que en alguna medi-
da aunados a la multiplicidad de cadenas de pago, a las
ritualidades aplicables y a los cambios de manos del
110

dinero, han generado toda suerte de tropiezos e incum-
plimientos concatenados, reventando el eslabón más
débil: el de la fábrica de servicios de salud que son los
hospitales. En el enfoque de la emergencia social se
promovía el manejo de nuevas líneas fiduciarias, frente
a los recobros de No POS.
No puede olvidarse el intento de recobros al Fosyga por
eventos y medicamentos POS, aprovechado las falen-
cias en materia de revisión y control de cuentas por lo
engorroso del procedimiento. Así se tramitaban cobros
derivados de las tutelas que obligaban a prestar servicios
que de suyo estaban contemplados en el POS.
Financiación del sistema.
Una evidente paradoja ya indicada, en la financiación
del Sistema de Salud, asociado a la mirada de política
pública, es que el gobierno nacional fue acumulando
una deuda, en la medida en que decidió a través del Mi-
nisterio de la Protección Social, mantener los recursos
de FOSYGA en inversiones temporales, TES, Bonos y
Títulos de Deuda, en una cuantía que en el año 2007
llegaba a 5,1 billones de pesos y que en la actualidad
asciende a 6 billones. Todo a costa de ejecución baja de
111
Reflexiones
las subcuentas de solidaridad y ECAT que entre el 2006
y el 2009 se ubicó alrededor de 70% y 30%. El Fosyga
generó rendimientos en este periodo superiores al DTF,
mientras que castigó con glosas y excesivos trámites
desgastantes a los aseguradores de salud, al punto que
hacia 2009, generaba pasivos por el orden de 800.000
millones de pesos, de los cuales 500.000 millones obe-
decían a deudas de años anteriores. Esto ha llevado a la
paradoja del buen rico: Negocios rentables del portafo-
lio y agonía de los servicios de salud. ¡¡Una especie de
Cronos que engulle con ferocidad a sus hijos!!
Para marzo de 2010, de los arriba de 5 billones consoli-
dados en valor presente, el Fosyga tenía el grueso de los
recursos en inversiones, de los cuales se resalta, que el
77,7% está localizados en TES, 2,9% en CDT, 18,9% en
TDA´s y 0,5% en bonos. Sobresale que 1,7 billones sean
colocaciones superiores entre 365 días a 730, mientras
que además, 1,6 billones, van de 731 días a 1096 días.
Cerca de 900 mil millones están en colocaciones supe-
riores a 180 días. Durante los años 2009 y 2010, la ren-
tabilidad del portafolio también estuvo por encima de la
rentabilidad del DTF en la mayor parte del período.
No se puede olvidar que con la reforma de 2007, el Mi-
nisterio de Protección Social pasó a ejercer las funcio-
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana

La ambición de la emergencia desbordó los límites de la racionalidad jurídica pues en

los quince decretos se trascendió la crisis financiera auto inducida y se hizo extensiva
al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y Tributario, al Código Penal, a las
normas orgánicas de competencias y recursos y, por supuesto, a las regulaciones
propias del sistema.

nes propias del Consejo de Administración del FOSY-
GA, que antes estaba en manos del Consejo Nacional
de Seguridad Social en Salud (CNSSS).
Por último, el proyecto de de ley de los juegos de suer-
te y azar que modificaría la ley de régimen propio por
las que se rigen los mismos, fue llevado a paso lento en
el Congreso por la prioridad de la reelección presiden-
cial en la agenda y otras prelaciones de política. Con
varios intentos del trámite se relegaron ajustes a las
normas de juegos que aunque discutibles en algunos
aspectos, en principio apuntaban a potenciar rentas de
las entidades territoriales. Ejemplo de ello la autori-
zación que se brindaba a Departamentos y el Distrito
Capital para poner en marcha una Lotería Instantánea
y un Loto Preimpreso (Mini Lotto), explotados por una
única Sociedad de Capital Público Departamental y de
corte asociativo, así como medidas de intervención en
juegos localizados y en apuestas permanentes o chan-
ce. Estos recursos se destinarían a salud con un poten-
cial en pesos de 2006 equivalente a $321.182 millones
en los primeros 3 años de plena operación. Una vez
más, el Gobierno eligió entre alternativas y aseguró el
naufragio de estas medidas, anunciando el inevitable
riesgo del colapso del Sistema.
La emergencia social
y la política pública
Los objetivos de la emergencia social obran en los
frentes claves del ajuste a una política pública, como
lo son la redefinición de beneficios a la población ob-
jetivo, la financiación de los servicios, los parámetros
del gasto público en salud, y la estructura institucional
y de gestión.
El gobierno nacional destacó como hechos desencade-
nantes de la emergencia social las sentencias recientes
de la Corte Constitucional según las cuales los bene-
ficios de los dos regímenes de aseguramiento –Sub-
sidiado y Contributivo- deben ser iguales. Así como
en la obligatoriedad de los departamentos en asumir
los pagos de eventos por enfermedad no incluidos en
el POS (Plan Obligatorio de Salud), siempre que esté
asociado a riesgo.
La crisis surge en esta perspectiva por una caída de recur-
sos que se evidencia a lo largo de 2009, haciendo su pico
más alto en el mes de octubre. Los actores financiadores
disparan las alarmas tanto del lado de los departamentos
a cargo de los pagos por eventos No POS, como de los
prestadores de servicios y del propio Fosyga.
Es así como en noviembre se anuncia la emergencia so-
cial, basada en el argumento de que el Gobierno no tenía
competencias administrativas para conjurar la crisis. Y en
el hecho del nuevo recién fracaso de la reforma a la Ley
de Juegos de Suerte y Azar en el Congreso -por cuarta
vez-.
El hecho es que se generó un déficit de pago de de-
partamentos y distritos que pasó de 409.000 millones
de pesos en el año 2008 a 885.000 millones en 2009.
Una variación de 116%. Las cuentas de recobro de las
EPS del régimen subsidiado que se presentaron ante
las entidades territoriales respectivas, pasaron de 3.726
millones de pesos en marzo de 2009 a 37.226 millones
de pesos en septiembre de ese mismo año.
A las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), se
les adeudaba por parte de las entidades territoriales
529.000 millones, a junio de 2009, con un atraso supe-

Abril - Junio / 2010 112

 Reflexiones

ÓRDENES RESPECTO DEL FLUJO DE RECURSOS

ÓRDENES RESPECTO DE PLANES DE BENEFICIOS
PARA FINANCIAR LOS SERVICIOS DE SALUD
(1) Orden para que se asegure el flujo de recursos en el
(1) ordenar que se precise el contenido de los planes
Sistema General de Seguridad Social en Salud, SGSSS
(2) orden para que no se exija copia de ejecutoria de la
(2) ordenar que se actualice integralmente el POS
sentencia para autorizar el servicio o el reembolso al que
y se reduzcan las dudas
haya lugar
(3) orden para que se diseñe un plan de contingencia para
(3) ordenar que se actualice periódicamente POS
pagar los recobros atrasados y
(4) ordenar que se presente un informe sobre deficiencias en (4) orden para corregir o rediseñar el sistema de recobro
el suministro de lo que sí está incluido en el POS sea eficiente
(5) ordenar que se informe las EPS que más vulneran
 
el derecho a la salud
ÓRDENES RESPECTO DE OTRAS
(6) ordenar que se unifique el POS de los menores de edad
FALLAS EN EL SISTEMA
(1) Ordenar que se proporcione a los usuarios del sistema in-
(7) ordenar que se adopte un programa y un cronograma
formación que les permita ejercer su libertad de escogen-
para unificar el POS en el caso de las demás personas
cia
(8) ordenar que se amplíe la competencia del Comité Téc-
nico Científico, CTC, para que pueda autorizar servicios
(2) ordenar que se cumpla la meta de cobertura universal
médicos diferentes a medicamentos, hasta tanto se diseñe
un ‘mecanismo’ diferente

rior a los 90 días el 59%. Y las IPS al mismo corte de
tiempo adeudaban 3,57 billones de pesos, con atraso de
90 días el 51,2%.
Todo esto repercutiría en la imposibilidad de que el
FOSYGA pudiera cubrir con sus excedentes en 2010
los recobros. Además la crisis financiera de las EPS e
IPS sería inminente.
La incidencia nociva de la liberación de precios y su
impacto en los costos de los tratamientos, el aprove-
chamiento de rentas cautivas por parte de los labora-
torios y la falta de previsión en el control de los valo-
res, son situaciones que recuerdan el caso del Brasil
que llevaron al Gobierno del Presidente Lula a tomar
medidas administrativas tendientes a evitar abusos en
materia de precios.

En materia de recobros, de acuerdo con la Asociación
Colombiana de Hospitales y Clínicas, 376.000 perso-
nas del régimen contributivo han consumido 1,8 billo-
nes de pesos, y los 18 millones de afiliados consumen
10 billones de pesos. Además los recobros en el com-
ponente de medicamentos excede el valor de precio
de venta sugerido por los laboratorios. Y el número de
medicamentos objeto del recobro es considerablemen-
te superior al número de unidades vendidas por parte
de los laboratorios. Un factor también auto inducido
ante las medidas previas de liberación de precios de
medicamentos adoptadas por el propio Gobierno Na-
cional y la enorme fragilidad de auditoría.
La ambición de la emergencia desbordó los límites de
la racionalidad jurídica pues en los quince decretos de
emergencia se trascendió la crisis financiera auto indu-
cida y se hizo extensiva al Estatuto Orgánico del Sis-
tema Financiero y el Tributario, al Código Penal, a las
normas orgánicas de competencias y recursos, y por
supuesto, a las regulaciones propias del SGSSS. No in-
valida ello para nada, la sindéresis y armonía de varias
de las disposiciones a pesar de obedecer a diferentes
ordenamientos jurídicos, pero si pone en tela de juicio
la conexidad de los mismos en muchos casos, con las
razones de la emergencia auto inducida. Describe muy
bien las falencias de la política pública, rezagada en

113 Abril - Junio / 2010

REVISTA POLÍTICA colombiana
sus ajustes y evaluaciones, frente a los hechos que la
informan. Y peor aún, pincelada por un artista evadido
de las visiones de los actores a los cuales estaba dibu-
jando.
Los antecedentes de la Corte
Constitucional en la Sentencia
T -760 de 2008
Un argumento central de la emergencia se basará en que
la Corte Constitucional estableció directrices precisas al
Gobierno Nacional con el objeto de adoptar medidas de
regulación en salud, y acatar órdenes precisas desde el
año 2008. Véase al respecto el siguiente cuadro síntesis:
Precisiones históricas de la Corte Constitucional -y
no sólo con ocasión de las órdenes de la Sentencia de
2008- en materia de Salud, se refieren a que toda per-
sona tiene derecho a que las EPS autoricen el acceso a
los servicios que requiere y en especial los indispen-
sables, independiente de lo que al respecto incluya el
POS. No hacerlo es irrespetar el derecho a la salud.
Las cuotas moderadoras no deben ser barrera de acceso
al servicio cuando no hay capacidad de pago. No pro-
cede la exclusión de la atención en enfermedades ca-
tastróficas y menos bajo el argumento de los copagos.
Foto de archivo.
Abril - Junio / 2010
Deberán removerse así los parapetos que impidan el
acceso a servicios, como cuando el traslado y los cos-
tos del mismo constituyen barreras de acceso, o cuan-
do a cuenta de las inclusiones y exclusiones del POS se
pierde el enfoque de la recuperación de la salud (que es
el criterio finalista que debe predominar).
Por último está en juego el hecho de que con la dife-
rencia en el tipo de relacionamiento de un ciudadano al
sistema de salud, no pueda argumentarse un tratamien-
to desigual o predicarse un derecho diferente al acceso
efectivo a los servicios de salud.
La emergencia difícilmente podía eludir que los proble-
mas que enfrentaba eran crónicos y no sobrevinientes,
como lo son el déficit hospitalario, la acumulación de
cuentas por pagar en FOSYGA; falencias en el sistema
de información; déficits territoriales abultados; fallas
en el enfoque del manejo fiduciario; asignaciones in-
eficientes –algunas de las cuales pueden ser cuestiona-
bles como los recursos destinados a aportes patronales
en municipios que el Gobierno pretendía desmontar-.
Antes bien, quedaron en evidencia serios riesgos, cuyo
detalle ha sido ampliamente difundido por los medios
de comunicación, pero algunos de los cuales supone
unan serie de distorsiones enormes del ejercicio de la
práctica y ética médica; del soporte histórico de las ce-
santías y pensiones y su razón de ser; de los riesgos
fiscales que se estaban aderezando para los municipios,
y sobre todo, más allá de los medios, de los fines mis-
mos de un Sistema de Salud.
Líneas de redefinición
de la política pública
Los elementos anteriores llevan a resaltar al menos
diez áreas en que la política pública de salud deberá
ser ajustada:
1. Políticas de formalización del empleo. Los esfuer-
zos por ampliar la afiliación en el régimen contributivo
tendrán que ver principalmente con un nuevo modelo
de desarrollo en el cual aumente la población formal de
empleo, en proporciones aún mayor a las generadas en
114

años anteriores. Esto se logrará a condición de que se
avance hacia una recomposición del tejido productivo,
que integre la actividad económica y se irradie en el
sistema de producción y la generación de empleo.
El crecimiento económico alcanzado en los últimos 20
años, ha sido variable, pasando de una tasa modesta
de 2,9% entre 1990-1999, a tasas fluctuantes aunque
más altas, en especial desde el año 2003-2006 en que
se ubicó en promedio por encima del 5%. Para los años
2007 aumentó alrededor del 7.5%, pasando a 2,5% en
2008 y según reportes provisionales arrojando un cre-
cimiento negativo de -0,6% en 2009. En igual perio-
do, la tasa de desempleo urbana ha estado por encima
del 10%, haciendo picos altos superiores al 13% entre
1999 y 2003; desde este año la tasa decrece, asociada
al ciclo de crecimiento económico, para volver hacia
2009 a estar en niveles cercanos al 12%.
Las tasas de desempleo se han mantenido altas, pese
a que la población laboral ha aumentado, en especial
como resultado del crecimiento de la tasa de partici-
pación, elevada en los periodos de crisis. La Población
Económicamente Activa, de acuerdo con la Encuesta
Nacional de Hogares del DANE se ubicó en 20.872.000
a corte del primer semestre de 2009, con una variación
cercana al 9% respecto del año anterior.
Aunque en los últimos años se constata que la forma-
lización laboral y de las empresas, ha ido de la mano
con los periodos de alto crecimiento económico, esto
no ha sido suficiente para neutralizar el alto nivel de in-
formalidad histórico. A 2009 el 82,2% de las unidades
empresariales del país son unipersonales y de subsis-
tencia (Proyecciones Ocampo y otros a 2009, a partir
del Censo de Unidades Económicas a 2005). Esto sig-
nifica en términos laborales que albergan entre 2 y 5
trabajadores, no hay contratos laborales formalizados
en la inmensa mayoría de los casos, y más de la mitad
de empresarios no pagan afiliaciones a las EPS, y en
menor proporción lo hacen a los fondos de pensiones,
y a las aseguradoras de riesgos profesionales.
En síntesis, el país asentado en la informalidad no ha
incrementado la participación de empleados del régi-
men contributivo que coticen, respecto del régimen
subsidiado. Para el año 2009 los afiliados al régimen
115
Reflexiones
Foto de archivo.
contributivo son 23.882.314, en contraposición a los
del régimen subsidiado que ascienden a 17.797.642
y de regímenes especiales y de excepción que son
2.222.126. Sólo hasta el año 2003, la proporción de
la población en el régimen contributivo era mayor que
en el subsidiado. Así, existe un riesgo evidente de la
no viabilidad en la financiación del SGSSS. Este es un
elemento crónico que no puede ser eludido bajo argu-
mentos de hechos sobrevivientes y que deberá ser vital
en las consideraciones de la agenda pública, de los pac-
tos internacionales del trabajo decente y de los mismos
patrones de crecimiento y desarrollo que propugne la
política pública de gestión macroeconómica.
Las políticas de flexibilización laboral y su incidencia
en la pauperización del empleo, el crecimiento de
la informalidad y el subempleo contribuyeron a
disminuir los ingresos vía régimen contributivo y,
por consiguiente los recursos de solidaridad. Una
creciente responsabilidad cabe también al papel de
las “cooperativas de trabajo asociado” a las cuales el
gobierno les dio un impulso sin antecedentes.
2. Replantear la política de asignación de recursos
y fortalecer la financiación del régimen subsidiado.
El régimen subsidiado arrastra el ala del mayor núme-
ro de personas afiliadas, mientras que los recursos que
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
Foto de archivo.
financian el régimen contributivo son 1.7 veces supe-
riores, con una población 5 millones inferior. El POS
subsidiado cubre 60% del POS contributivo y debe ser
igualado.
El seguir liberando recursos de SGP para financiar
subsidios, así como de rentas cedidas, debe ser mejor
estudiado para medir el impacto sobre la red pública
hospitalaria y manejar al tiempo los planes de adecua-
ción institucional pertinentes. La ausencia de esta es-
trategia de graduación ha generado serios problemas
en el pasado y calamitosos hechos en la red pública
hospitalaria.
Las nuevas fuentes sugeridas en la fallida emergencia
social son importantes, aunque se cometieron errores
evidentes, como el otorgar tratamientos benévolos a las
tabacaleras internacionales al reducir los gravámenes de
los cigarrillos importados. En el fiel de la balanza, estos
recursos serán en todo caso insuficientes para igualar los
planes de beneficios de los dos regímenes, dado que los
Las nuevas fuentes sugeridas en la fallida emergencia social son importantes, aunque se
cometieron errores evidentes, como el otorgar tratamientos benévolos a las tabacaleras
internacionales al reducir los gravámenes de los cigarrillos importados.
Abril - Junio / 2010
estudios sobre la materia calculan que el déficit que se
produciría por este concepto alcanzará un punto del PIB.
Se aumentó la tarifa del impuesto sobre las ventas apli-
cable a las cervezas desde una tarifa del 3% hasta que
llegara a alcanzar el 16% (en el 2011); igual se llegaría
a la tarifa general del IVA en los juegos de suerte y
azar que están hoy en el 5%. Todo esto con el ánimo de
financiar las prestaciones excepcionales. En este esce-
nario el recaudo adicional sería de 593.000 millones,
una cifra nada despreciable.
Para financiar la unificación de los planes de beneficios
–y como un colchón en caso de dificultades con las pres-
taciones excepcionales- se proyectó unificar la tarifa del
impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco que se cal-
cula por un precio estándar por cajetilla de 20 cigarrillos,
y además darle destinación específica en el 24 % de re-
caudo bruto. En cuanto a los aperitivos y similares, por
cada unidad de 750 centímetros cúbicos o su equivalente,
se actualizaron los valores por concentración de grados
alcoholimétricos. En estos casos el efecto combinado de
recursos asciende a $230.000 millones en 2011.
En síntesis, el gasto en salud en Colombia que bordea
entre el 7.3% del PIB (OMS) y el 8% del PIB (Min-
hacienda), es de un nivel muy razonable a nivel inter-
nacional. Pero aún resulta insuficiente para responder
a los retos de la unificación de los planes y para ga-
rantizar una atención integral en salud. Hay problemas
de recursos, pero también de eficiente asignación que
deberán ser resueltos. Las bases mismas de las lógicas
de asignación de recursos deberán ser sometidas a es-
crutinio y seguramente reorientarse varias reglas.
3. Reconsiderar el sistema actual de aseguradores
múltiples en el régimen subsidiado. En este caso de-
bería existir un Fondo Único de aseguramiento esta-
tal, eficientemente organizado. La fallida emergencia
propuso un manejo fiduciario que sustituya la contra-
116
 Reflexiones

tación y el pago en el ámbito municipal, ahorrando
en gestión la firma de alrededor de 28.000 contratos
año y evitando la operación de 1.100 municipios en la
gestión de tales recursos. Con esto se esperaba mayor
oportunidad y fluidez de recursos. Hay antecedentes de
corrupción colosales en el manejo local de los recursos
del régimen subsidiado (caja menor de la corrupción y
muerte financiando el combustible de la guerra, inclui-
da la guerra sucia), pero lamentablemente el ejemplo
de los negocios fiduciarios también ha sido mediocre.
Más allá de esto hay una irrebatible tensión entre el
modelo de descentralización y el aseguramiento que
funciona como un sistema de agentes, más allá de la
lógica territorial, tal como están diseñadas sus reglas.
Consecuentemente, podría haber dos soluciones. La
primera, realizar un manejo de los recursos de salud,
similar al de ciertas rentas departamentales que admi-
nistra la Conferencia Nacional de Gobernadores con
un sistema de gestión nacional pero en poder de las
mismas entidades territoriales. Esto permitiría evadir
la sensación de otro golpe de mano a la descentrali-
zación. Y por otra parte, avanzar en un sistema sin
aseguradores múltiples en el régimen subsidiado, que
elimine la intermediación y haga más eficiente la asig-
nación y racionalización del manejo de los recursos.
Evolucionaríamos a un paradigma que ya no es ajeno
en los sistemas comparados de salud, en el cual habría
aseguradores múltiples en el régimen contributivo y un
asegurador único, de origen público y estatal en el ré-
gimen subsidiado.
Cuando el aseguramiento riña con este principio, su
alcance es limitado frente al bien superior de la salud
como servicio público de primer orden. Por ello, mar-
char en la vía de desconocer derechos, so pretexto de
las falencias y riesgos del aseguramiento, es sustituir la
comida por la cuchara.
La fracasada emergencia social patinó en este aspecto
seriamente, cuando determinó los mecanismos de ac-
ceso a los recursos del fondo financiador de prestacio-
nes excepcionales (mediante una “regla de la lotería”
para acceder a los servicios).Y fue más allá evadiendo
los criterios de las sentencias jurisprudenciales que
motivaban sus disposiciones. Ejemplo evidente de ello
es que una atención urgente en esa vía no estaría sujeta
a salvar la vida de la persona, sino a las reglas financie-
ras que deberían aclararse, estableciendo su capacidad
de pago, para poderlo atender dentro del sistema.
En este punto hay al menos dos cuestiones que aclarar.
Uno es el de establecer las reglas para que las personas
accedan a una atención integral, sea que estén o no en
el POS. Es claro que el sistema de aseguramiento, me-
diante una norma superior debería fijar los parámetros
y posibilidades de acceso y financiación que obedecen
a su propia lógica. Es válido. Pero ello no resuelve el
objetivo concluyente de la atención en salud –sea que

4. Establecer mecanismos efectivos para garantizar

la salud de las personas. Debe haber mecanismos cla-
ros y equilibrados para lograrlo. Las tutelas en salud se
alzaron desde 21.301 en 1999, hasta 142.157 en 2008,
y participaron porcentualmente en el total de tutelas en
el país desde el 24,68% hasta el 41,50% para los mis-
mos años (Durante todo el periodo crecieron sistemáti-
camente, alcanzando su mayor tasa en el año 2000 con
54% y 2007 con 36%). El enfoque del aseguramiento
es un mecanismo financiero, institucional y de opera-
ción para hacer eficiente, solidario y eficaz la provisión
de los servicios. Pero en sí mismo no reemplaza en ab-
soluto el objeto finalista de la política pública en sa-
lud, cual es garantizar la salud integral de las personas. Foto de archivo.

117 Abril - Junio / 2010

REVISTA POLÍTICA colombiana
se utilice un sistema de aseguramiento u otro alterna-
tivo-, cual es garantizar la vida de las personas. Otro
es que la capacidad de pago de las personas sí jue-
gue un papel en la forma como se deberá coadyuvar a
este propósito, sin llegar a mecanismos absurdos como
los propuestos en la fallida emergencia, desvirtuando
el papel de otros instrumentos e instituciones laborio-
samente construidas durante décadas, que terminaban
desdibujadas de un plumazo con esas medidas, caso
de las cesantías o las pensiones, y que contradecían la
filosofía de tales instrumentos. Bien se sabe que el uso
lioso de un mismo instrumento de política y de eco-
nomía pública, para diferentes objetivos, no permite
cumplir bien casi ninguno de ellos y termina por co-
lapsar el instrumento mismo.
Los indicadores de salud en Colombia, han mostrado me-
joras en unos frentes y estancamientos o retrocesos en
otros. El cáncer de cuello uterino ha oscilado en la pre-
sente década presentando una ligera tendencia a la baja
que lo ubica en 9.16 en 2007 –desde 10.55 en 2000-; la
mortalidad de cáncer de seno aumentó sostenidamente
desde 7,56 en el año 2000 hasta 9.61 en 2006. El índice
parasitario de malaria pasó de 5.9 en 2000 a 6.2 en 2007,
aunque tuvo picos muy elevados en 2005 y 2006.
Foto de archivo.
Abril - Junio / 2010
La tasa de mortalidad infantil descendió (como en
toda América Latina aunque su ubicación es razona-
blemente buena comparada con los mismos países)
en un escenario de largo plazo, pasando de 21 en
1990 a 15.5 en 2006 (por mil nacidos vivos); debe
advertirse que la mortalidad infantil por quintil de
ingreso golpea más y en alto grado de intensidad a
los quintiles 1 y 2 que al resto de la población. La
mortalidad por EDA (X 100.000 menores de 5 años,
cayó de 22,92 a 11.78. La vacunación en difteria,
tosferina y tétano es similar al promedio Latinoame-
ricano. Las mejorías de indicadores se dan en espe-
cial en zonas urbanas y en los estratos de mayores
ingresos (Fedesarrollo). La razón de mortalidad ma-
terna pasó de 87 en 1990 a 75 en 2006 (por 100.000
nacidos vivos), aunque con oscilaciones marcadas
en distintos sub periodos llegando a su valor más
alto de 105 en 2000.
Aspectos positivos en citas de prevención, es que se
igualan las rurales a las urbanas; los controles pre-
natales y posnatales mejoran; pero la percepción de
calidad en los servicios disminuye en todos los quin-
tiles y en las áreas urbano y rural (Fedesarrollo, para
el periodo 1993, 2003).
En conclusión, el Sistema Nacional de Salud debe
seguir desarrollando estrategias orientadas a la sa-
lud de las personas y los mecanismos administrati-
vos y financieros deben estar a su servicio. Y no al
contrario. Mejoras sin duda se han producido en los
resultados de salud en algunos de los frentes, pero
estas deberán afianzarse, como el único baremo de la
eficacia de la política pública de salud en Colombia,
privilegiando el derecho a la vida y la equidad.
Es esencial el fortalecimiento de la investigación
y la generación de conocimiento, tanto en lo que
hace a organización y gestión de servicios de salud,
como a los avances científicos y tecnológicos en
el diagnóstico, tratamiento y superación de las
situaciones de salud. Estos aspectos son cruciales
para evitar un enfoque economicista en la gestión
de la salud, pero incorporando una visión técnico
científica y de análisis de costo efectividad en la
incorporación de insumos, medicamentos, equipos,
tecnologías.
118

Foto de archivo.
5. Concertar efectivamente las políticas sectoriales.
No hay posibilidad de construir sólidamente una polí-
tica pública, de apuntalarla, de evaluarla y ajustarla, al
margen de los actores que intervienen en un sistema de
heterogeneidad estructurada (en realidad deber ser un
atributo de toda política pública).
En este caso es evidente que se requiere una amplia
participación y concertación. La fallida emergencia
no hace más que comprobar la equivocación consis-
tente en que ciertos círculos gubernamentales, apoya-
dos en cenáculos tecnocráticos, cocinaron y adoptaron
las reformas, aprovechando la ausencia de ritualidad
que brinda la emergencia social y argumentando que
se realizaron consultas previas a la expedición de las
reformas, que si bien ocurrieron, fueron copiosamente
desconocidas, según queda demostrado patéticamente
por las declaraciones y actitudes de los actores que fue-
ron afectados por la misma.
No hay forma de hacer ajustes a la política pública,
sin que se consideren las visiones y perspectivas de los
agentes. En especial de los proveedores directos de los
servicios, como lo es el cuerpo de la salud. Pero debe
ser extendido a aseguradores, usuarios, servicios por
tipo de especialidad, entes territoriales, gremios, em-
presas, entre otros.
119
Reflexiones
6. Avanzar y fortalecer los mecanismos de financia-
ción. Responsabilidad gubernamental y compromi-
so territorial. Mecanismos de verificación periódi-
ca de los compromisos. La política pública de salud,
en especial en el régimen subsidiado no puede contar
como aliado esencial a la confianza pública, cuando
el garante de la misma, que es el Estado, no honra sus
compromisos de financiación.
Es del resorte del modelo de intervención pública,
asignar entre sectores las prioridades de asignación
de recursos. Y por ende es difícil de mantener que las
obligaciones del presupuesto nacional, comprometidas
en leyes impulsadas por el Gobierno, sean fácilmente
ignoradas obedeciendo a la conveniencia política del
gobernante de turno, o cediendo a la puja de asigna-
ción por parte de otros actores, menos investidos del
mandato social, pero más influyentes en las decisiones
tecnocráticas.
7. Pausar ordenadamente el crecimiento de cobertu-
ras en aras de mejorar la calidad y afianzar los logros
y evitar el desprestigio del Sistema. Un serio problema
de la política pública en salud es sin dudar el énfasis en
la cobertura al interior del régimen de aseguramiento,
acelerando mecanismos de transición de recursos e ins-
titucional y ejerciendo de contera una presión que no ha
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana

Uno de los yerros evidentes de la emergencia social

lo constituyó la ambigüedad –pues luego el Gobierno
desmintió esta motivación- de supeditar las condicio-
nes de salud de la población a los protocolos y nivelar
Uno de los yerros evidentes de la por lo bajo los planes de beneficios, pretendiendo ase-
emergencia social lo constituyó la gurar, de ser posible, los riesgos de salud asociados a
ambigüedad de supeditar las condiciones ciertas intervenciones de bajo costo. Lo cual desde lue-
de salud de la población a los protocolos go desdice de toda la lógica del aseguramiento mismo
y nivelar por lo bajo los planes de como lo ha señalado Fedesarrollo, pues la esencia de
beneficios, pretendiendo asegurar, de ser un seguro típico es más bien cubrir los riesgos de alto
posible los riesgos de salud asociados a valor y graduar los alcances del seguro a la ocurrencia.
ciertas intervenciones de bajo costo.
En el SGSSS hay que tener en cuenta que comparte lo
del seguro puro en cuanto a la importancia de cubrir
los riesgos esenciales, pero también los que no lo son,
dado que se trata de la salud de las personas, y en este
caso, los riesgos están concatenados y deben verse en
la unidad finalísima de la salud integral y no por partes.
sido capaz de supervivir el sistema de oferta. Como en
La fallida emergencia no fue clara en el enfoque ni de
otros ramos de política pública –ejemplo soluciones de
atender los riesgos clasificados como prioritarios, ni
vivienda o servicios educativos-, el subsidio es de tan
las que aconsejan cuidar la salud por encima de cual-
baja capacidad adquisitiva, que solamente sobresalen
quier consideración instrumental y no finalística de la
los números de cobertura, pero detrás de ello se esconde
protección integral de la salud.
el drama de la calidad e insuficiencia efectiva del servi-
cio. Este dilema debe encontrar una mejor solución en la Debe recordarse que se requiere un Sistema efectivo
medida en que se logre un adecuado Pareto que optimi- de vigilancia, inspección y control. Esta es la verda-
ce los objetivos de cobertura y calidad en una solución dera bisagra que articula la regulación con los ajustes
de eficiencia máxima. oportunos que deben adoptarse. Ha habido problemas
en ese sistema de inspección, vigilancia y control y en
8. Mejorar sustancialmente la calidad de la regula- su conexión con la regulación. La pericia de un control
ción, así como de la inspección, de la vigilancia y el
control. Surge de bulto que la calidad de la regulación
deja mucho que desear, en un sistema que se inspira en
la regulación. Las órdenes de la Corte Constitucional
a las autoridades responsables así lo reiteran. Hay evi-
dencia de que el gasto médico aumentó sostenidamen-
te en la estructura de costo de los aseguradores desde
el año 2000, mientras que el IPC en salud es superior
al general en todos los años. La pérdida de la UPC pro- foto
medio real perdió el 4% entre 1995 y el 2008 y medida
en términos de salarios mínimos equivalentes su pérdi-
da es del 12%(ACEMI), sin contar nuevas inclusiones
al Plan que no están financiadas. El plan de beneficios
exige claridad, actualización periódica y a diferencia
del avestruz, que esconde las cifras en la arena, clari-
dad en la financiación de la atención integral, más allá
del POS, como ya se dijo. Foto de archivo.

Abril - Junio / 2010 120


puntual es válida, pero es insuficiente. El control debe
evolucionar hacia la evaluación y esta ser una fuente
permanente de ajustes en la regulación. Este ciclo cla-
ramente ha fracasado al interior del SGSSS.
9. Más simplicidad institucional. Fortalecer los
sistemas de información y divulgación al público
sobre el desempeño de los agentes en el sistema.
No puede haber una regulación adecuada y audaz sin
un proporcionado sistema de información en un cuasi
mercado público regulado y administrado por la au-
toridad estatal y por los cuerpos corporativos que lo
gobiernan.
La calidad de la información en un sistema de esta na-
turaleza es vital. Las incoherencias entre el número de
subsidios y el número efectivo de carnets en una esca-
la que compromete la quinta parte de los recursos del
mismo sistema, así como las dobles o triples afiliacio-
nes, o la ausencia de soportes de afiliación válidos es
más que una aprensión.
Bajo una muestra realizada en 623 municipios y rea-
lizada por convenio con la Supersalud por parte de
la Universidad Abierta y a Distancia (UNAD), se en-
contraron a 2008, 114.941 duplicados en el régimen
subsidiado; 370.091 homónimos en el mismo régimen;
1.516.085 duplicados en el Sisben; Homónimos en
Sisben 110.278; Subsidiados no registrados en Sisben
3.798.871; subsidiados con documento de identifica-
ción inválida, 3.331.990; y duplicados entre regíme-
nes: 1.596.110. Con lo cual, por todo concepto, resul-
taron afectados $2,3 billones de pesos.
Así, se conjugan las bajas capacidades tecnológicas, de
auditoría, organización institucional y de competencias
de control, como factores que han afectado la transpa-
rencia del sistema y su adecuado manejo regulado.
Por otra parte la simplicidad institucional es una exi-
gencia, a contrapelo de lo que pretendía la fallida emer-
gencia social. Tenemos un sistema que cumple una de
las reglas básicas de la entropía: la complejidad intrín-
seca, con baja cohesión reguladora. Superponer más
instancias y esferas institucionales, debería ser mejor
razonado y antes bien lo que procede es un rediseño
institucional mejor armado.
121
Reflexiones
10. Promover la formación de ciencias de la salud
en las dimensiones requeridas y regular adecuada-
mente las relaciones económicas entre los proveedo-
res y los aseguradores. La política de fortalecimiento
de proveedores públicos y privados deberá ser sistemá-
tica. Al comparar a Colombia con los países del mundo
(OMS para 2006 a 2008), se observa para comenzar
que el número de camas promedio por 10.000 habitan-
tes a nivel mundial es de 22,14 (excluyendo a los más
grandes países como Canadá, EE UU y España) y para
Colombia de 12; el número de médicos con el mismo
parámetro es de 2,02 por 1000 habitantes a nivel mun-
dial y en Colombia de 1,35; y el número de enfermeras
por la misma población es de 1,75 y en Colombia de
0,55.
La respuesta no puede consistir en habilitar mediante
cursos lenitivos a los médicos generales o a los auxi-
liares de salud para ejercer servicios de mayor comple-
jidad y especialización, a contrapelo de una auténtica
política pública de salud que repare en este campo. Se
trata de la necesidad de una política pública de salud
de largo aliento que articule las necesidades de salud
de la población con la formación del recurso humano
requerido. Pero a su vez, de establecer las regulaciones
necesarias para que la participación y los incentivos
hagan del servicio público de salud el papel que nunca
deberá dejar de ocupar como una de las más nobles
actividades humanas con vocación humanística y sa-
crificio personal.
La política pública de salud exige un real dimensio-
namiento de las necesidades emergidas del estado de
salud de las personas y de las competencias requeridas
para enfrentar esas necesidades, con políticas de for-
mación, oferta educativa a la altura de las necesidades
del país, cooperación público-hospitalaria y privada y
por supuesto, de incentivos laborales que sean seducto-
res en lo que traza la ruta de las decisiones profesiona-
les de los jóvenes talentosos con vocación de servicio
hipocrático.
Abril - Junio / 2010

ALDO OLANO ALOR
Docente - Investigador, Facultad de Finanzas, Gobierno
y Relaciones Internacionales, Universidad Externado de Colombia.
Si algo ha caracterizado a la política exterior del Perú
en las últimas cuatro décadas, podríamos decir desde la
última dictadura militar en la década del setenta, ha sido
su apuesta y permanente búsqueda por construir unas
relaciones con los Estados y el sistema internacional de
la posguerra basado en el multilateralismo.
La voluntad por lograr una inserción acorde y favora-
ble a los intereses del Estado peruano se inició, entre
otros aspectos igualmente relevantes en aquel enton-
ces, con el acercamiento y posterior reconocimiento
mutuo con los Estados integrantes del desaparecido
bloque socialista, como también con el llamado Tercer
Mundo a partir de su incorporación al Movimiento de
Países No Alineados y otros mecanismos de consulta
que se fueron construyendo en aquel entonces.
En una época marcada por el declive de Estados Uni-
dos como potencia hegemónica junto a un ascenso de
posiciones marcadas por la crítica a toda forma de do-
minación global, el Perú optó por distanciarse de quien
había sido desde inicios del siglo pasado la potencia
regional en América. Con el lema del gobierno militar
“ni comunismo ni capitalismo, socialismo a la perua-
na”, la reafirmación nacionalista se dio en el momento
histórico en que se producía la retirada norteamericana
del sudeste asiático, el incremento del accionar revo-
lucionario en América Latina y que culminaría con la
revolución sandinista en Nicaragua, más la consolida-
ción del proceso descolonizador sobre todo en África.
De la misma manera, el cambio en la política interior
dentro de China luego de la muerte de Mao, el avance
soviético en Asia central con la invasión de Afganistán,
123
Internacional
la democratización en la península ibérica y el fortale-
cimiento de Europa Occidental como actor relevante en
el orden mundial de ese periodo. Era un periodo marca-
do por profundos cambios en el sistema internacional.
América Latina en general y el Perú en particular, no
pudieron mantenerse ajenos a esas nuevas dinámicas
con los que se reconfiguraba el sistema internacional,
por lo tanto se buscó un tipo de relacionamiento que le
permitiera asumirse como Estado con intereses propios
dentro de un orden marcado por la presencia dominante
de dos Estados.
Ahora bien, este interés por la integración global se
concreta de manera mucho más práctica en la década
de los noventa, pasando a ser considerado de manera
absoluta como el medio para una favorable inserción y
posicionamiento en la economía y política mundiales.
En tal sentido, este artículo pretende analizar los dis-
tintos escenarios y estrategias adoptados por el Perú
para organizar un esquema de integración, teniendo en
cuenta los principales socios comerciales, los sectores
más competitivos y las relaciones de diverso tipo esta-
blecidas con otros países.
Acciones del
multilateralismo dependiente
Al comenzar el actual siglo, una serie de nuevas cir-
cunstancias han contribuido al reacomodo de diversas
fuerzas dentro del contemporáneo sistema internacio-
nal. Aquellos son lo suficientemente conocidos como
para reiterarlos aquí, pero de los cuales destaco el im-
portante retroceso sufrido por Estados Unidos luego
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
Foto de archivo.
de ser la “superpotencia solitaria”, y el renovado hacer
político en el escenario regional a partir del llamado
“giro a la izquierda”1. Contribuyendo a su manera y
con distinta intensidad, la presencia geográfica de un
relevante actor global, Brasil, China con su rápida pe-
netración vía el incremento de las relaciones comercia-
les con varios países junto a la oferta armamentista de
Rusia, y sus deseos de participar más activamente en la
explotación de fuentes de energía no renovables.
Como parte de las dinámicas internas que acompañan
la inserción del Perú en el sistema económico interna-
cional, actualmente y de manera bastante paradójica, su
política exterior está marcada por una profundización
del histórico multilateralismo que mencionábamos al
inicio. Pero los tiempos no cambian en vano, más aún
en cuestiones de política internacional, y eso quizá nos
ayuda a entender el porqué asistimos a un pragmatis-
mo pocas veces visto en la política exterior del Perú.
No fue sólo la previsible conversión al neoliberalismo
del actual presidente Alan García lo que explica dicha
política, la misma que contradice el discurso que ma-
nejó el candidato durante la campaña electoral, sino su
alineamiento internacional en un sentido algo contrario
a las nuevas propuestas con que se pretende organizar
hoy la región.
En primer lugar, hay que hacer notar la obsesión por
firmar tratados de libre comercio de carácter bilateral,
1
Gilhodes: 2009,
Abril - Junio / 2010
o con bloques de Estados que muy ampliamente supe-
ran la capacidad de negociación del Estado peruano.
Estos tratados han sido objeto de múltiples críticas, so-
bre todo por las posibles consecuencias que traería para
la producción local, la presencia de productos que no
están sujetos a las fluctuaciones del mercado mundial,
agrícolas por ejemplo, como también en lo relacionado
con propiedad intelectual y libre acceso a recursos no
renovables. Recordemos que el mercado no funciona
de manera independiente de la voluntad de agentes eco-
nómicos y actores políticos globales, más aún cuando
se proponen soluciones de carácter proteccionista a la
crisis que hoy tenemos. Pero los tratados se continúan
firmando a pesar de las advertencias que suponen lo
acontecido en el territorio amazónico de Bagua a inicios
de junio pasado2.
No obstante estos acontecimientos, la importancia de
estos espacios de integración regional se basa también
en la determinación de los potenciales flujos comercia-
les hacia esos mercados, así como el tamaño o poder
de negociación que se alcanzaría al formar parte de un
bloque ampliado. Revisando los escenarios multilate-
rales de integración regional tales como la Comunidad
Andina de Naciones y el Mercosur, constatamos que
las exportaciones hacia los países miembros de la CAN
son alrededor del 8% del total mientras que con los
miembros del Mercosur es de tan solo 4%.
Po otro lado, Perú mantiene con Estados Unidos un ma-
yor flujo comercial lo cual se demuestra con el hecho de
que en el 2001, el 24,8% de las exportaciones peruanas
se dirigieron a Estados Unidos y a pesar de que han ve-
nido disminuyendo pues en el 2008 fueron el 18,4%,
dicho mercado se mantiene como el más importante3.
Los vínculos económicos y políticos con Estados Unidos,
la Unión Europea y diversos países asiáticos buscan ser
fortalecidos con estos acuerdos bilaterales, algunos de
cuyos aspectos van en contra de una normatividad conte-
nida en organizaciones a las cuales Perú pertenece desde
hace varias décadas. La más lastimada con este accionar
2
Conflicto originado por la adecuación de la legislación peruana a lo acordado con Estados Unidos
en el TLC, y que concluyó con la muerte de 34 personas. Posteriormente las leyes fueron deroga-
das.
3
Exportaciones peruanas, Centrum al día, 6 de febrero del 2009. Consultado en: http://www.
centrum2.pucp.edu.pe/centrumaldia/mercados/mercado_exportaciones_peruanas.html, el 1 de
agosto del 2009.
124

ha sido la Comunidad Andina de Naciones (CAN), or-
ganismo fundado como el escenario desde el cual se pu-
dieran adoptar posiciones de carácter multilateral basadas
originalmente en las ideas del “proteccionismo cerrado”4,
institución hoy considerada como un pesado lastre para
alcanzar los objetivos de inserción en el mercado global.
Perú aparece en la actualidad en el escenario internacio-
nal como “modelo” y su accionar negociador es resaltado
por diversos organismos multilaterales en tanto ha logra-
do cosas que pocos países han obtenido en la región.
El relacionamiento con los países industrializados o las
“economías emergentes”, trae justamente en una diver-
sificación de las relaciones económicas, con lo cual es
posible pensar en una disminución de la vulnerabilidad
de nuestro país ya sea ante un inesperado “shock ex-
terno”, como en una posible disminución del consumo
interno. En tal sentido, el desafío a afrontar es la actual
crisis económica y las consecuencias que la misma pue-
de traer para la región, y que en el caso del Perú si bien
es cierto ha generado un descenso en su rendimiento
económico, 30% han disminuido sus exportaciones a
agosto del 2009, no lo ha afectado en la magnitud como
se ha dado en otros lugares del continente.
En cuanto a las negociaciones bilaterales, dos socios co-
merciales son sin duda importantes para Perú: la Unión
Europea y Estados Unidos. Ambos son primordiales por
lo que representa el tamaño de sus mercados. Aunque
la negociación de manera individual de un Tratado de
Libre Comercio y no dentro del marco de la CAN, es
constantemente criticado por que se asume que debilita
el poder y la seriedad de este organismo, el gobierno
peruano ha considerado que el proceso de integración
andina no puede ser una traba para los países miembros
que desean concretar acuerdos comerciales con otros
bloques económicos.
Como consecuencia de este accionar, el Perú se ha
confrontado con los países de la Región que mantienen
orientaciones ideológicas divergentes, manifestando la
soberanía del país en su política internacional con la
explicación que negociar individualmente no debe ser
incompatible con la pertenencia a bloques económi-
cos. Concretar los diferentes Tratados de Libre Comer-
4
Vieira; 2008:114.
125
Internacional
cio pasa a ser considerado como un nuevo reto dentro
del modelo aperturista, basándose en la competencia
dentro de un mundo cada vez más interdependiente
y que supuestamente exige una elevada capacidad de
adaptación.
El multilateralismo regionalizado
El multilateralismo se visualiza también en las relacio-
nes que se mantienen con algunos países caso específi-
co con Brasil. La adhesión al SIVAM y el SIPAM, me-
canismos de protección de la Amazonía organizados
y dirigidos por este país, más los múltiples acuerdos
comerciales y de infraestructura vial y energética ex-
presarían esa necesidad de relacionarse con la “poten-
cia media regional”.
El relativo alto grado de industrialización que tiene
Brasil, el importante desarrollo tecnológico con el que
cuenta, la capacidad de adelantar inversiones a gran
escala en distintos lugares del planeta, lo convierten
en un aliado estratégico para cualquier país de la re-
gión, más aún cuando dentro de su política exterior se
planteó la necesidad de obtener una salida al Océano
Pacífico, con el objetivo de encontrar una salida a los
mercados del Asia. El Perú fue el lugar ideal debido a
los más de tres mil kilómetros de costa con que cuenta,
más los excelentes y aún poco explotados puertos que
se ubican allí.
La relación con Brasil se justifica en tanto este país
es hoy en día un actor que asume un rol más desta-
cado a escala global. De la misma manera, con aquella
se busca formar parte de una especie de paraguas de
protección regional, ante el avance de lo que algunos
analistas y decisores en política internacional conside-
ran nuevas amenazas a la estabilidad democrática de
los países en la región. La seria y mesurada actitud de
Brasil en situaciones que han comprometido el futuro
de alianzas estratégicas y de espacios de concertación
en los que participa, se puede utilizar en casos de crisis
gubernamentales originados en la reiterada incapacidad
de ciertos actores por hallar consensos dirigidos a evitar
el surgimiento de confrontaciones. Manteniendo la línea
de la diversificación relativa de comercio exterior dado
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
que la economía y producción nacional se lo permite,
la integración con un país vecino como Brasil, aparece
como prioritario en la agenda.
Las relaciones con otros de los países vecinos, en
cambio, han sufrido un deterioro que para muchos se
considera como irreversible. El caso más patético es
lo sucedido con Bolivia en meses recientes. No es so-
lamente la oposición del gobierno de aquel país a lo
contenido en los tratados de liberalización comercial
que ha firmado el Perú, lo cual transgrede la norma-
tividad de la CAN y que para muchos ha contribuido
en la definitiva defunción de este organismo, sino esa
virulenta confrontación discursiva que se ha podido
observar entre los gobernantes de ambos países. Mu-
tuas acusaciones han ocasionado un gran desconcierto,
sobre todo porque tratan de demostrar el interés de uno
de los gobiernos por desestabilizar al otro. La última y
muy seria por sus posibles alcances, fue la acusación
que trataba de involucrar al gobierno boliviano en el
levantamiento de los pueblos originarios de la Amazo-
nía y que ya hemos referido.
Algo similar pero sin haber alcanzado los niveles de
lo sucedido con Bolivia, se puede observar en las rela-
ciones con Chile y en los acontecimientos producidos
en los últimos meses. El nacionalismo en Perú no se
puede entender sin la confrontación discursiva con el
vecino del sur, lo cual abarca espacios tan disímiles
como las inversiones o el futbol, pero es poco entendi-
ble que hasta el día de hoy haya disputas que dificultan
un relacionamiento que podría estar en excelentes con-
diciones. Antes fue el rearme peruano, luego el posible
derrame de su conflicto interno, posteriormente las res-
tricciones a las inversiones peruanas, hoy es la delimi-
tación marítima entre ambos países y el armamentismo
chileno, en fin, una situación de nunca acabar a pesar
del importante flujo comercial que ambos mantienen.
Dentro de la CAN se ha constituido una situación límite
dentro de la organización. Ecuador desconoce acuer-
dos comerciales previos y como parte de una política
dirigida a neutralizar el impacto de la crisis económi-
ca mundial, su gobierno establece un alza en las tarifas
arancelarias para los países vecinos, en este caso Perú y
Colombia. La reacción y ofensiva diplomática por parte
del Perú logran que Ecuador retroceda en la decisión,
Abril - Junio / 2010
pero el daño ya está hecho pues estas restricciones no
se desmontan en relación a Colombia, aunque en este
caso las razones para mantenerlas son de otra índole. La
aspiración ecuménica regional de la revolución boliva-
riana en Venezuela, conlleva una larga batalla sostenida,
afortunadamente hasta ahora, en el campo de los discur-
sos y sus correspondientes agravios procedentes sobre
todo del lado revolucionario. En este caso, las previsio-
nes del Estado y de la ciudadanía en el Perú ya se nota-
ron en las pasadas elecciones presidenciales, cuando se
optó por Alan García ante el importante avance electoral
mostrado por las corrientes nacionalistas. Sin embargo,
hay varios aspectos que dificultan las ventajas de actuar
en bloque. Una de las fallas de los acuerdos regionales
hoy vigentes en América Latina, por ejemplo, son sus
grandes niveles de dispersión en cuanto a su estructura
arancelaria. De hecho, en la CAN está establecido cua-
tro franjas arancelarias distintas, 5%, 10%, 15%, 20%;
y en el caso de Mercosur, 11 escalas están permitidas.
De igual forma, otro factor importante que impide que
se concrete la liberalización del comercio entre los paí-
ses de la Región, es que no se ha podido evitar que las
diferencias ideológicas permeen los acuerdos comercia-
les y ceder en ciertos temas es tomado como una especie
de renuncia a la soberanía nacional. De tal manera, el
comercio se ve condicionado a las buenas relaciones po-
líticas y al entendimiento de los países en otros temas.
Un aspecto importante en esto es que mientras un TLC
es esencialmente una serie de rígidos contratos comer-
ciales donde se ofrecen aperturas recíprocas, en un
contexto de asimetría estructural, la integración es un
proceso con un contenido político que si bien abarca
acuerdos comerciales, toca de igual manera diversas
facetas, con lo cual se convierte en un esquema diná-
mico donde es importante analizar el impacto en la
sociedad. Las ventajas de la integración regional son
considerables: un gran mercado que atrae la inversión
extranjera; una competencia mayor pero equitativa;
una capacidad de negociación mucho más fuerte en el
escenario internacional. Naturalmente, estas ventajas
sólo son una realidad si los operadores económicos
aceptan el mecanismo de la integración, algo que real-
mente se logrará si el proceso es transparente e irre-
versible. Ahora bien, el hecho de que sea irreversible
126

Foto de archivo.
implica al mismo tiempo un marco institucional para
ejercer en común la soberanía nacional y un nivel su-
ficiente de convergencia de las políticas económicas
dentro de la región
¿Qué tipo de integración se necesita?
Teniendo en cuenta lo establecido anteriormente
se puede concluir que el Perú tiene una relación
económica diversificada frente a los principales
bloques económicos.
El Perú comercia con la mayoría de los países del
mundo (aunque en montos mínimos con los de África)
y en los últimos años ha aumentado su relación con
el bloque asiático. Pese al renacimiento de tendencias
proteccionistas y crisis internacional, la política externa
peruana de mayor integración comercial continuaría
consolidándose, teniendo a la fecha toda una cartera
de instrumentos pro-exportación que podrían impactar
positivamente una vez que el ciclo positivo de la
economía global empiece nuevamente.
Al ya operativo TLC con EE. UU. se suman los
que están en etapa de implementación (como es
el caso del firmado con China) y otros que vienen
siendo negociados que buscarían no sólo facilitar las
exportaciones sino ingresar a nuevos mercados.
De esta forma, es necesario rescatar que aunque es im-
portante aprovechar los potenciales flujos de comercio
que se pueden concretar a través de acuerdos bilatera-
127
Internacional
les, estos se deber realizar sin que actúen en detrimento
de la integración regional, puesto que la participación
en los escenarios comerciales traen una serie de venta-
jas muy provechosas para el país, aunque el intercam-
bio sea menor.
Esto sugiere la necesidad de no descuidar las negocia-
ciones del ALCA y los distintos bloques regionales y
extra regionales. En tal sentido, el regionalismo y el
multilateralismo no son alternativos, sino complemen-
tarios; tampoco son equivalentes, sino que se supeditan
uno a otro. En fin, el Perú ha optado por una políti-
ca exterior que hemos denominado “multilateralismo
dependiente”. Una política que privilegia el relaciona-
miento con los poderes que hoy en día compiten por la
supremacía a escala global. Una política que entrega el
crecimiento económico y la aceptación en el mercado
mundial, a la sobre explotación de recursos no renova-
bles como los minerales, así esto signifique el enfrenta-
miento con sectores de la población que ven afectadas
su bienestar conforme se avanza en la liberalización de
la economía, y nos integramos en condiciones cada vez
más ¿ventajosas? al mercado mundial.
BIBLIOGRAFÍA
Gilhodes, Pierre “¿América Latina Giro a la izquierda? OASIS
2007-2008, Universidad Externado de Colombia, Bogotá. 2009.
Huntington, Samuel. “La superpotencia solitaria” en Política Ex-
terior N° 71, Septiembre-octubre, Madrid. 1999.
Vieira, Edgar La formación de espacios regionales en la integra-
ción de América Latina, Pontificia Universidad Javeriana-Conve-
nio Andrés Bello, Bogotá. 2009
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