Política pública

y
democracia
"América Latina
Del análisis a la implementación

i
 Política pública
y
democracia
América Latina
en

Del análisis a la implementación

Freddy Mariñez Navarro

Vidal Garza Cantú
Coordinadores

MÉXICO 2009

iii
Esta investigación, arbitrada por pares académicos,
se privilegia con el aval de la Institución coeditora.

Primera edición, marzo del año 2009

© 2009
INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY,

CAMPU, MONTERREY

ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Y POLÍTICA PÚBLICA

CENTRE D'ÉTUDES ET DE RECHERCHE AMÉRIQUE LATINE EUROPE

© 2009
Por características tipográficas y de diseño editorial
MIGUEL ÁNGEL PORRUA, librero-editor
ISBN 976-607-401-072-')

Queda prohibida la reproducción parcial o total, directa o indirecta

del contenido de la presente obra, sin contar previamente con la
autorización expresa y por escrito de los editores, en términos de
lo asi previsto por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su
caso, por los tratados internacionales aplicables

Amargura 4, San Ángel, Álvaro Obregón, 01000 México, D.F.

iv
 Introducción

La política pública ha sido una disciplina social en constante evolución. Di­

versos autores, desde su aparición a mediados del siglo xx, han propuesto
pasos o ciclos para el análisis de la política pública en el que coinciden que
éstos van desde la definición del problema y la agenda pública hasta el moni-
toreo y evaluación, pasando por el diseño o generación y selección de opcio­
nes o decisión. En este sentido, Eugene Bardach en su libro A Practical Guide
for Policy Análisis, ha definido al análisis como el "camino de los ocho pasos",
y Wayne Parsons, en su interesante obra Public Policy, an Introduction tu the
Theory and Practice of Policy Análisis, estima que el análisis está estrechamente
relacionado con el uso de diversas técnicas para mejorar (o racionalizar) el
proceso de las tomas de decisiones, para lo cual es necesario tener la capaci­
dad de organizar las ideas y los conceptos propios creando marcos dentro y
mediante los cuales se facilitan el pensamiento y la explicación.
En este libro, Luis E Aguilar Villanueva deja ver que el análisis de la
política pública tiene varias capas e incluye diversas operaciones intelectua­
les, cuyo número, jerarquización y dificultad dependen del grado de comple­
jidad del problema a resolver o del objetivo a realizar, así como de la mayor
o menor estabilidad y sencillez del contexto sociopolítico en el que se presen­
ta el problema y en el que el gobierno decide y actúa. De esta manera, el
análisis es de naturaleza empírica y, en este sentido, se presenta como disci­
plina científica, pero sin perder su sentido valorativo de fondo, relacionado
con los ideales de la sociedad en los que se inspira la acción de los gobiernos,
la política y de cuya realización el gobierno se responsabiliza.
No es posible una política pública si no hay implementación o gestión de
las opciones. La ejecución de una política pública se caracteriza por un con­
junto de actividades individuales u organizativas que transforman conductas
en el marco de un contexto prescriptivo establecido por una autoridad públi­
ca competente. Así, para que las acciones se den, hay que administrarlas, y la

5
forma como se realiza la gestión incide de manera importante en los resulta­
dos inicialmente previstos. Una gestión efectiva y dinámica permite enrique­
cer los resultados en función de las cambiantes condiciones del medio y res­
ponder a su permanente evolución. Visto de esta manera, la gestión o
implantación puede darse como una decisión pública donde intervienen,
además de medios apropiados, múltiples actores, generando la participación
pública. Merilee Grindle en su trabajo sobre la brecha de la implementación,
nos deja ver que el contexto en el que la política se pone en marcha también
incluye las capacidades administrativas y de gestión de los actores que la
llevan a cabo. De hecho, los problemas de capacidad se encuentran entre las
limitantes que más frecuentemente se pasan por alto. Esta capacidad por
supuesto tiene que ver con la complejidad de las políticas a implementar.
Este libro es un esfuerzo conjunto de un grupo de investigadores de la
Universidad de San Andrés (Argentina), la Fundación Getulio Vargas (Brasil),
el Centre d'études et de Recherche Amérique Latine-Europe (CERALE, Francia), el
Proyecto Estado de la Nación (Costa Rica) y la Escuela de Graduados en Ad­
ministración Pública y Política Pública (EGAP, México), reunidos en 2007, en el
marco de dos seminarios organizados por la Cátedra de Investigación "Admi­
nistración Pública, Gobierno y Ciudadanos" de la EGAP, en la ciudad de Mon­
terrey, México, para discutir el tema del análisis a la implementación de la
política pública, vista en la perspectiva del contexto democrático de la región.
Titulado Política pública y democracia en América Latina. Del análisis a la
implementación, el libro presenta el reto de relacionar a la política pública,
entendida ésta como una disciplina -según Charles Lindblom- que lidia en
un cúmulo de intenciones e intereses, a veces políticos, en ocasiones econó­
micos y muchas veces intereses de tipo social y cultural; con el contexto de
difícil recorrido por caminos turtuosos de la democracia de la región que ha
implicado fragilidad institucional con sus consecuencias perversas en la socie­
dad y en el gobierno y, por supuesto, en las decisiones de éste. Esta publica­
ción dividida en tres partes, intenta ver la problemática siempre presente en
el paso del análisis a la implementación. La primera parte expone temas que
explican con una visión teórica los factores críticos de las políticas públicas en con-
textos democráticos, los cuales son el marco del análisis de la política, la brecha
de la implementación, los retos y oportunidades de la política pública en
democracia y la importancia de las redes de actores en los procesos de análisis
y puesta en marcha de la política. Seguido de esta visión teórica, en la segun­
da parte titulada América Latina y sus políticas públicas en democracia, se presen-

6
tan experiencias de notable importancia sobre el análisis y la implemeñtacióíl
de política, vinculadas con los aspectos administrativos, políticos, institucio­
nales y de relación de actores en países como Argentina, Brasil, Chile, Costa
Rica, México, Uruguay y Venezuela. La última parte está dedicada también
a experiencias de casos, vista comparativamente desde Canadá y Francia.
América Latina es hoy un verdadero laboratorio en donde diversas for­
mas de ejercicio de la política pública son observadas. En este sentido, el
proceso sociopolítico, económico e institucional de los países latinoamerica­
nos, nos ha conducido inevitablemente al debate no sólo de la democracia
sino también a la reflexión sobre el fortalecimiento del análisis y de la imple-
mentación de la política pública. Por ello, la contribución de este libro al
aprendizaje de estos procesos en la región.

7
Primera parte
POLÍTICAS PÚBLICAS EN CONTEXTOS
DEMOCRÁTICOS: FACTORES CRÍTICOS
 Marco para el análisis de las políticas públicas
Luis F. Aguilar Villanueva

MEMORÁNDUM SOBRE EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS

El centro de la disciplina y ejercicio profesional de las políticas públicas (PP)

es la actividad intelectual del análisis de las políticas con el fin de identificar
las acciones que tendrían como efecto aquellas situaciones sociales que un
gobierno y su sociedad desean realizar en razón de su valor público o porque
representan una aceptable solución de problemas y males públicos indesea-
dos. Por ello, el corazón de la disciplina ha consistido en producir y validar
conceptos, hipótesis, modelos, métodos que sustenten la corrección intelec­
tual del análisis en servicio de las decisiones que toman los gobiernos para
cumplir sus funciones públicas y dirigir a su sociedad.
La preocupación por la eficacia directiva de los gobiernos ha sido lo dis­
tintivo y lo desafiante de la disciplina de las PP, que desde su origen tuvieron
como objetivo mejorar la calidad de la decisión pública de los gobiernos en
sus dos dimensiones esenciales, la calidad institucional de la decisión, que se
refiere al respeto a los valores públicos plasmados en la constitución política,
a las normas legales de la vida asociada y a los resultados de la deliberación
pública sobre temas de interés de los ciudadanos, y la calidad técnica, causal,
que se refiere a la selección de las acciones eficaces y eficientes para producir
las situaciones públicas deseadas o legalmente prescritas.
Los dos componentes o dimensiones de la decisión pública, el institucio­
nal y el técnico, son interdependientes y complementarios, ya que la eficacia
pública de un gobierno se alcanza sólo con la condición de conjuntar legali­
dad y causalidad, normas jurídicas axiológicas y normas empíricas causales.
En efecto, un gobierno puede ser eficaz directivamente sólo si el universo de
las leyes incluye como lícitas las acciones que se consideran causalmente
idóneas para producir los resultados públicos esperados, y si el conjunto de
teoremas, tecnologías y métodos de gestión que sustenta su acción es compa-

11

i
tibie con los imperativos legales del Estado. Si hay desarticulación entre las
normas axiológicas y las técnicas, la legalidad vigente se convierte en un fac­
tor obstaculizador que obliga a los gobiernos a llevar a cabo acciones social-
mente improductivas, que no resuelven los problemas públicos ni generan el
valor público deseado, o bien los gobiernos pueden caer en la contradicción
de tener que darle la vuelta a la legislación con simulaciones o infracciones a
fin de poder ser eficaces en la atención de los problemas sociales.
Son conocidas las historias de gobiernos de alta eficacia económica y so­
cial pero ilegales, arbitrarios, así como las historias de gobiernos impecable­
mente legales en su actuación pero ineficientes en el plano económico y so­
cial, sin olvidar las historias socialmente trágicas de gobiernos que han sido
tan ilegales como incompetentes.
Con esta consideración, el foco de atención de la disciplina y profesión de
las PP es el análisis causal, que se desdobla en eficacia social y eficiencia económica.
El análisis implica básicamente dos operaciones: la primera, consiste en de­
finir con precisión las realidades empíricas específicas que constituyen la
situación social deseada, establecida como objetivo de la acción del gobierno,
mientras, la segunda operación, consiste en definir con base en información,
razonamiento y cálculo las acciones que se consideran idóneas para producir
las realidades que integran el objetivo.1 No se deja de lado, y menos se me­
nosprecia, el juicio de valor que llevó a que determinados futuros de sociedad
fueran deseados o exigidos y se convirtieran, por ello, en objetivos de la ac­
ción del gobierno.
Pero el trabajo propio del análisis de las PP consiste primero en convertir
ese juicio de valor en un juicio de hecho, en desagregar los objetivos del deseo en
resultados de acción, traduciéndolos en un conjunto limitado de realidades
empíricas precisas (observables, mensurables) que representan los resultados
o efectos de las acciones de la política y la realización del objetivo.2 Acto se­
guido, el análisis; prescribe las acciones que por sus modalidades, recursos e
instrumentos se consideran causalmente idóneas para producir los resultados
reales que materializan el objetivo valorado/futuro deseado. En consecuencia,

1
El análisis causal se desarrolla basándose en: a) información objetiva sobre los hechos sociales que se consi­
deran socialmente problema público u objetivo de interés público; b) en conocimiento acerca de los componentes
y las causas del problema público u objetivo social deseado; y c) en el cálculo del tipo y costo de las acciones que
se consideran idóneas para resolver los problemas o producir los objetivos.
2
Se traduce, por ejemplo, el objetivo "sociedad sin pobreza", "seguridad pública urbana", "conservación de
la biodiversidad", "equidad de género", "disminución de la pobreza"... en un conjunto de hechos o situaciones
sociales observables y sobre los cuales los gobiernos pueden realistamente hacer algo.

12
 el análisis de las PP es de naturaleza empírica y, en este sentido, se presenta
como disciplina científica, pero sin perder su sentido valorativo de fondo, rela­
cionado con los ideales de sociedad en los que se inspira la acción de los go­
biernos, la política, y de cuya realización el gobierno se responsabiliza.
El análisis de las PP tiene varias capas e incluye diversas operaciones in­
telectuales, cuyo número, jerarquización y dificultad depende del grado de
complejidad del problema a resolver o del objetivo a realizar, así como de la
mayor o menor estabilidad y sencillez del contexto sociopolítico en el que se
presenta el problema y en el que el gobierno decide y actúa. Las operaciones
intelectuales del análisis de las pp pueden agruparse en cuatro tipos: el análisis
jurídico, cuyo propósito es determinar la legalidad de la política o indicar los
cambios jurídicos que se exigen y justifican para hacer posible la puesta en
marcha de una política alternativa de mayor repercusión; el análisis económico
que trata de endentar al máximo el empleo de los recursos públicos que una
política implica y consume, dado que todo gobierno atiende con recursos
escasos un amplio universo de demandas sociales y problemas públicos direc­
tos o indirectos; el análisis organizacional-administrativo, que a partir de la
normatividad, estilo de dirección, sistema de trabajo y cultura de una deter­
minada organización define lo que ésta puede realizar o lo que se le puede
exigir que haga para implementar la política decidida; por último, el análisis
politológico que anticipa los grados de aceptación y rechazo que una política
puede encontrar en los sectores de la sociedad política, económica y civil.
El resultado del análisis, después de las deliberaciones convenientes, con­
siste en señalar la política legalmente correcta, la costoeficiente, la factible ad­
ministrativamente y la viable políticamente. En los hechos, uno de estos tipos
de análisis es el predominante en la definición de una determinada PP, tal como
lo hemos observado en los últimos tiempos de ajuste fiscal y saneamiento de las
finanzas públicas, en los que el análisis económico ha subordinado u opacado a
los demás tipos de análisis. Asimismo, los gobiernos tienen mayor o menor
claridad acerca de la manera como jerarquizan sus decisiones en un determina­
do campo de asuntos públicos, dando mayor prioridad a lo político o bien a lo
económico o a lo administrativo, salvo el respeto a la legalidad.
En este escrito se propone someramente una guía de análisis de las PP, un
"marco de referencia", que oriente y acaso facilite el análisis de una determi­
nada política a fin de corregirla, mejorarla o descartarla. De ninguna manera
se supone que el análisis, para ser pertinente y correcto, deba realizar todas y
cada una de las operaciones cognoscitivas que implican los pasos o compo-
13
nentes que integran una política. El listado de operaciones que incluye el
marco referencial es exhaustivo, pero el analista de las PP, metodológicamen­
te entrenado y políticamente advertido, procederá selectivamente en la práctica
y realizará unas operaciones en vez de otras según el contexto de las decisio­
nes gubernamentales y los propósitos del análisis.

LA ESTRUCTURA DEL MARCO DE REFERENCIA

Partamos de la (definición descriptiva (no teórica) de que una política pública

es: a) un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas en
modo intencional y causal, que se orientan a realizar objetivos considerados de
valor para la sociedad o a resolver problemas cuya solución es considerada
de interés o beneficio público; b) acciones cuya intencionalidad y causalidad
han sido definidas por la interlocución que ha tenido lugar entre el gobierno y
los sectores de la ciudadanía; c) acciones que han sido decididas por autoridades
públicas legítimas; d) acciones que son ejecutadas por actores gubernamenta­
les o por éstos en asociación con actores sociales (económicos, civiles), y e) que
dan origen o forman un patrón de comportamiento del gobierno y de la sociedad.
Una PP no es cualquier acción del gobierno, que puede ser singular y pa­
sajera, en respuesta a particulares circunstancias políticas o demandas sociales.
Las características fundamentales de las PP son las cinco mencionadas, pero lo
distintivo es el hecho de integrar un conjunto de acciones estructuradas, esta­
bles, sistemáticais en su operación, que constituyen el patrón de comporta­
miento o el modo como el gobierno aborda de manera permanente el cumpli­
miento de las funciones públicas o la atención de determinados problemas
públicos.3 Dicho de otra manera, lo específico y peculiar de las PP consiste en
ser un conjunto de acciones intencionales y causales, orientadas a la realiza­
ción de un objetivo de interés/beneficio público, cuyos lincamientos de acción,
agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen en el tiempo
de manera constante y coherente (con las correcciones marginales necesarias),
3
En el lenguaje administrativo se emplea la expresión "función(es) pública(s)", en el sentido de actividades
que los poderes públicos llevan a cabo para realizar los objetivos permanentes del Estado, prescritos constitucio-
nalmente, y cuyos efectos son considerados de beneficio público o beneficio para la sociedad en su conjunto.
Hablamos así de las funciones públicas de la seguridad pública, la educación pública, la salud pública, el desarro­
llo social, el cuidado ambiental... En la práctica las funciones públicas permanentes del Estado se desagregan o
manifiestan en acciones específicas del gobierno (y la ciudadanía), orientadas a realizar ciertos objetivos o resolver
ciertos problemas que son considerados de interés público y responsabilidad gubernamental por ser realidades
que caen dentro del ámbito de la función pública.

14
 en correspondencia con el cumplimiento de funciones públicas que son de
naturaleza permanente o con la atención de problemas públicos cuya solución
implica una acción sostenida en el tiempo. La estructura estable de sus accio­
nes, que se reproduce durante un cierto tiempo, es lo específico y distintivo de
ese conjunto de acciones de gobierno que llamamos PP.4
Con esta consideración, se puede afirmar que toda PP está:

Estructurada por5

• Creencias valorativas (sobre la existencia humana y social), las cuales sue­

len plasmarse en:
- Constitución política, leyes, convenios internacionales, etcétera.
- Planes generales (estratégicos u operativos) de gobierno.
-Creencias científico-técnicas que determinan la factibilidad, eficacia,
eficiencia de las acciones humanas.
- Contexto sociopolítico, que puede ser amigable u hostil, estable o diná­
mico, controlable o incontrolable por el gobierno o por la sociedad entera.

Originada por6

• El proceso de formación de la agenda pública y gubernamental, que trans­

formó un asunto social en problema de atención pública y/o en algo que
debe ser atendido por el gobierno y, en correspondencia, que deber ser obje­
to de la atención pública y gubernamental.
4
En nuestro medio, debido a que la estructura de la presupuestación/financiación pública es programática,
los programas suelen ser las acciones concretas que los gobiernos llevan a cabo para realizar sus funciones públicas
y atender los problemas públicos. En este contexto, la PP puede ser considerada un programa específico, pero sin
olvidar que el concepto o término programa proviene de otra gramática, la financiera pública y no de la de polí­
tica pública. O bien la pp puede ser entendida como el conjunto estructurado de programas, cada uno de los cuales
sigue los lineamientos y objetivos generales de la política, pero a su vez ataca problemas, componentes o hechos
particulares de esa situación social que calificamos como problema público, crítico o no. En este sentido lo que
solemos llamar política de seguridad, de salud, educativa, ambiental, agrícola o de transporte... es (debería ser)
un conjunto estructurado y coherente de programas cuyas acciones abordan determinados componentes particu­
lares del problema mayor o integral que denominamos como inseguridad pública, destrucción ambiental, pobre­
za, mortalidad infantil, bajo desempeño escolar, violencia intrafamiliar, infraestructura obsoleta.
5
Por "estructuración" se entiende que la PP tiene una configuración delimitada, establecida por el número,
tipo e interrelación de sus componentes. Dado que la PP está constituida o integrada por acciones, intencionales
y causales, entonces su estructuración está determinada tanto por normas valorativas, jurídicas y morales, que
sustentan la validez de los objetivos que se persiguen, como por normas técnicas y gerenciales que sustentan la
eficacia y/o eficiencia de las acciones que se emprenden para realizarlos.
6Por "origen" se entiende que la estructura o configuración de la PP es el efecto o resultado de un

conjunto de acciones y decisiones sociopolíticas antecedentes (articuladas o no), que consideraron un hecho
social como problema, definieron el problema público, lo colocaron en la agenda pública e influyeron en la
configuración de la política decidida para resolverlo.

15
 • La prioridad que el asunto o problema, objeto de las PP, alcanzó en la
agenda pública y gubernamental.
• La definición del problema público (sus componentes, origen y posible
desarrollo en caso de no hacer nada frente al problema) y, per consiguiente,
por la información, investigación, teoría y tecnología que se poseía en el
tiempo sobre la situación social considerada problema. Dicho de otro modo,
por la información y las creencias científico-técnicas que influyen en el plan­
teamiento y en la línea de solución del llamado problema.
• Los criterios (jurídicos, morales, ideológicos, políticos, económicos, tradi­
cionales) que determinaron las opciones de acción para atender el problema.
• Los criterios (legalidad estricta, viabilidad política, racionalidad económi­
ca, factibilidad organizacional) que determinaron la decisión/elección de una
opción de acción en vez de otra.
• La manera como se concibió la gestión e implementación de las acciones
de las PP para realizar los objetivos.
• El sistema de medición y evaluación de los avances y resultados de las PP.

Integrada por7

Un número determinado de programas8 (conexos o inconexos), que tienen:

• Objetivos, metas/resultados esperados.

• Agentes: organizaciones participantes en la operación (gubernamentales,
económicas, sociales, etcétera), con su específica estructura de autoridad y
sistema de trabajo.
• Acciones, con:
- Especificaciones (prescriptivas o proscriptivas) de operación.
- Secuencia/flujo de las acciones.
-Instrumentos.

7
Por "integración" se entiende que la PP está compuesta por un conjunto ordenado de componentes o ele­
mentos, que son básicamente las acciones intencionales y causales que el gobierno o éste en unión con actores de
la sociedad económica y civil llevan a cabo por considerarlas idóneas para la realización de los objetivos o solución
de los problemas.
8
Los "programas" en su concepto hacen referencia a la gramática u orden de sentido de la presupuestarían
pública y finanzas públicas, debido a que los presupuestos (la estimación de los recursos recjueridos por una PP)
tienen hoy una estructura programática en muchos países. Los programas son, como las PP, también acciones
intencionales y causales, pero se dirigen a realizar objetivos o metas particulares que desagregan los fines u obje­
tivos mayores y más complejos que integran una PP (educativa, ambiental, de seguridad, de salud, agropecuaria
etcétera). De manera importante, los programas son las únicas acciones gubernamentales que son susceptibles de
recibir y utilizar recursos públicos en su operación.

16
 • Recursos (económicos, humanos, de equipo tecnológico, intangibles, etcé­
tera), cuya cantidad, calidad y flujo se derivan de cálculos costo-beneficio,
costo-eficiencia, costo-eficacia.
• Tiempos de operación (anuales o multianuales).
• Resultados: productos e impactos (especificaciones de).
• Sistemas de medición y evaluación (de desempeño, producto, impacto,
gestión, etcétera).

Componente de:

• Una historia de decisiones públicas (antecedentes de la PP).

• Una estructura organizacional/administrativa del gobierno.
• Un sistema institucional-político.
• Un sistema económico.
• Una sociedad civil con un perfil específico.

EL DESARROLLO DEL MARCO DE REFERENCIA

El análisis de una PP no parte de cero ni enfrenta la situación inédita de dar

forma a una política enteramente nueva que tiene un problema público jamás
visto y tratado. Normalmente el análisis de políticas hace referencia a la polí-
tica en curso, de la que examina su actuación y sus resultados y trata de iden­
tificar las causas de sus eventuales resultados bajos para corregirla o de los
buenos para mejorarla, sostenerla en el tiempo, "institucionalizarla". En gran
medida el análisis consiste en revisar críticamente la información, el razona­
miento y el cálculo del análisis que se hizo anteriormente y sustentó la deci­
sión y el diseño de la política en curso. En este sentido el análisis forma parte
de la historia de las decisiones de una PP o de un determinado campo de la PP,
historia que puede ser un proceso acumulativo de aprendizaje pero también
errático con discontinuidades o regresiones injustificables. Hay sin duda po­
líticas alternativas que rompen totalmente con la historia pasada de una polí­
tica (educativa, de salud, urbana, agrícola, antipobreza, comercial, etcétera),
pero suelen ser contadas y aparecen cuando las políticas seguidas por años
han exhibido su fracaso y han agudizado más que resolver el problema que
pretendían atender.
Partimos entonces del hecho o supuesto de que cualquier política nueva
implica un ajuste mayor o menor del análisis que sustentó la decisión de 1a

17
política en curso o inmediatamente pasada. Por consiguiente, todo análisis
de las PP en un momento gubernamental y social dado es, en una primera
etapa, la valoración de la política en curso o de la inmediatamente pasada,
que puede llegar a tomar la forma de una evaluación en sentido propio y
estricto, El propósito de la valoración es examinar y estimar la idoneidad
causal de la política seguida para lograr los objetivos deseados, valorar su
eficacia social y eficiencia económica. En un segundo momento, con referen­
cia a los resultados que arrojó la valoración y que puso al descubierto los
errores, defectos, olvidos, omisiones que afectaron la eficacia y eficiencia de
la política pasada,9 el análisis elabora otro conjunto de acciones que compa­
rativamente escapan a las debilidades de la política anterior e incrementan su
idoneidad causal.10

Análisis de la estructuración de la política

Una PP es básicamente una acción intencional, orientada a la realización de

ciertos objetivos públicos deseados, y una acción causal, que se considera idó­
nea para efectuar los objetivos aspirados, transformando así el resultado desea­
do en uno esperado, es decir, en un hecho cuyo acontecimiento puede esperar­
se razonablemente a que ocurra, pues sería el efecto de la acción decidida. La
definición de los objetivos es una actividad valorativa que hace referencia al
sistema de valores políticos y sociales de una sociedad, mientras la selección
de las acciones causales se relaciona con las creencias científicas y tecnológi­
cas de una sociedad. La interdependencia de los dos componentes, el valora­
tivo y el factual, con su puntual tensión entre lo deseable y lo factible, entre
lo que el gobierno y la sociedad quieren y lo que realmente pueden hacer, da
forma y modela a la PP. En suma, toda su estructura es bipolar, configurada
por el equilibrio que alcanzaron en un tiempo dado su componente valorativo
y su componente factual, técnico.

9
Estos errores, defectos y olvidos se pueden encontrar en diversos lugares y momentos del desarrollo de la
política. Pueden ser de operación y de gestión (es decir, problemas y defectos de implementación de la decisión
de la política), pero pueden ser también errores, defectos u omisiones de información, conceptualización y análi­
sis al momento de plantear y explicar el problema público en cuestión o al momento de construir las opciones de
respuesta o al momento de argumentar las ventajas de una opción de acción sobre otra.
10
En mucho mi entendimiento de la manera como se realiza concretamente el análisis de las PP en los go­
biernos se inspira en el incrementalismo o "método de comparaciones sucesivas limitadas", propuesto por Ch. E.
Lindblom en su conocido artículo La ciencia del cómo salir del paso (1959).

18
 El análisis procede entonces, en primer lugar, a averiguar los factores
que estructuraron la política en curso de una determinada manera, por lo que
identifica las creencias valorativas de una sociedad y su gobierno, que son las
que están en la base de la aparición y justificación de determinadas expectati­
vas y objetivos sociales, así como examina las creencias científico-técnicas de
sociedad y gobierno que los llevaron a considerar que las expectativas y obje­
tivos sociales no son sueños imposibles sino que pueden llegar a ser hechos
sociales reales mediante la puesta en movimiento de ciertas acciones. Las
creencias valorativas proyectan ciertos objetivos y futuros sociales que se con­
sideran valiosos humana o socialmente y que, en mérito de su valía, merecen
ser realizados en un determinado plazo (corto, medio, largo), mientras las
creencias científico-técnicas dictaminan la factibilidad y costos de los objetivos
y futuros y nos llevan a pensar y decidir que ciertos grupos de acciones en vez
de otros son los que tienen las credenciales para ser considerados los más aptos
para producir los objetivos deseados y responder a las expectativas.
Las creencias valorativas, cuyo humus es la cultura históricamente forma­
da de una sociedad, se plasman fundamentalmente en los artículos constitu­
cionales del Estado que definen la naturaleza y sus fines, en leyes específicas
para determinados campos de acción social y en convenios internacionales,
que prescriben en su conjunto los objetivos sociales que los gobiernos deben
valorar, asegurar y atender. Las creencias científico-técnicas, cuyo centro es
la investigación científica y tecnológica con sus aplicaciones probadas, se
plasman en teoremas, tecnologías, métodos de gestión, que suelen ser de
aplicación universal y cuentan con evidencias de respaldo sobre su idoneidad
y eficacia constante. En suma, la base de la estructuración de una política es
su firmamento normativo y su universo informativo y científico-técnico.
En numerosos estados el par de creencias suele tener su manifiesto direc­
tivo general en el plan de acción (estratégico u operativo) de un gobierno, que
ha sido elegido para dirigir a su sociedad por un determinado periodo. En el
plan de gobierno (o también "plan de desarrollo", como se acostumbra a decir
en mucho países), que incorpora en mayor o menor grado las aspiraciones,
ideas y propuestas de la ciudadanía, el gobierno formula su agenda e instru­
mental de acción, proyecta el conjunto de los objetivos prioritarios que se
compromete a realizar en razón de su valor social y al mismo tiempo formu­
la las líneas de acción que emprenderá de manera continua para efectuarlos.
Independientemente de su retórica, el plan expresa la visión que el gobierno
tiene de su acción directiva, por lo que están a la vista sus convicciones valo-

19
rativas, los fines y los objetivos de valor social que guiarán su acción, así como
también las líneas centrales de acción que el gobierno ha decidido seguir para
estar en condición de hacer reales los objetivos. El plan es entonces la matriz
política de la que se desprenden las PP, las cuales serán el conjunto de las ac­
ciones específicas orientadas a la realización de los objetivos de la acción gu­
bernamental en (determinados sectores de su prescrita función pública (como
seguridad pública, servicios públicos de educación y salud, ambiente, laboral,
infraestructura, etcétera).11
En lo que concierne al conocimiento y valoración de la estructuración de
la política el análisis cumple una doble tarea de orden lógico y de orden causal. Su
trabajo y producto lógico consiste en validar o invalidar los objetivos y accio­
nes de la PP en curso, al mostrar que son o no compatibles con los principios
constitucionales del Estado, con las normas legales que rigen un cierto campo
de acción o con la arquitectura del plan de gobierno. Pero más allá del even­
tual argumento lógico de que hay o no contradicción de la política con los
valores del Estado y del gobierno, el otro trabajo y producto del análisis con­
siste en validar o invalidar la idoneidad causal de las PP, mostrar que las ac­
ciones que la política prevé se basan o no en los teoremas, tecnologías y mé­
todos de gestión probados.
En el terreno valorativo, el análisis de las PP carece de la capacidad para
validar los fines, objetivos, expectativas sociales, que no son científica o empí­
ricamente procesables ni argumentables. Puede sólo mostrar la compatibili­
dad y congruencia de la política en curso con el sistema de valores institucio­
nalizado y acaso con la moralidad social general. Pero en el terreno causal su
incompetencia se ve compensada, pues el análisis es el dictaminador que sen-

11
Hay un debate explícito o sutil sobre la relación entre plan y PP, desde el nacimiento de la disciplina. Plan
pertenece a la gramática de la planificación estatal como el instrumento central de dirección del gobierno, que
puede llegar al extremo (socialista o estatista) de suponer que todos los ámbitos de la vida social y económica son
planificables por el gobierno, susceptibles de intervención y regulación estatal, y que pueden ser forzados a de­
terminados comportamientos que serán controlados por el poder público, PP, en sentido contrario, parte del
principio que no todos los espacios de la actividad económica y social de las personas y grupos son susceptibles
de planificación e intervención estatal, por su calidad de ser actividades libres (estatalmente garantizadas), de
modo que la acción de la sociedad puede tener campos planificables y campos de atención mediante las PP, las
cuales no son todas impositivas ("políticas regulatorias"). Dicho también de otro modo, las PP definen lo que el
gobierno directamente o mediante terceros ha decidido hacer para cumplir sus funciones públicas, mientras plan
en sentido estatista va más adelante y significa lo que la sociedad obligatoriamente debe hacer sin más por ins­
trucciones no discutibles del gobierno. Fuera de la discusión conceptual, la eventual relación conciliadora entre
plan y PP se entiende en la práctica de dos maneras: a) el plan es el marco de referencia (imperativo o indicativo)
de las PP que son las concreciones sectoriales de los objetivos y acciones del plan; o b) el plan es el universo de las
PP que emprenderá el gobierno del Estado para cumplir sus funciones públicas sectoriales y realizar sus objetivos
públicos sectoriales, en el entendido que la PP se desagregará en acciones específicas o "programas".

20
tencia la ineficacia o ineficiencia de la política en curso después de observar las
evidencias de desempeño, producto y resultados de la política publica.
Por último, el análisis de cualquier política debe considerar, y en serio,
que los objetivos que proyecta como realidades a cumplir sean compatibles
con el sistema valorativo que sustentan las instituciones políticas y sociales,
así como demostrar que las acciones que proyectan o prescribe para poder
realizar los objetivos se basan en las prescripciones tecnológicas y gerenciales
probadas o en las mejores prácticas de otros gobiernos que han acreditado
eficacia y eficiencia en el abordaje del mismo problema y objetivo similar.

Análisis del origen de la política

La política es estructurada por los juicios de valor, que deciden los objetivos
a realizar, y por los juicios de hecho, que deciden las acciones que se llevarán a
cabo para ser aptos y realizarlos. Pero los juicios valorativos y fácticos que
una política contiene no aparecen por sorpresa ni son obra y gracia de un
agente poderoso y sabio, socialmente trascendente y convincente. La PP es,
más bien, el resultado de un proceso social y político, que a veces es fluido y
consensual, en el que los actores gubernamentales y sociales comparten infor­
mación y aceptan bastante los resultados del análisis experto del gobierno, la
academia o la consultoría, mientras otras veces es un proceso complejo, tenso,
volátil, sacudido por discrepancias sobre los objetivos y las acciones de la po­
lítica, que obliga a negociaciones, ajustes, compensaciones entre los actores
políticos y sociales interesados en la atención de un cierto asunto considerado
público y en la necesidad de echar a andar una cierta política en respuesta.
La relación entre el análisis y las actividades de negociación de los partici­
pantes es diversa y cambiante a lo largo del proceso de formulación de la po­
lítica. Hay procesos en el que el análisis es el factor predominante de la hechura
de la PP, mientras en otros las actividades de ajuste mutuo de los participantes
son las que encuadran el análisis y con frecuencia lo condicionan.12 Los ajus-
12
Uno de los momentos más interesantes y creativos de la disciplina de la PP ha sido la discusión acerca del
fundamento que sustenta (o ha de sustentar) el policy decisionmaking, la hechura o formulación de la política. En el
debate es posible construir un continuo que va desde el extremo de una política cuyo fundamento es (o se exige
que sea) el análisis racional riguroso, sin tomar en consideración otros factores, hasta llegar al otro extremo de
una política que se origina en una mera transacción política sin incorporación de actividades analíticas, las cuales
en el mejor de los casos se llevan a cabo posteriormente para facilitarr la puesta en marcha de la política que fue
decidida por los resultados de la negociación y no del análisis. Entre esos dos polos se ubican otros tipos de acti­
vidad de sustentación de la PP, que se distinguen tanto de la racionalidad estricta como de la pura concertación

21
tes de la negociación entre los interesados, sea que empleen o no los argumen­
tos, cálculos, evidencias del análisis, suelen terminar reelaborando los objeti­
vos originales de la PP, redimensionan o cambian sus componentes, o
sustituyen con otras las acciones que se consideraban más eficaces y eficien­
tes. En cualquier caso, a pesar de que muchos analistas de la PP se rehusen a
reconocerlo o lo menosprecien, la estructura de una política es el producto de un
proceso político, pero en el entendido de que la PP (O la política sin más) no es
una actividad irracional, movida sólo por fuerzas e intereses particulares, que
excluye todo análisis de consecuencias y costos.
En consecuencia, el proceso político que dio origen y forma a la política
en curso debe ser analizado en sus diversos componentes y momentos de
desarrollo, con el fin de identificar cuáles fueron las oportunidades cognosci­
tivas y políticas que se abrieron a lo largo del proceso y las restricciones o
distorsiones que lo afectaron, para estar así en posibilidad de entender por
qué la decisión de la política en curso tiene esa estructura (acaso defectuosa)
y arroja esos resultados (limitados), por qué el análisis de soporte de la deci­
sión llegó a esa conclusión o tuvo que terminar en ella y, sobre todo, para
analizar si han cambiado las condiciones informativas, cognoscitivas, políti­
cas o sociales en las que la política se desenvuelve, de manera que el análisis
pueda proponer sin veleidades otras opciones de acción que harían que la
política nueva se dirigiera hacia los objetivos de valor público, los precisara
mejor, y desarrollara acciones de superior idoneidad causal.
Para ello el análisis debe reconstruir (selectivamente) con rigor y perspi­
cacia el proceso social y político el origen de la PP en estudio. El primer paso
analítico consiste en indagar cuáles fueron los hechos sociales que se califica­
ron como problemas de interés público y que llegaron a colocarse en la agen­
da de gobierno y posicionarse acaso como un problema público de alta prio-

política. Son específicamente los análisis de racionalidad limitada, que son obligados en aquellas situaciones socia­
les y de gobierno en las que no se cuenta con la información suficiente y/o con la teoría y tecnología probada
para poder armar un análisis plenamente sustentado, pero que tampoco se renuncia por ello a realizar el máximo
análisis posible con los materiales cognoscitivos disponibles y a aceptar que la formulación de la política sea el
resultado de una negociación pragmática entre intereses particulares. El tipo de análisis racional limitado toma
muchas formas y tiene diversos desarrollos, pero hay uno que merece ser señalado, "el análisis con partido to­
mado", a saber, el análisis que se pone en movimiento a partir de una visión preferida de la política, en cuya
valía se cree, y cuyos da:os, argumentos, cálculos y evidencias se emplean para defender la propia posición y
rebatir otras propuestas de política en un diálogo que es político y cuyo desenlace puede ser el resultado de una
negociación política, pero que no abandona las operaciones y resultados del análisis como referencia para el
arreglo recíproco. Con frecuencia éste es el tipo de análisis que puede y suele practicarse en aquellas situaciones
gubernamentales que se caracterizan por restricciones cognoscitivas y por contextos sociales de pluralidad po­
lítica activa y hasta polémica.

22
ridad gubernamental y que dieron origen a la PP. Para ello, se deberá averiguar
cuáles fueron los actores sociales que crearon el problema y las acciones que
emprendieron para llamar la atención de la sociedad, así como conocer cuál
fue la información y cuáles las evidencias o argumentos que los promotores
de la política emplearon para convencer a la sociedad y justificar (si es que lo
hicieron) que se trataba de un problema de real interés público que el gobier­
no debía necesariamente atender para evitar males públicos mayores, entre
otras razones. El análisis deberá también averiguar cuáles fueron eventual-
mente los otros actores sociales que se opusieron a que determinados hechos
sociales fueran considerados problemas públicos y los argumentos que pre­
sentaron (si es que lo hicieron) para oponerse, corregir o matizar las posicio­
nes de los activistas e impedir que el problema llamado público fuera acepta­
do, tal cual, por el gobierno e ingresara en la agenda del gobierno sin
modificaciones. En suma, el análisis está destinado a reconstruir el llamado
"proceso de formación de la agenda de gobierno", mediante el cual una cier­
ta situación social se convierte progresivamente en problema público, tema
de acción de gobierno y objeto de una PP, proceso que es naturalmente plu­
ralista en propuestas y frecuentemente polémico.
La lectura del proceso llevará al analista a descubrir los errores, omisio­
nes, restricciones y acaso imposiciones que gravaron el análisis y la decisión
pasados y que explican también por qué los analistas de entonces, a pesar de
sus buenos análisis y cálculos, terminaron de buena fe o resignadamente por
recomendar ciertas acciones. Los errores, defectos y omisiones en que incurrie­
ron los promotores, analistas y decisores de una política podrán ser de orden
informativo y cognoscitivo, pero también de orden político, lo que ocurre
cuando las fuerzas políticas interesadas en una política descartaron o rehicie­
ron el análisis para evitarse costos políticos inmanejables, neutralizar conse­
cuencias electorales adversas o no ocasionar deterioros a la reputación social
del gobierno. Va de suyo que los errores y defectos cognoscitivos son supera­
bles mediante la (auto)crítica, que se nutre de nueva información y eviden­
cias, pero los errores y defectos por causas políticas, aunque pueden ser
identificados y criticados con toda facilidad, son empero de difícil superación
mientras no se creen mayorías políticas convincentes de apoyo.
El segundo paso analítico, más fino y crucial, consiste en indagar cuál fue
la definición específica del problema (por ejemplo, del desempleo, de la po­
breza, del incremento de la criminalidad y la destrucción ambiental, etcétera)
que difundieron los promotores de la política, la que hizo suya el gobierno 0

23
la que aceptaron finalmente los legisladores o los sectores sociales interesados
en elaborar una PP para atender el problema. Por consiguiente, habrá que
conocer con precisión los hechos sociales que fueron considerados elemen­
tos constitutivos del problema, así como conocer las causas a las que promo­
tores, analistas y decisores imputaron la existencia y el crecimiento de esos
componentes indeseables constitutivos del problema. Una vez descubiertos
los componentes y las causas del problema público, el trabajo del analista
consiste en pronunciarse sobre la corrección o incorrección de la definición y
explicación del problema que estuvo en la base de la PP en curso.
Para ello, recurrirá a la información disponible confiable, a los resultados
probados de la investigación teórica y la aplicación tecnológica o a las historias
de éxito y mejores prácticas (mejores PP) que acreditan otros gobiernos que
atacaron el mismo o semejante problema. Con frecuencia los gobiernos ten­
drán que encargar a centros académicos y empresas especializadas de consul-
toría la realización de investigaciones específicas para disponer de información
confiable y de explicaciones con evidencias suficientes sobre un determinado
problema social de interés público. En gran medida, la corrección del análisis
de una política alternativa y, en consecuencia, la baja probabilidad de que el
gobierno caiga en decisiones erróneas está determinada por el tipo y grado de
información e investigación que un gobierno encuentra disponible en su so­
ciedad. No es casual que los gobiernos de países atrasados sean más propensos
a decisiones equivocadas de política debido a la escasa información y conoci­
miento de su realidad social.
El tercer paso analítico consiste en conocer los criterios que fueron los
más influyentes en el momento de construir las diversas opciones de acción
para atacar el problema público y de seleccionar la opción que se convertirá
en la PP del gobierno. El análisis cuidadoso del modo como se fraguó la deli­
beración y la decisión del gobierno es fundamental, entre otras razones por­
que puede ser que una politización unilateral del enfoque analítico y de la
decisión sea el responsable de los magros resultados de una PP, pero en otros
casos pueden los incumplimientos y malos resultados deberse al exceso de un
criterio drástico y unilateral de eficiencia económica, que llevó a tomar deci­
siones que no incluyeron la consideración de las reacciones políticas que
suscitaría la PP y que tampoco mostraron que el cuidado por la eficiencia
económica se traduciría en eficacia social, con efectos que reducirían males
sociales o generaría valor público. Aquí la averiguación del criterio que domi­
nó el análisis y la decisión (¿racionalidad económica estricta, viabilidad poli-

24
tica, factibilidad administrativa?) es crucial para entender el comportamiento
desviado o ineficiente de una PP, razón por la cual la renovación o innovación
de una política alternativa depende ante todo de la posibilidad de criticar y
cambiar el principio del análisis y diseño de la política.
Por último, el análisis de la política en curso deberá tomar en considera­
ción cuál fue el proceso de implementación y gestión de la política que se
consideró era el idóneo para que la PP alcanzara sus resultados. En efecto,
puede ser que el análisis del problema público y la selección de la acción hayan
sido correctos, por lo que los eventuales problemas y defectos de la política no
se ubican en su fase de análisis y diseño, sino en su fase posdecisional de co­
municación, operación y gestión. Aquí el análisis de la pp toma la forma orga-
nizacional, gerencial y operativa de la administración pública y su trabajo
consistirá en revisar la estructura administrativa de la organización a la que se
encargó la puesta en marcha de la política (su distribución de autoridad, su
sistema de trabajo, etcétera) o de la configuración interorganizacional respon­
sable, cuando son varias dependencias gubernamentales las que intervienen en
el desarrollo de la política y la producción de sus objetivos. El ojo clínico del
analista deberá concentrarse primero en saber si hay o se cumplen las especi­
ficaciones establecidas para las actividades, la secuencia operativa o flujo de
trabajo, lo mismo que los estándares e indicadores de desempeño. Asimismo,
deberá examinar los patrones directivos de seguimiento, acompañamiento,
medición y evaluación del desempeño del personal. Muchos análisis ponen el
dedo en la llaga de la pobre administración de la política pública.13

Análisis de la integración de la política

La PP está compuesta o integrada por programas, aunque (como se ha dicho)

el concepto de programa no provenga de la gramática o mundo de sentido de
la PP, sino de la presupuestación/financiación pública, al que no interesa o le
es indiferente conocer el proceso social y político mediante el cual ciertos
hechos sociales se volvieron problemas públicos y su solución se volvió el

13
La relación entre el análisis y la gestión es algo que permanece sin una solución satisfactoria tanto en la
disciplina de la PP como en la de administración pública (AP). Desde su comienzo, por razones epistemológicas y
de afirmación académica, la PP quISO establecerse como un campo de estudio disciplinario diferente de la AP,
concentrado en la decisión pública más que en su ejecución. Este punto de vista del campo se afirmó con superior
fuerza cuando el análisis de PP se convirtió en puro análisis económico y no tomó en consideración otras dimen­
siones de la decisión y desarrollo de la política.

25
objetivo de una PP. En la perspectiva presupuestaría-financiera se da por su­
puesto que hay una PP, validada y decidida por autoridades públicas legíti­
mas, y que en razón de los beneficios públicos que la política genera, al resol­
ver problemas públicos y neutralizar males sociales, es una obligación estatal
proveerla de los recursos necesarios para sus actividades.
El interés de la presupuestación/financiación pública se concentra princi­
palmente en conocer y estimar de manera precisa los costos de operación que
implica la ejecución de las acciones de cada una de las PP que los gobiernos
han decidido emprender y da por sentado la importancia pública de la polí­
tica. Asimismo, busca asegurar que la eficiencia económica sea el criterio
principal en la estimación de los recursos de una PP (así como su asignación
y uso), debido a la escasez de los recursos públicos y a la pluralidad de fun­
ciones y objetivos que el Estado debe de manera simultánea cumplir y reali­
zar. Por ello, es lógico que el gobierno exija a sus organizaciones y a su perso­
nal listar las acciones que requieren poner en movimiento para realizar sus
encargos públicos y que exija, a la vez, que las acciones estructuren sus diver­
sos componentes de una manera racional de modo que se puedan estimar y
justificar sus costos de operación y la necesidad de recursos. El "programa"
representa justamente un modo de ordenar racionalmente los varios compo­
nentes de las acciones del gobierno.14 En mérito de ello, el programa es la
acción de gobierno que merece recibir y consumir recursos públicos.15 Dicho
sea de paso, la PP está más en el discurso que en los recursos del gobierno. No
es una actividad que disponga directamente de recursos públicos y no apare­
ce corno tal ni en el presupuesto ni en la cuenta pública. Los programas par­
ticulares que integran la política y que ésta determina son los que disfrutan
de recursos públicos, los que aparecen en las listas de las cuentas públicas y
los que son objetos de auditoría. En la perspectiva de las finanzas públicas, la
PP es una realidad abstracta, que existe concretamente en tanto que contiene
un determinado número y tipo de programas.
La estructura, de un programa, como la de una política, es también la de
un conjunto de acciones intencionales y causales. Pero su característica propia
es que están orientadas a la realización de determinadas realidades particulares
que son los componentes que en su conjunto constituyen esa realidad social
14
E1 ordenamiento racional de los componentes del programa se estructura a la manera de "la acción racional
respecto ce fines", formulada por Max Weber, en el sentido que los elementos de la acción se ordenan por su in­
tencionalidad o la referencia a sus fines, así como por su racionalidad o capacidad causal para realizar sus fines.
15
Existe también un largo debate sobre la manera de entender la relación entre la PP y el programa. Mi
posición ha sido sucintamente descrita en la nota 4.

26
 compleja y global que es el objetivo último de la PP y que llamamos, por ejem­
plo, la seguridad pública, el desarrollo social, la educación pública, la salud
pública, etcétera. Por el lado de su intencionalidad, el programa señala sus
objetivos, que se desagregan y precisan luego en metas o resultados particula­
res (observables, mensurables). Por el lado de su operación causal, el programa
implica agentes que son organizaciones y personas (número de, perfil de com­
petencias y destrezas requeridas, responsabilidades, etcétera), acciones (están­
dares, especificaciones y procedimientos de, secuencia de operaciones, instru­
mentos y equipos), tiempos de ejecución de las actividades y de realización de
los productos intermedios y final, sistemas de información, seguimiento, me­
dición y evaluación de las actividades, productos y resultados.
Desde la perspectiva de las finanzas públicas (presupuestación y asigna­
ción de recursos, incluida) el centro del análisis consiste en estimar el monto
de recursos que los programas de una PP necesitan y estimarlos a partir del
principio de la eficiencia económica de las acciones, por lo que se exige a los
programas que ofrezcan cálculos correctos de costo-beneficio, costo-eficacia,
que justifiquen o demuestren que sus acciones programadas pueden producir
sus objetivos y mantener o incrementar los beneficios sociales al menor costo
posible y razonable. Cuando el análisis de la PP es controlado por los econo­
mistas, esta operación se convierte en su corazón, mientras que es más bien
el corazón del análisis financiero de la política o de una concepción de la dis­
ciplina de la PP como actividad de análisis para la asignación eficiente de re­
cursos públicos. La presentación de costos en el análisis es algo necesario e
importante, en tanto que la solidez financiera del Estado y el uso responsable
de los impuestos de los ciudadanos son elementos incuestionables de un Es­
tado eficiente y responsable en el cumplimiento de sus funciones públicas.
Pero es insuficiente si se vuelve el puesto exclusivo y dominante, pues puede
generar más problemas que respuestas.16
Sin embargo, hay análisis económicos que prestan cada vez mayor aten­
ción a los resultados de la acción del gobierno, a la eficacia social de las accio­
nes y no sólo a su eficiencia económica: a la eficacia social de la eficiencia económi-
ca. En efecto, tenemos muchos programas que son costoeficientes en sentido
estricto pero cuya eficiencia económica no se ha traducido en eficacia social,
en cuanto las operaciones aún eficientes no han generado efectos que mues­
tren que se han superado las situaciones sociales indeseadas, tales como la
16
Esta posición manifiesta la acostumbrada tensión entre analistas de PP, más económicamente orientados,
y otros que además de la eficiencia económica toman en consideración otros componentes y desarrollos.

27
disminución de la pobreza y la desigualdad, de la del deterioro ambiental y el
incremento del capital intelectual de la juventud de una sociedad. Por consi­
guiente, han crecido los análisis económicos que buscan asignar los recursos
desde la perspectiva de los resultados sociales y, en consecuencia, han estable­
cido con mayor precisión la relación que hay (o debe haber) entre los costos
óptimos de ejecución de la PP y sus resultados o efectos sociales reales, valo­
rados por los cambios positivos que han ocurrido en las realidades sociales que
la política atiende y cambios que pueden ser constatados y hasta medidos.
Al incluir el acento en la eficacia o valía social de la PP, el análisis econó­
mico refrenda su exigencia en el componente costoeficiente de las acciones y
dispone de numerosas evidencias a su favor, pues es de sobra conocido que los
varios tipos de ineficiencia económica de los programas suelen ser los mayores
obstáculos de su eficacia social.17 El análisis descubre empero que hay que
integrar otros componentes de la acción (el administrativo, por ejemplo) para
que una política esté en condiciones de producir los cambios sociales desea­
dos. Descubre también la complejidad de los entornos sociales; y políticos en
los que se mueve la política, de modo que la máxima eficiencia económica de
la actuación pública es insuficiente en aquellos contextos de hostilidad, des­
composición social o de velocidad del cambio que escapan a su control.
Probablemente no tendrá mucho sentido para el analista otorgar la máxi­
ma importancia a la dimensión administrativa de la política y, en consecuen­
cia, dedicarse a examinar de manera minuciosa los componentes operativos
de los programas; para evaluar su existencia, corrección o cumplimiento. Sin
embargo, la brecha que hay entre los resultados deseados de la PP y los empí­
ricamente logrados tienen su explicación más frecuente en la estructura
(inexistente, incorrecta o sólo discursiva) de los programas y, más a fondo, en
las operaciones de los programas, que pueden ejecutarse sin respetar los es­
tándares y procedimientos establecidos o, peor aún, la brecha puede explicar­
se por los agentes mismos encargados de la política cuando carecen de las
capacidades, destrezas y motivaciones apropiadas para la tarea. A esto se debe
que la evaluación de la PP consista hoy, en gran medida, en observar los resul­
tados (que arrojan los diversos programas particulares que integran una PP, de

l7
Un ejemplo de cómo las ineficiencias económicas causan ineficacias sociales o resultados sociales muy por
debajo de los exigidos se puede encontrar en muchas políticas sociales de asistencia o de antipobreza. Las comu­
nidades o las personas pobres reciben relativamente una muy baja proporción de los recursos económicos asig­
nados en comparación con los que se quedan las burocracias o que se desperdician por regulaciones y operaciones
improcedentes. Una de las razones por las que se aprecian las políticas sociales "focalizadas' es porque su criterio
estricto de eficiencia económica conduce a eficacia social.

28
 modo que la evaluación sumaria de una política sea el resultado de valorar los
productos que aportan cada uno de los programas particulares y de sus resul­
tados sociales.
Del hecho que en muchos de nuestros regímenes político-fiscales los pro­
gramas son los constituyentes de una PP se sigue que lo que reviste el más alto
valor en el análisis de una PP es examinar rigurosamente el conjunto de los
programas que integran una política y evaluar si existe entre ellos un eslabo­
namiento acumulativo y coherente de sus principios de acción, instrumentos
y productos, de modo que todos las acciones y resultados de los programas en
su conjunto estructuren un sistema de acción pública que se mueve en la mis­
ma dirección y en el que cada programa representa un componente funcional
de la PP que ofrece aportes relevantes para el logro de los objetivos: la PP como
sistema de acción. Sin embargo, con frecuencia, el análisis muestra que los pro­
gramas alcanzan a tener tal independencia entre sí y autonomía que se vuelven
casi "políticas" por sí mismos, autocontenidos, con el efecto de provocar re­
dundancias, inconexiones y contradicciones, de modo que la PP en estudio se
muestra como un mundo desordenado de actividades, incoherente, fragmen­
tado, sin sentido de dirección y desperdiciador de recursos. Justamente el
desorden o la incoherencia de los programas que integran una PP (policy incon-
sistency) es la causa principal de su mal desempeño y de la irresponsabilidad
gubernamental. En contraste, el análisis que habrá de sustentar la nueva polí­
tica, si no quiere repetir o agrandar los errores del pasado, deberá prestar
atención a la estructura de cada uno de los programas y presentar propuestas
sobre la manera de eslabonarlos, complementarlos, "sinergizarlos" y hacerlos
fibras interdependientes de una trama o sistema de acción gubernamental o de
acción pública. El merecido énfasis hoy en la "transversalidad" de las políticas
se mueve en esta dirección y trata de poner remedio a la frecuente inconexión
e incoherencia entre los programas de una política pública.

Análisis de la política componente de una historia y un contexto social

Por último, el análisis debe rebasar la elaboración de la política y escapar a la

prisión conceptual de pensar la PP como una realidad autocontenida, cuyo
diseño y rendimiento puede explicarse y lograrse sin necesidad de examinar
el contexto en que la política se ubica y desarrolla, mientras el contexto es las
más de las veces todo un conjunto de factores causales que impiden un buen

29
análisis, diseño e implementación o que pueden favorecerlo. El análisis del
contexto es algo periférico en la disciplina de la PP que en lugar de dispersar
la atención intelectual la ha concentrado sistemáticamente en el proceso de
decisión de la política (o el proceso de la decisión del gobierno), por lo que
del estudio de la historia y contexto social de la PP se encargan la sociología y
la ciencia política. Sin entrar en discusión y consideraciones más precisas,
convie:ne sólo apuntar que una mirada analítica capturada por el proceso de­
cisorio de la política, que sea indiferente o incapaz de ubicarla en su historia
y contexto social terminará por no dar a conocer ciertos factores decisivos
que ora son pesadas restricciones ora oportunidades para aprovechar.
Lo primero que no puede perder de vista el análisis es que la política en
curso y la nueva tienen una historia de análisis y decisión detrás de ellas y que
éstas son eslabones de esa historia política, social e intelectual, difícilmente
fluida y progresiva, y la cual está hecha en cambio de rodeos, altibajos, frenos
y aceleraciones, que pesan al momento de definir los problemas, discriminar las
expectativas, calificar los objetivos, recomendar las opciones de acciones y se­
leccionar los instrumentos. Hay inercias intelectuales y políticas que hipotecan
el análisis, el diseño y la decisión de la política o la hacen naufragar. Gobierno
y sociedad, por años, han caminado con concepciones, preferencias y expecta­
tivas específicas que modelan el análisis y la decisión de la PP para bien o mal,
para su éxito o fracaso. Un botón de muestra de esta situación de historias y
contextos sociales influyentes en el análisis lo ha sido nuestro estatismo y tra­
dicional desconfianza en las capacidades de las sociedades económica y civil al
momento de diseñar y echar a andar una política, con el efecto de que la PP se
reduciría a la acción gubernamental y desperdiciaba o subutilizaba los recursos
de la sociedad. Revertir esas inercias y proclividades no es sólo un asunto de
ilustración intelectual o de pedagogía cívica, sino suele ser el resultado de un
evento político significativo, como el que puede ocurrir a raíz de las crisis, las
movilizaciones o los cambios políticos, tal como ha ocurrido en nuestros países
con la democratización de los regímenes autoritarios o con la liberalización de
la economía frente al intervencionismo estatal innecesario.
En continuidad, el análisis no puede perder de vista tampoco la configu­
ración y dinámica del contexto político en que nace y se decide una PP. De
nuevo el modo y alcance del régimen político, su rigidez y clausura o su aper­
tura para encontrar consensos básicos, su equilibrio o bloqueo entre poderes,
es crucial para el análisis, el diseño, la decisión e implementación de la política.
En estos primeros años de régimen democrático hemos visto cómo buenos

30
análisis y propuestas de las PP han sido derrotados por la supervivencia de las
prácticas políticas del viejo sistema, por la ausencia de un nuevo diseño insti­
tucional que regule las relaciones entre los poderes públicos y entre éstos y la
ciudadanía o por la rigidez y mezquindad de las relaciones entre el poder
ejecutivo y el legislativo.
Asimismo, es relevante al momento de analizar las PP tomar en considera­
ción el estado que guarda la administración pública, conocer sus límites y al­
cances, sus defectos, vicios y virtudes. Un gobierno desacostumbrado a la ob­
servancia de la legalidad, a la conciencia de costos, a la exigencia de laboriosidad
y eficiencia, carente de un sentido básico de responsabilidad pública, repre­
senta un mundo operativo que bloqueará cualquier PP innovadora, exigente
o que implique evaluación del desempeño y guerra contra la corrupción y la
arbitrariedad. Lo mismo puede afirmarse si el análisis de las PP no conoce
cabalmente los alcances de la sociedad económica y de la civil, con el resulta­
do de que el análisis y diseño de las políticas tenderá a exaltar o a menospre­
ciar las posibles contribuciones que la empresa privada y la organización social
aportarían a la solución de los problemas públicos y a la producción de situa­
ciones sociales de calidad y beneficio común. El desconocimiento de la capaci­
dad de la sociedad económica y civil, combinada con las inercias e inclinaciones
de nuestra tradición politizada, tendría como efecto que reprodujéramos in­
cansablemente nuestra historia estatista, según la cual la política pública es
sólo la política gubernamental, o que soñáramos optimistamente con la res­
ponsabilidad pública y la capacidad técnica de nuestros ciudadanos, actores
económicos y civiles.
En conclusión, el análisis de las PP es una actividad intelectual multidi-
mensional, de muchas capas y muchos puntos cardinales. El rigor intelectual,
metodológicamente cultivado, es una condición necesaria, así como lo es
también la capacidad de hacerse nuevas preguntas y la disposición a explorar
nuevos caminos. Crucial es la voluntad de no aceptar que la política se vuelva
sólo un hecho de poder o de conveniencia, insubordinado a las exigencias de
la razón valorativa y empírica e indiferente a las aspiraciones de una vida en
sociedad segura, próspera y justa. Se trata de un análisis comprometido con
valores humanistas y cívicos.

31
 La brecha de la implementación*
Merilee S. Grindle

Implementación -llevar ideas de política a la práctica- es frecuentemente la

parte más difícil e incierta del proceso de política. Nuestra atención, por su­
puesto, tiende a dirigirse al calor de los debates, negociaciones y votaciones
que caracterizan la aprobación de nuevas políticas, cuando funcionarios y
políticos hablan en pro o en contra del cambio, cuando los medios siguen los
pormenores de apoyo y oposición, y cuando una variedad de agentes hablan
sobre la intencionalidad de las nuevas políticas. No obstante, consistentemen­
te emergen obstáculos no previstos después que los diseñadores, partidarios y
agentes de nuevas iniciativas declaran la victoria. Con frecuencia, nadie presta
atención mientras estos obstáculos gradualmente magullan la intencionalidad
y el efecto de la política y surge una brecha de la implementación.1
Esta brecha es la disparidad que frecuentemente hay entre lo que se anun­
cia como política y lo que en realidad se ejecuta. Esta transición constriñe a las
políticas públicas en todo el mundo, tanto en los países desarrollados como en
vías de desarrollo, tanto en la política internacional como en la nacional. Esta
es una situación que persiste en países latinoamericanos, pero esta región del
mundo no está sola en su sufrimiento. Es una región que da gran valor a la
existencia legal y formal de la política pública, sin embargo, en los países lati­
noamericanos los hacedores de política y sus ciudadanos pueden generalmen­
te no estar preparados para enfrentar la frecuencia con que se presenta esta
brecha. Las políticas públicas pueden surgir en un sentido legal y formal, pero
esto no asegura que serán efectivamente ejecutadas. En las nuevas democra­
cias de América Latina, si no se atiende la brecha de la implementación se

*
Traducción de Carlos González Barragán.
1
La literatura que trata la implementación es vasta, incluyendo un sinnúmero de casos de estudio sobre
"qué salió mal" en políticas públicas. En países en desarrollo, mucho del interés específico en la implementación
data de los ochenta y noventa. En los 2000, ha habido una renovación del interés en el tema de la implcmenta-
ción entre aquellos interesados en la ciencia de la administración. Véase, por ejemplo, S.M. Barrett (2006); Mi-
chael Hill y Paul Hupe (2002); L. J. O'Toole, Jr. (2000), S. C. Winter (2006); T. Younis e I. Davidson (1990).

33
puede debilitar la aprobación ciudadana del desempeño gubernamental, pro­
vocar decepción cuando las políticas prometidas no son efectivamente ejecu­
tadas o peor, llevar a un cinismo sobre la democracia en general.
En ocasiones, la brecha de la implementación puede ser relativamente
angosta, al introducir cambios sutiles cuando la política pasa del anuncio a la
realidad. En otras, puede ser enorme, como el caso de una nueva política que
nunca se lleva a cabo y permanece olvidada en repisas empolvadas. La brecha
puede ser benigna, o incluso útil, por ejemplo hay políticas públicas pobre­
mente diseñadas pero que se ajustan a la realidad en un esfuerzo para hacerlas
más implementables. Pero, también, puede ser profundamente dañina, como
cuando los beneficios de la política son aprovechadas por aquellos que no
tienen derecho a ellos. Pequeña o grande, benigna o dañina, la brecha de la
implementación casi siempre es imprevisible.
La frecuencia de la brecha sugiere la verdad encerrada en las leyes de
Murphy: "Nada es tan sencillo como parece. Todo consume más tiempo de lo
que usted cree consumirá. Si algo puede salir mal, saldrá mal."2 En el pro­
ceso de la política pública, los postulados de Murphy implican que para
cualquier nueva política, "para cualquier proceso posible de análisis y dise­
ño, existe una probabilidad significativa que lo que se anuncia como políti­
ca sufrirá un revés, reinterpretación, deslizamiento o sabotaje mientras se
hacen esfuerzos para ponerla en práctica".
Conocemos algo acerca de las causas de un revés, reinterpretación, desli­
zamiento y sabotaje; además, tenemos algo de experiencia en encontrar por lo
menos remedios parciales para "cosas que salen mal" en la implementación.
Por ello, es posible anticipar algunas fuentes de los problemas de la implemen­
tación y encontrar formas de eludir otras, minimizando así la magnitud de la
brecha o su efecto nocivo. En este capítulo, primero señalo algunas causas
comunes de la transición de la implementación y luego identifico un número
de maneras en que los hacedores de política, académicos, y otros, han intenta­
do minimizar el efecto de las leyes de Murphy durante la implementación. Por

2
Los orígenes de las leyes de Murphy son oscuros. Una versión es que en 1949, el capitán Edgard Murphy,
un ingeniero de la fuerza aérea, dijo sobre un técnico en su proyecto que: "Si hay alguna manera de hacer algo
mal, él la encontrará." Sin embargo, varias fuentes relacionan a las leyes de Murphy con la Ley de Sod y la Lev
de Finagle ("si algo puede salir mal, saldrá mal, en el peor momento posible"). Entre las leyes asociadas con las
leyes de Murphy en la jerga popular se encuentran un número no mencionado en el texto de este capítulo. Por
ejemplo, "si existe la posibilidad de que varias cosas salgan mal, aquella que cause más daño será la que finalmen­
te salga mal," y "si usted percibe que hay cuatro posibles maneras en las que algo puede salir mal, y las elude,
entonces, una quinta manera, para la cual no se está preparado, de pronto surgirá". Véase http://en.wikipedia.
org/wiki/Murphy%27s_law y http://www.murphys-laws.com/murphy/murphy-true.html 10 de abril de 2008.

34
lo tanto, el objetivo de este trabajo es describir causas y explorar remedios, no
se trata de erradicar problemas de implementación, sino de maximizar la me­
dida con la que pueden ser pronosticados y prevenidos. Los procesos de polí­
tica, como las políticas mismas, nunca son perfectos o carentes de daños no
deseados. Sin embargo, con previsión, pueden ser mejorados y en ocasiones,
una serie de peligros de implementación pueden ser evitados.

FUENTES DE LA BRECHA

En el mundo de la política pública, no es difícil identificar razones por las que

la implementación marcha mal. Con frecuencia hay múltiples factores que se
interponen en la ejecución de la intencionalidad de una política, como con­
cluyen los post-mortems sobre qué ha salido mal en experiencias reales de po­
líticas. Estos factores van desde aquellos que son inherentes al tipo de políti­
ca que se persigue, hasta los que tienen que ver con el contexto en que se
está llevando a cabo.

La política pública como problema

Es útil comenzar una lista de retos que tiene implementación, si se acepta

que algunas políticas son simplemente más difíciles de ejecutar que otras.
Algunas -particularmente aquellas que involucran la provisión de servicios
como educación, salud e infraestructura- requieren de largas cadenas de
acciones y muchos actores para ser ejecutadas efectivamente. Cada eslabón
de la cadena debe funcionar -esto es, todas las acciones deben corresponder
a la intención de las políticas y los actores deben asumir responsabilidades
por su papel en el proceso- si la política va a ser implementada efectiva­
mente. En educación, por ejemplo, la implementación de un nuevo plan de
estudios depende del desarrollo oportuno de los libros de texto y los mate­
riales, su distribución en las escuelas, grados, maestros y estudiantes indi­
cados; la capacitación de los maestros; el compromiso de los directores de
las escuelas para apoyarlo; la disponibilidad de inspectores escolares para
asegurar que el plan sea impartido efectivamente; la aprobación de la inno­
vación por parte de los padres de familia, y así sucesivamente. Pressman y
Wildavsky (1973) observaron hace mucho, que por cada eslabón de la cade-

35
na al que corresponda un punto de decisión por algún actor, las probabilida­
des de que algo salga mal aumentan.
Los procesos de implementación en cadenas largas pueden ser compara­
dos con políticas de "plumazo" o golpe de pluma que requieren muy pocas
acciones y actores para llevarse a cabo.3 Un ejemplo clásico de este tipo de
política es la decisión de devaluar una moneda, la cual puede ser ejecutada
muy rápidamente, por medio de las acciones de muy pocos individuos clave
-destaca el gobernador del banco central y el ministro de finanzas. Mientras
que la controversia política y sus repercusiones pueden ser vastas, llevarlas a
cabo resulta un proceso relativamente sencillo. Lo mismo se puede decir acer­
ca de la implementación de muchas políticas en el arsenal neoliberal que piden
una desregulación y una liberalización, y se llevan a cabo dejando de actuar.
Por lo tanto, una fuente importante de los problemas de implementación
tiene que ver con las características de las políticas que se lleven a cabo [véa­
se, por ejemplo, Merilee Grindle y John Thomas (1991); Coralie Bryant y
Louise G. White (1982); Marc Lindenberg y Benjamín Crosby (1981); Peter
S. Cleaves (1980)]. ¿Cuántas actividades se requieren para que una política se
ejecute?, ¿cuántos tipos de actores distintos tienen que estar de acuerdo para
que una política se lleve a cabo3, ¿qué tanto deben cambiar su comportamien­
to los oficiales, organizaciones y beneficiarios para que una política sea exito­
sa?, ¿cuánta cooperación se requiere entre los implementadores, beneficiarios
y otros?, ¿cuántos niveles de gobierno están involucrados? Preguntas como
éstas son útiles en un inicio para anticipar la complejidad del proceso de im­
plementación. Como se sugiere más adelante en este capítulo, estas preguntas
también pueden ser importantes para sugerir medidas que reduzcan la com­
plejidad de algunas políticas.
Rastrear los problemas de implementación al contenido de las políticas es
esencial para políticas que no son factibles en un inicio, esto es, las que son
planeadas sin considerar la realidad económica, política, social o burocrática
que deben afrontar para llevarse a cabo cuando se ejecutan. Un ejemplo
claro de este tipio de política sería la intención del gobierno de Estados
Unidos de construir una democracia en Afganistán e Irak en un periodo
corto. Claramente, el que estas expectativas dan forma a la política; el que
los hacedores de política no puedan apreciar la naturaleza de la sociedad, la
política, historia y conflictos de los países meta y el que no puedan entender

3
Este es un punto importante que expone Joan Nelson (1999).

36
la complejidad o las dimensiones temporales de cómo se crean y mantienen las
democracias afectó la implementación.
Las políticas públicas mal sustentadas son, por lo tanto, otra fuente de
problemas. En realidad, las políticas no factibles son una falla del proceso
de hacer política y no de implementación, aunque frecuentemente son los
implementadores los que soportan la carga de la culpa por la falla de la po­
lítica. Para estos actores -ya sean individuos o agencias- esta fuente de bre­
cha de la implementación es particularmente frustrante, puesto que frecuen­
temente no están en una posición de informar a los hacedores de política
sobre sus errores.

El contexto como el problema

Hasta las políticas bien diseñadas y bien intencionadas salen mal cuando se
realizan esfuerzos para ejecutarlas en contextos económicos, políticos y socia­
les que son hostiles al cambio.4 Para empezar, las estructuras de poder pueden
no favorecer la implementación de nuevas políticas. Efectivamente, el conflic­
to y la resistencia son inherentes a la mayoría de los esfuerzos para introducir
y mantener nuevas iniciativas de política (Cuesta, 2007). Por su naturaleza, la
mayoría de las políticas no sólo proveen beneficios, sino que también imponen
costos; crean ganadores, pero también perdedores. Una característica casi
universal de las iniciativas de reforma política que crean ganadores y perdedo­
res es que estos últimos tienen grandes incentivos para resistir el cambio y
están plenamente conscientes de sus pérdidas potenciales, mientras que los
ganadores no saben de los beneficios que habrán de recibir y pueden no estar
bien organizados para forzar el cambio. En sociedades democráticas, la capa­
cidad de los perdedores potenciales (y ganadores por supuesto) para dar a
conocer sus preocupaciones es vasta -esta es una parte inherente a un sistema
basado en la noción de igualdad de derechos y libertad de asociación.
Sin embargo, el efecto de la controversia durante la implementación de
las políticas es particularmente notable donde las decisiones sobre política se
toman en contextos relativamente cerrados. Este es, efectivamente, el caso en
muchos países de América Latina, incluso en una era de democracia, en la
cual normalmente, las decisiones de política se realizan por el Poder Ejecuti-
4
Para una discussion útil sobre problemas institucionales y organizationales en países en desarrollo véase
Francis Fukuyama (2004).

37
vo, con poca participación de la legislatura o los públicos informados.5 Con
frecuencia, la capacidad de los medios de comunicación, las universidades y
think tanks es incipiente para contribuir en los debates sobre iniciativas de
política y las estructuras de los grupos de interés están mal articuladas o fa­
vorecen sólo a un grupo de la población. En esos casos, las políticas se pueden
anunciar sin haber generado mucha discusión, escrutinio o información so­
bre lo que se implementará. Las negociaciones, conflictos y compromisos que
se espera caractericen el proceso de formación de políticas son desplazadas a
los esfuerzos de implementación, en donde los intereses de los ganadores y
perdedores son atendidos de manera fragmentaria por aquellos responsables
de ejecutar las políticas.6
Además, los actores que típicamente se involucran en el proceso de for­
mación de políticas con frecuencia son reemplazados por un grupo diferente
cuando las políticas están siendo implementadas (Soonman Kwon y Michael
R. Reich, 2003; James A. Trostle, Johannes U. Sommerfeld y Jonathon L.
Simón, 1997; Soonman Kwon y Michael R. Reich 2003; James A. Trostle,
Johannes U. Sommerfeld y Jonathon L. Simón, 1997).
Como consecuencia de un proceso relativamente cerrado de toma de
decisión, la política de la política pública en muchos países de América Lati­
na es con frecuencia la de quién se queda con qué durante la implementación
(Alex Shankland y Andrea Cornwall, 2007). Es en este punto que las exigen­
cias de beneficios o auxilio, cuando hay costos potenciales, se llevan a los
responsables de implementar la política. Aunado a esto las recles clientelares
son más capaces de intervenir y distorsionar la distribución de los beneficios
de la política pública (Merilee S. Grindle, 1980). En ese tipo de casos, aque­
llos con más poder económico o político, capacidad organizacional, redes
informales con las élites o estatus social llegan a tener mayor capacidad para
exigir beneficios (la construcción de una calle en una comunidad en particu­
lar, la obtención de medicamentos u hogares subsidiados, por ejemplo) o
evadir costos (pagar impuestos, compartir agua con comunidades río abajo,
o perder acceso a subsidios, y así sucesivamente).
El clientelismo, mismo que forma parte extremadamente importante de
muchos sistemas políticos y que puede ser un medio por el cual se mantiene

5
Para encontrar ejemplos de estos estilos de toma de decisiones de política, véase Merilee S. Grindle
(2004).
6
Esta es tierra fértil para sistemas políticos en los que el clientelismo es un aspecto importante de las rela­
ciones entre el Estado y la sociedad.

38
 la estabilidad política, frecuentemente se traduce en una distribución de los
recursos de la política pública mediante redes de agentes de poder, influyen­
tes del partido o élites sociales que captan los beneficios con propósitos polí­
ticos o privados. En esos casos, la política puede ser bien intencionada y so-
cialmente benéfica, pero enfrentará un difícil reto de economía política. En
democracias nuevas, los beneficios de las políticas pueden fluir mediante una
gama de "agentes" políticos, cuya responsabilidad en parte es la de asegurar
que individuos, grupos o comunidades en particular obtengan acceso a ellos
como recompensa a la lealtad partidista, contribuciones a campañas políticas
u otros intercambios informales.
Un tipo diferente de reto de implementación relacionado al contexto in­
volucra el que ocurran sucesos no anticipados que hagan más difícil o impo­
sible la ejecución de la política. Incluso, cuando esto pasa, las políticas bien
diseñadas pueden fracasar o ser significativamente alteradas. Algunas veces
esto tiene que ver directamente con la política. Por ejemplo, cuando la imple-
mentación de una nueva política de salud depende de la instalación y uso de
nuevos programas computacionales y éstos no pueden ser distribuidos, se
agotan o no funcionan con las computadoras existentes, el proceso de imple-
mentación se puede retrasar semanas o meses (véase, por ejemplo, David E
Pyle, 1980). Ocasionalmente esto se puede prever, pero en otras resulta im­
posible; incluso se puede remediar, pero se requiere de un replanteamiento
de la política.
Más difícil todavía es cuando hay factores que retrasan, complican o da­
ñan la implementación de la política sin tener nada que ver con la política en
ejecución: una guerra, una crisis cambiaría, un espiral inflacionario, un cam­
bio en el liderazgo político con diferentes prioridades, una huelga de los
proveedores de servicios, una escasez petrolera -estos factores ocurren con
alguna regularidad, aunque frecuentemente no pueden ser previstos mientras
los hacedores de política y los implementadores se enfocan en los requisitos
de una política en particular. En estos casos la ejecución de las políticas se
podría interrumpir o abandonar invocando poco las "bondades" de la política
pública en sí misma.
El contexto en el que la política es implementada también incluye las
capacidades administrativas y de gestión de los actores que implementan. De
hecho, los problemas de capacidad se encuentran entre las limitantes que con
frecuencia se pasan por alto (Mary E. Hilderbfrand y Merilee S. Grindle,
1995). Esta capacidad por supuesto tiene que ver con el grado de complejidad

39
de las políticas a implementar; aquellas que requieren largas cadenas de ac­
ción y respuesta por parte de los actores son probablemente las que requieren
más sofisticación en la gestión; las que deben ser implementadas en periodos
considerable son probablemente las que requieren de mayor seguimiento
administrativo, aquellas que involucran múltiples niveles de gobierno requie­
ren gran coordinación y habilidades de gestión. Sin embargo, la capacidad
administrativa y de gestión del sector público es notablemente escasa en mu­
chos países de América Latina, y mientras más pobre sea un país, es probable
que esta capacidad sea deficiente en maneras significativas. liste encuentro
entre contexto y contenido de la política pública puede crear obstáculos insu­
perables a la implementación de algunas políticas.

HACIENDO LA POLÍTICA MÁS IMPLEMENTABLE

Si se consideran los múltiples problemas entre la brecha de la implementa­

ción, con su naturaleza variable, y las políticas es poco probable que desapa­
rezca. De cara a esta difícil verdad, puede ser mejor aceptar que el proceso de
implementación es inherentemente problemático. Con esto como fundamen­
to, el tema, tanto para los practicantes como para los académicos es buscar si
hay maneras de anticipar algunos de los problemas más probables y predeci-
bles que pueden surgir y evaluar formas de minimizarlos o evitarlos.
No creo que sea posible excluir las leyes de Murphy del proceso de hacer
políticas, lo que sí es que un análisis cuidadoso de los contenidos de la políti­
ca y de los contextos puede proporcionar ideas sobre cómo hacer las políticas
más implementables, sin pensar en la perfección. De hecho hay un número
de estrategias que pueden seguirse para limitar la magnitud con la que la
brecha de la implementación destruye buenas políticas.

Simplificar

Como hemos visto, la complejidad es una característica importante de las

políticas que tiene implicaciones directas para la realización de la implemen­
tación. En general, probablemente es cierto que mientras más compleja sea la
política pública, más difícil será implementarla efectivamente. Dicho de otra
manera, mientras más compleja sea la política, la probabilidad es que la rea-

40
lización de la implementación se amplíe. Entonces, ¿hay métodos que los
hacedores de política y otros puedan adoptar para simplificar las políticas y
así fortalecer su implementabilidad?
Una estrategia en los países latinoamericanos que ha sido adoptada con
frecuencia, desde hace 25 años, es aquella que reduce las actividades del Es­
tado. Con ello, se suponía que la implementación iba a encontrarse con me­
nos problemas; por ejemplo las políticas neoliberales que redunden en un
menor número de requisitos para licencias y permisos, o aquellas que redu­
cen o eliminan subsidios, recortan las acciones y actores que intervienen en­
tre el objetivo y el logro de éste (véase, por ejemplo, Robert Klitgaard, 1998).
Reducir las actividades del Estado para permitir una transición económica
más rápida o para reducir la corrupción son buenos ejemplos de maneras en
las que pedirle al Estado que haga menos puede significar menor complejidad
de la política pública. En ocasiones, las iniciativas de privatización eliminan
la responsabilidad de implementación, especialmente cuando la actividad a
privatizar no tiene que ver con la provisión de bienes públicos. Por supuesto
que en el caso de los bienes públicos y monopolios naturales, las responsabi­
lidades directas de la implementación han sido frecuentemente reemplazadas
por aquellas que tienen que ver con el monitoreo y regulación de actividades
de terceros, por lo que el resultado neto, podría no ser necesariamente de
menor complejidad de la política.
La solución neoliberal a la complejidad en las políticas no siempre es apro­
piada -hay muchos países, gobiernos y ciudadanos que están comprometidos
con la provisión de algunos servicios y el control público de algunas activida­
des. En ese tipo de casos, la magnitud de la complejidad necesaria puede ser
evaluada. Básicamente, los hacedores de política y sus planeadores tienen que
preguntarse si hay maneras más sencillas o directas de alcanzar sus objetivos.
¿Se podrían perseguir menos objetivos en una política, por ejemplo?, ¿involu­
crar a menos actores en la provisión de servicios?, ¿proveer servicios en ven­
tanillas únicas?, ¿habrían oportunidades para dar soluciones con correo elec­
trónico de gobierno?, ¿se podrían simplificar los procesos de monitoreo y
evaluación?, ¿sería posible replantear las políticas para que los administrado­
res y gestores, así como quienes proveen los servicios, tengan mayores incen­
tivos para promoverlas?, ¿habría manera de adaptar las políticas, para que los
políticos locales o grupos ciudadanos se conviertan en defensores y monito­
res de la política?, ¿habrían formas razonables de compensar a los perdedores,
para que no se interpongan en el camino de una implementación efectiva de

41
la política? Éstas y otras preguntas dirijen a los hacedores de política en los
contenidos de las políticas que están diseñando y les invitan a que tomen las
medidas necesarias para asegurarse que las cosas se hagan.

El análisis de la implementación como el análisis de la política

La posible simplificación de la política para que ésta sea más implementable

enfoca su atención en la importancia de considerar el análisis de la implemen­
tación como parte del proceso de la hechura de las políticas. Esta observa­
ción parece evidente en sí misma -¿cómo podría la implementación no ser
considerada parte de las formas en que las políticas son evaluadas y anali­
zadas antes de ejecutarse? Sin embargo, sorprendentemente, hay evidencia
simple de que el análisis de la política frecuentemente pasa por alto la im­
portancia de pensar sobre el proceso de implementación. Aunque se tiene
una amplia aprobación de que la implementación no es "meramente" admi­
nistración -algo que sucede en automático una vez que la política se aprue­
ba- es sorprendente que con frecuencia esto se asume implícitamente por
aquellos que hacen la política.
Si los hacedores de política están conscientes de la transición de la imple-
mentación -o si se les puede alentar para que la consideren- entonces hay
varias maneras para introducir el tema de la factibilidad de la implementa­
ción en el proceso de diseño de la política. Una forma frecuentemente reco­
mendada -¡pero raramente puesta en marcha!- es la de incluir a los imple-
mentadores en el proceso de diseño de la política. Si aquellos que tienen
conocimiento de las maneras en las que los asuntos políticos, administrativos
y de gestión afectan la ejecución de las políticas están sentados en la mesa
como parte del proceso del diseño de la política, sus aportaciones podrían ser
valiosas en esta etapa previa a la implementación. Su conocimiento y expe­
riencia pueden anclar una política en un contexto de implementación realista
y, además, pueden proveer de aportaciones significativas sobre qué factores
se deben tomar en consideración. ¿Qué incentivos motivarán a los proveedo­
res de servicio?, por ejemplo, ¿qué tipo de capacitación se requiere?, ¿qué
detalles logísticos se necesita afinar? y así sucesivamente.
De igual manera, los hacedores de política pueden aprender a utilizar mo­
delos analíticos que les ayuden a pensar sobre el proceso de implementación
desde la perspectiva de la mesa de diseño. Hay numerosos modelos de este

42
tipo, el punto es emplear uno o dos de estos modelos para realizar proyecciones
hacia adelante o atrás, sobre lo que necesita suceder en cada paso del proceso
de implementación para considerar factores que con frecuencia impiden estos
pasos y la manera para encarar hacerlo y tomar las medidas necesarias.7

Los implementadores como solucionadores de problemas

Si gerentes, administradores y proveedores de servicios se entrenan para se­

guir reglas y aplicarlas, probablemente no responderán con presteza a los
problemas que puedan surgir durante el proceso de implementación. En
esos casos, con toda seguridad, remitirán el problema a sus superiores, ac­
tuarán sin prestar atención a si las metas de la política se cumplen, usarán la
coerción para forzar la implementación, o simplemente se rendirán y no
harán nada. En contraste, si los implementadores entienden que sus empleos
deben incluir una solución proactiva de problemas, y si hay incentivos para
que ellos promuevan las metas de la política a pesar del surgimiento de
obstáculos diversos, entonces tendrán mayores probabilidades de superar
por lo menos algunos de los obstáculos en busca de las metas de la política.
Cuando los implementadores ven que parte de su responsabilidad es la so­
lución de los problemas, es porque cuentan con cierta discreción y flexibili­
dad para responder a las diversas clases de asuntos sobre la marcha y tienen
el alcance y aprobación para ser creativos, siempre y cuando esto busque
que las metas de la política se logren.
Así como los implementadores pueden aprender que el principal propó­
sito de sus empleos es aplicar y seguir reglas sin importar el resultado de la
política, también verán que sus habilidades los harán mejores para solucionar
problemas. De hecho, una de las razones del rápido crecimiento de las escue­
las de política pública -y de la crítica a las escuelas de administración pública
tradicionales- en todo el mundo es el deseo de motivar a los estudiantes para
que resuelvan problemas y sean proactivos, en vez de aplicadores de reglas
pasivos. En estas escuelas, los estudiantes son motivados para desarrollar
habilidades analíticas y de toma de decisiones que son apropiadas para pro­
blemas enredados y complejos; y contextos en los que los tomadores de de­
cisiones no cuentan con información completa.
7
Hay modelos que consideran a la implementación como un proceso. Véase, por ejemplo, Gruíale y i lio­
rnas (1991, cap. 7), Paul Sabatier (1980), Bryant y White (1982).

43
 El método de caso con frecuencia es usado en estas escuelas de política
pública y en los cursos cortos que se ofrecen a los practicantes (C. Roland
Christensen y David A. Garvin, 1991; Louis Barnes, C. Roland Christensen,
y Abby Hansen, 1991). Un caso es una descripción de una situación del
"mundo real" en la que se tiene que tomar una decisión o alguna acción y en
el que los actores se confrontan con intereses diversos, información incom­
pleta y presiones de tiempo. El desenlace de la historia es el gran ausente, ya
que el propósito es compartir inteligencia, experiencia, habilidades y puntos
de vista en el salón de clases y así encontrar una solución viable, más no
siempre perfecta, a un problema complejo. El método es particularmente
apropiado para fomentar la recopilación de puntos de vista sobre la imple-
mentación de la política en sociedades democráticas, en las que el número de
actores en el proceso de política tiende a ser grande y diverso, en las que las
presiones para actuar o no son grandes y en las que la importancia de la con­
sulta es importante.
Asimismo, las escuelas de política pública enseñan habilidades de nego­
ciación, comunicación y liderazgo, y fomentan el que los estudiantes trabajen
en grupos y usen métodos cuantitativos para comprender situaciones del
mundo real. Las habilidades que se imparten de esta manera desarrollan in­
dividuos que son capaces de analizar asuntos de una forma sistemática, pero
aplicada, y de considerar una variedad de opciones para responder a proble­
mas a medida que surjan en el mundo real. Al igual que las habilidades
aprendidas mediante la discusión de casos, éstas son particularmente apro­
piadas para entornos democráticos, en los que los hacedores de políticas e
implementadores necesitan una gama de "habilidades personales" para llevar
a cabo sus responsabilidades.
En escala organizacional, los implementadores pueden ser motivados
para dar una solución adecuada a los problemas, y ser recompensados.8 En
años recientes, ha habido una gran discusión sobre fomentar experimentos
con pago por desempeño, gestión orientada a resultados (en las que los imple­
mentadores cuentan con metas claras y alcanzables, así como el tiempo para
alcanzarlas), trabajo efectivo en equipo, y otras formas diversas; de recompen­
sar este comportamiento como los premios de reconocimiento e innovación.
8
Para una discusión reciente de incentivos en la gestión pública, véanse los ocho artículos en International
Public Management Journal, "Symposium on Public Service Motivation", vol. 11, núm. 1, 2 [108. Para una impor­
tante discusión de incentivos en la gestión pública en el contexto de países en desarrollo, veíase Judith Tendler y
Sara Freedheim, "Trust in a Rent-Seeking World: Health and Government Transformed in Northeast Brazil",
World Development, vol. 22, núm. 12 (1994), pp. 1171-1192.

44
 Poner estos incentivos en práctica puede llevar tiempo y enfrentar resisten­
cia, pero la reorganización y el remontaje de esto puede ser una herramienta
valiosa para motivar un compromiso apropiado con la implementación, como
sugieren los proponentes de la nueva gestión pública (J. Boston, J. Martin, J.
Pallot y P. Walsh, 1996). De igual manera, aquellos que defienden los enfo­
ques "de procesos," en vez de los "de planes de trabajo" para la implementa­
ción también señalan la importancia de la flexibilidad y los incentivos para
fomentar respuestas adecuadas por parte de aquellos responsables de llevar a
cabo las políticas (Bryant y White, 1982).
Al evaluar el potencial para implementar políticas, está claro que algunos
actores podrían tener, casi de manera natural, más incentivos que otros. De­
trás de los consejos para delegar, por ejemplo, puede estar la percepción que
aquellos más cercanos al problema, probablemente estén más interesados en
encontrar soluciones a éste (véase, por ejemplo, Shadid Javid Burki, Guiller­
mo Perry y William Dillinger, 1999). Los gobiernos locales podrían tener más
interés en ver que las calles se reparen y que los maestros se presenten a tra­
bajar, por ejemplo. Las organizaciones no gubernamentales enfocadas a un
problema en particular pueden ser implementadores muy apropiados para
solucionar problemas, considerando su compromiso inicial; los receptores de
servicios pueden serlo para llevar a cabo el monitoreo y evaluación de las
actividades; los de servicios privados pueden tener mayor interés en el buen
uso del tiempo, equipo y otros recursos ya que hay un interés que busca
obtener utilidades. Por lo tanto, para cualquier política pública, vale mucho
la pena comenzar con una evaluación sobre qué personas probablemente es­
tén interesados en una implementación efectiva de la política.
Por supuesto que en cualquier lista de "cosas que se pueden hacer" para
mejorar la implementación, deben figurar, actualmente el monitoreo y eva­
luación. El primero es especialmente valioso para proveer información sobre
dónde y cuándo podrían estar saliendo mal las cosas, y, la segunda es esencial
si se quiere conocer el grado en que se realizó la política. Por supuesto que
hay poca controversia sobre la importancia o el valor de esto. Con demasiada
frecuencia, sin embargo, el monitoreo no se realiza de manera sistemática o
incluye métricas que pueden desviar a los implementadores de las metas de
la política pública-contar cuántos pacientes se atienden por hora en una clí­
nica de salud, por ejemplo, en vez de una métrica que sea más útil en evaluar
la calidad de la atención. Igualmente, con frecuencia, las evaluaciones se rea­
lizan puntualmente y luego sólo son usadas para ocupar espacio en una repi-
45
sa. El monitoreo y la evaluación sólo son útiles si las aprovechan los gerentes
y pueden informar a los implementadores.

Contenido y contexto

Así como algunos problemas de la implementación surgen por el contenido

de la política, otros pueden ser rastreados al contexto en el que las políticas se
llevan a cabo, los esfuerzos para minimizar estos problemas incluyen consi­
deraciones de contenido y contexto. ¿Pueden los hacedores de políticas ajus-
tar los contenidos de éstas para hacerlas más factibles?, ¿incluso considerar
cómo aclarar, simplificar o racionalizar una política para que enfrente menos
problemas potenciales mientras se lleva a cabo? Por ejemplo, una ventaja ci­
tada con frecuencia para los mecanismos de transferencia de efectivo, como
una forma de hacer política social, es que requieren mucho menos administra­
ción que otras formas de asistencia social y ponen mucha de la responsabilidad
para el seguimiento de la implementación en el receptor, en vez de en el pro­
veedor del servicio (L. Rawlings y G. Rubio, 2005). De manera similar, ¿pue­
den los hacedores de política compensar a los perdedores de alguna manera
para que no se interpongan en el camino de una implementación adecuada de
la política? Uno de los propósitos de incluir a los realizadores implicados en
el proceso de política y del uso de modelos analíticos es el de pensar cuidado­
samente acerca de las opciones para alterar la política, como ya se está hacien­
do, y tomar en consideración algunas de las fuentes más probables de la
transición hacia la implementación.
Alternativamente, ¿pueden los hacedores e implementadores de políticas
tomar acciones para alterar el contexto en el cual la política será realizada?
Por ejemplo, puede haber formas para mejorar las habilidades de los imple­
mentadores para solucionar problemas cuando enfrentan obstáculos no anti­
cipados. Puede haber maneras de incorporar grupos ciudadanos o movilizar
a aquellos que tienen un interés en la implementación efectiva para que des­
empeñen un papel en ella (véanse, por ejemplo, Jonathan Fox, 2001; David
Jackson, 2007; Klaus Deininger y Paul Mpuga, 2005; Vera Schattan R Coel-
ho, 2007). Incluso, habrá manera de involucrar a los políticos, como interce­
sores para la implementación de la política (Marcus, 2007).
Y, por supuesto, para cualquier política en particular, un enfoque estraté­
gico para la implementación debería incluir una combinación de considera-

46
ciones sobre el contenido de la política y su contexto. La idea de pensar
acerca de sistemas de incentivos, por ejemplo, es la de alterar el contenido de
la política y al mismo tiempo el medio ambiente en el que se lleva a cabo. Las
formas en las que el contenido y el contexto pueden ser alteradas para fomen­
tar políticas implementables es vasta, por supuesto, y sensible al tipo de po­
lítica y el lugar, en particular, donde se implementa. Para enfoques estratégi­
cos que hagan frente a la transición de la implementación, sin embargo, el
punto crítico es detenerse para considerar qué se podría hacer para políticas
específicas en lugares exactos.

CONCLUSIONES: ¿CUÁL ES LA PREGUNTA Y CUÁNDO SE DEBE PREGUNTAR?

La implementación es un reto incierto. Muchos análisis del proceso de polí­

tica pasan por alto el problema para uso de la implementación. Generalmen­
te se asume que los problemas de decisión, análisis y conflicto político entre
ganadores y perdedores se resolverán en el proceso de elaboración de políti­
cas. Muchos creen que la implementación es una materia "meramente admi­
nistrativa". Ciertamente, hay mucho revuelo en las fases iniciales de cualquier
proceso de política, sobre todo cuando emergen las ideas e intereses en con­
flicto. Sin embargo, la implementación también es un proceso plagado de
factores que pueden producir una varianza entre lo que se busca que la polí­
tica haga y lo que realmente hace.
Algunos han argumentado que Murphy era optimista. De hecho, el nú­
mero de cosas que pueden salir mal durante el proceso de implementación de
una política probablemente desafía los conteos y clasificaciones. Por eso he
argumentado que no es posible derrocar a Murphy y obviar todos los retos
de la implementación o dominar un proceso libre de problemas. Tampoco se
puede asegurar que las políticas se implementarán correcta y efectivamente,
considerando la gama de asuntos que pueden interponerse en el camino. Los
hacedores de políticas, implementadores y ciudadanos de sociedades demo­
cráticas desearían que la capacidad para controlar el resultado de las iniciati­
vas públicas fuera mucho mayor, pero la realidad es que ningún proceso de
implementación completamente efectivo se puede garantizar, por mucho que
deseemos este tipo de certeza en la vida pública.
En la medida en que esto es cierto, la pregunta apropiada para los hace­
dores de políticas, los que las planean y cualquier otro interesado en el pro-

47
ceso de política es: "¿se pueden hacer las políticas más implementables?" He
sugerido la posibilidad de anticipar algún rango de problemas que pueden
surgir durante la implementación y que, además, es posible ser estratégicos
para evadirlos o sacarle la vuelta a algunos de ellos, si no a todos. Esto puede
haberse pensando para el contenido de la política y si éste se puede alterar, así
como considerar el contexto en el que la política debe ser implementada y
pensar si hay maneras de adaptar este entorno para que sea más viable.
Mejorar la implementabilidad de las políticas es un asunto importante
para líderes, administradores públicos y ciudadanos en sociedades democrá­
ticas. Atender este asunto puede fortalecer la credibilidad del gobierno, incre­
mentar el bienestar de los ciudadanos y mejorar la satisfacción en general con
la democracia. Al mismo tiempo, las dificultades encontradas en la imple-
mentación de políticas en entornos democráticos puede ser vasta, dado que
suele haber mayor movilización de intereses en el proceso de política, más
competencia entre ganadores y perdedores para determinar el resultado de la
toma de decisiones y mayor anticipación entre los ciudadanos de que las
políticas públicas se llevarán a cabo para mejorar su bienestar.
¿Pueden hacerse las políticas más implementables?, es una pregunta sen­
sata, por lo que es particularmente importante que analistas, hacedores de
política e implementadores se la planteen en entornos democráticos. Pero, es
más importante si se hace en el momento indicado, es decir, es más apropiada
mientras la política se formula. Probablemente sería tarde si la pregunta se
hace cuando la política se está implementando. En consecuencia, esta es una
pregunta a la que analistas y hacedores de política deben prestar mayor aten­
ción y no asumir que los administradores e implementadores simplemente se
harán cargo de traducir sus intenciones en realidades. Cuando lo hacen, dejan
que el camino hacia la implementación sea largo y sinuoso.

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51
 La política pública en democracia:
retos y oportunidades
Vidal Garza Cantú

INTRODUCCIÓN

Las disciplinas de las ciencias sociales nos proponen hipótesis y conocimien­

tos reales sobre las relaciones sociales, sus efectos y sus determinaciones. Sin
embargo, sólo una, la política pública, como disciplina social, es lo suficiente­
mente pragmática para detonar acciones con consecuencias en el difícil tejido
de las valoraciones sociales.
Al construir, definir o alterar el rumbo de una acción pública, la política
pública, reúne la necesidad de tener la capacidad de intervención y la humil­
dad de reconocer las consecuencias de dicha acción. Esta definición de la ac­
ción pública propia de la política pública no sucede en un vacío. Ocurre,
precisamente, en ambientes en donde las relaciones entre la sociedad y el
gobierno están determinadas por el tipo de régimen que se tiene. Para el caso
de América Latina estamos frente a la aplicación de acciones públicas en va­
riantes de regímenes democráticos en casi su totalidad.
Estamos frente a un laboratorio de culturas y legados históricos que
conllevan distintas valoraciones sociales y en donde la práctica de la demo­
cracia se encuentra con el ejercicio de la política pública. Este capítulo no
pretende revisar las características que distinguen a los regímenes democrá­
ticos de la región sino comprender cómo las políticas públicas se acontecen
en el marco referencial de la democracia en un ejercicio particularmente en
América Latina.
La política pública es por definición una disciplina como lo indica el eco­
nomista Charles E. Lindblom (1959), que lidia en un cúmulo de intenciones
e intereses, a veces políticos, en ocasiones económicos y muchas veces intere­
ses de tipo social y cultural. Todos se manifiestan cuando la libertad se ejerce
y la democracia se practica como régimen de gobierno que norma la relación
entre sociedad y gobierno. Todos son factores que confluyen en la acuñada

53
idea de Lindblom de tener a la política pública como la ciencia para "salir del
paso", crisol del análisis de la política pública.
Por ello revisamos las principales formas en las que la política pública se
manifiesta en una sociedad democrática, específicamente en los países de Amé­
rica Latina. Por medio de los pasos reconocidos con los que se hace una política
pública en una sociedad democrática, vincularemos sus características y diferen­
cias, para derivar los instrumentos de legitimidad de intereses y producción de
resultados, como los dos grandes retos de la política pública en la democracia.
La estructura del capítulo está dividida en tres segmentos. Primero, tra­
taremos el problema de la ubicación de la práctica de la política pública en
democracia. Revisaremos las formas para diseñar las políticas públicas y las
principales teorías alrededor de su formación y se analizará la evolución del
concepto. Segundo, haremos un repaso de manera breve de la democracia y
su ejercicio en América Latina, con esto vincularemos los dos conceptos y sus
diferencias en aplicación y realismo. Finalmente, utilizando los mismos pasos
de elaboración de una política pública se plantean las diferencias, obstáculos
y áreas de oportunidad que en un ambiente democrático se puede tener. La
intención es determinar cuáles son los principales retos y oportunidades de
esta novel disciplina social en democracia.

FORMAS Y TEORÍAS DETRÁS DE LA POLÍTICA PÚBLICA

La política pública ha sido definida de muchas maneras por diversos autores,

en donde el debate se ha centrado en los alcances del término. Paralelamente
parte de su connotación ha devenido de su característica pragmática, de su
ejercicio y observación constantes.
Se establece en 1952, la fecha en que esta disciplina nace en el mundo.
Un grupo de académicos se reunió en la Universidad de Sranford con la
intención de formalizar el estudio de una nueva área del conocimiento que
no cabía ya en la ciencia política, y deciden llamarla policy analysis; de ahí el
origen del análisis de la política pública. A partir de entonces las variaciones
conceptuales y precisiones de la disciplina no se han hecho esperar y, por con­
siguiente, incluso se puede hablar de la vida y salud de la disciplina novel en
tan pocos años.
Posiblemente uno de los factores que más han contribuido en este exitoso
proceso de superación y progreso de la política pública como disciplina so-

54
 cial, ha sido el que las ciencias de la política hayan podido desplegar una va­
riedad de métodos de investigación y colaborar con ellos en el campo de la
metodología.
Por ende, la política pública es la que permite la participación de otras
ciencias y disciplinas, y que al tener una raíz en la ciencia política y la admi­
nistración pública se ha fortalecido con la posiblidad de que otras disciplinas
enfoquen sus temas de investigación en asuntos que competen lo público y,
por consiguiente, temas obligados de la política pública (Wayne Parsons,
1995:21).
A semejanza de otras ciencias sociales, estas disciplinas han desenvuelto
al análisis de la política pública como su propio proceso de investigación y
modernamente ha tendido a constituirse en la traducción aplicada de las
ciencias de la política pública. Además, las obras que tratan sobre el análisis
de esta disciplina generalmente han adoptado un formato de manual, de modo
que con gran nitidez los temarios de estas obras representan el proceso de
análisis de policy.
Esto, como veremos más adelante, tiene una implicación poco favorable
cuando queremos ver la política pública en una variante de la democracia
como la de América Latina.
Uno de los conceptos iniciales fue acuñado por Harold Lasswell (1941 y
1971) que busca escudriñar quién hace qué, cómo y cuándo para producir
una acción pública. De ahí se derivó la preocupación de cuál sería el método
más pertinente para contestar estas preguntas en el ambiente público.
Tal vez uno de los conceptos más ampliamente utilizados es el proporcio­
nado por Thomas R. Dye (1984), que menciona que la política pública es
"aquello que el gobierno escoge hacer o no". Debemos reconocer que en
principio nos encontramos ante un concepto vagamente definido y extrema­
damente amplio en sus implicaciones. Sin embargo, podemos rescatar un
punto interesante: la acción o inacción del gobierno como algo premeditado.
Lo que excluye la parálisis gubernamental o su ineficiencia como parte de una
política pública.
Robert Eyestone (2000) menciona que la política pública es la relación de
una unidad de gobierno con su entorno. Al igual que la explicación propor­
cionada por Dye, Eyestone enuncia un concepto amplio, sin embargo, un
aporte interesante es la inclusión del entorno como un factor importante en
el quehacer del gobierno. No obstante, estas definiciones orillarían al estudio­
so de la política pública a considerar toda acción de gobierno bajo esta definí-

55
ción y es aquí en donde Richard Rose (citado por Anderson, 2000), comple­
menta que la política pública es una larga serie de actividades más o menos
relacionadas.
A esta definición agrega Frohock (1979) que la política pública es una
práctica social y no un evento singular o aislado ocasionado por la necesidad
de reconciliar demandas conflictivas o establecer incentivos de acción colec­
tiva entre aquellos que comparten metas, pero encuentran irracional cooperar
con otros. Cabrero (2000) adiciona que también la política pública se puede
considerar como una acción que vincula a un conjunto de actores guberna­
mentales y que no lo son, que participan en la atención de un problema
público.
Una forma de tratar de vincular todas las definiciones aquí expuestas es
tomar la proporcionada por Friedrich (citado por Anderson, 2000), donde
argumenta que la política pública es: una propuesta de curso de acción de una
persona, grupo o gobierno dentro de un entorno que provee de obstáculos y
oportunidades en donde aquélla ha propuesto utilizar o superar en un esfuer­
zo por alcanzar una meta o realizar un objetivo o propósito.
Para el chileno Carlos Ruiz Sánchez (1998), las políticas públicas son las
normas y programas gubernamentales, esto es, las decisiones que surgen
como resultado del sistema político. Inicia con esta acepción la posibilidad de
ver el sistema político como un reflejo de la práctica democrática.
Sin duda, esta es una definición mucho más completa, sin embargo, Ste-
11a Theodoulou (1994) ofrece otra forma de establecer una definición toman­
do las coincidencias de los diferentes autores sobre las características que ella
considera básicas, esto permite en sus palabras, tener una definición menos
restrictiva. Los elementos que enumera son:

1. La política pública distingue entre lo que el gobierno pretende hacer y lo

que en realidad hace, considerando la no acción de gobierno dentro de las
posibilidades que se tienen.
2. La política pública involucra a todos los niveles de gobierno y no necesa­
riamente se restringe a actores formales; los actores informales también son
de mucha importancia.
3. La política pública es difusa y no se limita a la legislación, órdenes ejecu­
tivas, etcétera.
4. La política pública es un curso de acción intencional con una meta y ob­
jetivo final.
5. La política pública puede ser tanto de corto como de largo plazos.

56
 Gonzáles Ortiz (1988) realiza un ejercicio similar y establece que una
definición completa contiene:

a) Un espacio de confluencia entre actores gubernamentales y no guberna­

mentales con cierto grado de pluralidad.
b) Un proceso complejo por medio del cual se da entrada a un conjunto de
problemas públicos que se consideran pertinentes.
c) Actores políticos y sociales, así como diversos grupos de interés desplie­
gan su capacidad de influencia.
i) La formulación y diseño se llevan a cabo entre los argumentos racionales
y técnicos que funcionarios proponen (1988: 58-70).

En esta conceptualización es clara la incidencia de algún tipo de ejercicio

democrático sobre todo en lo que deriva la participación de actores, así como
en la connotación de Ruiz Sánchez al hablar de la política pública como un
resultado del sistema político, entendiendo por este último al régimen en el
cual opera la relación gobierno-sociedad.
Finalmente, la enunciación que elabora Anderson (2000) engloba algunos
de los elementos ya presentados, argumenta que una política pública es un
curso de acción relativamente estable y dirigido, seguido por un actor o gru­
po de actores para hacer frente a un problema o situación de preocupación.
Esto se centra en lo que se hace más que en lo que se intenta hacer y muestra
la diferencia entre políticas y decisiones, lo cual es esencialmente una opción
específica dentro de las alternativas. A esto, Anderson agrega que estas polí­
ticas son formuladas por funcionarios de gobierno, que si bien pueden ser
influenciados por actores no gubernamentales, la política es establecida por
los primeros, argumentando que por tal motivo él se apoya en la definición
de Easton, en donde los funcionarios son autoridades dentro del sistema,
caracterizados como funcionarios de mandos medios y altos en los tres órde­
nes de gobierno.
Es en esta conceptualización como podemos ver la diferencia fundamen­
tal en la etapa inicial de la política pública, su definición. La tradición autori­
taria de muchos de los regímenes latinoamericanos y su transición a la demo­
cracia no ha podido incluir una mayor y más amplia red de actores a la hora
de definir la política pública. Esto ha impedido enriquecer la manera en que
se constituyen y forman al poner en marcha una política pública. Como ve­
remos más adelante esta diferencia tiene implicaciones importantes cuando
se discuten alternativas y se plantean las etapas posteriores de toda política

57
pública, su implementación, evaluación y monitoreo. A esta última precisión,
la cual se utilizará como base para entender qué es política pública, sólo que­
da agregar un argumento que establecen tanto Eyestone, Friedrich y Gonzá­
lez Ortiz: la inclusión del entorno como un componente importante en el
concepto de política pública.
El concepto de política pública presenta un valor muy importante para la
discusión tanto por su significado, en un momento de la historia, como tam­
bién a lo largo del tiempo. El debate y la formulación de nuevas interpreta­
ciones resultan de vital importancia para el adecuado crecimiento de la disci­
plina y el concepto; también es fundamental que los estudiosos del tema se
pronuncien o trabajen sobre los intercambios que ya se han presentado.
Como es de esperarse, el proceso en el que se gesta la política pública
tiene diversas formas de abordarse. Esencialmente se observa una marcada
división en dos campos, por un lado, aquellos que consideran el proceso de
política pública como uno que se presenta en etapas que, si bien argumentan
que se llegan a traslapar, se pueden diferenciar con relativa claridad. Por otro,
tenemos a quienes como Lindblom (1958), han defendido que no se puede
considerar al proceso de política pública como algo lineal que está perfecta­
mente marcado por etapas, sino que más bien se presenta de manera interac­
tiva, sin principio y fin, es decir, una visión más caótica y amorfa del proceso
de la política pública.
Para salir de este dilema de pasos o de ciclos interactivos, podemos tomar
en cuenta otras interpretaciones tanto de Stockey y Zeckhauser (1978) como
de MacRae, Duncan y Wilde (1979), las cuales voltean hacia el proceso de la
toma de decisiones sobre la asignación de los recursos públicos, tales como el
poder humano y la energía, atendiendo su carácter escaso. Es en esta elección
de alternativas donde se gestan los verdaderos análisis de la política pública. La
cuestión es básica porque, según se expresa, elegir un objetivo significa la ex­
clusión de otro. El problema es, en suma, cómo por medio del análisis de la
política pública se discierne sobre las ventajas y desventajas de un curso de
acción elegido. Pero las bondades o vicisitudes de toda política pública analiza­
da es su destinatario, la sociedad y es ésta muchas veces la que actúa sólo como
recipiente en lugar de actuar como una caja de resonancia (Parsons, 1995: 54).
Más aún, autores como Grahan Allison (1972) operacionalizan el concepto
de política pública como toma de decisiones. Allison caracteriza la racionalidad
en su modelo 1 llamado también lineal; el organizacional en el modelo 2 de
decisión que lleva a una política pública y el modelo burocrático 3 en donde

58
la intensidad de intereses de los actores llegan a la conclusión de poder llevar
a cabo decisiones bajo negociaciones específicas y asincrónicas.
Con estos tres modelos de propuesta, es posible comprender que el pro­
ceso de negociación, que deriva el nacimiento de una política pública, es uno
en la que las redes de actores formales son pieza clave. Es por ello que el
modelo 3 o también llamado burocrático, presentan no sólo la necesidad de
conocer las diferentes organizaciones que participan en un determinado pro­
blema público, sino definir los intereses, y más importante, la intensidad y los
recursos con los que disponen los mismos. No siempre son organizaciones
burocráticas pero el papel del analista de política pública se torna crucial
para dirimir este cúmulo de intereses y fortalezas para conseguir los acuerdos
que impulsa una política pública.
Antes de abordar los modelos ortodoxos de política pública, haremos una
breve revisión de la colaboración que David Easton (1965) presenta en su
célebre "caja negra" en la cual se incorpora de cierta manera el entorno polí­
tico al proceso de toma de decisiones. Parsons (1995) argumenta que esta
concepción ha influido grandemente la forma en que el emergente estudio de
la política pública (productos) en los sesenta comenzó a conceptualizar la
relación entre la creación de políticas, el producto de las políticas, y su más
amplio entorno.
En la "caja negra", Easton presenta la importancia que tiene el entorno
sobre la creación de políticas, ya que de ahí se desprenden las necesidades y
el apoyo de la sociedad. Este último aspecto resulta de vital importancia para
legitimizar la acción de gobierno (véase figura).
La figura nos muestra cómo el entorno, el cual se divide en intrasocietal
y extrasocietal, se incorpora al proceso de toma de decisiones mediante un
"flujo" de efectos, que primordialmente se dividen en necesidades y apoyos.
Éstos son incorporados por las autoridades para dar respuesta a las necesida­
des presentadas. El producto de esta secuencia regresa a repecutir en el en­
torno que a su vez volverá a generar demandas.
Parsons argumenta que "la principal característica es la visión del pro­
ceso de política pública en términos de insumos recibidos, en la forma de
flujos del entorno, mediados a través de los canales de ingreso (partidos,
medios, grupos de interés); demandas del sistema político (dentro de los
insumos) y su conversión en productos y resultados de política" (Parsons,
1995: 24). Resulta importante notar la relevancia que otorga Easton al en­
torno, ya que es un aspecto que no se ha traducido del todo en el modelo

59
 CAJA NEGRA DE DAVID EASTON

El sistema
político

AUTORIDADES
El entorno
intrasocietal Retroalimentación
El entorno completo

INSUMOS
Demandas

Conversión
demandas
Apoyos en productos
El entorno
extrasocietal

Retroal i m en tación
El flujo de
efectos del
entorno
Retroalimentación

Fuente: Adaptado de Wavnc Parsons con base en el modelo de David Kaston.

ortodoxo del proceso de política pública, pero que es evidente, sobre todo
en sociedades en las que los mecanismos institucionales no se encuentran
bien establecidos.
En el modelo de la "caja negra" observamos cómo el sistema político es
el que traduce las demandas del entorno en soluciones de política pública,
esto es, porque se da por asentado que el proceso institucional en el que las
demandas de la sociedad son llevadas a través de los medios, grupos de inte­
rés o el sistema de partidos. Sin embargo, en un país en donde hay un cre­
ciente divorcio entre el sistema político y la sociedad, resulta de fundamental
importancia prestar más atención a la gestación de necesidades que a su tra­
ducción dentro de la "caja negra".
En cuanto al modelo ortodoxo del proceso de política pública, Theo-
doulou argumenta que éste se crea como respuesta a la necesidad de tener
un marco que permita analizar y desarrollar políticas de manera ordenada.
También afirma que "una revisión de la literatura muestra que hay poco
desacuerdo acerca de cuáles son las etapas, aunque algunos politólogos
están intentando ir más allá del marco tradicional de éstas. Donde la ma­
yoría de los investigadores discrepa es en el impacto que tiene cada etapa
en la siguiente..."

60
 Dentro de los pasos que observa Theodoulou en el proceso se encuentran:

1. Reconocimiento del problema y la identificación del asunto: en esta etapa

la atención de los hacedores de política es llamada hacia un problema que
podría requerir de una acción gubernamental, si es legítimo, se convierte en
un asunto.
2. Elaboración de la agenda: a este asunto se la proporciona el estatus de un
asunto serio.
3. Formulación de política: se elaboran propuestas para hacer frente al asunto.
4. Adopción de política: se hacen esfuerzos para obtener el suficiente apoyo
para que una propuesta se convierta expresamente en una política guberna­
mental.
5. Implementación de la política: el mandato político es llevado mediante
programas públicos y la burocracia federal, generalmente con la cooperación
de la ciudadanía y autoridades estatales y municipales.
6. Análisis y evaluación de la política: esto se refiere a examinar las conse­
cuencias de la política, incluyendo si ésta ha funcionado (1994: 86).

Para Theodoulou (1994), el proceso se debe de tomar como un ciclo, es

decir, aborda un poco el argumento esgrimido por Lindblom, en que el pro­
ceso no puede verse como una estructura lineal con un principio y un fin. Por
otro lado, Anderson, presenta un proceso de política pública de tan sólo
cinco fases, incorporando la definición del problema, al establecimiento de
agenda, observándolo como una acción fluida que debe incorporarse en la
misma etapa. Anderson trabaja sobre algunos conceptos presentados por
Theodoulou, a la vez que abrevia el proceso a cinco pasos, lo cual parece
arriesgado, ya que no sólo la identificación del problema es importante, sino
también los criterios utilizados para atenderlo. Un mismo problema puede
tener muchas interpretaciones para los diferentes actores, lo cual será deter­
minante para la formulación de alternativas de solución.
Por otro lado, Parsons muestra un proceso de política pública que nos
presenta seis etapas al igual que Theodoulou pero de una manera cíclica.
Colocando el problema como el primer elemento seguido por la definición
del problema, la búsqueda de alternativas, su evaluación y su elección para
ser implementadas y evaluadas. Todas llegando a una evaluación que modifi­
ca o redefine el problema que originó el ciclo de la política pública. Como se
menciona, Parsons concibe un proceso ortodoxo muy similar al que nos
muestra Theodoulou, sin embargo, no es en esta ilustración que el autor
61
presenta su mayor contribución, sino en las observaciones y precisiones que
elabora para ésta, especialmente las vertidas por Lindblom. Misma que se
retomarán al concluir el apartado.
Dentro de las críticas que se hacen a esta visión en etapas del proceso de
política pública destacan las hechas por Charles Lindblom. Entre sus argu­
mentos se encuentran que no sólo esta simplificación de la realidad no fun­
ciona, sino que llega a ser engañosa para los estudiosos de la política pública
ya que las relaciones no se presentan de manera ordenada en etapas. Agrega
que: deliberados, ordenados pasos... no son un retrato fidedigno de cómo el
proceso de política pública funciona en realidad. La elaboración de políticas
es un complejo proceso interactivo sin principio o fin (Parsons, 1995). En su
lugar sugiere lo siguiente como un marco:

• ¿Cuáles son los límites en el análisis en el proceso de política?

• ¿Cuál es el papel del análisis en una democracia?
• El gobierno convencional y la política pública y la política:
a) La imprecisión del voto.
b) El efecto de funcionarios electos.
c) La burocracia y la elaboración de políticas.
d) Grupos de interés y la elaboración de políticas.
• Las influencias más amplias:
a) El papel de las empresas.
b) Inequidad política.
c) Inquisición defectuosa.
• ¿Cómo se puede mejorar la elaboración de políticas (dado lo mencionado
anteriormente)?

Complementa argumentando que este marco de referencia se construye

teniendo que considerar cómo el sistema político, el entorno y los grupos
de interés determinan la forma en que se elaboran las políticas, y en pala­
bras de Parsons "distorsionan" el proceso de política pública. A estas críti­
cas, Parsons respionde que se tiene que estar consciente de las importantes
limitaciones que tiene el modelo ortodoxo, al sobresimplificar el proceso y
argumenta: en sí mismo el simple proceso de política pública resulta la herra­
mienta inadecuada que sugieren sus críticos (Parsons, 1995).
La conclusión a la que llega Parsons es que por sí misma la herramienta
de política pública resulta insuficiente, sin embargo, lo que hay que resaltar
es que la carencia de la herramienta dista mucho de volverla inútil o engaño-

62
sa, el simple hecho de que permita sistematizar el proceso de elaboración de
políticas públicas la convierte en una importante base, entendiendo por esto
que es a partir de este modelo que se construirá una estructura más elaborada
y apegada a lo que en realidad se necesita. Al construir, definir o alterar el
rumbo de una acción pública, la política pública reúne por un lado, la nece­
sidad de tener la capacidad de intervención y por el otro, la humildad de re­
conocer las consecuencias de dicha acción. Como hemos argumentado, esta
definición de la acción pública propia de la política pública no sucede en un
vacío. Ocurre precisamente en ambiente en donde las relaciones entre la so­
ciedad y el gobierno están determinadas por el tipo de régimen que se tiene.
Es precisamente esta realidad, el ambiente democrático, el que debemos
ahora observar para encontrar las oportunidades que la política pública puede
ofrecer en un ambiente democrático singular como lo es el de la región lati­
noamericana.

LA DEMOCRACIA Y LA POLÍTICA PÚBLICA

Para el caso de América Latina, estamos frente a la aplicación de acciones

públicas en diversos regímenes democráticos en los cuales se sobrevive en un
ambiente de alta pobreza y marcada desigualdad. Partamos de una conceptua-
lización extrema: la democracia se presenta como un régimen siempre marca­
do por formas de incumplimiento (Pierre Rosavallon, 2002). Lo comprende­
mos como un proceso sin fin. Desde este punto de vista podemos entonces
verla, pero debemos comprenderla como refería Dahl, como un recipiente en
donde los intereses y valores de la sociedad se encuentran y deben conciliarse
para tomar decisiones (Robert Dahl, 1982). Para Sartori (1989: 119):

La democracia es, antes que nada y sobre todo, un ideal. [...] Sin una tenden­
cia idealista una democracia no nace, y si nace, se debilita rápidamente. Más
que cualquier otro régimen político, la democracia va contra la corriente,
contra las leyes inerciales que gobiernan los grupos humanos. Las monocra-
cias, las autocracias, las dictaduras son fáciles, nos caen encima solas; las
democracias son difíciles, tienen que ser promovidas y creídas.

Sartori, a finales de la década de los sesenta, también establece un punto

central en el que el puente de la política pública con la democracia está reía-

63
cionado con "la opinión que el especialista que debe tener mucho más peso
que su voto como elector" (1989: 405).
Sin denotar elitismo, se deja entrever la tecnocracia como uno de los
acercamientos en los que la política pública participa en la toma de decisiones
en el gobierno y por ende dentro de la participación democrática. Sin embar­
go, esto más que: presenciar una mejora en la forma de tomar decisiones abrió
el camino a la discusión de las características que los regímenes democráticos
tenían. Con una tecnocracia fuerte o una clase política dominante, los ideales
democráticos se plasman en la forma en que se organizaba el gobierno.
La democracia es por consiguiente una forma de organización que ha
aparecido y desaparecido en sus facetas a lo largo de la historia latinoameri­
cana. Surgió hace 2,520 años en Grecia pero luego desapareció. "Como el
fuego, la pintura o la escritura, la democracia parece haber sido inventada
más de una vez y en más de un lugar" (Robert Dahl, 1982).
En América Latina se ha alcanzado la democracia electoral y sus liberta­
des básicas pero no ha avanzado en consolidar la democracia de ciudadanía.
La primera trazó, lo que podemos decir para América Latina, la división
entre la existencia de un régimen democrático o no. La segunda, es la que
avanza muy despacio para que el conjunto de los derechos ciudadanos se
materialicen y se tornen efectivos.
Este avance sólo puede ser asimilable si las decisiones públicas sirven
para mejorar las capacidades y las libertades de los ciudadanos y no sólo de
los electores. Aquí encontramos un primer eslabón para construir ciudadanía
con el uso de las políticas públicas.
Para toda sociedad, la democracia genera expectativas, esperanzas y de­
cepciones por la manera en que contribuye a organizar sus vidas en sociedad,
por el modo en que garantiza sus derechos y por la forma en que permite
mejorar la calidad de su vida y oportunidades de desarrollo. Estas expectati­
vas muchas veces son generadas por el resultado de la democracia, sus políti­
cas públicas y muchas veces son éstas y no la democracia las causantes de un
deterioro si se hacen en un vacío o mediante modelos importados sin la sen­
sibilidad que requiere la sociedad latinaomericana.
Por consiguiente, debemos reconocer que la democracia es mucho más
que un régimen de gobierno o un método para elegir y ser elegido. Su sujeto,
más que el votante, es el ciudadano. Por ello, cuando se aprecian en nuestras
democracias que hay electorado, o como diría Guillermo O'Donnell, "ciuda-

64
 danos de baja intensidad" impidiendo la consolidación democrática, así como
la efectividad de las políticas públicas.
Un ejemplo puede servir. De acuerdo con Latinobarómetro (varios años)
las expectativas de los latinoamericanos en cuanto a la utilidad de los impues­
tos para mejorar las condiciones de vida y el desarrollo de la población es
bajo. Esta pérdida de confianza en el atributo impositivo, desprovee al gobier­
no de la capacidad de elaborar políticas públicas más efectivas, acumulándo­
se una demanda creciente por mejores servicios públicos con una ciudadanía
incapaz de aportar los recursos para ello.
En esta debilidad encuentro un gran defecto de las democracias en el
mundo y particularmente en las de nuestra región. La aparición de un inter­
cambio de bienes privados en las jornadas electorales denota un estado muy
prematuro de la fuerza institucional cívica de las sociedades. Esto nos refiere
a que la democracia en la región es de baja calidad y superficial.
En 200 años de vida independiente, la democracia nació y murió decenas
de veces en América Latina. Mientras se la consagraba en las constituciones,
se la destruía en la práctica. América Latina es, probablemente, la región del
mundo que más ha reivindicado la democracia en los últimos dos siglos. Sin
embargo, también frente a estas inconsistencias hemos presenciado cómo la
región tuvo un desarrollo económico fuerte en la primera mitad del siglo
pasado y parte de la segunda mitad, hasta que los gobiernos padecieron su
generalizada crisis de deuda y la accidentada apertura comercial que en mu­
chos casos como el chileno y el mexicano y ahora el brasileño detuvieron la
expansión económica hasta que se incorporaron los principios de libre comer­
cio entre otras políticas de apertura a sus economías.
Tras dos décadas de diversas formas de transición, los regímenes demo­
cráticos están ampliamente extendidos en América Latina. Hace 25 años, de
los 19 países de la región sólo Colombia, Costa Rica y Venezuela se podían
definir como democráticos. Un cuarto de siglo después, todos nuestros países
cumplen con los criterios básicos del régimen democrático, en su dimensión
electoral y política.
Las libertades que hoy presencia América Latina son un bien público que
difícilmente se podrá coartar pero esto no ha sido suficiente para mejorar dos
de los principales retos de las democracias latinoamericanas: la desigualdad y
la pobreza generalizadas.
Otro requisito de la práctica democracia y que encuentro que embona en
la necesidad de políticas públicas es la urgencia de que los partidos políticos
65
construyan opciones sustantivas. Junto a ello fortalecer al Estado para poder
ejecutarlas sería el siguiente paso para después consolidar una sociedad capaz
de participar en la construcción que exceda los reclamos sectoriales y logre
consolidar el bien común. Sin embargo, al carecer de estos tres elementos de
manera generalizada en la región: partidos propositivos, Estado fuerte y ciu­
dadanía participativa; nos encontramos ante una peligrosa situación para la
habilitación de políticas públicas en democracia. Sin duda, la región se ha
alejado de los riesgos de los golpes militares de Estado, pero surgen otros
peligros como la pérdida de vitalidad de la democracia.
El desarrollo de la democracia en América Latina nos conduce a revisar
la vigencia de los derechos de los latinoamericanos y el nivel de concreción
de las esperanzas que éstos depositan en sus representantes. Esto nos lleva a
identificar las acechanzas y los desafíos de la democracia, en los cuales tam­
bién podemos observar el papel de las políticas públicas. Otro elemento que
no podemos soslayar en esta búsqueda por interiorizar la política pública a
la práctica democrática; en América Latina cohabita una práctica de la de­
mocracia con un sociedad marcada por la pobreza y la desigualdad. Por
primera vez en la historia, una región en desarrollo y con sociedades profun­
damente desiguales está, en su totalidad, organizada políticamente bajo re­
gímenes democráticos.
Todos los países que la integran satisfacen los requisitos básicos del régi­
men democrático. Sin embargo, en 2008, la región contaba con 240 millones
de personas (43.9 por ciento) cuyos ingresos se situaban por debajo de la línea de
pobreza. Por cierto, esta situación varía de país en país. A pesar de estas dife­
rencias, comparada con las otras grandes regiones democráticas del mundo,
América Latina ofrece la singularidad de la cohabitación de las libertades
políticas con las severas privaciones materiales de muchos. Democracia y ri­
queza, democracia y pobreza son dos combinaciones que generan necesida­
des, dificultades y riesgos diferentes y que se viven a diario en la región. Final­
mente no podemos olvidar que las sociedades latinoamericanas son las más
desiguales del mundo. Como en el caso de la pobreza, no sólo se observa la
profundidad de la desigualdad en la región en comparación con el resto del
mundo, sino también su persistencia a lo largo de las últimas tres décadas.
Los riesgos que derivan de esta situación son distintos y más complejos
que los tradicionales del golpe militar de Estado. Las cuales son democracias
pobres y desiguales, cuya población a la vez que consolida sus derechos po­
líticos, debe también completar sus ciudadanías civil y social. La escasa

66
 comprensión de esta realidad muy particular de América Latina, nos puede
llevar a dos consecuencias lamentables: primero, la ignorancia de la necesi­
dad de la viabilidad económica de la democracia. Es decir, asumir que se
pueden resolver los problemas de pobreza y marginación sin necesidad de
un desarrollo y crecimiento económicos. Por ejemplo, para muchos ciudada­
nos latinoamericanos alcanzar mayores niveles de desarrollo en sus países es
una aspiración tan importante que muchos estarían dispuestos a apoyar un
régimen autoritario si éste pudiera dar respuesta a sus demandas de bienes­
tar (Latinobarómetro, 2004).
Segundo, el desconocimiento de la viabilidad política de los programas
económicos. Esto es ignorar que esos programas se aplican en sociedades
donde las demandas ciudadanas y el juicio sobre dichas políticas se expresan
libremente. Es así como el dilema sobre la estabilidad democrática no debe
ignorar la pobreza y la desigualdad, ni las políticas de crecimiento deben
soslayar que, pobres y desiguales, los ciudadanos ejercen su libertad para
aceptar o rechazar esas políticas.
De aquí surge el desafío de resolver las tensiones entre economía y demo­
cracia. Ese desafío parte de la necesidad de no pensar en la economía, como si
no hubiera democracias pobres ni fuera necesaria atacar los problemas de la
estabilidad democrática independientemente de que hay que resolver las cues­
tiones del crecimiento. Es probable que un debate que ignore una cuestión tan
elemental termine llevando a recomendaciones sencillamente imprácticas.
Estas características de América Latina han sido utilizadas como argu­
mento para concluir que la democracia en la región tiene el riesgo de inviabi-
lidad hasta tanto no se resuelvan los problemas de la pobreza y se logre un
mínimo aceptable de igualdad.

EL EJERCICIO DE LA DEMOCRACIA Y LA POLÍTICA PÚBLICA.

RETOS Y OPORTUNIDADES

Los grandes dilemas de una estabilidad democrática y económica en América

Latina obligan a pensar en los instrumentos de la política pública. Sin embargo,
como hemos apreciado, la política pública es una disciplina en constante evolu­
ción y el camino de los analistas en clasificar la acción por etapas o bien por ciclos
así como un esquema de toma de decisiones no lineal, complica su aplicabilidad
en un contexto tan heterogéneo socialmente como el de la región.
67
 Los retos que encontraron entre la política pública y la democracia para
América Latina, derivados de esta revisión teórica de los conceptos y de su
ejercicio, caen en dos categorías: legitimidad y resultados. Ambos exigen una
nueva dinámica entre la presencia democrática y la operacionalización de las
políticas públicas.
La primera, la legitimidad, tiene que ver con la consolidación de la demo­
cracia en cada país. Es decir, propiamente atreverse no sólo a apostar en la
democracia como mejor sistema o régimen de gobierno sino a verlo como un
proceso que al no tener un puerto de arribo es siempre perfectible. Este mejo­
ramiento sólo es posible con una ciudadanía más activa y participativa. Lo
podemos llamar el reto de la legitimidad de la acción pública para hacer de las
políticas públicas en la región acciones con mayor efecto en la. población.
La segunda categoría está relacionada con los resultados. Si bien es cierto
que los usos y costumbres en la hechura de las políticas públicas como argu­
menta Cabrero (2000), hacen difícil la replicabilidad de las acciones públicas
emprendidas en otras latitudes, hay algo que es importante destacar que es el
cúmulo de prácticas exitosas de políticas públicas en el mundo, atendiendo
siempre las más variadas y diversas circunstancias.
Regresando a Lindblom no se trata de buscar salir del paso cuando se
enarbola una acción de política pública ni se trata de hacerlo con la estructu­
ra institucional de países más desarrollados. El objetivo es hacer siempre de
la política pública una acción que produzca resultados. Una en la que se per­
mita la permeabilidad en el diseño de la política pública para lograr la mayor
aceptación de la misma en sociedad. Voltear el modelo latinoamericano de ser
uno en el que se deciden las acciones del gobierno de arriba abajo en otro en
donde confluyen las sinergias tanto de la base de la población hacia arriba
como las definidas por los especialistas en política pública. El encuentro, el
punto de reunión, es básico para producir acciones públicas con resultados
palpables para la ciudadanía.
Así entonces, el proceso de la política pública en nuestras democracias
tiene que adecuarse, no sólo por el lado de la definición de las políticas públi­
cas mismas sino también por la flexibilidad necesaria que una mejor práctica
en política pública demanda de la democracia en donde se aplica.
Es aquí donde las prácticas de políticas públicas deben adecuarse a las
dificultades inherentes de regímenes democráticos con una ciudadanía hete­
rogénea, poco participativa y en aprendizaje continuo. Así como las democra-

68
cias deben exigirse a sí mismas una mayor efectividad en la conducción de las
relaciones sociedad-gobierno.
El encuentro de una sociedad democrática más exigente con una política
pública que fortalezca las instituciones que se adapte a ambientes cambiantes,
es la premisa para lograr más eficacia, justicia y eficiencia.

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70
 El encuentro de la política pública
y la democracia: el enfoque de redes de actores
Freddy Mariñez Navarro

A MANERA DE INTRODUCCIÓN

Cuando analizamos la relación Estado-sociedad, la ubicamos en el campo ins­

titucional expresado mediante dos relaciones distintas. La primera, la relación
entre gobernante y ciudadanos; y la segunda, la relación del gobernante con los funcio-
narios públicos. La primera ha sido la preocupación de las investigaciones en lo
relativo a las instituciones del régimen político y su relación con el control o la
rendición de cuentas. La segunda cobra también relevante importancia porque
presenta los retos de los funcionarios electos de buscar controlar a la burocracia
del Estado en la implementación de las políticas públicas. No son muchas las
investigaciones que abordan una relación distinta a las dos esbozadas. Nos re­
ferimos a la relación entre gobernantes, burocracia y actores-ciudadanos. Este
trabajo tiene como objetivo identificar cada una de estas relaciones institucio­
nales mostrando la importancia de esta última como consecuencia de las trans­
formaciones complejas tanto de la organización administrativa del Estado, de
los procesos de la política pública como de la acción pública.

LA CLÁSICA RELACIÓN INSTITUCIONAL GOBERNANTE-CIUDADANOS

En cuanto a las instituciones del régimen, se ha venido señalando que la co­

nexión entre la democracia y aquéllas se basa en que en democracia los go­
biernos son representativos porque son electos por lo que el control es funda­
mental. Al explorar estas instituciones recurrimos a los teóricos que han
sustentado sus análisis en el marco de la democracia representativa. Para
ellos el acceso al poder y el ejercicio de éste son piezas fundamentales. Se ha
identificado el sistema político como democrático sólo viendo el carácter de
la competencia abierta, así como la participación electoral (Dahl, Sartori,

71
Przeworski, entre otros). Por ejemplo, Robert Dahl cuando explica la demo­
cracia moderna lo hace utilizando el término poliarquía, entendido como "un
régimen político que se distingue, en el plano más general, por dos amplias
características: la ciudadanía es extendida a una proporción comparativamen­
te alta de adultos, y entre los derechos de la ciudadanía se incluye el de opo­
nerse a los altos funcionarios del gobierno y hacerlos abandonar sus cargos
mediante el voto" (1993: 266). Estas dos características se concretan con la
presencia de las siete instituciones fundamentales indispensable para la demo­
cracia y en particular para la escala del moderno Estado nacional. Así, estas
instituciones1 son necesarias para la instauración del proceso democrático en
el gobierno de un país, es decir, lo son para cumplir con los criterios siguien­
tes: igualdad de voto, participación efectiva, comprensión esclarecida, control
del programa de acción e inclusión.
Por otro lado, Sartori (2004) ha sustentado su análisis, al menos para el
caso de México, en tres ejes: el sistema electoral, la no reelección y los pode­
res presidenciales. De esta manera, nos lleva a ver la reforma política como
una tarea de ingeniería institucional: ¿Qué instituciones son las que permiti­
rían a los gobiernos que gobiernen al tiempo que los ciudadanos amplíen la
base de consenso social de muchas decisiones? También Przeworski ha veni­
do expresando que "[...] La afirmación de conexión entre la democracia y la
representación se basa en que los gobiernos son representativos porque son
electos: si las elecciones son libremente disputadas, si la participación es limi­
tada, y si los ciudadanos gozan de libertades políticas, entonces los gobiernos
actuarán de acuerdo con el mayor interés del pueblo" (1998: 9). Visto así este
autor ha esquematizado esta institución de la siguiente manera:

a) Los mandatarios, aquellos que gobiernan, son electos a través de elec­

ciones.
b) Mientras que los ciudadanos son libres para discutir, criticar y demandar
en cualquier circunstancia, no están capacitados para ordenar qué hacer al
gobierno.
c) El gobierno se encuentra dividido en órganos separados que pueden con­
trolarse recíprocamente, y está limitado en cuanto a lo que pueda hacer, por
una Constitución.
d) Los gobernantes están sometidos a elecciones periódicas (1998: 7-8).

1
Funcionarios electos, elecciones libres e imparciales, sufragio inclusivo, derecho a ocupar cargos públicos,
libertad de expresión, variedad de fuentes de información y autonomía asociativa.

72
 Tomando estas premisas de lo institucional de la representación, es útil
preguntarnos, ¿cual es el papel de las instituciones políticas del régimen? La
obra clásica de Maurice Duverger, podría considerarse una de las pioneras
en intentar describir este concepto al plantear que ésta concede a los ciuda­
danos un margen mayor de libertad. Así, este autor establece que "[...] Un
conjunto de instituciones políticas en vigor en un país y momentos dados,
constituyen un 'régimen político'; en cierto modo, los regímenes políticos
son como constelaciones cuyas estrellas son las instituciones políticas" (1996:
65). Al circunscribir la institución política al régimen, el mismo Duverger
precisa tres instituciones fundamentales: la representación popular y la elec­
ción; el control jurisdiccional de los gobernantes y, la separación del gobier­
no y del Parlamento.
La primera institución del régimen, la representación popular y la elección se
basa en la elección como procedimiento utilizado para la designación de los
gobernantes y del funcionamiento democrático en oposición a la herencia, la
cooptación y la toma violenta del poder. Es importante destacar que el prin­
cipio de la representación popular se basa en las elecciones competitivas
donde los ciudadanos eligen entre varios candidatos: si todos los hombres son li-
bres e iguales, ninguno puede mandar a los demás salvo que haya sido electo por ellos
para hacerlo.1 La segunda institución, el control jurisdiccional de los gobernantes,
es un aspecto de la división de poderes que hay vía tribunales y que tiene
como objetivo controlar a los gobernantes. Estos -Parlamento y gobierno-,
toman decisiones que organizan y orientan a la nación. Estas crean reglas
jurídicas aplicables a los ciudadanos. De este modo se presentan bajo forma
de textos jurídicos que tienen fuerza obligatoria tales como constitución,
leyes, decretos, reglamentos, resoluciones, decisiones individuales, etcétera.
Así pues, las jurisdicciones son los órganos del Estado que aseguran la apli­
cación de las reglas de derecho establecido de esta forma por los gobernantes.
Este es el control jurisdiccional.
Y la última institución señalada, la separación del gobierno y del Parlamento
conduce a la realización de los checks and balances, es decir, el control mutuo
entre el Ejecutivo y el Legislativo, caracterizado por el vínculo indirecto con
el ciudadano. Guillermo O'Donnell precisa que este tipo de control no es más
que un sistema intraestatal de controles, es decir, un control entre agencias
del Estado que tienen autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capa-
2
En las democracias modernas los partidos políticos se convierten en la institución esencial de la represen­
tación. De ahí el concepto de democracia representativa.

73
citadas para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta
sanciones legales, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agen­
cias del Estado que pueden ser calificadas como ilícitas. Estamos hablando
de la rendición de cuentas horizontal. Para el caso mexicano, el control ho­
rizontal o el intraestatal se expresa directamente en la Constitución Política.
También denominado de pesos y contrapesos, se ve expresado mediante el
control legislativo respecto del Poder Ejecutivo, establecido en los artículos
73 y 74 de la Carta Magna, como también en las leyes orgánicas del Congre­
so de la Unión y de la Contaduría Mayor de Hacienda. Según José Trinidad
Lanz Cárdenas (citado por Carla Huerta Ochoa, 1998), este ámbito de con­
trol se realiza esencialmente en tres aspectos:

a) El control de legislación, el cual comprende la implementación de medidas

de control a través de decretos o leyes que establecen una normatividad ten­
diente a regular específicamente los planes, el manejo de los recursos econó­
micos e inclusive la conducta de los servidores públicos.
b) El control presupuestal que abarca tanto la aprobación inicial como la
verificación de la cuenta anual.
c) El control político. Éste se ejerce a través de la facultad de exigir a los se­
cretarios de estados y titulares de organismos y empresas de participación
estatal que comparezcan ante las Cámaras a informar sobre su desempeño, e
incluso a través de la facultad de constituir comisiones especiales para inves­
tigar las actividades, los ejercicios presupuestales y el cumplimiento de pro­
gramas por parte de las entidades de la administración pública federal (1998:
128, 129).

También el control horizontal lo podemos ver reflejado en el interorgáni­

co del Poder Ejecutivo respecto de actos del Poder Legislativo. Esto se des­
prende de las facultades legislativas del Presidente de la República: la inicia­
tiva de ley, la posibilidad de participar en la discusión de la misma y el
derecho de ejercitar o no el veto.3

3
George Tsebelis (2006) analiza la relación entre gobiernos y parlamentos mediante tres puntos de vista: el
primer análisis estudia las condiciones posicionales del establecimiento de agenda, concentrándose en diferentes
tipos de gobiernos parlamentarios donde estudia la capacidad de imponer sus preferencias al Parlamento. El se­
gundo, se concentra en las disposiciones y arreglos institucionales del establecimiento de agenda. Y, el tercero,
muestra las diferencias del análisis de los jugadores con veto con descripciones de sistemas ele partidos, discreción
ministrial o duración del gobierno como medida de predominio ejecutivo. En el caso mexicano, el veto es la fa­
cultad del Presidente contenida en el artículo 72, incisos b) y c), que le permite impedir que un proyecto llegue a
convertirse en ley; éste puede ser total o parcial y debe, en todo caso, ser expreso, dado que el silencio en relación
con un proyecto pasados 10 días hábiles implica su aprobación (Carla Huerta Ochoa, 1998: 149).

74
 De esta manera, el control o la rendición de cuentas es un concepto fun­
damental a tomar en consideración cuando exploramos las instituciones gu­
bernamentales y administrativas ya que nos plantea el alcance y los diversos
sistemas de control del poder.4 Así pues, en el ejercicio democrático de éste,
"la rendición de cuentas es un modo para generar un clima de confianza que
permita a los gobernantes y los gobernados construir puentes de comunica­
ción y colaboración para ensanchar y fortalecer los valores de la vida pública"
(Ricardo Uvalles Berrones, 2007: 112). Viéndolo de esta manera, la noción de
rendición de cuentas, según Andreas Schedler, "incluye, por un lado, la obli­
gación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justi­
ficarlas en público (answerability). Por otro lado, incluye la capacidad de san­
cionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes
públicos (enforcement)" (2004: 12). Cabe destacar entonces que la rendición de
cuentas del poder político puede verse desde lo legal y lo político. Por legal, la
entendemos como aquella accountabilty orientada a garantizar que las acciones
de los funcionarios públicos estén enmarcadas legal y constitucionalmente. Y
desde lo político, la podemos identificar como la capacidad del electorado para
hacer que las políticas públicas respondan o se adecúen a sus preferencias. Es
importante destacar que estas dos son las que explican las tres dimensiones de
la rendición de cuentas: a) la dimensión de información (obligación del poder
a abrirse a la inspección pública), b) la dimensión argumentativa (lo fuerza a
explicar y justificar sus acciones) y c) la dimensión punitiva (lo supedita a la
amenaza de las sanciones) (Andreas Schedler, 2004).

LA INTRINCADA RELACIÓN GOBERNANTE-FUNCIONARIOS PÚBLICOS

La segunda relación institucional, la del gobernante y los funcionarios públicos o

burocracia, cobra también relevante importancia porque presenta los retos de
4
Las formas de control de la administración pública son el control parlamentario, el control de procedimien­
tos, el control de resultados, la competencia administrativa y el control social. El primero, el parlamentario, tiene
como "controladores" a los políticos. Esta es la vía clásica de accountability y reconoce no sólo la separación de
poderes sino precisamente la realización de los cbecks and balances, es decir, el control mutuo entre el Ejecutivo y
el Legislativo. El segundo control, los procedimentales es fundamental en la fiscalización republicana de los go­
biernos. Ella se realiza por medio de mecanismos internos a la administración. El tercer control, el de la lógica de
los resultados, se realiza básicamente, mediante la evaluación a posteriori del desempeño de las políticas. El cuarto
control, el de la competencia administrada, basa su estructura en la premisa de que el monopolio en la prestación
de servicios públicos es ineficaz y no responde bien a la demanda de los ciudadanos. Y el quinto control, el social,
es el que hace a los ciudadanos "controladores" de ios gobernantes, no sólo en las elecciones, sino también a lo
largo del mandato de sus representantes (CLAD, 2000).

75
los funcionarios electos de buscar controlar a la burocracia del Estado en la
implernentación de las políticas públicas.5 Si entendemos la burocracia no
sólo como una gama de recursos humanos o un sistema de empleo, sino como
un conjunto articulado de reglas y pautas de funcionamiento que se insertan
en el Poder Ejecutivo con la idea de dar continuidad, relevancia y coherencia
a la política pública, al tiempo que asegura un ejercicio neutral, objetivo y no
arbitrario de los poderes públicos, podemos afirmar entonces que es un actor
clave ya que su papel, además de llevar a cabo las decisiones de los políticos,
es alentar acuerdos con otros actores políticos y sociales para llevarlos a la
práctica. En el caso de América Latina, la debilidad de la burocracia ha con­
tribuido a la debilidad del Poder Ejecutivo de los países ya que ha servido más
como un recurso privado de los partidos políticos que como actor profesional
en el proceso de formulación e implernentación de las políticas públicas. Con
la práctica del uso de las instituciones para reforzar el poder partidista, las
burocracias, haciendo caso a los intereses políticos, dificulta el desarrollo ins­
titucional de la política pública, así como la labor de otros actores -partidos de
oposición, organizaciones de la sociedad civil- en el fortalecimiento de la mis­
ma. Ira Sharkansky (1999) lo ha dejado claro cuando precisa que las diversas
variedades de la política hacen probable que un proyecto fracase, al menos con
respecto a algunas de sus metas. De esta manera, con el objeto de ayudar a los
analistas de la política que tratan de mejorar la calidad gubernamental, este
autor identifica varios tipos de políticas que pueden reducir la calidad de la
política pública:6 el populismo, el partidismo, el clientelismo, la ideología, las
predisposiciones o prejuicios de los políticos electos con respecto algunas
cuestiones de los burócratas, el interés propio y la política burocrática que
trata de los poderes que van a asignarse a los burócratas o funcionarios públi­
cos por los políticos o de los modos en que se ejercerían estos poderes. Visto
así -tal como dice Adam Przeworski (2004)- lo ideal sería que una burocracia
implernente aquellas decisiones tomadas por los políticos pero orientadas al
5
Según Kenneth A Shepsle y Mark S. Bonchek "[...] la actividad de los políticos es la formulación de po­
líticas públicas y los procedimientos constitucionales especifican cómo deben hacerlo; pero, aun las políticas
formuladas de acuerdo con las estipulaciones constitucionales más rigurosas, no son la última palabra. Las polí­
ticas no se implementan solas. Alguien debe ejercer la autoridad y gastar los recursos otorgados por una ley, y ese
alguien es el burócrata; sin embargo, si la política que realmente pone en práctica un agente burocrático se aleja
de la que formularon sus mandantes políticos, significa un desliz o desviación de la agencia" (2005: 354).
6
Para Eugenio Lahera la calidad de la política pública podría concebirse como una política de excelencia que
corresponde a aquellos cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo político definido en
forma democrática, que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la co­
munidad y el sector privado. Debe por ello, incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, de­
finiciones o modificaciones institucionales, así como la previsión de sus resultados (2006: 77).

76
interés general, sin llegar a transformarse en un instrumento de aquellos inte­
reses que sean meramente partidarios o grupales. En este sentido y yendo más
allá de Przeworski, "no se puede olvidar o menospreciar que la legitimidad
política de un gobierno ante sus ciudadanos no reside únicamente en su capa­
cidad gerencial de prestar servicios públicos de calidad, sino también en su
capacidad institucional de operar conforme a la legalidad y ser ajenas a formas
de corrupción" (Luis E Aguilar, 2007: 418). De esta manera, las acciones y
decisiones de los actores gubernamentales deberían definirse como políticas
cuando éstos actúan al calor de los deberes y funciones institucionales, ya que
esto es lo que genera la confianza del público en las instituciones administra­
tivas y gubernamentales, "exigiendo que éstas se vigilen así mismas para evitar
que se conviertan en cotos cerrados de poder y en consecuencia de ilegalidad"
(Ricardo Uvalles Berranes, 2007: 96).

AMPLIAR LA RELACIÓN INSTITUCIONAL: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

DEMOCRÁTICA Y REDES DE ACTORES DE POLÍTICA PÚBLICA

La relación institucional entre ciudadanos y gobernantes; y la del gobernante y

funcionarios públicos actualmente está transformándose debido a los cambios
económicos, políticos y sociales que de manera vertiginosa y compleja se dan en
la sociedad. Un gobierno democrático tradicional con una administración públi­
ca jerárquica se encuentra hoy con obstáculos para enfrentar contextos comple­
jos, inciertos y dinámicos. Ricard Goma e Ismael Blanco del Instituto de Go­
bierno y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Barcelona han
enumerado de una manera atinada los ejes donde se asientan las grandes dificul­
tades encontradas por una administración pública con visión jerárquica:

a) las crecientes dificultades de conocimiento, dado el intrínseco carácter

incierto de la sociedad postindustrial y el alto grado de fragmentación cog-
nitiva que ésta implica;
b) la complejidad de los valores, intereses y preferencias en juego, que no
sólo poseen múltiples sujetos, sino que son también ellas mismas cambiantes
e inestables;
c) el carácter insostenible de la concepción jerárquica de los procesos de go­
bierno, y
d) la creciente interdependencia de problemas y de actores políticos, que
cuestionan seriamente el modelo clásico de políticas públicas segmentado y
unidireccional (2002: 1).
77
 Ante este proceso, B. Guy Peters (2003) expone que el modelo tradicional
de gobierno de la sociedad comenzó a recibir ataques, tanto en el ámbito
práctico como en el académico, cuestionándose que fuera un medio apropia­
do para conducir efectivamente la economía y sociedad. En consecuencia,
tres han sido las respuestas más frecuentes: una, resaltar el uso de los actores
societales y, especialmente, utilizar las redes de actores que rodean casi todas
las áreas de políticas para su formación y administración; dos, alterar las for­
mas en que se implementan las políticas públicas involucrando a la sociedad
civil y aun a las organizaciones con fines de lucro en el suministro de los ser­
vicios y, tres, destacar la eficiencia más que sobre la participación con la
creación de agencias y otro tipo de organizaciones autónomas o semiautóno­
mas, cada una de las cuales es responsable de suministrar un solo servicio.
También James G. March y Johan R Olsen (1997: 169), plantean la revo­
lución pública al tratar los cambios sustanciales operados en la organización
de la administración pública. En este sentido, destacan tres hechos relaciona­
dos entre sí: primero, ha aumentado el número de cuerpos no departamentales
"al margen del Estado". Las funciones administrativas se han confiado a de­
pendencias gubernamentales semiautónomas o casi privadas [...]. Segundo, se
ha producido una extensa y compleja interpenetración de dependencias gu­
bernamentales e intereses organizados. La determinación de las políticas pú­
blicas y la administración de programas públicos se han entregado a una red
de cuerpos colegiados en que los principales participantes son empleados pú­
blicos, expertos y representantes de los intereses organizados [...]. Tercero, el
funcionamiento actual del aparato administrativo se ha hecho más complejo y
oscuro. Las estructuras institucionales desafían su simple descripción.
Lo planteado por estos autores pone una nueva relación de responsabili­
dades entre Estado, actores de la sociedad civil y del sector privado, dando
pie a lo que el mismo B. Guy Peters (2003) denomina gobernanza,7 definida
más simplemente como el proceso de proporcionar dirección a la sociedad.
De ahí que,

...usando como asidero las bases normativas del neorepublicanismo, varios

autores (entre otros Stivers, 2001; King y Stivers, 1998) defienden la posibi­
lidad de la democratización de la administración pública entendiendo que
7
Es importante destacar que el concepto de redes de política también surge en la literatura europea como
una forma específica de gobernanza. Desde esta perspectiva la introducción de las redes de política es una forma
de reconocer que las políticas públicas emergen de la interacción entre actores públicos y privados, aceptando
que el Estado, no es actor dominante en los procesos de elaboración e implementación de políticas.

78
esto significa crear las bases para el desarrollo de relaciones colaborativas con
la ciudadanía, y para propender a la creación de comunidad cívica, limitada
a la formación de las políticas públicas y a redes sin asidero institucionales.
Acá, de hecho, se admite que ciudadanos y funcionarios públicos puedan
reunirse no sólo a deliberar acerca de las agendas públicas sino a administrar
y a compartir conocimiento y decisiones (Nuria Cunill Grau, 2004: 50-51).

Esta visión da razones a Joaquín Brugué y Raquel Gallego (2001)

para justificar la necesidad de democratizar la administración pública:

a) democratizando la administración pública se permite completar la partici­

pación en la política con la participación en las políticas públicas. Ello impli­
ca que mediante el diálogo, conversación estructurada a partir de espacios de
conflictos y de participación de actores que disponen de un mínimo de infor­
mación e interés para hacerlo, se puede materializar desde las políticas públi­
cas una participación efectiva al saber de qué están hablando los actores in­
volucrados. Esto no sucede en la abstracción de la política sino en la
concreción de los asuntos públicos. Es por ello que, "La política es un con­
cepto muy amplio, relativo al poder en la sociedad en general. Las políticas
públicas, en cambio, corresponden a soluciones específicas de cómo manejar
estos asuntos públicos" (Eugenio Lahera Parada, 2002: 31);
b) democratizando la administración pública se podría mejorar la eficiencia
y la eficacia porque respectivamente al pasar de una posición de aislamiento
burocrático a una vocación de consenso se reducirían las resistencias del
entorno y porque los output a alcanzar habrán sido consensuados en el siste­
ma político con los actores afectados y/o interesados en ellos. Esta razón,
según Brugué y Gallego (2001), implica que se pasa de una organización je­
rárquica a una administración pública interactiva, y
c) democratizando la administración pública también se mejoraría el rendi­
miento institucional. Si el papel de las instituciones políticas, según Joseph
M. Colomer (2001) consiste en establecer las áreas de la actividad pública, y
si el rendimiento institucional se ha definido como la capacidad de las insti­
tuciones públicas de dar respuestas a las necesidades sociales y de ser efecti­
va en sus actuaciones o interacciones con la sociedad, entonces, son los
acuerdos y la consecución de objetivos vía intervenciones directas o indirec­
tas los generadores de las tomas de decisiones. Ello nos lleva a afirmar que
la participación de actores diferentes del gobierno y funcionarios públicos
en la administración pública, expresadas en la deliberación de la agenda pú­
blica y en el nuevo control social de las decisiones públicas, pueden contri­
buir a un rendimiento institucional.

79
 En consecuencia, es importante destacar que la participación de actores
en la administración pública es clave para una relación institucional sólida no
tanto entre gobernante-ciudadanos y gobernante-burocracia, sino también
entre gobernante-burocracia-actores-ciudadanos. De esta manera, tal como
lo plantea Enrique Cabrero (2006), asistimos a un escenario en el que la legi­
timidad de la acción gubernamental no se deriva sólo de la legalidad ni tam­
poco sólo de la intencionalidad de dicha acción, sino fundamentalmente de la
responsabilidad sobre las consecuencias prácticas que resultan de la acción.8
La acción pública entonces, entendida como la interacción entre actores pú­
blicos y no públicos, toma importancia en la administración pública y en
consecuencia, en el análisis de la política pública. Esta afirmación es central
en el debate sobre la gobernanza ya que pone en cuestión la noción de Estado
como elemento director de la sociedad: primero, en la medida en que la ca­
pacidad de dirección de la esfera estatal continúa basándose en el control
social o en el control de los recursos esenciales y, segundo, por el proceso de
definición de los; objetivos de la acción pública como fuente de la interacción
de actores políticos, públicos y privados (José Manuel Ruano de la Fuente,
2002: 2). De ahí la importancia del "adjetivo" democrático de las redes y por
ende, de la gobernanza ya que se establecen "medios para la participación
popular en el proceso de establecimiento de las metas y, por otro lado, medios
efectivos para la rendición de cuentas que permite evaluar las actividades de
quienes actúan en nombre del público" (B. Guy Peters, 2003: 3). El Consejo
Científico del CLAD (2000), en este sentido, ha venido insistiendo que el éxito
de la responsabilización mediante un control democrático de la gestión públi­
ca depende de estas cuatro variables siguientes:

[...] la primera, es el establecimiento de una articulación con las instituciones

de la democracia representativa, en lugar de contraponerse a ellas, toda vez
que la democratización de la sociedad política es condición sine qua non para
el incremento de la participación de los ciudadanos [...]. La segunda variable
tiene que ver con el fortalecimiento de las capacidades institucionales del
Estado [...]. La tercera variable se refiere al diseño organizacional del Estado,
que es fundamental en cuanto a incentivar a los ciudadanos para actuar en el
espacio público [...]. La difusión de la información es la cuarta condición
fundamental para el éxito del control social. Ello es así porque si los ciuda-
8
La acción gubernamental todavía hace algún tiempo se legitimaba por objetivos e intenciones; sin embar­
go, en el escenario actual éstas son dimensiones insuficientes, se requiere de una legitimación por los hechos, por
la capacidad de resolver problemas" (J. Leca, 1997, citado por Enrique Cabrero, 2007: 26).

80
 danos tuviesen informaciones incompletas acerca de las acciones del poder
público, ellos tendrían dificultades para controlar a sus gobernantes (2000:
52,53).

El control democrático depende entonces de que los ciudadanos dispon­

gan de información para valorar la actuación de los gobiernos, además que les
sea posible atribuir responsabilidades y que puedan castigar o recompensar a
los políticos. "Ello por supuesto, para evitar que las estrategias de los gober­
nantes consistan en la manipulación de uno o más de esos requisitos para
mantenerse en el poder y maximizar la autonomía de sus políticas" (fosé
María Maravall, 2003: 23).

HACIA UNA DEFINICIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA DEMOCRÁTICA

La política pública, expresión de decisiones colectivas democráticas, nos lleva

a ver la relación cotidiana entre la sociedad y el Estado, misma que toma
forma de problemas y soluciones, demandas y ofertas, conflictos y arbitrajes,
necesidades y satisfactores (Luis E Aguilar Villanueva, 2003), hay, en conse­
cuencia, varias maneras de ver el problema y de darle solución. Es la razón
por la cual el análisis de la política pública es indispensable a la hora de las
decisiones públicas. De ahí la importancia de concebir la política pública.
Según María das Gracas (citado en M.G. Rúa, 1998), la política pública se
puede concebir como un conjunto de decisiones que se traducen en acciones
estratégicamente seleccionadas (dentro de un conjunto de alternativas, con­
forme a una jerarquía de valores y preferencia de los interesados). Su dimen­
sión es pública por el tamaño del agregado social sobre el cual inciden, pero
sobre todo por su carácter imperativo, siendo éste revestido de la autoridad
legítima y soberana del orden político. Otra definición de política pública es
la de Jean-Pierre Nioche (1985), quien asume que es una secuencia de accio­
nes que conducen (o se traducen) a una respuesta más o menos instituciona­
lizada, a una situación juzgada como problemática.
Tanto en la definición de Rua como en la de Nioche, podemos ver que se
incorporan tres elementos: primero, la importancia de las decisiones, base
de toda política (el conflicto está siempre presente); segundo, la presencia de
acciones (la única política pública es aquella que se ejecuta. Decisiones
= acciones), y tercero, el alcance de lo público (legitimidad y autoridad del

81
actor que la adelanta). "Una autoridad se considera pública si ejerce funcio­
nes de gobierno sobre administrados y territorios definidos, especialmente
como depositaría de la legitimidad estatal, dotada de potestades públicas"
(Yves Meny y Jean-Claude Thöening, 1992). En esta perspectiva, las políti­
cas públicas crean su propio juego político, porque se conciben como "[...] un
microescenario diferenciado poblado de estructuras político-administrativas,
valores y actores específicos, públicos unos y privados otros, que se correspon­
de con el respectivo ámbito de problemas, necesidades y/o oportunidades,
pero reconstruido, recreado, por las características y el estilo de esa política
pública" (Vanaclocha, 2001, citado por Antonio Natera, 2004 http//www.
uc3m.es/uc3m/dpto/CPS/CPS_public.html).
Autores como Eugene Bardach (2004), Kristian Morse y Raymond J.
Struyk (2006), Wayne Parsons (1995), Stella Z. Theodolou (1995) han pro­
puesto pasos o ciclos para el análisis de la política pública en el que coinciden
que éstos van desde la definición del problema y la agenda pública hasta el
monitoreo y evaluación, pasando por el diseño o generación y selección de
opciones y, la gestión de la opción seleccionada. En el análisis de política
pública, la definición de la problemática y la construcción de la agenda públi­
ca son los pasos iniciales. Nos referimos a un proceso en donde se propone la
identificación del problema que se va a enfrentar, implicando una prioriza-
ción y una toma de posición frente a otros problemas que le son concurren­
tes. En la teoría de la agendación formulada por Charles D. Eider y Roger W.
Cobb (2003) se ha sistematizado este proceso como construcciones sociales
que reflejan concepciones específicas de la realidad. Y como siempre es posi­
ble que haya una multiplicidad de definiciones acerca de un problema, lo que
está en juego en el proceso de formación de la agenda no es sólo la selección
de los problemas sino también su definición. En cuanto a la formación de la
agenda, ésta se entiende también como un proceso sustentado en dos hechos
clave: primero, a la limitada capacidad de atención del gobierno, por lo que
siempre hay más asuntos por atender que tiempo para considerarlos, y se­
gundo, a que los problemas de política pública hay que verlos como un pro­
ceso de decisiones, por lo que éste es el resultado de cuatro corrientes inde­
pendientes: flujo de personas (participación), flujo de problemáticas o
cuestiones, flujo de soluciones y flujos de oportunidades9 (Charles D. Eider y
Robert W. Cobb, 2003). De esta manera entonces la agenda pública, podría
9
Este enfoque de política pública basada en procesos representa una ruptura con el tradicional enfoque
de decisión que veía los pasos de la formulación e implementación como los fundamentales. Este enfoque, el

82
LXXXII
 definirse como "el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos,
que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objeto de su acción,
y más propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben
actuar o han considerado que tienen que actuar" (Luis E Aguilar Villanueva;
2003). Visto así, sí se habla de demandas de la sociedad, la participación de
los ciudadanos es clave en el origen de las políticas, refiriéndose a la posibi­
lidad que personas o grupos tienen de influir, hacerse presentes en la deter­
minación de la agenda pública y también en la formulación, ejecución y
evaluación de las políticas públicas.
La selección y generación de opciones de política o el diseño es el com­
ponente del análisis de política pública siguiente a la agenda. Éste se enten­
dería como el paso esencial para precisar el alcance y la complejidad de un
problema con el objeto de diagnosticar cuáles son los puntos de apoyo de las
diferentes opciones de acción. Según Peter J. May (2003), es esencial para el
diseño de la política, identificar las diversas opciones para enfrentar el proble­
ma detectado; avanzar sobre el cómo se quiere resolver el problema; suponer
una definición de líneas de acción mediante un proceso de selección transpa­
rente y racional; y respetar las diferentes posiciones para que la selección sea
consensual dentro de un conjunto amplio de posibilidades entre los diferen­
tes actores interesados, así como entre las dimensiones técnica, institucional
y política.10 Kriston Morse y Raymond J. Struyk (2006) argumentan que es
en este paso donde el gobierno posee un número de caminos diferentes para
cumplir con sus fines. Charles E. Lindblom (2003), al hacer el análisis de las
decisiones de la mejor política afirma que en la "[...] Toma de decisiones
comúnmente se formaliza como una relación de fines-medios: se conciben los
medios para ponderarlos y elegirlos a la luz de las metas últimas elegidas con
independencia y con anterioridad a la elección de los medios. Esta es la rela­
ción de fines-medios según el método de ir a la raíz" (2003: 211).
No es posible una política pública si no hay la gestión de las opciones o
ejecución. Yves Meny y Jean-Claude Thöening (1992) afirman que la ejecu­
ción de una política pública se caracteriza por un conjunto de actividades
individuales u organizativas que transforman conductas en el marco de un
contexto prescriptivo establecido por una autoridad pública competente. Así,

de procesos, fue desarrollado primeramente por Eider y Cobb, y más tarde por March y Olsen (1997), quienes
intentan hacer una discusión del contexto institucional de los procesos de decisión.
'"Al ver el análisis de política como argumentación, Giandomenico Majone (2005), en este sentido, afirma
que "[...] A fin de influir sobre la deliberación pública en formas significativas, los analistas deben abrirse a un
conjunto de argumentos más amplio que el permitido por la metodología del decisionismo."

83
LXXXIII
para que las acciones se den, hay que administrarlas, y la forma como se rea­
liza la gestión incide de manera importante en los resultados inicialmente
previstos . Una gestión efectiva y dinámica permite enriquecer los resultados
en función de las cambiantes condiciones del medio y responder a su perma­
nente evolución. Vista de esta manera, la gestión o implementación puede
darse como una decisión pública donde intervienen, además de medios apro­
piados, múltiples actores generando la participación pública.11 Según Morse
y Struyk (2006), las responsabilidades involucradas en la implementación
pueden ser distribuidas entre diferentes niveles de gobierno, así como entre
los sectores públicos y privados. De ahí que Scharpf (1978) plantea que la
formulación e implementación de una política son, inevitablemente, el resul­
tado de la interacción entre actores separados con intereses, metas y estrate­
gias divorciados.
El cuarto y último componente es la evaluación. El resultado de este
componente puede verse de dos formas complementarias. La primera destaca
la importancia de observar resultados obtenidos, pues son ellos los que dan
sentido a las anteriores actividades; la segunda, y la más reciente perspectiva
del componente evaluativo, reconoce que cada una de las actividades del
proceso de formación y gestión genera resultados; los unos relacionados con
el proceso mismo de formación de política; los otros relacionados con los
resultados intermedios o complementarios a los resultados finales. Palumbo
(citado por Wayne Parsons, 2007), estima que el análisis de evaluación impli­
ca tres tipos de técnicas: las que miden la relación entre los costos y beneficio
y utilidad; las que miden el desempeño y; las que recurren a experimentos
para evaluar las políticas y los programas. En este sentido, este autor sugiere
la posibilidad de entender mejor la función de estas técnicas relacionándolas
con el ciclo de las políticas públicas: definición del problema y estableci­
miento de la agenda; el diseño de las políticas públicas; la legitimación de las
políticas; la evaluación que ocurre durante la implementación de una políti­
ca o programa; la evaluación acumulativa que busca medir la manera en que
la política-programa en cuestión realmente ha repercutido en los problemas
que pretendía atender; y finalmente el análisis de la factibilidad política.

11
James L. Creighton (2005), define la participación pública como un proceso comunicativo continuo (con-
tinuum of participation) entre los participantes en el que sus demandas afectan a la decisión pública (2005). Para
los efectos concretos de la política pública estos participantes toman la forma de actores que al parecer son cons­
truidos sociales y no entidades abstractas: partidos políticos, Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, la burocracia,
los gobiernos subnacionales, el Poder Judicial, la empresa privada y la sociedad civil.

84
LXXXIV
 LA IMPORTANCIA DE LAS REDES DE ACTORES EN LA POLÍTICA PÚBLICA

Tomando en cuenta el concepto de política pública expuesto, así como las

transformaciones de la administración pública, podemos ver que las relacio­
nes entre los actores son unas de las cuestiones indispensables. Si partimos
de que el gobierno ya no se constituye en el centro de las decisiones públicas,
debemos asumir entonces que éste debe proveer las condiciones para que los
diferentes actores logren construirse en redes de políticas -base de la gober-
nanza- cuya funcionalidad y legitimidad van a depender de la capacidad
para afrontar nuevas temáticas y satisfacer nuevas expectativas y de la pro-
fundización democrática en clave ciudadana y participativa, respectivamen­
te.12 Por lo tanto, lo destacado de las redes de políticas -vista como relación
institucional- estriba en que se han constituido en un nuevo paradigma en el
estudio del proceso de hechura de las políticas públicas.13 Así,

el interés reciente de redes de políticas públicas puede verse como un inten­

to de "contextualizar" el enfoque de proceso. No sólo la hechura de políticas
públicas tiene lugar en escenarios en los que hay muchos actores y ambigüe­
dad en cuanto a las preferencias, información y estrategias tomadas sino que
también sucede en ciertas redes inter-organizacionales de naturaleza más
duradera. Así el enfoque de redes de política comienza donde acaba el enfo­
que de proceso. Los problemas, los actores y las percepciones no son elemen­
tos fortuitos en el proceso de políticas, sino que están conectados con la red
interorganizacional en la que esos procesos ocurren (E.H. Klijn, 1998: 9).

Partiendo de esto, Bortzel (1998), ha planteado que el concepto de red se

ha convertido en el "nuevo paradigma para la arquitectura de la compleji­
dad",14 definiéndola como un conjunto de relaciones relativamente estables,
12
Para la actividad directiva de éxito en las sociedades contemporáneas se requiere además del gobierno el
público, el público ciudadano, lleno de actores intelectuales, tecnológicos, financieros, productivos, cooperativos
[...] que poseen recursos clave para realizar los futuros sociales ambicionados. El mundo público ha dejado de ser
creado, estructurado, preservado y conducido sólo por la política a menos que ésta sea pública, habitada por el
público ciudadano (Luis. E Aguilar, 2005).
13
E.H. Klijn (1998) afirma que en el enfoque de procesos de la política, el centro está en la complejidad del
proceso de la política pública. Esta complejidad se debe a una gran cantidad de factores, i.e. que diferentes actores
intentan influir en el proceso, que los actores no tienen fijadas las preferencias, que los procesos de política son el
resultado de interacciones complejas de diferentes formas de acción estratégica y que las percepciones de los
problemas y soluciones cambian a lo largo del tiempo.
l4
Jan Kooiman en su interesante articulo Governing as Governance (traducido al español con el titulo Gobernar
en gobernanza (2004) estima que la conceptualización de las tendencias de las sociedades modernas usa tres carac-
terístas que forman la base de un mayor perfeccionamiento teórico [...]. "Para entender lo que está sucediendo
en la gobernanza social moderna, en particular entre lo social y lo político, uno debe afrontar directamente los

85
LXXXV
de naturaleza no jerárquica, que vinculan a una variedad de actores autóno­
mos que comparten intereses comunes en referencia a una política e inter­
cambian recursos para perseguir los objetivos compartidos, reconociendo que
la cooperación es la mejor manera de alcanzar las metas comunes. Así, pode­
mos precisar tres rasgos básicos de una red de políticas públicas:

[...] la no-existencia de un centro jerárquico capaz de fijar procesos de go­

bierno de forma monopolista. En positivo: la estructura multinodal de la red
y la determinación relacional de procesos y resultados; la interdependencia.
No se trata sólo de pluralismo, de más actores, se trata sobre todo de depen­
dencias mutuas (heterarquías) entre estos actores en el momento de resolver
problemas, perseguir objetivos y conseguir algunos resultados; y una cierta
institucionalización, en el sentido menos estructural del término. Es decir, la
existencia de unas interacciones más o menos sostenidas con algún nivel de
estabilidad y rutinización (Ricardo Goma e Ismael Blanco, 2002: 4).

Entendido de esta forma, el funcionamiento de las redes de políticas pue­

de justificarse por las siguientes razones: primero, la cooperación entre las
redes puede sostenerse por mucho tiempo mediante acuerdos tácitos entre
sus miembros; segundo, en las redes se deben crear incentivos para la pro­
ducción y diseminación de información; tercero, el carácter abierto de algu­
nas redes reduce los costos de transacción; y cuarto, las redes ofrecen medios
plausibles para la utilización e intercambio de recursos intangibles, como el
conocimiento y la innovación tecnológica (Mariángela Petrizzo Páez, 2004).
También Bórtzel (1998) ha planteado una distinción institucional de ri­
gor sobre las redes de políticas: la que se deriva de la escuela de la interme­
diación de intereses, y la otra, como una forma específica de gobernanza. La
primera se ha utilizado para la hechura de políticas públicas sectoriales en
muchos países, por lo que son consideradas generalmente como una herra­
mienta analítica para examinar las relaciones institucionalizadas de inter­
cambio entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil, permitien­
do, por un lado, un análisis más detallado, al tener en cuenta las diferencias

asuntos en toda su diversidad, complejidad y dinamismo [...]. El concepto de diversidad llama la atención sobre
los actores en sistemas scciopolíticos, y en los aspectos de las propias entidades, tales como los objetivos, inten­
ciones y poderes. El concepto de complejidad invita al examen de las estructuras, las interdependencias y las
interrelaciones en y entre los diferentes niveles. Con la introducción del dinamismo de los sitemas sociopolíticos,
sus problemas y oportunidades, prestamos atención a la irregularidad con la que llevan a cabo los desarrollos en
los propios sistemas y a su alrededor; y también nos centramos en cómo tratarlos -principalmente en términos
cibernéticos" (2004: 173).

86
LXXXVI
 sectoriales y subsectoriales; y por el otro, el papel desempeñado por los ac­
tores públicos y privados y las relaciones tanto formales como informales
entre ellos. Aquí la suposición básica es que la existencia de las redes que
refleja el estatus relativo de poder de intereses particulares en un área polí­
tica, influye (pero no determina) los resultados políticos. La segunda, como
forma específica de gobernanza, ve la red de política como un concepto ana­
lítico o modelo (especialmente en la disciplina de análisis de políticas) para
connotar las relaciones estructurales, interdependencias y dinámicas entre
actores en política y hechura de políticas con el objetivo de proveer una
perspectiva de acción hacia objetivos comunes. Este concepto atrae la aten­
ción hacia la interacción de muchas organizaciones separadas pero interde-
pendientes, que coordinan sus acciones por medio de interdependencias de
recursos e intereses.
En este sentido, Luis E Aguilar (2007) sostiene que han sido dos las líneas
de respuestas ante la ineficacia directiva de los gobiernos y la urgencia de
restablecerla y asegurarla: una es la gobernabilidad y la otra la gobernanza.
Para este autor la gobernanza integra el enfoque de gobernabilidad como una
de las condiciones de dirección. Mientras el enfoque de gobernabilidad es
estrictamente gubernamental que "denota la posibilidad o probabilidad de que
el gobierno gobierne a su sociedad" (2008: 5), la gobernanza se denominaría al
"proceso en el que la definición del sentido de dirección de la sociedad, de las
formas de organizarse para realizar los objetivos (resolver problemas, enfren­
tar desafíos, crear futuros de valía) y del modo como se distribuirán los costos
y beneficios ya no puede ser obra exclusiva del gobierno, considerado como el
actor único o el dominante, sino que es el resultado de la deliberación conjun­
ta -interacción-interdependencia-coproducción-corresponsabilidad-asocia­
ción entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales, en el que el
gobierno y las organizaciones desempeñan papeles cambiantes con acopla­
mientos recíprocos según la naturaleza de los problemas y las circunstancias
sociales" (2008: 10).
Otro punto analítico de las redes de política lo encontramos al identificar
en los marcos institucionales las responsabilidades de los intereses de los di­
ferentes actores. Esto nos lleva a definir dos formas de redes de actores. La
primera de ellas, las redes temáticas (issue network), fue utilizada por Hugh
Heclo en la década de los setenta, en su artículo "Las redes de asuntos y el
poder Ejecutivo" (2003), donde presenta algunos rasgos de redes de política
(redes temáticas):

87
LXXXVII
 1. Una red temática es un grupo donde los participantes comparten conoci­
mientos que tienen que ver con algún aspecto de la política pública, en este
sentido, sus miembros comparten una misma base de información y tienen
un conocimiento similar de una política y de sus problemas.
2. Las redes temáticas pueden o no formar un grupo de acción u otro con
creencias comunes. Mediante estas redes de personas se reconocen unas a
otras como conocedoras y expertas, o al menos como personas que saben
buscar respuestas.

En este marco, para el mismo Heclo (2003), las razones de la política

democrática que favorecen a las redes temáticas de políticas públicas son: la
complejidad. La competencia política se basa en simplificar la complejidad polí­
tica en elecciones comprensibles y públicas. El consenso: el propósito de la po­
lítica democrática es llegar a consensos entre los diversos puntos de vistas. La
meta es llegar a una buena política, a un correcto tratamiento de la cuestión.
La confianza: los verdaderos creyentes son los activistas de las redes que se
movilizan alrededor de determinados asuntos de política. Y el cierre: la genia­
lidad de una política democrática es su capacidad para llegar a soluciones
pacíficas por medio del voto poniendo un término al debate y dando inicio a
la acción. Las recles temáticas (issue network), entonces, se caracterizan por ser
abiertas con un gran número de actores que se identifican para intervenir en
la política pública (desde la agenda hasta la evaluación), el acceso a la red es
fluctuante manifestándose disputa entre sus miembros, exhibiendo poca es­
tabilidad en los componentes y en los resultado producidos.
La otra forma se identifica con las comunidades de políticas (policy com-
munity). "Este es un concepto que ayuda a visualizar una red particular de
actores; en una situación relativamente estable en su forma de integración y
en su estrategia de acción" (Enrique Cabrero, 2006: 276). En las comunida­
des de políticas (policy community) las redes son firmes con pocos participan­
tes que comparten algunos valores básicos e intercambian recursos, ello hace
que exista "consenso subyacente" por lo que la deliberación al interior de las
redes para intervenir en la política pública es menor.
Referido sólo a niveles sectoriales y no en el nivel macro, Rhodes y Mar­
sh (1992), presentan un modelo de intermediación entre los grupos de interés
y el Estado localizados a niveles intermedios. Para estos autores el cambio de
la red viene propiciada por la economía y el mercado que constituyen una
fuente de inestabilidad; por los aspectos ideológicos políticos en el sentido de

88
LXXXVIII
que un partido político en el poder puede generar innovaciones políticas y
por supuesto, alteraciones; por los conocimientos tecnológicos que genera­
rían reacomodos en la red; y por las innovaciones institucionales en el con­
texto. De esta manera, según Cristina Zurbriggen (2006), las nuevas investi­
gaciones sobre las redes deben destacar a las particularidades de las
instituciones políticas como los diversos organismos del gobierno central o el
ejecutivo, como factor necesario para entender la naturaleza de las relaciones
entre actores públicos y privados. Es decir, para estos autores el punto de
vista de las redes de política es institucionalista ya que resalta en las institu­
ciones como elemento central antes que las relaciones interpersonales.
Si se toman en cuenta los miembros, modo de integración y la distribu­
ción de recursos, en el marco de las redes, estos autores presentan la siguien­
te tipología de redes:

TIPOLOGÍA DE REDES DE POLÍTICA

Dimensión Comunidad política Redes temáticas

Miembros

Número de participantes Muy limitado, algunos grupos Muchos

conscientemente excluidos
Tipo de intereses Dominio de intereses Amplio rango de intereses
económico/profesional afectados
Integración

Frecuencia de integración Frecuente, alta calidad, Los contactos fluctúan en

interacción de todos los frecuencia e intensidad
grupos sobre todas las
materias vinculadas con
las políticas de referencia
Continuidad Miembros, valores básicos y Acceso fluctuante
resultados persisten en el tiempo
Consenso Todos los participantes Cierto grado de acuerdo, pero
comparten valores básicos y conflicto presente
aceptan la legitimidad de los
resultados
Recursos

Distribución de recursos Todos los participantes poseen Algunos participantes poseen

dentro de la red recursos. La relación básica es recursos pero son limitados,
una relación de intercambio La relación básica es la
consulta

89
LXXXIX
Dimensión Comunidad política Reda temáticas

Distribución de recursos Jerarquía, los líderes pueden Variada, distribución variable

dentro de las organizaciones deliberar con los miembros
participantes
Equilibrio de poder entre los
Poder miembros. Aunque un grupo
puede dominar debe tratarse de
un juego de suma-positiva para
que la comunidad persista
y capacidad para regular a los
miembros
Poderes desiguales que
reflejan recursos desiguales y
acceso desigual -juego de
suma- nula

Fuente: Marsh y Rhodes, 1992.

CONCLUSIÓN

En esta época de cambios las organizaciones estatales se han visto en la nece­

sidad de replantear su filosofía y estilo administrativo tradicional. Los gobier­
nos con enfoque público moderno deben enfrentar este reto, por lo que se ha
generado lo que hoy se puede denominar gobernanza, entendida ésta como
la que involucra mutualidad e interdependencia entre actores públicos y no
públicos, así como entre diferentes géneros de actores públicos, por lo que
pocas soluciones son respondidas exclusivamente por las autoridades guber­
namentales. De esta manera, "[...] la habilidad de los actores para coordinar
actividades, desarrollar una forma de gobernanza que no esté dirigida por el
mercado ni por las decisiones jerárquicas, y perseguir iniciativas articuladas
complejas presenta un conjunto de enigmas conceptuales que desafían las
nociones burocráticas de organización, la acción racional y el autointerés"
(Jane E. Fountain, 2001: 67).
Vista esta dimensión, el objetivo de una administración pública en esta
era, es basarse en redes de actores como sustento de la gobernanza, ya que sin
ella la sociedad perdería sentido en sí misma. En esta línea, las instituciones
gubernamentales deben, primeramente, crear las condiciones para prácticas
democráticas tanto de los ciudadanos como de los distintos actores involucra­
dos en lo público, mediante iniciativas como actividades de la participación
de la sociedad y creación de infraestructura para la sociedad y el control so­
cial de la administración pública. Para ello, se requiere un sistema político
más democrático que le dé un doble reconocimiento a ésta: primero, la admi-

90
XC
nistración pública es por sí misma un actor político clave que a veces incide
más que los partidos y los grupos de presión en la definición de las políticas
públicas, así, uno de los rasgos organizacionales fundamentales que inciden
en la capacidad del Estado para hacer contribuciones autónomas a la elabora-
ción de las políticas públicas es el servicio civil profesional. Y segundo, la
administración pública, como cualquier institución del gobierno, ha sido di-
señada para cumplir determinados fines políticos; éstos, y en particular el
contexto histórico e institucional, estructuran un específico arreglo de incen-
tivos institucionales a su actuación. Lo cual nos lleva a plantearnos que cuan-
do la organización administrativa del Estado es dominada por intereses par-
ticulares, grupales y partidistas, la institucionalización de las redes de política
pública es débil, incidiendo con ello tanto en la debilidad de la política públi-
ca como en el control social de la administración pública.

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94
XCIV
Segunda parte
AMÉRICA LATINA
Y SUS POLÍTICAS PÚBLICAS EN DEMOCRACIA
 Un aporte metodológico para comprender
(y mejorar) la lógica político-institucional
del combate a la pobreza en América Latina*
Carlos H. Acuña y Fabián Repetto

En el contexto de la crisis de la deuda latinoamericana y del viejo modelo

semicerrado de sustitución de importaciones, las reformas estructurales
que apuntaron a fortalecer los mercados enfrentaron dos desafíos: el de la
implementación del decálogo macroeconómico provisto por el Consenso de
Washington ("primera generación" de reformas) y el que imponían las de­
bilidades institucionales en sus múltiples manifestaciones (parte de lo que
se denominó "segunda generación").1 En ese contexto, abarcando una y otra
etapa y caracterizando parte importante (aunque parcial) del escenario so­
cial de la región, sobresalían los crecientes niveles de pobreza en sus múlti­
ples expresiones.
Fueron décadas en las cuales la redefinición del papel del Estado repercu­
tió en su relación con el mercado y también en lo referido al modo de enfren­
tar las necesidades sociales. Privatización y descentralización de servicios pú­
blicos y focalización de los esfuerzos sólo en el objetivo de reducir la pobreza
(sumado a una débil invocación a la participación social en la manera de im-
plementar los programas destinados a enfrentar dicho fenómeno), constituye­
ron los códigos que estructuraron no sólo un nuevo lenguaje en las políticas
sociales, sino una nueva lógica en las estrategias de combate a la pobreza y de
las formas institucionales para sustentar este accionar. La arena político-insti­
tucional quedó colocada, de esta forma, no como mera operadora de nuevas
políticas sino en la propia mira de la estrategia reformadora en América Lati­
na. Consecuentemente, en las últimas dos décadas se ha producido una pro­
funda metamorfosis no sólo de nuestras sociedades sino, también y específica-

*
Este trabajo surgió a partir de la elaboración que desarrolla la Red de Pobreza y Protección Social del
Banco Interamericano de Desarrollo, en relación con el análisis de las estrategias implementadas en las últimas dos
décadas para la reducción de la pobreza y el desarrollo social en América Latina y el Caribe. En este sentido, se
enmarca tanto en previas líneas de traba]o de los autores, como en la tarea del equipo y los debates que organizó
1
Mas abajo nos referiremos a la lógica y consecuencias de la "primera" y "segunda" generaciones de refor­
mas en términos de la producción de dos tinos de recomendaciones o recetas universales

97
XCVII
mente, de las estructuras y accionar públicos destinados a dar respuesta a las
necesidades sociales de los grupos en situación de pobreza.
Hoy, en un marco crítico con respecto al efecto de la "primera genera­
ción" de reformas en la región (y con más dudas que certezas respecto a los
resultados de lo que dio en llamarse "segunda generación"), se desarrolla un
intenso debate y análisis acerca del efecto y los claroscuros de la nueva insti-
tucionalidad que emergió en las últimas décadas para combatir la pobreza.
¿La focalización, descentralización y la participación social brindaron los
prometidos frutos de mayor equidad, legitimidad, eficiencia, eficacia y trans­
parencia?; ¿las recientes invocaciones a la coordinación y la intersectorialidad
permearon acaso una nueva forma de encarar la multidimensionalidad propia
de la pobreza? En definitiva, ¿cuáles son los rasgos fundamentales de la lógi­
ca político-institucional del combate a la pobreza en América Latina, así como
sus obstáculos y fortalezas?
El propósito de este trabajo2 se centra en aportar un marco teórico-meto-
dológico para una mejor comprensión de la lógica político-institucional del
diseño e implementación de políticas de reducción de la pobreza en América
Latina, con el convencimiento de que esta mejor comprensión es precondi-
ción para el mejoramiento de esta lógica y, por ende, de mejores acciones
estatales (y públicas en general) para enfrentar el mencionado problema so­
cial. El objetivo es, en definitiva, aportar pautas de carácter teórico y metodo­
lógico para explicar la importancia que implica atender al papel que desem­
peñan los actores y las instituciones (y sus interrelaciones) en el proceso y
contenido de las diversas variantes de intervención asociadas a la lucha fren­
te a la pobreza en América Latina.
El trabajo está estructurado en tres partes. La primera presenta dos pre­
supuestos para el avance de la investigación, el análisis, diseño e implemen­
tación de políticas de combate a la pobreza: la toma de distancia de las rece­
tas umversalmente válidas (en el sentido de respuestas homogéneas para
realidades que no lo son) que guiaron a la política pública en gran parte de
América Latina durante las dos últimas décadas, demanda a) relativizar las
certidumbres sobre una única aproximación al concepto de "pobreza", y b)
retomar los supuestos de heterogeneidad, tanto para comprender a la región

2
Es de destacar que diversas partes de este trabajo incorporan (y amplían/modifican) argumentos original­
mente desarrollados en Acuña (2001 y 2005); en Acuña y Leiras (2005); en Acuña y Repetto (2002 y 2006); y en
Repetto (2004).

98
XCVIII
como a la dinámica diferencial que caracteriza a las diversas "pobrezas" y
sus modos de enfrentarlas.
Para sistematizar estos presupuestos, la segunda parte desarrolla una
metodología de análisis de la institucionalidad de las políticas y programas de
reducción de la pobreza en América Latina, definiendo:

• las variables necesarias para el análisis (instituciones y actores);

• las características del sistema y de los diversos subsistemas (espacios o
arenas) de decisión-coordinación-conflicto en los que estas variables operan
(esto es, en los que se despliega, por un lado, el efecto de la estructura insti­
tucional que los ordena y, por el otro, el accionar de los actores relevantes en
el accionar público que persigue la reducción de la pobreza).

Finalmente, el tercero y último paso aporta, a modo de breve conclusión,

una serie de reflexiones que sintetizan lo esencial de la línea argumental e
implicaciones del trabajo.

U N A MIRADA AL CONCEPTO DE "POBREZA" EN AMÉRICA LATINA

Y SUS IMPLICACIONES PARA EL ANÁLISIS Y DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
DESTINADAS A ENFRENTARLA

El contexto de reformas y sus implicaciones en el combate a la pobreza

Las fórmulas que delinearon los contenidos de las reformas estructurales, en

sus aspectos macroeconómicos (incluyendo un decálogo de acción) o sociopo-
líticos (con las formas institucionales destacadas más arriba), se sostuvieron a
partir de fuertes certidumbres teóricas sobre qué hacer en todo momento y
lugar para, supuestamente, mejorar la dinámica de las relaciones sociales. Esto
incluyó la certeza sobre lo que es la pobreza, la forma en que se manifiesta y
cómo debiese ser enfrentada en cualquier ocasión. Al respecto, dos de las re­
comendaciones fundamentales que se expresaron en diversos idiomas y dia­
lectos fueron aquellas que, palabras más, palabras menos, le proponían a los
decisores: "no dude..., rompa el vidrio, focalice y descentralice", sin importar
diversidades económicas, políticas, de tipo de pobreza, distribución de poder
regional unitaria o federal, de capacidades organizacionales y presupuestarias
entre jurisdicciones, rasgos institucionales o aspectos culturales. Como en el
99
XCIX
positivismo de baja calidad (e históricamente poco pluralista), "la verdad" era
una y una, por ende, la estrategia.
Esto condujo, como no podía ser de otra forma sobre todo en contextos
con fuertes problemas fiscales como los que caracterizan a la mayoría de los
países latinoamericanos, a que las acciones llevadas adelante para enfrentar la
pobreza (en consonancia con las estrategias de reforma más generales que
enmarcaron a aquéllas) se basaran en recetas homogéneas, poco abiertas a los
matices nacionales o incluso en los diversos países. Esto implicó, en esencia,
un brutal olvido respecto al necesario reconocimiento de que las reglas polí­
ticas y los procesos de toma de decisiones importan.
Esta búsqueda de recetas universalmente válidas reconoce, en tiempos
recientes, dos momentos: el primero en forma deductiva y, más tarde, induc­
tivo. La primera etapa, ligada a la "primera generación" de reformas, buscaba
la receta de políticas deduciendo a partir de modelos abstractos con fuertes
presupuestos economicistas de que las reformas de mercado tendrían un
efecto "de arrastre" sobre las dinámicas políticas e institucionales. La lógica
teórica que animaba esta etapa, asumía la capacidad de explicar todo com­
portamiento individual y colectivo (Becker, 1976), por lo que no se pensaba
una segunda etapa, no se asumía como una "primera generación" sino como
"hija única". Pero ésta surge a partir del fracaso de las reformas en países
africanos y asiáticos y del consecuente reconocimiento de las limitaciones y
fallas de la primera etapa de reformas, centra la atención en lo institucional
y rescata la importancia del valor de las "buenas prácticas". Ahora el poder
de las recetas no estaría en su consistencia lógico-deductiva a partir de mode­
los formales, sino en el aprendizaje y generalización de experiencias que se
habían mostrado exitosas. El camino es inverso al interior: de la experiencia
exitosa se inducen conclusiones y recomendaciones generales.
Sin embargo, ambas formas de elaborar recomendaciones, más allá de las
diferencias en términos de su direccionalidad lógica, comparten dos impor­
tantes debilidades. Primero, ambas persiguen la elaboración de recomenda­
ciones universalmente válidas, más allá del contexto específico dentro del
cual las políticas o prácticas serán aplicadas. Segundo, comparten el intento
o ilusión de proveer un menú o receta detallado, similar a la sugerencia de la
escritura de "contratos completos", algo que ha sido hace ya tiempo descar­
tado en la literatura económica sobre contratos, incluso para intercambios
mucho más simples que procesos de reforma institucional (véase por ejem­
plo, Hart y Holmstrom, 1987; Milgrom y Roberts, 1992).

100
C
La compleja aproximación a la pobreza en sociedades heterogéneas

América Latina, en los últimos años, ha registrado avances importantes en

términos agregados según la medición más tradicional de "pobreza por ingre­
sos" (con diferencias marcadas entre diversos grupos de países). El Panorama
Social de América Latina del 2007 editado por CEPAL afirma:

Según las últimas estimaciones disponibles para los países de América Lati­
na, correspondientes al año 2006, en ese año un 36.5 por ciento de la pobla­
ción de la región se encontraba en situación de pobreza. Por su parte, la ex­
trema pobreza o indigencia abarcaba a un 13.4 por ciento de la población. De
manera que el total de pobres alcanzaba los 194 millones de personas, de los
cuales 71 millones eran indigentes. Al comparar estas cifras con las del año
2005, se aprecia un nuevo avance en la reducción de la pobreza y la indigen­
cia. En efecto, el porcentaje de población pobre disminuyó 3.3 puntos por­
centuales, mientras que la tasa de indigencia descendió 2.0 puntos porcen­
tuales respecto de dicho año. En términos del volumen de la población, estas
cifras indican que en el último año salieron de la pobreza 15 millones de
personas y que 10 millones dejaron de ser indigentes. Si se adopta una pers­
pectiva de más largo plazo, la comparación de las cifras de 2006 con las de
1990 revela que la tasa de pobreza ha disminuido 11.8 puntos porcentuales
y la tasa de indigencia 9.1 puntos porcentuales. La magnitud de estas varia­
ciones se ha traducido en una baja superior a los 20 millones del número de
personas indigentes. Más aún, por primera vez desde entonces, el número
de personas en situación de pobreza ha logrado situarse por debajo de los
200 millones (2007: 9-10).

En tanto es evidente que los avances en los años más recientes se asocian
fuertemente al crecimiento económico que en general está experimentando la
región, es claro que las diversas trayectorias nacionales respecto a este tipo de
pobreza (medida por los ingresos de la familia) en el mediano plazo, por
ejemplo 1990-2006, se relacionan estrechamente con lo que ha sucedido en el
mercado de trabajo.
¿Alcanza a interpretarse cabalmente la pobreza desde una aproximación
unidimensional a dicha problemática? ¿qué implicaciones tiene esto en tér­
minos de políticas públicas? Es evidente que la "pobreza", como cualquier
problema que adquiere estatus público, no deviene directamente de las esta­
dísticas así como tampoco de simples expresiones de bondad ante los proble-
101
CI
mas ajenos. En un momento y lugar específicos, habrá un cierto tipo de pobre­
za (en su conceptualización y sus métodos para medirla) la que tendrá mayor
preponderancia que otros planteos y metodologías, y esa será finalmente la
que se transforme en la definición política que responda a la pregunta: ¿qué es
y cómo se debe combatir a la pobreza?3 La pobreza, como objeto de política
pública, constituye entonces una construcción política y conceptual. En tal
sentido, si bien la mencionada aproximación a la pobreza por ingresos resulta
la aproximación oficial más usual en la mayoría de los países latinoamerica­
nos, es importante remarcar que los retos de política pública (contenido de
las mismas y diseños institucionales incluidos) requieren ir más allá.4
En otras palabras, un presupuesto fuerte que queremos destacar es que si la
realidad es una construcción social, la pobreza no es excepción: la manera en que
se entiende (y consecuentemente se mide) la naturaleza de la pobreza, sus causas
e implicaciones, afecta la lógica de los procesos político-institucionales encami­
nados a su combate. Por ello es que resulta relevante centrar la atención en la
forma que se distribuyen y relacionan, muchas veces de manera inconexa, las
piezas del rompecabeza de programas y proyectos destinados a enfrentar la
pobreza. No sólo porque cada organismo estatal u organización no estatal que
lleve adelante dichas intervenciones suele tener su propia concepción de "qué"
es pobreza y cuáles sus causas, sino porque la suma de las partes probablemente
no constituya una estructura de gestión integral de lucha frente a la pobreza.
De cara al futuro, las decisiones destinadas a invertir fuertes recursos en
nuevas políticas y programas frente a la pobreza debiesen prestar más atención
a una doble y compleja tarea: a) identificar prioridades acordes a los problemas
sustantivos que dan contenido a la palabra "pobreza" en cada contexto nacional
3
Esto no significa, por supuesto, que otras formas de aproximarse a la problemática no puedan resultar re­
levantes y tener defensoí es en la disputa por el sentido del problema (incluso dentro de un Estado que haya or­
ganizado sus intervenciones siguiendo una forma de entenderlo y medirlo)
4
Si bien no es este el lugar donde desarrollar los diversos significados y formas de medir la pobreza o las
temáticas afines que se postulan como más completas, profundas o "integrales" al momento de comprender la
naturalez, del problema recordemos las alternativas que enfrentamos para identificar y raedir el problema a)
filta de ingreso, b) necesidades básicas insatisfechas (CEPAL, 2005), c) falta de capacidades (Sen, 1996 y 2000), d)
vulnerabilidad a los riesgos (Holzmann y Jorgesen, 2000), y e) exclusión (Minujín, 1998, Perry, 2000) Análisis
puntuales sobre los diversos métodos para medir la pobreza, incluyendo alguno de los mencionados, se encuen­
tran en Boltunik (1999, 2000) y argumentos mas extensos con respecto a este punto como al resto de los que
constituyen este primer capítulo en Acuña y Repetto (2006) Cabe ademas destacar que desde hace unos pocos
años (salvo Graham, 1994) y cada vez con más fuerza, los países de América Latina (y dentro de ellos su clase
dirigente, la opinión pública, la nomenclatura técnico-administrativa) han comenzado a colocar en el centro de
su agenda social la cuestión de la protección social Dados sus posibles vasos comunicantes (o incluso posible
utilización como función límente equivalente a las necesidades de la pobreza) con las políticas y programas fren­
te a la pobreza, y por ende con la institucionalidad de combate a la pobreza, vale destacar los recientes aportes
realizados en este sentido por CEPAL (2006), Tokman (2006), y Serrano (2005)

102
CII
 (o incluso subnacional) y b) comprender mejor los aspectos político-institucio­
nales que explican lo acontecido "hacia atrás" y que afectará en lo que pueda
hacerse "hacia delante" en materia de combate a la pobreza. Dicho de otro
modo, por acción u omisión, no hay institucionalidad de combate a la pobreza
que sea neutra con respecto a cómo se constituye a "la pobreza" como objeto
de política pública, lo que desplaza la cuestión del campo técnico hacia el terre­
no de lo estrictamente político: de una u otra forma, las respuestas a las pregun­
tas "¿qué es la pobreza?" y "¿cómo enfrentarla?" las brindarán la confrontación
política entre diversos intereses y nociones teórico-ideológicas sobre cómo
funcionan y deberían hacerlo las relaciones sociales. Coloca, en definitiva, a la
pobreza y sus posibles soluciones en "su" historia y en "su" contexto.
Este presupuesto apunta a reconocer que el desafío no implica sólo impri­
mir coherencia entre el problema a enfrentar y las respuestas en términos de
políticas y programas públicos, sino que estas intervenciones deben estar, ade­
más, sostenidas en acuerdos político-institucionales apropiados. Dos ejemplos:
por un lado, si se entiende que la pobreza está causada por la falta de ingresos
y que la respuesta debe ser un programa de transferencias monetarias adminis­
tradas centralmente, es apropiado ser cuidadoso y estar alerta si lo que se pre­
tende en el plano institucional es profundizar la descentralización de la gestión
de los programas contra la pobreza. Por el otro, si se entiende que la pobreza
tiene como causa fundamental la carencia de asociatividad local y falta de res­
puestas microfocalizadas acordes con las necesidades de cada comunidad, es
pertinente no abusar de diseños institucionales centralizados. Lograr el equili­
brio entre causas y consecuencias de las situaciones de pobreza, concepciones
e intervenciones públicas para enfrentarlas y diseños institucionales acordes, es
quizás la tarea más compleja que comparten decisores de política pública y
otros actores relevantes (incluyendo analistas e investigadores).
De darse una muy improbable similitud entre sociedades,5 toda estrate­
gia de reducción de la pobreza todavía enfrenta como problema crucial las
diversas características de los grupos sociales en situación de pobreza, desti­
nados a constituirse en sujetos potencialmente beneficiarios de las políticas y
programas frente a la problemática que los afecta. Por ello, reconocer las di­
ferencias por tipo de pobreza resulta clave para el entendimiento de la natu-
5
Algunas de las variables ineludibles al analizar la diversidad de la región son régimen político; organización
político-regional; organización político-gubernamental; organización político-partidaria; organización político-
estatal; organización de la sociedad civil; peso relativo de lo urbano versus lo rural; peso relativo de la homogenei­
dad/heterogeneidad racial, étnica y cultural; tipo de economía e inserción en la economía internacional; grado
de autonomía con respecto a actores externos.

103
CIII
raleza y lógica del desafío, así como para diseñar e implementar estrategias
para su reducción. La pobreza de la mujer indígena rural no es la misma del
varón blanco urbano.
La propia complejidad en conceptualizar la pobreza, y su efecto en térmi­
nos de los abordajes de políticas públicas destinadas a enfrentarlas requiere,
a su vez, atender a los atributos que enmarcan la problemática. Esto implica
considerar, al menos, los siguientes:

• presencia o ausencia de cortes culturales;

• presencia o ausencia de cortes étnicos, raciales y/o religiosos;
• presencia o ausencia de cortes regionales y/o geográficos;
• presencia o ausencia de condiciones "estacionales" (por ejemplo, "nuevos"
pobres versus pobres "históricos"), y
• efecto diferencial de la pobreza sobre diversos subgrupos vulnerables, in­
clusive en grupos pobres que no muestren ninguno de los cortes arriba men­
cionados (la pobreza golpean diferencialmente a mujeres, niños, adolescen­
tes, hombres o discapacitados).

Otro presupuesto que estructura nuestra forma de interrogar a la reali­

dad en materia de pobreza, es que la misma es un fenómeno multidimensio-
nal y que las sociedades latinoamericanas tienden a mostrar "mezclas" diver­
sas entre las distintas dimensiones que las constituyen, lo que a su vez nos
indica distintas situaciones en términos de capacidades, fortalezas, potencia­
lidades, debilidades y lógica de los conflictos distributivos (en algunas socie­
dades predominan los conflictos entre pobres y los que no lo son mientras en
otras se observa, además, una importante presencia de conflictos entre subgru­
pos en situación de pobreza). Esto lleva a reconocer la necesidad de estrategias
de reducción de la pobreza que proyecten y se ajusten a las especificidades de
los distintos tipos de pobreza que caracterizan a las diversas realidades lati­
noamericanas. De no hacerlo, la probabilidad de éxito de estas estrategias,
más allá de los recursos económicos, organizacionales y políticos inverti­
dos, será magra y poco aportará a la mejoría en la situación social de los
grupos menos favorecidos de las respectivas sociedades.
La desestimación de enfrentar la pobreza en forma simplista y general re­
sulta necesaria aunque es insuficiente. Reconocer una dirección como equivo­
cada no asegura identificar la correcta. El esfuerzo del presente y de cara al
futuro, dada la experiencia acumulada por los países de región, debiese estar
centrada en la identificación y comprensión de las implicaciones de las distintas

104
CIV
 condiciones iniciales/históricas sobre las que operarán las políticas y programas
de reducción de la pobreza, lo que demanda el reconocimiento de las distintas
características, obstáculos y potencialidades propias de cada sociedad. Cada
particular articulación de características de la organización sociopolítica y eco­
nómica, así como de la pobreza (y sus "mezclas"), demandará distintas estrate­
gias de intervención. Éstas, a su vez, enfrentarán distintos tipo de "oposiciones"
(algunas veces incluyendo entre los opositores a algunas de esas modalidades
de intervención frente a la pobreza a subgrupos dentro de los propios pobres).
En síntesis, la forma de pensar y encarar con perspectiva de éxito el de­
safío de reducción de la pobreza en América Latina, debe partir del recono­
cimiento de las diferencias que cruzan a las sociedades latinoamericanas y a
la propia pobreza, lo cual implica tomar distancia de las recetas homogéneas
de supuesta validez en todo tiempo y lugar. En definitiva, en vez de ese tipo de
recetas, una mejor comprensión de la realidad de la pobreza en América La­
tina demanda miradas sistémicas y comparativas. Recién alcanzada esa mira­
da, resultaría factible aprender y concluir, tomando en cuenta los rasgos
propios de cada sociedad y la lógica de la economía política presente en cada
caso, que una experiencia exitosa pudiese o no replicarse en otro contexto.
Replicar experiencias y resultados es sumamente difícil porque las sociedades
son en gran medida idiosincráticas, distintas. La mirada equilibrada y estra­
tégica, capaz de diferenciar la buena práctica no replicable de la que sí lo es,
demanda una sofisticación analítica hasta hoy no suficientemente desarro­
llada y todavía menos utilizada. Y aquí se enfrenta un desafío prioritario: el
desarrollo de un mejor entendimiento comparativo (este primer paso metodo­
lógico, como sugiere Przeworski -2004-, es el principio de desconfianza
frente al policy paper que legitima sus recomendaciones en una usualmente
solitaria experiencia canadiense o ugandesa, también usualmente sintetizada
en un box o recuadro dentro de un texto plagado de viñetas).

LA INSTITUCIONALIDAD DEL COMBATE A LA POBREZA:

QUÉ NOS INTERESA Y CÓMO ANALIZARLO

La presente metodología para el análisis de la institucionalidad que sostiene

y afecta a las políticas de reducción de la pobreza se desarrolla en dos pasos:
primero, se definen las variables para el análisis (instituciones y actores) y sus
propiedades; y segundo, se especifican las características del sistema y de los
105
CV
diversos espacios o arenas de gobierno y coordinación, incluyendo nudos de
decisión y conflicto, en los que estas variables operan (esto es, en los que se
despliega, por un lado, el efecto de la estructura institucional que los ordena
y, por el otro, el accionar de los actores relevantes).

Las variables políticas del combate a la pobreza: instituciones y actores

La opción por un tipo de intervención para enfrentar la pobreza sobre otra es

el resultado de los procesos políticos dentro del sistema de relaciones entre
los diversos poderes público-estatales e intereses y actores de la sociedad civil
y el mercado. Estos procesos seleccionan los asuntos que ingresan en la agen­
da del gobierno (representando las preferencias de ciertos actores y excluyen­
do las de otros) y determinan el modo en que se deciden, implementan,
evalúan y redefinen las políticas y programas de reducción de la pobreza.
La composición de la agenda, la formulación de alternativas de acción, las
decisiones de gobierno, la implementación de esas decisiones, la evaluación
del proceso y sus efectos, y los futuros cursos de acción, son todos momentos
críticos objeto de disputas de las que participan distintos actores. Cada uno
tiene distintos intereses y está dotado de ciertos recursos de poder y de diver­
sas concepciones ideológicas. Asimismo, la interacción entre estos actores
está sujeta a regías. Las instituciones, formales e informales, constituyen la
organización social del poder político: ofrecen a los distintos sectores afecta­
dos por las decisiones de política distintas probabilidades de resolver sus
problemas de acción colectiva y alcanzar la condición de actor y, a los actores
constituidos, distintas probabilidades de mostrar sus intereses.
En pocas palabras, puede afirmarse que las variables político-instituciona­
les dan cuenta del marco de distribución de poder y reglas de juego en que
tiene lugar la disputa entre los actores que inciden (o lo pretenden) sobre las
políticas de reducción de la pobreza. Por tanto, la disputa política sobre las políti­
cas contra la pobreza deben ser explicadas en función del sistema de institucio­
nes políticas que organiza el gobierno sobre ésta y las estrategias de los actores
involucrados, determinadas por sus percepciones, intereses y capacidades.
Las decisiones de política contra la pobreza resultan de la interacción
estratégica entre los actores individuales y colectivos que intervienen. Para
comprender/explicar por qué pasó lo que pasó, es necesario comprender/ex­
plicar por qué los actores hicieron lo que hicieron. Y esta intencionalidad
sólo es explicable a partir de la comprensión de la forma en que las institucio-

106
CVI
nes o incentivos influyen sobre el actor. Una misma estructura institucional
puede resultar en comportamientos diversos en función de otros incentivos
(instituciones o juegos) en los que el actor puede estar simultáneamente en-
vuelto con sus intereses, capacidades e ideología.
Por lo expuesto, es evidente que las instituciones, los actores y la forma
en que se articulan para forjar comportamientos, demandan una atención
específica.
Instituciones6
Las entendemos como el conjunto de reglas que estructuran los incentivos
para los intercambios y el accionar de los actores. Las instituciones, o reglas,
pueden ser formales (definidas como derecho positivo o regulaciones) o in-
formales (el entendimiento compartido sobre cómo algo funciona cuando no
está cubierto por las reglas formales o cuando las contradice). Las reglas
formales no creíbles usualmente están acompañadas por efectivas reglas infor-
males. Cuando no lo están, reina el caos o la anomia. El comportamiento en
la vida real rara vez resulta de uno u otro tipo de regla, incentivo o institu-
ción: en los hechos tiende a reflejar variantes mezclas de institucionalidad
formal e informal, por lo que la aproximación al análisis de los efectos de la
instucionalidad si bien demanda partir de espacios institucionales específicos
(por ejemplo, el espacio que rige y contiene las relaciones con el Ejecutivo o
las interjurisdiccionales entre ejecutivos, etcétera), también demanda como
punto de llegada el entendimiento de la lógica integral que resulta de las
contraposiciones y hasta contradicciones de incentivos que se disparan desde
los espacios específicos y que, en definitiva, es la que materializa la influencia
de las instituciones sobre el comportamiento de los actores.
Las instituciones apuntan a resolver tanto problemas de coordinación como
conflictos distributivos. Los actores toman en cuenta las acciones de otros ac-
tores para elaborar sus estrategias. Los intereses y las decisiones de gobierno
son afectados por reglas/instituciones que operan en distintos niveles. La for-
ma en que estas distintas reglas interactúan estructura el conjunto de opcio-
nes y probabilidades de éxito diferenciales que enfrentan los actores cuando
planifican e intentan implementar estrategias.
Intereses y policy making son afectados por reglas/instituciones que ope-
ran en distintos niveles. La forma en que estas distintas reglas interactúan

6
Basado en argumentos de Acuña y Tommasi (2000).

107
estructura el conjunto de opciones y probabilidades de éxito diferenciales
que enfrentan los actores cuando planifican e implementan estrategias. Este
ámbito institucional estructura el problema relacionado a las reformas insti­
tucionales que apuntan a mejorar la producción de políticas sociales.
Reglas o instituciones, formales o informales, pueden ser clasificadas en
función del nivel de su dominio. Reglas de primer nivel, Rl, tienen que ver
con resultados o contenidos específicos como, por ejemplo, la disminución del
desempleo mediante un Plan de Empleo Transitorio. El Plan, aprobado por
diversos ministerios, organismos multilaterales de financiamiento y rubricado
por el Congreso en la Ley de Presupuesto, establece las condiciones de elegi­
bilidad individual y regional, así como las condiciones y recursos para su
puesta marcha. En equilibrio la regla es tomada como dada: los actores maxi-
mizarán sus intereses implementando estrategias en función de sus recursos,
ideología, intereses y la estructura de opciones definida por las reglas más
creíbles. Por lo tanto, potenciales beneficiarios pueden aprovechar o no el
Plan, aceptarlo con reservas, etcétera, y los excluidos aceptar su condición. El
equilibrio de la regla, puede ser alterado por diversos actores: los excluidos
pueden demandar su inclusión por diversos medios individuales (considera­
ción de excepción) o colectivos (demanda de reformulación de los criterios de
elegibilidad); actores políticos, como gobernantes regionales, también pueden
desafiar el equilibrio, demandando la inclusión de las jurisdicciones bajo su
control, etcétera. Diferentes estrategias dominantes resultarán en el logro o
frustración del objetivo y en resultados sociales óptimos o subóptimos. Las
reglas Rl estructuran las opciones para las estrategias de los actores y deter­
minan resultados específicos en relación con los temas puntuales.
Las reglas de segundo nivel, R2, determinan a las que ofrecen resultados
específicos (a las de nivel Rl). Una ley que identifican los tomadores de decisio­
nes y la forma en que éstos deciden las reglas de menor nivel, por ejemplo, el
papel del Legislativo y las áreas del Ejecutivo responsables del diseño, aproba­
ción y ejecución del Plan de Empleo Transitorio mencionado, cae en la catego­
ría de R2 formal. La inclusión de Gobernadores oficialistas o de ONG ligadas a
la Iglesia católica, en la decisión del formato y naturaleza del Plan, constituye
un ejemplo de R2 informal (asumiendo, por supuesto, que el caso no es el de
una sociedad con formal predominancia católica en los asuntos de gobierno).
Las reglas de tercer nivel, R3, son aquellas que gobiernan las de menor
nivel (R2) que determinan las de todavía menor nivel (Rl) que inducen resul­
tados específicos. Las reglas R3 definen quién y cómo se hacen las reglas en

108
CVIII
términos generales (esto es, más allá de asuntos específicos). En este sentido,
instituciones de nivel R3 definen los procesos de participación política y de-
cisionales en escala social. Estas reglas definen la naturaleza del régimen po­
lítico. Ejemplos de R3 formales son, obviamente, las constituciones.
Finalmente cabe destacar que las reglas y su contenido en la vida real, son
políticamente contingentes con relación a procesos anclados históricamente y
que no necesariamente respetan "tipos ideales" o clasificaciones lógicas como la
presente. En otras palabras, mientras algunas sociedades muestran reglas R3
que incluyen fuertes componentes R2 o, inclusive, de Rl, 7 otros casos mues­
tran leyes de nivel R2 que incorporan la constitución/organización de agencias
de regulación o control para cualquier futura decisión específica de menor nivel
que pueda resultar de la misma. No es que las instituciones siguen una rígida
lógica organizacional por niveles o capas interconectadas como las arriba des­
critas y que las instituciones concretas no mezclan niveles. Nuestro argumento
es que todo funcionamiento institucional demanda una división jerárquica de
funciones, que puede ser pensada en términos de niveles Rl, R2 y R3. Es más,
y de mayor relevancia para nuestra discusión, el reconocimiento de que esta
jerárquica división de funciones no sólo ayuda a comprender la forma en que
funcionan las instituciones, sino también afecta el comportamiento y estrate­
gias de los actores, un aspecto central para analizar la factibilidad y probabili­
dad de éxito de las políticas de combate a la pobreza y su institucionalidad.
Actores
En el gobierno y gestión de las políticas de reducción de la pobreza intervienen
múltiples actores. La identificación de los mismos varía de acuerdo con la di­
mensión del sistema que se esté analizando y la etapa de la política que se nece­
site comprender. Definimos a los actores como sujetos individuales o colectivos
con capacidad de acción estratégica, lo que implica identificar intereses, definir
objetivos en función de los mismos, diseñar un curso de acción para alcanzar
estos objetivos y contar con relativa autonomía para implementarlo.
Los actores que inciden en el gobierno o las políticas no están circuns­
critos al ámbito estatal. Los representantes políticos, tomadores de decisiones

7
Por ejemplo, la Constitución brasileña de 1988 pretende regular hasta las tasas de interés. Otro ejemplo de
niveles "mezclados" en función de contingencias políticas locales lo muestra la comparación de la relación entre la
legislación interna y los pactos internacionales. Mientras que en el caso argentino, la Constitución de 1994 coloca
estos pactos como determinantes de la legislación local y, por tanto, en un nivel que podemos considerar R4, la ci­
tada Constitución brasileña establece que en caso de conflicto debe predominar el contenido de la legislación local,
ubicando los pactos internacionales en un nivel R2 o, dependiendo del asunto en cuestión, hasta en un Rl.

109
CIX
y gerentes públicos tienen una posición fundamental en los procesos de dise­
ño, decisión e implementación de políticas contra la pobreza. No obstante, en
esos procesos intervienen otros actores. En general, estos últimos son organi­
zaciones que representan categorías de individuos en términos de su papel en
el sistema ligado a la pobreza (los propios pobres, partidos políticos fuera del
ámbito guberno-estatal, organizaciones de la sociedad civil, sindicatos, orga­
nismos multilaterales de desarrollo, etcétera).
No todos los grupos afectados por una decisión de políticas contra la po­
breza se constituyen como actores. La condición de actor requiere de la capa­
cidad de elaborar e implementar estrategias colectivas. Algunos grupos, aun­
que tengan intereses en juego en el contenido de una decisión, no logran esa
condición. El alcance del estatus de actor está condicionado a su vez por el
contenido de las reglas y las capacidades de organización que desarrollan los
diversos grupos sociales. Explicar la naturaleza del actor y la lógica de su com­
portamiento demanda incorporar tres elementos al análisis: 1) sus intereses; 2)
sus recursos/capacidades; 3) sus ideas/entendimiento.
El problema de los intereses:
"no son todos lo que están, ni están todos los que son"
La noción de interés es una de las más complejas en nuestras disciplinas. El
objetivo de estas líneas no es resolver la cuestión, sino apuntar algunos de los
problemas más complejos y definir la forma en que este trabajo propone "ad­
ministrarlos".
Una primera, y tradicional, definición de interés es aquella que nos su­
giere que el interés es lo que el actor dice. La ventaja de este: punto "plura­
lista" de los intereses, es que nos brinda importantes pistas sobre parte de las
causas del comportamiento de los actores. El interés "subjetivo" es, en defi­
nitiva, el que mueve al actor en una dirección y no en otra. Como veremos
más abajo, desde este punto de vista, la noción de interés como variable co-
determinante de las conductas y estrategias, está estrechamente ligada a la
ideología o percepción subjetiva del actor.
Los problemas inmediatos que enfrenta esta definición de interés son
aquellos que ponen en cuestión la autonomía del actor como mejor juez de
sus intereses: a) actores objeto de políticas sociales que no cuentan por su
condición con suficiente capacidad de definir sus intereses en forma autóno­
ma (infantes, enfermos mentales, etcétera), y b) "intereses" de tal compleji­
dad que demandan la intervención de expertos para establecer las relaciones

110
CX
 causales (por ejemplo, actores que ven sus intereses de salud afectados por el
deterioro de la capa de ozono y, por tanto, por causas imperceptibles para sus
sentidos o comprensión inmediata, sólo podrán desarrollar un comporta­
miento eficaz para defenderlos a partir del asesoramiento, recomendaciones
o ejercicio de la autoridad de aquellos que cuentan con la capacidad de esta­
blecer las complejas relaciones entre rayos ultravioletas, capa de ozono y
condición de la piel, esto es, los expertos).
La segunda definición de interés es, entonces, aquella que apunta a todo
aspecto ligado al bienestar del actor, más allá de que éste lo reconozca como
tal (más allá de lo que el actor dice que es). El reconocimiento de los aspectos
"objetivos" de los intereses de los actores, esto es, aquellos aspectos fuera del
reconocimiento "subjetivo" del actor, abre una riesgosa puerta a la interven­
ción autoritaria por parte de aquellos que "conocen" mejor los intereses de
los actores que los actores mismos. Sin embargo, es claro que si bien los
aspectos subjetivos de los intereses son claves para dar cuenta de comporta­
mientos, los aspectos objetivos también son claves para dar cuenta de lo que,
efectivamente, le pasa al actor.
La tensión entre estas dos concepciones de interés, está en el centro de
algunos de los dilemas y desafíos de las políticas de combate a la pobreza:
¿cómo se articula el conocimiento de los expertos con el de los grupos socia­
les pobres?; ¿la "participación" comunitaria tiene por objeto incorporar el
conocimiento de los actores de la sociedad civil en el proceso de diagnóstico,
diseño e implementación de las políticas sociales o, en su defecto, su objeto
es el aprendizaje y "apropiación" por parte de estos actores de ciertos cono­
cimientos y tecnologías para la solución de sus problemas? En un claro
problema de agencia, los agentes destinados a resolver los problemas de in­
formación sobre los verdaderos {Le., objetivos) intereses de un principal
necesitado, ¿son sus representantes políticos (los que, quizás, sufren los mis­
mos problemas de información que sus representados, por ejemplo, sobre el
efecto del deterioro de la capa de ozono)?, ¿son los expertos?, ¿o enfrenta­
mos un doble problema de agencia en el que los expertos actúan como agen­
tes del principal y agentes de los agentes políticos?
Muy probablemente, las respuestas a estas preguntas varíen en función
del desarrollo tecnológico y del ordenamiento político en cada sociedad,
así como en función del tipo de bien social a proveer e instancia o fase
dentro del ciclo global de una política social. Aquí, nuevamente, vemos un
111
CXI
ejemplo sobre la dificultad de buscar recetas umversalmente válidas en su
contenido: ¿la participación comunitaria en el diagnóstico y decisión de
una política social es positiva en todo momento y lugar, o resulta conve­
niente establecer articulaciones entre esta participación y el papel de di­
versos agentes, en función de diversos temas y momentos del proceso de
una política social?
Una última complicación: los intereses (objetivos y subjetivos) de grupos
sociales que no alcanzan la condición de actor, a) ya sea por no contar con
recursos para resolver sus problemas de acción colectiva (situación en la que
los intereses pueden ser reconocidos por los afectados y, sin embargo, no
tienen efecto político ni como demanda); b) ya sea por no reconocer sus inte­
reses comunes afectados (situación que nos retrotrae a planteos anteriores).
De centrar el análisis de intereses ligados a las políticas sociales sólo en los
actores (esto es, en los que han resuelto problemas de acción colectiva y, de
alguna forma, perciben un interés común como afectado), se deja de lado a
aquellos que, muy probablemente, deban constituir con mayor urgencia el
foco de la acción política de combate a la pobreza.
Frente a estas complicaciones, nuestra aproximación es ecléctica: para
enfrentar la compleja discusión sobre el significado de la categoría de "inte­
rés" proponemos una aproximación que incorpora diversas dimensiones: a)
es necesario tomar en cuenta en el análisis lo que los actores dicen que son
sus intereses, para poder explicar conductas; b) es necesario considerar en el
análisis lo que los expertos definen como interés de un grupo o actor social,
porque permite proyectar posibles consecuencias más allá de que éstas sean
percibidas o no por el propio actor, y permite explicar conductas de expertos
y, a veces, de representantes políticos; c) es necesario proyectar en el análisis
los intereses sociales que no se expresan ni en comportamientos ni en la emer­
gencia de actores, porque constituye un requisito central de la equidad de las
políticas contra la pobreza.

La relevancia de los recursos y capacidades

La cuestión de los recursos/capacidades con los que cuentan los actores,
aunque inmersa en una matriz analítica común, muestra aristas algo diferen­
tes al momento de analizar actores sociales o estatales.8 En el caso de los
8Aunque la metodología coloca el acento en el sistema de combate a la pobreza propio de una sociedad,

reconoce ­como se verá más abajo­ el potencial papel que pueden desempeñar como parte ele este sistema actores

112
CXII
 sociales, la facultad de organizarse y desplegar estrategias puede estimarse
tomando en cuenta cinco parámetros: 1) la capacidad de negociación (es
decir, la posibilidad de influir en las instancias reales de formulación y ges­
tión de las políticas a partir de los recursos políticos y económicos que se
posean); 2) la capacidad para descifrar el contexto (esto es, la posibilidad de
acceder a la mayor cantidad y calidad de información esencial durante todo
el proceso de la política pública); 3) la capacidad de representación (en el
caso de los actores sociales, esto refiere a la disponibilidad de un liderazgo
capaz de expresar con legitimidad a quienes conforman su "base" de susten­
tación; en lo que refiere a los actores estatales, refiere al respaldo legal y
político que ampara su accionar administrativo); 4) la capacidad de movili­
zación social (posibilidad de presionar a los otros involucrados mediante la
magnitud del número -y sus formas de expresión- en ciertos momentos y
lugares), y 5) la capacidad de acción colectiva (esto es la posibilidad de con­
jurar el problema dúfree-rider).
La disputa por la política contra la pobreza no suele darse entre actores
aislados, sino conformados en alianzas o coaliciones. Las que permiten que se
potencien los recursos que cada actor posee por sí mismo. En la disputa po­
lítica, la capacidad de los grupos para conformarse como actores sustantivos
depende de su capacidad para cultivar los tipos de recursos señalados más
arriba o de aliarse con actores que disponen de ellos.
Por otra parte, al encarar el análisis de actores estatales, es necesario iden­
tificar las capacidades de quienes intervienen en el plano nacional en las ac­
ciones para la reducción de la pobreza (ministerios, secretarías o el formato
específico que adopten), así como el modo en que las mismas repercuten en
los procesos de gestión concretos de las políticas y programas destinados a
enfrentar dicha problemática.9 Entre las capacidades observadas destacan
tres:10 a) política, b) presupuestal y c) organizacional.
Por "capacidad política" entendemos a la fuerza relativa que posee la(s)
instancias con responsabilidades de gobernar y coordinar el SCP (sistema de

extranjeros o internacionales. En este sentido, las capacidades a las que se hace referencia también se aplican
para el análisis de estos actores, sean estatales (gobiernos o agencias estatales extranjeras), multilaterales (BIRF, BID,
etcétera) u organizaciones sociales (fundaciones, organizaciones obreras o campesinas, etcétera) con base fuera de
las fronteras nacionales.
9
Si bien en el presente documento habremos de concentrar la atención en el plano nacional, debe prestarse
también mucha atención en cuanto al modo en que dichas capacidades se expresan en los ámbitos subnacional,
incluyendo obviamente el territorio local, toda vez que una importante porción de los servicios y programas de
esta naturaleza se ejecutan en el nivel local.
10
Para una discusión en profundidad sobre las capacidades estatales para la política social en América Lati­
na, véase Repetto (2004).

113
CXIII
combate a la pobreza), lo cual implica fijar objetivos, movilizar ciertos recur­
sos, llevar adelante acciones y liderar procesos de coordinación. Dado que
los componentes del combate a la pobreza son varios, este requisito de capa­
cidad política puede recaer como responsabilidad necesaria en una única
unidad política (ministerio, secretaría, etcétera) o una pluralidad de unida­
des que comparten (y/o compiten por) los recursos destinados para enfren­
tar la pobreza. Esto implica, en cualquier caso, prestar atención tanto a la
autoridad formal que emana de la institucionalidad del sistema político como a
los aspectos informales que permiten conformar coaliciones, sean éstas de
apoyo u oposición.
Por "capacidad presupuestal" se entiende la relación entre: la dotación de
recursos financieros que el ministerio u área de acción social obtiene en la
distribución del presupuesto a fin de llevar adelante sus tareas y los proble­
mas sociales que deberá enfrentar con esos recursos.
Por "capacidad organizacional" se interpreta el modo en que la definición
de papeles y funciones, los procedimientos administrativos y los recursos huma­
nos permite, o no, hacer frente a los problemas de gestión que tiene el área social
que se esté analizando, lo cual implica entre otros aspectos la posibilidad de
procesar información pertinente para la toma de decisiones públicas en materia
social. En esta última dimensión de la capacidad estatal, un elemento central
está asociado a las reglas que regulan al conjunto de la administración pública, en
aspectos tales como el reclutamiento de los agentes, su capacitación, la estructu­
ra de incentivos que enmarca el accionar de los mismos, etcétera.
La relación entre estas capacidades de gestión y la dinámica política
vuelve a surgir como central al evaluar la calidad de las políticas sociales, al
considerar que la ausencia de burocracias eficientes muestra una estrecha
relación con la preponderancia de la lógica de intercambio político que inva­
de la gestión pública social: el círculo vicioso de la política de la gestión social
se reproduce por los avances de la política partidaria sobre las áreas sociales
que debilitan la constitución de un cuerpo administrativo capacitado y efi­
ciente, debilidad que, a su vez, evita la presencia de un cuerpeo burocrático
cuyos intereses e ideología podrían limitar, justamente, el avance y el predo­
minio de una lógica política cortoplacista, cambiante y clientelista en el
manejo de la política de reducción de la pobreza.
Las dimensiones asociadas a lo económico y lo organizacional, son trata­
das por' la metodología propuesta como restricciones del proceso político-
institucional de diseño, decisión e implementación de políticas de reducción

114
CXIV
de la pobreza (dado el foco en la dimensión político-institucional que carac-
teriza a este trabajo).

El papel de la ideología (ideas/entendimiento)

Además de caracterizarse por ciertos intereses y poseer determinados recur-
sos/capacidades, los actores que intervienen diseñan e implementan sus estra-
tegias guiados por mapas cognitivos. Se trata de aquellas ideas e identidades
que ordenan sus prioridades, sensibilizan sobre estados del mundo deseables
y promueven ciertos cursos de acción en detrimento de otros mediante la
provisión de una explicación sobre cómo funcionan, podrían y deberían fun-
cionar, las relaciones sociales. En este sentido, la política contra la pobreza
está condicionada por la ideología de quienes se constituyen en líderes polí-
ticos o portavoces de actores colectivos, así como por la ideología o "sentido
común" que predomina en la sociedad. En este marco de análisis la ideología
da cuenta del modelo de pensamiento que, combinando valores, identidad,
cultura y (des)conocimiento, lleva al actor a suponer que un comportamiento
dado resultará en un estado de cosas deseable. Sin la comprensión de la ideo-
logía de los actores no se pueden explicar sus comportamientos. La relación
entre intereses y comportamiento está mediada por la ideología: los intereses
orientan el comportamiento solamente si son reconocidos en el plano de su
ideología o entendimiento.

Articulando instituciones y actores

para explicar comportamientos y su efecto
Sintetizando lo expuesto hasta aquí, el análisis de las decisiones de política de
reducción de la pobreza debe considerar:

a) El marco institucional en el que tiene lugar la interacción, definiendo las

reglas formales e informales.
b) Los actores participantes definidos a partir de sus intereses, recursos/capacidades
e ideología.
c) Las características de los grupos sociales en situación de pobreza con restriccio-
nes para resolver sus problemas de acción colectiva y, por ende, con dificul-
tades para constituirse como actores participantes.

Es en la forma específica que adopta la articulación entre instituciones y

actores en cada sociedad, que se cristaliza su historia, capacidades, caracterís-
ticas y la naturaleza de "su" pobreza.
115
 Hasta aquí se han establecido algunas distinciones analíticas para analizar
cada momento de las políticas contra la pobreza. Sin embargo, los procesos
concretos de gobierno y coordinación de estas políticas son dinámicos y ca­
racterizados por la multiplicidad de intereses que tiene cada actor. Los acto­
res que inciden sobre estas políticas despliegan comportamientos simultáneos
en diversos espacios o arenas de política. En este sentido, el proceso de las
políticas públicas puede representarse como una articulación de múltiples
espacios institucionales en la que las acciones de cada actor en cada espacio
afecta su posición en el resto de los tableros en los que está desplegando accio­
nes. Si bien no todos los actores se manejan en todos los espacios o ámbitos
institucionales, sí participan en más de uno y, lo que es relevante para nuestra
perspectiva, piensan en más de uno de estos ámbitos de juego o lucha política
antes de desplegar comportamientos estratégicos. En otras palabras, las es­
tructuras de incentivos que enfrentan en forma simultánea los actores son
complejas y diversas.

El sistema de políticas y programas de combate a la pobreza (SCP)11

Es común observar la presencia de políticas o programas de reducción de la

pobreza dispersos en diversa áreas o ministerios del Ejecutivo (ya sea nacio­
nal o subnacional), a veces en razón de los múltiples componentes relaciona­
dos con intervenciones ante la problemática, otras en función de resultados
perversos de la economía política predominante.
La mencionada dispersión afecta la posibilidad de llevar adelante enfo­
ques integrales de lucha frente a la pobreza, sobre todo dada la complejidad
del fenómeno y las heterogeneidades propias de cada caso nacional. Por este
motivo emerge la necesidad de conformar un "sistema de políticas y progra­
mas de combate a la pobreza" (SCP). Se entiende por el mismo al conjunto de
instituciones, actores y prácticas (público estatales, no estatales y privadas)
encaminadas a la reducción de la pobreza en una sociedad. En este sentido los
límites respecto a qué conforma el SCP y quienes lo integran, colocan el acen­
to en el objetivo o la intencionalidad de reducir la pobreza en un país deter­
minado. La implicación de este principio es que instituciones y actores que

11
Es de destacar que Acuña y Leiras (2005), aunque con un foco en la política educativa y más allá de la
diversidad de contenidos, sirvió como modelo originario de las definiciones de los subsistemas interactuantes en
el combate a la pobreza.

116
CXVI
afectan sin proponérselo directamente los niveles de pobreza de un país,
constituyen el entorno del SCP. Vale recordar que la dinámica del entorno no
es neutra con respecto a la dinámica del sistema de combate a la pobreza,
como se ve con claridad al reconocer que, por ejemplo, políticas macroeconó-
micas locales o extranjeras que no consideran el efecto en los niveles de po­
breza entre sus objetivos, pueden generar efectos positivos o negativos de
tremenda contundencia sobre el problema de la pobreza de un país.
Por otra parte, los conjuntos de instituciones, actores y comportamientos
que reconocen nuevas reglas de inclusión/exclusión del sistema nacional
(nuevos límites, como por ejemplo, los que fijan los agregados "subnaciona-
les", "de la sociedad civil", etcétera) los constituyen los subsistemas que
conforman el scp.
En este contexto es que surge la centralidad del subsistema de gobierno/
coordinación del SCP. La precondición político-institucional de la existencia e
implementación de una política de reducción de la pobreza es el cumplimien­
to de las funciones de gobierno y coordinación de los diversos subsistemas
que consituyen al SCP, dado que estas funciones son las que producen la co­
hesión dentro de una lógica colectiva entre los subsistemas constituivos del
SCP de una nación. Vamos a identificar como "subsistema de gobierno/coor­
dinación", o SSGC, al organismo (o constelación de organismos) del gobierno
nacional a cargo del cumplimiento de estas funciones.12
Hay que destacar la diferencia entre la función de gobierno y la de coor­
dinación propias de este subsistema. La cual parte del hecho de que el gobier­
no es el ejercicio de la autoridad sobre actores o espacios institucionales que
dependen funcionalmente del organismo en cuestión (en nuestro caso, acto­
res público-estatales del ámbito nacional). Específicamente, en este aborda­
je, la función de gobierno del SCP implica diseñar la política nacional para la
reducción de la pobreza para, una vez definida por las autoridades guberna­
mentales nacionales, contar con las capacidades para:

• fijar los objetivos y metas perseguidos por la política que guiará al sistema;
• definir las prioridades y la metodología (estrategias) de intervención;
• asignar responsabilidades y funciones a las áreas y actores dependientes
del organismo;
12
La relevancia "nuclear" o esencial otorgada aquí al SSGC como precondición de integralidad sistémica y
capacidad de contar con una institucionalidad que sostenga políticas eficaces contra la pobreza, coincide con la
noción de "agente catalítico" que Cunill Grau ve como de importancia estratégica para sostener la construcción
e implementación de institucionalidades y políticas, en su argumento, intersectoriales (2005: 12).

117
CXVII
 • distribuir los recursos necesarios para el cumplimiento de las actividades
ligadas al cumplimiento de responsabilidades y funciones asignadas;
• rnonitorear el avance de las actividades, cumplimiento de la metodología
de intervención y alcance de metas en tiempo y forma;
• sistematizar la información pertinente y evaluar la marcha de la imple-
mentación de la política;
• redefinir la política (sus alcances, objetivos, metas y metodología de inter­
vención) en función de las conclusiones de la evaluación.

Es materia de debate si el organismo (o constelación de organismos) del

gobierno nacional debe, además, contar con la capacidad de implementar per
se programas de reducción de la pobreza o si este tipo de responsabilidades
distrae recursos y esfuerzos de sus funciones esenciales, esto es, el gobierno y
la coordinación del conjunto del sistema institucional de combate a la pobreza.
No vamos a resolver la cuestión en esta instancia de nuestra elaboración, por
lo que la dejamos abierta. Por otra parte, entendemos por coordinación al,

[...] proceso mediante el cual se va generando sinergia entre las acciones y

los recursos de los diversos involucrados en un campo concreto de la gestión
pública, al mismo tiempo que en dicho proceso se va construyendo [...] un
sistema de reglas de juego formales e informales, a través de las cuales los
actores participantes encuentran fuertes incentivos a cooperar [...]. El men­
cionado proceso generará realmente una valorable coordinación cuando deri­
ve en la fijación de prioridades, en la asignación acordada de responsabilidad
[...], en la decisión de qué y cuántos recursos movilizar y, por último y quizás
lo más relevante, en una implementación que se aproxime de modo impor­
tante a aquellos objetivos planteados por los responsables de las políticas y
programas sociales (Repetto, 2005: 42-43).

En este sentido, la coordinación es la relación entre actores sobre los que

no necesariamente rigen relaciones de autoridad13 sino, idealmente, liderazgo
en una división de tareas y responsabilidades enmarcada en una dirección
estratégica común.
Es en este contexto donde mejores políticas frente a la pobreza requieren
tanto gobierno como coordinación, se registra en los últimos años una nove­
dad: bajo distintas denominaciones (acentuando su foco en el "desarrollo",
13
Como entre autoridades ministeriales o entre las de jurisdicciones subnacionales, así como con organiza­
ciones de la sociedad civil, organismos multilaterales de desarrollo, etcétera.

118
CXVIII
 "bienestar", "acción social" o equivalentes), todos los ejecutivos latinoameri­
canos han forjado o fortalecido carteras, secretarías o ministerios cuyas funcio­
nes centrales se focalizan en la reducción de la pobreza.14 Constituyen espacios
con la potencialidad de una mirada integral, esto es, de reconocimiento de la
multidimensionalidad de la pobreza.15
Como "subsistema de gobierno/coordinación" del SCP, quienes ejercen
esta responsabilidad enfrentan una serie de problemas para cumplir sus
funciones. La resolución de estos problemas no sólo hace aún más eficiente
y eficaz el uso del conjunto de recursos públicos para reducir la pobreza.
Fundamentalmente, la capacidad de gobierno y coordinación del SCP hace a
la existencia y naturaleza16 de la política de reducción de la pobreza en una
sociedad. En este sentido, por la relevancia de su papel como "pivote" o
"núcleo" de las fortalezas y debilidades que caracterizan al scp, lo que deno­
minamos el "subsistema de gobierno/coordinación" o el conjunto de direc­
ción del órgano nacional a cargo de la acción social de combate a la pobreza,
es nuestro punto de entrada al SCP. Es el carácter "nuclear" o esencial de
la función gubernamental de este organismo en la producción de cohesión y la
acción coordinada del SCP lo que justifica su identificación como primer paso
del análisis. Por otra parte, este carácter nuclear o pivotal también conlleva
consecuencias políticas: no hay posibilidades de gobierno o coordinación
entre las instituciones y actores relevantes en el combate a la pobreza sin que
primero se hayan resuelto los problemas de gobierno y coordinación al inte­
rior del organismo que actúa como SSGC del SCP. Sin suficiente autonomía,
cohesión y capacidad de acción colectiva en el cumplimiento de sus funcio­
nes por parte de este subsistema, no hay posibilidad de que el SCP pueda
generar y sostener estategias nacionales eficientes y eficaces para enfrentar
la pobreza. Por ello es que tanto desde el punto de vista metodológico como
político institucional, el subsistema de gobierno/coordinación constituye el
punto de partida del análisis (y debería constituir también el punto de par­
tida del fortalecimiento político-institucional y organizacional del sistema
de combate a la pobreza).

l4
Székely (2006) considera la creación de este tipo de organismos como uno de los aspectos relevantes para
ponderar positivamente lo que denomina "institucionalidad social" (la cual limita a las acciones frente a la pobreza).
15
Las otras áreas que cuentan con importantes programas o líneas de trabajo ligadas a la pobreza, típicamen­
te las carteras de salud o educación, tienden, comprensiblemente, a contar con una mirada sesgada por la temá­
tica que domina las funciones del área (esto es, en una dirección que prioriza los problemas "educativos" o de
"salud" del pobre).
16
Funcionalidad con respecto al tipo de pobreza que se enfrenta, flexibilidad, sustentabilidad, etcétera.

119
CXIX
 INSTITUCIONALIDAD Y ACTORES DEL SISTEMA DE POLÍTICAS
Y PROGRAMAS DE COMBATE A LA POBREZA

Referencias: SSCC, Subs. gob/coord.; SSMCP, Subs. mterio., responsable, combate pobreza; SSPE, Subs. poder ejec; SSOPG,
Subs. otros, poderes de gobierno; SSJSN, Subs. jurisdicc., subnacionales; SSSM, Subs. soc. y mercado; SSOMD/GE, Subs.
bancos y organismos, multilaterales de desarrollo y de gobiernos extranjeros.
Flecha en una dirección: Relación de gob.
Flecha de doble dirección: Relación de coord.
Flecha cortada: Relación de lobby o argumentación legal.

¿Dónde encontrar el ejercicio de las funciones de gobierno y coordina­

ción del SCP? Si bien en el "organigrama ideal" (véase el diagrama) dichas
funciones se ubicarían en el área o ministerio cuyas funciones se centran en
la reducción de la pobreza, la realidad es más compleja. En algunas ocasiones,
mientras que la función de gobierno/coordinación de los subsistemas que
componen el SCP se cumple desde áreas o ministerios cuya función central no
es la reducción de la pobreza (como la Secretaría de Hacienda del Ministerio
de Economía o, inclusive, un área dentro de la propia Presidencia), las áreas
o ministerios que sí centran sus funciones en la reducción de la pobreza que-
120
CXX
 dan relegados a una función de soporte técnico de las primeras.17 En otras
ocasiones pueden ser múltiples los organismos que tienen responsabilidades
de derecho o de hecho en el gobierno y la coordinación del combate a la po­
breza. Esto se complejiza aún más cuando, tal lo indicado, la política frente a
la pobreza se manifiesta en una amplia canasta de bienes y servicios dispersa
(en términos de decisiones, recursos y responsabilidad de gestión) entre múl­
tiples organismos estatales (e incluso no estatales).
Los desafíos de coordinación que enfrenta el gobierno del SCP y, por lo
tanto, los espacios o subsistemas político-institucionales en los que se debe
concentrar el análisis de sus características e interrelaciones, son:

a) gobierno sobre y coordinación entre las áreas políticas que componen el

propio subsistema de gobierno/coordinación (SSGC) -secretarías, subsecreta­
rías, etcétera (porque hacen a su capacidad de comportarse como actor estra­
tégico, precondición para el cumplimiento de sus funciones de gobierno y
coordinación para con el resto del SCP). Si bien este espacio de interrelación
resulta clave en escala nacional, en países descentralizados se torna necesario
también el análisis en el nivel subnacional (aunque es el nacional el que cons­
tituye el núcleo del sistema);18
b) gobierno sobre y coordinación entre las áreas técnico-administrativas que
componen la cartera -ministerio o equivalente funcional- cuya función cen­
tral es la reducción de la pobreza -áreas de planificación, recursos humanos,
información, evaluación, etcétera (SSMCP) (porque también hacen a la capaci­
dad del SSGC de comportarse como actor estratégico, precondición para el
cumplimiento de su función de gobierno y coordinación para con el resto del
SCP) tanto nacional como subnacional;19

17
En estos casos, mientras que la Secretaría de Hacienda o el área en cuestión de la Presidencia quedan
incluidas dentro del SCP, el resto de las áreas o susbsistemas del Ministerio de Economía o de la Presidencia
quedan ubicados como parte del entorno del SCP.
18
Las referencias en el nivel "subnacional" se deben entender focalizando el análisis en el nivel jurisdiccional
que por debajo del nacional concentra las responsabilidades y funciones de la política de reducción de la pobreza,
lo que implica que en algunos países -en general federales- será el provincial/estadual mientras que en otros -en
general unitarios- será el local/municipal.
19
En estos dos primeros subsistemas surge, como se destaca en el texto, una diferenciación entre las capaci­
dades de gobierno/coordinación al interior del área guberno-ministerial y estas capacidades desplegadas hacia el
conjunto del Sistema nacional. En este sentido, vale notar dos cuestiones: primero, el desafío de gobierno/coor­
dinación se despliega, efectivamente, de manera simultánea (y a veces trabajosa) tanto en el plano "interno" de
las áreas políticas y técnico-administrativas, como en el "externo" hacia los otros subsistemas; segundo, la impor­
tancia de desdoblar estos dos planos del accionar de gobierno/coordinación radica no sólo en que las dinámicas
de los procesos interno/externo muestran importantes diferencias, sino también en que se caracterizan por un
path dependence o, en otras palabras, acentúa que, sin contar con capacidad de gobierno/coordinación interna a las
áreas guberno-ministeriales, no se puede alcanzar esta capacidad frente al resto de los subsistemas del SCP, justi­
ficando de esta manera la calificación de "precondición" que se le imputa a la primera en el texto.

121
CXXI
 c) coordinación con el subsistema conformado por las otras carteras del Ejecu­
tivo (ministerios, secretarías, a veces la propia Presidencia, etcétera) (SSPE) que
desarrollan programas o políticas de reducción de la pobreza y/o que controlan
recursos clave para el cumplimiento de las funciones ligadas a la acción social
(típicamente, Economía) tanto en escala nacional como subnacional;
d) coordinación con el subsistema conformado por los otros poderes de go­
bierno (Legislativo y Judicial) (SSOPG) en los aspectos de sus funciones y
decisiones ligados a la pobreza tanto en escala nacional como subnacional;
e) coordinación con el subsistema conformado por los gobiernos y áreas
destinadas al combate a la pobreza de jurisdicciones subnacionales (SSJSN);
f) coordinación con el subsistema conformado por los actores de la sociedad
y el mercado (SSSM) que inciden sobre el diseño e implementación de políticas y
programas de reducción de la pobreza, tanto nacional como subnacional;
g) coordinación con el subsistema conformado por los organismos y bancos
multilaterales de desarrollo y por gobiernos extranjeros (SSOMD/GE) que inci­
den sobre el diseño e implementación de políticas y programas de reducción
de la pobreza.

Este es el complejo (e ineludible) entramado de subsistemas (espacios o

conjuntos de instituciones y actores) que constituyen las piezas o capas del
rompecabezas cuya articulación constituye el SCP y define la capacidad polí­
tico-institucional que sostiene la producción e implementación de las estrate­
gias de reducción de la pobreza en una nación.
El diagrama que ilustra la estructura de este sistema, como toda imagen,
puede proyectar una situación estática y de relaciones radiales entre, por un
lado, un "centro" definido con claridad y estable y, por el otro, subsistemas
periféricos. En este sentido, es importante tener en cuenta tres propiedades
del SCP. Primero, y como ya se argumentó, el "centro" o mayor peso de las
funciones del subsistema de gobierno/coordinación se puede encontrar en
áreas aparentemente periféricas (como ministerios de Economía, secretarías
de Hacienda, entes de coordinación presidenciales o interministeriales) a la
institucionalidad que, nominalmente, focaliza su accionar en la reducción de
la pobreza.
Segundo, el proceso político-institucional puede mostrar alto dinamismo
en la variación o circulación del centro sistémico de gobierno/coordinación de
la política de reducción de la pobreza. En casos extremos, el mismo podrá
variar según coyunturas políticas (por ejemplo, en situaciones de debilidad
del Ejecutivo nacional que tienden a resolverse cediendo a cambio de apoyo,

122
CXXII
 poder de decisión y recursos a actores clave en niveles subnacionales). En
otros casos, dicho dinamismo puede estar asociado a las dispersiones en tér-
minos de quiénes "manejan" componentes específicos del paquete de presta-
ciones destinadas a enfrentar la pobreza. Huelga aclarar que cuanto mayor
sea la volatilidad o circulación del centro sistémico, mayores serán los proble-
mas de integridad sistémica y menores las capacidades de contar con políticas
sustentables de reducción de la pobreza.
Y, finalmente, tercero, los subsistemas periféricos mostrarán relaciones
entre sí, autónomas del subsistema de gobierno/coordinación del SCP. Esta ló-
gica no radial y más horizontal, si bien ejerce una mayor fortaleza del sistema,
por otra, impone también mayores desafíos a la hora de coordinar las acciones
de combate a la pobreza (es de notar que, con el objetivo de no oscurecer el
mensaje visual del diagrama, no se ha incluido la totalidad de los intercambios
y relaciones entre subsistemas a los que hace referencia nuestro análisis).
Los actores que influyen en las políticas de reducción de la pobreza actúan
en diversos espacios políticos. Como se planteó más arriba, estos espacios
institucionales de interacción de actores constituyen las piezas o capas del
rompecabezas cuya articulación define la capacidad político-institucional que
sostiene la producción e implementación de las estrategias de reducción de la
pobreza. Estos subsistemas son, en definitiva, las arenas, tableros o juegos que
estructuran la distribución de poder, las opciones y los incentivos en y frente
a los que los actores despliegan sus estrategias. Su carácter "anidado" (en el
sentido de Tsebelis, 1999) o articulado sólo reafirma el hecho de que el actor
se mueve de forma simultánea en varios de estos tableros y, por ende, su com-
portamiento no sólo resulta de los recursos e ideología que lo caracterizan,
sino también de incentivos cruzados y hasta contradictorios que le imponen
las arenas (o juegos) en las que participa. Es en este sentido que surge como
ineludible la desagregación del análisis político-institucional para de estas
"partes" o "piezas" que, articuladas, son las que constituyen la institucionali-
dad que enmarca las políticas y programas de reducción de la pobreza.

El subsistema de gobierno/coordinación
de políticas y programas (SSCC)
Las razones para la importancia central de las características de este subsiste-
ma como primera precondición para el gobierno y coordinación de las políti-
cas y programas de reducción de la pobreza, así como la diferencia entre sus
funciones de gobierno y coordinación, fueron explicados más arriba.
123
 Las posiciones de autoridad política que contiene este subsistema, adop­
tan usualmente la forma de los cargos de ministro y viceministro e incluyen
a las secretarías, subsecretarías u otros cargos de alta decisión política (y otras
las denominaciones equivalentes según los casos nacionales), sea uno o más
los organismos involucrados. Estas posiciones son una fuente de control de
recursos financieros y de acumulación de poder político. Así son percibidas
por los actores partidarios y la lógica partidaria organiza su distribución. Por
este motivo, la competencia electoral entre partidos, facciones de partidos o,
simplemente, entre personas con aspiraciones políticas personales, frecuente­
mente conspira contra la cooperación entre las posiciones que componen la
estructura de gobierno.
Otro aspecto que conviene destacar se refiere a las heterogéneas perspec­
tivas que las altas autoridades del SSGC suelen tener en materia de qué es
pobreza y cómo enfrentarla, lo cual afecta, obviamente y en general de modo
negativo, en las decisiones que se tomen y las acciones que se realicen. Tra­
yectorias políticas y profesionales muy diversas, existencia de cierto tipo de
cultura de gestión previa (más relacionada con antecedentes dentro del apa­
rato estatal, con la lógica de construcción de poder partidario o con una pers­
pectiva más asociada a las organizaciones no gubernamentales), cosmovisio-
nes ideológicas diversas, son sólo tres ejemplos que deben ser tomados en
consideración al momento de comprender las dinámicas internas de este
subsistema. Tratar de compatibilizar (sin necesariamente homogeneizar) cri­
terios, intereses y cosmovisiones del alto equipo directivo emerge entonces
como un proceso que requiere no ser descuidado.
En análisis del subsistema de gobierno resalta la dimensión política (esto
es, las relaciones que dan lugar a decisiones de cumplimiento obligatorio y de
liderazgo en la coordinación) entre cada uno de los subsistemas. La capacida­
des clave para el cumplimiento de las funciones de este subsistema son la
política y la presupuestal (en términos de la definición de capacidad como se
hizo más arriba). Por ello, en los sistemas políticos latinoamericanos caracte­
rizados por fuertes presidencialismos o peso de los ejecutivos frente a los
otros poderes gubernamentales, resulta clave la naturaleza e intensidad de la
alianza o sostén que caracteriza a esta estructura de gobierno/coordinación
del SCP con la Presidencia y, usualmente, con el Ministerio de Hacienda o
equivalente, actores uno con capacidad de gobierno y el otro con capacidad
de veto sobre las políticas del SSGC del combate a la pobreza, pero también
con una potencial capacidad de apoyo estratégico.

124
CXXIV
 Como sabemos, para el análisis de este subsistema es necesario conocer
la identidad, los intereses, los recursos y la ideología de los actores que parti­
cipan de estas interacciones, así como las reglas (formales e informales) que
estructuran el cumplimiento de sus funciones.

El subsistema de gestión operativa

a cargo del combate a la pobreza (SSMCP)
En este punto, el subsistema de gobierno/coordinación se intersecta con las
áreas que componen la cartera ejecutiva y hacen a sus funciones centrales
(áreas de planificación, presupuesto/financiamiento, recursos humanos, infor­
mación y evaluación, etcétera). En este caso, el análisis del subsistema de la
cartera a cargo del combate a la pobreza (ministerio o equivalente funcional)
resalta las capacidades presupuéstales y organizacionales (y la consecuente
dimensión técnico-administrativa que sostiene el accionar del organismo).
Las funciones de cada área de la cartera están a cargo de funcionarios con
responsabilidad técnica (pero también política) de gestión. Interesa determi­
nar cómo se distribuyen las atribuciones entre los funcionarios responsables
de las áreas y cómo se gobierna y coordina la actividad entre todos ellos.
Este reparto de autoridad, responsabilidades y coordinación hace al grado de
cohesión o fragmentación que potencia o dificulta el accionar coordinado que
debiese caracterizar a una política pública tan compleja como es la del com­
bate a la pobreza. Cabe destacar que la evaluación de una política determina­
da necesita combinar la información del subsistema de gobierno (considerado
en el apartado anterior) con aquella relacionada con el grado de cohesión o
fragmentación específico entre y de cada área en particular que sostiene la
implementación de la política (planificación, presupuesto/financiamiento,
recursos humanos, etcétera).
La particularidad de una cartera destinada a gobernar y coordinar la
acción frente a la pobreza se sustenta en el reconocimiento de la integralidad
o multidimensionalidad que caracteriza a dicha problemática. En este senti­
do, una de las debilidades estructurales propias de estas organizaciones
suele ser la ausencia de cuadros técnicos formados en la lógica de la "inte­
gralidad". La formación tradicional sigue basada en disciplinas sesgadas en
su visión y discretas en sus lenguajes (economistas, sociólogos, politólogos,
médicos, trabajadores sociales, ingenieros, etcétera). Por ello, la tensión in­
terdisciplinaria propia de la interacción interministerial (que se verá más
adelante) se verifica como una tensión endógena a esta cartera, lo que com-
125
CXXV
plica la coordinación del accionar conjunto. En torno a esta misma proble­
mática, no debe dejar de atenderse la tensión que suele haber entre los fun­
cionarios técnicos de carrera dentro del servicio civil (aun en los casos en que
el mismo es débil y poco institucionalizado) y el personal asociado a relacio­
nes laborales más flexibles pero en general mejor remuneradas que el grupo
anterior. Gobernar esa tensión, sobre todo cuando los nuevos equipos de
gobierno utilizan los grados de flexibilidad que hay para incorporar personal
de su confianza no siempre sólidos técnicamente, no es tarea simple y re­
quiere de particular atención.
Además, las áreas dentro de estas carteras ejecutivas también son una
fuente de control de recursos financieros y de acumulación de poder político
(como en el caso del susbsistema de gobierno/coordinación). De nuevo, por
ello suelen ser indispensables para los actores partidarios y la lógica presiona
por incidir en su distribución. Por este motivo, la competencia electoral entre
partidos, facciones de partidos o, simplemente, entre personas con aspiracio­
nes políticas, frecuentemente conspira contra la cooperación entre las áreas
que componen la cartera. La incidencia de la lógica partidaria es más pronun­
ciada cuando la regulación del empleo de equipos técnicos está débilmente
institucionalizada y sujeta a pocos controles. Como se dijo más arriba, adicio-
nalmente la lógica de conflicto en la cartera puede reproducirse entre funcio­
narios políticos de distinto nivel (ministros, viceministros, secretarios, subse­
cretarios, directores, etcétera) que componen el núcleo identificado como el
subsistema de gobierno/coordinación.
En este subsistema no debe descuidarse la importancia que adquieren los
legados pre-existentes y que no se modifican, al menos en el corto plazo, con
la llegada de nuevos equipos de dirección política. Los aparatos estatales en
general, y las áreas de lucha frente a la pobreza en particular, suelen ser ejem­
plos de coexistencia de "capas geológicas" de índole organizacional, no sólo
por el lado de los recursos humanos (lo cual se refleja en la permanencia no
siempre funcional de grupos que combinan personal de carrera con el contra­
tado ad hoc pero de larga data en la gestión del combate a la pobreza, cada uno
con sus particulares "estilos de gestión"), sino también de procedimientos y
tecnologías de gestión muchas veces identificadas con funcionarios anteriores
o incluso modas organizacionales. Desentrañar qué elementos del legado
preexistente son pertinentes y cuáles un obstáculo para cumplir con la fun­
ción de gobierno/coordinación de combate a la pobreza, es otro de los desa­
fíos importantes a afrontar.

126
CXXVI
 Sabemos que el análisis de este subsistema demanda conocer la identi­
dad, los intereses, los recursos y la ideología de los actores que participan de
esta interacción así como las reglas que la estructuran. Como en otros casos,
los citados problemas de coordinación pueden registrarse en distintas escalas:
tanto en el gobierno nacional, como en los subnacionales, lo que implica que
este análisis debe completarse tanto en escala nacional como subnacionales
que muestren el mayor peso en el esfuerzo de la implementación de políticas
y programas de reducción de la pobreza.

El subsistema del Poder Ejecutivo (la dimensión intersectorial) (SSPE)

El papel de la Presidencia resulta crucial en los países latinoamericanos. Esto
es así tanto por su papel de liderazgo sobre la estrategia general de gobierno,
como sobre la coordinación de las relaciones intersectoriales e interguberna­
mentales.20 En tal sentido, no se puede sostener el cumplimiento de las fun­
ciones centrales del subsistema de gobierno/coordinación del combate a la
pobreza sin una coincidencia estratégica y ajuste de estas funciones a las prio­
ridades y estrategia política que resultan de los intereses, ideología y recursos
de la cúspide del Ejecutivo nacional.
Dado el débil papel desempeñado en la región por el Parlamento en la
ejecución y control del diseño e implementación de políticas públicas por
parte de los aparatos estatales, el Poder Ejecutivo ha quedado históricamente
colocado en una posición dominante y estratégica con relación a las políticas
públicas en general. En este sentido, muchas veces el conflicto de poder más
significativo suele concentrarse en el Ejecutivo, aun cuando no sean sólo los
actores políticos profesionales (los gobernantes) los que participen en el juego
de la política pública. Éste, común en la gran mayoría de los países de Amé­
rica Latina, se enmarca en restricciones estructurales también relativamente
similares en la región, según sus características político-institucionales y so­
cioeconómicas. Respecto a las primeras, la inestabilidad de muchos regíme­
nes políticos conlleva importantes cambios en el Poder Judicial así como ha
derivado en cíclicos cierres/aperturas de los parlamentos, lo cual ha colocado
al Poder Ejecutivo como el único de presencia permanente a lo largo de los
diversos cambios en los regímenes; por ello, las lógicas institucionales y el
20
La categoría "general" remite a la estrategia que articula todos los aspectos y sectores de las políticas pú­
blicas del gobierno nacional. En este sentido, el grado de prioridad en la agenda gubernamental del combate a la
pobreza, sus efectos en relación a la distribución de recursos presupuestarios, así como la modalidad de acción y
sus implicaciones en términos de la lógica de coordinación e intervención sobre la distribución de poder íntersec-
torial, intergubernamental, interjurisdiccional, etcétera, en general se encuentran bajo el control de este actor.

127
CXXVII
juego de los actores, llevan a desarrollar tecnologías de gestión preponderan-
teniente ligadas al Ejecutivo, por lo que el resultado tiende a mostrar no sólo
gobiernos con predominancia de este poder, sino sociedades civiles organiza­
das en función de intentar influir sobre el Ejecutivo. Esta combinación de
lógica de gobierno y de organización de la sociedad civil resulta en un fuerte
equilibrio pro Ejecutivo con relación a los otros poderes de gobierno.
Estas características estructurales implican que al momento de intentar
influir sobre la política social, cualquier estrategia puede sobrellevar el costo
de la falta de capacidad para influir sobre el Legislativo, pero no cuenta con
margen para desestimar el priorizar su influencia sobre el Ejecutivo. En for­
ma paralela a este proceso, cabe destacar también el papel desempeñado por
el sistema de partidos, toda vez que el mismo, víctima de la inestabilidad
institucional, tiende a resolver sus debilidades también priorizando el control
de los recursos del Ejecutivo a efectos de su propia supervivencia. Esta de­
pendencia de la sociedad civil y del sistema partidario con respecto al aparato
estatal expresa, por el otro lado, la capacidad del Ejecutivo para moldear la
demanda social y política. En este contexto, la fortaleza/debilidad de esta re­
lación con la Presidencia, en general, surge como un determinante central
sobre las capacidades políticas del subsistema de gobierno y coordinación del
combate a la pobreza.
Con respecto a la dinámica interna del Ejecutivo, en algunos países lati­
noamericanos se observa la presencia de jefaturas de gabinete, destinadas a
aliviar a la Presidencia del desgaste de la coordinación intersectorial (esto es,
interministerial e incluyendo las funciones de elaboración integrada de las
propuestas presupuestarias nacionales) y, en algunos casos, incluso, de parte
del esfuerzo propio de la relación con otros poderes de gobierno (asumiendo
la jefatura el papel central de la rendición de cuentas frente al Congreso).
Dependiendo del peso "real" (formal e informal) que caracterice al accionar
de la jefatura de gabinete, los problemas de coordinación intrasectorial serán
más o menos intensos, así como la presencia presidencial en la resolución/ad­
ministración de los mismos. En teoría, los gabinetes de ministros constituyen
un subsistema de división de tareas y responsabilidades que asiste a los titu­
lares del Ejecutivo nacional en el ejercicio de su función. En este sentido,
deberían constituir un actor colectivo y no una arena de interacción parcial­
mente conflictiva y cooperativa. Sin embargo, en realidad, los gabinetes se
caracterizan por conflictos de intereses y problemas de coordinación. Los
responsables máximos del gobierno/coordinación de las políticas de reduc-

128
CXXVIII
 ción de la pobreza participan de estos conflictos y enfrentan problemas, tie­
nen este tablero en mente.
Las fuentes de los conflictos de intereses y los problemas de coordinación son
varias. La primera es la heterogeneidad normativa. Si bien las funciones de los
ministerios y secretarías suelen estar establecidas en el texto de reglas de segun­
do nivel, éstas están contenidas en más de un documento y su contenido puede
ser ambiguo para el tratamiento de algunos asuntos particulares.
La segunda fuente de conflictos y problemas es social. Todos los minis­
tros forman parte del mismo equipo de gobierno pero cada ministro enfrenta
un entorno de actores y demandas distintos. La atención eficaz de estas de­
mandas es condición para el éxito individual de cada gestión y muchas veces
puede entrar en contradicción con las prioridades de otros responsables de
ministerios sectoriales.
En tercer lugar, al igual que en el caso de la cartera de acción social, el
tratamiento de los temas y componentes particulares de cada cartera suele
estar asociado con especialidades técnicas específicas. En este sentido, parte
del conflicto entre ministerios puede verse reflejado en las diferencias entre
los lenguajes y puntos de vista disciplinarios de, por ejemplo, economistas,
abogados, otros profesionales de las ciencias sociales como los trabajadores
sociales, los educadores, los sociólogos y los antropólogos, así como los len­
guajes médicos, etcétera.
Finalmente, y también coincidiendo con problemas referidos para los ca­
sos del gobierno del sistema y de la cartera a cargo de la acción social de re­
ducción de la pobreza, las otras carteras del Ejecutivo son una fuente de con­
trol de recursos financieros y de acumulación de poder político. Por este
motivo, la competencia electoral entre partidos, facciones de partidos o, sim­
plemente, personas con aspiraciones políticas también frecuentemente conspi­
ra contra la cooperación entre áreas del Ejecutivo. Como se dijo más arriba, la
incidencia de la lógica partidaria es más pronunciada cuando la regulación del
empleo de equipos técnicos está débilmente institucionalizada y sujeta a po­
cos controles.
En definitiva, este espacio de relaciones intersectoriales muestra proble­
mas y formas de resolución con aspectos horizontales (estrictamente de coor­
dinación interministeriales), así como aspectos verticales (de gobierno) liga­
dos al peso o papel de la Presidencia o de la jefatura de gabinete dentro del
Ejecutivo. Estos problemas de coordinación pueden registrarse en distintas
escalas: tanto en el gobierno nacional, como en los gobiernos subnacionales.

129
CXXIX
Por ello, también el juego con la cabeza del Ejecutivo (Presidencia, Goberna­
ción, Intendencia, etcétera) e interministerial debe analizarse tanto en escala
nacional como subnacional.
El subsistema de las jurisdicciones subnacionales
(articulación de niveles de gobierno) (SSJSN)
Las reglas de más alto nivel pueden distinguir funciones y atribuciones de las
autoridades del gobierno del sistema de combate a la pobreza de acuerdo con
la escala territorial de su jurisdicción. Un modo elemental de analizar esta
diferencia es distinguir entre países con gobiernos federales y países con go­
biernos unitarios. En realidad, el federalismo y el unitarismo son casos espe­
ciales de la división de las atribuciones de gobierno en distintos niveles. Entre
cada uno de estos polos hay importantes diferencias de grado y, aún en países
que, en general, tienen una estructura "federal" o "unitaria", (distintos temas
de gobierno se deciden de acuerdo con estructuras más o menos centraliza­
das. Para el caso del gobierno del sistema de instituciones y acciones de re­
ducción de la pobreza es importante determinar, tomando en cuenta las reglas
formales e informales: a) si la capacidad de decisión está distribuida entre
autoridades en distinta escala territorial; b) qué atribuciones le cabe a cada
autoridad; c) qué mecanismos hay para coordinar la actividad entre autorida­
des de distinta jurisdicción, y d) en qué medida las diferencias entre jurisdic­
ciones coinciden con diferencias reales en el entorno social y la eficacia de los
sistemas de acción social subnacionales y si se tienen mecanismos para com­
pensar esas diferencias.
Para identificar los niveles de autoridad resulta útil la distinción usual
entre autoridades nacionales, provinciales (estaduales o departamentales son
denominaciones equivalentes de "provincial") y municipales o locales. La
cantidad de niveles y la denominación de cada uno pueden variar entre paí­
ses. La organización legal del gobierno de la acción social es una buena orien­
tación de primera instancia para identificar los niveles relevantes. No obstan­
te, en el funcionamiento real del sistema puede operar alguna distinción
informal que el análisis debe estar en condiciones de registrar.
Las responsabilidades y la autoridad de los funcionarios de cada jurisdic­
ción suele estar especificada legalmente. Sin embargo, la dinámica real del
funcionamiento de los sistemas de acción social puede diferir notablemente
respecto de la prescripción legal. En algunos casos, las decisiones en escala
nacional pueden estar sujetas al veto de coaliciones de gobiernos subnaciona-

130
CXXX
 les. En otros casos, el control de recursos clave por parte del gobierno nacio­
nal puede transformar en meramente nominal la autonomía que el texto legal
reconoce a los gobiernos subnacionales. Finalmente, en otros casos, la pres­
cripción legal no alcanza para aclarar cuál es el papel que le toca a cada nivel
de gobierno. Esto puede ocurrir porque la inercia de tradiciones instituciona­
les más antiguas (más o menos centralistas) pesa más que el texto de nuevas
leyes o simplemente porque el texto de las leyes, deliberadamente ambiguo,
deja librado el control efectivo del sistema a la dinámica de la disputa entre
autoridades de distinto nivel.
La interacción concreta entre las distintas autoridades puede analizarse
de acuerdo con la lógica de contexto, instituciones y actores propuesta más
arriba. Esta misma lógica permitirá explicar la eficacia relativa de los organis­
mos de coordinación (consejos federales o regionales) en caso en que existan.
Finalmente, esta interacción está sujeta a la congruencia entre el sistema de
división política de atribuciones y la distribución espacial real de recursos
fiscales y sociales. Cuando las diferencias políticas coinciden con la distribu­
ción espacial de diferencias fiscales y sociales (por ejemplo, cuando hay pro­
vincias ricas y pobres, sistemas públicos de acción social subnacionales de
alta calidad y de baja calidad) el conflicto de intereses entre jurisdicciones se
hace más pronunciado y, en ausencia de instituciones fuertes, la coordinación
entre jurisdicciones resulta más difícil.
Finalmente una nota sobre la relación entre la dinámica del subsistema de
las jurisdicciones subnacionales y la lógica político-partidaria. En los subsis­
temas citados más arriba, se ha hecho referencia a la presencia de partidos
políticos en los procesos de toma de decisiones y gestión pública. En aquellos
casos se da por hecho que son partidos o fracciones oficialistas, en definitiva
parte de una coalición gobernante. En este sentido, el subsistema de las juris­
dicciones subnacionales no sólo muestra tensiones regionales de poder, sino
que impone el desafío de la coordinación entre gobernantes de jurisdicciones
jerárquicamente escalonadas, con grados de autonomía muy variables según
el país y que representan identidades e intereses partidarios distintos y, even-
tualmente, contrapuestos. En este contexto, una problemática que cruza el
desafío de la coordinación de fuerzas partidarias distintas y hasta en conflicto,
es la necesidad, y consecuente lucha entre organizaciones partidarias en fun­
ción gubernamental, de contar con recursos "para hacer política". Esto resul­
ta en una permanente tensión que enfrentan las políticas y programas de
combate a la pobreza: no sólo responden a diversas necesidades regionales
131
CXXXI
sino también enfrentan presiones para su utilización con fines; de clientelismo
político-partidario. En síntesis, los problemas de coordinación interguberna­
mental entre diversas jurisdicciones conllevan tanto la legítima tensión entre
organizaciones partidarias en pugna, como la lucha por la apropiación de re­
cursos para moldear los comportamientos políticos de los más necesitados.
El subsistema de los otros poderes nacionales
de gobierno (Congreso y Judicial) (SSOPC)
Más allá de la referencia que se hizo antes acerca de la predominancia de los
ejecutivos que caracteriza a la distibución de poder intergubernamental en
América Latina, los congresos y el Judicial han ido ganando terreno en la
última década, por lo que no sólo desde el punto de vista normativo, sino
también desde la necesidad de comprender la dinámica que han adoptado
(y pueden adoptar) ciertas políticas, es necesario incorporar con atención
específica la relación de estos poderes con la institucionalidad y políticas de
combate a la pobreza.
En primer lugar, este espacio político se refiere a la interacción entre los
funcionarios del Poder Ejecutivo (presidente y ministros) y los legisladores,
en el gobierno de los sistemas de combate a la pobreza. Como ocurre con el
resto de las políticas sociales, en los países latinoamericanos la responsabili­
dad por el gobierno de la acción social ha tendido a concentrarse en los pode­
res ejecutivos, tanto en escala nacional, como provincial o local. Sin embargo,
los congresos participan en las decisiones centrales de la política de reducción
de la pobreza. La principal intervención tiene lugar en el proceso presupues­
tario. La negociación de los recursos destinados al gasto de combate a la po­
breza está sujeta tanto a la tensión entre oficialismo y oposición como a la
coordinación entre las jurisdicciones nacional y subnacionales en la ejecución
del gasto. Otro aspecto a atender de la labor parlamentaria en materia de re­
ducción de la pobreza es la discusión en las comisiones legislativas especiali­
zadas acerca de las leyes que regulan el sector (aunque, a diferencia de polí­
ticas educativas, previsionales, etcétera, las de combate a la pobreza suelen
tener poco respaldo legal). En estos ámbitos intervienen no solamente los
actores partidarios autorizados legalmente sino también actores sociales con
capacidad de presión y lobby.
El marco institucional estructurante de la interacción entre gabinetes y
congresos tiene cuatro elementos formales fundamentales: los poderes legis­
lativos del presidente o autoridad subnacional (vetos y poderes de decreto),

132
CXXXII
la cantidad de cámaras en el Congreso, el tamaño de los sistemas partidario y
el electoral. Los poderes legislativos facultan a los titulares del Ejecutivo para
incidir en el contenido de las leyes o legislar unilateralmente. La cantidad de
partidos que acceden a la representación parlamentaria es determinante del
tamaño de las bancadas que respaldan a los presidentes, gobernadores y al­
caldes, de la fluidez del proceso de toma de decisiones y del carácter más o
menos incluyente o consensual de las decisiones que se adopten. La cantidad
de cámaras afecta la fluidez de la toma de decisiones. El sistema electoral
determina los incentivos de los legisladores. Estos inciden sobre su disciplina
partidaria y su tendencia a representar intereses territoriales. La interacción
entre ejecutivos y congresos puede estar sujeta a otras instituciones informa­
les que pueden variar en cada país y, dentro de cada país, en cada región,
provincia, estado o departamento.21
Finalmente, en segundo lugar, el foco de las relaciones intergubernamenta­
les debe incorporar al análisis el espacio de relaciones entre el Ejecutivo y el
Poder Judicial. El grado de autonomía de este poder con respecto al Ejecutivo
varía significativamente entre los países latinoamericanos, así como entre nive­
les jurisdiccionales en un mismo país (incluyendo en algunos casos la influencia
de pactos y tribunales internacionales que, con carácter constitucional, cum­
plen un papel determinante sobre la legislación y normativas locales).
Efectivamente, el incremento de la judicialización de los conflictos socia­
les y políticos en algunas de las sociedades latinoamericanas así como el for­
talecimiento de las capacidades de organizaciones de la sociedad civil para
actuar eficazmente sobre foros locales e internacionales en relación con el
contenido de políticas públicas y su efectos sobre derechos individuales y
colectivos, muestran la relevancia de esta relación tanto para fortalecer (fren­
te a diversas oposiciones) como para trabar o limitar el margen de acción
política para el combate a la pobreza.

El subsistema de la sociedad y el mercado (SSSM)

Como ya se adelantó, en el gobierno de la política social, y en particular en la
del combate a la pobreza, inciden otros actores, además de quienes están
facultados por la ley para gobernar el sistema. En la medida en que dispongan
de capacidad de acción colectiva, estos actores pueden participar tanto de la
estructuración del problema en las agendas pública y gubernamental y de las
2I
E1 análisis de la relación entre ejecutivos y legislativos en escala nacional debe replicarse a la subnacional si
las reglas del sistema de política social le reconocen un papel determinante a los gobiernos provinciales o locales.

133
CXXXIII
alternativas de política pública, como del proceso de toma de decisiones, de
su financiamiento y del control de los resultados de su implementación. Tí­
picamente estos actores se constituyen a partir de los diversos públicos inte­
resados como usuarios o en algún aspecto del funcionamiento del sistema.
Los diversos intereses de la sociedad en relación con el combate a la po­
breza (por ejemplo, su calidad, equidad, eficiencia, eficacia, transparencia,
sostenibilidad, etcétera) podrán encontrar muy variadas formas de organiza­
ción y canales de influencia, cuyo efecto deberá ser considerado al analizar la
lógica y posibilidades que enfrentan las políticas de reducción de la pobreza.
En algunos casos estos actores sociales inciden activamente en la definición
de los modos y los alcances de cómo enfrentar la pobreza. En otros casos, más
en el plano de la implementación, prestan servicios o producen insumos para
su ejecución. Un tercer escenario se presenta cuando desempeñan funciones
complementarias de los servicios de combate a la pobreza, como en los casos
de los comedores o los servicios comunitarios de apoyo a los más necesitados.
Finalmente, hay casos donde el papel preponderante es ejercer control, bajo
formas variadas de "auditoría social", respecto a qué se hace: en materia de
lucha frente a la pobreza. Para asumir éstos y otros papeles, los actores de la
sociedad y el mercado adoptan distintas formas organizativas e intervienen
de distinto modo en diferentes etapas del ciclo de las políticas de reducción de
la pobreza. Entre ellos destacaremos cinco: partidos políticos, organizaciones
de la sociedad civil sin fines de lucro, sindicatos, actores empresarios que in­
ciden en el escenario político general y/o desarrollan actividades ligadas a la
reducción de la pobreza y, por último, los medios de comunicación.
Primero, y más allá del carácter "para-gubernamental" de las organiza­
ciones partidarias, es necesario reconocer el accionar de los partidos como
organizaciones "de" y actuando "en" la trama de la sociedad, fuera de su papel
de oficialismo u oposición ocupando diversas áreas gubernamentales (ya sea
ejecutivas o parlamentarias, nacionales o subnacionales). El peso de una or­
ganización partidaria -sus necesidades organizacionales, incentivos a sus
miembros, posiciones ideológico-programáticas y estrategias- y su grado de
independencia y capacidad de influir a sus representantes en el gobierno
"desde" el llano social o, en contraposición, la de estos representantes en in­
fluir a sus estructuras partidarias fuera del ámbito gubernamental, variará
significativamente según el tipo de partido y características dominantes del
sistema partidario en cada sociedad. Hay sociedades que muestran sistemas
partidarios más "estado-céntricos" versus otras con partidos más "socio-cén-

134
CXXXIV
 trieos", afectando estas características la lógica de construcción de políticas y
de la relación política Estado-sociedad. Por ello, la comprensión de la forma
en que se forjan las políticas de combate a la pobreza, demanda reconocer la
posibilidad de encontrar un accionar e influencia partidaria que no sólo se
despliega en los diversos ámbitos de gobierno, sino desde la propia sociedad.
Las estructuras partidarias, dependiendo del tipo de intereses sociales
e identidad ideológica que las constituye, pueden mostrar articulación (más o
menos formalizada) o confrontación con actores sociales como los sindica­
tos, asociaciones empresariales o las propias organizaciones de la sociedad
civil (más allá del supuesto carácter social "apartidario" de estas últimas). Y
también mostrar presencia en los medios de comunicación.22
Segundo, con respecto a las organizaciones de la sociedad civil sin fines de
lucro, las reformas que se han llevado a cabo en las distintas áreas de la políti­
ca social en América Latina han modificado de raíz el viejo modelo, cuya ca­
racterística predominante estaba asociada a la exclusiva presencia de actores
estatales en la gestión de lo social. Los cambios hacia un nuevo paradigma de
política social ha dado como resultado, entre otros, la presencia de actores
sociales que históricamente no habían desempeñado un papel significativo en
la materia. Estas organizaciones no gubernamentales actúan principalmente
(aunque no excluyentemente) en las fases de implementación de los progra­
mas destinados a enfrentar la pobreza. Su naturaleza, grado de representativi-
dad, recursos, intereses, ideología y ámbitos predominantes de acción, resul­
tan hoy ineludibles para la factibilidad y probabilidad de éxito como aliados u
opositores de estategias contra la pobreza. Pueden mostrar, por otra parte y
como se aclara de diversas formas en este apartado, articulaciones orgánicas
con grupos empresariales y partidos políticos. Las ose, finalmente, también

22
Cierto nivel de competencia y conflicto por la "verdadera" representación de intereses sociales entre par­
tidos, sindicatos y OSC es esperable. Sin embargo, también se observan articulaciones y pertenencias cruzadas
entre los mismos: son varios los partidos "clasistas" o "populistas" que formalmente incorporan representantes
sindicales en sus estructuras así como las centrales sindicales o sindicatos que asumen identidad partidaria (por
otra parte, también se verifica la relación entre centrales empresariales y partidos, usualmente conservadores).
Finalmente, particularmente en las últimas décadas y de la mano del fortalecimiento del papel de las ose, también
se pueden observar casos en que políticos o agrupaciones partidarias cuentan con "su propia" OSC para acceder a
recursos o desarrollar trabajo social con una dinámica que la lógica partidaria dificulta. Es de destacar que histó­
ricamente también se da la presencia de una "prensa partidaria", aunque este fenómeno se ha visto fuertemente
debilitado en las últimas décadas. En este sentido, lo que permanece, es la presencia de líderes partidarios "due­
ños" o en un papel empresario de medios de comunicación, así como coincidencia de identidades o ideológicas
entre ciertos medios de comunicación y organizaciones partidarias, lo que no implica una articulación organiza-
cional como la referida a casos de relación de partidos con sindicatos o asociaciones empresariales. La relación de
miembros partidarios como "empresarios" de los medios o autoridades de OSCs tiende a verificarse con más in­
tensidad en los niveles subnacionales.

135
CXXXV
muestran relaciones con el subsistema de organismos multilaterales de de­
sarrollo y gobiernos extranjeros, relaciones que sostienen estrategias a veces
coordinadas con el accionar estatal y otras autónomas, distintas o, inclusive,
en confrontación o intento de reemplazo del papel estatal (así como, a veces y
como se aclaró en la nota a pie de página, en confrontación por la representa­
ción de intereses sociales con partidos y/o sindicatos).
Tercero, nuestro análisis incorpora a los sindicatos, un actor que usualmen-
te se deja de lado al evaluar e implementar políticas y programas de reducción
de la pobreza por, supuestamente, no contar con un interés corporativo direc­
tamente ligado a la provisión de bienes y servicios contra la pobreza. Sin em­
bargo, las razones para nuestra propuesta de incorporación son tres: a) en pri­
mer lugar, la intersectorialidad de las intervenciones contra la pobreza
efectivamente muestra la presencia de trabajadores sindicalizados y de sus or­
ganizaciones en las políticas y programas contra la pobreza que se inscriben en
otras áreas sectoriales (tales son los casos emblemáticos de educación o salud);
b) segundo, la pertenencia al mercado laboral formal no es reaseguro de evitar
la pobreza en América Latina, por lo que son varios los sindicatos que cuentan
con porcentajes significativos de sus afiliados en situación de pobreza, debiendo
incluir entre sus prestaciones o tomar en cuenta en sus estrategias, acciones
encaminadas a reducir la pobreza de sus afiliados (sindicatos como el de la
construcción o el de trabajadores rurales son ejemplos clásicos en este sentido,
habiendo llegado hacia finales de los años noventa y principios del 2000 a ob­
servar bolsones de pobreza entre los afiliados a sindicatos de empleados públi­
cos, algo impensado hasta no hace mucho tiempo en América Latina), y c) como
se dijo, los sindicatos pueden actuar con identidad y pertenencia partidaria, por
lo que es posible que desplieguen un papel "endógeno" (y no de mera influen­
cia desde el entorno) en la definición de diagnósticos y estrategias partidarias
(dentro del gobierno o desde la sociedad) en relación con la pobreza.
Cuarto, los actores empresariales pueden ser tanto empresas como asumir
diversas formas de acción colectiva (fundaciones, asociaciones gremiales em­
presariales) y pueden, en diversas coyunturas y en relación con distintos temas,
realizar también un papel relevante como demandantes, aliados o actores de
veto en el gobierno de las políticas de combate a la pobreza. En el contexto de las
reformas estructurales y procesos de privatización de la década pasada, se ob­
servan importantes empresas y/o grupos económicos cuya actividad ha queda­
do colocada como eje rector del desarrollo socioeconómico de importantes
regiones con crecientes problemas sociales (muchas veces, disparados por los

136
CXXXVI
propios procesos privatizadores). Son crecientes los casos en los que un actor
privado o bien desarrolla su propia estategia de mejoramiento de la situación
de la pobreza en el entorno de su actividad productiva, o influye en forma de­
terminante sobre la política que se despliega desde el gobierno local, o ambas.
En el contexto posreformas estructurales, también cabe destacar el creciente
papel que llevan a cabo los actores privados en algunas áreas de la política so­
cial, como por ejemplo en relación con la seguridad social en sus aspectos de
salud, previsión y riesgos de trabajo. Crece, asimismo, la importancia del accio­
nar empresarial en lo referido al acceso a mercados por parte de la denominada
"base de la pirámide". En términos más "horizontales", el empresariado puede
mostrar una articulación orgánica tanto con medios de comunicación, ose (bajo
la forma de fundaciones) e, inclusive, partidos políticos.
Finalmente, los medios de comunicación muestran un efecto estratégico
sobre la opinión pública, referencia insoslayable como indicador del "humor
social", un elemento clave para la determinación de todas las políticas públi­
cas. Las tendencias de la opinión pública son tomadas en cuenta por los acto­
res organizados y los tomadores de decisiones. Por ese motivo se la debe
considerar como un elemento de la sociedad civil relevante para el gobierno
de los sistemas político-institucionales que enfrentan la pobreza. En este sen­
tido es importante el papel que desempeñan como actores los medios de co­
municación para afectar (de forma desigual según los casos y las circunstan­
cias) el modo en que se problematiza la pobreza y las opciones de política
pública para enfrentarla. Éstos, además, muestran lógicas que se intersectan
con la empresarial (en su condición de empresas insertas en el juego políti-
coeonómico) y, en ocasiones, con las partidarias, así como comportamientos
más atados a las cambiantes percepciones sociopolíticas.
Este conjunto de actores que constituyen el subsistema de la sociedad y
el mercado no presenta sólo problemas de coordinación y/o conflicto con los
otros subsistemas (particularmente los ligados a las funciones estatales y de
gobierno), sino que por el carácter dado por los diversos intereses socioeco­
nómicos, ideologías e intereses organizacionales que lo constituyen, debe ser
considerado, en sí mismo, intrínsecamente en tensión.

El subsistema de bancos y organismos multilaterales de desarrollo

y gobiernos extranjeros (SSOMD/CE)
En última instancia (y no por menos importante), es necesario reconocer la
incidencia de los organismos multilaterales de desarrollo y de áreas de ayuda
137
CXXXVII
social de países extranjeros sobre el gobierno de los sistemas nacionales de
combate a la pobreza. Por la preponderancia alcanzada por organismos mul­
tilaterales en el contexto de reformas estructurales, en gran parte de América
Latina el papel de los mismos se tornó central y los incentivos que se estable­
cen en este espacio se pueden volver determinantes tanto del contenido y
método de intervención característicos de las políticas y programas, como de
las relaciones establecidas con el resto de los subsistemas.
En situaciones de crisis fiscal, no han sido pocas las ocasiones en las que
la agenda de prioridades y la lógica de intervención y reforma de la institu­
cional idad de combate a la pobreza, fueron profundamente influidas por
organismos o bancos multilaterales, los que cuentan con sulicientes recur­
sos para tornar sus sugerencias o recomendaciones en el único camino fac­
tible para los tomadores de decisiones gubernamentales. Por otra parte y en
algunos casos más que en otros, la capacidad de los organismos multilaterales
o de algunos gobiernos extranjeros de redefinir, a partir de los recursos ofre­
cidos, la distribución de poder local, también constituye a estos actores en
aliados clave para que los nacionales dobleguen la resistencia frente a estrate­
gias que, aunque deseables, enfrentan intereses poderosos. Los recientes y
promocionados acuerdos relacionados con las "metas del milenio" se inscri­
ben en este complejo contexto de vínculos entre actores externos y agendas
nacionales relacionadas con el combate a la pobreza.
Son estas las características de los actores y espacios institucionales que,
articuladas, definen la capacidad política para reducir la pobreza en América
Latina. Como vimos, el análisis desagregado de sus especificidades, así como
el focalizado en sus interrelaciones, surge como ineludible al momento de
comprender y fortalecer la institucionalidad de las políticas y programas
destinadas a enfrentar la compleja multidimensionalidad de la pobreza.

C Ó M O COMPRENDER (Y MEJORAR) LA LÓGICA POLÍTICO-INSTITUCIONAL

DE LAS POLÍTICAS Y PROGRAMAS CONTRA LA POBREZA EN AMÉRICA LATINA,
EN POCAS PALABRAS...

Como punto de partida, nuestro trabajo argumenta que la pobreza, como

objeto de política pública, es una construcción política y conceptual y que
diversas formas de definir y medir la pobreza determinan distintos entendi­
mientos sobre los procesos y prioridades para enfrentarla, así como diversas

138
CXXXVIII
 lógicas político-institucionales para forjar y plasmar estas políticas. Este ar­
gumento no apunta sólo a acentuar la consecuente relevancia que caracteriza
a los actuales debates sobre "qué es", cómo medir y mejor encarar la pobreza,
sino que conlleva como hipótesis que una parte importante de la falta de in-
tegralidad (equidad, eficiencia, eficacia...) que caracteriza a las estrategias de
combate a la pobreza en América Latina, encuentra su causa en la diversidad
y falta de articulación entre distintas concepciones de pobreza ("ideologías"
sobre la pobreza) atrincheradas en los pliegues de los subsistemas que com­
ponen la estructura que sostiene el esfuerzo social (público-estatal y no esta­
tal) para su combate.
En este marco es que, además, se destaca como enseñanza del análisis
comparado del combate a la pobreza en América Latina, la necesidad de que
las estrategias de reducción de la pobreza se alejen de la tentación de recetas
homogéneas: América Latina muestra muy diversas situaciones socionacio-
nales así como muy diversos tipos de pobreza. Por ello, el segundo aspecto
que destacamos en este trabajo es que cualquier entramado político-institu­
cional que persiga mejorar las capacidades de combate a la pobreza, heredará
el patrón pre existente (histórico) en materia de reglas formales e informales
y deberá estar acorde sobre cómo la coalición gobernante (que incluye a otros
actores además del propio gobierno) define la pobreza en términos de cuáles
son sus causas y sus consecuentes prioridades para el accionar conjunto.
Finalmente, la aproximación metodológica que proponemos para analizar
y mejorar la institucionalidad del combate a la pobreza, se aleja no sólo de
recetarios universales incapaces de reconocer diversidades y matices, sino
también de fáciles posturas normativas que tienden a recomendar un "deber
ser" sin mayor contemplación de la economía política que, en cada sociedad,
torna o no factible o conveniente un curso de acción dado. En esta sintonía es
que observamos que los procesos concretos de gobierno de estas políticas son
dinámicos y su comprensión demanda una mirada integral construida a par­
tir de los micro y meso fundamentos que los sostienen; micro y meso funda­
mentos que nuestro marco identifica como los actores y subsistemas que es­
tructuran al sistema de combate a la pobreza en una sociedad. La composición
de la agenda, la formulación de alternativas de acción, las decisiones de go­
bierno, la implementación de esas decisiones y su evaluación posterior son
objeto de disputas de las que participan distintos actores. Cada uno de ellos
tiene distintos intereses y está dotado de ciertos recursos de poder; su interac­
ción está sujeta a reglas. Las variables político-institucionales dan cuenta del
139
CXXXIX
marco de distribución de poder y reglas en que tiene lugar la disputa entre los
actores que inciden sobre el gobierno de las políticas de reducción de la pobre­
za. Por lo tanto, la disputa sobre la política que se use contra la pobreza debe
ser explicada en función del sistema de instituciones políticas que organizan
para el gobierno esta política y las estrategias de los actores involucrados, de­
terminadas por sus percepciones, sus intereses y sus capacidades.
Esta propuesta metodológica acentúa que los actores que influyen las
políticas de reducción de la pobreza actúan en diversos espacios políticos o
subsistemas. Mismos que son institucionales y de interacción de actores que
constituyen las piezas o capas del rompecabezas cuya articulación define la
capacidad político-institucional que sostiene la producción e implementa-
ción de las estrategias de reducción de la pobreza. Los subsistemas son, en
definitiva, las arenas, tableros o juegos que estructuran la distribución de
poder, las opciones y los incentivos en y frente a los que los actores desplie­
gan sus estrategias. Su carácter "anidado" o articulado sólo reafirma el he­
cho de que el actor se mueve de forma simultánea en varios de estos tableros
y, por ende, su comportamiento no sólo resulta de los recursos e ideología
que lo caracterizan, sino también de incentivos cruzados y hasta contradic­
torios que le imjponen las arenas (o juegos) en las que participa. Es en este
sentido que surge como ineludible la desagregación del análisis político-ins­
titucional al nivel de estas "partes" o "piezas" que, articuladas, son las que
constituyen la institucionalidad que enmarca las políticas y programas de
reducción de la pobreza.
El análisis, finalmente, asigna un carácter estratégico y prioritario al que
denominamos "subsistema de gobierno y coordinación" (ssc;c) del sistema
institucional que articula el combate a la pobreza en una sociedad (SCP). Es el
carácter esencial de la función gubernamental de este organismo o espacio
institucional en la producción de cohesión y la acción coordinada del SCP lo
que justifica su identificación como primer paso del análisis. Por otra parte,
este carácter pivotal también conlleva consecuencias políticas: no hay posibi­
lidades de gobierno o coordinación entre las instituciones y actores relevantes
en el combate a la pobreza sin que primero se hayan resuelto los problemas
de gobierno y coordinación al interior del organismo (o conjunto de organis­
mos) que actúa como SSGC del SCP. Sin suficiente autonomía, cohesión y ca­
pacidad de acción colectiva en el cumplimiento de sus funciones por parte de
este subsistema, no hay posibilidad de que el SCP pueda generar y sostener
estrategias nacionales eficientes y eficaces para enfrentar pobreza.

140
CXL
 En pocas palabras, nuestra propuesta es que desde el punto de vista
metodológico y desde el político-institucional, el subsistema de gobierno/
coordinación debe ser reconocido como punto de partida tanto para el aná-
lisis como para un estratégico accionar de fortalecimiento del conjunto del
sistema de combate a la pobreza. Sin este reconocimiento, la reducción de la
pobreza quedará en gran medida reducida al efecto de políticas y contingen-
cias macroeconómicas, políticas que raramente prorizan la equidad social y
contingencias que, sólo excepcionalmente, alcanzan con sus resultados a la
pobreza "dura" o "crónica" que, con tosudez, esquiva los beneficios del creci-
miento y la estabilidad, manteniendo a nuestra región como la más desigual
del mundo.

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143
CXLIII
 Participación ciudadana, gestión social
y gobernabilidad en Argentina: gobernando
el conflicto a nivel local*
Antonio Camou y María Mercedes Di Virgilio

INTRODUCCIÓN

¿Los procesos de participación ciudadana en el ámbito local emergen como

consecuencia de cambios en su institucionalidad? ¿De qué procesos son tri­
butarias dichas experiencias? ¿Cómo se vinculan las instituciones políticas
locales con los procesos de participación ciudadana? ¿Han contribuido di­
chos procesos a mejorar la gestión de las políticas públicas en el nivel local?
¿Qué repercusión tienen estas dinámicas en la gobernabilidad democrática
de nuestros países?
No escapa al lector preocupado por la temática que una bibliografía
abundante resalta casi mecánicamente los atributos positivos de la participa­
ción, sin prestar demasiada atención al sentido y los alcances de dichos proce­
sos ni a las reglas de actuación de los actores involucrados (Ziccardi, 2004).
Aquí no pretendemos refutar los buenos argumentos en pos de la participación
ciudadana, sino todo lo contrario; más bien, nos preocupa examinar algunos
procesos de intervención de la ciudadanía en las actividades públicas e intenta­
mos dar cuenta de las complejidades en las que se inscriben, sus alcances y
vinculaciones con las características de la institucionalidad local. Asimismo,
nos interrogamos acerca de las relaciones que existen entre los procesos de
participación ciudadana, las políticas sociales y el desempeño de los espa­
cios locales de gestión. De este modo, el trabajo se centra en el análisis del
nivel local y en sus instituciones, haciendo foco en las características particu­
lares que asumen los procesos de participación en los municipios del Conur-
bano Bonaerense (Provincia de Buenos Aires, Argentina).
El Conurbano Bonaerense es el conjunto de los 24 municipios que cons­
tituyen un denso cinturón urbano que rodea a la Ciudad Autónoma de Bue-
*
Este trabajo constituye una versión modificada del que aparecerá en un libro de Martín Tanaka (ed.), Di-
lemas de la descentralización y de la participación en América Latina, Lima, Perú, Instituto de Estudios Peruanos (IKP),
2007 (en prensa).

145
CXLV
nos Aires, capital de la república. Este agregado de municipios presenta a su
vez características muy diferentes desde un punto de vista sociodemográfico,
socioeconómico y sociosanitario. Con una población total de 8,684.437 habi­
tantes, en el periodo 1991/2001 ha presentado un incremento relativo de po­
blación de 9. 2 por ciento. En 2001, un 17.6 por ciento de su población tenía
necesidades básicas insatisfechas. El crecimiento de los municipios del Conur-
bano respondió a distintos procesos de urbanización y se fueron conformando
dos cordones concéntricos alrededor de la Ciudad Autónoma de Buenos Ai­
res. El primer cordón lo conforman los municipios lindantes a la Ciudad Autó­
noma de Buenos Aires y presentan la mayor densidad poblacional y tasas de
crecimiento menor, mejor provisión de servicios urbanos y sociales y mejores
indicadores de salud: Avellaneda, General San Martín, Hurlingham, Ituzain-
gó, Larras, Morón, San Isidro, Tres de Febrero y Vicente López. Éstos se
caracterizan por tener una población con menor proporción de niños y jóve­
nes, un aumento proporcional de personas mayores de 65 años, bajas tasas de
natalidad, alta mortalidad general y un saldo migratorio negativo. El segundo
cordón está constituido por los municipios de Almirante Brown, Berazategui,
Esteban Echeverría, Ezeiza, Florencio Várela, José C. Paz, La Matanza, Lomas
de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Quilmes, San Fernando,
San Miguel y Tigre. Aunque en los últimos años puede observarse una dismi­
nución en su tasa de crecimiento, presentan características muy distintas de
los del primer cordón y del interior de la provincia. En términos de su estruc­
tura demográfica, se caracterizan por tener poblaciones más jóvenes, con una
tasa de natalidad aún alta o estable y una mortalidad general baja y mayores
niveles de población con necesidades básicas insatisfechas.
Aparte de esta Introducción, las notas que van a leerse están estructuradas
en siete partes. En la segunda sección resaltamos un conjunto de factores cla­
ves para entender el desenvolvimiento histórico de la problemática de la par­
ticipación ciudadana en escala local. En particular se destacan el papel de las
iniciativas descentralizadoras de los años ochenta, en servicios de educación o
salud, el estallido del conflicto social, particularmente a partir de la crisis hipe-
rinflacionaria de 1989, la gestión de una amplia variedad de planes y progra­
mas sociales, especialmente impulsados por organismos multilaterales, y los
cambios institucionales ligados a las reformas tanto de la Constitución Nacio­
nal como de algunas constituciones provinciales, que introdujeron diferentes
mecanismos de participación ciudadana. En la tercera sección, reseñamos al­
gunos de esos cambios institucionales, con especial referencia a la Provincia de

146
CXLVI
Buenos Aires. En la sección siguiente, centramos nuestro análisis en la gestión
de los programas sociales y en la dinámica específica de sus componentes par-
ticipativos; en este caso, tratamos de vincular la lógica de gestión de los mis­
mos con el contexto político, tanto provincial como nacional, en que se desen­
volvieron entre finales de los años ochenta y a lo largo de los noventa. La
quinta sección elabora una serie de cuatro escenarios de participación a partir de
los diseños y las prácticas de gestión diferenciales de los programas sociales.
La sección sexta incorpora al análisis el papel de las organizaciones sociales en
los procesos de gestión. La séptima analiza el papel desempeñado por los lla­
mados movimientos piqueteros, y su particular ligazón entre la dinámica social
y política local con los vaivenes de la política provincial y nacional. El trabajo
se cierra con un conjunto de breves y todavía tentativas reflexiones finales.

EL CONTEXTO HISTÓRICO
DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL NIVEL LOCAL

En Argentina los procesos de participación ciudadana que se desarrollan en el

ámbito local se inscriben en un marco institucional complejo. Desde su con­
formación en el siglo xix, Argentina es un país federal;1 sin embargo, tal como
señalan Repetto y Potenza Dal Masetto (2004: 192), "la trayectoria histórica
de las jurisdicciones que componen el nivel subnacional ha dado como resul­
tado una marcada heterogeneidad de situaciones". Contribuye a esta hetero­
geneidad el hecho de que la determinación del régimen municipal constituye
una facultad reservada a los estados provinciales (de aquí en adelante provin­
cias) y no delegada al gobierno federal.2 Cada una de las 24 entidades federales
que forman la república tiene un régimen municipal propio, lo que contribuye
a la definición de un mapa jurídico institucional en el cual la institución mu­
nicipal no aparece bajo una forma única. "Algunas provincias definen al muni­
cipio como cercanos a la autarquía con facultades muy limitadas; otras, por el
1La estructura territorial de gobierno se asienta sobre un Estado federal compuesto por 23 estados provin­

ciales, una Ciudad Autónoma (Buenos Aires) y 1924 municipios. La forma republicana federal surge a partir de
que 14 de las 23 provincias que componen la república son reconocidas como anteriores al Estado nacional. Los
pactos preexistentes entre los estados provinciales fueron legitimados en la Constitución Nacional de 1853, con­
figurando una estructura institucional por la cual las provincias delegan facultades en el Estado nacional pero
retienen para sí la de estructurar su régimen municipal (Lapsenson, 2001).
2E1 ordenamiento constitucional vigente en Argentina establece formalmente la existencia de dos niveles de

gobierno (nación y provincias). No obstante, el artículo 5o. de la Constitución Nacional reconoce, implícitamen­
te, la existencia de un tercer nivel de gobierno de carácter municipal, al prescribir que las provincias tiene la
obligación de incluir en sus constituciones un régimen municipal.

147
CXLVII
contrario, le conceden plena autonomía, otorgándole atribuciones para sancio­
nar su propia carta orgánica municipal" (Lapsenson, 2001: 59).
Sin embargo, y a pesar de fuertes disparidades en su estatus jurídico, los
municipios en el último cuarto de siglo, más allá de las heterogeneidades, se
han ido constituyendo en espacios locales de gestión.3 Esta jerarquización del
nivel municipal es tributaria de múltiples factores, entre los que cabe destacar
los cuatro siguientes.
En primer lugar, hacia finales de la década de los ochenta, se llevaron ade­
lante algunas iniciativas descentralizadoras en las áreas de salud y educación,
mediante las cuales, por ejemplo, el primer nivel de atención de la salud y algu­
nos servicios educativos iniciales quedaron en manos de los municipios (Chiara,
Catenazzi, Cravino y Di Virgilio, 2000; Fernández Gatica y Serrano, 2005).
En segundo término, es precISO tener en cuenta que, también desde finales
de los años ochenta, en particular en el contexto de la hiperinflación del año
1989, estalla el conflicto social en los barrios suburbanos, tanto en la Provincia
de Buenos Aires como en los grandes centros urbanos del interior del país. El
estallido social, que tiene una impronta fuertemente territorial, interpela las
capacidades políticas y administrativas de los gobiernos municipales para res­
ponder al convulsionado entorno. Los saqueos son tributarios de la espiral hi-
perinflacionaria que acompañó la finalización del gobierno de Raúl Alfonsín,
de la Unión Cívica Radical (UCR) (1983-1989).4 La hiperinflación dio lugar a la
incontrolable subida de los precios y repercutió ferozmente en el poder adqui­
sitivo de los hogares, dejando, a finales de la década, al 38.2 por ciento de los
hogares y a 47.3 por ciento de la población bajo la línea de pobreza. La
historia de los saqueos podría ser leída, a simple vista, como la historia de una
protesta, "sólo recordada por la magnitud (tuvieron lugar en casi todos los
grandes conglomerados urbanos del país, aunque se manifestaron con particu­
lar fuerza en el Grran Rosario y el Gran Buenos Aires) y por la conmoción y
miedo que provocaron en el ánimo de todos" (Neufeld y Cravino, 2003: 3). O
bien, comprendida en el clima de época, pues por aquellos años en América
Latina ocurrían episodios similares.5
3 Con espacios locales de gestión estamos aludiendo a procesos complejos a través de los cuales ­

por medio de diferentes estrategias­ se aumentan y desarrollan las capacidades de los actores para
reorientar recursos (entre ellos los de las políticas y los programas sociales), articulándolos en una
política local en la cual domina la lógica de la política entendida como la profundización de la
capacidad autónoma de los actores por sobre la del merca­do" (Chiara y Di Virgilio, 2006).
4 Especialmente entre mayo y julio de 1989 y entre diciembre y marzo de 1990.
5 Arias y Rodríguez (1999) relevan episodios similares a partir de 1983 en las ciudades de San

Pablo y Río de Janeiro, Brasil y en el mismo año 1989, meses antes, el caracazo se había cobrado
500 muertos en Venezuela.
148
CXLVIII
 Sin embargo, algunos análisis (Novaro, 1995; Chiara, 2000; Chiara y Di
Virgilio, 2000 y 2005) señalan que constituyeron un punto de clivaje en el
papel que le cabe a los municipios en la gestión de la cuestión social.

La crisis hiperinflacionaria de 1989 modificó radicalmente las condiciones

del contexto y también las funciones que efectivamente comenzaron a des­
empeñar los municipios, a través del ejercicio de nuevas funciones por medio
de programas cuyos recursos eran entregados o bien directamente a la pobla­
ción, o bien a través de ellos. Ello tuvo como consecuencia la modificación de
las relaciones con los actores locales en tanto surgieron nuevos interlocutores
(organizaciones no gubernamentales, grupos de base, organizaciones sindica­
les) y/o nuevas formas de relación con viejos actores (como la Iglesia o Cari­
tas) a partir del papel que se le atribuía a éstos en el diseño y en la implemen-
tación de los programas (Chiara y Di Virgilio, 2000).

El conflicto social territorializado como factor que permite comprender

la importancia del nivel municipal se hace aún más evidente con las puebladas
que estallan a partir de la segunda mitad de la década de los noventa. Los
cambios experimentados en los 10 años de gobierno de Carlos Menem (1989-
1999), durante los cuales tuvieron lugar importantes reformas económicas de
corte neoliberal, afectaron fuertemente la dinámica del mercado de trabajo. El
empeoramiento de la situación del empleo, que se registra a partir de 1993,
provoca la exclusión del mercado de trabajo de importantes sectores de la
población que comienzan a manifestarse mediante los cortes de rutas, dando
lugar al nacimiento de las figuras de los piqueteros y fogoneros cuya importancia
social y política crece en el transcurso de todo el periodo.6
Un tercer proceso que confluyó en esta jerarquización fue el modelo de
gestión que acompañó a los programas de alivio a la pobreza y, a partir del
segundo quinquenio de los noventa, a los programas de asistencia al empleo,
todos ellos financiados por organismos multilaterales de crédito.

6La bibliografía sitúa aquí el origen del Movimiento Piquetero. "Algunos autores consideran que se inicia

con la pueblada de Santiago del Estero en 1993, en la que hubo cortes de ruta e incendio de edificios púbkcos
como respuesta al intento del gobierno de dejar cesantes a 10,000 trabajadores. Otros consideran que el movi-
miento como tal se inicia en 1996 cuando en Cutral Co., provincia de Neuquén, se producen los primeros cortes
de ruta con características específicas de piquetes y a los que siguieron los de la provincia de Salta, en los depar-
tamentos de San Martín, Tartagal y General Mosconi. En ambas provincias los piquetes fueron realizados por ex
empleados de YPF (Yacimientos Petrolíferos Fiscales) que fueron despedidos luego de la privatización de la com-
pañía petrolera. Esta modalidad de cortes de rutas fue adoptada en otros lugares del país otorgando a los movi-
mientos de trabajadores desocupados no solamente su nombre sino sus peculiaridades de lucha, 'armar piquetes
para cortar las rutas y las calles'" (Golbert, 2004: 19).

149
CXLIX
 Con mejores o peores resultados, durante los noventa todos: los países tras­
pasaron parte de las responsabilidades asociadas a la implementación de los
programas de superación de la pobreza a los municipios. Hubo un aprendi­
zaje compartido respecto de las capacidades y potencialidades de los gobier­
nos locales para involucrarse en la gestión de programas sociales, así como de
las ventajas y dificultades de articular redes interinstitucionales para la mejor
provisión de respuestas integrales a los beneficiarios (Fernández Gatica y
Serrano, 2005: 10).

En la medida en que estos programas, fuertemente desconcentrados, co­

locaron al nivel local como un actor muy relevante del proceso de gestión.
Por último, las reformas municipales, llevadas adelante a partir de 1995
y que se caracterizaron por la puesta en marcha de un conjunto de medidas
tendientes a producir el ajuste fiscal en los municipios, también contribuye­
ron a modelar el fenómeno aquí analizado (Chiara, 2000; y Chiara y Di Vir­
gilio, 2005).
En este punto, cabe remarcar una pregunta clave que le da sentido a estas
páginas y que nos remite a la capacidad que han tenido estos procesos para facilitar e
impulsar (o no) efectivamente la participación ciudadana. Las instancias locales
funcionan como facilitadoras de mecanismos de participación ciudadana a
partir de una interacción más cercana entre los miembros de la sociedad local
y sus representantes. La gradación territorial implica, recuperando la pers­
pectiva de los actores, que los representantes locales tienen un grado de con­
tacto y de conocimiento personal mayor que los menos locales propios del nivel
provincial y nacional (Rosato, 2005: 864). En este nuevo escenario, ¿qué re­
lación se construye desde el nivel municipal con la ciudadanía? ¿Cuáles son
los espacios de participación que se abren? ¿Afectan estos procesos el recono­
cimiento de un nuevo repertorio de formas de participación?

REORDENAMIENTO INSTITUCIONAL
Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA

Durante los años noventa tuvo lugar en Argentina un importante reordena­

miento jurídico e institucional que avanzó en la reforma del marco constitu­
cional en las distintas jurisdicciones -federal y estadual- y que comprendió
modificaciones en. materia de participación ciudadana. Éstas se enmarcaron
en los procesos de reforma que, desde 1980, fueron impulsadas en la mayoría

150
CL
de los países de la región a fin de promover la descentralización política, ad­
ministrativa y fiscal, y de otorgar mayores atribuciones a los gobiernos esta-
duales y municipales (Cunill Grau, 1997). Sin embargo, en el ámbito de la
Provincia de Buenos Aires dichas transformaciones poco alteraron el papel
formal que le cabe a los municipios.
Si bien con la reforma constitucional de 1994 se produce un reordena­
miento de las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno -en tanto se
establece que las provincias deben asegurar en sus constituciones la "autono­
mía municipal" (artículo 123 Constitución Nacional)-, cabe destacar que el
proceso de autonomía provincial se inscribe dentro del régimen federal, por
lo cual el grado y la extensión de la autonomía municipal dependen de las
atribuciones que cada constitución provincial le reconoce a los municipios
(Smulovitz y Clemente, 2004). Los municipios de la Provincia de Buenos
Aires, regulados por el Decreto Ley núm. 6769/58 o Ley Orgánica de Muni­
cipalidades, no se autoconstituyen, ni normativa ni históricamente: es el go­
bierno provincial el que les da origen, aun cuando la Constitución Nacional
proclame su autonomía.7
En el proceso que llevó a la reforma constitucional de 1994, la formación
de una nueva fuerza partidaria (encabezada por Carlos Chacho Álvarez), el
Frente Grande, sumado a una serie de diferencias que surgieron en el seno
del Partido Justicialista concitaron intensos debates que dieron lugar a nue­
vos consensos. Tras aprobarse el núcleo de coincidencias básicas,

la Unión Cívica Radical y el Frente Grande tendieron a conciliar posicio­

nes en los temas abiertos al debate: mecanismos de control y de participa­
ción ciudadana, reconocimiento de los pactos internacionales y de nuevos
derechos. Ello permitió que fueran contemplados nuevos institutos como,
por ejemplo, la Defensoría del Pueblo, la Auditoría y el Ministerio Público,
los recursos de referendum, la iniciativa popular y la protección de derechos
del consumidor (Novaro, 2001: 66).

De este modo, nuevas herramientas para la participación ciudadana se

agregan al menú disponible, al incorporarse al texto de la Constitución Na­
cional los artículos 39 y 40. En ellos se regulan la iniciativa popular de leyes
7
En su artículo 191, la Constitución de la Provincia de Buenos Aires le asigna a la Legislatura Provincial
la facultad de delimitar las atribuciones y responsabilidades de cada uno de los departamentos que conforman la
estructura gubernamental de los municipios, y otorgar las facultades necesarias para que los municipios puedan
atender eficazmente los intereses y servicios locales. Por lo tanto, las atribuciones de los municipios surgen de la
Ley Provincial que los rige y no de propias cartas orgánicas.

151
CLI
y la consulta popular. Ambos son mecanismos complementarios del sistema
representativo de gobierno por medio de los cuales se posibilita la participa­
ción de la ciudadanía en la adopción de decisiones de gobierno.
La iniciativa popular en el régimen jurídico ha sido reglamentada por el
artículo 39 de la Constitución Nacional. Esta forma de democracia semidi-
recta consiste en el derecho reconocido a cierto número de ciudadanos para
imponer el tratamiento de un proyecto legislativo, posibilitando la participa­
ción ciudadana a partir de la formación o modificación de las leyes, así como
la incorporación de determinados asuntos en la agenda pública. La consulta
popular, por su parte, es el nombre que en el artículo 40 de la Constitución
Nacional se atribuye al referéndum y al plebiscito. La primera parte del ar­
tículo se refiere al referéndum, denominado también consulta popular vincu­
lante, que sólo involucra a proyectos de ley. Mientras que la segunda parte
regula el plebiscito, mediante el cual se convoca, de forma no vinculante, al
cuerpo electoral para que se pronuncie para confirmar o rechazar una deci­
sión de gobierno.
Otro de los puntos introducidos por la reforma es la acción de amparo
colectiva (artículo 43), la cual tiene como propósito la defensa de los derechos
de incidencia colectiva (los derechos que protegen al medio ambiente, la
competencia, al consumidor y al usuario, y contra cualquier forma de discri­
minación). Los actores que pueden interponer esta acción de amparo, según
reglamenta el artículo 43, son: el afectado, el defensor del pueblo y las asocia­
ciones registradas.8 En la Carta Magna son dos los artículos que propician la
constitución y registro de determinado tipo de organizaciones de la sociedad
civil. Dice el artículo 42 en su parte pertinente: "las autoridades proveerán a la
protección de esos derechos [referidos a la relación de consumó] y a la constitución de aso-
ciaciones de consumidores y de usuarios". Asimismo, el artículo 43 del mismo cuerpo
legal menciona a "las asociaciones que propenden a esos fines [referidos a los derechos de
incidencia colectiva], registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y
formas de su organización'. Según ciertos autores, esta representación de inte­
reses sociales mediante su asociación con alguna organización que actúe en
nombre de tales intereses refuerza ciertas asimetrías en la representación al
favorecer a los grupos más organizados.

8
Si bien este punto requiere de una reglamentación mediante una norma para conocer su alcance, tanto la
jurisprudencia como la doctrina coinciden en otorgar legitimación para accionar en defensa de) medio ambiente
a todas aquellas organizaciones no gubernamentales que propendan en sus estatutos sociales a ese fin" (Di Paola
y Oliver, 2002: 35).

152
CLII
 Por su parte, la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, la cual se
compromete en su artículo 11 a garantizar a todos los habitantes de la provin-
cia "la efectiva participación de todos en la organización política, económica y social",
fue también reformada en el 1994 para reconocer entre las formas de demo-
cracia semidirecta a la iniciativa legislativa como instituto constitucional. En
su artículo 67 se considera la iniciativa legislativa como una modalidad que
permite a los electores presentar proyectos de leyes.9 Sin embargo,

la operatividad de la iniciativa legislativa queda sujeta a la sanción de la corres-

pondiente ley provincial, que debe establecer las condiciones, requisitos y por-
centaje de electores que deberán suscribir la iniciativa, como así lo hace en
este sentido la Ley núm. 24.747 a nivel nacional. Lamentablemente aún no
existe legislación provincial sobre esta materia (Di Paola y Oliver, 2002: 28).

La Carta Orgánica de la Provincia de Buenos Aires establece, en el

mencionado artículo 67, que todo asunto de especial trascendencia para
aquella puede "ser sometido a consulta popular por la Legislatura o por el Poder
Ejecutivo, dentro de las respectivas competencias, [la cual] podrá ser obligatoria y
vinculante por el voto de la mayoría absoluta del total de los miembros de cada Cá-
mara". A su vez, especifica que "todo proyecto de ley podrá ser sometido a consul-
ta popular, para su ratificación o rechazo, por el voto de la mayoría absoluta del
total de los miembros de cada Cámara". Una experiencia de consulta popular no
vinculante desarrollada en la provincia fue la convocada en Mar del Plata
en 1996, a fin de poner a consideración de los ciudadanos el pago o no de
una sobretasa adicional mensual. Folcher y sus coautores (2005: 168 y ss.)
analizan este caso de alta participación, registrando cómo las innovaciones
en política pública del gobierno local rejerarquizaron el espacio público y
demostrando la eficacia de estos canales de participación a la hora de reasig-
nar recursos.
En relación con los nuevos derechos sociales, la Constitución de la Pro-
vincia de Buenos Aires considera, en el artículo 20, la acción de amparo colec-
tiva como acción popular (Quiroga Lavie, 1996: 13), mientras que el artículo
38 hace referencia a los derechos de los consumidores y usuarios, establecien-
do que la provincia "proveerá al establecimiento de procedimientos eficaces para la

9
Exceptuándose ciertos temas, como reforma constitucional, aprobación de tratados y convenios, presu-
puesto, recursos, creación de municipios y órganos jurisdiccionales, lo cual plantea "una grave restricción a la
democracia participativa" (Quiroga Lavie, 1996: 142).
153
CLIII
prevención y resolución de conflictos y promoverá la constitución de asociaciones de
usuarios y consumidores''.
Con el artículo 41, a partir de la reforma, se establece el reconocimiento,
por parte de la provincia, de "las entidades intermedias expresivas de las activida-
des culturales, gremiales, sociales y económicas y garantiza el derecho a la constitución
y desenvolvimiento de colegios o consejos profesionales [fomentando] la organización y
desarrollo de cooperativas y mutuales, otorgándoles un tratamiento tributario y fi-
nanciamiento acorde con su naturaleza".
El presupuesto participativo constituye, también, una herramienta que
permite al ciudadano opinar sobre la aplicación de los fondos públicos, ejer­
ciendo control sobre la actividad financiera del sector público. Si bien no
existe normativa bonaerense que consagre el presupuesto participativo, se
han llevado a cabo algunas experiencias, por ejemplo, en el municipio de La
Plata, donde se ha instrumentado una estrategia para el control de la gestión
en materia de transparencia.10 Estos procesos se extienden también en locali­
dades del interior, como es el caso de barrios como Mercantil e Independen­
cia, en Coronel Borrego, en donde los vecinos y las autoridades políticas han
debatido y avanzado en la formulación de un esquema de prioridades para
encarar obras de gobierno (Di Paola y Oliver, 2002).
En el proceso de reformas, las competencias de los municipios de la Pro­
vincia de Buenos Aires no se han alterado; formalmente constituyen instancias
política1; administrativas de capacidad delegada para la atención de demandas locales.
No obstante ello, los municipios se han ido consolidando como espacios de
gestión directamente ligados a las problemáticas de la sociedad local y, por
ende, como un ámbito clave para las prácticas de participación ciudadana. En
dicho espacio, las formas participativas se encuentran asociadas a mecanis­
mos que van desde la elección popular de sus representantes hasta el estable­
cimiento de las formas semidirectas de participación.11
Entre las formas de participación ciudadana consideradas para el nivel
local, en la sección dedicada al régimen municipal, la Carta Magna de la Pro­
vincia de Buenos Aires dispone que "todo aumento o creación de impuestos [...]
necesita ser sancionado por mayoría absoluta de votos de una asamblea compuesta por
los miembros del Concejo Deliberante y un número igual de mayores contribuyentes

10
Un análisis crítico de esta experiencia se encontrará en Pagani (2005).
11
Respecto a estas últimas, la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, entre sus disposiciones transi­
torias, establece que: "La Ley Orgánica de las Municipalidades deberá contemplar la posibilidad que los municipios accedan
a los institutos de democracia semidirecta" (artículo 211).

154
CLIV
 de impuestos municipales [...] Siempre que hubiere de constituirse una obra municipal
[...] la municipalidad nombrará una comisión de propietarios electores del distrito,
para que la fiscalice" (artículo 193 incisos 2 y 6, según reforma 1994, y artículo
29 de la Ley Orgánica de las Municipalidades, Decreto-Ley 6769/58).
En relación con las audiencias públicas, si bien no encuentran un marco
normativo en la Ley Orgánica de Municipalidades de la Provincia de Buenos
Aires, hay leyes y regulaciones sectoriales que reconocen esta instancia de
participación en el proceso de toma de decisiones públicas en su procedi-
miento,12 así como las atribuciones mencionadas en el artículo 211 de la
Constitución Provincial, anteriormente comentadas. Con base en estos ante-
cedentes, diferentes experiencias de audiencias públicas se desarrollaron en
municipios bonaerenses. Gaba (2000) analizó dos de estas experiencias cele-
bradas en el año 1999 dentro del partido de Avellaneda (Proyecto Puente De
la Serna y el Plan Urbano Ambiental del municipio), las cuales fueron con-
vocadas, en el primer caso, por el Banco Mundial -organismo financiador del
proyecto- y en el segundo, por el propio gobierno municipal.13
Hemos podido observar hasta aquí que la jerarquización del nivel local,
en la Provincia de Buenos Aires, no necesariamente se corresponde con cam-
bios en su institucionalidad formal, mediante el cambio de su estatus jurídico.
Si bien las reformas constitucionales constituyen una ventana de oportunidad
para el desarrollo de formas de democracia semidirecta, dichos institutos se
desenvuelven en un contexto de limitadas competencias que, conjuntamente
con los factores que dan cuenta del proceso de jerarquización del ámbito
municipal, contribuye a generar una institucionalidad local informalizante.
El proceso de jerarquización del nivel local se desarrolla en los márgenes,
sin posibilidades de constituir formalmente espacios locales de gestión con capa-
cidades administrativas reconocidas como para llevar adelante acciones orien-
tadas a profundizar los procesos de participación ciudadana.14 La ausencia de
responsabilidades impositivas por parte de los niveles municipales (Palermo,

12
A nivel provincial: la Ley Integral de Medio Ambiente (Ley 11.723), el Código de Aguas (Ley 12.257) y
la Resolución Organismo Regulador de Aguas Bonaerense (Res. 14/01). A nivel municipal: Ordenanza 7859/91
del Municipio General Pueyrredón y la Ordenanza 9638/00 del Municipio Lomas de Zamora.
13
Destacamos, entre otros casos, la experiencia de audiencia pública que fue convocada en 2005 por decreto
de la vicegobernadora Graciela Giannettasio, a los efectos de poner a consideración de la sociedad civil "todos los
proyectos de ley e iniciativas sobre disposición y tratamiento de residuos sólidos domiciliarios (urbanos) que se
tramitan en la Legislatura Bonaerense" (diario La Ciudad, Partido de Avellaneda. 07/11/2005).
14
Un desarrollo más amplio de las cualidades de los espacios locales de gestión orientados al desarrollo local
puede leerse en Chiara y Di Virgilio (2006).

155
CLV
1998) y el incumplimiento de los requisitos básicos para la descentralización
-en particular los referidos a la independencia de la administración central-
dan cuenta de la debilidad institucional de los municipios de la Provincia de
Buenos Aires.
Asimismo, el carácter coyuntural de los recursos aportados por los orga­
nismos multilaterales, sumado a la rigidez de las estructuras presupuestarias
genuinas de los gobiernos locales y a la interpelación permanente del efecto
que generaron las políticas de ajuste en las condiciones de vida de la pobla­
ción, constituyen para los niveles locales un panorama complejo: la jerarqui-
zación del nivel local tensiona, de este modo, las capacidades administrativas
y políticas de los gobiernos cuyo accionar se desarrolla en un contexto de
escasez de recursos y en el que, para generar condiciones mínimas de gober-
nabilidad, se impone recrear estrategias políticas de legitimación (Chiara y
Di Virgilio, 2005).15

LOS PROGRAMAS SOCIALES

COMO MARCO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Las características reseñadas de la institucionalidad del nivel local permiten

comprender, en parte, por qué los procesos de participación ciudadana en ese
ámbito se han desarrollado tan fuertemente con base en -o vinculados a- la
gestión de los programas sociales.
En los albores de la recuperación de la vida democrática (1981-1983)
emerge en escala territorial una amplia red de organizaciones de base y/o
colectivos reivindicad vos urbanos. Dichos colectivos encuentran una venta­
na de oportunidad como consecuencia del desmembramiento de una etapa
de autoritarismo (que se inicia en 1976) y la lenta gestación de la nueva de­
mocracia. En el Gran Buenos Aires, muchos de ellos se constituyen en es­
trecha relación con procesos de ocupación de tierras, tanto públicas como
privadas, surgidos en un contexto en el cual la demanda de los sectores po­
pulares comienza a estructurarse en torno a la reivindicación por la tierra
(Herzer et al., 1998).16
15
Ete acuerdo con una definición mínima de gobernabilidad, podemos caracterizarla como "un estado de
equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema político para responderlas
de manera socialmente aceptada y eficaz" (Camou, 2001).
16
Las primeras ocupaciones de tierras se producen a mediados de 1981 en el sur del Gran Buenos Aires. Luego
se extenderán a diversos puntos de la región, especialmente en el oeste y sur de la segunda corona. Esta lógica de

156
CLVI
 Estas movilizaciones tuvieron en los municipios una resonancia inmediata.
Así, el nivel local y los movimientos sociales que en él tenían lugar (el Movi­
miento de Villas y Barrios Carenciados, Madres Intervillas, Comisión de
Entidades Comunitarias para el Habitat Popular, etcétera), comenzaron a
ocupar un espacio protagónico en los análisis sociopolíticos y en el diseño de
algunos programas sociales (Cardarelli y Rosenfel, 1993: 27).

Muchos de los dirigentes locales que participaban de estas iniciativas

habían pertenecido durante los años setenta a grupos militantes peronistas
(Montoneros, Guardia de Hierro, etcétera) que no formaban parte de la es­
tructura orgánica del Partido Justicialista17 (según palabras de un entrevista­
do, "pertenecíamos al Movimiento, no al Partido") y que en la nueva coyuntura
veían la posibilidad de disputar espacios de poder en las estructuras partida­
rias tradicionales y en los ámbitos gubernamentales.18 En ellos confluían la
militancia social y la militancia política.
En este marco, y muy imbuidos del clima de la época, la oferta de pro­
gramas sociales que se estructuró desde el sector público consideró, al menos
en su diseño, el componente participativo. Según Cardarelli y Rosenfeld
(1998: 65), los programas participativos sumaban más de 40, se orientaban a
la atención de poblaciones o temáticas específicas y apelaban, en muchos ca­
sos, a una metodología concertadora que promovía espacios de debate con
representación ampliada de actores e intereses.19 El auge participacionista se
acopló a las iniciativas de descentralización que se orientaron a jerarquizar el
papel de los municipios como promotores de las políticas públicas.
Sin embargo, la euforia inicial rápidamente se vio interpelada y confron­
tada por los críticos procesos económicos y políticos que marcaron los inicios
de la nueva etapa democrática y, en particular, la gestión del gobierno a cargo
del Raúl Alfonsín. La administración radical tuvo que enfrentar "dos proble­
mas centrales del primer tramo de la transición [se refiere al proceso de tran-

ocupación del espacio urbano fue resistida por el gobierno militar, mediante el intento de producir desalojos compul­
sivos. A comienzos de los ochenta, en el Gran Buenos Aires se inició un periodo de agudo conflicto entre los pobla­
dores de los asentamientos y el gobierno. Luego, la derrota en la Guerra de las Malvinas acentuó de manera irrever­
sible el debilitamiento que el gobierno evidenciaba ya en 1981. En este nuevo contexto, en el Gran Buenos Aires
desde mediados de 1982 comienza una etapa de "tolerancia" hacia la ocupación de tierras (Herzer et al., 1998).
17
En los años setenta, en las postrimerías de la dictadura militar, el trabajo barrial constituía una tarea cen­
tral de la militancia (Cardarelli y Rosenfeld, 1993).
18
En esa confluencia surgen colectivos más amplios, como por ejemplo el CAyBA (Consejo de Asentamientos
y Barrios).
19
Ente ellos, Plan Alimentario Nacional, Esfuerzo Compartido (vivienda), Plan Nacional de Alfabetización,
Participación Juvenil, Mujer Salud y Desarrollo, etcétera.
157
CLVII
sición democrática]: el ajuste de cuentas con el pasado por la violación de los
derechos humanos y la gestión de la emergencia económica que siguió a la
crisis de la deuda externa" (Torre, s.f.).
Entre tanto, después de la crisis interna provocada por la derrota en las
elecciones presidenciales de 1983, el Partido Justicialista inicia un proceso de
reconstrucción como fuerza política competitiva. La recuperación se desarro­
lló paralelamente al "proceso de democratización del peronismo, iniciado en
1985 y liderado por el dirigente de la Provincia de Buenos Aires Antonio
Cafiero" (Frederic, 2004: 62). Con credenciales más pluralistas, el peronismo
triunfa en la elecciones de 1987 y Antonio Cafiero -el dirigente de mayor
peso dentro del heterogéneo Movimiento de la Renovación Peronista- se
convierte en el gobernador de la Provincia de Buenos Aires.20
A medida de que el Partido Justicialista se fortalece con base en la reno­
vación de sus dirigentes, el Partido Radical, al frente del gobierno, se debilita.
Las primeras consecuencias del inestable equilibrio se dejaron sentir en la
derrota electoral de 1987 y se profundizaron hacia el final del periodo de
gobierno: a comienzos de 1989 el fracaso del plan económico (Plan Primave­
ra) provocó un fuerte proceso inflacionario que desencadenó la hiperinflación
de 1989. El conflicto social y la inestabilidad política son los rasgos que do­
minan el escenario que anuncia el fin de la gestión radical.
En ese marco, y como medio para paliar las profundas consecuencias socia­
les e institucionales de la crisis hiperinflacionaria de 1989 (expresadas, en parte,
en los saqueos y el estado de anomia que parecía gobernar no sólo la economía
sino también las relaciones sociales),21 el gobierno de la Provincia de Buenos
Aires (a cargo de Antonio Cafiero) puso en marcha el Programa PAÍS, un pro­
grama alimentario de carácter participativo que, mediante la transferencia de
ingresos monetarios, promovió formas de organización comunitaria.
La propuesta de PAÍS se orientó a profundizar el desarrollo de la organi­
zación social alcanzado en los momentos más agudos del proceso hiperinfla-
cionario atendiendo la necesidad de asistencia de las familias en situación de
pobreza crítica. A tal fin, promovió en escala masiva la formación de grupos
de familias para abordar, en una primera etapa, el problema alimentario me-

20
Cabe aclarar que su propuesta democratizadora no era compartida "por todos los peronistas. Los Orto­
doxos, declarados detractores de la Renovación, junto a grupos de izquierda peronista como Montoneros, confor­
marían una oposición fundada en el temor a la pérdida de la identidad peronista, por la semejanza de la renova­
ción con la facción alfonsinista del Partido Radical" (Frederic, 2004: 63).
21
Una descripción detallada de las percepciones e imágenes de la población sobre la crisis hiperinflacionaria
de 1989 puede leerse en Neufeld y Cravino (2003).

158
CLVIII
 diante una subvención ministerial al grupo. El grupo PAÍS estaba constituido
por un conjunto de entre 5 y 20 familias que debían nombrar dos apodera­
dos que recibirían la subvención. El trabajo comunitario suponía la sociali­
zación de las compras y/o el reparto de alimentos, la cocina y la atención de
comedores, etcétera. El grupo PAÍS debía gestionar colectivamente el destino
de dichos fondos, articulándose en instancias de gestión participativas en
distintos niveles jurisdiccionales (barrial, municipal y provincial)22 y en los
que confluían las autoridades del Ministerio de Acción Social de la Provincia
de Buenos Aires, representantes municipales, representantes de organizacio­
nes sociales y de los grupos PAIS.
A partir de esta experiencia organizacional de base, el programa, en una
segunda fase, preveía la promoción y el apoyo de emprendimientos de au-
toabastecimiento familiar y grupal, como huertas, panaderías populares, fá­
bricas de pasta comunitarias, etcétera. Asimismo, en una tercera fase, tendía
a detectar y apoyar en los grupos PAIS la organización de microemprendi-
mientos productivos.
De este modo, el programa se constituyó en un intento por redefinir los
términos de la relación con la sociedad impulsando el desarrollo de la organi­
zación social y por replantear los métodos y estructuras utilizados hasta ese
momento en la gestión de la política social alimentaria, organizando escena­
rios de articulación de la acción gubernamental -provincial y municipal- y
de la de los actores no gubernamentales (Villarroel, 2006).
Sin embargo, los contextos de escasez de recursos representan un gran
desafío para los colectivos sociales involucrados en procesos de participa­
ción ciudadana. La capacidad de los colectivos sociales para movilizar re­
cursos no es independiente de las condiciones generales del desarrollo
económico y, en particular, de la dinámica del mercado de trabajo, ni de las
características de las políticas y programas sociales que facilitan (o constri­
ñen) las posibilidades de generar (o no) desarrollos autónomos y autosus-
tentables. Si bien la práctica de administración, gestión y control de recur­
sos en dinero por parte de las familias, así como las gestiones comerciales
que debían realizar en el Banco Provincia de Buenos Aires para el cobro
efectivo del subsidio o las rendiciones de cuentas ante los Consejos Alimen­
tarios Municipales implicaron prácticas asociativas que superaron la mera

22
Nos referimos al Consejo Provincial de Política Social (nivel central), al Consejo Alimentario Municipal
(nivel municipal) y al Consejo Alimentario Local (nivel barrial).

159
CLIX
cuestión alimentaria (Chiara, 1996: 227). Salvo algunas experiencias pun­
tuales, los grupos PAÍS se desintegraron, sin cuajar necesariamente en em-
prendirnientos de autoabastecimiento o en microemprendiniientos produc­
tivos. Entre los 7,000 comedores multifamiliares que existieron en la
Provincia de Buenos Aires, se entregaron 500 subsidios para microempren-
dimientos, muchos de los cuales, en realidad, funcionaban y/o funcionan
como unidades económicas de subsistencia (Chiara, 1996: 227). El fin de la
gestión del doctor Cañero en la Provincia de Buenos Aires marcó el fin del
Plan PAÍS y del desarrollo de las experiencias de los grupos. Las capacidades
de gestión desarrolladas bajo la tutela del Estado no fueron suficientes para
sustentar procesos asociativos más autónomos.
La derrota sufrida en julio de 1988 en la interna peronista por Antonio
Cañero a manos de su rival, Carlos Saúl Menem, para la carrera presidencial
del año siguiente, significó la derrota de la propuesta políticaí de la Renova­
ción Peronista, la agudización de los conflictos intrapartidarios en los muni­
cipios del Conurbano Bonaerense, y el desbaratamiento anticipado de la es­
trategia de gestión cafierista en la provincia.

En 1989, el gobernador Cafiero inicia el debate acerca de la reforma23 de la

Constitución Provincial, con el doble propósito de, por una parte, modificar
el artículo que le permitía ser reelegido nuevamente gobernador y, por otra,
otorgarles autonomía a los municipios de la provincia (Romero, 2000). Esta
propuesta estaba acordada y aprobada por la Legislatura Provincial entre el
peronismo renovador y la Unión Cívica Radical.24 [Dicha iniciativa] fue
puesta en consideración de la población y rechazada por el voto popular en
la consulta del 5 de agosto de 1990 (Villarroel, 2006: 34).

Desde las facciones partidarias que se oponían a la renovación no veían

con buenos ojos la alianza con la Unión Cívica Radical y argumentaban los
perjuicios que ocasionaría a la población tener un municipio autónomo con
capacidad de imponer impuestos, por lo cual aumentaría la presión tributaria
sobre los contribuyentes. En este marco, los municipios, tras las consecuen-

23
Según Chiara (1998), la propuesta de la nueva Constitución provincial se orientaba a que los municipios
se constituyeran en gobiernos locales, sancionándose "su autonomía institucional, política, económico-financiera,
tributaria y administrativa", otorgándoseles funciones de gobierno, ya no sólo administrativas (artículo 181) así
como la posibilidad de establecer impuestos (artículo 183). Por lo tanto, la propuesta pretendía, desde el ordena­
miento jurídico institucional, facilitar la asunción de competencias por parte de los municipios que hasta el mo­
mento venía ejerciendo la provincia.
24
Votada a modo de propuesta a la ciudadanía por la legislatura provincial.

160
CLX
 cias del proceso hiperinflacionario y de los saqueos, presentaban fuertes limi­
taciones para hacer frente a las demandas de la población, en particular a la
de los sectores más pobres. Según Chiara (1999) uno de los motivos por los
cuales fracasó la propuesta de reforma de la Constitución provincial y de la
autonomía municipal fue precisamente por el hecho de que los municipios no
ofrecían las respuestas que la población esperaba de ellos. Aunque en térmi­
nos más generales, el clima "antipolítico" generado entre el final del gobierno
alfonsinista -con el que naufragaban buena parte de las esperanzas de la tran­
sición democrática- y la más cercana experiencia hiperinflacionaria, crearon
un caldo de cultivo en el que las propuestas de reforma institucional encon­
traron escaso eco en vastos sectores de la población.
Como es posible observar, el escenario de finales de los años ochenta
constituyó un punto de clivaje. En primer lugar, los saqueos pusieron en
evidencia el deterioro de la autoridad estatal y su escasa capacidad para dar
respuesta a las necesidades de la población. Asimismo, los procesos inflacio­
narios y recesivos habrían actuado como disolventes de las lealtades que se
venían consolidando desde la vuelta a la democracia en 1983, situación que
afectó en gran medida la legitimidad de los partidos políticos "como instru­
mentos confiables para la mediación de demandas y la toma de decisiones" y,
por ende, las formas de pensar la participación ciudadana. En un contexto en
el cual los liderazgos de la Renovación Peronista y del Radicalismo pierden
legitimidad frente al liderazgo emergente de Carlos Menem, las modalidades
movimientistas de participación ligadas a las experiencias fundacionales de la
democracia (que vincularon militancia social y militancia política) y del Pro­
grama PAIS dan paso a nuevas concepciones y prácticas participativas, pero
siempre ligadas a la gestión de programas sociales (Novaro, 1995: 5). La im­
pronta participativa vinculada a la gestión de lo social parece consolidarse como
la herencia de los albores democráticos; aun cuando el ámbito de la partici­
pación social y el de la participación política ya no aparecen sintetizados en
los actores que protagonizan dichos procesos.
Una población subsumida en alarmantes problemas socioeconómicos y el
surgimiento de líderes carismáticos, relativamente autonomizados de sus parti­
dos, es parte del panorama de los años noventa en Argentina. Un nuevo
modelo de representación convocaba a estas identidades fragmentadas y en
crisis, estructurándose a partir de rasgos personalistas y ejecutivos encarna­
dos en la figura de Carlos Menem en la presidencia. Como consecuencia de
esta crisis, se evidencia una tendencia hacia la desactivación
161
CLXI
 de los canales tradicionales de formación y transmisión de demandas, [lo cual]
repercutió en los actores de la representación tanto como en las formas de
relación entre ellos: el Estado ya no se vincula con las viejas organizaciones
sino con actores más heterogéneos y disgregados (poblaciones empobrecidas,
ciudadanos en general, lobbies, grupos de presión y de opinión) a través de
mecanismos muy diversos sólo articulables por el líder (Novaro, 1995: 8).

A nivel municipal, acompañando los cambios introducidos por los proce­

sos de reforma del Estado y de la economía, se desarrolla un proceso de trans­
formación de las estructuras partidarias, reforzándose el papel de los ejecuti­
vos en los procesos de toma de decisiones (Maurich, 2005). De forma paralela
a estos procesos es que se alteran los modelos de participación: los gabinetes
se profesionalizan y los líderes territoriales buscan nuevas formas de interve­
nir en estas decisiones centralizadas, intentando articular, a su vez, las deman­
das de los ciudadanos con las lógicas de las diversas estructuras del gobierno
local (Maurich, 2005: 200). La tensión entre la militancia tradicional, represen­
tada por los liderazgos territoriales, y la profesionalización/tecnificación de los
cuadros políticos locales en el proceso de toma de decisiones se constituyen en
un aspecto crítico en los procesos participativos en el nivel local.
Coadyuvó a este proceso la gestión desconcentrada de programas sociales
con financiamiento externo que en su desarrollo echan mano de un amplio
instrumental de herramientas participativas. El mandato de la participación
-mediante organizaciones de base, comunitarias, intermedias, no guberna­
mentales, etcétera- en las operaciones de los bancos multilaterales impulsó el
involucramiento puntual de la sociedad civil en los proyectos, incorporó meca­
nismos de consulta previa para el diseño de políticas sectoriales y la generación
de un ambiente propicio para acrecentar la participación ciudadana en los paí­
ses prestatarios.25 El objetivo era promover la participación como instrumento
para mejorar la eficacia de las intervenciones, asegurar una mayor eficacia y un
incremento del capital social para el desarrollo de la cultura democrática. Los
gobiernos locales de la Provincia de Buenos Aires se abren así casi definitiva-
25
Las operaciones que abarcan el reasentamiento forzado de comunidades o que afectan tierras de po­
blación indígena, en los fondos de inversión social y en las evaluaciones de impacto ambiental para proyectos
clasificados como 'sensibles', involucran como requisito la consulta específica con grupos y comunidades afec­
tados. En otros contextos menos conflictivos, la participación no es un requisito pero igualmente se estimula
la realización de consultas con los grupos afectados. Este es el caso de los proyectos para mitigar la pobreza,
préstamos para situaciones de emergencia, proyectos para controlar pestes agrícolas y todas las iniciativas que
involucran temas de género y desarrollo forestal en las que se estimulan la participación desde el principio. Estas
instancias de participación le permiten al Banco conocer más de acerca las necesidades de las comunidades y
asegurar, en parte, la viabilidad de los proyectos" (Chiara y Di Virgilio, 2005).

162
CLXII
 mente al diálogo con nuevos interlocutores (organizaciones no gubernamenta­
les, grupos de base, organizaciones sindicales), a la vez que entablan nuevas re­
laciones con actores tradicionales (como, por ejemplo, organizaciones eclesiales,
sociedades de fomento, etcétera) (Chiara, 2000; Chiara y Di Virgilio, 2005).
La apertura de espacios de participación ciudadana vinculados a la inter­
vención de los actores sociales más o menos organizados en el diseño y la
implementación de las políticas sociales, sumada a los servicios y recursos que
proveen los programas, se constituyen en poderosos instrumentos de legitima­
ción de la propia acción de gobierno. Es decir, en la gestión de los programas
sociales se ponen en juego capacidades políticas y administrativas que les per­
miten (o no) a los gobiernos locales generar condiciones que hacen posible la
gobernabilidad en un escenario de conflictividad social persistente.
En este contexto, aun cuando es posible pensar que los espacios de parti­
cipación asociados a la gestión de programas sociales en el nivel local buscan
en numerosas oportunidades cubrir criterios técnicos impuestos por terceros
(organismos internacionales, otras instancias u organismos estatales), dichos
ámbitos se constituyen en piezas clave para canalizar la conflictividad social.26
En este marco puede comprenderse por qué en su desarrollo resulta crítica la
afinidad política (en un sentido amplio) entre los dirigentes sociales o líderes
territoriales de base y los funcionarios del gobierno local. Dicha afinidad se
presenta como un factor clave a la hora de pensar las alternativas de articula­
ción. En este escenario, los líderes territoriales (punteros), conocedores de las
realidades más locales y con vínculos estrechos con las distintas subunidades
de la estructura municipal, se constituyen en articuladores y traductores de
demandas e intereses. Mediando entre las diversas instancias del gobierno
local y la ciudadanía, estos actores políticos (que pueden migrar de partido en
partido) contribuyen a construir un sustrato que posibilita la comunicación
entre diversos subuniversos, permitiendo superar las contradicciones que pare­
cen caracterizar sus lógicas de actuación.27

LOS ESCENARIOS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL NIVEL LOCAL

Vinculados a la gestión de programas sociales en el ámbito local, es posible

identificar distintos escenarios de participación. Algunos procesos de participa-
26
Dicha capacidad se ve puesta en cuestión en el contexto de la crisis de 2001 y 2002.
27
Un descripción detallada sobre el papel que desempeñan los líderes territoriales en los barrios populares
puede leerse en Herzer et al. (2000) y Auyero (2001).

163
CLXIII
ción se vinculan a la gestión de programas sociales, que conforman escenarios
privados, que no superan la dimensión privada de la vida cotidiana. Esta forma
de participación se genera fundamentalmente en torno al ámbito doméstico y
a actividades ligadas a la supervivencia y/o convivencia cotidiana: limpieza de
espacios colectivos, instalación o regularización de servicios públicos, etcétera.
Puede incluir redes de intercambio, así como la movilización de recursos in­
dividuales y/o microgrupales espontáneos (Menéndez, 1998: 16). En este nivel
la participación opera en términos de ayuda mutua a partir de actividades
producidas espontáneamente que suponen la construcción y el desempeño de
papeles específicos. La modalidad que adquiere la participación en estos esce­
narios se halla próxima a la categoría de lo particular privado (Coraggio, 1989),
en cuanto las acciones y las decisiones surgen y se hacen efectivas de modo
individual, a partir de la iniciativa de cada vecino hacia las múltiples instan­
cias, públicas o privadas, que se constituyen en el referente obligado para la
canalización de las demandas (Herzer et al., 1999). No se genera un escenario
público de gestión pues no se ha constituido aún un sistema de relaciones que
facilite la emergencia de procesos colectivos. La gestión, de servicios públicos
se resuelve en un escenario privado, esto es, un escenario de mercado.
Estas redes informales pueden dar lugar a unidades sociales suprafamilia-
res que también pueden hacerse cargo de la reproducción de las unidades
domésticas mediante la organización, por ejemplo, de formas colectivas de
consumo. Las ollas populares o los comedores comunitarios son ejemplos
de estas respuestas sociales. Asimismo, la existencia de una amplia red de
comedores infantiles, comunitarios y de guarderías, financiadas por progra­
mas sociales que constituyen respuestas más o menos amplias a las necesi­
dades alimentarias de las familias, sin llegar a ser modelos de organización
alternativos ni de reconocimiento de un espacio de acción colectiva común
(Di Virgilio, 2000; Herzer et al., 2005).
El segundo esquema que se constituye en torno a la gestión de programas
tiene como objetivo principal transferir bienes y servicios a personas u hoga­
res en situación de pobreza. Habitualmente en estas intervenciones asocian
un componente participativo a su desarrollo. Dicho componente no necesa­
riamente está considerado su diseño original, pero desde la Unidad Ejecutora
Central se decide generar este nuevo componente (a modo de ejemplo, puede
citarse el caso del Programa Familias) (Irarrazaval, 2005).28
28
E1 Programa Familias por la Inclusión Social está a cargo del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación,
que depende de la Subsecretaría de Organización de Ingresos Sociales. Está regulado por la Resolución MDS N o

164
CLXIV
 El tercer esquema, es uno en el que los beneficiarios tienen participación
en algunos momentos del ciclo de vida del programa; lo más frecuente es
que esto ocurra en la gestión o en el seguimiento y, en estos casos como
producto del proceso participativo, los beneficiarios pueden modificar la
oferta de bienes y servicios del programa pero en general no están habilita­
dos para reformular las contraprestaciones (Irarrazaval, 2005). Un ejemplo
lo representa el Programa de Emergencia Habitacional Techo y Trabajo,29 el cual
prevé la construcción de viviendas por medio de cooperativas. Es posible
observar que, en algunos casos, los municipios han tenido una fuerte inje­
rencia en la formación y composición de esas cooperativas, resultando un
proceso fuertemente orientado por el gobierno local. Los niveles de partici­
pación en estos casos dependen básicamente de las características de los ac­
tores locales. Aquellos municipios en los cuales hay una mayor experiencia
en el trabajo con cooperativas o en los que la base territorial de algunos mo­
vimientos sociales (en particular el Movimiento Piquetero) es fuerte -como por
ejemplo en el municipio de la Matanza, en donde el movimiento piquetero
ha tenido un fuerte desarrollo mediante de la Federación de Tierras y Vi­
vienda- el programa se articuló con colectivos consolidados. En otros muni­
cipios, como podría ser el de José C. Paz, que no contaban con dichos colec­
tivos, entonces el gobierno local tuvo una fuerte injerencia en la constitución
de las cooperativas, generándose así profundas heterogeneidades en las ex­
periencias participativas.
Por último, el cuarto esquema incorpora la puesta en marcha de espacios
multiactorales, en particular de los denominados Consejos Consultivos. Éstos
constituyen ámbitos participativos asociados a la puesta en marcha del Plan
Jefas y Jefes de Hogar Desocupados,30 programa masivo de transferencia de ingre­
sos que el gobierno del presidente Duhalde, en el año 2002 -en un contexto

825/05 y es parte de la estrategia de protección social adoptada por el gobierno nacional. En la actualidad benefi­
cia a más de 240 mil familias en varias provincias del país. Su objetivo es proteger e integrar socialmente desde
la salud, la educación y el desarrollo de capacidades para el ejercicio de los derechos básicos a las familias en si­
tuación de vulnerabilidad o riesgo social con menores de 19 años a cargo, www.desarrollosocial.gov.ar
29
E1 programa tiene por finalidad tender a solucionar la Emergencia Habitacional y Laboral, convocando a
los beneficiarios del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados organizados en forma de cooperativas de
trabajo para la construcción de viviendas. Se orienta a aplicar fondos, originalmente destinados a subsidios por
desempleo, a la generación de un proceso productivo que permita la reinserción social y laboral. El programa
procura incorporar al empleo formal a actuales beneficiarios del Programa Jefes y Jefas de Hogar o a mano de
obra actualmente desocupada y no beneficiaría de dicho programa. Éste se desarrolla mediante la acción coordi­
nada de distintos organismos intervinkntes en escalas nacional, provincial y municipal, www.vivienda.gov.ar
30
El programa fue creado por un decreto del Poder Ejecutivo (565/02) del 4 de abril de 2002 y reglamenta­
do por la resolución 312/02 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

165
CLXV
de crítico de inestabilidad económica e institucional-, pone en marcha para
dar respuesta a la situación de las familias de menos ingresos.
Los consejos no constituyeron una novedad en el repertorio participativo
de los programas sociales, pues en Argentina hubo programas en los cuales
los consejos ya formaban parte de sus diseños (véase el caso del Programa
PAIS). En el marco del Programa,

los CCL garantizaban, al menos en el discurso, la descentralización operativa

del programa. En la normativa del programa se estableció que los Consejos
Consultivos [....] controlarían localmente la transparencia y ejecución del
programa. En el decreto reglamentario 112/02 se lee que los Consejos Con­
sultivos Municipales deben: a) controlar la inscripción, incorporación y
cumplimiento efectivo de los requisitos del programa en su jurisdicción; b)
solicitar junto al intendente las altas y bajas de beneficiarios y controlar su
efectivización; c) recibir, investigar denuncias por irregularidades en su juris­
dicción; d) evaluar las propuestas de contraprestación, asignar beneficiarios a
las actividades y controlar la ejecución de las mismas en su jurisdicción. De
acuerdo con el decreto los Consejos Consultivos debían estar conformados
por actores representativos de cada jurisdicción. Los gobiernos municipales
debían realizar una convocatoria pública y se debía garantizar que, al menos,
dos terceras partes de sus miembros provinieran de instituciones no guber­
namentales (sindicatos, organizaciones empresariales, confesionales y socia­
les) (Golbert, 2004: 29).

En los municipios del conurbano estos espacios tuvieron un funciona­

miento muy heterogéneo, dependiendo éste fuertemente de las característi­
cas de los actores locales convocados ¿Cuáles son los principales problemas
que se observan en estos ámbitos participativos multiactorales? La capacidad
de estos espacios para constituirse en escenarios genuinos de participación
ciudadana se vincula con:

•La experiencia acumulada en procesos de concertación anteriores a la implementa-

ción del Plan. La capacidad de diálogo y de negociación que los distintos
actores involucrados han acumulado en el proceso constituyen un activo
fundamental a la hora de garantizar el funcionamiento más o menos eficaz de
dichos espacios en el marco de los programas sociales.
•La información desempeña un papel central en el proceso de concertación;
de hecho la posibilidad efectiva de formular una buena política depende en
gran p»arte de la provisión e intercambio de información relevante que ayude

166
CLXVI
 a los actores a elegir los cursos de acción más adecuados. En las experiencias
reseñadas por Arroyo y su equipo esta cuestión parece haber estado saldada
por la existencia, en algunas de las localidades, de planes estratégicos aplica­
dos con anterioridad a la puesta en marcha del Plan Jefes y Jefas de Hogares
Desempleados (Arroyo, 2003).
• Otra cuestión crítica parece ser la constitución plural de esos ámbitos y los actores
que efectivamente se comprometen en su sostenimiento. Para que los consejos
se constituyan en agentes del desarrollo resulta indispensable lograr la partici­
pación de múltiples sectores (Estado, organizaciones sociales y privadas) [...];
• Resulta necesario, también, compartir una cosmovisión más o menos común acer­
ca de los problemas socialmente relevantes, de las alternativas de solución y del rol que
a los diferentes actores les cabe en dicho proceso. Si esa común visión del mun­
do no existe, el proceso de concertación en sí mismo girará en torno al logro
de esos acuerdos básicos. En este sentido, resulta especialmente relevante
interrogarse acerca de las visiones que se construyen / comparten acerca del proyecto
de sociedad la política, la legitimidad de la representación, la distribución del poder,
los modelos de política social, etcétera.
•Otro factor clave para el desarrollo de espacios multiactorales con capaci­
dad de actuar en lo local parece ser la capacidad de gobierno tanto de los actores
gubernamentales como de la sociedad, como factor crítico para su desarrollo
y pasaje a modelos superadores de lo asistencial.
• Por último, parece imprescindible la necesaria reflexión acerca de lo que se le
puede pedir a los ce y lo que no. Esta parece ser una reflexión pendiente (Chiara
y Di Virgilio, 2006: 222 y ss.).

Tal como es posible observar teniendo en cuenta las experiencias reseña­

das hasta aquí, la oferta participativa resulta diversa y extensa. Un releva-
miento realizado en el municipio de Avellaneda (Dorrego et al., 2005) conta­
bilizó múltiples instancias participativas que recogen niveles muy
heterogéneos de participación en consejos vecinales, foros de seguridad,
consejos barriales de salud, cabildos abiertos, audiencias públicas, etcétera.
Los espacios participativos parecen ser múltiples pero fragmentados. Asi­
mismo, no parecen estar coordinados de manera efectiva entre las instancias
del gobierno local, presentándose frecuentemente ámbitos y ofertas super­
puestos. Esta existencia de múltiples ventanillas se encuentra estrechamente
ligada a la "falta de un circuito claro de derivación y resolución de las deman­
das ingresadas" entre las oficinas municipales.
Si bien existe en la estructura del gobierno municipal una secretaría orien­
tada al sostenimiento de las relaciones con la comunidad, no hay una "siste-
167
CLXVII
matización de la experiencia de la secretaría en relación con los intercambios
que sostiene con la comunidad y de políticas más activas de interacción con la
comunidad, más allá de la alta disposición del titular del área". Asimismo, es
posible observar que no existe una práctica regular en dicha interacción, sino
que responde a las demandas puntuales que se van explicitando de manera
espontánea desde la sociedad local o bien a los requerimientos específicos que
la autoridad máxima del municipio delega en el responsable del área. A modo
de ejemplo el funcionario a cargo de la repartición relata:

Ayer vino una señora de Villa Dominico que quiere desarrollar una entidad
que aglutina al vecindario que se llama "Somos Dominico" para encarar as­
pectos de petición ante las autoridades y además actividades culturales y
sociales. Ocurre que en Dominico hay ocho entidades que quieren cumplir
el mismo objetivo, cada grupo vecinal hace lo suyo, pero atomiza en su des­
envolvimiento, porque no conoce las políticas generales y la continuidad que
va a tener la ciudad en sus distintos temas. Fundamentalmente, creo que lo
primero que hay que encarar es la cuestión territorial, planificar la ciudad
(Dorrego et al, 2005).

Es posible pensar que la fragmentación de espacios partícipativos y de

actores con capacidad de agregar intereses limitan los intentos de coordina­
ción de las acciones y de la calidad de las experiencias de participación en
procesos de gestión de programas sociales en el ámbito local. Asimismo, pue­
de actuar en detrimento de las posibilidades de los dirigentes y funcionarios
municipales de conocer, comprender y atender de manera integral las deman­
das e intereses de la sociedad local.
En la dinámica del gobierno local, estas tensiones parecen ser, en parte,
superadas por prácticas informales que tienen como eje los liderazgos territo­
riales (punteros políticos), cuyos lazos personales con el intendente (jefe del
Poder Ejecutivo municipal) y con funcionarios del gobierno, y su conoci­
miento del territorio lo colocan en el centro de la escena. En este marco es
posible pensar que los punteros cumplen una función de integración de intere­
ses tanto en relación con los funcionarios del gobierno local como con la socie­
dad local. El puntero es capaz de devolver al gobernante una expresión más o
menos integrada de la multiplicidad de expresiones de interés que realiza la
ciudadanía en diversos espacios. Asimismo, es capaz de dotar de coherencia a
acciones e intervenciones que se aparecen a la ciudadanía de manera fragmen­
tada y en extremo diversificada. Su capacidad para intermediar y vincularse

168
CLXVIII
simultáneamente con la estructura municipal y con la ciudadanía constituye
a estos punteros en actores políticos que con frecuencia desbordan las estruc­
turas partidarias.
Su papel resulta aún más crítico si se tiene en cuenta que las identida­
des partidarias en el nivel local también presentan una gran fragmentación.
No es posible soslayar que los partidos políticos constituyen importantes
herramientas de participación con capacidad para estructurar identidades.
Sin embargo, al estar integrados por agentes colectivos e individuales, con
poderes circunstanciales y desiguales,31 los espacios de participación políti­
ca partidaria y las representaciones que estructuran en torno a ellos reflejan
los conflictos y las contradicciones de las estructuras partidarias tradiciona­
les (situación que se expresa con bastante claridad en el Partido Justicialista
de la Provincia de Buenos Aires) (Rosato, 2005). Muchas veces las fracturas
internas, las facciones y las divisiones partidarias son trasladadas a las es­
tructuras del gobierno local una vez alcanzado el poder (Maurich, 2005).
Los espacios de participación que se abren en el escenario local no siempre
escapan a esta lógica.32
Estas fracturas internas, facciones y divisiones partidarias se condensan en
el fuerte liderazgo de los intendentes municipales. Muchos de ellos han sido
antiguos caudillos duhaldistas reclutados por las filas del kirchenismo. De este
modo, el kirchnerismo bonaerense articula sectores del peronismo de diferen­
tes extracciones que, como consecuencias de las sucesivas crisis político-insti­
tucionales, "padecieron procesos de desagregación y desarticulación y son ob­
jeto de disputa por aquellos que toman iniciativas de constituir fuerzas políticas"
(Cheresky, 2006). Los líderes que toman tal iniciativa pueden surgir de las filas
del propio peronismo (como es el caso del presidente Kirchner) o de otros
ámbitos de la vida social. Estos liderazgos -con vocación de saltar a la escena

31
Recuperamos aquí la perspectiva según la cual los partidos políticos no se constituyen por la unidad de
actores racionales sino con base en actores heterogéneos (Amaral y Stokes, 2005).
32
A modo de ejemplo es posible recuperar aquí el testimonio de un funcionario del municipio de Avellaneda.
Respecto a las superposiciones y repeticiones que presenta el organigrama de la municipalidad de Avellaneda, el
subsecretario de Recursos plantea que: "Las superposiciones manifiestan la necesidad política de recomendar a
su gente [...]. Hasta 1999 existían seis secretarías: Obras Públicas, Hacienda, Gobierno, Salud, Medio Ambiente
y Cultura. La llegada de la alianza al poder duplica el número de posiciones en la estructura; debían repartir
cargos para la UCR y el Frepaso. Los secretarios eran frepasistas y los subsecretarios, radicales. Entre ellos era tal
la desconfianza, que creaban direcciones, subdirecciones, etcétera, para que les cubrieran las espaldas (cambiaban
las cerraduras....), de ahí la incoherencia en las posiciones del organigrama. En la actualidad el proceso de selec­
ción [...] no se usa, dado que el responsable del área trae a su personal y desde la Subsecretaría se le da el alta y,
en muchos casos, ya se hallan trabajando. La estructura se adapta a las personas, no las personas a la estructura
(Dorrego, 2005).

169
CLXIX
nacional- necesitan de las estructuras partidarias locales y de los consensos
que se concentran en torno a la figura de los intendentes municipales. En este
escenario, los liderazgos locales se convierten en una pieza clave, ya que con­
servan para sí un capital crítico, como es el manejo del territorio.33, 34

EL ACCIONAR DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES

Y LAS TENSIONES DE LA PARTICIPACIÓN

Los hallazgos de Clemente y Smulovitz (2004) con base en el análisis de ex­

periencias participativas en el municipio de San Fernando ponen de manifies­
to que las características de los procesos de participación ciudadana asociados
a la gestión de los programas sociales y sus resultados parecen vincularse
estrechamente con el estilo de gestión local y con la forma en la que se resuel­
ve la tensión entre diversificación de demandas e intereses, partidarios y ex-
trapartidarios. Las autoras reparan en cómo el modelo de gestión asociada,
-que acompaña la puesta en marcha de programas sociales en el nivel local
en San Fernando-, redefinió las relaciones entre las instancias gubernamen­
tales y las ajenas a este ámbito al generar una alternativa al modelo preexis­
tente de gestión radial entre organizaciones y municipio, alentó la conforma­
ción de redes de cooperación y promovió una mayor horizontalidad en las
relaciones con el gobierno local. En ese marco, las autoras observan un re­
traimiento de los mecanismos tradicionales (que hacen eje en la figura de
punteros y de organizaciones asiladas), lo que da lugar a dispositivos más
democráticos y efectivos (como, por ejemplo, las consultas públicas periódi­
cas). Clemente y Smulovitz (2004) señalan cómo en el proceso las organiza­
ciones sociales de base asociadas al municipio de San Fernando se han ido
conformado en activas asistentes directas para el funcionamiento de estos pro­
gramas (distribuyen bolsas de alimento, brindan apoyo escolar, etcétera), in­
volucrándose también en el desarrollo de tareas mayores, como programas de
prevención y de mejoramiento barrial. En este plano se han acrecentado las
33
Este aspecto es particularmente sensible en los distritos del conurbano, ya que concentran más de un
tercio de la población total del país.
34
Cabe resaltar que, para dar respuestas satisfactorias a las demandas e intereses de la ciudadanía local, los
ejecutivos municipales deben poner parte de ese capital a merced de los requerimientos electoralistas del Ejecu­
tivo nacional, quien reservó para sí -casi exclusivamente- el manejo de los fondos orientados a la gestión de
programas sociales. En este escenario es posible observar que intendentes de los municipios bonaerenses actúan
como soldados del propio presidente Néstor Kirchner -aun cuando anteriormente podían haber participado en
espacios opositores en el seno del propio partido peronista.

170
CLXX
funciones de las organizaciones sociales, las que no solamente actúan como
un nexo entre el gobierno y los vecinos, sino que asumen "la representación
de intereses [...] y sobre todo, reinterpretan la racionalidad y lenguaje de la
misma ante la comunidad" (Clemente y Smulovitz, 2004). Las cuestiones
críticas a atender en escenarios de gestión asociada parecen vincularse al gra­
do de representatividad de las organizaciones sociales, su capacidad para
agregar intereses relativamente amplios y mantener la independencia en sus
líneas programáticas. Asimismo, otro punto importante que hay que destacar
se refiere a la diversidad de los actores convocados en la asociación, tanto en
su conformación como en sus capacidades, vinculaciones y objetivos. Esta
también constituye una cuestión que se debe atender en tanto condiciona los
puntos de partida para la participación ciudadana y garantiza (o no) las posi­
bilidades de expresión de diversidad de intereses.
Asimismo, resulta crítico dar cuenta de las prácticas participativas pro­
pias de (y en) las organizaciones y de sus estructuras. Habitualmente, dichas
organizaciones presentan fuertes liderazgos internos "que no se renuevan, y
[que] en muchos de los casos tampoco amplían la base de consenso" (Smu­
lovitz y Clemente, 2004: 80), reflejándose, en este plano, la ausencia de ver­
daderos procesos de democratización interna.
En el territorio, también, resulta difícil "conjugar las preocupaciones de
las ONG que trabajan con una misma población" (Grompone, 2005: 195 y
ss.).35 La fragmentación de espacios participativos es impulsada muchas ve­
ces por la superposición de intereses de distintas entidades, "a lo que se le
agrega el entrecruzamiento con las prioridades de las agencias de cooperación
internacional, que siguen a menudo pautas estandarizadas de intervención de
patrones internacionales y que no realizan [...] análisis de los distintos con­
textos en los que actúan" (Grompone, 2005: 195 y ss.).

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y MOVIMIENTOS SOCIALES TERRITORIALES

Durante la década de los noventa se desarrollan en el escenario político local

nuevos movimientos, formas de lucha y colectivos sociales, entre los cuales el
que ha adquirido mayor visibilidad ha sido el Movimiento Piquetero. Sus
agrupaciones promueven la reconstrucción de lazos sociales a partir de la

35
Véanse las referencias al caso de Villa Dominico comentado en el apartado anterior.

171
CLXXI
acción organizada; se caracterizan por el desarrollo de una fuerte inscripción
territorial y una propuesta organizativa que se orienta a la microconstrucción de
voluntad política. Es así que logran organizarse, dando respuesta mediante la
formación de cooperativas de trabajo y de consumos para las necesidades de los
barrios y asentamientos a los cuales pertenecen (Rosales, 2005).
Estas nuevas formas de organización colectiva, en general, conciben la
política en términos de acción directa, sustentada en la capacidad de movili­
zación. De este modo, la participación en el espacio político de sectores ex­
cluidos del mercado de trabajo fue dinamizada a partir del uso del piquete,
consolidándose éste como un modo de protesta no tradicional.
En el marco del Movimiento Piquetero se ha ido desarrollando una orga­
nización con fuertes liderazgos y con diferenciaciones internas que respon­
den a distintas tendencias políticas (Arias, 2005). Hacia finales del año 2003
se destacaban cuatro grupos de piqueteros:

• Un grupo conformado por la Federación de Tierra y Vivienda (FTV),

miembro de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) y la Corriente Cla­
sista y Combativa (ccc) parte integrante del Partido Comunista Revolucio­
nario, que se define como marxista-leninista-maoísta. Las zonas de mayor
influencia de esta alianza piquetera son las provincias de Buenos Aires, San­
ta Fe, Formosa, Santiago del Estero, Córdoba, Jujuy, Tucumán, Chaco, Salta
y Chubut. Su centro político está ubicado en La Matanza (provincia de Bue­
nos Aires). Es el sector más proclive a la negociación.
• La segunda organización piquetera por importancia es el Bloque Piquete-
res liderado por una alianza entre el Partido Obrero, de orientación trotskis-
ta y que se expresa como Polo Obrero, y el Movimiento Teresa Rodríguez
(MTR), de izquierda revolucionaria, sin partido y electoralmente abstencio­
nista. En el Bloque Piquetero se agrupan también el Movimiento Territorial
de Liberación (MTL), liderado por el Partido Comunista miembro de la CTA
y dos organizaciones que se autodenominan de izquierda revolucionaria: la
Coordinadora Urbana Barrial (CUBA), y la Federación de Trabajadores Com­
bativos.
• La tercera organización por su importancia es la Aníbal Verón, una alian­
za entre el Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD) y la Coordina­
dora de Trabajadores Desocupados (CTD). Al igual que el Bloque Piqueteros
se niegan a participar en las elecciones y se consideran ideológicamente como
marxistas insurreccionales. La Aníbal Verón está concentrada en varios dis­
tritos del Gran Buenos Aires (Lanús, Almirante Brown, Quilmes, etcétera)
y en La Plata.

172
CLXXII
 • A mediados del año 2003 surgieron nuevas organizaciones como conse­
cuencia de rupturas con algunas de las organizaciones citadas. Estos despren­
dimientos nuclean un número menor de personas y se caracterizan por ser
más confrontativas y radicalizadas en sus planteos y en su relación con el
gobierno. En este grupo incluimos a organizaciones como el Movimiento Sin
Trabajo (MST) "Teresa Vive" que si bien no es numeroso tiene gran capacidad
de movilización (Golbert, 2004: 18 y ss.).

Esta complicada geografía política, heterogénea, fragmentaria y móvil,

nos lleva a reconocer que sus

inscripciones y articulaciones [...] en un campo político mayor, permanecen

[...] veladas y confusas.36 Se observa, como novedad [...] la eficacia por parte
de este sector [...] para reemplazar antiguas mediaciones locales, e interpelar
en forma directa al Estado. Desde esta concepción política, ellos toman la
iniciativa que les permite integrar y canalizar la demanda [...] hacia el Esta­
do, constituyéndose así en un potente circuito de nuevos mediadores.
Mientras tanto, autoorganización y generación de recursos propios, son los
significantes que emergen en el contexto de la crisis, acompañando estas
prácticas; pero su desarrollo se relativiza por la centralidad que continúa ju­
gando la captación directa de los recursos públicos que garantizan la existen­
cia de los comedores, la dependencia del subsidio y, en particular, las prácti­
cas asistenciales que reproduce (Herzer, Rodríguez, Redondo, Di Virgilio y
Ostuni, 2005: 293 y ss.).37

La acción directa -por distintos medios- como forma de participación

ciudadana se ha extendido en el nivel local como forma de manifestación y
de presión hacia las autoridades municipales. En el municipio de Morón, por
ejemplo, 2,000 vecinos, en el año 2005, firmaron planillas de protesta por el
aumento de impuestos, logrando la intervención directa del secretario gene-

36
En algunos casos las inscripciones en colectivos políticos más amplios, como por ejemplo el Partido Justi-
cialista ya se ha formalizado. Cuenta de ello da la incorporación del dirigente piquetero de la Federación de
Tierra y Viviendas, Luis D'Elía, como funcionario del gobierno del presidente Néstor Kirchner a inicios de 2006,
o la incorporación de otro importante líder piquetero, Emilio Pérsico, a un importante cargo en el gabinete del
gobernador de la Provincia de Buenos Aires.
37
Las organizaciones piqueteras se han involucrado fuertemente en la gestión de programas sociales; en
particular, en aquellos que suponen transferencias directas de recursos monetarios. Ejemplo de ello es la impor­
tancia que la gestión piquetera del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados adquirió en algunos de los munici­
pios del Conurbano Bonaerense. En el municipio de La Matanza, por ejemplo, el programa contaba en el año
2003 con unos 90,000 beneficiarios, de los cuales 60,000 habían sido convocados mediante la organización muni­
cipal y otros 30,000 por otras organizaciones, especialmente de la piquetera Federación de Tierra y Vivienda
(FTV), liderada por Luis D'Elía.

173
CLXXIII
ral de la municipalidad en la resolución del conflicto. En Avellaneda, 1,500
vecinos de la localidad de Wilde marcharon hacia la comisaría por el asesi­
nato de un joven (diario Clarín, 5 de julio de 2003). Un reclamo similar
convocó a los vecinos de Rafael Castillo en una marcha multitudinaria por
el esclarecimiento de la muerte de un periodista local (diario NCO, La Matan­
za, núm. 3442).
Las formas de acción directa se presentan a la ciudadanía como herra­
mientas poderosas que capitalizan en su haber la capacidad de: haber tumbado,
en diciembre de 2001, al ineficaz gobierno del presidente Fernando de la Rúa
(gobierno de la alianza entre la Unión Cívica Radical y el FREPASO). En gene­
ral las protestas se dirigen a los jefes y/o autoridades máximas del gobierno
local y congregan a la opinión pública en torno a demandas más o menos
puntuales de justicia y/o seguridad. Ambos temas resultan críticos por su
capacidad de movilización ciudadana. El ciclo de vida de las protestas vincu­
ladas a formas de acción directa resulta heterogéneo; en algunos casos es más
efímero que en otros y ello parece asociarse a las características del colectivo
que convoca la acción. Sin embargo, la amplia mayoría de las experiencias
ocurre por fuera de la institucionalidad formal -aun cuando ésta se puede
considerar acotada y débil. Estas experiencias participativas, en general, han
demostrado un importante poder de veto y/o condena (moral), pero escasa
capacidad para incidir efectivamente en el proceso de toma de decisiones y/o
de generación de consensos amplios.

REFLEXIONES FINALES

El recorrido hecho hasta aquí nos permite recapitular algunos; puntos salien­
tes de nuestro análisis, y ensayar unas breves y todavía tentativas conclusio­
nes. En primer lugar, partimos de destacar un conjunto de factores claves
para entender el desenvolvimiento histórico de la problemática de la partici­
pación ciudadana a nivel local en Argentina. Asumimos como premisa que
las instancias locales funcionan como facilitadoras de mecanismos de partici­
pación ciudadana en tanto posibilitan una interacción más cercana entre los
miembros de la sociedad local y sus representantes, y con ello, los represen­
tantes locales tienen un grado de contacto y de conocimiento piersonal mayor
que los menos locales, ya sean actores de los ámbitos provincial o nacional.
Destacamos especialmente cuatro factores: las iniciativas descentralizadoras

174
CLXXIV
en algunos servicios sociales en los años ochenta, el estallido del conflicto
social a partir de la crisis hiperinflacionaria de 1989, la gestión de una extensa
gama de planes y programas sociales, y la incorporación de mecanismos par-
ticipativos a partir de las más recientes reformas constitucionales. Esta revi­
sión nos permitió plantear una pregunta clave: ¿Qué capacidad han tenido estos
procesos para facilitar e impulsar (o no) una efectiva participación ciudadana? De
esos cuatro factores, señalamos que el estallido del conflicto social, por un
lado, y la gestión de planes y programas sociales, por otro, son los que gravi­
taron de manera más significativa a la hora de entender la dinámica de las
experiencias de participación local.
En segundo término, al acercarnos ya al examen del Conurbano Bonae­
rense, observamos que la jerarquización del nivel local no necesariamente se
corresponde con cambios en su institucionalidad formal. Si bien las refor­
mas constitucionales constituyeron una ventana de oportunidad para el de­
sarrollo de formas de democracia semidirecta, dichos institutos se desenvol­
vieron en un contexto de limitadas competencias que contribuyeron a la
generación de una institucionalidad local débil. La ausencia de responsabilida­
des impositivas por parte de los niveles municipales, el incumplimiento de
requisitos básicos para la descentralización, el carácter coyuntural de los re­
cursos de los aportes de los organismos multilaterales, la rigidez de las estruc­
turas presupuestarias genuinas de los gobiernos locales y el efecto de las
políticas de ajuste en las condiciones de vida de la población han constituido
para los niveles locales un panorama complejo. De este modo, se ha visto
obstaculizada la formación de espacios locales de gestión con capacidades políti­
cas, institucionales, técnicas y administrativas para alcanzar satisfactorios
niveles de gobernabilidad democrática.
En tercer lugar, y sobre este horizonte de carencias, la apertura de espacios
de participación ciudadana en el ámbito local, vinculados a la intervención de
los actores sociales más o menos organizados en el diseño y la implementación
de las políticas sociales, sumada a los servicios y a los recursos que proveen los
programas, se constituyeron en poderosos instrumentos de legitimación de la
propia acción de gobierno. En otros términos, la gestión de los programas
sociales ha puesto en juego un conjunto de capacidades que -en general- les
han permitido a los gobiernos locales generar condiciones que hacen posible
la gobernabilidad en un escenario de conflictividad social persistente.
En cuarto lugar, si bien los espacios de participación asociados a la gestión
de programas sociales responde a exigencias técnicas impuestas por terceros
175
CLXXV
(organismos internacionales, otras instancias u organismos estatales), dichos
ámbitos se han constituido en piezas clave para canalizar la conflictividad
social.. En este marco se comprende mejor la importancia de la afinidad políti-
ca entre los dirigentes sociales o líderes territoriales de base y los funcionarios
del gobierno local. En este escenario, los líderes territoriales (punteros), cono­
cedores de las realidades locales y con vínculos estrechos con la estructura
municipal, se constituyen en articuladores y traductores de demandas e inte­
reses, mediando entre las diversas instancias del gobierno local y la ciudada­
nía, y desbordando en muchos casos los estrechos márgenes de una pertenen­
cia partidaria específica.
Corno corolario de lo anterior, puede aseverarse que la oferta participati-
va a nivel local en el Conurbano Bonaerense resulta diversa, extensa y frag­
mentada. Existen múltiples instancias participativas que recogen niveles muy
heterogéneos de participación sobre diferentes cuestiones: consejos vecinales,
foros de seguridad, consejos barriales de salud, cabildos abiertos, audiencias
públicas, etcétera. Los espacios participativos son múltiples pero también
están fragmentados, presentándose con frecuencia ámbitos y ofertas super­
puestos, tanto desde el lado de la sociedad civil como del de los gobiernos
municipales. En este último sentido, la existencia de múltiples ventanillas se
encuentra estrictamente ligada a la falta de un circuito claro de derivación y
resolución de las demandas que ingresan a las oficinas municipales.
Para finalizar, unas pocas notas sobre el llamado "movimiento piquetero".
Por de pronto, el ciclo de vida de las protestas vinculadas a formas de acción
directa resulta heterogéneo, en algunos casos más efímero que en otros y ello
parece asociarse a las características del colectivo que convoca la acción. En
general, la amplia mayoría de las experiencias ocurre por fuera de la institu-
cionalidad formal, y si bien estas experiencias participativas han demostrado
poseer capacidad para agregar cuestiones a la agenda de gobierno, imponer
un cierto poder de veto y/o articular una serie de demandas puntuales, su
capacidad ha sidlo menor a la hora de incidir efectivamente en el proceso de
toma de decisiones o en la generación de consensos amplios.
No obstante estas limitaciones, la experiencia piquetera pone a la luz el
hecho de que la gestión de un problema puntual en el barrio o en la vecindad
(el agua, el dispensario de salud o el comedor infantil) ha comenzado a imbri­
carse, lenta pero inexorablemente, con el gobierno de la calle o del barrio, con
la movilización política y el desenvolvimiento de diferentes -y en muchos
casos contradictorios- proyectos de poder. De este modo, la participación

176
CLXXVI
ciudadana se encuentra en el corazón de un espacio cuyas aristas más destaca­
das son el fortalecimiento de la sociedad civil, la gestión de políticas públicas
y la puesta en movimiento de un (¿nuevo?) tipo de poder político-territorial,
complejamente entretejido con estructuras organizativas sociales, sindicales
y partidarias.
En tal sentido, quizá una gruesa comparación entre la protesta social de
mediados de los ochenta con la de finales de los noventa nos ofrezca una pis­
ta para seguir indagando en las características peculiares del fenómeno. Di­
cho muy brevemente, entre el caracazo venezolano o los saqueos del último
tramo del gobierno alfonsinista, y los más recientes cortes de ruta que jaquea­
ron al gobierno de Mesa en Bolivia o las protestas que terminaron por darle
el tiro de gracia al presidente De la Rúa en Argentina, hay una importante
diferencia. Mientras los primeros surgieron como un emergente en buena
medida improvisado a partir de la crisis socioeconómica, los segundos fueron
gestionados a partir de una densa red de liderazgos locales y de una estrategia
razonada orientada a la obtención de un poder nacional. Si en los primeros
hubo más espontaneidad, en los segundos hubo organización, una paciente
construcción de un poder territorial para ser puesto en movimiento en el re­
clamo puntual o en el bloqueo de una acción de gobierno.
De este modo, si la literatura politológica de los países centrales nos mos­
tró, a mediados de los años setenta, que los arreglos entre cúpulas políticas,
empresariales y sindicales constituían una legítima extensión, y una compleji-
zación, del entramado institucional básico de agregación de intereses y toma
de decisiones en las democracias desarrolladas, quizá estemos ante una trans­
formación análoga. Tal vez los cambios estructurales en la América Latina de
la última década y media nos muestren que el sistema político está obligado a
multiplicar su "enraizamiento" (o su "conectividad"), jugando libremente con
la clásica idea de Peter Evans (1996), con una cada vez más diferenciada socie­
dad civil, sobre todo en sus estratos medios y medios-altos, y con una hetero­
génea y movilizada geografía de la pobreza y la indigencia, tanto urbana como
rural; una geografía donde las identidades partidarias son menos nítidas, y
donde se manifiestan distintas modalidades de articulación entre los niveles
locales, provinciales y nacionales. Estos diferentes "regímenes de intermedia­
ción" o de "participación", donde el clientelismo, el (neo)corporativismo y el
partidismo son apenas tipos ideales que admitirían una variada gama de ver­
siones híbridas (Chalmers, 2000) se entrecruzarían tanto entre los diferentes
niveles de gobierno, como al interior de cada uno de esos niveles.

177
CLXXVII
 En definitiva, tal parece que en el Conurbano Bonaerense se manifiestan
un par de tendencias diferenciadas pero complementarias, que le agregan una
nueva complejidad a la política criolla. La creciente nacionalización de la polí-
tica local y la incipiente localización de la política nacional parecen un fenóme-
no que ha llegado para quedarse en el país, y quizá también en América La-
tina. De ahí la importancia estratégica, para el logro de adecuados niveles de
gobernabilidad democrática, de "gobernar" la calle o el barrio, como una di-
mensión donde se juega una parte significativa de la gestión del conflicto, la
construcción territorial del poder, o la escenificación de las demandas sociales
y las respuestas gubernamentales. Nuevas investigaciones seguramente nos
dirán cuánto de continuidad y de ruptura con el pasado tienen las tendencias
que hemos reseñado en estas páginas.

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182
CLXXXII
 Calidad certificada en un colegio privado
agrotécnico de Argentina.
Reflexiones sobre una experiencia
Jorge Walter y Santiago de la Barrera

INTRODUCCIÓN

Los primeros intentos de establecer sistemas de garantía de la calidad en la

educación remontan a finales de los años ochenta, en el marco de las reformas
emprendidas en el Reino Unido por el gobierno de Margaret Tatcher. Algu­
nos autores catalogan tales intentos bajo la rúbrica despectiva de "manageria-
lismo": "in recent years there has been evidence of a change in the style of
education management, both at national and local level, towards a 'manage-
rialism' emphasising efficiency rather than broader access" (Dale, 1989). Esta
tendencia ha tendido a difundirse en el sector público: "There has been a
move to the ideology and practices of managerialism across the whole public
sector" (Pollitt, 1993).
Independientemente de las críticas que pudiesen suscitar dichas refor­
mas, y las tendencias asociadas a ellas, la búsqueda de garantías de calidad en
la prestación de los servicios mediante la utilización -por supuesto adaptán­
dolas para adecuarlas a la especificidad de diferentes ámbitos- de los disposi­
tivos y herramientas de gestión disponibles no parece un objetivo desprecia­
ble, y de hecho ha sido objeto de múltiples experimentaciones, hasta
convertirse en una metodología con creciente difusión, objeto reciente de ini­
ciativas nacionales e internacionales. Por iniciativa mexicana, a partir de 2002
y en el marco de un workshop internacional en el cual participaron 15 países de
varios continentes, se elaboró en 2005 una nota (ISO/IWA 2: 2003-2005) con
directrices para la aplicación de la norma ISO 9001: 2000 en las organizaciones
educativas. El grupo de trabajo redactor de esta nota cita como antecedentes
para su tarea directivas emitidas por el Reino Unido en 1994 (NACB, 1994),
por Estados Unidos en 1996 (ANSI/ASQC-Z 1.11.96, 1996), la Unión Europea
(CEDEFOP, 1998), y Australia (Standards Australia, 2000) y Argentina (IRAM,
2000) a partir de 2000.

183
CLXXXIII
 Argentina es por su parte pionera en América Latina en el intento de
adaptar las normas ISO para su aplicación en la educación (mediante el ins­
tructivo IRAM 30000). La experiencia a la cual nos referiremos se ha converti­
do, por su parte, en un punto de referencia que ha suscitado interés en escalas
nacional e internacional, y el director de la escuela es invitado regularmente
para dar a conocer la experiencia en su país y en el extranjero. Actualmente
en Argentina se realizan experiencias similares en otras instituciones, además
de la que aquí presentaremos, sobre las cuales, sin embargo, no hemos reali­
zado una indagación específica.

Elementos para una problemática

de la certificación en instituciones educativas

Como ya dijimos, en el recurso a la certificación subyace la intención de orga­

nizar los procesos en función del punto de vista de los destinatarios del servicio
(para ofrecerles garantías, a partir de una evaluación externa independiente).
Con respecto a lo primero -la organización de los procesos con vistas a la
satisfacción de los destinatarios del servicio.

ISO 9000 is a procedural approach to quality assurance. The standard of qual­

ity is defined according to stated and implied consumer requirements, with
procedures written and followed to assure that customer requirements are
consistently delivered. The procedures and associated manuals form a "qual­
ity management system" which is "comprehensive, consistent and unam-
biguous" (BSI, n.d., p. 4). Once written and in operation: "A quality system
should include the control of all functions/factors/activities which can affect
the quality of the service" (BSI, n.d., p. 11). The effect of this is to ensure that
staff work in predictable ways" (Moreland y Clark, 1998: 312).1

En anexo ofrecemos precisiones adicionales sobre la metodología para

alcanzar tales objetivos. Con respecto a la evaluación externa, además de la
garantía ofrecida a los destinatarios del servicio, la auditoría tiene como
"principal ventaja" ponerle presión a la organización para que su aplicación
tenga efectivamente lugar (Gelders, Proost et al., 1995).

1
Este punto lo hemos elaborado recurriendo en forma abundante, pero no exclusiva, al artículo citado de
Moreland y Clark, en el cual se comparan tres casos de aplicación de normas ISO en tres niveles educativos dife­
rentes.

184
CLXXXIV
 Según Moreland y Clark, la certificación tiene por otra parte una influen­
cia positiva en los procesos internos organizacionales de sensemaking (Weick,
1995) en la medida en que una vez implantadas ayudan a los gerentes y al
stff a resolver problemas con más confianza; establecen modalidades de tra­
bajo y pensamiento comunes (cuando algo no funciona y no hay un procedi­
miento escrito, entonces esa es, justamente, la solución a que se debe aplicar)
y proporcionan a gerentes y staff un lenguaje común.
Ahora bien, el hincapié en la eficiencia administrativa (el "gerencialis-
mo") tiene una consecuencia eventualmente conflictiva (susceptible de pro­
vocar reacciones que obstaculicen la implementación de los sistemas de ga­
rantía de calidad): refuerza la posición de los directivos, llevándolos a
intervenir (por la vía de la codificación del conocimiento tácito docente, y la
posterior auditoría del desempeño sobre esa base) en terrenos considerados
tradicionalmente un dominio reservado de los profesionales.
Según Dale, la implementación de la certificación produce un desplaza­
miento desde lo que denomina "licensed autonomy" de los docentes hacia lo
que califica como "regulated autonomy" (Dale, 1989).2 En la primera moda­
lidad los docentes organizan su trabajo con libertad dentro de límites am­
plios, mientras que en la segunda las autoridades procuran y logran un con­
trol más explícito sobre el ejercicio profesional:

Control over the education system is to become tighter, largely through the
codification and monitoring of processes and practices previously left to teach-
ers' professional judgement, taken on trust or hallowed by tradition. This shift
has come to be equated with the move to greater teacher accountability.

Ello da lugar, en términos del mismo autor, a una "burocratización del

juicio profesional del docente".3

Lo anterior se relaciona directamente con una crítica suscitada por los

programas de calidad en general, y en particular en el ámbito educativo, hacia
los aparatos propagandísticos que acompañan su implementación. El recurso
a tales aparatos conlleva un riesgo de confusión de los directivos de su discur­
so y la realidad de una participación simulada, como reacción ante lo que los
2
Citado por Moreland y Clark (1998: 317).
3
"ISO 9000 fits into this shift, as it provides a methodology for management'to codify knowledge and un-
derstanding of work processes into procedures and, through the auditing process, to hold individual staff ac-
countable for following them. Dale (1989: 133) calis this type of codification 'the bureaucratisation teachers'
professional judgement" (Moreland, 1998: 315).

185
CLXXXV
profesionales perciben como un doble discurso. Pues en las organizaciones
educativas suele recurrirse a los discursos meramente formales de apertura y
participación "to create the impression of reduced managerialism" (Moreland
y Ciarle, 1998: 316).
Para evitarlo, Hargreaves4 sugiere recurrir a lo que denomina "collabora-
tive collegiality",5 por oposición a "contrieved collegiality",6 a sabiendas de
que "while an ISO 9000 system can be linked to styles fitting in with the first
of these conceptions of collegiality, it is primarily about the second" (Harg-
reaves, 1992).
Pero no sólo por docentes está compuesta una organización educativa.
Las organizaciones de este ámbito suelen adoptar la configuración de las "bu-
rocracias profesionales" (Mintzberg, 1989). Este tipo de organizaciones com-
porta internamente una doble estructura. Por un lado, una parte burocrática
propiamente profesional (compuesta por los directivos y docentes de forma-
ción terciaria o universitaria, y dedicación a menudo parcial), a cargo de la
realización y supervisión de los "procesos centrales" (Thompson, 1967; Suá-
rez y Felcman, 1975) de enseñanza-aprendizaje. Mintzberg califica de buro-
crática la tarea de los docentes, pues, aunque tienen amplia libertad en su
modo específico de implementación, los contenidos genéricos de los progra-
mas que imparten están fuertemente condicionados por la autoridad educati-
va y por lo general se repiten de un curso lectivo al otro. Por otro lado, un
amplio sector de apoyo administrativo de carácter "burocrático maquinal"
(compuesto por personal de calificaciones intermedias o bajas, y a menudo
con alta dedicación), a cargo de una gran variedad de procesos de carácter
rutinario (portería, comedor, limpieza, mantenimiento, etcétera, y tareas de
administración educativa propiamente dicha).
Esta distinción, no suficientemente tenida en cuenta en la literatura sobre
la certificación en instituciones educativas a la cual hemos podido acceder es,
sin embargo, fundamental, pues los procesos típicamente burocráticos de
apoyo administrativo, muy influyentes sobre el funcionamiento de las orga-
nizaciones educativas y en cuanto al peso cuantitativo y la dedicación del
personal que los tiene a su cargo, se prestan particularmente bien -y en todo
caso mucho mejor que los procesos de enseñanza-aprendizaje- para la forma-
4
Citado por Moreland y Clark, op. cit., p. 317.
5
Este tipo de colegialidad se caracteriza porque "the working relationships between colleagues are sponta-
neous, voluntary, development oriented, pervasive across time and space and unpredictable"' (ibidem).
6
Este tipo se caracteriza, en cambio, porque "the working relationships are administratively regulated,
compulsory, implementation oriented, fixed in time and space and predictable" (ibidem).

186
lización, la certificación y la auditoría del funcionamiento. Por otra parte, si
nos atenemos a la terminología utilizada por los propios mentores de los pro­
gramas de calidad,7 los docentes pueden considerarse, en este sentido, como
los "clientes internos" de tales servicios. Como veremos, la secuencia cliente
interno-cliente externo probablemente tenga algo que ver con los alcances de
la experiencia que examinaremos.
Digamos por último que otra de las críticas importantes que han suscita­
do los programas de calidad se refieren a sus consecuencias negativas en tér­
minos de burocratización y comportamiento ritualista,8 cuando se aplica la
certificación en el ámbito de los servicios, y en particular los de carácter pú­
blico, pues "...within [public] schools generally the notion of a quality sys-
tem is problematic in that such organisations are politically, structurally and
functionally different from the manufacturing context from which the quali­
ty system concept originated" (Berry, 2002: 220).

ANÁLISIS DEL CASO

Nos referiremos primero al caso, a su historia y a sus principales caracterís­

ticas para luego abordar el proceso de selección, aplicación y evaluación del
dispositivo de gestión que motiva el análisis.

Características de la institución

La escuela, situada en el Partido de Tres Arroyos de la Provincia de Buenos

y que cuenta con 60,000 habitantes, fue fundada en 1983 por productores,
empresarios y profesionales de la región, congregados en los grupos CREA9 y
cooperativas agrícolas. Pertenece al ámbito de la gestión privada, con la mo­
dalidad agrotécnica y nivel medio. Desde entonces ha tenido un crecimiento

7
Y sin entrar en detalles sobre la concepción contractualista subyacente de la organización como una cade­
na de relaciones cliente-proveedor, tanto internas como externas, vehiculizada por los promotores del Total
Quality Management.
8
En la medida en que certificar consiste en formalizar con precisión los procesos y controlar que tales defi­
niciones sean respetadas en la práctica, tendencias probablemente relacionadas con el origen industrial del dispo­
sitivo.
9
Consorcios Regionales de Experimentación Agrícola, cuyo objetivo es generar sinergias entre productores
innovadores e instituciones promotoras de la innovación. Se especializan por tipos de producción y/o ámbito
geográfico.
187
CLXXXVII
sostenido tanto en su tamaño como en el tipo de estudios, servicios y activi­
dades que ofrece. El predio en el que desarrolla sus actividades fue consegui­
do como donación de la Provincia de Buenos Aires, quien también subven­
ciona el pago de los salarios docentes.
La escuela es de tipo rural, se encuadra dentro del sistema de gestión
privada y atiende los niveles educativos de enseñanza general básica (desde
6o. año a 9o. año, mediante articulaciones) y polimodal. Este último ofrece
tres orientaciones: Economía y Gestión (con trayectos técnicos profesionales
en gestión organizacional), Ciencias Naturales (con trayectos técnicos profe­
sionales en producción agropecuaria) y Producción de Bienes y Servicios
(con trayectos técnicos profesionales en producción agropecuaria). El con­
junto total recibe a unos 700 alumnos. Este tamaño puede ser considerado
dentro del promedio general de la Provincia de Buenos Aires, pero es elevado
para una escuela de tipo rural.
Es interesante destacar que el grupo de alumnos que proviene de las es­
cuelas rurales oficiales conforma un importante número de alumnos de bajos
recursos, mientras que el proveniente de escuelas urbanas pertenece general­
mente: a familias de niveles económicos medio y alto, de las cuales provienen
los fundadores de la institución. Esta heterogeneidad plantea un desafío a la
institución, pues el nivel social de las familias se encuentra representado en
las distintas categorías posibles.
También es importante destacar, en referencia al fuerte crecimiento de la
institución desde su fundación, que además del polimodal la escuela ofrece
enseñanza general básica (desde 6o año a 9o año, mediante articulaciones con
una escuela privada y con escuelas rurales oficiales) y cuenta con un Centro
de Capacitación para Trabajadores Rurales; un Centro de Capacitación para
Empresarios y Profesionales y un Instituto de Estudios Superiores. No sólo
el tamaño sino también la diversidad de clientelas ha ido creciendo, y con ella
la variedad y la complejidad de los servicios ofrecidos.
Un aspecto que llama la atención es, en este sentido, la gran cantidad de
veces que ha obtenido premios y menciones en distintos ámbitos. Además ha
sido seleccionada para participar en distintos encuentros y ha recibido nume­
rosos reconocimientos.
La implementación de la certificación de la calidad la realizó a partir de
1998 y se logró en el año 2000, gracias a lo cual se cuenta con suficiente dis­
tancia para una evaluación de la experiencia. Un hecho importante relacio-
nado con el carácter pionero de la iniciativa se refiere a la ausencia, en el

188
CLXXXVIII
momento de ser establecida, de la norma ISO 9000: 2000, pensada para apli-
carla en organizaciones del tipo de las educativas. Por esta razón la escuela
recurrió a la versión 1994 de dicha norma. Tampoco existían en ese momen-
to, como existen ahora, instructivos (como los que hemos mencionado al re-
ferirnos más arriba a un estado de situación sobre la problemática de la cer-
tificación en instituciones educativas) que ayuden a los aplicadores a realizar
las necesarias adaptaciones.

La decisión de certificar la calidad mediante la norma ISO 9000:

entre las evaluaciones de calidad y los problemas de crecimiento

De acuerdo con el testimonio del director de la escuela, la idea de instaurar

un sistema de calidad nació de la "rebeldía" que suscitó en él la manera en
que se venían implementando en esta zona los operativos nacionales de eva-
luación de la calidad. Mal realizados, en su opinión, "no representaban la
realidad educativa de las instituciones" (aunque aclaró expresamente "que su
escuela siempre ocupó los primeros lugares en las evaluaciones").
Esto lo motivó para profundizar por sí mismo en el concepto de calidad
que dichos operativos intentaban difundir y para buscar el modo de ponerlo
en práctica en la propia organización. Con este fin organizó tres días de re-
flexión institucional, coordinados por importantes personalidades del queha-
cer educativo nacional, con la participación de casi 100 personas, entre ex
alumnos, padres, directivos, docentes y colaboradores.
Como resultado de dichas jornadas se decidió adoptar un sistema de ges-
tión de la calidad, idea sobre la cual "ya veníamos trabajando informalmen-
te". Con el aval obtenido para la iniciativa, el director de la escuela se abocó
a la selección del sistema a implementar.
El estudio de la oferta disponible de herramientas de gestión reveló dos
opciones: por un lado las pautas de calidad promovidas por los "premios a la
calidad" y, por otro, el "sistema de certificación" conforme a las normas ISO
9000. Tras el análisis de ambos se inclinó por el segundo, puesto que los pri-
meros no se interesaban por las cuestiones referentes a los procesos educativos,
mientras que las normas ISO exigían definir y explicitar todos los procesos que
tuviesen lugar en la organización.
Ahora bien, más allá de la "rebeldía" suscitada por las evaluaciones externas,
que traducen la preocupación del director por la imagen de la organización, la
189
CLXXXIX
realidad es que las normas ISO fueron elegidas porque ayudarían a definir y ex-
plicitar los procesos de trabajo. En otras palabras, y en términos también del
director, ayudarían a la organización "a pasar de un sistema artesanal a otro más
estructurado, porque esto se había vuelto muy complejo de gestionar y tanto yo
como los vicedirectores nos dábamos cuenta de que el crecimiento y el éxito de
los diversos proyectos estaban generando complicaciones".
No sólo el director y los vicedirectores percibían los problemas de creci­
miento. Esa preocupación, según pudimos comprobar, era compartida por el
resto de los miembros de la institución.
La decisión de establecer las normas ISO se tomó, en síntesis, en medio
de un clima "managerialista" promovido por las evaluaciones y los premios
nacionales a la calidad, que orientaban hacia ese tipo de dispositivo, y por
otro lado ante la necesidad de racionalizar los procesos internos (de ocupar­
se por un momento de la "eficiencia", más que de la "ampliación del acceso")
por parte de una organización que había experimentado un fuerte creci­
miento en términos tanto de tamaño como de variedad y complejidad de su
oferta de servicios.

La implementación pionera de normas ISO 9000, versión 1994:

un modelo industrial al servicio del ordenamiento administrativo

Cuando la escuela decidió instrumentar las normas ISO 9000 debió recurrir a
la versión del año 1994, que era la disponible en ese momento, la cual ha sido
objeto de fuertes críticas por estar orientada fuertemente hacia empresas
manufactureras, grandes y burocráticas. Por ese motivo se elaboró luego la
versión ISO 9000: 2000, en la cual se intentó tomar en cuenta distintos tipos y
tamaños de organizaciones.10 Si bien la estructura de esta versión es difícil­
mente mejorable, los términos "clientes", "organizaciones", "procesos", "efi­
cacia", entre otros, tienen un significado general que debe adaptarse a cada
sector y tipo de organización.
Por este motivo, como ya lo adelantamos, el IRAM (Instituto Argentino de
Normalización y Certificación), así como varios otros organismos de norma­
lización del mundo, consideraron que, a pesar del gran avance presentado por
la norma ISO 9001: 2000, era necesario especificarla en relación con el lengua-
10
Una certificación hoy debe referirse a esta última versión, acerca de lo cual puede consultarse Export
Quality (2001).

190
CXC
 je y la problemática de diversas actividades y a las modalidades que adoptan
diferentes países.
En el anexo III damos cuenta detalladamente de la forma de establecer la
certificación en instituciones educativas, tras la serie de iniciativas nacionales
e internacionales que han trabajado en su adaptación a ellas. El objetivo del
anexo es aportar un panorama sobre dichas iniciativas y permitirnos colocar
en perspectiva la experiencia pionera de esta escuela.
Para definir el sistema, la dirección del ente educativo debe (ISO/IWA2:
2003-2005) identificar los factores que satisfacen las necesidades y expectati­
vas de los clientes y asegurarse de que el programa y los procesos educativos
cumplan con los requisitos legales y reglamentarios para su certificación (le­
yes, reglamentos y otras disposiciones gubernamentales), así como con las
políticas institucionales definidas por la propia organización educativa. Im-
plementar el sistema consiste, a partir de lo anterior, en certificar la calidad
de las actividades que desarrolla la organización mediante la definición de
criterios de calidad para cada actividad y de procesos que cumplan con ellos.
Finalmente, indicadores mediante, la institución debe controlar de manera
periódica la conformidad de dichos procesos a lo definido previamente, para
analizar los motivos de inconformidad y eliminar las causas de los problemas
mediante intervenciones correctivas.
Un primer elemento a comentar relacionado con la implementación es la
ausencia de la voz de los clientes (padres o alumnos) en la definición de los
resultados que se espera lograr y, por consiguiente, los procesos que se certi­
ficarán y los indicadores que se destacarán. Si bien el proyecto de un sistema
de gestión de la calidad nació de una consulta abierta, no observamos que la
institución haya trabajado para identificar sus distintos clientes para dar rele­
vancia a sus necesidades y expectativas. Consecuentemente, no se les otorga
la preponderancia y el lugar que la Norma ISO les asigna en la definición del
sistema de calidad. Por otra parte, no se formularon precisiones sobre los
resultados que se desea lograr sino una descripción del perfil esperado del
alumno, con una enumeración de cualidades a partir de la cual difícilmente
pueden definirse procesos orientados a su consecución.
El concepto mismo de calidad educativa no es definido como tal en el
manual de la calidad elaborado por la escuela, sino que, en su lugar, se explí­
cita en varios elementos o aspectos que deben tenerse en cuenta, a manera de
componentes. Como la ausencia de esta definición nos llamó la atención, in­
terrogamos al director de la escuela quien nos aclaró que ex profeso no había

191
CXCI
sido incluida, pues en el ámbito educativo no existe una única definición. Las
definiciones que pueden encontrarse corresponden a distintos enfoques, in­
cluso a diferentes ideologías, y con el propósito de no originar desacuerdos
intra y extrainstitucionales se optó por recurrir directamente a la enumera­
ción de sus componentes o elementos.11
Al no haberse realizado un trabajo profundo de definición de la calidad
en la institución, y de los resultados esperados; y al no haberse identificado
explícitamente los clientes -para conocer sus expectativas y necesidades- cabe
preguntarse a partir de qué se definieron los procesos a certificar.
Como la escuela llevaba más de 20 años de funcionamiento, es decir, de
educar y desarrollar procesos educativos, cumpliendo para ello con las diver­
sas exigencias normativas y legales ("cliente" estado), con una buena acepta­
ción por parte de la comunidad (clientes padres y alumnos), lo que hizo la
institución fundamentalmente fue explicitar -conforme a las condiciones
exigidas por el sistema de certificación de las normas ISO 9000- los procesos
que ya venía desarrollando.
El resultado de este trabajo fue un voluminoso manual de la calidad, con
una muy buena definición de los muchos y complejos procesos que ya tenían
lugar en la institución. Pero, como puede verse en la enumeración de los
mismos que se efectúa en el anexo I, los procesos certificados son "de apoyo
administrativo" o se refieren al aspecto administrativo de los procesos de
enseñanza-aprendizaje.
En cuanto al sistema de evaluación (que permite identificar los desvíos en
la ejecución de la tarea vis-á-vis de los procesos tal como fueron definidos), se
trata de un componente clave del sistema de garantía de calidad ofrecido por
las normas ISO 9000. En relación con los procesos certificados y con las limita­
ciones comentadas (ausencia de identificación de las necesidades y expectativas
de los clientes y de los resultados deseables a partir de ello; (definición poco
abarcativa de los procesos de enseñanza-aprendizaje, limitada al aspecto admi­
nistrativo de los mismos), constatamos una rigurosa definición del sistema de
evaluación, que considera tanto el registro de la información, como las audito­
rías internas; el control de la documentación; el registro de inconformidades; y
la implementación de acciones correctivas y preventivas (véase anexo II).
11
Esos elementos -una larga lista que puede consultarse en el manual de la calidad de la escuela- pueden
agruparse del modo siguiente: los que se refieren a los alumnos, los referidos al personal de la institución (forma
de trabajo, ambiente, relaciones); los que aluden a los procesos que desarrolla la institución (aquí se tocan distin­
tos puntos específicos del sistema de calidad de las ISO), y otros, como el fomento de la innovación, el desarrollo
del pensamiento estratégico, la apertura a los avances científicos y tecnológicos mediante alianzas.

192
CXCII
 En lo que respecta a la participación de los miembros de la escuela en el
proceso de implementación, se verificó una participación "gradual" de algunos
docentes, ya que en esos casos la descripción de "sus" procesos fue hecha en
primera instancia por sus jefes, dada la dificultad que presentaron para reali­
zarlos por su propia cuenta. Lo que sí se verificó en todo momento fue el ir por
delante y el continuo apoyo por parte de todos los niveles de conducción; lo
que se tradujo en un evidente y visible acompañamiento y soporte para la
implementación. El director de la escuela tuvo nuevamente en este aspecto un
papel fundamental, como ya lo había tenido en el proceso de decisión.
Según sus testimonios, la reticencia de los docentes a participar en el
proceso se debió fundamentalmente, por un lado, a la dificultad natural para
hacer explícitos, formalizándolos, procesos realizados hasta entonces "en for­
ma artesanal". Para los profesionales, muchos de ellos ingenieros, la correcta
realización de semejante tarea requería sobre todo de práctica (a diferencia del
personal administrativo, que requirió sobre todo de entrenamiento). El pro­
blema fundamental residía en que los miembros del cuerpo docente de la es­
cuela debían dedicar a la tarea mucho de su tiempo personal, y en que ésta era
percibida como peligrosamente burocrática. Según los testimonios retrospec­
tivos que hemos recogido, la protesta más común se refirió, en efecto, al tiem­
po extra que era necesario dedicar a la redacción de los procesos y al riesgo
de burocratización que acarreaba formalizarlos.
Según el director lo anterior no tuvo el carácter, sin embargo, de una
franca oposición. Con gran esfuerzo de su parte, finalmente contó con la ayu­
da del personal de la escuela. Es cierto, sin embargo, que los procesos que
fueron objeto de certificación fueron sobre todo, como ya dijimos, los atinen­
tes a servicios de apoyo administrativo o a aspectos específicamente adminis­
trativos del desempeño docente. Es decir, los menos conflictivos en cuanto a
su incidencia sobre la autonomía en el ejercicio de la tarea docente.
La escuela recurrió en forma pionera, en síntesis, a un sistema ideado para
organizaciones manufactureras, grandes y burocráticas, y encontró en él una
herramienta útil para el ordenamiento administrativo aunque -al menos en la
versión disponible en ese momento- muy limitada en cuanto a su capacidad
para mejorar los procesos centrales de la institución. El staff de la escuela perci­
bió la limitación; sin embargo (o tal vez gracias a ello), no se opuso y finalmente
colaboró con la implementación, que contó con el fuerte y decisivo liderazgo
-como lo recomiendan en su primera página todos los manuales de implemen­
tación de programas de calidad- del principal directivo de la organización.
193
CXCIII
Los resultados de la certificación según los miembros docentes:
la certificación "liberó tiempo" para sus tareas

Como hemos visto, los clientes primarios de la institución (padres y alumnos)

no tienen voz en la evaluación y tampoco hemos efectuado un relevamiento
específico para requerir su percepción. Sí, en cambio, hemos recogido co­
mentarios de los propios miembros de la institución acerca de la naturaleza y
alcances de los logros obtenidos.
E',n primer lugar constatamos que pese a las dificultades derivadas del ca­
rácter pionero de la experiencia, la certificación de los procesos se llevó a cabo
sistemáticamente y el éxito de la implementación se reflejó en la integración del
nuevo dispositivo de gestión en las rutinas organizacionales o, en otros térmi­
nos, en los procesos y modos organizacionales de producción del sentido.
El personal docente de la escuela nos manifestó que pese a los riesgos de
burocratización que atribuían a la certificación, visto el tiempo requerido
para explicitar los procesos de trabajo, el resultado final lo consideraban po­
sitivo, pues el ordenamiento de los procesos administrativos había finalmen­
te, y en contra de la percepción inicial, "liberado tiempo" para sus tareas es­
pecíficamente docentes.
En síntesis, si bien la certificación se limitó a los procesos de apoyo admi­
nistrativo, el ordenamiento de los mismos mejoró las condiciones de trabajo
para la realización de los procesos centrales de la institución de enseñanza-
aprendizaje.

CONCLUSIÓN

The head of the school, for example, said that the school was now more
organized. ISO 9000 had given managers and staff more time because:
"We're not firefighting, are we?"
MORELAND y CLARK (1998: 313)

Independientemente de una tendencia más general, "gerencialista" en educa­

ción, la certificación pionera de los procesos de apoyo administrativo tiene
una chira correspondencia, en la escuela que nos ocupa, con el arribo de la
organización a una fase de madurez y racionalización de su ciclo de vida.
La experiencia de la escuela probablemente sea valiosa, sin embargo, en
cuanto a que indica la conveniencia de comenzar en las instituciones educativas

194
CXCIV
 por ese tipo de procesos, que son los que más se prestan a la racionalización y, por
eso mismo, menos generan reacciones negativas de las personas que los tienen
a su cargo. Si bien lo hizo en forma indirecta (liberando tiempo para las tareas
específicamente docentes), el ordenamiento de tales procesos quizá contribuyó
a la mejora de la enseñanza, pues -como lo señala el directivo del epígrafe- el
personal de la escuela ya no necesita dedicarse a "apagar incendios".
En este sentido, la certificación realizada puede ser el primer paso hacia
la mejora de los "procesos centrales" de la institución (la enseñanza en el
aula), mediante acciones directamente enfocadas en ellos. Esa es, en todo
caso, la conclusión que se desprende de la investigación de Moreland y Clark
sobre la aplicación de normas ISO 9000 en diferentes niveles educativos: aun­
que -como en la escuela que nos ocupa- no involucre inicialmente las prácti­
cas en el aula y la calidad de la enseñanza, la certificación de tales procesos
está inscrita en la agenda de los procesos de certificación.12 Ello se debe a que
despierta expectativas entre los destinatarios del servicio, susceptibles de in­
troducir la presión adicional necesaria para que ello suceda.13
La no inclusión de la voz de los destinatarios del servicio como punto de
partida para la selección de los procesos a certificar y el establecimiento de los
criterios a seguir para definir y controlar la calidad, es probablemente el tri­
buto que paga la escuela que nos ocupa al carácter pionero de su experiencia.
Sin ella, la certificación carece del motor principal que la haría avanzar en la
dirección mencionada en el párrafo precedente.
Cuando tales avances son motorizados, la resistencia de los docentes a
abrir la caja negra del proceso de enseñanza puede limitarse si, por un lado,
se les ofrece en garantías permitiéndoles verdaderamente colaborar ("colegia-
lidad colaborativa", en términos de Hargraves) y, en segundo lugar, haciendo
gala de creatividad para inventar alternativas que minimicen la burocracia y
sean compatibles con la cultura abierta e informal que caracteriza las unida­
des académicas (Gelders, Froost et al., 1995).

12
"Despite the school's quality manager suggesting that the QAS did not tell people 'how to go about their
responsibility' and left teachers with 'autonomy in your own classroom and responsibility for your own deliv-
ery', she later said that in the school' we're in the next phase of development which is actual classroom practice,
the quality of teaching and learning that's going on in the school'" (Moreland y Clark, 1998: 317).
13
"Having a QAS that is accredited to ISO 9000 also carries the necessity to maintain accreditation in the face
of external verifier activities. The standard requires that customers are asked their opinions on the services being
offered. If they complain, it can become an extra pressure on individuáis to conform, as was recognized by a deán
at the university: 'The downside is of course that having got the Charter Mark and 5750 there is now an expecta-
tion and if we failed to produce the service of the quality people expect I think complaints will be on the in-
crease'" (ibid., p. 318).

195
CXCV
ANEXO I. LOS PROCESOS CERTIFICADOS

Proceso Subprocesos

Planificación anual Sectorial Por departamento

Por área de trabajo
Docente
Control del desarrollo de los aprendizajes
Evaluación y periodo de orientación en ESB y polimodal
Diseño de nuevos proyectos -momentos fuertes- acciones de mejora
EDUCATIVO Experiencias extramuros
Actos escolares
Trabajos prácticos de ganadería en la feria
Pasantía
Monografía
Equivalencias
Programa de actividades rotativas
Ingreso alumnos EPB (6O. año) y ESB.
Alerta temprana
General de alumnos ESB
Agolpamiento p 0 r niveles en matemática
Por niveles en inglés
Educación física
Alumnos encargados
Tratamiento de alumnos con NEK (tipo 1)
Tratamiento de alumnos con NEE-tipo 1 -, guía para la interpretación
Procedimiento disciplinario
Procedimiento disciplinario-guía de aplicación
Parte de clase-asistencia a clase
ALUMNOS Retiro anticipado de alumnos
Atención alumnos con problemas de salud
Orientación En ESB
Vocacional Para polimodal
Tratamiento de reclamos, aclaraciones-sugerencias
Asociación de estudiantes
Calificaciones y ESB EPB (6O. año)
Polimodal
Informes provisorios
Exámenes institucionales-pruebas integradoras
Separación de alumnos de clase por trabajos especiales
Ingreso Alumnos EATA-polimodal
Agrupamiento general de alumnos para polimodal

196
Proceso Subprocesos

Internas Agenda y libro de guardia

Carteleras
Resoluciones de dirección
Casilleros sala de profesores
A padres / responsables
COMUNICACIONES Reunión de personal
Reunión de padres
Citación a padres/responsables
Externas Ingreso de correspondencia
Salida de correspondencia
Gacetillas de prensa
Registro aspirantes ingreso laboral
Contratación del Cátedra
personal No cátedra
PERSONAL
Evaluación del desempeño
Licencia
Relevo director
Uso instalaciones EATA (dentro y fuera del horario de clase)
Controles permanentes de higiene y seguridad
Plan de evacuación RATA
Biblioteca Ingreso del material
Retiros del material
OTROS Documentación básica de productos
Compras y contrataciones
Evaluación de proveedores
Reparaciones, mantenimiento y pequeñas construcciones
Auditorías especiales de tesorería

197
ANEXO II. ELEMENTOS DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN

Registro de "Inconformidades "

Acciones correctivas/preventivas

Documentación
Archivo informático de la documentación
Control de la documentación
Revisión por la dirección
Auditoría
Lineamientos para la evaluación
institucional
Institucional
Del personal
Del aprendizaje
De los alumnos
Auditorías internas de la calidad
Calificación de auditores internos de la calidad
Introducción. La naturaleza de la evaluación
educativa. Relación con la enseñanza y con el
aprendizaje. Patologías de la evaluación. La eva-
luación: un proceso de diálogo, comprensión y
mejora
Criterios institucionales para la evaluación.
Evaluación del proceso de enseñanza y aprendi-
zaje en el marco del proyecto áulico. Evaluación
del equipo directivo y docente. Evaluación del
proyecto educativo institucional. Informe esta-
dístico de las evaluaciones de alumnos en la FATA.
Capacitación para la evaluación. Planes especia-
les de evaluación
Descripción gráfica del plan de evaluación ins-
titucional

ANEXO III. LAS NORMAS ISO:

MODO DE DEFINICIÓN DEL "SISTEMA DE CALIDAD"

La información de esta sección proviene de Barca (2000); Van der Berghe

(1998); IRAM, 2002 y ExportQuality (2001). Mediante tales fuentes nuestro
objetivo es aportar informaciones sobre las normas ISO 9000 y su forma de
adaptación para su implementación en educación.
" ISO 9000" es la denominación de uso común para una serie de normas
internacionales de garantía de la calidad dentro de organizaciones: ISO 9001,

198
ISO 9002, ISO 9003 e ISO 9004 (y sus subnormas). Las normas más relevantes
para nuestro caso son la ISO 9001 y la ISO 9002. El título oficial de la ISO 9001
es "Sistemas de la calidad. Un modelo de garantía de calidad para el diseño,
el desarrollo, la producción, la instalación y los servicios". La ISO 9002 es se­
mejante a la ISO 9001, con la salvedad de que no incluye el diseño. Estas dos
normativas prevén la certificación de organizaciones por una tercera parte
independiente.
El concepto clave definido por la ISO 9001 y la 9002 es la noción de "ga­
rantía de la calidad". La definición internacional oficial de garantía de la cali­
dad, de conformidad con la ISO 8402, es la siguiente: "Todas las actividades
planificadas y sistemáticas aplicadas dentro del sistema de la calidad y mani­
fiestamente necesarias para inspirar la confianza adecuada en que una organi­
zación cumplirá los requisitos de la calidad".
Desde un punto de vista operativo, los requisitos de una garantía de la
calidad pueden describirse de la siguiente manera:

• criterios de calidad definidos para todas las actividades a las que se aplica
la garantía;
• procesos que garanticen el cumplimiento de las normas de la calidad;
• procesos cuya conformidad se controle sistemáticamente, o detección y
análisis de los motivos de inconformidad, y
• eliminación de las causas de problemas mediante las intervenciones ade­
cuadas de corrección.

Los principios de garantía de la calidad pueden aplicarse a una actividad

particular o a todos los procesos de una organización. Si se aplican a todas las
actividades de una organización, se dice que ésta ha instaurado un "sistema
de la calidad". Éste puede también denominarse "sistema de control de la
calidad" o alternativamente "sistema de gestión de la calidad".
Las normas ISO 9000 no definen cómo debe ser el sistema de calidad de
una organización, sino que fijan los requisitos mínimos que deben cumplir.
Dentro de éstos hay una amplia gama de posibilidades que permiten a cada
organización definir su propio sistema de la calidad, de acuerdo con sus ca­
racterísticas particulares.
Los requisitos de las normas ISO 9000 implican que:

1. El sistema de la calidad se debe documentar preparando un manual de la

calidad que debe contener una descripción adecuada de los elementos y pro-
199
 cedimientos del sistema de la calidad y servir como referencia permanente en
la implementación y mantenimiento de ese sistema. Debe explicitar la políti-
ca de la calidad de la organización, los objetivos y el plan para lograrlo.
2. Se deben implantar procesos de registro en los procesos clave de la orga-
nización (diseño, desarrollo, adquisiciones, suministros, etcétera), así como
en las actividades correspondientes a dichos procesos.
3. Definir mecanismos específicos de garantía de la calidad, incluyendo la
comprobación e inspección, la realización de registros de la calidad, ocuparse
de los casos de no conformidad con las normas, mantener los documentos
actualizados, efectuar auditorías internas y llevar a cabo revisiones periódi-
cas de gestión.

Es importante recordar que las ISO son normas de sistema. Los certifica-
dos que pueden concederse mediante ellas señalan que una organización es
perfectamente capaz de cumplir las necesidades y requisitos de sus clientes
de manera planificada y controlada. Pero el certificado no garantiza que los
productos o resultados del trabajo de la organización presenten el máximo
nivel posible de calidad (aun cuando ello se sugiere frecuentemente con ob-
jetivos publicitarios).
Un certificado ISO 9000 para una organización educativa ofrece una "ga-
rantía" de que ésta se halla bien estructurada y de que los resultados de sus
programas y cursos responden a los objetivos y necesidades planteados por
los usuarios, pero no garantizan necesariamente que los contenidos de dichos
cursos y programas cumplan un determinado nivel educativo.
De esta manera, los términos "requisitos" y "normas" utilizados en la
terminología de las ISO 9000 difieren de las tradicionales nociones educativas o
formativas. Las "normas" oficiales para la enseñanza o la formación se refieren
en general a determinados requisitos "de entrada" o input (p.e., cualificaciones
de los maestros, contenidos de los programas,...) o en ocasiones "de salida" o
output (documentos, títulos,...). Las ISO 9000 consideran la calidad de
forma distinta y requieren el cumplimiento de principios generales de
control de procesos dentro de las instituciones (normas "de proceso" o "de
sistema").

La forma de implementación en una organización educativa

Implementar el sistema consiste entonces en certificar la calidad de todas las

actividades que desarrolla la organización mediante la definición de criterios

200
de calidad para cada actividad, de procesos que cumplan con dichos criterios
y cuya conformidad a lo definido pueda controlarse periódicamente para
detectar y analizar los motivos de no conformidad y eliminar las causas de los
problemas mediante intervenciones correctivas.
Para la definición del sistema, la dirección de la organización educativa
debe (ISO/IWA2: 2003-2005):

• identificar los factores que satisfacen las necesidades y expectativas de los

clientes;
• asegurar que el programa y los procesos educativos cumplan con los re­
quisitos legales y reglamentarios para su certificación (leyes, reglamentos y
otras disposiciones gubernamentales);14
• así como las políticas institucionales de la propia institución educativa.

Es tarea de la institución definir el sistema de calidad -las normas ISO no lo

hacen- y precisar la calidad que se propone ofrecer con el servicio educativo, a
partir de la cual debe definir luego los procesos que permitirán obtenerla.
Para definir los resultados esperados el sistema de calidad debe identificar
los factores que satisfacen las necesidades y expectativas de los clientes. Aquí
se presenta una primera dificultad: determinar "quién es" el cliente para una
institución educativa. Según el documento ISO/IWA2: 2003-2005, las normas
ISO entienden por "cliente" a aquella organización o persona que recibe un
producto, y aclara que un cliente puede ser un consumidor (en educación es
usualmente un educando), un comprador (en educación es usualmente una
persona u organismo que financia al educando, que también puede ser el
educando); y un usuario final (en educación, es usualmente la persona u or­
ganización que se benefició del aprendizaje alcanzado por el educando).
Para conocer sus expectativas y necesidades hay que identificar clara­
mente quiénes representan a cada uno de estos tipos de clientes y luego
determinar la manera de escuchar su voz. Aquí surgen preguntas tales
como: ¿hay alguna diferencia entre la voz de un educando de nivel inicial y
otro de nivel secundario o universitario?, ¿qué papel desempeñan los pa­
dres en cada caso?, ¿quién es el usuario que se beneficia con el aprendizaje
del educando?, ¿varía el beneficiario según el nivel educativo del que egresa

14
Estas normas se refieren menos a los resultados a obtener que a los procesos a implementar, ya sea defi­
niendo requisitos "de entrada" o input (cualificaciones de los maestros, contenidos de los programas, etcétera), o
"de salida" o output (documentos, títulos, etcétera). Deben ser tenidas en cuenta al diseñar los procesos y en
función del grado de intervencionismo, ponen límites variables a la autonomía institucional.

201
CCI
el alumino? En la actividad educativa, explicitar los resultados esperados es
en ciertos aspectos más fácil (nivel de conocimiento de ciertas asignaturas;
aprobación de distinto tipo de exámenes y tests, etcétera) y en otros, como
las actitudes sociales de los alumnos, la capacidad de aprender a aprender,
el gusto por la lectura, el respeto de las normas, etcétera, es más difícil
(Bruggen, 2000).
Una vez definidos los resultados esperados se deben diseñar los procesos
que permitirán alcanzarlos, pero a sabiendas de que la relación "proceso edu-
cativo-resultados alcanzados" no es lineal (Bruggen, 2000).
Los procesos básicos de toda institución educativa son los siguientes (ISO/
IWA 2:2003, 2005):

a) Análisis de las necesidades de la enseñanza.

b) Diseño del proceso educativo.
c) Desarrollo del proceso educativo.
d) Impartición de la educación.
e) Evaluación de la enseñanza.

Estos procesos comportan subprocesos centrales de enseñanza-aprendiza­

je propiamente dichos, y una serie de subprocesos de apoyo administrativo.
El proceso central de enseñanza-aprendizaje hace referencia a los elemen­
tos y acciones que se desarrollan en la relación docente-alumno, dentro de las
cuales podemos mencionar (Bruggen, 2000):

• El curriculum que ofrece la escuela.

• La enseñanza (en términos tales como: estructura, claridad, estrategia, eva­
luación, desarrollo de recursos, atención de las diferencias, eficiencia).
• El contenido.
• El clima pedagógico.
• El aprendizaje.
• El manejo del aula.

Los procesos de apoyo administrativo son todos aquellos que se orientan

a crear las condiciones necesarias para que se desarrollen de manera adecuada
los procesos de enseñanza-aprendizaje. Dentro de estos procesos podemos
mencionar, entre otros:

• Los sistemas de comunicaciones; atención al cliente; admisión de candida­

tos, etcétera.

202
CCII
 • El sistema de gestión del personal (ISO/IWA2: 2003-2005, punto 6.2).
• El equipo para el proceso de enseñanza-aprendizaje (accesorios, suminis­
tros y consumibles).
• El ambiente de trabajo (ISO/IWA2: 2003 2005, punto 6.5): transporte, libre­
ría, artículos escolares, cafeterías, comedores y guarderías.
• Las condiciones para el aprendizaje incluyen también los salones de clase,
oficinas, laboratorios, dormitorios, y espacios comunes seguros, libres de
riesgos para la salud e instalaciones de esparcimiento.
• La provisión y el mantenimiento de la infraestructura (ISO/IWA 2: 2003-
2005, punto 6.3): como los edificios, los espacios de trabajo (salones de clase,
laboratorios, talleres, bibliotecas, áreas verdes), los servicios asociados (agua,
corriente eléctrica, gases y combustibles, servicios médicos).

Una vez definidos los resultados esperados y los procesos que permitirán
obtenerlos, se establece un modo de control y evaluación de los mismos me­
diante la definición de un proceso de medición, análisis y mejora continua
(ISO/IWA2: 2003-2005, puntos 8.1 y ss.). También puede realizar acciones
correctivas (ibid., 8.5.2) e implementar acciones preventivas (ibid. punto
8.5.3). De esta manera se cierra el ciclo del sistema de gestión de la calidad.

Elementos a tener en cuenta a la hora de planificar la evaluación

Siempre que nos refiramos a la calidad de algún producto o servicio -en cual­
quier ámbito- necesariamente estaremos hablando de evaluación: ¿cómo
podemos referirnos a la calidad de algo sin medirla? Al mismo tiempo, los
resultados de la evaluación los utilizaremos para compararlos con los resulta­
dos que esperábamos alcanzar.
Cada ámbito de trabajo presenta sin embargo sus peculiaridades. Cuando
nos orientamos a la evaluación de la calidad en el ámbito educativo, hemos de
tener presente que (Bruggen, 2000, pp. 4 y ss.):

1. Un sistema de evaluación debe tener en cuenta tres niveles: individual

(alumnos, profesores), escuelas o instituciones y sistema educativo regional
o nacional.
2. Proceso educativo significa "acciones". Logros significan "resultados":
conocimientos adquiridos, capacidades, potencialidades, actitudes.
203
CCIII
3. La relación causal entre el proceso educativo y los logros no es lineal. La
evaluación de los procesos del sistema educativo y de las escuelas, como de los
profesores y Las alumnos, debe hacerse entonces con sentido amplio; de igual
forma que la evaluación de los resultados.
4. Los indicadores pueden referirse entonces a diferentes tipos de "acción",
tales como:
• Inversión: costo por alumno, ratio profesor-alumno, número de compu­
tadoras cada 100 alumnos, ratio personal docente-personal no docente,
salarios docentes, espacio por alumno, etcétera.
• Actividad educativa: enseñanza; clima pedagógico de las clases; aprendi­
zaje; manejo áulico.
• Aseguramiento de la calidad en la escuela.
• Curriculum.
• Gestión institucional.
• Atención de estudiantes con dificultades de aprendizaje.
• Capacitación docente, etcétera.
5. O bien pueden referirse a resultados, en un amplio espectro:
a. De logros, a diferentes niveles:
• de los alumnos: tests, exámenes, pruebas, etcétera, que son los que en
gran parte permitirán a los estudiantes el acceso a oportunidades de
trabajo o ingreso a instancias superiores de estudio.
• de las escuelas: se refieren también al mismo tipo de resultados, a
partir de los cuales se comparan las instituciones.
• del sistema educativo: sirven para la comparación entre países (por
ejemplo, en el área de las matemáticas).

b) Del valor agregado de una escuela: estos indicadores deben responder a

la pregunta sobre la contribución que la escuela ha hecho al crecimiento
mental/intelectual de los alumnos y lo que podría hacer comparándolo con
la contribución hecha por escuelas similares o con alumnos de similares
características. No hay manera de determinar el valor agregado de una
escuela sin contar con un amplio y concreto sistema de evaluación de los
distintos tipos de competencias y capacidades de los niños y jóvenes de la
sociedad, lo que torna este aspecto muy costoso y difícil de instrumentar;
de aquí que en muchos países se restrinja a la elección de algunas compe­
tencias y capacidades, o asignaturas.
b) Habilidades, actitudes, competencias: en los resultados de los distintos
niveles (individual, institucional, sistema educativo) no sólo son importan­
tes las habilidades simples alcanzadas, sino también las más complejas, las
competencias y actitudes más abarcativas. Por ejemplo: la competencia

204
CCIV
 para manejar conflictos interpersonales en un ambiente de trabajo; la tole­
rancia; el conocimiento sobre cómo aprender nuevas habilidades, etcétera.
Si bien la definición de indicadores de este tipo presentan una alta com­
plejidad, el desarrollo de experiencias en distintos países hace que hoy sea
posible contar con instrumentos objetivos y estandarizados para obtener­
los (cuestionarios, esquemas de observación, juegos, análisis de escritos,
clasificación de comportamientos, etcétera); aunque esto, hasta el momen­
to, no se encuentra desarrollado de manera sistemática.
c) Satisfacción: la opinión de los diferentes tipos de "clientes" de la educa­
ción (estudiantes, padres, etcétera) es muy relevante para la definición de
políticas (a nivel de sistema educativo y de escuela). El aumento de la sa­
tisfacción de los clientes, es un logro importante de procurar. Los instru­
mentos pueden ser simples: cuestionarios anónimos a los alumnos, padres;
paneles de evaluación oral, etcétera.
d) Asistencia y participación: la disminución de la inasistencia y una me­
jora en la participación en clase, son indicadores importantes de logros
institucionales y a nivel del sistema educativo.
e)destino de los egresados: los indicadores de este aspecto deben respon­
der a preguntas tales como:
• ¿Qué tipo de trabajos obtienen los egresados a los X años de egresar?
¿Después de cuánto tiempo de desempleo? ¿El trabajo responde a la
formación de la que egresaron?
• Para una escuela secundaria: ¿cuántos ex alumnos -luego de tres
años- son exitosos en las distintas ramas de la educación terciaria?

En la evaluación de los resultados de los alumnos, es importante que se

tengan en cuenta los siguientes tipos de evaluación:

• Formativa: se da durante la enseñanza y es una ida y vuelta entre la obser­

vación de los efectos que produce la enseñanza en los alumnos y la conse­
cuente adaptación de las actividades que se utilizan en dicha enseñanza. Esta
evaluación debe formar parte del trabajo de todos los docentes; la calidad
que tenga esta evaluación es uno de los determinantes más importantes de la
calidad de la enseñanza.
• Sumativa: es la evaluación al final de un periodo largo (semestral, anual, al
final de un programa, etcétera), que se realiza para decidir si el alumno ha
alcanzado los resultados necesarios para continuar en el nivel siguiente.
6. Evaluación de la institución: algunos aspectos a tener en cuenta son:
a. Aseguramiento de la calidad.
b. Liderazgo.
205
 c. Visión compartida.
d. Comunicación dentro de la escuela.
e. Organización.
f. Gestión de las personas.
g. Relaciones con la comunidad.
7. Los chicos con frecuencia no aprenden lo que se espera; de hecho muchas
veces aprenden tanto en la calle o la televisión como de los profesores en
clase. El curriculum oculto es muy poderoso.
8. Los mismos profesores no hacen todo lo que los directores o los progra­
mas escolares o los curricula dicen, y muchas vecen hacen más de lo acorda­
do. Si creemos que las escuelas son relativamente autónomas -o deben ser­
lo- la consecuencia es que los eventos diarios en las escuelas y las aulas no
están totalmente determinados por las normas del sistema.
9. Por lo dicho, se ve que si se busca una mejora en los logros de los alumnos,
esta mejora abarca muchos aspectos y que depende de varios actores y situa­
ciones; lo que hace que el diseño de políticas sea complejo (en los distintos
niveles y en los aspectos que norma).
10. Por último, una evaluación que contemple todos estos puntos requiere
tiempo. Un ciclo primario tiene alrededor de seis años, por lo que debe dar­
se el tiempo necesario para que surtan efecto las medidas. Una mala evalua­
ción o una evaluación temprana, pueden destruir gran parte del esfuerzo
educativo realizado.

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207
CCVII
 Los actores de nivel intermedio en el gobierno
de la educación. Un estudio exploratorio
sobre Argentina, Colombia, Chile y Perú
Silvina Gvirtz, Gustavo Dufour, Marcela Román,
Catalina Turbay, Néstor Valdivia, Hugo Díaz Díaz,
Ángela Bacca y Rodrigo Lajo

El presente artículo es producto de una investigación realizada durante los

años 2005 y 2006 sobre el papel de los actores de nivel intermedio en el go­
bierno de la educación en cuatro países de América Latina: Argentina, Chi­
le, Colombia y Perú. El propósito central del trabajo ha sido comprender, a
partir del análisis de las reglas formales e informales, las características que
presentan dichos actores, así como las funciones que desempeñan en la pro­
moción de la equidad.

INTRODUCCIÓN

Durante las últimas décadas, en la mayor parte de los países de América Latina
se han producido innumerables transformaciones en la organización y forma
de gestión de los sistemas educativos de la región. Estos cambios significaron
una fuerte redefinición de los papeles que durante tanto tiempo ha desempeña­
do cada uno de los actores (individuales o colectivos, estatales o sociales) invo­
lucrados en la gestión de los servicios educativos. Uno de los elementos más
visibles de esta redefinición puede notarse cuando se analiza el papel que
hasta hace poco tiempo desempeñaron los estados nacionales, así como las
nuevas responsabilidades (tanto en materia de provisión, financiamiento y
regulación) que a partir de las reformas debieron asumir las instancias subna-
cionales (sean éstas regionales, provinciales o locales) en materia educativa.
Sin embargo, más allá de este rasgo estructural que da cuenta de un pa­
trón de cierta homogeneidad en la región, un análisis más exhaustivo de los
procesos de reforma permite advertir la existencia de profundas heterogenei­
dades entre los diversos casos nacionales. En efecto, en cada uno de los países
este proceso de redefinición de responsabilidades entre niveles gubernamen­
tales, que ha sido comúnmente denominado por la literatura académica como

209
CCIX
proceso de descentralización o transferencia, no sólo se encuentra en distintas
etapas de su desarrollo sino que se ha llevado a cabo en diferentes secuencias,
con distintos niveles de profundidad, en diferentes contextos políticos y eco­
nómicos, y guiados por diferentes lógicas.
En algunos casos este nuevo esquema de distribución de responsabili­
dades en materia educativa ha dado lugar a un nuevo escenario educativo
(Argentina y Chile); en otros, en cambio, el escenario actual es sólo de tran­
sición, puesto que las reformas aún se están llevando a cabo (Perú y, en
menor medida, Colombia). Por otro lado, en algunos países la transferencia
de responsabilidades en materia educativa hacia los niveles subnacionales de
gobierno se completó con anterioridad (Chile) o posterioridad (Argentina) al
reconocimiento de la autonomía política de los mismos, mientras que en
otros casos estas reformas se están procesando en forma casi paralela a un
profundo cambio en la distribución territorial del poder político, caracteriza­
da por la reciente autonomía política y financiera de los niveles subnacionales
de gobierno (Colombia y Perú). Asimismo, en algunos casos el nuevo mapa
educativo supuso una transferencia de responsabilidades hacía las autorida­
des provinciales o regionales (Argentina y Perú, respectivamente); en tanto
en otros ha implicado (o implica) una transferencia de responsabilidades en
especial en lo que refiere a competencias administrativas) hacia los gobiernos
locales (Chile y Colombia).
Tampoco es conveniente ignorar que mientras en algunos casos este
nuevo esquema de responsabilidades se puso en marcha en regímenes polí­
ticos no democráticos (Chile y, en un primera etapa, Argentina), en otros
países estos cambios se procesaron en regímenes democráticos atravesados,
además, por crisis económicas, sociales, e incluso políticas, de variada inten­
sidad (Argentina -en una segunda etapa-, Perú y Colombia). A su vez, es
preciso advertir que en algunos países (Chile es tal vez uno de los ejemplos
más claros en este sentido) este proceso de transferencia de responsabilida­
des se acompañó con estrategias que favorecieron un cambio en el escenario
de provisión y financiamiento de los servicios educativos, transitando desde
un modelo de provisión caracterizado por una fuerte presencia del sector
público hacia otro donde el sector privado comenzó a adquirir cada vez más
relevancia y donde el sector público continuó concentrando las funciones
de regulación. Finalmente, en ciertos países (por ejemplo, Argentina) estos
cambios se articularon con políticas educativas que modificaron sensible­
mente no sólo la estructura interna del sistema sino también aspectos vin­
culados al ámbito pedagógico, mientras que en otros casos las reformas

210
CCX
 implicaron sólo una redistribución de responsabilidades y funciones en
materia educativa.
En este contexto caracterizado por las profundas transformaciones en los
sistemas educativos de la región ha adquirido particular relevancia en la lite-
ratura académica el análisis o evaluación de los efectos estas reformas han
producido (o pueden producir) tanto en la calidad de los servicios educativos
como en la equidad en la prestación de los mismos. Es en este espacio discur-
sivo que todavía hoy se enfrentan dos posiciones antagónicas que sitúan en el
centro de la discusión las supuestas ventajas y desventajas que encierran los
procesos de descentralización llevados adelante en los países de la región.
Entre las primeras (las ventajas) se destacan la no siempre probada mayor
capacidad que un sistema descentralizado ofrece para adaptar el servicio a las
necesidades de los usuarios, dando cuenta de la diversidad de demandas y
contextos en los que éstos se sitúan; la apertura de nuevos espacios institucio-
nales más próximos a los ciudadanos que (supuestamente) alientan una mayor
participación y compromiso de los mismos en la gestión de los servicios, gene-
rando así más y mejores instrumentos para el control de la gestión, y la mayor
eficiencia (relación costo-eficacia) que un sistema descentralizado permite en la
utilización de los recursos públicos. Entre las desventajas, por su parte, se des-
tacan la posible fragmentación del sistema educativo, con los consecuentes
problemas de coordinación y cooperación que aquélla introduce y las externa-
lidades negativas que ello puede generar; la ocupación de los nuevos espacios
de participación por aquellos sectores con mayores recursos y capacidades, y
no por los que más necesitan del servicio, y los potenciales peligros que un
sistema descentralizado puede generar tanto en términos del aumento de las
desigualdades sociales (sean éstas de carácter socioeconómico, étnico, de géne-
ro, etcétera) como de la desigual calidad de los bienes que se distribuyen.
Sin embargo, esta discusión sobre las distintas formas de organización
del gobierno de la educación parece olvidar la importancia que tienen sobre
la performance del sistema educativo -más allá de qué tan centralizado o des-
centralizado sea éste-, los actores de nivel intermedio ligados a la implementación de
las políticas del sector. En este escenario, la investigación se propuso rescatar del
olvido a estos actores que resultan claves para el funcionamiento del sistema,
puesto que tienen bajo su responsabilidad la difícil tarea de administrar (para
un determinado grupo de escuelas) las políticas diseñadas en otro ámbito u
órgano jurisdiccional, e indagar cuáles son las capacidades que éstos tienen o
pueden desarrollar para influir sobre la búsqueda de la equidad en sus ámbi-
tos territoriales de actuación.

211
CCXI
RELEVANCIA DEL TEMA

La importancia del tema se explica principalmente a partir de dos tipos de

consideraciones. La primera se vincula con la ausencia de estudios que se
propongan focalizar la atención en los actores de nivel intermedio del sistema
educativo, interrogándose por las modalidades de organización y articulación
de estos actores, por el papel que éstos desempeñan dentro del sistema, así
como las capacidades que tienen o desarrollan para incidir o influir en la bús­
queda de la equidad intraterritorial. En tal sentido, se puede afirmar que
hasta hoy se sabe muy poco sobre estos actores, constituyéndose en una gran
"caja negra" para los especialistas en educación. Este olvido a veces parece
justificarse a partir de la asunción de que estos actores de nivel intermedio
son simples "correas de transmisión" de demandas y políticas entre las escue­
las (nivel micro) y los espacios de elaboración de políticas (nivel macro), y
que por tanto son incapaces de influir -por medio de sus comportamientos-
en los resultados y el funcionamiento del sistema.
La segunda consideración se vincula con el papel crítico que, a nuestro
entender, estos actores de nivel intermedio desempeñan al interior del siste­
ma educativo. Si bien es cierto que estos actores no gozan de plena autono­
mía para modificar las políticas o demandas provenientes de los espacios de
elaboración de políticas o las escuelas, respectivamente, no se puede ignorar
la función crítica que éstos desempeñan al "procesar" esas mismas políticas
y demandas. En efecto, estos actores tienen sus propios intereses, preferen­
cias y objetivos (individuales y organizacionales); por tanto, pueden estar
interesados en (intentar) modificar algunos aspectos de estas políticas o de­
mandas, aprovechando con este fin los distintos márgenes de autonomía
"disponibles".
Por cierto, el efecto de sus acciones (con independencia ele la valoración
que se haga de ellas) se encuentra limitado por su espacio territorial de actua­
ción, aunque al interior de éste tienen, o pueden desarrollar, una amplia ca­
pacidad para moldear los resultados de las políticas diseñadas por los policy-
makers (nivel macro). Ello explica, por ejemplo, que una misma política pueda
ser procesada de forma diferente en distintos ámbitos jurisdiccionales, según
quiénes sean los actores de nivel intermedio competentes, cuáles los recursos
y capacidades a su disposición, y cuáles sus intereses y objetivos organizacio­
nales. De ello se desprende que los actores de nivel intermedio del sistema
educativo pueden constituirse al interior de su ámbito jurisdiccional en acto-

212
CCXII
res privilegiados para incidir en los resultados de las políticas y, específica­
mente, en el logro de la equidad.

PÉRDIDA DE VIGENCIA DE LOS EJES COMPARATIVOS

CENTRALIZACIÓN-DESCENTRALIZACIÓN

Si se pregunta cuáles han sido los ejes que han estructurado el debate sobre
las reformas en el sector educación, el eje centralización-descentralización
aparece como uno de los más relevantes. Ello no es nada casual. Por un lado,
refleja el discurso dominante utilizado en los años setenta y ochenta para
analizar los procesos de crisis que afectaban a los estados latinoamericanos.
Los primeros diagnósticos parecieron "probar" que las causas de las crisis
que atravesaban estos estados, y en particular los sistemas y políticas educa­
tivas, estaban asociadas a los problemas derivados del agotamiento de una
matriz Estado-céntrica (Cavarozzi, 1994) que había sido hegemónica y que
había permitido explicar el desarrollo político, económico y social de la re­
gión entre los años cuarenta y setenta. Haciéndose eco de estos diagnósticos,
una porción importante de la literatura situaba en el centro de sus análisis el
problema de la centralización, al tiempo que tomaba partido por la descentra­
lización como herramienta para superar todos aquellos problemas que apare­
cían vinculados a la centralización.
Sin embargo, transcurridos más de 20 años desde la aparición de este
debate entre aquellas voces favorables a la descentralización y aquellas favo­
rables a la centralización, este eje ha perdido hoy gran parte de la capacidad
explicativa para comprender los complejos, y a veces contradictorios, apren­
dizajes que resultan de las experiencias analizadas. Los motivos de esta pér­
dida de relevancia explicativa pueden identificarse principalmente en torno a
dos argumentos: a) la carga valorativa de los conceptos, y b) la importancia
creciente de las relaciones intergubernamentales y el gobierno multinivel.
El primer argumento remite a la creciente carga valorativa que estos con­
ceptos han ido adquiriendo desde los años setenta en virtud de su utilización
político-ideológica. Esta "contaminación" conceptual se dio en el marco de la
hegemonía de un discurso que abogaba por una drástica reducción y redefini­
ción de las responsabilidades de los estados nacionales como estrategia para
superar las crisis que éstos afrontaban. En este contexto no resulta sorpren­
dente que la centralización apareciera asociada con la ineficacia, la ineficiencia,

213
CCXIII
el burocratismo (en el sentido peyorativo del término), la baja calidad, la
falta de equidad y, paradójicamente, la discrecionalidad de la administración.
La centralización se torna así en la variable independiente que (para muchos)
permite explicar casi todos los males que han conducido a la crisis de los es­
tados nacionales. El ejemplo más claro de ello se reflejó en el plano discursivo,
donde la defensa de cualquier tipo de posición centralista, con independencia
de sus alcances y de los argumentos utilizados, era considerada "políticamen­
te incorrecta". La contracara de esta asociación se advierte en los valores
(opuestos) asignados al otro término de este par conceptual. En efecto, la
descentralización se convirtió en la respuesta adecuada para superar todos
aquellos problemas "causados" por la centralización.
El segundo argumento se relaciona con la escasa capacidad de este par con­
ceptual para dar cuenta de las complejas y diversas relaciones que en los países
analizados se establecen entre los distintos niveles de gobierno. Esta advertencia
resulta particularmente importante cuando se analiza la complejidad que carac­
teriza a los nuevos sistemas educativos que se han conformado en la región. Por
lo general, la clasificación de los sistemas educativos en torno al eje centraliza­
ción-descentralización suele realizarse dándole prioridad a algún ámbito compe­
tencia! en detrimento de otros, lo que conduce a simplificaciones absurdas de la
complejidad que caracteriza al sistema. En este sentido, la dimensión usualmen-
te privilegiada por los analistas ha sido la localización de la responsabilidad en
materia de la provisión de los servicios educativos, descuidándose así la impor­
tancia de las dimensiones de regulación y financiamiento del sistema.
De este modo, los cambios operados o que se están procesando en cada
uno de los países de la región ponen de manifiesto que, paralelamente al pro­
ceso de distribución de poder y competencias entre los diversos niveles gu­
bernamentales, son cada vez más las áreas o ámbitos de poder compartidos.
Por ello ya no es posible seguir pensando las relaciones intergubernamentales
en términos de jerarquía o autonomía sino que se vuelve imprescindible ana­
lizarlas en términos del modelo de autoridad compartida o superpuesta,
donde la negociación y la cooperación entre los diversos niveles de gobierno
constituyen un requisito fundamental (Wright, 1997). En este modelo, tanto
el gobierno nacional como los gobiernos subnacionales participan activamen­
te en la definición de la dimensión sustantiva de las políticas públicas, aunque
son los gobiernos subnacionales los que a través de su propia estructura or­
ganizativa tienen, o suelen tener, mayores (aunque no siempre exclusivas)
responsabilidades sobre la dimensión operativa de las políticas. Por tanto, en

214
CCXIV
 este nuevo contexto, se vuelve imprescindible pensar en términos de gobierno
multinivel (Goma y Subirats, 1998).
La ventaja que presenta el concepto de gobierno multinivel resulta de su
capacidad para poner en el centro de la discusión y el análisis los problemas
y complejidades propias de las relaciones intergubernamentales. En efecto,
los tres rasgos característicos de todo gobierno multinivel son: a) que áreas
considerables de operaciones gubernamentales incluyen, simultáneamente,
unidades (o funcionarios) de los distintos niveles gubernamentales (nacional,
regional y local); b) que las áreas de autonomía o de independencia de una
sola jurisdicción y de plena discrecionalidad son (formalmente) relativamen­
te pocas, y c) que el poder y la influencia de que dispone individualmente
cualquier jurisdicción (o funcionario) están considerablemente limitados.
Es en este contexto caracterizado por el gobierno multinivel que se torna
fundamental diferenciar entre los distintos tipos de decisiones que se adoptan
al interior del sistema educativo, es decir, entre aquellas decisiones que son
meramente administrativas y aquellas que refieren a aspectos financieros o
pedagógicos. El propósito de esta diferenciación es identificar el tipo de deci­
siones que adoptan los distintos actores -tanto las autoridades encargadas for­
malmente de la toma de decisiones como aquellos actores (de nivel intermedio)
ligados al proceso de implementación- en cada uno de los niveles territoriales.
Lo expuesto permite advertir, por tanto, la dificultad que implica preten­
der clasificar a los sistemas educativos con base en un criterio riguroso que
implique reconocer una perfecta y estática división de responsabilidades y
funciones entre los actores de los distintos niveles territoriales. En efecto, si se
tiene en cuenta que la mayoría de los sistemas educativos se caracteriza por la
presencia de un modelo de autoridad superpuesta, resulta clave asumir -para
poder dar cuenta de esta complejidad- que los actores que operan en los dis­
tintos niveles territoriales, y con distintas competencias formales, pueden in-
teractuar por medio de complejos procesos de negociación y conflicto a lo
largo del proceso de las políticas.

ALGUNAS PRECISIONES CONCEPTUALES

Avanzar en el desarrollo de la perspectiva teórica utilizada para analizar el papel

de los actores de nivel intermedio en el gobierno del sistema educativo y su
probable aporte a la promoción de la equidad educativa, requiere explicitar
ciertas definiciones conceptuales. Son al menos tres las interrogantes que re-
215
CCXV
quieren algún tipo de precisión conceptual: 1) ¿qué se entiende por "gobierno"
del sistema educativo?; 2) ¿a qué (o a quiénes) refiere el concepto de actores de
nivel intermedio del sistema?, y 3) ¿qué se entiende por equidad educativa?

El gobierno

Siguiendo a Orlandi y Zelaznik (1996), el concepto gobierno tiene al menos

tres tipos de interpretaciones. La primera identifica al gobierno con el con­
junto de individuos que ejercen el poder de autoridad en un sistema político.
Este concepto está centrado tanto en actores individuales (los políticos más
precisamente), como en actores colectivos (los partidos políticos, por ejem­
plo) que ocupan puestos de liderazgo oficial. Por el significado que aquí adop­
ta, esta palabra en lengua española se asimila al término "gobernantes".
Una segunda interpretación define al gobierno como la actividad de con­
ducir a un conjunto de personas hacia determinados objetivos o estados desea­
dos. Esta acepción del concepto remite directamente a su origen etimológico,
y tiene una orientación exclusivamente funcional; por lo tanto, se ocupa de
definir- qué funciones corresponden a la acción de gobernar. Sin embargo, los
mencionados autores afirman que debido a la amplia gama de actividades
involucradas en el gobierno resulta una tarea difícil de cumplir exhaustiva­
mente. A pesar de ello, plantean dos categorías en las que se podrían clasificar
las actividades o funciones de gobierno: a) las funciones políticas, y b) las
actividades administrativas o de gestión.
Finalmente, la tercera acepción es aquella que interpreta al gobierno como
un conjunto de instituciones. De esta manera, el gobierno de un sistema debe
ubicarse dentro de un esquema más amplio compuesto por el régimen políti­
co y el sistema político. Haciendo uso de este marco analítico, el gobierno se
ubica en un espacio más amplio llamado "sistema político", compuesto por
tres niveles: la comunidad política, el régimen político y las autoridades.
En esta investigación el análisis se centra principalmente en dos de los
componentes del régimen político: las normas y reglas de juego y las estructuras
de autoridad. Las normas y reglas de juego estructuran la acción social y espe­
cifican básicamente dos elementos. En primer lugar, delimitan los modos en
que los miembros del sistema pueden participar tanto del proceso de toma de
decisiones como de la aplicación de las mismas, regulando o condicionando
la forma en que las decisiones se adoptan y se llevan a cabo. En segundo tér-

216
CCXVI
 mino, también prescriben la forma de designación o reclutamiento de aque­
llas personas que estarán autorizadas a decidir y a poner en práctica las deci­
siones adoptadas. Con respecto a la naturaleza de las normas, Morlino (1985)
hace una diferencia entre el campo de lo formal y lo informal. Mientras que
las normas o procedimientos se refieren a las reglas formalizadas, las reglas de
juego propiamente dichas son aquellas no formalizadas, pero elaboradas y
admitidas fácilmente por los actores para guiar su comportamiento.
Las estructuras de autoridad, por su parte, se distinguen formalmente en
razón de si son estructuras de toma de decisiones o estructuras de aplicación
de las mismas. En ambos casos, son las normas -reglas formales (constitu­
ción, leyes, decretos, etcétera)-, las que determinan cuáles son esas estructu­
ras de autoridad y las que, al mismo tiempo, regulan cuál es su ámbito com-
petencial, quiénes son las personas autorizadas para ocuparlas y conforme a
qué procedimientos, y cuáles son las funciones correspondientes a cada una
de ellas. Ello no significa suponer, sin embargo, que las normas son perfectas
predictoras del comportamiento de estas autoridades, puesto que con fre­
cuencia existen reglas informales que difieren del contenido de las normas
formales y suelen ejercer una importante influencia en el comportamiento de
las autoridades vinculadas al proceso de toma de decisiones, así como de los
actores "encargados" de su aplicación.
Por tanto, entendemos aquí al gobierno como conformado por las normas
(formales) y reglas (informales) que configuran los papeles de autoridad, así
como también por las estructuras de autoridad que se derivan de estas defi­
niciones de papel.

Los actores de nivel intermedio (en el gobierno del sistema educativo)

El otro concepto clave es el de actores de nivel intermedio. Este término en­

cierra, a su vez, dos conceptos que resulta necesario esclarecer: 1) el de actores,
y 2) el de nivel intermedio.
Por lo que respecta al primer concepto, la pregunta central es, ¿qué con­
vierte a determinados individuos en actores} Siguiendo el planteo de Repetto
(1998), son cinco los atributos que permiten que un determinado individuo u
organización se configure como un actor. El primero de ellos es la capacidad de
negociación, que hace referencia a la posibilidad de influencia en las instancias
reales de formulación y/o gestión de las políticas públicas. El segundo atribu-

217
CCXVII
to es la capacidad para descifrar el contexto, con el cual se alude a la posibilidad de
acceder a la mayor cantidad y calidad de información. El siguiente atributo es
la capacidad de representación, que en el caso de los actores sociales se refiere a la
posibilidad de liderazgo para expresar con legitimidad a quienes conforman su
base de sustentación, mientras que en el caso de los actores estatales se refiere
a la posibilidad de contar con el respaldo legal que ampare su accionar. El
cuarto atributo es la capacidad de movilización social, con el cual se hace referen-
cia a la posibilidad de presionar a los otros actores involucrados mediante la
magnitud del número -y sus formas de expresión- en ciertos momentos y
lugares:. En tanto, el último atributo es la capacidad de acción colectiva, con el cual
se alude a la posibilidad de conjurar el problema del hombre indiferente que se
desentiende de todo. Finalmente, el autor realiza una diferenciación -que re-
sulta fundamental- entre los actores sociales y los estatales. Ello se debe a que
estos últimos están en condiciones de movilizar un recurso que no poseen los
actores sociales: la capacidad de autoridad, que hace referencia a la posibilidad de
los actores estatales de ejercer el poder público, dado que, en última instancia,
las políticas públicas son establecidas y ejecutadas por el Estado.
Por lo que respecta al concepto de nivel intermedio, es preciso advertir aquí
la existencia de "usos" diferentes en la literatura académica. Al igual que mu-
chos otros conceptos en las ciencias sociales, este término se ha utilizado en
diferentes contextos y con distintos significados. Aquí se distinguen básica-
mente dos contextos en los que este término se ha empleado con frecuencia.
La primera acepción remite a su uso en tanto nivel intermedio de gobier-
no, queriendo referir con ello a la existencia formal de un nivel de gobierno
que se encuentra entre el nacional y el local. Como puede advertirse, este uso
del término remite a un sentido estrictamente territorial-gubernamental,
cuya utilización se potenció a raíz de los procesos de descentralización del
poder político y la creación de niveles intermedios de gobierno que han ex-
perimentado numerosos países latinoamericanos en las últimas décadas.
La segunda acepción, en cambio, remite a aquellos actores (que deben
poseer algunas de las propiedades enunciadas) que se sitúan entre las instan-
cias de elaboración de políticas públicas (nivel macro) y, en nuestro caso en
particular, las escuelas (nivel micro), que son las destinatarias últimas de esas
políticas y el espacio en el cual éstas pretenden operar. Por tanto, en esta se-
gunda acepción no es imprescindible para su definición (aunque sí a los
efectos de la comparación entre los distintos casos nacionales) la jurisdicción
territorial en la cual operan estos actores de nivel intermedio. Ello se debe a

218
CCXVIII
que se identifica a los actores de este nivel con aquellos actores organiíadO-
nales o individuales, sociales o estatales, que participan en el proceso de eje­
cución de las políticas públicas (Pressman y Wildavsky, 1984; Berman, 1996;
Meyers y Vosanger, 2002). Es en este último sentido que se utiliza aquí el
concepto de nivel intermedio, con el propósito de centrar la atención en aque­
llos que se encuentran más próximos a la vida escolar.

La equidad educativa

Un último concepto clave a los fines del presente trabajo es el de "equidad". En

efecto, el interés no sólo se centra en (re)descubrir el quién y el qué (funciones)
de los actores de nivel intermedio en el gobierno del sistema educativo, sino
que se vincula, además, con la pregunta en torno a cuáles son las capacida­
des que estos actores tienen, así como los comportamientos que (dicen que)
desarrollan para incidir -o dar respuestas- en el problema de la equidad.
¿Qué es lo que justifica analizar el papel de los actores de nivel interme­
dio poniendo especial interés en el problema de la equidad educativa? La
respuesta parece sencilla (aunque no por ello implique la solución al proble­
ma): la equidad se ha vuelto desde la última década del siglo pasado en uno
de los temas más importantes (junto al de la calidad) en la agenda educati­
va de los países latinoamericanos (Braslavsky y Gvirtz, 2000). Y ello no es
casual, sino que se explica a la luz de las profundas desigualdades (sean éstas
de carácter socioeconómico, étnico, de género, etcétera) que atraviesan a las
sociedades de estas latitudes -y también, por tanto, a sus sistemas educati­
vos- y que al compás de las reformas efectuadas durante esa década se han
ido profundizando cada vez más (Rivas, 2004).
Ahora bien: ¿cómo, y en qué contexto, surge el concepto de equidad en
las agendas educativas regionales? La respuesta a esta pregunta exige recono­
cer que la importancia de este problema es relativamente reciente. Durante
muchos años este concepto permaneció oculto detrás de otro que parecía
explicar y dar sentido a las políticas educativas de los estados nacionales.
Este otro concepto era el de "igualdad de oportunidades", con el que se hacía
referencia no sólo a la búsqueda de las mismas oportunidades (para todos) de
acceso al sistema sino, además, a los intentos por ofrecer un mismo servicio
(en características y calidad) para todos los ciudadanos.
Sin embargo, a mediados de la década de los setenta comienzan a surgir
los primeros estudios empíricos y teóricos que advierten que la búsqueda de
219
CCXIX
una educación igual para todos (mismos contenidos, mismos métodos) no
garantiza una mayor democratización del sistema sino que sirve para repro­
ducir las desigualdades preexistentes (Bourdieu y Passeron, 1977; Bourdieu,
1979). Estos análisis ponen de manifiesto que la igualdad de oportunidades es
una ilusión y que incluso cuando una proporción importante de la población
en edad escolar accede al sistema no todos llegan de la misma manera y, peor
aún, no siempre se les brinda el mismo servicio.
A mediados de los años ochenta estos análisis comenzaron a s;er cada vez más
abundantes y empezaron a mostrar que los sistemas educativos latinoamericanos
no sólo discriminaban por nivel socioeconómico sino que también lo hacían por
raza, etnia, religión o género, reforzando así la idea de que en sociedades cada vez
más complejas y diferenciadas las políticas orientadas por el lema "misma edu­
cación para todos" no siempre son deseables puesto que pueden producir re­
sultados contradictorios. En consecuencia, comienza a percibirse que la demo­
cratización del sistema educativo no consiste necesariamente en brindar igual
educación para todos, reconociéndose como parte esencial del proceso demo-
cratizador el respeto a las diferencias culturales y/o de género. De este modo,
el nuevo gran desafío de la educación desde los años noventa radica en el reco­
nocimiento y valoración de esas diferencias (Braslavsky y Gvirtz, 2000).
En este contexto, comienza a surgir un nuevo concepto en el debate edu­
cativo; el concepto de equidad. Pero, ¿cómo lo definimos? Se utiliza aquí la
definición de Hopenhayn y Ottone (1999a, 1999b) que entiende la equidad
educativa como un proceso que comprende y articula simultáneamente dos
dimensiones: 1. la igualdad de oportunidades, y 2. la valoración y/o compen­
sación (según el caso) de las diferencias. De lo que se trata entonces es de
prestai- servicios diferenciados, atendiendo a la heterogeneidad de la deman­
da, pero no con la intención de reproducir desigualdades sino de brindar
oportunidades equivalentes (y no sólo de acceso) a todos los ciudadanos.

EL PAPEL DE LOS ACTORES DE NIVEL INTERMEDIO

EN LOS SISTEMAS EDUCATIVOS ANALIZADOS

Los actores de nivel intermedio en el sistema educativo chileno

Actualmente el sistema educativo de Chile se administra mediante un siste­

ma mixto: con un papel conductor del Estado nacional (en especial en lo que

220
CCXX
refiere a las cuestiones pedagógicas), una provisión descentralizada de la ofer­
ta de educación pública, y una oferta cada vez más importante del sector
privado (Román, 2007).
Asumiendo el marco conceptual que define a los actores de nivel inter­
medio como aquellos actores u organizaciones del sistema educativo que
median entre los espacios institucionales donde se toman las decisiones de
política (nivel macro) y las escuelas y liceos (nivel micro), cuyas funciones y
atribuciones resultan estratégicas para la dinámica, los procesos y las prácti­
cas escolares, los actores institucionales de nivel intermedio identificados en
el caso chileno son las direcciones provinciales y los municipios bajo tales direc­
ciones. Son estas dos instituciones públicas (y sus miembros), quienes se
encuentran más cerca del ámbito de las escuelas.
En la figura 1 se muestra la "doble" dependencia a la que se ven someti­
das las escuelas y liceos que reciben financiamiento estatal y se identifica a los
actores de nivel intermedio del sistema educativo.

FIGURA 1

Aspectos Aspectos
Administrativos Técnicos

Ministerio de
Sostenedores Educación

Secretarías
Educativas

Privados Municipios DEPROV's

DEM
Corporaciones

Escuelas con
financiamicnto público

Fuente: Román (2007).

221
CCXXI
 La enorme heterogeneidad de las comunas en Chile (tamaño, población,
ubicación geográfica, recursos y presupuesto anual, entre otros) determina
también distintos tipos de actores de nivel intermedio, lo que hace aún más
complejo el análisis de las posibilidades y limitaciones de aquellas normativas
que enmarcan y definen los papeles y funciones de estos actores que operan
en distintos espacios territoriales.
El análisis de la normativa que regula el sistema educativo chileno
muestra claramente cómo la reforma ha seguido dos líneas paralelas que
han impedido una verdadera descentralización del sistema educativo, con­
virtiendo al propio sistema en una fuente casi permanente de conflictos y
tensiones entre los distintos actores del sistema. En efecto, mientras que las
funciones de planificación y fiscalización educativa son atribución y respon­
sabilidad del (MINEDUC), la administración del sistema recae legalmente en
los municipios. Esto ha supuesto la fragmentación del sistema de educación
pública, al tener que gestionar por separado (y en ámbitos jurisdiccionales
distintos) los aspectos técnico-pedagógicos y los administrativo-financieros.
Hay, por tanto, ciertas restricciones legales para la toma de decisiones pe­
dagógicas relativas a la educación que se imparte en cada una de las comu­
nas. Los sostenedores municipales, a pesar de tener la responsabilidad y el
control respecto de la administración de los recursos financieros provenien­
tes de la subvención estatal y la organización, selección, contratación y
despido de los docentes y directivos, en la mayoría de los casos son margi­
nados o excluidos del control, supervisión y de la toma de decisiones en el
ámbito pedagógico.
Al contrario, las direcciones provinciales son las que concentran las atri­
buciones legales para la supervisión y asesoría técnico-pedagógica a las escue­
las y liceos a nivel provincial, aunque carecen de atribuciones para organizar
y gestionar los recursos humanos y materiales que permiten garantizar un
mejor servicio educativo para cada establecimiento bajo su jurisdicción. Su
papel en los ámbitos administrativos y financieros se circunscribe a una tarea
de inspección para validar el cuerpo docente necesario en cada escuela y cer­
tificar la matrícula y asistencia escolar para hacer llegar el pago de las subven­
ciones a los establecimientos educativos.
Es interesante constatar que muchas de las iniciativas a favor de la equi­
dad educativa están consideradas en las políticas diseñadas en el nivel central.
Entre ellas se destaca el que muchos de los programas ofrecidos respondan a

222
CCXXII
políticas de discriminación positiva, que han promocionado y favorecido, a SU
vez, la capacitación y el perfeccionamiento de los profesores de estableci­
mientos públicos por medio de becas así como de mejoras en los sueldos de
quienes terminan y acreditan dicha formación.
Asimismo, es importante destacar la función que cumplen las asigna­
ciones especiales, previstas por ley, para los profesores que trabajan en
circunstancias difíciles, lo que ciertamente contribuye a mejorar la calidad
de la enseñanza para los niños que asisten a dichos centros. La legislación
vigente considera además ciertas normas que impiden que se expulse a un
estudiante de un colegio por su situación económica o rendimiento acadé­
mico. Otra medida que busca promover la equidad educativa es la subven­
ción especial para establecimientos que atienden a niños con discapacida­
des de distinta índole, a fin de que puedan integrarse adecuadamente al
proceso de enseñanza escolar. En este mismo ámbito vale la pena resaltar
el proyecto de ley que propone la entrega de becas a los estudiantes de
mayor riesgo social, a fin de retenerlos en el sistema educativo (programa
"Liceo para todos").
Finalmente, la flexibilidad curricular que desde el nivel central se otorga
a cada establecimiento puede entenderse como un aporte a la equidad, siem­
pre que la adecuación o ajuste curricular responda a las necesidades especia­
les y particulares de la población estudiantil. Sin embargo, al no delegar
atribuciones de control y supervisión a los municipios (sostenedores), la
aplicación de esta medida así como sus efectos (positivos o negativos) que­
dan sujetos a la voluntad de los actores escolares y no se traduce, por tanto,
en un mejoramiento de la calidad educativa. De hecho, los hallazgos encon­
trados permiten afirmar que a pesar de existir flexibilidad curricular, la
mayoría de las escuelas trabajan con los planes opcionales ofrecidos por el
Ministerio de Educación.

Los actores de nivel intermedio en el sistema educativo colombiano

A partir de las reformas que se iniciaron en Colombia en los años ochenta y

que se han profundizado en las dos décadas siguientes bajo el marco estable­
cido por la nueva Constitución sancionada en 1991, emergen y se consolidan
tres modelos distintos de gobierno de la educación:
223
CCXXIII
 MODELO 1
Nación - Departamento - Municipio no certificado - Escuela
Ministerio de Educación Nacional (MEN) - Secretaría de Educación Departamental - Alcal­
día municipal - Institución educativa

MODELO 2
Nación - Municipio certificado - Escuela
Ministerio de Educación Nacional (MEN) - Secretaría de Educación Municipal - Institución
educativa

MODELO 3
Nación - Distrito - Escuela
Ministerio de Educación Nacional (MEN) - Secretaría de Educación Distrital - Institución
educativa

La modificación más importante en la configuración de estos modelos se vin­

cula con el establecimiento del mecanismo de certificación (definido en pri­
mer lugar en la Ley 60 y luego en la Ley 715), que consiste en que las enti­
dades territoriales deben demostrar su capacidad para cumplir con ciertos
requerimientos necesarios para la administración (adecuada) de los recursos
de la nación como requisito para recibir directamente transferencias del Es­
tado nacional. La certificación fue inicialmente obligatoria para los departa­
mentos y los distritos, y a partir de 2002 para todos los municipios de más de
100,000 habitantes. En la actualidad existen 78 entidades territoriales certifi­
cadas: el total de los departamentos (32) y los distritos (4), además de 42
municipios, un buen número de los cuales son capitales departamentales.
Conforme el primer modelo los municipios, al no estar certificados y, por
ende, no tener la autonomía para la administración del servicio educativo y
de las transferencias hechas para tal fin, reciben sólo una pequeña partida
presupuestaria para invertir en calidad, pero no manejan el grueso de los re­
cursos (destinados a personal y recursos físicos), que están en manos de los
departamentos. De esta manera, las instituciones educativas dependen tanto
de la entidad territorial más cercana, los municipios en los que se encuentran
ubicados, como de las secretarías de educación departamental, que son insti­
tuciones que se encuentran más lejanas de la cotidianidad de la escuela y de
los procesos que tienen lugar en su interior.
Conforme al segundo y tercer modelo, tanto los municipios certificados
(modelo 2) como los distritos (modelo 3) gestionan el conjunto de los recursos
(humanos, físicos y financieros) y constituyen la única instancia mediadora
entre las instituciones educativas y el nivel central (es decir, los policymakers), sin

224
CCXXIV
la intermediación de los departamentos (y sus secretarías de educación). Cabe
destacar que los municipios certificados sólo representan 5 por ciento del total
de los del país, aunque este porcentaje no se corresponde con el de la población
que albergan, pues estos municipios incluyen las grandes ciudades (entre ellas
la capital del país, que alberga más de 15 por ciento de la población nacional).
Es preciso advertir que este reciente proceso reformista se caracteriza por
sus oscilaciones. Estos vaivenes entre procesos de reforma y contrarreforma
que afectaron la configuración del gobierno del sistema educativo han sido
producto de tensiones entre intereses a favor y en contra del centralismo; ten­
siones de las que han salido más fortalecidas las posturas centralistas. En efecto,
es fundamentalmente el Ministerio de Educación Nacional (MEN), junto con
otros actores institucionales que funcionan bajo la órbita del nivel central, la
instancia encargada de tomar la mayor parte de las decisiones sustantivas tanto
en lo que se refiere al ámbito administrativo como al pedagógico-curricular. En
este contexto de escasa autonomía decisoria de los niveles subnacionales, las
reformas sólo han conllevado una lenta desconcentración de algunas tareas más
operativas hacia ciertos actores ubicados en estos espacios subnacionales.
Si bien ha habido un traslado de ciertas competencias hacia actores de
nivel subnacional -que autores como Winkler (2004) interpretan como una
devolución moderada a los gobiernos regionales tanto en lo que concierne a
autonomía para administrar el personal docente como para el financiamiento
y la elaboración de presupuestos-, la realidad indica que es más un proceso
de desconcentración -tal como lo definen Me Ginn y Welsh (1999)-, puesto
que sólo se transfieren las competencias para que se cumplan las reglas pero
no para trazarlas. En el caso colombiano, la mayor parte de las decisiones que
afectan la vida de las escuelas son elaboradas por actores del nivel central,
más que por los ubicados en los niveles subnacionales. Las reformas, por
tanto, no han tenido un énfasis descentralizador, lo que se deduce de la si­
guiente distribución de competencias que establece la legislación vigente:

1. el nivel central define el monto de las transferencias a las entidades terri­

toriales y el tamaño de la planta docente;
2. hay un muy bajo nivel de autonomía de los actores subnacionales para el
manejo de los recursos transferidos por la nación (90 por ciento de los recur­
sos transferidos tienen un destino específico);
3. las instituciones escolares se organizan de acuerdo con parámetros defini­
dos por el nivel central, cuya aplicación está a cargo actores de nivel interme­
dio que se localizan en espacios territoriales subnacionales y cuya injerencia
o posibilidad de redireccionamiento es más bien escasa;

225
CCXXV
 4. hay una centralización del diseño auricular, así como de la evaluación de
la calidad por medio de estándares y pruebas externas, y
5. hay un alto control por parte del nivel central sobre la gestión del gobier­
no subnacional mediante normativas, sistemas de información y aplicación
de estándares.

De este modo, para la mayor parte del país lo que habría sería una suerte
de desconcentración de tareas (operativas) hacia gobiernos subnacionales;
mientras que en algunos pocos casos -los más cercanos al centro decisorio y
que disponen de recursos propios de distinta índole- habría una descentraliza­
ción moderada o "intermedia". A pesar de ello, hay ciertos márgenes variables
de autonomía para operar sobre la redefinición de aspectos sustantivos y ope­
rativos de las políticas educativas; pero al no ser homogéneas (como consecuen­
cia de la segmentación existente) las capacidades que poseen los actores de nivel
intermedio que operan en los ámbitos subnacionales, los resultados obtenidos
suelen ser muy dispares, profundizando a veces las desigualdades de origen.
Ante la diversidad que surge de la propia segmentación del desarrollo
nacional y de la ausencia de un modelo homogéneo y único de gobierno de
la educación, las realizaciones efectivas que los actores de nivel intermedio
que operan en el ámbito subnacional pueden realizar, dadas las restricciones
normativas y presupuestarias derivadas de las reformas, se explican más por
sus capacidades singulares e individuales. Otro tanto, y con más razón, se
puede: afirmar acerca de las realizaciones de estos actores a favor de la inclu­
sión y la equidad educativa. En este sentido, más que a los procesos de refor­
ma, las contribuciones efectivas de estos actores a favor de la equidad se
vinculan especialmente a sus propias agendas y capacidades individuales y
organizacionales.
En cuanto al financiamiento, los recursos destinados a promover la equi­
dad educativa resultan realmente insuficientes para obtener resultados satis­
factorios. A ello se añaden las restricciones normativas, pues en lo fundamen­
tal se advierte que los gobiernos subnacionales: 1) no disponen de autonomía
para definir presupuestos y objetivos de políticas, pues la toma de decisiones
se localiza en el nivel central; 2) deben competir por recursos escasos, dado el
sistema de bolsa única; 3) cuentan con presupuestos escasos para cubrir las
necesidades que implica garantizar la equidad del sistema educativo, y 4) se
caracterizan por cierta inestabilidad, producto de la modificación de los cri­
terios para asignar el presupuesto.

226
CCXXVI
 Es evidente, por tanto, que el tema de la equidad, entendida como la ga­
rantía universal efectiva del derecho a una educación de calidad, no ha con­
tado con el respaldo político suficiente para constituirse en un eje clave y
estratégico de las reformas efectuadas. Una consideración importante que se
debe tener en cuenta aquí es que no obstante la existencia de dispositivos en
los dos ámbitos, administrativo-financiero y pedagógico-curricular, los ha­
llazgos permiten afirmar, retomando las categorías del análisis de Reimers
(2002) para América Latina, que en el país han prevalecido las reformas ge-
rencialistas, orientadas a mejorar la gestión, en especial la fiscal, y la eficiencia
económica del sector, sobre las políticas destinadas a transformar y cualificar
las sociedades del aprendizaje, escenario concreto de la calidad y pertinencia
de los sistemas educativos y de la construcción de sociedades más equitativas
e incluyentes. Tanto el examen de la normativa como el análisis de los resul­
tados obtenidos de los estudios de caso efectuados ponen en evidencia el én­
fasis economicista preponderante en las reformas, por sobre las consideracio­
nes de orden pedagógico-curricular. Dimensiones fundamentales de las
sociedades del aprendizaje, como la calidad, la pertinencia y la relevancia de
los aprendizajes, así como la búsqueda de la equidad educativa, han tenido un
lugar secundario. En este marco, el papel de los actores de nivel intermedio
depende de sus capacidades concretas y de la constitución de sus agendas, sea
para intermediar (es decir, bajar sin alteraciones) lo dispuesto por el Ministe­
rio de Educación Nacional o para ir más allá (es decir, adaptando las políticas
a sus realidades territoriales).
Por otro lado, en materia pedagógico-curricular las reformas implicaron
una transferencia de algunas pocas competencias a las instituciones educati­
vas (formulación del Proyecto Educativo Institucional y definición del curri­
culum); siendo en este ámbito el papel de las entidades territoriales bastante
menos relevante que el que poseen en temas de gestión, puesto que se cir­
cunscribe fundamentalmente a asesorar a las instituciones educativas y a
ejercer la inspección y vigilancia para asegurar que éstas cumplan con la nor­
mativa nacional. Sin embargo, la dotación de supervisores y directores de
núcleo resulta realmente insuficiente, hecho que se ve agravado por la exis­
tencia de un vacío normativo frente a su labor. Además, las tareas administra­
tivas y de inspección que deben cumplir poseen un volumen y complejidad
que suelen desbordar a estos actores, de modo que la posibilidad de aportar
al desarrollo pedagógico-curricular de las instituciones es, en la práctica, más
bien escasa o nula.
227
CCXXVII
 En síntesis, cabe destacar que la calidad y la equidad han sido dimensio­
nes que se han considerado poco en las reformas, a lo cual no sólo han con­
tribuido las visiones restrictivas de las mismas, sino también los escasos re­
cursos que se destinan, la "descarga" de la responsabilidad por la producción
de resultados a las propias instituciones educativas sin transferir las capacida­
des e insumos requeridos para tal fin. Tras muchos vaivenes, la noción de
calidad que prima en la política educativa actual se reduce a estándares
curriculares, pruebas nacionales de logro y planes de mejoramiento. Esta es,
a todas luces, una visión muy estrecha de la calidad, que ha llevado a que se
debiliten los acumulados nacionales de aprendizaje.
Frente a la pregunta por el papel de los actores de nivel intermedio y
la equidad, si bien a éstos correspondería en efecto un papel central en
tanto están más cerca de las escuelas y de las poblaciones que asisten a
ellas, es necesario reiterar que las reformas de los últimos tres lustros en
Colombia no han estado orientadas al logro de la equidad sino que han
tenido como propósito fundamental el incremento de la eficiencia fiscal.
De modo que el papel efectivo que pueden desempeñar los actores de nivel
intermedio para la construcción de un sistema educativo más equitativo y
de mayor calidad se ve restringido en gran medida por los dispositivos
normativos establecidos desde el nivel central, puesto que no han contri­
buido a trasladar hacia los gobiernos subnacionales la preocupación por la
equidad, ni les han provisto de los dispositivos normativos y recursos re­
queridos para el efecto.

Los actores de nivel intermedio

en el sistema educativo peruano

En Perú son cuatro los niveles territoriales donde se lleva a cabo la gestión
de los servicios educativos (véase figura 2): el nivel central o nacional, que
corresponde al Ministerio de Educación; el regional, donde se ubican las
Direcciones Regionales de Educación (DRE); el local donde actúan las Uni­
dades de Gestión Educativa Local (UGEL), dependientes de las DRE y donde
se ubican los gobiernos locales (vale decir, las municipalidades provinciales
y, en menor escala, las municipalidades distritales), y finalmente, las insti­
tuciones educativas.

228
CCXXVIII
 FIGURA 2
LOS NIVELES DE GOBIERNO DE LA EDUCACIÓN EN PERÚ
Nivel de gobierno Educación

Gobierno central Ministerio de Educación

Gobierno regional Dirección Regional de

(26) Educación (26)

Gobierno local Unidad de Gestión

Provincia (194) Educativa Local (206)

Gobierno local Instituciones educativas

Distrito (1,828) (64,455 CF/ 18,966 PNE)

Para la transferencia a los gobiernos regional v local opera un sistema de acreditación que evalúa la existencia de
capacidades de gestión efectiva para asumir las competencias, funciones, atribuciones y recursos.
Fuente: Elaboración propia.

La característica fundamental del sistema educativo peruano es su cen­

tralismo, aunque con importantes tendencias a la desconcentración. Sin
embargo, si bien se han delegado ciertas funciones, el poder de decisión
continúa estando concentrado en el nivel central. Los organismos regionales
son sólo agentes del poder central del Estado, con el que comparten algo de
la supervisión y administración de personal. El nivel regional, a su vez, tiene
escasa competencia en la selección de los directores de los organismos de
educación provincial.
Los actores del nivel intermedio del sistema educativo peruano son básica­
mente dos: las Direcciones Regionales de Educación y las UGEL. Éstas han sido
siempre concebidas como órganos dedicados a la transmisión, tramitación y/o
ejecución y al control del cumplimiento de las decisiones del nivel central. Las
normas que emiten -en la mayoría de los casos- son un subproducto de aque­
llo que fue definido por el Ministerio de Educación a nivel nacional, salvo en
aquellas decisiones que se vinculan con la asignación de presupuesto en donde
el papel principal lo tiene el Ministerio de Economía y Finanzas.
Las Direcciones Regionales de Educación dependen administrativamente
del gobierno regional y cumplen básicamente un papel activo en la promo­
ción, coordinación y planeamiento de ciertas actividades en la jurisdicción que
administra, pero no gestiona directamente los centros educativos. Según la

229
CCXXIX
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, se reconoce entre las funciones de la
Dirección Regional de Educación promover, regular, incentivar y supervisar
la oferta de servicios educativos de manera coordinada con la UGEL. Adicional-
mente, esta normativa hace hincapié en algunas funciones directamente vin­
culadas con el tema de la equidad, al señalar que la Dirección Regional debe
propiciar la inclusión, la cultura de derechos humanos, la paz y la igualdad de
oportunidades; ejecutar y evaluar programas de alfabetización y promover la
educación intercultural y el uso de las lenguas originarias de la región.
La Dirección Regional de Educación se encarga, además, de orientar la
diversificación curricular y aprovechar las nuevas tecnologías en los procesos
educativos, y evalúa periódicamente los logros de aprendizaje en su ámbito
territorial, colaborando en las acciones que el Ministerio de Educación realiza
en cuanto a evaluación, acreditación y certificación de la calidad educativa.
También compete a la Dirección Regional de Educación promover y partici­
par en los proyectos de investigación e innovación educativa que aporten al
desarrollo regional y la mejora de la calidad del servicio educativo, así como
administrar, en coordinación con el Ministerio de Educación, las UGEL y el
gobierno regional, los procesos de ingreso a la carrera pública magisterial
mediante concurso público y definir los lineamientos para el estímulo y eva­
luación de desempeño docente en la región.
La Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL) depende funcionalmente
de la Dirección Regional de Educación. Su ámbito se determina territorial-
mente según criterios de gobernabilidad y en concordancia con los lineamien­
tos de la política educativa. Para el ejercicio de sus funciones, la UGEL cuenta
con órganos de dirección, de línea, de asesoramiento, de apoyo, de control y
de participación. Entre los órganos de línea existe una diferenciación en tres
áreas: Administración, Gestión Pedagógica y Gestión Institucional.
La función principal de la UGEL es proporcionar el soporte técnico-peda­
gógico y administrativo a los centros y programas educativos de su ámbito
para asegurar un servicio educativo de calidad que garantice la equidad en su
prestación. Con tal propósito, administran y aplican las normas que elaboran
el Ministerio de Educación y los gobiernos regionales, identifican necesida­
des y capacitan personal, y promueven la formación y el funcionamiento de
redes educativas como forma de cooperación entre centros y programas edu­
cativos de la jurisdicción.
Las funciones administrativas que se encuentran a cargo de la UGEL son
mucho más relevantes que sus funciones pedagógicas. Estas últimas, que de

230
CCXXX
 por sí son más bien restringidas, se llevan a cabo de manera poco satisfactoria
como consecuencia de la escasez de recursos económicos disponibles, de un
enfoque de asesoría y supervisión orientado a la fiscalización y de la escasez
de recursos humanos idóneos para el cumplimiento de dichas funciones. El
escaso número de especialistas en el área pedagógica impide, en efecto, reali­
zar en forma regular una supervisión y asesoría sobre todos los estableci­
mientos educativos y cuando esa supervisión se lleva a cabo suele centrarse
en aspectos formales (como el envío y recepción de documentación), y no en
los asuntos sustanciales referidos a la asesoría y el acompañamiento pedagó­
gico. Por ello las instituciones educativas perciben que la tecnocracia regional
es poco flexible en la aplicación de esquemas y formas de organización. Aque­
llos que se atreven a romper las reglas son los que se amparan en un proyec­
to especial y bajo el riesgo de sanción por parte de los organismos de control.
De este modo, existe la sensación de que la gestión no premia el éxito (logros
académicos), sino más bien lo castiga.
Un elemento importante a tener en cuenta en este diagnóstico se refiere
al marco normativo en el que se fijan las funciones de los organismos inter­
medios. Las leyes, normas y dispositivos legales que regulan el funciona­
miento de los mismos no responden a una estrategia coherente de mediano
plazo que se traduzca en políticas educativas consistentes. En efecto, en el
marco normativo y legal se detectan vacíos y contradicciones entre normas y
dispositivos legales vigentes, que con frecuencia conducen a la superposición
de funciones entre distintas instituciones, así como la operación de poderes
"paralelos".
Al centrar la mirada en la UGEL se advierte con claridad que ésta funciona
conforme a la estructura y lógica de un ente público burocrático que deja
(muy) poco espacio para la iniciativa y la eficiencia en la gestión. La capaci­
dad de iniciativa está regulada por normas de carácter sancionador y no por
aquellas que se preocupen por la calidad de los procesos y los resultados edu­
cativos. La vigencia de un marco normativo muchas veces contradictorio o
confuso genera entre los funcionarios el temor a emprender acciones por
propia iniciativa ante la posibilidad de quedar expuestos a posibles represalias
legales amparadas en una u otra disposición normativa.
Finalmente, en cuanto a las acciones que estos actores de nivel intermedio
promueven en favor de la equidad, no existe en el ámbito institucional de la
UGEL una política orientada al logro de la equidad educativa. Las iniciativas
aisladas que se llevan a cabo son producto del comportamiento discrecional
231
CCXXXI
de ciertos funcionarios que se orientan por criterios distintos a la hora de
decidir sobre la distribución de los escasos recursos destinados a las escuelas
públicas: algunas veces bajo la óptica de dar "a todos por igual", otras veces
con la idea de dar "a quienes más lo necesitan", y en otras ocasiones con el
criterio de apoyar a las que "lo ameritan" porque se esfuerzan y muestran a
su entender signos de progresos significativos. Incluso, a la hora de planificar
la distribución de las horas de supervisión y asesoría pedagógica, los funcio­
narios se encuentran influenciados por las importantes restricciones de finan-
ciamiento que conducen a que las escuelas más alejadas -que muchas veces
son las que tienen mayores carencias y necesidades- queden relegadas.

Los actores de nivel intermedio en el sistema educativo argentino

En Argentina los actores de nivel intermedio son aquellos ligados a la presta­

ción de servicios de apoyo escolar y supervisión, ya que son los que se en­
cuentran entre las escuelas y aquellos espacios institucionales encargados -al
menos formalmente- de la elaboración de las políticas públicas sectoriales.
Es preciso reconocer que no ha sido (ni es actualmente) una función úni­
ca (y menos aún. simple o clara) la que la sociedad y, en especial, el sistema
educativo han exigido a estos actores de nivel intermedio. Las funciones que
se les han encomendado pueden clasificarse analíticamente (aunque no siem­
pre en la práctica) en torno a dos dimensiones: a) una pedagógica, y b) una
administrativa. Si bien es cierto que no es deseable menospreciar el valor y
efecto que ciertas tareas o funciones administrativas tienen sobre los resulta­
dos del propio proceso de enseñanza, son las competencias pedagógicas las
que parecen desempeñar un papel mucho más crítico puesto que definen la
capacidad de que disponen estos actores de nivel intermedio para mejorar los
niveles de calidad y equidad en la prestación del servicio.
La forma de organización de estos actores reconoce importantes diferen­
cias cuando se comparan, al interior del sistema educativo argentino, los
distintos sistemas provinciales. Puesto que la estructura de gobierno de cada
sistema educativo provincial presenta algunas características diferentes, se ha
decidido concentrar la atención en dos casos que por tamaño y complejidad
son sumamente relevantes: por un lado, el sistema educativo de la provincia
de Buenos Aires, cuyos actores de nivel intermedio son las Sedes de Inspec­
ción y los Consejos Escolares y, por otro, el sistema educativo de la ciudad de

232
CCXXXII
Buenos Aires, cuyos actores de nivel intermedio son casi exclusivamente los
supervisores, en especial los equipos distritales de supervisión.
En la provincia de Buenos Aires los inspectores son actualmente, según
lo establecido en la normativa, los responsables de asesorar en, y velar por,
las cuestiones pedagógicas de las escuelas de su región o distrito. Los inspec­
tores dependen directamente de la Dirección de Inspección General, que a
su vez depende de la Subsecretaría de Educación de la provincia de Buenos
Aires. Sin embargo, los inspectores ya no sólo aparecen vinculados al de­
sarrollo de tareas de control sobre el proceso educativo sino que ahora tam­
bién se los reconoce como orientadores, asesores pedagógicos y responsables
de la conducción técnica de los servicios educativos que están bajo su super­
visión. Para el cumplimiento de estas funciones la nueva normativa le otorga
a los inspectores ciertas competencias para la toma de decisiones "en terreno"
(sea la región, el distrito o la propia escuela), promoviendo paralelamente la
construcción de un vínculo estrecho (pero no jerárquico) con los directores y
maestros de los establecimientos educativos.
Con la restructuración del sistema educativo provincial en 2004, uno de
los objetivos que se persiguen es fortalecer las funciones de asesoramiento
pedagógico de los inspectores, así como promover su función de agente de
enlace pedagógico entre la escuela (o el subsistema educativo de que se trate,
distrital o regional) y los responsables políticos de la conducción del sistema
educativo provincial. De este modo, aunque sigue siendo importante para el
funcionamiento del sistema el ejercicio de la tradicional función de supervi­
sión asociada al control del proceso educativo, esta función queda opacada
por las nuevas funciones que los perciben como asesores pedagógicos y agen­
tes de enlace.
Por lo que respecta a los Consejos Escolares, en la normativa se les concibe
como los responsables de asesorar en, y supervisar sobre, aquellas cuestiones
relacionadas con aspectos administrativos que rodean al propio proceso edu­
cativo, tales como infraestructura, mantenimiento, comedores escolares y
transporte. Según la estructura orgánica, éstos dependen funcionalmente de
la Dirección de Consejos Escolares, dependiente de la Dirección Provincial
de Política Socioeducativa, que a su vez depende directamente de la Direc­
ción General de Cultura y Educación.
Durante la década de los noventa la situación de los Consejos Escolares
experimentó algunas importantes modificaciones mediante las cuales vieron
recortadas sus competencias y el nivel de autonomía, aunque paradójicamente
233
CCXXXIII
sus representantes son elegidos de manera directa por la ciudadanía distrital,
siendo por tanto actores que gozan de una legitimidad electoral. De este
modo, las reformas aplicadas desde los años noventa en el sistema educativo
volvieron a poner de manifiesto la debilidad funcional de estos órganos al in­
terior del sistema, así como la situación de recurrente inestabilidad a la que se
vieron sometidos desde 1987 hasta la actualidad. Los consejos escolares que­
daron, por tanto, relegados bajo el nuevo marco normativo provincial al de­
sempeño de funciones de fiscalización (control) y asesoramiento administrati­
vo, pero con muy poca autonomía (y capacidades) para responder en forma
directa a las demandas formuladas por los establecimientos educativos.
En cuanto al sistema educativo de la ciudad de Buenos Aires, es preciso
advertir que existe una ordenanza del año 1980 (ordenanza 38.426) que
instituye en el ámbito de la ciudad los Consejos Escolares de Distrito, aun­
que ésta nunca entró en vigencia. El artículo 5 de dicha ordenanza recono­
cía como responsabilidad primaria de los Consejos Escolares de Distrito el
ejercicio de funciones de fiscalización y asesoramiento de los establecimien­
tos educativos en cuestiones estrictamente administrativas, quedando las
cuestiones pedagógicas en manos de otros actores del sistema (autoridades
de conducción y supervisores). Sin embargo, al no entrar en vigencia esta
ordenanza dichas responsabilidades administrativas han recaído en los
supervisores. Por ello la responsabilidad del supervisor escolar es "satisfa­
cer en el nivel de la escuela las necesidades de orientación, coordinación,
estímulo, evaluación y perfeccionamiento técnico y administrativo de la
función educativa".
A partir de las tareas enumeradas es posible advertir que el papel de
supervisor exige no sólo el desarrollo de una función de fiscalización y con­
trol sobre los aspectos pedagógicos de los establecimientos educativos loca­
lizados en su jurisdicción, sino además el desempeño de una importante
función de asesoramiento a nivel de la escuela (para personal directivo y
docentes) tanto sobre cuestiones específicamente pedagógicas como admi­
nistrativas. Asimismo, la normativa reconoce al supervisor como un agente
de enlace (pedagógico) entre la escuela y las autoridades del sistema. Es
producto de esta sobrecarga de tareas que recaía en el supervisor general que
se creó el cargo de supervisor adjunto, con la finalidad de "descargar" las
tareas administrativas en manos de los supervisores adjuntos a fin de con­
centrar las competencias del supervisor escolar en las cuestiones ligadas a lo
estrictamente pedagógico.

234
CCXXXIV
 Finalmente, es necesario destacar un aspecto que aparece como un rasgo
casi estructural de los dos sistemas educativos seleccionados: durante la pro­
pia evolución de los sistemas educativos analizados -signada por los altos
niveles de inestabilidad político-institucional- se ha producido una desorde­
nada proliferación de normas y pequeñas modificaciones de las mismas (mu­
chas de las cuales han quedado derogadas al poco tiempo de entrar en vigen­
cia), lo que dificulta reconocer en el ámbito educativo la existencia de un
verdadero "sistema" normativo. Estas incongruencias parecen ser más noto­
rias en el ámbito del sistema educativo de la ciudad, puesto que aún se en­
cuentran vigentes algunas normas (o parte de las mismas) sancionadas duran­
te la última dictadura militar, lo que pone de manifiesto la poca actualización
normativa que ha habido en la materia.

CONCLUSIONES: REPENSAR LA FUNCIÓN DE LOS ACTORES

DE NIVEL INTERMEDIO PARA UN SISTEMA EDUCATIVO MÁS JUSTO

Los estudios de caso realizados dan cuenta de la relevancia de los actores de

nivel intermedio en la puesta en marcha y redefinición de cualquier política
educativa. Los hallazgos en los distintos casos analizados permiten sostener
que los actores de nivel intermedio no sólo desarrollan tareas de carácter
operativo (ligadas a la aplicación neutral de políticas decididas en el nivel
central), sino que además tienen capacidad (aunque en grado variable según
los casos y los actores) para tomar ciertas decisiones que afectan aspectos
sustantivos de la política y, por tanto, sus resultados y logros.
Al mismo tiempo, es precISO advertir que la relevancia que poseen estos
actores de nivel intermedio contrasta con el escaso o nulo lugar que ocupan
en las agendas políticas y de investigación latinoamericanas. Ello se debe a
que estos actores siguen siendo pensados (en especial por los policy makers)
desde el lugar que "debieran ocupar" en el proceso de instrumentación, es
decir, como canales neutros de ejecución de las políticas diseñadas en esala
macro, e ignorando el papel más o menos activo que en ciertos contextos
tienen sobre la redefinición de las políticas.
Lo que ponen de manifiesto los hallazgos aquí presentados es que los pro­
cesos de toma de decisiones (con independencia de la diversidad entre los
distintos casos nacionales) son extremadamente complejos y se requiere no
235
CCXXXV
sólo analizar los aspectos formales del proceso decisorio sino también los es­
pacios institucionales informales (así como el comportamiento de los actores
que participan en estos espacios) en donde muchas veces las decisiones son
transformadas o adaptadas a la realidad de su contexto de aplicación. Estos
procesos, por cierto, resultan ser -en general- más dinámicos y complejos
(quién decide, qué se decide y cómo se decide) en los sistemas educativos de las
ciudades capitales consideradas (con la excepción de Argentina, donde -de
los caisos considerados- el mayor dinamismo y complejidad se advierte en el
sistema educativo de la Provincia de Buenos Aires).
Asimismo, el análisis de la modalidad de organización y funcionamiento
de los actores de nivel intermedio propios de los distintos sistemas educati­
vos examinados permite advertir (con la excepción de Chile) que no existen
(o aún son extremadamente débiles) las estructuras institucionales al interior de
las cuales aquéllos operan. Se trata más bien de actores individuales que
desempeñan funciones en ámbitos jurisdiccionales delimitados territorial-
mente pero que no se encuentran contenidos en (o potenciados por) estruc­
turas de gobierno institucionalizadas a nivel distrital o local, como las que
caracterizan a los sistemas educativos de algunos países anglosajones.
Respecto al papel que desempeñan estos actores de nivel intermedio,
los hallazgos que surgen de los casos estudiados permiten concluir que en
la mayoría de estos países y regiones hay una gran superposición de norma­
tivas (muchas veces contradictorias) que no permiten delimitar con preci­
sión el papel que deben cumplir los distintos actores de nivel intermedio.
En el caso específico de quienes están ligados a funciones de supervisión e
inspección, los hallazgos ponen de manifiesto que éstos no sólo desarrollan
tareas de carácter operativo (administrativas) sino que tienen una gran ca­
pacidad para adoptar decisiones sobre aspectos sustantivos de la política
(que implican la redefinición/ adaptación de objetivos) en el ámbito de su
influencia, aunque la tendencia que prevalece es a atender las "urgencias"
de tipo administrativo o de gestión, dada la "saturación" de tareas a las que
se ven sometidos. No obstante, es de destacarse que cuanto mayor es la
distancia que hay entre las instancias de elaboración de políticas y los acto­
res de nivel intermedio, mayores son los problemas de control (central) y,
por tanto, mayor resulta la capacidad de estos actores para ampliar sus
márgenes de autonomía, aunque no siempre cuenten con los recursos (cog-
nitivos y financieros) adecuados para producir los resultados que guían su
comportamiento.

236
CCXXXVI
 Con excepción de Chile, se advierte que la capacidad de los actores de
nivel intermedio para operar sobre el problema de la equidad parece depen­
der más de su propia percepción y compromiso con el problema (y su forma
de definirlo) que de los esfuerzos sistemáticos que se han realizado desde las
instancias de elaboración de políticas (nacional o jurisdiccional) para abor­
dar dicho problema. Los hallazgos aquí presentados permiten concluir que
aquellos aspectos relativos a la organización de estos actores tienen un efec­
to significativo en las posibilidades de actuar en favor de la equidad. En el
caso de los actores ligados a tareas de supervisión e inspección, la experiencia
sugiere que los resultados más alentadores se producen cuando la organiza­
ción del cuerpo de supervisores/inspectores subordina los criterios de orga­
nización por área (pedagógica/administrativa) o por nivel de educación
(primaria, media, etcétera) a un criterio territorial. Ello permite que los ac­
tores desarrollen en "su territorio" una mirada integral del problema educa­
tivo que les permita velar por la búsqueda de la equidad. Por ello podría
resultar interesante iniciar un proceso de institucionalización de los papeles
y las funciones de los actores de nivel intermedio que priorice un criterio de
organización territorial.
A partir de los diagnósticos realizados en los cuatro países, se observa que
los actores de nivel intermedio cumplen no sólo funciones ligadas a la comu­
nicación "descendente" de los principales lincamientos macropolíticos y al
control jerárquico de la tareas de directivos y docentes, sino que más recien­
temente han comenzado a incorporar y a asumir entre sus funciones la de
asesoramiento pedagógico a las escuelas. Como consecuencia de ello, las es­
cuelas están dejando, lentamente, de percibirlos únicamente como aquel que
las vigila y están empezando a reconocerlos como alguien que las apoya y
acompaña a lo largo del proceso educativo.
Sin embargo, hay dos funciones que aún parecen estar poco desarrolla­
das tanto a nivel normativo como del comportamiento propiamente dicho.
Una de ellas se refiere a la función de comunicación "ascendente": elevar
las demandas desde las escuelas hacia las autoridades políticas. La segunda
función que deberían cumplir los niveles intermedios tiene que ver con la
provisión de justicia educacional. Si bien todos los actores del nivel interme­
dio entrevistados tienen en claro la necesidad de promover un sistema educa­
tivo más justo y equitativo, enfrentan dificultades y restricciones -tanto
normativas como operativas- que conducen a asignar la responsabilidad

237
CCXXXVII
sobre dicha tarea a los actores de nivel central. Parte de estas dificultades
obedece al imaginario que aún persiste en torno a los actores de nivel inter­
medio que induce a pensarlos (desde arriba) como actores que llevan a las
escuelas la voz de los policy makers más que como actores institucionales
capaces de regular ciertas prácticas propias de la territorialización de cual­
quier política pública.
Finalmente, en concordancia con el imaginario que aún prevalece sobre
estos actores de nivel intermedio, estos actores poseen un bajo nivel de auto­
nomía para el manejo presupuestario. De este modo, a la aguda escasez de
recursos económicos que padecen y que les impide desarrollar sus labores
administrativas y de gestión pedagógica se suma la ausencia de un marco
normativo que sea fuente de autoridad y potencie las capacidades de estos
actores de nivel intermedio. Todo ello da cuenta de la ausencia de procesos
reales de descentralización; por el contrario, lo que predominan son tenden­
cias a la desconcentración de ciertas funciones que no invierten decididamen­
te la posición que ocupan estos actores dentro del sistema, asumiéndose (no
siempre con razón) que no están preparados para ejercer funciones que pue­
den tener un efecto crítico en el sistema.
En función de lo expuesto, es posible presentar al menos dos recomen­
daciones que pueden contribuir a mejorar la performance (calidad y equi­
dad) de los sistemas educativos. Por un lado, parece deseable abandonar el
modelo de supervisión tradicional (véase figura 3) y pasar a un nuevo escena­
rio caracterizado por el trabajo en red (véase figura 4) y, por otro, parece
necesario y urgente institucionalizar un criterio territorial para organizar las
tareas y funciones de los actores de nivel intermedio (no sólo supervisores o
inspectores), con el fin de promover dentro de ese ámbito una acción coor­
dinada e integral. Esto último implica: a) subordinar la división de tareas por
áreas y disciplinas a lo territorial; b) transformar a los actores de nivel inter­
medio en actores con ciertos poderes de decisión (aunque limitados dentro
de un marco normativo coherente y unificado), es decir, con cierta capaci­
dad de gobierno dentro del sistema; c) fomentar el cumplimiento de cuatro
funciones esenciales: como agentes de enlace (promoviendo una comunica­
ción ascendente y descendente fluida), como asesores pedagógicos, como
actores de control (no necesariamente jerárquico), y como proveedores de
justicia educacional, y d) informatizar y sistematizar el conocimiento gene­
rado por estos actores con la finalidad de que sus comportamientos se guíen
en función de evidencias y no tanto de percepciones individuales.

238
CCXXXVIII
 FIGURA 3
EL SUPERVISOR: PAPEL TRADICIONAL

Supervisor

Esc I
Esc 6
Esc 2 Esc 3
Esc 4 Esc 5
Fuente: Elaboración propia.

FIGURA 4
HACIA UN NUEVO ESCENARIO EN RED

Esc Esc
Esc

Esc Supervisor
Esc

Esc Esc Esc

Fuente: Flaboración propia.

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241
CCXLI
 La participación de la comunidad
en la implementación de políticas públicas.
Caso: las políticas de alfabetización
y de inclusión digital en Minas Gerais, Brasil
Enrique Saravia

INTRODUCCIÓN

A partir del trabajo pionero de Pressman y Wildavsky (1973), la literatura

especializada sobre políticas públicas se abocó al estudio de la implementa­
ción considerada como etapa decisiva para la eficacia de las acciones guber­
namentales. Hasta ese momento existía una brecha entre el estudio de la
formulación y análisis -privilegiado por académicos y políticos- y la imple-
mentación, considerada como un área menos noble y, como tal, dejada a los
administradores.
Hoy existe un amplio tratamiento teórico del tema, favorecido por la
exigencia de eficacia impuesta, en años recientes, a las estructuras estatales.
Los autores mencionados establecieron una distinción -tornada clásica-
entre una forma de implementación de arriba hacia abajo (top-down), inheren­
te a las organizaciones jerárquicas tradicionales, y una perspectiva de abajo
hacia arriba (bottom-up) que lleva en consideración las formas participativas y
comunitarias de actividad pública.
Por diversas razones, relacionadas con las transformaciones de toda índo­
le (políticas, económicas, tecnológicas, sociales, etcétera) que afectan a las
organizaciones y su contexto, proliferan, en la actualidad, los casos de gestión
participativa y participación comunitaria en la implementación y ejecución
de las políticas públicas.
Este texto analiza dos proyectos recientemente llevados a cabo en el Es­
tado de Minas Gerais, Brasil. El primero, denominado "Ciudadano Nota
Diez", se refiere a la política de alfabetización y el segundo, llamado "Ciuda-
dano.Net", a la política de inclusión digital, también denominada de alfabe­
tización digital o de democratización de la informática.
Ambos proyectos ya cuentan con varios años de pleno funcionamiento.
Este trabajo los describe, los analiza a la luz de las teorías sobre impiementa-
243
CCXLIII
ción de políticas públicas, gestión participativa y participación comunitaria y
detalla sus resultados.

IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

La división por etapas1 comúnmente utilizada en el estudio del proceso de

política pública es una esquematización teórica de lo que, de forma habitual-
mente improvisada y desordenada, ocurre en la práctica. El proceso no siem­
pre observa la secuencia sugerida, pero las etapas mencionadas y sus fases
constitutivas por lo general están presentes.2
En otra oportunidad hemos analizado las limitaciones del modelo racio­
nal (Enrique Saravia, 2006), pero en una visión secuenciada del proceso -que
es poco más que un mero ejercicio de comprensión- es posible verificar varias
etapas; en un proceso de política pública. En el caso específico de las adminis­
traciones públicas latinoamericanas, sería posible distinguir siete etapas, a
saber: formación de la agenda, elaboración —que incluye el análisis de políti­
cas-, formulación, implementación, ejecución, seguimiento y evaluación.
La implementación está constituida por el planeamiento y organización
del aparato administrativo y de los recursos humanos, financieros, materiales
y tecnológicos necesarios para ejecutar una política. Trátase de la preparación
para la puesta en práctica de la política pública, de la elaboración de todos los
planes, programas y proyectos que permitirán ejecutarla. En esta etapa es
también necesario reclutar y adiestrar al personal que tendrá a su cargo la
ejecución, la coordinación, el seguimiento y la evaluación de la política. Se­
gún Pressman & Wildavsky, la implementación es el "proceso de interacción
entre la determinación de objetivos y las acciones emprendidas para alcanzar­
los". Consiste, pues, en la planificación y organización del aparato adminis­
trativo y de los recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos ne­
cesarios para ejecutar una política.
Según Hill (1993: 19), la implementación se refiere a objetivos específi­
cos, a la traducción, en la práctica, de las políticas que emergen del complejo

1
Laswell fue pionero en la identificación de etapas de política pública, que él clasifica en comprensión, re­
comendación, prescripción, puesta en/práctica, ejecución, evaluación y terminación {inteltigence, recommending,
prescribing, invoking, applying, appraisingy terminating) Harold Laswell (1962).
2
Hay autores que critican ese tipo de división por etapas. Charles Lindblom (1980: 3), por ejemplo, dice que
un análisis de elaboración de políticas hecho paso a paso podría ocultar temas y fenómenos universales en la
medida er,. que procura aspectos de elaboración de políticas propios de cada uno de esos pasos.

244
CCXLIV
proceso decisorio. Los efectos (outcomes) se refieren a los resultados conjuntos
de la decisión y de la implementación, o sea, a lo que realmente ocurrió.
¿Cuáles son las precondiciones que se deberían satisfacer en una imple-
mentación perfecta y por qué podrán muy difícilmente obtenerse en la prác­
tica? Hogwood y Gunn (1993: 338) responden que la implementación sería
posible si las circunstancias externas al agente encargado de ésta no impusie­
ran obstáculos paralizantes; si el programa dispusiera de tiempo adecuado y
recursos suficientes; si la combinación precisa de recursos estuviera efectiva­
mente disponible; si la política que será implementada se basara en una teoría
de causa-efecto válida; si la relación entre causa y efecto fuera directa y si
existiesen pocos, o ningún, vínculo de interferencia; si las relaciones de
dependencia fueran mínimas; si existiese comprensión y acuerdo sobre los
objetivos; si las tareas estuvieran totalmente especificadas y en la secuencia
correcta; si hubiera perfecta comunicación y coordinación, y si las autorida­
des pudieran pedir y obtener perfecta obediencia. Basta ese enunciado para
percibir que esas precondiciones serán muy difíciles de satisfacer en la prác­
tica y que es imprescindible tener conciencia muy clara de los obstáculos
habitualmente encontrados en esta etapa y conocer las formas de superarlos.
Por otra parte, como recuerda Subirats, no es suficiente un plan de acción
bien elaborado, ni contar con todos los recursos necesarios, sino que es pre­
cISO tener en cuenta la disposición de los implementadores y sus relaciones
con el resto de la estructura administrativa y con el entorno (actores, grupos,
clientelas) en el que se sitúa la acción (Joan Subirats, 1989: 133).
El hecho es que la etapa de implementación y, sobre todo, la conexión entre
ella y el proceso previo de formulación comenzó a suscitar dudas en la década
de 1970. En la época apareció un libro de Pressman y Wildavsky que provocó
muchas reflexiones, comenzando por la ironía de su largo título: Implementación.
Cómo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland: O por qué
es sorprendente que los programas federales funcionen, siendo este relato una epopeya de la
Administración del Desarrollo Económico contada por dos sensibles observadores que
tratan de erguir la moral sobre una base de destruidas esperanzas (1984).
Mucho se ha investigado y escrito sobre el tema desde entonces. Pero aún
hoy los países constatan que

en materia de reforma del Estado, aunque el contenido de los proyectos sea

discutido a menudo, el proceso -es decir, el método de implementación- es
muy poco estudiado. El proceso no es algo sobreentendido. El "cómo hacer

245
CCXLV
 es inseparable de la acción. Implica salir de los cánones teóricos para concen-
trarse en los aspectos muy concretos de diversas experiencias de reforma
(Commisariat genérale du plan, 2004: 65).

LOS MODELOS DE IMPLEMENTACIÓN

Para muchos autores y operadores prácticos, el éxito de una política depende

del modelo de implementación escogido. De este modo, el debate gira en tor­
no del modelo "ascendente" o "de abajo hacia arriba" (bottom-up) y "descenden­
te" o "de arriba hacia abajo" (top-down). El primer modelo, tradicional, predo­
mina en la práctica política de los estados. Pero existe una tendencia progresiva
de recomendar la utilización del segundo modelo (B. Guy Peters, 1995).
Hasta la última cuarta parte del siglo xx, la definición centrada en el Es­
tado y descendente (top/down) de las políticas públicas encontraba fundamen­
to en la realidad. Aun cuando debían conciliar con los sectores socioeconómi­
cos organizados, a veces como corporación, los tecnócratas mantenían, no
obstante, el monopolio de la definición de políticas públicas basada en la ra­
cionalidad de sus prácticas profesionales. La decisión, nunca debatida, pero
soberanamente impuesta, se transformaba en el acto primero a partir del cual
las tareas de implementación y evaluación parecían accesorias e ingratas (Pi­
lles Massardier, 2003: 92).
Los presupuestos del modelo "de arriba hacia abajo" (top-down) son: que
es posible separar elaboración e implementación y que los implementadores
son los agentes de los decisores; que los eventuales problemas de la imple-
mentación están vinculados a la coordinación y al control o son problemas
derivados de la aplicación de la ley.
En el modelo "de abajo hacia arriba" (llamado "bottom up" por Hjern
[1982] y "backward mapping" por Elmore [1980]) se parte del problema o del
punto de intersección de la administración con la sociedad. Se supone que
existe una declaración de preferencias gubernamentales, mediada por un cier­
to número de actores que crean un proceso circular caracterizado por relacio­
nes recíprocas de poder y por negociaciones. Y que ese juego es dominado por
tres imperativos diferentes que pueden ser más o menos conflictivos: el impe­
rativo legal, el imperativo organizacional y el imperativo consensual.
Como señala Roth-Deubel (2006: 110), resta definir si la implementación
de una política se beneficia al quedar firme frente a la oposición que suscita,

246
CCXLVI
y en qué medida gana al negociar su implementación con los destinatarios o
los opositores, o con ambos.
El caso que a continuación se describe es una experiencia práctica que
puede explicarse a la luz del modelo "bottom up".

PROGRAMA DE DESARROLLO DE LOS VALLES DE LOS RÍOS JEQUITINHONHA

Y MUCURÍ Y DE LA REGIÓN NORTE DEL ESTADO DE MINAS GERAIS

El gobierno del estado de Minas Gerais (MG), Brasil, comenzó a implementar

en 2003 el programa precitado. Los agentes ejecutores son la Secretaría de
Estado Extraordinaria para el Desarrollo de los Valles de Jequitinhonha y
Mucurí y del Norte de Minas (SEDVAN) y el Instituto de Desarrollo del Nor­
te y Noreste de Minas Gerais (IDENE).

Brasil Minas Gerais Región

218.737,17
Superficie (km2) 8,514'876,599 586,528
(37 % de MG)
Población 183'987,291 19'237,450 2'828,420.
(16 % de MG)
IDH municipal
0.800 0.773 0.651
promedio
PIB/habitante 8.402 10.012 2.902,72
reales3
Analfabetismo
10,9 9 29 (460,000 personas)
(%)

Como se aprecia en el cuadro anterior, la región de los valles de Jequitinhon­

ha y Mucurí y norte de Minas Gerais presenta un bajo índice de desarrollo
humano (IDH): el menor del estado y uno de los más bajos de Brasil. La po­
blación es numerosa: más de 2'800,000 personas, lo que equivale a la pobla­
ción de Jamaica.
El gobierno de MG decidió emprender una acción coordinada e incisiva
para mejorar las condiciones de vida de la región. En 2003 se inició el progra­
ma del epígrafe, que incluye aspectos sociales y socioeconómicos y está com­
puesto por 10 proyectos. Ellos son: Artesanía en Movimiento (organización
de los artesanos para mejorar sus condiciones de producción y comercializá­
3
El real es la moneda de Brasil. Equivale a 1.7 dólares (cotización del 13/3/08).

247
CCXLVII
ción). Cocinas Comunitarias Campesinas (implantación de cocinas comuni-
tarias regionales autosustentables), Leche por la Vida (mejoría de la alimen-
tación infantil mediante la distribución de leche y de las condiciones de los
productores), Mil Mujeres en Acción (combate a la desnutrición y mortali-
dad Infantil mediante la formación de una red de líderes comunitarias), Ovi-
nos Gerais (promoción de la ovinocultura), Proyecto Rondón (pasantías de
estudiantes universitarios en comunidades que requieren contribución profe-
sional para la mejora de la calidad de vida), Sonrisa en el Campo (mejora de
la salud bucal de la población rural) y Turismo Solidario (organización del
turismo receptivo familiar para turistas que participan de acciones solidarias
del proceso de transformación social y económica de la región visitada). A
ellos se suman los proyectos Ciudadano.Net y Ciudadano Nota Diez que se
analizarán a continuación.

PROYECTO CIUDADANO NOTA DIEZ

El proyecto denominado "Ciudadano Nota Diez" instaló, con el lema "Alfa-

betización, Inclusión Social, Ciudadanía Activa y Gestión Participativa. Un
Desafío de Todos", una política pública estructurada en torno a la alfabetiza-
ción ele jóvenes y adultos de los 188 municipios de en la región norte y no-
reste de MG.
La Iglesia católica -que guarda fuerte raíces en la región- participa en el
proyecto por medio de la Confederación Nacional de Obispos (CNBB) y del
Movimiento de Educación de Base (MEB), que preparó el material didáctico
basado en las metodologías propuestas por el educador Paulo Freiré (1978).
Rachel Tupynambá de Ulloa (2004), directora general del IDENE, señala
que en el momento de elaboración del proyecto fue adoptada la idea-fuerza de
Paulo Freiré de que "la alfabetización es un acto político" y menciona, como
experiencias inspiradoras, la escuela creada por el educador estadounidense
Myles Florton4 y la Red de Solidaridad de Colombia,5 que permitía que las
poblaciones locales participasen en la administración de políticas sociales.

4Myles Horton (1905-1990), educador socialista nacido en Estados Unidos. Cofundador de la Highlander

Eolk School, que tuvo actuación destacada en el movimiento de derechos civiles. Escribió varios libros, entre
ellos, y en conjunto con Paulo Freiré, We Make the Road by Walking: Conversations on Education and Social Change,
Philadelphia, Temple Uuiversity Press, 1990.
5
La Red de Solidaridad Social (RSS) fue incorporada por el gobierno de Colombia a la nueva Agencia Pre-
sidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, creada para canalizar recursos nacionales e Ínter-

248
 El proyecto Ciudadano Nota Diez se fundamenta en una Red de Go-
bernanza Social iniciada a partir de 15 mesas municipales de Gestión Par-
ticipativa, formadas por representantes de las redes institucionales, de las
tradiciones religiosas y de las organizaciones sociales actuantes en cada
microrregión.6 Dichas mesas actúan como gestoras de las acciones propues­
tas. Se basa, también, en la coordinación y convergencia de los gobiernos
nacional, del Estado, municipal y de la sociedad civil.
A las mesas de Gestión Participativa compete establecer criterios de se­
lección de las localidades y grupos de alfabetizandos y alfabetizadores; dar
validad a los catastros de locales, alfabetizadores y grupos de alfabetización;
alentar la asistencia a clase; promover prácticas relacionadas con la alfabetiza­
ción en otros programas y proyectos; corregir distorsiones en la ejecución del
proyecto; encaminar al alfabetizado al sistema regular de enseñanza; resolver
los casos omisos y elegir sustitutos en caso de que algún miembro desista.
El financiamiento lo garantiza el gobierno federal por medio del Progra­
ma Brasil Alfabetizado, del Ministerio de Educación y por el gobierno del
estado de MG, en asociación con las alcaldías y entidades de la sociedad civil.
El proyecto inició en 2008 su quinta fase, con la previsión de alcanzar
atender a 100,000 ciudadanos. En su cuarta fase, en 2007, fueron atendidos
47,659 ciudadanos, alfabetizados 16,000 alumnos y capacitados 2,712 profe­
sores. En total ya fueron alfabetizados 86,000 alumnos.
En 2006, Ciudadano Nota Diez fue escogido por el Ministerio de Educa­
ción, entre muchos trabajos similares ejecutados en todo Brasil, para repre­
sentar al país en el Premio UNESCO de Alfabetización.

PROYECTO CIUDADANO.NET

El segundo proyecto, llamado "Ciudadano.Net", con el lema "Inclusión Di­

gital al Servicio de la Ciudadanía", propicia la inclusión de la población en
el universo digital, mediante un sistema sostenible de alfabetización digital y

nacionales destinados a programas sociales que dependen de la Presidencia de la República y que atienden a
poblaciones vulnerables afectadas por la pobreza, el narcotráfico y la violencia.
6De acuerdo con la norma pertinente (Portaría núm. 07-10/2003 del IDENE), cada mesa está compuesta por

un representante del IDENE, uno de la Secretaría de Educación de MG, uno de las alcaldías conveniadas, uno de la
CNBB o diócesis local, uno de la iglesias evangélicas u otro segmento religioso, un representante del Comité Gestor
del Programa de Combate al Hambre y tres de organizaciones y movimientos sociales. Los representantes y SUS
suplentes son indicados por cada organismo o entidad, con mandato de un año y una única posible reelección.

249
CCXLIX
de acceso gratuito a internet realizado en telecentros comunitarios (núcleos de
información y ciudadanía) dirigidos por comités gestores integrados por re­
presentantes de la comunidad.
La propuesta es que cada telecentro sea administrado por y para la comu­
nidad local, por medio de un comité gestor. En cada localidad considerada
por el proyecto se constituyó un Comité Gestor del Telecentro, compuesto
por representantes de varios segmentos de la sociedad, para administrar su
funcionamiento y determinar las reglas y formas de uso. La comunidad tam­
bién está presente por medio de usuarios y Educadores.Net -jóvenes estu­
diantes, habitantes de la comunidad, indicados por el Comité Gestor para dar
cursos y supervisar el uso de las computadoras y de internet. El proyecto fue
implantado en tres etapas; la primera comprendió 36 telecentros comunita­
rios en localidades seleccionadas conforme a los siguientes criterios: 1) muni­
cipio-sede de asociación microrregional o de consorcio intermunicipal; 2)
municipios con la mayor tasa de analfabetismo en cada asociación o consorcio
intermunicipal. La segunda etapa incluyó 40 municipios, siguiendo el criterio
de más bajo IDH, además de privilegiar a la región del Valle (del Mucurí. La
tercera etapa consideró 16 municipios integrantes del Consorcio de Seguri­
dad Alimenticia (CONSAD), en la región del bajo Jequitinhonha, y 10 munici­
pios con bajo IDH en el Valle del Jequitinhonha, además de ocho escuelas
Familia Agrícola existentes en la región.
Para este proyecto, el sistema SEDVAN/IDENE cuenta con la cooperación
del gobierno federal por medio del Ministerio de Desarrollo Social y Com­
bate al Hambre (MDS) y del Programa GESAC (Gobierno Electrónico-Servicio
de Atención al Ciudadano) del Ministerio de Comunicaciones, además del
apoyo de instituciones educativas, de investigación y desarrollo tecnológico,
como la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG), la Universidad Esta-
dual de Montes Claros (UNIMONTES), las facultades santo Agostinho de Mon­
tes Claros y las facultades integradas de Caratinga (FIC/ DoctumTEC).
Cada telecentro del proyecto Ciudadano.Net es un espacio equipado con
ocho a. 10 computadoras nuevas, conectadas en red y con acceso a internet
por satélite (VSAT de 256 kbps). La estructura de red local del telecentro está
compuesta por un servidor de internet, un servidor de datos y de seis a ocho
estaciones de trabajo sin disco rígido. Las estaciones trabajan en red y utilizan
software libre.
En los telecentros, además del uso público y libre de computadoras por
toda la comunidad en que están implantados, se realizan actividades de de­
sarrollo de habilidades de lectura, producción de texto y ciudadanía.

250
CCL
 Más de 700 jóvenes estudiantes de la comunidad ya fueron capacitados
para actuar como Educadores.Net, y 290 de ellos actúan hoy en los telecen­
tros. También forman parte de la estructura del proyecto los Universitarios.
Net: estudiantes de graduación de diversas áreas de conocimiento que apo­
yan a los Educadores.Net y auxilian en la solución de problemas, búsqueda
de mejorías y evolución de actividades del telecentro. Al presente, 22 Univer-
sitarios.Net actúan en la supervisión y seguimiento de los telecentros.
Hasta el momento se han establecido 110 telecentros: 93 con acceso a
internet por la asociación con GESAC, ocho con acceso a internet por la asocia­
ción con alcaldías municipales y nueve sin acceso a internet. Los 110 tienen
Comité Gestor constituido.
Se calcula que 18,000 personas fueron incluidas hasta el momento y que
otras 90,000 personas fueron beneficiadas indirectamente.
Los gastos hasta finales de 2007 fueron del orden de los 7.9 millones de
reales.

CONCLUSIONES

Toda la literatura especializada en políticas públicas tiende a denunciar el im-

plementation gap como el principal punto de estrangulamiento del proceso que
va desde la construcción de la agenda hasta la ejecución de una política pública.
No hay, obviamente, un modelo ideal que permita superar esa brecha. Según
la política de que se trate, habrá métodos más o menos eficaces para alcanzar
las finalidades de una política y para producir los efectos deseados.
Parecería, no obstante, que en materia de políticas sociales sería aconse­
jable una metodología que incorporase a la comunidad como principal ele­
mento decisor y ejecutor. No sólo por ser más democrático, sino, también,
por ser más eficiente y eficaz. La proximidad entre la decisión y su implemen-
tación evitaría las frustraciones descritas por Pressman y Wildavsky.
Los dos casos analizados parecen corroborar esas afirmaciones. Este autor
tuvo oportunidad de practicar algunas actividades de evaluación de ambos
proyectos y pudo constatar las sensibles mejoras producidas en la calidad de
vida de la población alcanzada por los mismos.
Pudo verificar, también, varios efectos importantes:

• Alto grado de satisfacción por parte del público cliente de ambos proyec-
tos. Las declaraciones que denotan sustancial mejora de vida son constantes
251
CCLI
 y numerosas. Se percibe un mayor grado de madurez y de solidez ciudadana
como producto de la participación en cada uno de los proyectos.
• Conciencia de ciudadanía. Es, también, evidente la sensación que las per­
sonas manifiestan estar ejerciendo el papel de ciudadano actor y beneficiario
de las políticas. La actitud de los participantes de las mesas de gestión parti-
cipativa, su identificación con el bien público, la asunción permanente de sus
responsabilidades, son claras muestras de esa nueva identidad.
• Sostenibilidad de las políticas. En todos los casos se observa que la co­
munidad asumió como propias las políticas que involucran ambos proyec­
tos. Una primera impresión en el sentido de que los proyectos "eran cosa
de políticos" y que no debían ser tomados en serio, fue rápidamente susti­
tuida por una conciencia sobre la importancia de aprovechar los beneficios
traídos por los proyectos y, principalmente, de evitar que los cambios de
gobernantes pudieran perjudicar o suspender las políticas públicas en curso.
• Efectos de inserción económica. La existencia de telecentros distribuidos
en numerosas localidades permite el acceso de los pequeños productores
(pescadores, pequeños agricultores, artesanos, etcétera) a la información su­
ministrada por internet. Ellos mencionan cómo la posibilidad de acercarse a
los telecentros para ser auxiliados por los "muchachos del telecentro" les
permite verificar precios de su producción, de los insumos necesarios, de los
planes y proyectos del gobierno que inciden en su área específica, de los ca­
nales de comercialización, etcétera.

Considerando todo ello y que se trata de políticas implernentadas desde

hace cinco años y con amplio alcance demográfico y territorial, es posible
asegurar que en la consideración de los efectos previstos y no previstos, de­
seados y no deseados, el balance es altamente positivo.

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Sitios de internet
Programa Ciudadano.Net: http://www.cidadaonet.org/v2/index.php
IDENE: http://www.idene.mg.gov.br/

253
CCLIII
 Implementación de la política
de reforma del Estado en Brasil
Frederico Lustosa de la Costa

INTRODUCCIÓN

El estudio de las políticas públicas ha sido muy desarrollado en los últimos 50

años, sobre todo en Estados Unidos, suscitando la creación de métodos de análi-
sis de los procesos de toma de decisiones y de instrumentos de evaluación. Entre
tanto, poca atención se ha prestado a los procesos de implementación que respon-
den en gran parte al fracaso de muchas políticas públicas, ¿lomadas las (buenas)
decisiones, cómo y cuándo se hacen las acciones correspondientes?
En el caso de las políticas de gestión pública orientadas hacia la reforma
de la administración, más allá de las fallas de concepción y estrategia, la expe-
riencia brasileña sugiere que la mayor parte de los problemas surge en la etapa
de la implementación. La complejidad de estas políticas, la diversidad de sus
objetivos, la fuerza de los intereses involucrados hacen aún más penoso el ac-
cionar de los mecanismos institucionales, administrativos y operacionales que
hacen posible su implementación. ¿Pero dónde está el cuello de la botella?
Este artículo se propone examinar los principales problemas en la imple-
mentación de políticas de reforma administrativa, a partir del análisis de los
intentos de reforma del Estado realizadas en Brasil desde los años noventa.
Toma como caso principal para el análisis la reforma intentada en el gobierno
de Fernando Henrique Cardoso, entre 1995 y 1998. Por tanto, toma la refor-
ma del Estado como una política pública, por lo que presenta y discute su
concepción y algunos de sus principales instrumentos.

POLÍTICA DE REFORMA DEL ESTADO

Las reformas administrativas son cambios institucionales importantes que

pueden producir transformaciones en las estructuras de poder del Estado y

255
de la sociedad. Pero son también políticas de gestión pública orientadas hacia
la mejora del desempeño de la máquina burocrática del Estado.
Las políticas de gestión son reglas y rutinas que se aplican a la adminis­
tración como un todo. Ellas implican intervenciones en la organización del
gobierno: la planificación, el presupuesto, la gestión financiera, el personal,
los sistemas y métodos, las adquisiciones y los contratos, el control y la eva­
luación. Incluyen, por lo tanto, los objetivos y las estrategias de gobierno,
constituyendo nuevas relaciones de poder.
Pero las reformas en general se realizan para combatir antiguos e ince­
santes problemas de desempeño de la máquina burocrática, por lo que son
constantemente modificadas, abandonadas o descontinuadas. Se podrían ver
entonces como políticas de bajo desempeño y alta persistencia (Resende,
2004). Porque desde Maquiavelo, no existe nada más difícil de concretar ni
de más dudoso éxito, ni de más peligroso manejo que iniciar un nuevo orden de
cosas. El legislador tiene por enemigos todos aquellos que vivían bien en el
régimen anterior y sólo encuentra tímidos defensores entre los favorecidos
con el nuevo orden (2006).
En la literatura internacional se señalan diversas causas que obstaculizan
los procesos de reforma. Muchos autores concuerdan en que las reformas
administrativas difícilmente logran los resultados pretendidos. Caiden (1999)
analizó un gran número de reformas realizadas alrededor del mundo y con­
cluyó que la mayoría de ellas, no obstante los esfuerzos gubernamentales y el
apoyo de los organismos internacionales, produjeron resultados muy debajo
de los esperados, revelando una tendencia común a la discontinuidad.

Los gobiernos prometen mucho, pero con frecuencia fallan en aumentar su

desempeño porque sus reformas se muestran frustrantes. Las reformas fallan
en producir impacto significativo; ellas siguen en la dirección equivocada o
son sobrepasadas por los acontecimientos. Los reformistas han sido optimis­
tas y, muchas veces, irrealistas; ellos frecuentemente caen en la trampa de la
implementación. Las reformas necesitan de amplio apoyo político y direc­
ción competente. Los reformistas necesitan tener paciencia y aceptar lo que
realmente pueden lograr, aunque estos resultados estén abajo de sus inten­
ciones (Caiden, 1999: 823).1

1
Traducción del autor: "Governments have promised las much las before but they to often failed to impro-
ve their performances simply because many reforms have proved disappointing. Reforms have failed to make
any significant impact; they have gone wrong; they have been overtaken by events. The reformers have been too
optimistic and often unrealistic; they have fallen into the traps of implenentation. Reforms needs strong political

256
CCLVI
 El gobierno brasileño realizó tres grandes reformas administrativas en el
siglo XX: la Reforma Burocrática de 1937 (introducida por el modelo webe-
riano y que intentó "despatrimonializar" el Estado); la Reforma Tecnocrática
de 1967 (que modernizó la máquina pública y que introdujo la planificación
y nuevos modelos de gestión), y la reforma gerencial (o neoliberal, que im­
pulsó la privatización, creó nuevos entes públicos e introdujo métodos de
gestión empresarial).
Se tienen muchos relatos, análisis y estudios sobre las experiencias de
reforma de la administración pública federal brasileña, con diferentes abor-
damientos, grados de profundidad y niveles de implicación con los procesos,
provenientes de muchos estudiosos que han actuado como ideólogos, mento­
res o gestores.
Flávio Rezende (2004) presenta y discute parte de la bibliografía existen­
te para explicar lo que él llama falla secuencial, o sea, la discontinuidad, el
abandono y el término de los procesos de intervención, sin que sus objetivos
sean alcanzados o que haya habido mejora de desempeño en el aparato buro­
crático. Entre las principales causas señaladas están:

• la sólida institucionalización de los elementos que deben ser reformados;

• la resistencia organizada de los sectores afectados;
• el surgimiento de consecuencias inesperadas;
• la existencia de objetivos, intereses y valores diversificados o conflictivos;
la falta de foco en el cambio por parte de los actores estratégicos;
• las incertidumbres, ambigüedades y complejidades inherentes al cambio;
el desplazamiento de objetivos;
• los movimientos contradictorios de descentralización y coordinación, así
como la creación de expectativas exageradas (Resende, 2004: 33-45).

La gran parte de estas razones aparecen en la implementación y están

relacionadas con mecanismos de resistencia al cambio, identificados por
Maquiavelo, quien reconocía que los resultados de cualquier intento de in­
troducir un nuevo orden son inciertos, pues "aquel que lo introdujo tendrá
como enemigos a todos aquellos que del viejo orden extraían privilegios y como
tímidos defensores a todos aquellos que podrían disfrutar de las ventajas del
nuevo orden" (2006: 26).

backing, peros support, and competent inside facilitation. Reformers need to take their times and accept what
they can achieve even if the resultants fall short of their intensions".

257
CCLVII
 Así, se puede decir que, en general, las reformas administrativas fallan
porque tienen objetivos contradictorios, crean expectativas exageradas, en­
frentan intereses conflictivos, reprimen la incertidumbre y son fragmentadas.

EL PLAN DIRECTOR DE LA REFORMA DEL APARATO DEL ESTADO

En el. Brasil de los años noventa, el debate sobre la reforma del Estado fue
encabezado por el profesor Luis Carlos Bresser Pereira, tanto en calidad de
acholar como de ministro de Estado. Se manifestó en los dos papeles y sus
argumentos y propuestas han sido siempre básicamente los mismos, resumi­
dos en el Plan Director de la Reforma del Aparato del Estado (PDRAE, 1995).
El documento está dividido en nueve partes y presenta, entre otros, los si­
guientes puntos:

• una breve interpretación de la crisis del Estado;

• una clasificación evolutiva de la administración pública;
• una historia de las reformas administrativas en Brasil a partir de los años
treinta;
• un diagnóstico de la administración pública brasileña;
• un cuadro referencial de las formas de propiedad, sectores del Estado y
tipos de gestión;
• una estrategia de cambio, y
• los principales proyectos de reforma del llamado aparato del Estado.

El Plan Director de la Reforma del Aparato del Estado (PDRAE) tenía

como propuesta explícita inaugurar la llamada "administración gerencial", lo
que parece designar, como veremos, el fin de la historia de la administración
pública, especie de panacea redentora del estatismo patrirnonialista y del
ogro burocrático.
El PDRAE partía de una premisa: la crisis de la región como crisis del Es­
tado latinoamericano. Con base en ese diagnóstico, el Plan señaló como pila­
res del proyecto de reforma del Estado lo siguiente:

• ajuste fiscal duradero;

• reformas económicas orientadas al mercado que, acompañadas de una
política industrial y tecnológica, garantizarían la competencia interna, crean­
do las condiciones para enfrentar la competencia internacional;

258
CCLVIII
• la reforma de la seguridad social;
• la innovación de los instrumentos de política social, proporcionando ma­
yor envergadura y mejor calidad para los servicios sociales, y
• la reforma del Aparato del Estado, con vistas a incrementar su "gobernanza",
o sea, su capacidad de implementar de forma eficiente las políticas públicas.

Según el PDRAE, el gobierno brasileño en el ámbito de los tres poderes,

"no carecía de 'gobernabilidad', o sea, de poder para gobernar, dada su legi­

timidad democrática y el apoyo con que contaba en la sociedad civil. Enfren­
taba, entre tanto, un problema de gobernanza, en la medida en que su capa­
cidad de implementar las políticas públicas estaba limitada por la rigidez e
ineficiencia de la máquina administrativa" (MARE-PDRAE, 1995: 3-4).
La reforma del Estado debe ser entendida dentro del contexto de la redefini­
ción del rol del Estado, que deja de ser el responsable directo por el desarro­
llo económico y social, para convertirse en su promotor y regulador [...]. El
Estado asume un rol menos ejecutor o prestador directo de servicios, mante­
niéndose entre tanto en el rol de regulador y proveedor de los mismos. En
esta nueva perspectiva, se busca el fortalecimiento de sus funciones de regu­
lación y de coordinación, particularmente al nivel federal, y la progresiva
descentralización vertical, para los niveles estadual y municipal, de las fun­
ciones ejecutivas en el campo de la prestación de servicios sociales y de in­
fraestructura. Considerando esta tendencia, se pretende reforzar la gober­
nanza -la capacidad del gobierno del Estado- a través de la transición
programada de un tipo de administración pública burocrática, rígida e inefi­
ciente, orientada para sí misma y para el control interno, hacia una adminis­
tración pública gerencial, flexible y eficiente, dirigida para la atención de la
ciudadanía. Para eso, será necesario un cambio en tres planos: en el plan
institucional-legal, a través de la reforma de la Constitución y de las leyes del
país; en el plan cultural, a través de la internalización de una nueva visión
acerca de lo que es la administración pública; y en el plan de la gestión, que
es donde por fin se concreta la reforma (1995: 4).

Para realizar tarea de tal envergadura, el PDRAE señalaba como necesario:

• la redefinición de los objetivos de la administración pública, volviéndose

hacia el ciudadano-cliente;
• el perfeccionamiento de los instrumentos de coordinación, formulación e
implementación y evaluación de política públicas;
• la flexibilización de normas y la simplificación de procedimientos;
259
CCLIX
 • el rediseño de estructuras más descentralizadas;
• la profundización de las ideas de profesionalización y de permanente ca­
pacitación de los servidores públicos, ideas que vienen de la administración
pública burocrática, pero que jamás fueron plenamente desarrolladas.

Las partes que siguen analizan críticamente algunos de los principales

aspectos del Plan Director: el diagnóstico de la crisis del Estado, sus bases
teóricas, su modelo conceptual y sus instrumentos de intervención.

El modelo conceptual

El modelo conceptual de la reforma del aparato del Estado está apoyado en

tres dimensiones: formas de propiedad, tipos de administración pública y
niveles de actuación del Estado. Las relaciones entre esas dimensiones esta­
blecen el cuadro referencial y la estrategia de la reforma (véase el esquema
más adelante).
Tradicionalmente, el sentido común y la ciencia del derecho distinguen
dos tipos de propiedad, la pública y la privada, puesto que la pública es toda
aquella que está en el dominio del Estado, y la privada, por exclusión, todas
las demás, que ordinariamente dicen que están en la esfera del mercado. El
modelo propone que la propiedad pública pueda ser clasificada en dos tipos,
la propiedad pública estatal y la propiedad pública no estatal. La primera es
aquella tradicionalmente designada como propiedad pública, o sea, el conjun­
to de bienes bajo el control estatal. La segunda comprendería todos aquellos
bienes que, aunque no sean propiedad del Estado, sirven al interés público.
Está en esa categoría el patrimonio de todas las instituciones sin fines lucra­
tivos dedicadas a prestar servicios a la comunidad, como las fundaciones, las
asociaciones, las sociedades civiles de interés público, las beneficencias. En la
hipótesis de extinción, su patrimonio es revertido al Estado.
Bresser Pereira (1998) llama la atención en que la existencia de ese tipo de
propiedad genera derechos de ciudadanía, los llamados derechos republicanos.
Son derechos que no tienen un titular cierto, pero afectan el bienestar, además
de la supervivencia de todos los individuos en nuevas formas de apropiación
del mundo y de inserción en la vida social. Ellos dan al ciudadano derechos al
futuro común, a la información fidedigna, a la protección del medio ambiente,
al patrimonio histórico y a la cosa pública. Bresser Pereira no incluye la pro-

260
CCLX
tección del consumidor entre los derechos republicanos. Apoyado en la obra
de Luis Felipe Colado Antunes (1989), él argumenta que:

Este es un derecho que puede ser colectivo, en la medida en que su titular

frecuentemente es un grupo, categoría o clase de personas vinculadas entre sí
[...] Es un derecho civil, es un derecho subordinado al derecho de propiedad.
El derecho del consumidor, aunque pueda ser visto como colectivo, es en el
fondo un derecho privado: expresa el derecho del comprador de bienes de
consumo de no ser engañado durante su compra (Bresser Pereira, 1997: 121).

El mismo raciocinio sobre el carácter individual de un derecho colectivo

puede aplicarse al derecho a la privacidad y a la protección en contra de la
omnisciencia de las computadoras.
El modelo también distingue tres tipos de administración pública, la
patrimonialista, la burocrática y la gerencial. En la administración pública patri-
monialista,

El aparato del Estado funciona como una extensión del poder del soberano,
y sus auxiliares, servidores, poseen estatus de nobleza real. Los cargos son
considerados prebendas. La res publica no es diferenciada de la resprincipis. En
consecuencia, la corrupción y el nepotismo son inherentes a ese tipo de ad­
ministración. En el momento en que el capitalismo y la democracia se hacen
dominantes, el mercado y la sociedad civil pasan a distinguirse del Estado.
En este nuevo momento histórico, la administración patrimonialista se con­
vierte en una excrescencia inaceptable (MARE-PDRAE, 1995: 15).

La administración pública burocrática se caracteriza por la profesionali-

zación, la idea de carrera, la jerarquía funcional, la impersonalidad, el forma­
lismo; en síntesis, el poder racional legal. Los controles administrativos, uti­
lizados para evitar la corrupción y el nepotismo, son siempre a priori. Se
parte de una desconfianza previa en los administradores públicos y en los
ciudadanos que a ellos dirigen sus demandas (ibid.: 15). El rígido control de
los procesos se vuelve hacia la administración de personal, las compras y el
procesamiento de demandas.
La administración pública gerencial está "orientada predominantemente
por los valores de la eficiencia y de 1a calidad en la prestación de servicios pú­
blicos y por el desarrollo de una cultura gerencial en las organizaciones". No
niega todos los principios de la administración pública burocrática, pues tiene
261
CCLXI
una clara noción del interés público y conserva, "la admisión de acuerdo con
rígidos criterios de mérito, la existencia de un sistema estructurado y universal
de remuneración, las carreras, la evaluación constante de desempeño, el entre­
namiento sistemático". La diferencia trascendental está en la forma de control,
"que deja de estar basada en los procesos para concentrarse en los resultados"
(ibid.: 16). La administración pública gerencial prevé:

• una definición precisa de los objetivos que el administrador público debe­

rá lograr en su unidad;
• una garantía de autonomía del administrador en la gestión de los recursos
humanos, materiales y financieros que se pusieron a su disposición, y
• un control o cobranza aposteriori de los resultados (idem).

Por otra parte, se propone la práctica de competencias administrativas en

el interior del propio Estado; esto cuando hay posibilidad de establecer com­
petencias entre unidades internas. En el plan de la estructura organizacional, la
descentralización y la reducción de los niveles jerárquicos serían centrales.
En suma, se afirmaba que la administración pública debería ser permeable
a la mayor participación de los agentes privados y de las organizaciones de la
sociedad civil, poniendo el acento ya no en los procedimientos (medios) sino
en los resultados (fines):

El paradigma gerencial contemporáneo, fundamentado en los principios de

confianza y de descentralización de la decisión, exige formas flexibles de ges­
tión, horizontalidad de estructuras, descentralización de funciones, incentivo
a la creatividad. Se contrapone a la ideología del formalismo y del rigor téc­
nico de la burocracia tradicional. A la evaluación sistemática, a la recompen­
sa por el desempeño, y a la capacitación permanente, que ya eran caracte­
rísticas de la buena administración burocrática, se suman los principios de
la orientación hacia el ciudadano cliente, del control por resultados, y de la
competencia administrada (ibid.: 17).

Esas categorías dej^a entrever el carácter evolutivo y voluntarista de la

propuesta. Se supone que hemos tenido una administración patrimonialista
que evolucionó hacia el modelo burocrático, por lo que estaríamos transitando
hacia la administración gerencial, es decir, a una especie de fin de la historia de
la administración pública. La designación administración gerencial es un pleo­
nasmo infeliz que nació de una traducción inadecuada de la expresión New
Public Management (NPM). Hablar de dotar la administración pública de una

262
CCLXII
cultura gerencial no quiere decir nada. Todas las organizaciones poseen sus cul­
turas gerenciales, algunas más burocráticas; otras más orgánicas y flexibles.
Según el Plan, también se pueden distinguir tres niveles de actuación del
Estado:

• nivel central o estratégico, encargado de formular, supervisar y evaluar la

implementación de las políticas públicas, formado por el gobierno, la cúpula
de los tres poderes de la República y el Ministerio Público;
• nivel descentralizado, responsable por la ejecución de las políticas y acti­
vidades exclusivas, como regulación, fiscalización, seguridad pública, seguri­
dad social básica;
• nivel de funciones no exclusivas del Estado, en el cual bienes y servicios
públicos en hospitales, escuelas, centros culturales y centros de investigación
pueden ser suministrados por organizaciones estatales o de la sociedad civil
-asociaciones sin fines lucrativos y hasta por empresas privadas- sujetas al
control social.

La producción de bienes y servicios para el mercado quedaría a cargo de

las empresas privadas. A cada uno de eses niveles funcionales correspondería
un tipo específico de agencia pública, según se puede notar en las partes que
se siguen.

Forma de propiedad Eorma de administración

Época actual Pública no Instituciones
Estatal Privada Burocrática Gerencial
Estatal

Núcleo estratégico Secretaría

Legislativo, Judicial, formuladoras de
Presidencia, cúpula dos políticas públicas
minstcrios. Ministerio
Contrato gestión
Público

Actividades exclusivas
Reglamentación, Agencias ejecutivas
fiscalización, fomento. y automáticas
seguridad pública, seguro
básico social
Servicios no exclusivos
Universidades, hospitales, Organizaciones
centros de investigación. sociales
museos

Producción para el mercado Empresas privadas

Empresas estatales
■
Fuente: MARE-PDRAE 1995

263
CCLXIII
 Este ingenioso esquema resume toda la base conceptual de la reforma
gerencial brasileña, estableciendo en una matriz diferentes formas de pro­
piedad, tipos de administración pública y niveles de actividad, para definir
los proyectos de intervención. Demuestra que la administración gerencial
es la más adecuada para la gestión de agencias autónomas, organizaciones
públicas no estatales (no gubernamentales) y empresas privadas, pero que
todavía hay un espacio residual para la administración burocrática. Llama
la atención la existencia de una relación entre el tipo de propiedad (o espa­
cio institucional-Estado, mercado y sociedad) y el tipo de actividad. Tal
correspondencia puede encontrarse en dos cuadros presentados por Osbor-
ne y Gaebler (1997: 378-379) para indicar los tipos de actividad en donde
las instituciones públicas, organizaciones gubernamentales y empresas pri­
vadas son más efectivas.

INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN

La reforma, tal como preconizada en el Plan Director, puede ser interpretada

desde sus cinco principales directrices:

1. Institucionalización: se considera que la reforma solamente: puede ser con­

cretada mediante la revisión del basamento legal, a partir de la reforma de la
propia Constitución.
2. Racionalización: se busca aumentar la eficiencia, a través de la reducción de
gastos, sin pérdida de "producción". Producir la misma cantidad de bienes
y/o servicios (o incluso más) con los mismos recursos.
3. Fkxibilización: se pretende ofrecer mayor autonomía a los gestores públi­
cos en la administración de los recursos humanos, materiales y financieros
colocados a su disposición, estableciendo el control por resultados y la ren­
dición de cuentas.
4. Publicización: se constituyen una variedad de flexibilizaciones apoyadas en
la transferencia hacia organizaciones públicas no estatales, de actividades no
exclusivas del Estado (devolution), sobre todo en áreas de salud, educación,
cultura, ciencia y tecnología y medio ambiente.
5. Desestatización: comprende la privatización, la subcontratación (outsourcing)
y la desreglamentación.

Desde el punto de vista de la reforma del aparato del Estado, esas grandes
directrices se traducen en tres proyectos básicos: evaluación estructural (ra-

264
CCLXIV
cionalización), agencias ejecutivas (flexibilización) y las organizaciones socia­
les (publicización). En seguida se examinarán las dimensiones de la raciona­
lización, la flexibilización, la publicización, la privatización y las nuevas
regulaciones.

Racionalización

La racionalización parte de la premisa de que con una estructura menor, con

menos gastos de recursos, es posible realizar las mismas funciones e igual
número de actividades; ello incluye las fusiones e incorporaciones, los cortes
de personal, la reducción de estructuras, entre otras. La racionalización está
en el espíritu de la reforma gerencial. Ella preside los cambios orientados
hacia el ajuste estructural.
En el caso del PDRAE, más allá de los eventuales cortes provocados por los
cambios en las relaciones de trabajo con los servidores públicos, la racionali­
zación sería un tema recurrente de un estudio sobre la morfología de la ma­
quinaria administrativa, con el objetivo de redistribuir funciones y activida­
des no solamente dentro del gobierno, sino también con los otros niveles del
gobierno y con la misma sociedad. La evaluación estructural tendría por ob­
jetivo analizar las misiones de los órganos y de las entidades gubernamenta­
les, identificando superposiciones, inadecuación de funciones y posibilidades
de descentralización. Busca responder a las siguientes preguntas básicas:

1. ¿Cuál es la misión de esta entidad (estructura)?

2. ¿El Estado puede y/o se debe encargar de esa misión y de las actividades
involucradas a esa entidad?
3. ¿Cuáles entidades pueden ser eliminadas?
4. ¿Cuáles pueden y deben ser transferidas del gobierno central hacia los
estados y los municipios?
5. ¿Cuáles pueden ser transferidas al sector público no estatal?

6. ¿Cuáles pueden ser transferidas al sector privado?

Además; dadas las nuevas funciones, antes reguladoras que ejecutoras:

1. ¿Debe el Estado crear nuevas instituciones?

2. ¿Cuáles?
265
CCLXV
 Este proyecto, que debería haber sido implementado desde el inicio del
primer mandato del presidente Fernando Henrique Cardoso, no fue ejecuta­
do. Los ajustes estructurales que se llevaron a cabo, obedeciendo más a las
necesidades de acomodación política que a la observancia de la racionalidad
administrativa, no han sido hechos en la esfera del Ministerio de Administra­
ción y Reforma del Estado, creado para coordinar la ejecución del Plan Di­
rector. Es verdad que se han creado diversas agencias reguladoras, pero en su
concepción e implantación tampoco tuvo injerencia el MARE.
En el Plan de la racionalización, como hemos revisado en el punto ante­
rior, el gobierno invirtió más en el recorte de gastos y en la retórica de la
demonización de los servidores públicos que en la reevaluación de objetivos,
estructuras y procesos. Fue a fondo en la discusión del tema del ajuste en los
cuadros de personal, poniendo atención en el incremento de gastos en este
punto. Todo el énfasis de la racionalización se centró en la reducción de gas­
tos mediante el recorte del personal, en el fin de la estabilidad de los servido­
res públicos y en las dimisiones incentivadas. En uno u otro caso, los resulta­
dos fueron irrelevantes.

Flexibilización

La institucionalización de la mayor flexibilidad en la gestión de los recursos

humanos y financieros de las organizaciones estatales llevó el gobierno fede­
ral a crear una nueva calificación para los organismos públicos, las agencias
ejecutivas. Ese nuevo estatuto permitiría a las autarquías y fundaciones que
recuperasen la autonomía operacional original, la cual se les fue paulatina­
mente: retirada, al punto de que no podían ser distinguidas de los organismos
de la administración directa (MARE-PDRAE, 1995: 9-10).
Se entendió que la transformación mediante la creación de agencias eje­
cutivas posibilitaría al órgano previsto adoptar "un modelo de administración
gerencial, caracterizado por decisiones y acciones orientadas por resultados,
teniendo como foco las demandas de los usuarios-clientes de la institución,
basadas en la planificación permanente y ejecutadas de forma descentraliza­
da y transparente" (ibid.: 12). Se trata, por tanto, de retomar la estrategia
adoptada en el Decreto-Ley núm. 200/67, corrigiendo lo que: habría sido eJ
principal error de ese "visionario esfuerzo de organización del aparato del

266
CCLXVI
 Estado", la ausencia de instrumentos de evaluación y de control del desem­
peño de las instituciones descentralizadas (ibid.: 10).
Se pretende con la calificación de agencia ejecutiva flexibilizar la gestión
de esas entidades, constreñidas por normas universalistas que obstaculizan el
uso más racional de sus recursos humanos, financieros y patrimoniales. No
significaría, por tanto, apenas una nueva nomenclatura, pero todo un esfuerzo
de suspensión de los controles procesales rígidos. Si no se hace concretamen­
te la suspensión de tales controles, poco o casi nada cambiará en la gestión de
esas entidades.
La fórmula adoptada pretende, por lo tanto, combatir la tendencia a la
uniformidad que caracteriza a la administración pública. Esta tendencia, que
viene de la necesidad de establecer normas universalistas, acaba por conver­
tirse, en el caso brasileño, en procedimentalismo -en una administración ri­
tual, sin referencias en objetivos, orientada hacia el cumplimento de normas,
reglas y tradiciones internas del aparato burocrático.
Cabe recordar que todos los intentos anteriores de reforma administrati­
va en Brasil actuaran en al menos dos direcciones, a su vez contradictorias: 1)
Suprimir el patrimonialismo, mediante el establecimiento de normas univer­
sales uniformes, y 2) ofrecer flexibilidad a las agencias ejecutoras de progra­
mas estratégicos.
Cuando no se encontraron alternativas en esos procesos de reforma, sur­
gieron los denominados "escapismos": intentos de huir de la uniformidad y
de la rigidez mediante autarquías, fundaciones, empresas; programas, conve­
nios, servicios de notoria especialización, contratación de personal temporal,
extranumerarios, tablas especiales de remuneración y otras innumerables
fórmulas, más o menos ingeniosas, para sortear la legislación restrictiva.

Esas evasiones de los controles, a corto plazo, ayudaron a resolver problemas

de gestión de una u otra unidad administrativa, pero, a largo plazo, trajeron
problemas de extrema complejidad, obligando a buscar su reencuadre en el
esquema general de los mismos (MARE-PDRAF, 1995: 11).

Las agencias ejecutivas pueden venir a constituirse en uno o en más me­

canismos de escape (evasiones de controles). Se entiende, en tanto, que los
medios para evitar tal desvío, están delineados en la Medida Provisoria núm.
1549-28, de 14.03.96, convertida en la Ley núm. 9649, de 27.05.1998, y en los
decretos números 2.487 y 2.488, ambos de 02.02.1998.
267
CCLXVII
 Esa legislación establece que las autarquías y fundaciones públicas inte­
resadas en obtener la calificación como agencias ejecutivas2 deben cumplir los
siguientes requisitos:

• elaborar un Plan estratégico de reestructuración y desarrollo institucional;

• celebrar un contrato de gestión con el respectivo Ministerio supervisor.

El plan estratégico definirá directrices, políticas y medidas de racio­

nalización de estructuras y cuadros de servidores públicos, revisión de
procesos de trabajo, desarrollo de recursos humanos y fortalecimiento
institucional.
El contrato de gestión, celebrado entre la entidad interesada y el minis­
terio supervisor (órgano de tutela), debe fijar objetivos y metas relacionados
con la satisfacción de los clientes; amplitud de la cobertura y calidad de los
servicios prestados; adecuación de los procesos de trabajo esenciales para el
desempeño de la entidad; racionalización de los dispendios, en especial con
el costo administrativo, e instrumentos de contraste de los resultados.
El plan estratégico, el contrato de gestión y las evaluaciones de desem­
peño de las agencias ejecutivas deberán ser objeto de amplia divulgación,
por medios físicos y electrónicos, como forma de posibilitar su seguimien­
to por la sociedad.
Las medidas de flexibilización adoptadas para las agencias ejecutivas, se­
gún la Instrucción Normativa/Mare/núm. 7, de 3 de julio de 1997, y el De­
creto núm. 2.488, de 2 de febrero de 1998, fueron:

• delegación a los ministerios supervisores de la competencia para aprobar

o readecuar estructuras o estatutos de las agencias ejecutivas que no hayan
incrementado gastos;
• subdelegación a los dirigentes máximos de las agencias ejecutivas para
autorizar la remoción y la transferencia de servidores públicos del país;
• autorización a las agencias para editar reglamentos propios de evaluación
de: desempeño de los servidores públicos;
• autorización para establecer criterios de verificación de la asiduidad y
puntualidad de los servidores públicos;

2
La primera agencia ejecutiva calificada fue El Inmetro, en julio de 1998. También han sido candidatos a la
calificación el IBCF., el IBAMA, el INSS, el CADE, el INPI y la Secretaría de Defensa Agropecuaria, sin que ninguno
haya completado el proceso de restructuración que les permitiese obtener el estatus de agencia ejecutiva. Por
iniciativa, de las Fuerzas Armadas, además de las agencias ejecutivas surgirán las Organizaciones Militares Pres­
tadoras de Servicios (OWPS), conforme a la Ley núm. 9.724, de lo. de diciembre de 1998.

268
CCLXVIII
 • delegación de competencia a los ministros supervisores y a los dirigentes
de la agencia, por subdelegación ministerial, para eliminar fondos destinados
a gastos menores;
• autorización para que las agencias editen reglamentos propios sobre el mon­
to de los viáticos en el país y las condiciones especiales para su concesión.

Importa preguntarse si, ¿los dispositivos legales que rigen el proceso de

calificación permiten superar tales criterios de uniformidad y del procesualis-
mo, ya señalados como principales trabas a la autonomía y a la flexibilidad
operacional?
La respuesta es negativa. La legislación no dispensa a las agencias ejecu­
tivas del cumplimiento de toda una parafernalia legal relativa al Régimen
Jurídico Único (RJU) de los servidores, a la Ley de Licitaciones3 y Contractos
Administrativos (Ley 8.666) y al Código de Ejecución de los Gastos Públicos
(Ley 4.320). De hecho, las trabas relacionadas con la contratación, dimisión
y remuneración de los servidores; adquisición o contratación de bienes y
servicios; flexibilidad de la gestión presupuestaria, financiera y patrimonial,
no han sido removidos. La legislación no amplía, por lo tanto, la autonomía
concedida a las agencias, limitándose a aspectos que no representan un avan­
ce sustancial, en términos de flexibilidad de gestión.
Otro aspecto también revela la fragilidad de las pretensiones de lograr la
eficiencia y eficacia con la constitución de las agencias. Básicamente, el con­
trato de gestión conlleva que toda la responsabilidad por su cumplimiento sea
de los dirigentes de la institución cualificada, y no del ministerio supervisor
y de los otros ministerios interventores, excepto en lo que toca a la fiscaliza­
ción. Considerando que los ministerios del área económica detentan un peso
desproporcionado en las decisiones referentes al destino de los recursos fi­
nancieros y al control de gastos, ellos pueden, en cualquier momento, echar
por tierra el contrato, en nombre de la política de estabilización macroeconó-
mica, sin sufrir las consecuencias, junto a los clientes y usuarios de las agen­
cias ejecutivas, por los daños eventualmente provocados.
Una verdadera flexibilización se podría inspirar en el modelo ofrecido en
el Government Performance and Results Act, promulgada por el Congreso de

3
Las licitaciones consisten en las diversas modalidades de concurso adoptadas por el derecho administrativo
para realizar compras y firmar contratos de obras y servicios. Entre los cuales se encuentran: la convocatoria, la
toma de precios y la concurrencia pública. Recientemente, fue introducido en la publicación electrónica, la adop­
ción de subastas reversas, donde el comprador fija un precio máximo y los concurrentes (o licitantes) presentan
propuestas progresivamente.

269
CCLXIX
Estados Unidos en 1993, y mediante la cual, todos los departamentos y agen­
cias del gobierno federal fueron obligados a desarrollar planos estratégicos de
cinco años, con identificación de resultados mensurables. Con base en el vis­
to bueno del Congreso estadounidense.

Los planos de desempeño establecidos pueden incluir propuestas de waiver

(renuncia) a controles y requerimientos procedimentales administrativos,
incluyendo la especificación de niveles de personal, limitaciones en la com­
pensación o remuneración y prohibiciones o restricciones en las transferen­
cias de fondos entre clasificaciones presupuestarias [...] de cada presupuesto
anual, en cambio de la responsabilidad individual u organizacional específica
de lograr una meta de desempeño (Cavalcanti y Otero, 1997: 19).

La principal característica de la waiver es "el hecho de ser limitada y de­

terminada en su objetivo de duración", así como "incrementar las oportuni­
dades de experimentación de nuevos mecanismos, sin necesariamente reque­
rir de profundas y demoradas alteraciones en las estructuras y en la legislación,
presentándose como una excelente oportunidad para el legislador verificar
potenciales necesidades de alteración en la legislación vigente" (ibid.: 19).
Mecanismos como el waiver permitirían flexibilizar de hecho la gestión
presupuestaria, financiera y de recursos humanos de las agencias públicas
brasileñas, reduciendo el peso restrictivo de la legislación y comprometiendo
a los responsables. En el caso brasileño, el hecho de que el mayor alcance de
la flexibilización, la naturaleza efectivamente contractual de la relación entre
las partes y la duración limitada de ese acuerdo de resultados no fueron con­
siderados, provoca el riesgo de causar serios daños al proyecto de las agencias
ejecutivas, en términos de ganancias de eficiencia y eficacia.
Tal vez la complejidad del proceso, las exigencias impuestas por el anti­
guo MARE (y por el actual Ministerio de Planificación y Gestión) y las pocas
conquistas en términos de flexibilización, han reducido el estímulo de los
dirigentes de autarquías y fundaciones para buscar la calificación de esos or­
ganismos como agencias ejecutivas. Entre los diversos órganos que se han
candidateado, como el IBGE, el INCRA y INSS, apenas el Instituto Nacional de
Metrología (Inmetro) completó el proceso, al obtener el reconocimiento, me­
diante el decreto de 29.07.1998, y celebrar el contrato de gestión que, con el
cumplimento satisfactorio de las metas, se viene renovando desde entonces.
A pesar de las lagunas y de la experiencia de no haber prosperado, debe
ser resaltado el efecto positivo del proyecto en lo que toca al esfuerzo por res-
270
CCLXX
 tablecer una cultura de planificación sistemática entre los órganos guberna­
mentales de ejecución de las políticas públicas, así como en lo que toca a la
introducción de instrumentos para evaluar los resultados de las agencias pú­
blicas. Sin embargo, ese aspecto no minimiza los problemas relacionados con
la creación de indicadores confiables de medición del desempeño de las agen­
cias públicas, de evaluación del efecto real de las políticas públicas, ni las du­
das en cuanto a la capacitación institucional de los órganos supervisores para
realizar un adecuado seguimiento de la actuación de las agencias ejecutivas.
Aunque constituyan una evasión a los controles, como se ha señalado,
repitiendo una estrategia recurrente en la administración pública brasileña, la
creación de las agencias representa, de todas maneras, un intento de innova­
ción y de preparación de las nuevas formas de intervención del Estado en la
vida social.
A pesar de que las agencias ejecutivas no fueron creadas como una estra­
tegia de flexibilización, las agencias reguladoras, por su autonomía, tal vez
alcancen mayor flexibilidad que las primeras. Sea por su autosuficiencia fi­
nanciera, garantizada con ingresos propios y presupuestarios, sea por la inde­
pendencia de la dirección, designada mediante autorización legislativa para
cumplir un mandato de cierta duración, sea aun por la remuneración diferen­
ciada, con tabla propia, en general con niveles por encima de la media de las
otras fundaciones y autarquías, convertidas en agencias ejecutivas.
El hecho positivo de que tales experiencias reintroducen una cultura de
planificación estratégica y de búsqueda de evaluación de resultados, no exime
la necesidad de continuar buscando el perfeccionamiento de los mecanismos
de flexibilización, a la similitud de la waiver concebida por los estadouniden­
ses. Además, se debe recordar que cualquier intento de reforma del Estado
implica subordinar los instrumentos empleados por un verdadero cambio en
el paradigma de las relaciones Estado-sociedad, a fin de garantizar el crecien­
te control social en la formulación y gestión de las políticas públicas.

Publicización

La velocidad y la discontinuidad de los cambios que caracterizan nuestra

época han requerido de los diversos actores sociales con mayor capacidad de
adaptación y respuesta a los retos impuestos por una sociedad en turbulencia,
para utilizar una expresión consagrada por Peter Drucker.
271
CCLXXI
 De hecho, la internacionalización de la economía, el desmantelamiento
de fronteras y la apertura de los mercados, así como el cambio en el padrón
tecnológico, han alterado las formas de producción y de distribución de los
bienes y servicios, reduciendo las distancias y acelerando las comunicaciones.
Todo ello tiene efectos significativos en la vida social que no siempre son bien
evaluados.
El mundo globalizado no resuelve y, al contrario, muchas veces agrava,
los problemas relacionados con el empleo, el equilibrio fiscal, la conserva­
ción del medio ambiente y la propia democracia. La sociedad exige más
eficiencia y productividad y, por medio de los movimientos sociales y de los
grupos de interés, muchas veces toma la iniciativa de la acción pública. El
Estado redimensiona el tamaño del gobierno, descentraliza su acción y re­
quiere de la sociedad para solucionar problemas que no pueden ser resueltos
sólo en la esfera estatal.
¿No es acaso que los gobiernos de diferentes países, de las más diversas
tendencias políticas, han sido obligados a repensar su papel en la sociedad,
transfiriendo a las iniciativas privada y comunitaria funciones y actividades
que juzgan no poder realizar con eficiencia y productividad? Ese cambio es
justificado como respuesta a un movimiento de la misma sociedad, que pasó
a reasumir papeles hasta hace poco monopolizados por el Estado.
Diariamente surgen nuevas organizaciones no gubernamentales para
cuidar de niños, personas mayores, dependientes de drogas, desempleados y
excluidos en general; pasan a ocuparse de áreas de protección ambiental, a de­
sarrollar proyectos comunitarios, a realizar estudios e investigaciones y a
promover actividades educativas, deportivas y culturales.
Una de las estrategias para la inauguración del nuevo modelo es la publi-
cización, un cambio en el régimen de propiedad de las entidades ejecutoras
de determinados servicios públicos, que dejaría de ser público-estatal para ser
público-no estatal mediante la transferencia de equipos y bienes para

organizaciones sociales, en áreas no exclusivas del Estado, como salud, educa­

ción, cultura y producción científica. Entre los equipos incluidos se destacan
"las escuelas, las universidades, los centros de investigación científica y tecno­
lógica, las guarderías, los ambulatorios, los hospitales, las entidades de asis­
tencia a los más necesitados, principalmente a los menores y a las personas
mayores, los museos, las orquestas sinfónicas, las oficinas de arre, las emisoras
de radio y televisión educativa o cultural (Bresser Pereira, 1997: 25).

272
CCLXXII
 Según el Plan Director de Reforma del Aparato de Estado, las organiza­
ciones sociales son "entidades de derecho privado que, por iniciativa del Po­
der Ejecutivo, obtienen autorización legislativa para celebrar un contrato de
gestión con ese poder, y así tener derecho a dotación presupuestaria" (MARE-
PDRAE, 1995: 74). Bresser Pereira aclara que las

organizaciones sociales son un modelo de organización pública no estatal, des­

tinadas a absorber actividades publicitadas o delegadas mediante calificación
específica. Se trata de una forma de propiedad pública no estatal, constituida
por asociaciones civiles sin fines lucrativos, que no son propiedad de ningún
individuo o grupo y están orientadas a atender el interés público (1997: 13).

El mismo término para designar ese proceso -publicización- está cercado

de cierta confusión semántica. ¿En qué consiste? ¿Se trata de la transforma­
ción de entes estatales en personas jurídicas de derecho privado, de la trans­
ferencia hacia organizaciones de la sociedad civil de recursos y responsabili­
dades estatales o de ambos procesos?
Es cuestionable, también, la distinción entre actividades exclusivas y no
exclusivas del Estado que asume el carácter de concepto técnico, desenraiza­
do de la historia, cuando lo que se verifica es que el exclusivo de hoy puede
no ser el de mañana y viceversa. Actividades no exclusivas en el pasado son
esenciales hoy.
En la realidad lo que se puede observar, hasta el momento, es la transfor­
mación de fundaciones estatales, como por ejemplo, la Fundación Roquette
Pinto y el Laboratorio de Luz Sincrotrón, en entidades no obligadas a enfren­
tar los que se consideran entrabes legales a la flexibilidad operacional.4 Se
trata de una innovación o, más propiamente, de una restauración, bajo una
nueva apariencia, de la autonomía deseada para las fundaciones instituidas
por el poder público, en los términos de la reforma administrativa emprendi­
da mediante el del Decreto-Ley núm. 200, de 1967.
Se puede estar, una vez más, ante un intento de fugarse de los rígidos
controles centralizados sobre los medios. Tales intentos, en general, pueden
ayudar a resolver problemas de gestión en el corto plazo, pero, en el largo,
traen problemas de extrema complejidad para las administraciones, que ter­
minan por reencuadrar en un esquema general de control.
4
Es la relación de las organizaciones sociales ya calificadas por el gobierno federal: Associação de Comuni-
cação Educativa Roquette Pinto (ACERP, 1997); Associação Brasileira de Tecnología de Luz Síncroton (ABTLus,
1997); Associação Brasileira para el Uso Sustentável de la Biodiversidad de la Amazõnia (Bioamazõnia, 1999);
Instituto de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá (Mamirauá, 1999).

273
 Se alega que será posible controlar los actos realizados por las organiza­
ciones sociales mediante variados mecanismos participativos de regulación,
fiscalización y evaluación. El problema es que hasta los más sofisticados ins­
trumentos de evaluación de desempeño se han revelado incapaces de medir
el efecto de las acciones emprendidas. Con eso tienden a privilegiar la medi­
ción de la eficiencia, dejando de lado cualquier esfuerzo para evaluar la real
eficacia social de las iniciativas. De hecho, según recuerda Kettl, "establecer
un conjunto relevante de evaluaciones de resultados es un proyecto para dé­
cadas de trabajo, y no para meses [...] los australianos, por ejemplo, admiten
que desde hace 10 años trabajan en eso y que todavía no han llegado a un
resultado satisfactorio" (Bresser Pereira y Spink, 1998: 90).
Por supuesto que éste no constituye un problema sólo de las organizaciones
sociales, pues la misma dificultad aparece también en los sectores controlados
directamente por el Estado. En las organizaciones sociales, entre tanto, que no
están sujetos al control político parlamentario, sino solamente al estatal y social
de clientelas específicas, el problema puede asumir mayores proporciones, com­
prometiendo la atención a los derechos fundamentales de la población.
Se pronuncia en defensa de la publicización un discurso oficial en favor
de las virtudes cívicas de entidades que escapan a la lógica del mercado y del
Estado, ubicándose en un espacio de atención desinteresada de las necesida­
des colectivas. Esos entes fronterizos constituyeron un "tercer sector", "de­
signación residual y vaga con que se pretende dar cuenta de un vastísimo
conjunto de organizaciones [...] que, por un lado, siendo privadas, no apuntan
a fines lucrativos, y, por otro lado, siendo animadas por objetivos sociales,
públicos o colectivos, no son estatales" (Souza Santos, 1998: 5).
Nuria Cunill (1997), por ejemplo, entiende que el tercer sector está for­
mado por organizaciones capacitadas para prestar "servicios públicos bajo los
principios de la solidaridad social", más allá de que disfruten de ventajas
comparativas especiales con relación a las organizaciones estatales prestado­
ras de tales servicios, pues están menos restringidas a las normas burocráti­
cas, tienen personal más motivado, y pueden obtener y administrar recursos
con la flexibilidad de las organizaciones privadas.
Las organizaciones del tercer sector aparecen, por tanto, como instru­
mentos de afirmación de la ciudadanía y como entidades repletas de insospe­
chada capacidad gerencial. Constituirían un focus privilegiado de acciones
desinteresadas, eficientes y eficaces de promoción del interés público en los
grupos sociales junto a los cuales ejercen sus actividades; sin embargo, esta

274
CCLXXIV
visión tiende a relegar a un segundo plano el análisis de las especificidades de
esas organizaciones, en especial en el caso brasileño.
La creación o el "reconocimiento" de las organizaciones sociales parten
de dos supuestos difíciles de comprobar y aceptar en el ambiente social bra­
sileño. El primero es la convicción de que existe una intensa vida comunitaria
que estimula a individuos y grupos para que se organicen para asumir respon­
sabilidades sociales importantes. El segundo, que brasileños abnegados, de
todos los cuadrantes del territorio nacional, estarían dispuestos a crear, asumir
y hasta costear asociaciones capaces de administrar escuelas, hospitales, mu­
seos, teatros e instituciones de investigación científica o preservación ambien­
tal. Evidentemente, eso no es verdad. Se conocen pocas iniciativas duraderas.
Tanto es así, que el gobierno optó por un proceso artificial.
Por otro lado, cuando la iniciativa comunitaria existe, estas entidades
nacen, en su mayor parte, de las actividades de grupos religiosos, profesiona­
les, políticos o empresariales, que hacen de las llamadas organizaciones del
tercer sector una compleja miscelánea de intereses particulares. Atribuirles
capacidad por encima de los conflictos sociales y políticos es abandonar un
saludable escepticismo crítico. Así, se torna difícil aceptar otro supuesto, cual
sea el carácter esencialmente no lucrativo y democrático de las organizacio­
nes del tercer sector. Boaventura Souza Santos recuerda que

la ubicación estructural del tercer sector se vuelve aún más compleja en el

caso de organizaciones que, aunque cumplan con el formato legal del tercer
sector, nada tienen que ver con la filosofía que les sirve de base, sea porque se
tratan de organizaciones de fachada, cuya lógica es básicamente el lucro, pero
que se organizan en forma de tercer sector para facilitar su aprobación, obte­
ner subsidios, tener acceso a crédito o a beneficios fiscales (1998: 11).

Subraya, además, que "existe mucha variedad en términos de democracia

interna, participación y transparencia entre las organizaciones sociales, espe­
cialmente en los países periféricos y semiperiféricos", en los cuales "los padro­
nes normativos de organización son decisivamente afectados por las fuentes de
financiamiento de sus actividades, casi siempre donadores extranjeros, y por
las condiciones puestas en cuanto a la orientación, gestión y responsabilidad
de la actividad de las organizaciones" (idem).
Admitiéndose, sin embargo, el supuesto de que las organizaciones socia­
les serían manifestaciones del empuje de la sociedad civil brasileña, que de­
mostrarían su voluntad de afirmar en contra del Estado, la publicización, en
275
CCLXXV
cuanto estrategia gubernamental, sería una contradicción. Por un lado, la
creación de dichas organizaciones por iniciativa del Estado demostraría arti­
ficial isrno, sustituyendo la iniciativa comunitaria por el estímulo estatal. Por
otro lado, la inserción de las organizaciones surgidas exclusivamente de la
iniciativa comunitaria en el sistema de dotaciones financieras del Estado re­
dundaría en la pérdida de su autonomía, convirtiéndolas en apéndices del
aparato estatal.
Las organizaciones sociales tampoco pueden verse como una solución
mágica para la prestación de servicios sociales básicos. El principal problema
en esta área es la escasez de recursos para la universalización y atención equi­
tativa, como es de esperarse y la Constitución Federal pretende asegurar.
Sería irreal creer que han aparecido muchos candidatos ansiosos por dirigir
con seriedad una escuela pública que, muchas veces, recibe menos de 300
dólares por estudiante/año a fin de hacer frente a todos los gastos, incluso el
pago de profesores.
La Asociación de las Pioneras Sociales (APS), precursora del modelo de
LOS, mantenedora de los hospitales Sarah Kubitschek, no puede tomarse como
referencia, pues no está sujeta a cualquier tipo de evaluación. Los hospitales
administrados por la APS son generalmente mencionados como ejemplos de
eficiencia y calidad. De hecho eso se comprueba, pero sus defensores se olvi­
dan de mencionar que los costos de manutención llegan a ser más de tres
veces superiores que los de otros hospitales públicos de la misma especialidad
y que son administrados con criterios muy particulares, bajo la dirección de
un liderazgo autocrático.
Pretender que la publicización se convierta en una panacea o conducirla
con liviandad o prisa, constituiría una falta de respeto a los sectores sociales
afectados. El ansia de transferir y delegar funciones y responsabilidades al ter­
cer sector puede terminar por convertirse, sin los debidos cuidados, en el des­
mantel amiento de las estructuras de prestación de servicios sociales básicos.
El proceso de publicización puede ocasionar graves trastornos sociales o
hasta colocar en riesgo el patrimonio público, si no está sometido al riguroso
escrutinio de la sociedad mediante un sistema de evaluación fundado en in­
dicadores claros, precisos y verificables, establecidos a partir de una amplia
discusión democrática entre todos los sectores involucrados.
El tema democrático, a propósito, permanece como el nudo gordiano que
debe ser desatado en cualquier proceso de reforma del Estado. La existencia
de un cambio potencial en las relaciones sociedad-Estado, señaladas por la

276
CCLXXVI
unión entre el principio de comunidad, atribuido a las organizaciones Socia­
les, y el principio de ciudadanía, atribuido al Estado, no debe ocultar el hecho
de que tal combinación requiere de una lucha política permanente para ase­
gurar la democratización del Estado y del tercer sector.
Así pues, investigar la viabilidad de la descentralización para el denomi­
nado tercer sector de la prestación de servicios públicos, perfeccionar los
mecanismos de control social y político de las organizaciones sociales, exami­
nar la eficiencia y eficacia de la gestión de tales entidades, resulta tarea im­
prescindible.5

Privatización

Otro proceso importante de transformación del aparato del Estado que no

contaba con la supervisión del Ministerio fue la reforma patrimonial, realiza­
da, sobre todo, mediante la privatización de empresas estatales. Fue la priva­
tización la que suscitó la necesidad de nuevas regulaciones y la creación de
agencias reguladoras. Como esos dos últimos procesos, aunque no fuesen
competencia del MARE, también formaban parte de los objetivos del Plan
Director, se analizarán en las secciones que siguen.
Independiente de su propuesta doctrinaria original, la reforma empren­
dida por el gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1994-1998; 1998-2001)
se concentró predominantemente en el ajuste fiscal, mediante la reforma
patrimonial. Ese tipo de cambio está relacionado con la alienación de acti­
vos, con el objetivo de obtener recursos o reducir gastos en actividades inne­
cesarias, pero forma parte de un proceso más amplio, la desestatización.
La desestatización parte de la premisa de que es necesario reducir el al­
cance de la intervención del Estado, o sea, que se deben eliminar funciones,
y ahí se incluyen la privatización de empresas, de bienes, servicios y nuevas
inversiones públicas; la simple renuncia de funciones, por la extinción de
órganos (reguladores, productores de bienes o prestadores de servicios) o
programas; la subcontratación (outsourcing) de actividades no esenciales, y la
desreglamentación, que consiste en la eliminación de normas y reglamentos
que definen la vida de los ciudadanos y el funcionamiento de las empresas.

5
Además de la transformación de entes estatales en organizaciones sociales, el gobierno también reglamen­
tó la calificación de personas jurídicas de derecho privado, sin fines lucrativos, como Organizaciones de la Socie­
dad Civil de Interés Público (OSCIP), con base en la Ley núm. 9.790, de 25 de marzo de 1999.

277
CCLXXVII
 E,n gran medida inducida por el sector privado, la política de privatiza­
ción en Brasil es vista como parte importante del proceso para reformular y
recuperar de la capacidad de inversión y administración del Estado.
Según Pinheiro, Giambiagi y Saravia (1992), las razones de los cambios
políticos que impulsaron la privatización pueden dividirse en coyunturales y
estructurales. Las primeras están relacionadas con la grave crisis económica
por la que Brasil y otros países de América Latina estaban pasando durante los
años ochenta. La privatización se veía como un medio para reducir el déficit
fiscal y controlar la inflación: el ingreso obtenido con la venta de las empresas
estatales podría cubrir el déficit e incrementar el ahorro del gobierno, liberan­
do el Estado del gasto en nuevas inversiones. Por otro lado, con la privatiza­
ción se buscaría aumentar la credibilidad del gobierno y se demostraría que
realmente se pretendía mudar la política intervencionista y reducir el tamaño
del Estado. Esta política fue amplimente recomendada por los organismos
internacionales, como el Banco Mundial y el FMI y, muchas veces, apareció
como condición para la concesión de préstamos de estas instituciones.
También pueden incluirse razones de naturaleza ideológica, como la ola
neoliberal que caracterizó la década de los ochenta, que tendía a subrayar las
fallas (de la intervención estatal y fortalecer la confianza en las libres fuerzas
del mercado. El contexto internacional influyó fuertemente en ese proceso.
Las reformas neoliberales de los gobiernos de Thatcher y de Reagan y el
derrocamiento del socialismo en los países del bloque comunista contribuye­
ron a dar más argumentos a los neoliberales. Los avances tecnológicos trans­
formaron las formas de producción, demandando más flexibilidad y compe­
tencia de las empresas estatales, atributos que éstas, sujetas a normas y
restricciones burocráticas, eran incapaces de ofrecer. Paralelamente, los avan­
ces tecnológicos cambiaron las características de algunos sectores monopóli-
cos, lo que abrió más espacio para la participación del sector privado. Una vez
más, como resalta Saravia (1995: 84), "las razones decisivas provienen de la
necesidad de adaptar a un mundo en rápida transformación las atribuciones
estatales y el modo de ejercerlas".
Según Pinheiro y Oliveira Filho (1991), la privatización debería superar
la resistencia de los cinco grupos de interés que podrían salir perjudicados
por esa política: los servidores que, muchas veces, recibían sueldos más altos
que los pagados por el mercado; los suministradores de las empresas estata­
les que tenían en ellas sus grandes consumidores; los clientes que compraban

278
CCLXXVIII
con precios subsidiados; los dirigentes que no eran evaluados por su desem­
peño, y los políticos que las utilizaban como empresas privadas.
La reforma del aparato del Estado, propuesta por el gobierno de Fernan­
do Henrique Cardoso, privilegió el cambio en el orden económico, para
permitir que el mercado prevaleciera y confirió un nuevo papel al Estado
contemporáneo. En ese contexto, la privatización se considera como una so­
lución para la crisis enfrentada y no solamente como medio de reducción de
la deuda pública, sino también parte del proceso que permite el incremento
de la eficiencia del sistema económico.
En resumen, el gobierno de Cardoso establecía entre las principales razo­
nes para la privatización:

• la reducción del déficit público por el estancamiento financiero generado

por empresas deficitarias que demandaban aportes de recursos del Tesoro;
• la reducción de la deuda por la amortización anticipada;
• la ampliación del volumen de inversiones privadas en infraestructura y
servicios públicos, aumentando la oferta y liberando recursos públicos para
inversiones en otros sectores;
• apertura para la competencia entre prestadores de servicios públicos, re­
duciendo las tarifas y mejorando su calidad.

Aún motivado por razones de orden general, el gobierno federal conclu­

yó la venta del sector industrial estatal. En el gobierno de Cardoso el proceso
entró en una nueva fase, orientada a la privatización de la infraestructura y la
concesión de servicios públicos y a estimular también la venta de empresas
estatales. Al mismo tiempo, con una serie de enmiendas constitucionales se
buscó reforzar el papel del Estado en la planificación, regulación, control y
fiscalización de los servicios públicos concedidos.
El proceso de privatización encontró resistencia por parte de los grupos de
interés privilegiados por la política proteccionista e intervencionista. La falta
de una clara opción política en favor de la privatización hizo que el periodo de
1979-1990 se caracterizara, principalmente, por acciones que intentaban con­
tener el crecimiento extensivo de la máquina estatal. La fuerza que el proceso
ganó durante el gobierno de Collor, que estableció objetivos ambiciosos en
favor de la privatización, se debilitó con el proceso de impeachment, el cual lo
paralizó por poco tiempo, pero no logró cambiar el rumbo de la política.
Un análisis más cuidadoso del proceso de privatización muestra que sus
objetivos principales, no solamente en Brasil sino en otros países, totalmente

279
CCLXXIX
relacionados con el ajuste fiscal, no se han logrado. La preocupación del go­
bierno de Cardoso por las medidas de ajuste macroeconómico hizo que au­
mentara la creencia en la posibilidad de utilizar la privatización para solucio­
nar los amplios problemas de déficit fiscal, en gran medida dependientes de
un conjunto de factores interrelacionados.
E'e hecho, el volumen de recursos recaudados con las privatizaciones no
contribuyó significativamente a disminuir el déficit público, ni a reducir la
deuda pública. Datos del Tesoro indican que la deuda pública pasó durante
el gobierno de Fernando Henrique Cardoso de 70,000 millones a 800,000
millones de reales, más o menos de 70 a 400,000 millones de dólares. El
pago del servicio de esa deuda consume anualmente de 12 a 15 por ciento
del PIB brasileño.
Muchas de las empresas estatales fueron vendidas en una coyuntura de
crisis, cuando sus acciones estaban a la baja, lo que implicó menores recauda­
ciones. Por otro lado, no hubo atracción de capitales extranjeros para nuevas
inversiones, que llegaron apenas para la compra de activos. El gobierno con­
tinuó con la transferencia de recursos para la ampliación de la oferta de ser­
vicios, a través del BNDES, con recursos del Fondo de Amparo al Trabajador
(FAT), para prestar a empresas privadas, muchas de ellas extranjeras, que res-
tructuraban las compañías adquiridas eliminando puestos de trabajo. El Es­
tado, que carecía de recursos para invertir, ahora los tenía para prestar.
Al acelerar la privatización de las empresas estatales, el gobierno no siem­
pre logró sanearlas financieramente antes de venderlas, lo que acabó por redu­
cir su precio de venta. Por otro lado, cuando se celebraron las primeras subas­
tas no existía la reglamentación adecuada, lo que impidió la firma de contratos
de concesión que podrían haber minimizado los "imprevistos" indeseables
luego de la privatización (principal ejemplo: la privatización del sector de
energía eléctrica). Tampoco se escogieron las modalidades de venta más apro­
piadas (creando las condiciones para que una parte mayor de la población
participara en los procesos, buscando una mayor transparencia y dejando
menos espacio para las sospechas de corrupción) y, como consecuencia, se
dificultó el alcance de una mayor eficiencia después de las privatizaciones.
Otra justificación en favor de la privatización se refiere a la ineficiencia
del Estado para ubicar recursos e impulsar inversiones. Entre tanto, la par­
ticipación de varias empresas estatales extranjeras en la compra de compa­
ñías brasileñas parece mostrar que esta sería apenas una característica del
Estado brasileño o que habría posibilidades para también mejorar la eficien-

280
CCLXXX
cia en el sector público. Además, la mayoría de los consorcios compradores
contaba con la extensa participación de los fondos de pensiones formados
por los trabajadores de las grandes empresas estatales brasileñas.
Los datos disponibles muestran que gran parte de las empresas se volvie­
ron más lucrativas y eficientes después de la privatización. Pero los beneficios
ofrecidos y los logros no fueron transferidos a los consumidores brasileños,
quienes pagaron y pagan en la actualidad tarifas de electricidad, telecomu­
nicaciones y transporte (Metro) más elevadas en comparación con los ciuda­
danos de Nueva York. También resulta difícil medir hasta qué punto los
resultados positivos son producto de la liberalización de los mercados, hecho
que aconteció casi simultáneamente con las privatizaciones. Por otro lado, la
participación de los funcionarios en la privatización de las empresas, a pesar
de estar prevista por ley, en la práctica dejó mucho que desear. Además, el
proceso de privatización no siempre se llevó a cabo de manera transparente,
pues los responsables dejaron de cumplir con los principios constitucionales
de legalidad, impersonalidad, moralidad, publicidad y eficiencia.

Nuevas regulaciones

Paradójicamente, la privatización implica, por un lado, la eliminación de tra­

bas burocráticas y el libre movimiento de recursos humanos y financieros
dentro de los países y entre ellos. Por el otro, la necesidad de incrementar la
capacidad reguladora del Estado, a fin de garantizar la libertad de competen­
cia y la protección de los derechos de los consumidores.
El Plan Director de Reforma del Aparato de Estado, propuesto por el
gobierno de Fernando Henrique Cardoso, utilizaba la denominación de "agen­
cias autónomas" para caracterizar dos tipos diferentes de entes públicos: las
agencias ejecutivas y las agencias reguladoras. Esta confusión semántica lleva­
ba a la discusión de dos temas que pueden ser relacionados, pero que no son
necesariamente interdependientes. Con las primeras se buscaba adoptar una
estrategia de flexibilización en la gestión de los organismos que realizan fun­
ciones exclusivas del Estado-la "acreditación" de las llamadas agencias ejecuti­
vas. Mientras que con las segundas se pretendía una acción más eficaz del
Estado en la regulación y fiscalización de los servicios públicos concedidos.
Las agencias reguladoras se encargan de vigilar el funcionamiento de
determinados sectores de la economía o servicios públicos concedidos por el
281
CCLXXXI
Estado. Tomando en consideración las experiencias pasadas, la ley 8.987/95
establece, por primera vez en la historia brasileña, los principios, las directri­
ces y las normas generales de validez nacional, o sea que esta figura jurídica
de las autarquías reguladoras, representó un cambio de perspectiva en las
relaciones entre el Estado y los concesionarios de servicios públicos. Se creía
que la falta de leyes generales y de mecanismos de regulación por agencias
independientes y la adopción de políticas arbitrarias de fijación de tarifas
acababan por, muchas veces, inhibir la inversión privada, reduciendo la ofer­
ta de los servicios y su modernización tecnológica.

De esa manera, la institucionalización de las agencias reguladoras termina por

constituir un mecanismo capaz de delimitar las fronteras de los servicios públi­
cos, fijando parámetros para la tarifación, fiscalizando la efectiva prestación del
servicio, creando sanciones, pero buscando defender y estimular la competen­
cia. La regulación debe sobreponerse a los objetivos sociales y a las actividades
económicas, con instrumentos que promuevan la manutención de la equidad,
haciendo surgir un nuevo tipo de compromiso social (Fadul, 1998: 11).

El trazo principal de las agencias reguladoras es la autonomía, o sea, su

independencia con relación a los gobernantes y, supuestamente, al propio
mercado donde ejercen su poder regulador y fiscalizador. Esa independencia
debe ser asegurada por:

• la carencia de recursos de la autoridad ministerial contra sus decisiones;

• la dirección es designada con la participación de los poderes Ejecutivo y
Legislativo (Senado Federal) para mandatos fijos (sin posibilidad de dimisión
arbitraria), escalonados entre sus miembros, no coincidentes con el ciclo
electoral;
• el suministro adecuado de recursos, provenientes de dotaciones presu­
puestarias o de ingresos propios;
• la exención de las reglas salariales del servicio público;
• el periodo de cuarentena para los dirigentes que dejan la agencia.

El tema de la regulación puede analizarse con el prisma de las relaciones

"agente versus principal". Informaciones esenciales sobre los procesos básicos
relativos a la producción, cálculo de costos, fijación de tarifas y comercializa­
ción de los servicios, permanecen en las manos de los prestadores de servicios
públicos y, en pocos casos, restringidos a círculos cerrados de la burocracia.
Los ciudadanos-consumidores no tienen conocimiento adecuado, directa-

282
CCLXXXII
 mente o por medio de sus representantes, de esas condiciones de producción
y de los verdaderos costos-beneficios de los servicios prestados. La teoría
supone que las agencias reguladoras, gracias a su mayor autonomía, represen­
tarían un instrumento más transparente de control que las antiguas estructu­
ras burocráticas permeables a prácticas de rent-seeking por parte de las empre­
sas concesionarias de servicios públicos. Existen relaciones (o por lo menos
deberían haber) del tipo agente versus principal (en ese orden) entre las con­
cesionarias y la agencia reguladora, entre la agencia y los poderes Legislativo
y Ejecutivo y entre las concesionarias y los usuarios. Queda saber si, en la
práctica, esas relaciones se traducen en accountability.
Sin embargo, no se puede olvidar que el problema de la captura del órga­
no regulador por intereses particulares no será resuelto apenas con el aisla­
miento burocrático y la ampliación de su autonomía. Según el paradigma de
la Escogencia Racional, políticos y burócratas persiguen sus propios intereses
que, muchas veces, no coinciden con el interés público o con las demandas
(conflictivas) de usuarios y prestadores de servicios. El diseño institucional es
importante, pero no resuelve todos los problemas políticos subyacentes.
En Brasil, el Banco Central y el Consejo Administrativo de Defensa Eco­
nómica (CADE) pueden ser considerados precursores de ese modelo, pues a
partir de la Constitución de 1988 pasaron a presentar algunas de esas carac­
terísticas. Pero el papel de esas agencias solamente ha ganado mayor transpa­
rencia e importancia con el fin de los monopolios estatales y con el proceso
de privatización de empresas prestadoras de servicios públicos de telecomu­
nicaciones, energía eléctrica y saneamiento. Además, el proceso de privatiza­
ción prevé no solamente la venta de empresas y activos, sino también la
concesión de servicios públicos para la exploración por empresas privadas, en
régimen de competencia.
Entre tanto, es importante que se diga que el Estado siempre tuvo poder
para conceder servicios públicos, así como la capacidad para regular mercados.
En el propio gobierno brasileño, hay diversos organismos que, pese a no haber
sido designados como agencias reguladoras, ejercieron y ejercen funciones de
regulación y fiscalización. El problema es que no siempre es fácil distinguir esas
funciones de las tareas de formulación e implementación de políticas públicas.
Son, entre otros, ejemplos de órganos reguladores del gobierno federal:

• Banco Central de Brasil (BC), que además de actuar como autoridad mo­
netaria, regula el funcionamiento del mercado financiero;

283
CCLXXXIII
 • Comisión de Valores Mobiliarios (CVM), que regula el mercado de títulos
y acciones y fiscaliza el funcionamiento de las bolsas de valores;
• Superintendencia de Seguros Privados (SUSEP), que regula y fiscaliza el
mercado de seguros y los fondos de seguridad social;
• Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE), que actúa en la
defensa de la competencia;
• Secretaría Nacional de Seguridad Social Complementaria (SNPC), que re­
gula los fondos de seguridad social cerrados;
• Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Re­
novables (IBAMA), que reglamenta la explotación de los recursos naturales,
concede licencias ambientales y fiscaliza el medio ambiente;
• Comisión Nacional de Energía Nuclear (CNEN), que realiza investigacio­
nes y fiscaliza los usos de la energía nuclear en el país;
• Consejo Nacional de Educación (CNE), que participa en la formulación de
la política educativa y otorga las licencias para establecimientos de educación
superior.

La actual ley de concesiones, nacida de un proyecto del senador Fernan­

do Henrique Cardoso, y promulgada en el inicio de 1995, reglamentó el ar­
tículo 175 de la Constitución Federal de 1988, estableció las normas generales
y las directrices que deberían ser obedecidas por la Unión, los estados y mu­
nicipios, en lo que concierne a las concesiones de los servicios públicos. El
poder concedente es el ente federativo, al que compete la prestación del servi­
cio objeto de la delegación. En el artículo 2o., la ley define: al poder conceden-
te, concesión de servicio público, la concesión de servicio público precedida de
obra y la permisología de servicio público.
La. concesión es la delegación de la prestación del servicio, por el poder
concedente, mediante licitación, en la modalidad de competencia, a la perso­
na jurídica o consorcio de empresas que compruebe capacidad para su desem­
peño, por su cuenta y riesgo y por plazo determinado. La concesión precedida
de obra pública significa la construcción total o parcial, conservación, refor­
ma, ampliación o mejoría de cualquier obra de interés público, delegada por
el poder concedente, mediante licitación, en la modalidad de competencia, a
la persona jurídica o consorcio de empresas, por su cuenta y riesgo, de forma
que la inversión de la concesionaria sea remunerada y amortizada mediante
la explotación del servicio u obra en el plazo determinado.
El permiso es la delegación, mediante licitación, de la prestación de ser­
vicios públicos a la persona física o jurídica que demuestre capacidad para su
desempeño, por su cuenta y riesgo.

284
CCLXXXIV
 Al disciplinar la fiscalización de la prestación de los servicios, la ley esti­
pula la participación de los usuarios (artículo 3o.), bien como la incumbencia
del poder concedente de reglamentar el servicio concedido y fiscalizar su pres­
tación, cumplir y hacer cumplir las disposiciones reglamentarias del servicio
y las cláusulas contractuales de la concesión, estimular el incremento de la
calidad, productividad, preservación y conservación del medio ambiente, in­
centivar la competitividad y estimular la formación de asociaciones de usua­
rios para defensa de los intereses relativos a los servicios. La fiscalización del
servicio deberá hacerla el órgano técnico del poder concedente o la entidad a
él asociada y, periódicamente, la comisión formada en representantes del po­
der concedente, de la concesionaria y de los usuarios (artículos 29 y 30).
La reglamentación permite, básicamente, proteger al consumidor de los
servicios públicos concedidos por medio de:

• la garantía de libre competencia entre prestadores de servicios;

• la garantía de abastecimiento y de expansión de los servicios;
• el control de tarifas (evitando aumentos abusivos).

Esa ley también prevé la reglamentación sectorial mediante leyes especí­

ficas, lo que ya se ha hecho con relación a telecomunicaciones, energía eléc­
trica, petróleo y transportes. A partir de 1999, también fueron creadas, para­
lelamente, agencias para regular el uso del agua, la vigilancia sanitaria (food
and drugs administration), el mercado de seguros de salud y la industria cine­
matográfica. Actualmente funcionan en el ámbito del gobierno federal las
siguientes agencias reguladoras:

• Agencia Nacional de Energía Eléctrica (ANEEL), creada por la Ley núm.

9.427, de 26.12.98;
• Agencia Nacional de Telecomunicaciones, (ANATEL), instituida por la Ley
núm. 9.472, de 16.07.97;
• Agencia Nacional de Petróleo (ANP), creada por la Ley núm. 9.478, de
06.08.97 y reglamentada por el Decreto núm. 2.455, de 14.01.98);
• Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria (ANVISA), objeto de la Ley núm.
9.782, de 26.01.99);
• Agencia Nacional de Salud Suplementar (ANS), definida por la Ley núm.
9.961, de 20.01.00;
• Agencia Nacional de Aguas (ANA), instituida por la Ley núm. 9.984, de
17.07.00;
285
CCLXXXV
 • Agencia Nacional de los Transportes Terrestres (ANTT), prevista por la
Ley núm. 10.233 de 05.06.2001);
• Agencia Nacional de Transportes Marinos (ANTAQ), también objeto de la
misma Ley núm. 10.233, de 05.06.01;
• Agencia Nacional de Cinema (ANCINE), establecida por la Medida Provi-
soria núm. 2.228, de 06.09.01;
• Agencia Nacional de Aviación Civil (ANAC), organizada en obediencia a la
Ley núm. 11.182, de 27.09.05).

El gobierno adoptó el mismo modelo de agencias autónomas para el sector

de infraestructura, caracterizado por la existencia de monopolios naturales y
por la necesidad de atraer inversiones y estimular la competencia, y para orga-
nismos del área social que pretenden proteger derechos de ciudadanía, prevenir
riesgos y asegurar la oferta de bienes y servicios, ejerciendo funciones que se
confunden con la formulación y implementación de políticas públicas. En este
último caso, la autonomía, además de innecesaria, puede ser disfuncional a los
objetivos de universalización y equidad (Pacheco, 2006).
Las agencias reguladoras instituidas en el gobierno federal siguen el mo-
delo de agencias sectoriales. Tienen en común el hecho de ser constituidas
como autarquías de régimen especial, vinculadas al ministerio responsable por
cada sector. La naturaleza de autarquía especial conferida a las agencias se
caracteriza por su independencia administrativa, ausencia de subordinación
jerárquica, mandato fijo y estable de sus dirigentes y autonomía financiera.
Las competencias de las diferentes agencias son similares: implementar,
en su esfera de actuación la política nacional para el sector, promoviendo las
medidas necesarias para la atención del interés público, sea relacionado a los
planos de otorgar concesiones, sea relacionado a la expedición de normas y
padrones; controlar, acompañar y proceder a la revisión de tarifas y concesión
de reajustes.
Las diferencias entre ellas se refieren:

• a la forma de participación de los usuarios en las decisiones: solamente

ANATEL incluye esa participación en la propia estructura administrativa, en la
forma de un consejo consultivo; en las dos otras agencias, la participación de
los usuarios se concreta en la forma de audiencias públicas que preceden a las
deliberaciones;
• al periodo de la rectoría: cinco años en ANATEL, cuatro en los dos otros
casos.
286
 El movimiento hacia la privatización y la reglamentación de los servicios
públicos también llegó a los estados. Se crearon agencias reguladoras multi-
sectoriales en casi todos los estados de la federación. Éstas tienen carácter
multisectorial y deben de ocuparse de la fiscalización de diversos sectores en
los que el gobierno estatal actúa como poder concedente o en acción comple-
mentaria a la de la Unión, por disposición constitucional o delegación de
competencia.
La ley que creó la Agencia de Río de Janeiro no especifica los servicios
públicos que ella regula y fiscaliza. En el caso de Río Grande do Sul, la
AGERGS orienta su acción fiscalizadora para las áreas de:

• alcantarillado;
• energía eléctrica;
• carreteras;
• telecomunicaciones;
• puertos y vías fluviales;
• irrigación;
• transportes intermunicipales de pasajeros;
• aeropuertos;
• distribución de gas canalizado;
• inspección de seguridad vehicular.

Es claro que en ese caso el estado de Río Grande do Sul tiene algunos
problemas que resolver con relación a las competencias federales en la regu-
lación de esos sectores. En realidad, según la Constitución Federal (artículo
21o.), compete exclusivamente a la Unión la atribución de legislar sobre ser-
vicios telefónicos, telegráficos, de transmisión de datos y demás servicios
públicos de telecomunicaciones; servicios de radiodifusión sonora, de soni-
dos e imágenes y demás servicios de telecomunicaciones; servicios e instala-
ciones de energía eléctrica y el aprovechamiento energético de los recursos de
agua, en articulación con los estados donde se sitúan los potenciales hidroe-
nergéticos; la navegación aérea, aeroespacial y la infraestructura aeroportua-
ria; los servicios de transporte ferroviario y marítimo entre puertos brasileños
y fronteras nacionales, o que sean limítrofes del estado o territorio; los servi-
cios de transportes viales interestatales e internacional de pasajeros; los puer-
tos marítimos, fluviales y lacustres; servicios de instalaciones nucleares de
cualquier naturaleza, entre otros. La competencia estatal, en los casos men-
cionados, es conferida por delegación de las agencias reguladoras federales.
287
 De cualquier manera, las agencias multisectoriales son defendidas como
el modelo más adecuado para las agencias reguladoras por:

• ahorrar recursos;
• facilitar el aprendizaje mediante el intercambio de experiencias;
• reducir el riesgo de influencia de las empresas reguladas sobre la regula-
dora (Fachin, 1998: 4).

En el caso de la agencia de Río Grande do Sul, la directiva está confor-

mada por un representante de los concesionarios autorizados; dos represen-
tantes de los consumidores; un representante del cuadro funcional, y tres
miembros de libre asignación por parte del gobernador. Esos dirigentes
deben ser brasileños, mayores de edad, con nivel educativo superior y alta
reputación.
La privatización y la creación de agencias reguladoras dieron al Estado
un nuevo papel en la prestación de servicios públicos. Aunque responda por
el suministro de los bienes y servicios públicos, el poder público, en la mayo-
ría de los casos, no se ocupa directamente de su producción, ya que son parte
la responsabilidad con el mercado. Para tornar efectiva la fiscalización y me-
nos asimétrica la relación entre concesionarios y usuarios, failtaría construir
instrumentos y mecanismos de participación activa de los ciudadanos -consu-
midores, debidamente instruidos y técnicamente informados, en los consejos
deliberativos, en las audiencias públicas y en el uso de las auditorías. Caso
contrario, continuarán relegados a un papel secundario, con lo que antiguos
anillos burocráticos resurgirán en una forma más sofisticada y tal vez más
difícil de controlar.

CONSIDERACIONES FINALES

El estudio de la reforma gerencial de los años noventa en Brasil ha mostrado

lo mucho que se puede aprender con sus errores y las razones de su fracaso.
Se ha visto que muchos de los programas están en la etapa de concepción de
proyecto, pero otros no menos importantes estaban en la de implementación.
En efecto, más allá de la ejecución de actividades programáticas, la imple-
mentación incluye la puesta en marcha de muchos (y complejos) mecanismos
institucionales, administrativos, financieros y operacionales. Es Ja etapa en
que se hacen realidad las promesas hechas en la etapa de la formulación y que

288
 permiten la evaluación. Es cuando se pueden manifestar algunos de los acto­
res que no participaron en la etapa de la formulación.
Así, la burocracia y los prestadores de servicios públicos influyen en la
eficacia de una política pública. Las políticas, que antes se juzgaban única­
mente desde el punto de vista de los tomadores de decisiones, pasaron a
analizarse a partir de los niveles más bajos de la administración.
Por otro lado, los otros intereses de la sociedad civil involucrados en las
políticas se manifiestan especialmente durante el proceso de implementación.
Las políticas públicas son públicas, es decir, son colectivas, imperativas y
publicadas. Son, sobre todo, políticas. La implementación es la prueba de
cuan pública es la política pública.
Los estudiosos creen que un diseño consistente es la base del éxito de
la implementación (y de la evaluación). Sin embargo, se sabe que la imple-
mentación cambia el diseño de la política. Ella muestra las transformacio­
nes y rediseña la política. Así, hay que superar la lógica secuencial diseño-
implementación-evaluación, pues estas etapas son continuas y muchas
veces sobrepuestas. Hay que hablar de formación o construcción de políti­
cas (Lustosa, 1992).
¿Qué nos demuestra la experiencia brasileña de reforma de los últimos 12
o 13 años? La reforma buscaba introducir un modelo de gestión flexible, con
la creación de nuevas agencias dotadas de mayor autonomía y metas acorda­
das mediante contratos.
No obstante sus aspectos positivos, la reforma no tenía objetivos sociales
relevantes reconocidos por toda la sociedad. Su principal compromiso era con
el imperativo presupuestario, con el ajuste fiscal. Su primer objetivo era hacer
un Estado capaz de equilibrar las finanzas públicas. Además, las reformas y las
políticas de gestión pública son más fragmentadas que otras (Martins, 2003).
En este caso, sus objetivos secundarios eran variados, limitados y contradic­
torios entre sí. Ciertos objetivos de ajuste fiscal no eran coherentes con los
propósitos de flexibilidad para las organizaciones públicas, que exigen más
recursos y controles menos rígidos que les permitan cumplir sus metas.
La reforma, se decía, era pragmática, por lo tanto dejaba de lado la di­
mensión política y proclamaba que no tenía ideología (Peixoto, 2000). Por
supuesto que había una ideología gerencialista, la cual pone la dimensión
gestora por encima de todo, arriba de consideraciones sobre justicia, distri­
bución y equidad. Lo importante es la gestión. Todos saben que es necesa­
rio mejorar los mecanismos operacionales, los sistemas administrativos, los
289
CCLXXXIX
modelos de gestión del sector público. Pero la gestión no resuelve todos los
problemas. Hay conflictos distributivos dentro de las sociedades, que sólo se
pueden resolver políticamente. Hay que concertar decisiones y construir
objetivos consensuales para poder alcanzar resultados sociales importantes.
Con la reforma no se discutió la formación de las políticas públicas, las
raíces de la burocratización, las causas de la ineficiencia, de los malos servi­
cios en la administración pública. Aquélla se preocupó por construir un mo­
delo antes de ampliar esta discusión. ¿Cuáles son las raíces del mal servicio
en la administración pública? Hay que discutir la cuestión de la escasez, la
oferta limitada de bienes y servicios públicos, la falta de referencia en los
objetivos de las organizaciones públicas, el énfasis en controles sobre los me­
dios y el cumplimiento de las normas.
La reforma también fue víctima de la discontinuidad de las estructuras
encargadas de la implementación. El Ministerio de Administración y Refor­
ma del Estado, creado en 1995, desapareció cuatro años después sin que se
rescataran sus promesas. Los organismos que le sucedieron no tuvieron la
fuerza política para sustentar sus propuestas.
Por problemas de contenido y comunicación, la reforma pareció hacerse
contra los funcionarios públicos. El gobierno no buscó esconder que, en cier­
ta medida, pretendía quitarles derechos a los funcionarios. Y en parte esto era
verdadero, pero no era lo más importante porque la economía con los even­
tuales cambios en las relaciones de trabajo era muy poca. Si es verdad que
hay muchas barreras clientelistas y corporativistas, pero no se puede hacer
una reforma que no tenga la adhesión, el compromiso, incluso el entusiasmo,
de los funcionarios públicos.
Finalmente, en relación con el último punto, hay que reconocer también
que la reforma gerencial no fue bien comunicada. Y por lo tanto, no fue com­
prendida. En parte, ese déficit de comunicación se debía a la propia estrategia
adoptada, que se apoyaba en las supuestas virtudes técnicas del proyecto. Por
falta de claridad en el mensaje, la propuesta fue rechazada por la población.
Para concluir; se puede decir que el éxito de la reforma supone considerar
las variables del contexto sociopolítico, de la concepción (y diseño) del pro­
yecto, de la estrategia y del liderazgo. Se deben analizar los condicionantes
del medio, sobre todo la dimensión política. Tener objetivos realistas, claros,
sencillos, comunicables, tangibles, operativos y verificables; crear mecanis­
mos de integración y coordinación e invertir en los agentes de cambio, los
gestores de los proyectos de reforma.

290
CCXC
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292
CCXCII
 Agencias reguladoras en el contexto
de la posprivatización de Brasil
y su análisis crítico
Alketa Peci

INTRODUCCIÓN

La larga crisis oculta de la aviación civil se hizo evidente después de un grave

accidente aéreo que marcó profundamente centenas de vidas de brasileños y
quedó patente la grave situación del sector. En las vehementes discusiones,
una entidad reguladora brasileña, la Agencia Nacional de Avia^áo Civil, fue
señalada como uno de los principales responsables por la crisis. De hecho, la
ANAC es el órgano regulador más criticado por sus fallas o, por lo menos, por
su omisión en la gestión de varios sectores de infraestructura en Brasil.
Pero, ¿es posible que las agencias reguladoras sean, de hecho, los principa­
les responsables por las obstrucciones al crecimiento que se manifiestan en el
país en varios sectores de infraestructura y sociales? Este artículo tiene como
objetivo principal analizar los principios de la desregularización implementa-
da en Brasil durante los últimos años. Su principal argumento es que para
entender las causas de la crisis se precisa ampliar la visión referencial y situar
a los organismos dentro de un cuadro mayor de modificaciones, fragmentacio­
nes e indefiniciones que provienen de las recientes reformas de desnacionali­
zación y la flexibilización de la administración pública. De hecho, la institu­
ción de agencias reguladoras se relaciona con un importante cambio
estructural, en el cual la desnacionalización y la flexibilización de la gestión
pública son señaladas como componentes principales, aunque sean implemen-
tados de forma fragmentada y casuística por los últimos gobiernos.
La primera parte del artículo presenta el historial resumido del proceso
de implementación de las agencias reguladoras, resaltando aspectos tales como
la desnacionalización y su relevancia en la creación de las nuevas agencias
reguladoras, del proceso de establecimiento de los organismos, del papel del
Plan Directriz de la Reforma del Aparato del Estado, las premisas o requisi­
tos previos teóricos en los cuales se basa el modelo "agencia reguladora" y la

293
CCXCIII
extensión de la reforma reguladora en los ámbitos sectorial y federal. Acto
seguido se analiza el marco regulador implementado y se resaltan las princi­
pales vulnerabilidades del modelo, con una reflexión sobre sus dos dimensio­
nes cruciales: la política reguladora y la tentativa de flexibilización de la ges­
tión pública. Paralelamente, en el ámbito de las medidas de flexibilización de
la gestión pública, los aspectos formales del modelo "organismo independien­
te" devinieron el foco mayor de preocupación, llevando a un considerable
grado de isomorfismo organizacional. Finalmente, se presentan las principa­
les conclusiones de este artículo, subrayándose la importancia de una discu­
sión más refinada sobre el papel regulador del Estado brasileño.

REGULACIÓN Y AGENCIAS REGULADORAS:

BREVE TRAYECTORIA HISTÓRICA

Regulación es intervención, es restricción impuesta por el poder público al

camino a recorrer basado en intereses particulares. En el sentido estricto de
la palabra, regulación tiene que ver con la emisión de las reglas del juego, por
lo tanto, es función del Estado. (Castor, 2000; Marques Neto, 2003).
De hecho, la retoma del discurso sobre la regulación tiene sus raíces en
uno de los principales vértices del proceso de reforma del Estado: la desna­
cionalización. En la última década la estrategia de desnacionalización y refor­
ma patrimonial penetra agudamente en la agenda pública (Costa, 1999). De
acuerdo con Abranches (1999), con el proceso de privatización la economía
brasileña abandonó su postura de economía mixta, para llegar a ser una eco­
nomía privada de mercado, cuyo eje dinámico del estándar de producción y
acumulación fue definitivamente transferido para el sector privado. El sector
de infraestructura fue responsable por un tercio de lo recaudado con la pri­
vatización, 23.7 miles de millones de dólares conseguidos con la venta de 30
empresas nacionales (Pires, 1999).
Mientras tanto, la creación de las agencias reguladoras no provino de una
discusión al respecto del modelo de regulación. El primer paso fue la dispo­
sición de las leyes y luego se discutieron los conceptos básicos del modelo. La
creación de las agencias reguladoras fue impulsada por las directrices del
Banco Mundial y la concepción de tales organismos se inspiró en las expe­
riencias internacionales, en especial del Reino Unido. Sin embargo, esto no
fue precedido por un proceso de desnacionalización de importantes sectores

294
CCXCIV
de la economía, como los de energía eléctrica y transportes. Las reformas no
se basaron en un amplio consentimiento de la sociedad civil, como indicaban
las experiencias de otros países (Fachin, 1998; Fadul, 1998; Fischer, Teixeira e
Heber, 1998; Peci, 2002).
La primera referencia a los organismos de regulación proviene del Plan
Directriz de la Reforma del Aparato del Estado, idealizado por el Ministerio
de Administración y Reforma del Estado (el antiguo MARE). El documento
presentaba estrategias que tendían a enfrentar los principales obstáculos para
la implementación de un aparato de Estado moderno y eficiente. Paralela­
mente, se basaba en el diagnóstico de que había una crisis del Estado que se
manifestaba en sus aspectos fiscales, patrimoniales y de gerencia, y cuestio­
naba el mismo papel del Estado en ese entorno de crisis y proponía un con­
junto de medidas de tipo administrativo/gerencia, basado en la premisa de
que las instituciones públicas deben convertirse y ser más "parecidas" con el
mercado, considerado un perfecto motor de recursos, y restringiendo, en la
práctica, el tema de actuación del Estado (Martins, 2004).
De acuerdo con el Plan Directriz, es importante que se distingan tres
niveles de actividades del Estado: el núcleo estratégico —al cual le incumbe
la formulación de las políticas públicas-; las actividades exclusivamente esta­
tales -desempeñadas por los organismos autónomos— y los servicios no ex­
clusivos, efectuados por las organizaciones sociales. Como Costa (1999) su­
braya, los "organismos autónomos" caracterizan dos tipos distintos de entes
públicos: los organismos ejecutivos y las agencias reguladoras en cuestión.
Los primeros suponen una estrategia para flexibilizar la gestión de organis­
mos responsables por funciones exclusivamente estatales. En cambio, las
agencias reguladoras hacen hincapié en una acción más eficaz del Estado en
la regulación de los servicios públicos concedidos y de áreas económicas im­
portantes para el país, como en el caso del petróleo.
Una de las principales premisas del modelo regulador instituido en Brasil
es el de la equidistancia de la agencia reguladora con relación a los polos que
interesa regular: el poder concedente (gobierno), las concesionarias y los
usuarios de servicios públicos. Esos grupos de interés influyen en el proceso
de regularización y cada uno de los mismos, actúa de acuerdo con sus propios
objetivos. Visto desde la perspectiva "agent-principal", los objetivos del buró­
crata no son imprescindiblemente idénticos a los de los ciudadanos o de los
políticos electos (Przeworski, 1998). En el caso de la regulación es importan­
te visualizar una estructura de relaciones múltiples entre principales y agents,

295
CCXCV
donde gobierno, organismos, concesionarias y usuarios pueden representar,
simultáneamente, los papeles de agent y principal.
Para tratar este tema, las agencias reguladoras se instituyen con base en
un modelo que los coloca en el centro de un triángulo isósceles -teniendo al
gobierno en uno de los vértices, y operadores (empresas reguladas) y usuarios
en los otros dos-, en un intento por obtener una equidistancia entre la agencia
reguladora y esos agentes (Fachin,1998). La existencia de control social es un
requisito previo para la buena marcha del modelo regulador igualando, de
cierta manera, el poder y la capacidad de articulación y presión que exhiben
el gobierno, las empresas reguladas y los usuarios.
El modelo "agencia reguladora" retoma los presupuestos de William
Willougby y de Woodrow Wilson. Mientras que el primero proponía una
distinción clara, estructuralmente definida, entre las actividades-fin y las ac­
tividades-medio, Wilson proponía una clara distinción entre política y admi­
nistración (Wahrilich, 1984). El sector técnico (agencia reguladora), debe
llevar a cabo las orientaciones políticas formuladas en el ámbito del núcleo
estratégico, una concepción difícil de aceptar en la cultura política brasileña.
Para ello, la cuestión de la independencia de la agencia reguladora se
lleva en cuenta sea como una de las premisas-clave del modelo o como objeto
de controversias. Según Moreira (apud Marques Neto, 2003: 29),

el aspecto esencial de tales organismos es naturalmente su autonomía o in­

dependencia de los respectivos miembros. No están orgánicamente integra­
dos en la administración ordinaria del Estado, ni están sujetos a orientacio­
nes o al control gubernamental en lo que se refiere a la conducción de su
actividad.

En la práctica, los organismos "independientes" brasileños están vincula­

dos jerárquicamente (no están subordinados) con los respectivos ministerios y
han sido controlados interna y externamente. Con medidas como la estabilidad
de los dirigentes, y la autonomía administrativa, financiera y técnica, se busca
dotar al. modelo brasileño de un organismo con una mayor independencia.
Dentro de ese entorno de desnacionalización y tentativas de reformas
administrativas, se redefine el papel del Estado, calificándolo más como regu­
lador que como inductor del proceso de desarrollo del país. Al mismo tiempo
-empero, no articuladamente- se destaca la importancia de la flexibilización
de la acción pública, proponiéndose un conjunto de medidas uniformadoras

296
CCXCVI
inspiradas en la "nueva gestión pública" (New Public Management), cuyo obje­
tivo es darle al administrador público más autonomía gerencial, en el intento
de que la administración pública sea más parecida a la administración de
empresas: es el llamado movimiento de "agencificación".
En la práctica, de acuerdo con el análisis de Martins (2004), es posible
diferenciar tres generaciones distintas en el proceso de creación de las agen­
cias reguladoras. La primera generación, que abarca el periodo 1995-1998, se
caracteriza por la creación de las llamadas agencias reguladoras de infraes­
tructura, como la Nacional de Energía Elétrica (Aneel), la Nacional de Te-
lecomunicações (Anatel) y la Nacional de Petróleo (ANP). Seguidamente, en
1999/2000, se crearon la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria (Anvisa),
la Agencia Nacional de Saúde Suplementar (ANS) y la Agencia Nacional de
Agua (ANA). Durante el periodo 2001/2002 se crearon organismos como la
Agencia Nacional do Cinema (Ancine), la Agencia Nacional de Transportes
Terrestres (ANTT) y la Agencia Nacional de Transportes Aquaviários (An-
taq). La ola de creación de entes reguladores estuvo acompañada por la
creación de la Agencia Nacional de Aviacjio Civil. Los organismos se dife­
rencian en términos de funciones y papeles, pero presentan un alto grado
de isomorfismo organizacional (Meló, 2002). La extensión de la reforma
reguladora es más fácilmente perceptible al considerarse que, a partir de
1997, los organismos comienzan a proliferar también en los niveles estatales
(en los estados) y municipales.

ANÁLISIS DEL MARCO REGULADOR EN BRASIL DESPUÉS DE LA PRIVATIZACIÓN

Analizar el marco regulador en Brasil después de la privatización no es una tarea

trivial. Se trata de un conjunto complejo de políticas y estructuras instituciona­
les que se instaló en la esfera pública en un periodo relativamente corto.
Como fue resaltado, la creación de las agencias reguladoras tiene un es­
trecho vínculo con un doble movimiento: el proceso de disminución del pa­
pel del Estado en la economía -o la reforma de desnacionalización- y el
conjunto de instrumentos de reforma administrativa dirigida a la flexibiliza-
ción de la gestión pública, o la nueva gestión pública. Esa doble dimensión se
materializa en su propia denominación: "agencia" (representa el conjunto de
medidas encaminadas a la flexibilización de la gestión pública), y "regulado­
ra" (representa el papel del Estado en el marco de la posprivatización).
297
CCXCVII
 Aunque en la práctica esas dos dimensiones estén estrechamente imbri­
cadas, en este artículo se hace un ensayo de diferenciación, con el argumento
de que esa conjunción no proviene de un proceso de formulación y articula­
ción estratégica, sino que al contrario, representa mucho del cuadro fragmen­
tado de las políticas públicas que caracterizó la gestión pública en los últimos
años (Martins, 2004). El hecho consabido es que se dio prioridad a los objeti­
vos económicos en lugar de a otras metas de la reforma gerencial, relativas a
la consolidación de la gobernanza y de la gobernabilidad del Estado brasile­
ño. La extinción del Ministerio da Administração e Reforma do Estado en
1998, la discontinuidad en el proceso de implementación de conjuntos de
proyectos contenidos en el Plan Directriz de la Reforma del Aparato de Es­
tado y el uso de decretos presidenciales, además de otros hechos, ilustran
bien ese punto. Mientras el Programa Nacional de Privatización adquiría
cada vez más fuerza política en el gobierno y el sector privado avanzaba en
áreas de infraestructura, como energía y telecomunicaciones, la reforma ge­
rencial fracasaba por falta de apoyo gubernamental, por incapacidad de so­
breponerse al predominio del enfoque económico (Brasil, 2004).
A continuación se presentan algunas reflexiones acerca de las vulnerabi­
lidades del modelo regulador, y se analiza la "política reguladora", con un
diagnóstico de las medidas de flexibilización de la gestión pública aplicadas al
modelo "agencia reguladora".

Vulnerabilidad del modelo regulador

Antes de resaltar los principales puntos de vulnerabilidad del modelo regula­

dor implementado en Brasil, es importante que se reconozca que las agencias
reguladoras lograron varios éxitos en sus primeros años de funcionamiento.
En el primer año de actuación de la Aneel fue posible realizar por primera
vez la fiscalización completa de las empresas de distribución de energía. En
el área de las telecomunicaciones, la meta de universalización del acceso al
servicio presentó un gran avance, aunque fuera en detrimento de la meta de
competencia en el segmento de telefonía fija local.
Tales resultados se alcanzaron con serios problemas relativos al estableci­
miento de un cuadro adecuado de empleados, específicamente los técnicos.
La Ley de las Agencias (núm. 9.986, de 2000) -que dispone sobre los cua­
dros de funcionarios de las agencias- fue contestada en el Supremo Tribunal

298
CCXCVIII
 Federal (SIK). La solución adoptada fue la contratación de cuadros tempora­
les, aumentando, así, el riesgo de captura del organismo regulador, convir­
tiendo a las agencias en rehenes de los altos índices de alternancia. Actual­
mente varias agencias han realizado concursos públicos para llenar vacantes
en los cuadros de funcionarios, abriendo la polémica sobre la discontinuidad
del aprendizaje debido al cambio repentino de los cuadros existentes.
Aun en esos primeros años ha sido posible también observar varios indi­
cios de vulnerabilidad del modelo regulador brasileño, como en los casos de
boicoteo financiero y administrativo por parte de algunas agencias estatales:
Arse-MG, Asep-RJ y Agergs-RS (Meló, 2002). En el primer caso, la agencia fue
creada por la Ley núm. 12.999 de 1999, pero no fue implantada por el gobier­
no de Itamar Franco. La Asep-RJ, creada en el gobierno de Marcelo Alencar,
estuvo paralizada en sus primeros años de funcionamiento -aunque el estado
de Río de Janeiro haya sido pionero en el proceso de desnacionalización, al
vender la Cerj y la CEG/Riogás- permaneciendo como rehén de interferencias
e indecisiones políticas, aun con el cambio al gobierno de Anthony Garotinho
por el de Rosinha Garotinho. En el caso de la Agergs, hubo un recurso judi­
cial en varios niveles respecto al cobro de la tasa de fiscalización que le daría
autonomía a la agencia, considerada inconstitucional por el Ejecutivo estatal.
El gobernador Olivio Dutra se manifestó contra cualquier forma de desna­
cionalización de los servicios públicos y, consiguientemente, entre las prime­
ras medidas llevadas a cabo está la tentativa de disminuir de la autonomía
dada al organismo regulador por la Ley núm. 10.931 de 1997. En acción judi­
cial junto a la Suprema Corte, se cuestionaron los artículos 7 a . y 8 o . de la
referida ley, que se refieren a la necesidad de aprobación por el consejero
solamente después de pasar por la Asamblea Legislativa y a la imposibilidad
de despido de los miembros del Consejo Superior, excepto por el Poder Le­
gislativo estatal. Aunque la Suprema Corte haya garantizado la autonomía de
la regulación de los servicios públicos en Brasil -mostrando así la sensatez en
el tratamiento de las cuestiones relativas a la autonomía de los organismos
reguladores- el caso demostró la posibilidad de interferencia política en los
organismos reguladores estatales (Peci e Cavalcanti, 2000).
Otros indicios de la vulnerabilidad del régimen regulador brasileño en
escala federal se revelaron durante la crisis energética acaecida en 2001. De­
bido a éstas, se crearon diversos organismos que sacudieron seriamente la
autonomía y la estabilidad de la Aneel, de la que asumieron muchas de sus
funciones, entre las cuales destacan las otorgadas al Comité de Gestión de la
299
CCXCIX
Crisis Energética (Meló, 2002). La Medida Provisional que instituyó este
comité le otorgó al mismo poderes antes atribuidos al Ministerio de Minas y
Energía y a la Aneel. Ese ejemplo ilustra el elevado riesgo político que le
acarrea al gobierno la inadecuada prestación de servicios públicos cruciales,
cuyos índices de popularidad disminuyeron significativamente durante la
crisis en cuestión. Al final, se trata de servicios importantes, no sólo por su
efecto económico, sino también por su relevancia social y política.
Finalmente, el constante balance de los recursos provenientes de la tasa
de fiscalización también es un importante indicio de la vulnerabilidad del
principio de la autonomía de los organismos reguladores, revelando la dis­
conformidad del Ejecutivo por la pérdida de poder frente a los nuevos orga­
nismos así como los indicios de una relación conflictiva entre éstos y el Poder
Ejecutivo (Pacheco, 2003).
En el ámbito estatal, los conflictos entre el Ejecutivo y las agencias re­
guladoras se agravarán porque en la reforma de desnacionalización, no se
consideraron las peculiaridades de la federación brasileña. Antes de esa
reforma, las responsabilidades relativas a la propiedad y gestión de los ser­
vicios públicos eran compartidas -aunque no siempre de manera unifor­
me- entre los niveles de la federación (por ejemplo, en el sector eléctrico,
coexistían empresas estatales verticalizadas y empresas federales, como en
Río de Janeiro y en Minas Gerais; mientras en el sector de saneamiento, mu­
nicipios y estados asumían papeles y responsabilidades diferenciados). Con
la desnacionalización, los estados perdieron mucho del poder que ejercían
directa o indirectamente mediante las empresas estatales. Por consiguiente,
algunos gobiernos estatales encontraron en las agencias reguladoras estatales
una forma indirecta de influir en las políticas públicas relativas a los servi­
cios públicos.
Por otro lado, aún hay muchos problemas de entendimiento del modelo,
desde la filosofía de su concepción hasta los papeles de los distintos actores.
El factor "desconocimiento" se mostró hasta en los primeros momentos del
nuevo gobierno de Lula, cuando el propio presidente caracterizó la actuación
de las agencias como una "tercerización del Estado", y el ministro de las Te­
lecomunicaciones, Miro Teixeira, intentó asumir la negociación directa con
las empresas para obtener reajustes inferiores (Pacheco, 2003).
La reforma reguladora posee un carácter muy extensivo y permanece
inacabada. En varios sectores aún no se concluyó la fase de transición deJ
modelo anterior de autorregulación concentrada en ministerios y departa-

300
CCC
mentos gubernamentales hacia un modelo centrado en agencias independien­
tes. Aun tomando en consideración que el modelo "agencia" se diseminó en
la mayoría de los sectores que antes eran de exclusiva actuación estatal, otros
aún permanecen sin marco regulador definido, como es el caso del sector de
saneamiento. En otros, los resultados presentados han sido frustrantes res­
pecto a la capacidad de atraer inversiones del sector privado, como ocurre en
el sector eléctrico. Al mismo tiempo, sectores como petróleo y energía eléc­
trica adoptaron estructuras reguladoras, pero los organismos estatales siguie­
ron explotando las actividades económicas (Marques, 2003).

La política reguladora

Como fue resaltado, las agencias reguladoras son concebidas como organismos
que implementan políticas públicas definidas por el núcleo estratégico, en el
ámbito de los respectivos ministerios. Para el modelo conceptual de agencia
independiente, la política reguladora reviste gran relevancia, siendo responsa­
bilidad del llamado núcleo estratégico la definición de los macrobalizajes de la
política reguladora que será implementada por las agencias sectoriales.
Tradicionalmente, los objetivos de una política reguladora son la defensa
de la competencia y del usuario de los servicios públicos. El objetivo de la
reglamentación es mantener el llamado equilibrio económico-financiero, sin
permitir que los consumidores sean perjudicados o aun descuidados por los
prestadores de los servicios. Aunque muchas veces esos objetivos no sean
presentados como dispares -con el argumento de que la defensa de la compe­
tencia crea condiciones propicias para el usuario del servicio público-, en la
práctica ello no siempre ocurre. Una política fuerte de defensa de la compe­
tición no da margen al uso de subsidios a las tarifas dirigidas hacia los secto­
res más desfavorecidos de la población. La jerarquización de esos objetivos es
práctica común en países como el Reino Unido, donde se le considera una
importante definición política.
A pesar de todo, uno de los principales puntos de estrangulamiento del
modelo regulador brasileño está relacionado con la ausencia de una política
reguladora. Ese problema puede ser visto como consecuencia del proceso de
creación de las agencias (caracterizado por la incoherencia y falta de consen­
timiento político) y del mimetismo de las estrategias formales (o sea, relativas
apenas a la discusión de la forma organizacional "agencia independiente")
301
CCCI
adoptadas en escala internacional, sin que se haya llevado a cabo una discu­
sión sobre las premisas, la relevancia y las funciones del modelo.
Como resultado, existe un conjunto de entidades reconocidas como agen­
cias reguladoras, pero con objetivos y funciones muy diferenciados. Basta
comparar agencias como la Anatel, la Aneel y la ANTT con la Ancine, en el
área de cine, por ejemplo. Ello significa que cuando no existen macrobalizajes
en la política reguladora, el modelo "agencia" comienza a proliferar en varios
sectores, sin que:, sin embargo, sea justificado como una estrategia formal.
Una de las principales fallas de la política reguladora está en el proceso
de formulación. Paradójicamente, las políticas reguladoras en Brasil no se han
caracterizado por la falta de estructuras responsables para la formulación de
políticas. De hecho, la creación de esas estructuras -consejos, en su mayor
parte- fue reglamentada en ley. Hay organismos de formulación de políticas,
así como de planeación en varios sectores de infraestructura, como el de
energía (Conselho Nacional de Política Energética) y el de transportes (Con-
selho Nacional de Integragáo de Políticas de Transporte). En el caso del
sector eléctrico, aunque se argumente que le cabe al Conselho Nacional de
Política Energética el papel de planeador de la expansión, es importante recor­
dar que esa planeación revistió apenas un carácter indicativo a partir de la
nueva restructuración del sector (Peci, 2001). Se destaca también la Cámara
de Políticas de Infraestructura, del Consejo de Gobierno, creada en 1995 con
el objetivo de formular las políticas públicas y directrices para infraestruc­
tura, además de coordinar su implementación, pero cuya actuación ha sido
sentida poco en la práctica.
La ausencia de una política que orientara la actuación de las agencias
reguladoras y el hecho de que esa falta ha sido solucionada, de forma anó­
mala, por las propias agencias, ya habían sido constados por el Tribunal de
Cuentas de la Unión en auditorías en la Aneel y en la ANP. Ello evidenció la
necesidad de actuación efectiva del Conselho Nacional de Política Energéti­
ca (CNPE), instituido por la Ley núm. 9.478 de 1997 y efectivamente implan­
tado en noviembre de 2002. El papel que el Tribunal de Cuentas de la Unión
desempeñó en ese periodo de implementación de las agencias reguladoras es
relevante, aunque haya pasado inadvertido, permitiendo una de las críticas
más comunes a las agencias reguladoras: la ausencia de control externo.
El problema es que la reforma se basó en una concepción que apartó el
proceso de formulación de políticas de su implementación. Siendo el pri­
mer proceso de responsabilidad del núcleo estratégico del gobierno, en la

302
CCCII
práctica las estructuras creadas para desempeñar el papel de formuladoras no
hicieron casi nada, por falta de cuadros, de orientación, por no haber recibido
prioridad del punto de vista político, así como por falta de capacidad de de­
cisión, entre otros motivos. Verdaderamente, el problema está en el vacia­
miento de los papeles de esos organismos colegiados y en la falta de credibi­
lidad de estos entes de formulación política y planificación en el marco de la
ideología dominante del "Estado mínimo".
Lo que parece haber ocurrido es una falla del proceso y no de estructuras
previstas para tales fines. Por consiguiente, las estructuras creadas para im-
plementar las políticas públicas, como en el caso de las agencias reguladoras,
comenzaron a concentrar superpoderes, atados a un complejo marco jurídico.
Dada la falta de la definición, por el propio gobierno, de los objetivos de la
política reguladora, las agencias definieron sus propias políticas reguladoras
sectoriales llevando, así, a una competencia de poderes con los ministerios.

Regulación y flexibilización de la gestión pública

Ya ha sido subrayado que en Brasil la concepción de las agencias reguladoras

tiene sus raíces en el Plan Directriz de la Reforma del Aparato de Estado,
idealizado y propuesto por el Ministerio de Administragáo e Reforma do
Estado (MARE), en 1995, y que preveía la figura de la agencia autónoma para
el desarrollo de actividades exclusivas del Estado. Mientras tanto, ese plan no
pormenorizó una propuesta institucional para las agencias reguladoras (Pa­
checo, 2003). Mientras que para Martins (2004) esa posición reflejó el cuadro
fragmentado de políticas públicas que caracterizó la era FHC (Fernando Hen-
rique Cardoso), para Pacheco (2003: 2-3):

es comprensible la falta de precisión con que el tema de la regulación fue

tratado en el Plan Directriz: al inicio de 1995, época de elaboración del Plan
Directriz, el debate político-institucional sobre regulación aún no había em­
pezado; el Congreso discutía las primeras enmiendas constitucionales que
quebraban monopolios estatales.

Esos dos puntos de vista no implican necesariamente una contradicción,

pues se refieren a diferentes niveles de maduración del debate acerca de la
reforma reguladora. Pacheco (2003) identifica, adecuadamente, que hay una
relación intrínseca entre los aspectos político-institucionales relativos al nuevo
303
CCCIII
papel del Estado y las formas que las nuevas agencias reguladoras deben o no
asumir. Martins (2003) llama la atención en la posibilidad de que esa relación
se fragmente durante el proceso de inclusión en la agenda, de formulación e
implementación de políticas públicas. Esa fragmentación vuelve más com­
prensible la divergencia que se observa en la práctica de la proliferación del
modelo "agencia" en los sectores más diversos, cuja revisión conceptual aún ni
siquiera había sido iniciada en el Congreso Nacional.
Mientras tanto, el conjunto de medidas que buscan la flexibilización de la
gestión pública, denominado aquí de nueva gestión pública, tenía por princi­
pal objetivo destacar cuestiones tales como autonomía, independencia y flexi­
bilidad de los organismos públicos, conceptos como responsabilización y
búsqueda de resultados, además de un conjunto de medidas que apuntaban a
aproximar la administración pública a la administración privada.
Aunque las estrategias recomendadas en ese documento no hayan sido im-
plementadas en su totalidad, desempeñaron un papel importante en términos de
difusión mimética de los principales conceptos de la nueva gestión pública. Las
agencias reguladoras se incluyeron en esa ola flexibilizadora, manifestada clara­
mente en el grado de isomorfismo organizacional que presentan. La autonomía,
la estabilidad y las formas de elección de los dirigentes, la figura jurídica de
autarquía especial sin subordinación jerárquica, la independencia financiera,
administrativa y gerencial, las medidas de publicidad, comunicación y contac­
to con los usuarios, la presencia de los colegiados y otras medidas análogas se
encuentran presentes en la mayoría de las agencias creadas.
La presencia del contrato de gestión en algunas agencias también se ins­
cribe en el cuadro de las medidas de flexibilización gerencial (Meló, 2002). En
esa dimensión también las agencias reguladoras han sufrido con las disconti­
nuidades del proceso de formulación e implementación de la Política de
Gestión Pública -inicialmente expresa en las ideas del Plan Directriz y, des­
pués, influenciada por la concepción del Plan Plurianual "Avanga Brasil 2000-
2003" (TCU: 2001).

REFLEXIONES FINALES

El principal objetivo de este artículo fue hacer un análisis crítico de la refor­

ma reguladora en Brasil después de la privatización, intentando contribuir al
debatí; reciente acerca del papel de las agencias reguladoras. Se argumenta

304
CCCIV
 que las agencias reguladoras brasileñas son un resultado inesperado de dos
movimientos fragmentados y no articulados entre sí: por un lado, responden
al proceso de retirada del Estado de la vida económica y a la entrada del sec­
tor privado en importantes sectores de infraestructura (regulación); por otro
lado, las agencias incorporan muchas de las ideas y de los principios que
buscan flexibilizar la gestión pública, bajo la influencia de la New Public Ma-
nagement ("agencificación"). Estos movimientos se materializaron en la propia
denominación: agencia reguladora. Sin embargo, la falta de articulación y la
fragmentación en esos movimientos provocaron fallas que hasta hoy influyen
en la actuación de las agencias reguladoras.
En un cortísimo periodo, el Estado brasileño ha dejado de ser un gran
productor, controlador y gestor de servicios públicos y comenzó a asumir un
papel importante en el área de la regulación. Discutir ese nuevo papel se
constituye en un tema de controversia más, ya que distintas visiones ideoló­
gicas entrarán al campo. La regulación es una forma de intervención del Es­
tado, aunque en forma indirecta. Los (neo)liberales consideran la regulación
como una forma más de intervención del Estado, y no apenas en la economía,
sino también en la vida de los ciudadanos, mientras que los desarrollistas
argumentan que se precisa tener más acción estatal de forma directa, para
disminuir las desigualdades sociales. Para un autor de formación marxista, la
política es un reflejo del orden económico. Por consiguiente, sería un absurdo
la hipótesis de control del poder económico por el Estado (Wilson, 1980).
El hecho es que la discusión del modelo regulador podrá continuar sien­
do un importante punto de controversias en el escenario político brasileño.
Estas controversias se manifestaron con el cambio político del gobierno y
siguen en las crisis actuales de infraestructura. El gobierno de Lula acaloró
los debates con sus revisiones del modelo regulador. Algunas de las posicio­
nes procuraron solucionar puntos de estrangulamiento identificados en los
años iniciales de la actuación de las agencias, como la falla de coordinación
entre el proceso de formulación de políticas y su implementación por parte
de las agencias reguladoras, señalada también en este artículo. De hecho, el
gobierno intentó consolidar los organismos y consejos responsables de la
formulación de políticas públicas en varios sectores.
La crítica a las agencias es exagerada cuando éstas se identifican como las
principales causantes de todos los problemas presentes en sectores de infraes­
tructura. Las agencias reguladoras aún están consolidando sus papeles y
funciones. Sin embargo, éstas no son organismos fomentadores de desarrollo,

305
CCCV
ni los únicos responsables por la gestión de la infraestructura. Las agencias
son apenas uno de los distintos entes que componen el marco regulador de
un determinado sector. Para su funcionamiento adecuado, todos estos orga­
nismos deben tener funciones y papeles bien definidos y con desempeños
adecuados en la práctica lo que no parece haber ocurrido en la gran mayoría
de los sectores de infraestructura, caracterizados por continuas mudanzas
legales e institucionales a lo largo de los últimos años.
Por otro lado, la premisa de la autonomía del modelo regulador influye
en la relación conflictiva y en el grado de inconformismo del Ejecutivo ante
la creación de los nuevos entes reguladores, caracterizados por Nunes (2001)
como "cuarto poder". Ese factor, junto al objetivo globalista-inmediatista -tí­
pico de las reformas de la administración pública brasileña-,1 contribuyó
para que esa relación conflictiva se extendiera hacia otros niveles de la fede­
ración en los que el modelo "agencia independiente" estaba siendo adoptado,
al tiempo que ese mismo modelo proliferaba sin justificaciones prácticas y
teóricas consistentes en sectores como el cine.
Finalmente, el modelo agencia reguladora aún ejerce atracción por parte
del sector público, lo que se demuestra en la proliferación del modelo en va­
rios sectores y niveles de la federación. Esta proliferación parece expresar un
cierto atractivo que el modelo de agencia ejerce debido, en parte, a las medi­
das de flexibilización de la gestión pública que incorpora. Esas medidas con­
tinúan siendo vistas como instrumentos deseables y necesarios para varias
organizaciones del sector público; pero las mismas no pueden reducirse ape­
nas al modelo "agencia". Una asociación equivocada está transcurriendo,
aquella entre regulación y fiexibilización de la acción pública. Las agencias
reguladoras no pueden considerarse como las únicas formas de intervención
y/o "buena gestión". Se corre el riesgo de caer en el mimetismo en detrimen­
to de la reflexión y de los espacios de negociación de alternativas innovadoras
de gestión pública.

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306
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308
CCCVIII
 Democracia y políticas públicas
en Chile
Eugenio Lahera P.

RESUMEN

Chile ha seguido un camino particular en América Latina, con políticas econó­

micas de apertura internacional, para aprovechar las oportunidades que ofrece
la globalización a una economía pequeña, abierta y distante de las corrientes
principales del comercio, y diversificar su base productiva. A su vez, mediante
el fortalecimiento de la institucionalidad económica y política, así como con un
abanico de políticas sociales, se ha buscado minimizar los posibles efectos ne­
gativos de la apertura global y fortalecer la cohesión social.
Los acuerdos de libre comercio, negociados entre 1990 y 2007, han per­
mitido a Chile un acceso privilegiado a los principales centros de poder eco­
nómico (Estados Unidos, Unión Europea, China, Corea y Japón), convirtien­
do al sector externo en el motor más dinámico de su economía. En América
Latina, Chile ha orientado sus esfuerzos de integración regional en tres direc­
ciones: ha buscado mejorar sus entendimientos con sus vecinos directos, ha
completado acuerdos de libre comercio con todos los países de la región, y se
ha esforzado por lograr una integración regional en el terreno macroeconó-
mico así como en el político.

INTRODUCCIÓN

Según algunos analistas, Chile habría alcanzado una condición que le permi­
tiría decir "Good bye América Latina". Pero Chile es parte de América Lati­
na y comparte problemas estructurales de la región, así como en diversos
momentos ha compartido las alternativas consideradas respecto de dichos
problemas en los demás países de la región. La discusión de estas políticas
también ha sido y es moneda corriente de la discusión en los demás países.

309
CCCIX
 Por otra parte, para alcanzar el desarrollo Chile tiene que cumplir impor­
tantes tareas por delante, las que exigen la profundización del proceso.

LAS POLÍTICAS

La especificidad del camino seguido por Chile no es un misterio. Ella se en­

cuentra en un conjunto sostenido de políticas públicas que han favorecido los
logros alcanzados.
Desde el inicio de los gobiernos presididos por la Concertación en 1990, en
Chile se ha mantenido una orientación estratégica que combina cinco opciones:
una actitud política nacional o inclusiva, políticas sociales activas, inserción en
la economía internacional, institucionalización económica, y diversificación
de la base productiva.

GRÁFICA 1
POLÍTICAS PÚBLICAS EN CHILE DESDE 1990

Inserción internacional Economía nacional

Acuerdos
de libre Diversificación
comercio base productiva
Política
regional

Institucionalización
\ económica
Multilateralismo
Coordinación
y gestión
Antipobreza
Institucionalización
política y social

Protección
social

Visión Políticas
incluyente de acceso
Políticas sociales
Sistema político

310
CCCX
La inclusividad

La búsqueda de una sociedad incluyente se manifiesta tanto en la amplitud

de la alianza de gobierno entre socialdemócratas, demócrata-cristianos y libe­
rales, como en el contenido del discurso del gobierno con propuestas de ta­
reas nacionales, varias de ellas de consenso.
Ambas orientaciones eran una fuerte aspiración de los chilenos tras la
exclusión radical que caracterizó a la dictadura que gobernó Chile entre 1973
y 1990, tanto en lo político como en lo social y económico.
¿Qué tipo de desarrollo han contribuido a aumentar la cohesión social y
la inclusividad en Chile?

• Cambios en los mecanismos de inclusión social: el empleo, los sistemas

educacionales, la titularidad de derechos, las políticas de fomento de la equi­
dad, el bienestar y la protección social.
• Cambios en los comportamientos y valoraciones de los miembros de la
sociedad: confianza en las instituciones, aumento del capital social, acepta­
ción de normas de convivencia y disposición a participar en espacios de deli­
beración y en proyectos colectivos.

Inserción internacional

Las políticas económicas de apertura internacional han buscado aprovechar

las oportunidades que la globalización ofrece a una sociedad y una economía
pequeña, abierta y distante de las corrientes principales del comercio. Al
mismo tiempo se ha buscado evitar sus desventajas para países como Chile.
Porque está claro que algunas trayectorias de incorporación a la sociedad
global y a la economía internacional son mejores que otras.

Políticas comerciales
Este objetivo se ha alcanzado gracias a:

• la rebaja unilateral de aranceles. El nivel de apertura llegó a 68 por ciento

del PIB en 2006 (16.2 por ciento en 1972);
• la participación en el sistema multilateral de comercio (OMC, ALCA y
APEC);
• la firma de acuerdos comerciales en el ámbito bilateral (60 países);
311
CCCXI
 • la implementación de mecanismos de facilitación del comercio (ejemplo:
la ventanilla única del sector exportador);
• el mejoramiento del marco regulatorio (superintendencias, autonomía del
Banco Central).
Los tratados de libre comercio
Los tratados de libre comercio han permitido a Chile un acceso privilegiado
a los principales centros de poder económico (Estados Unidos, Unión Euro­
pea, China, Corea y Japón), convirtiendo al sector externo en el motor diná­
mico del crecimiento de la economía.
Los acuerdos comerciales significan el evento de mayor ampliación del
mercado para Chile en su historia. Son una gran oportunidad de progreso
social. Esa es su principal dimensión posible.
Este fue uno de los objetivos de los Padres de la Patria cuando se inde­
pendizaron de España: abrir los puertos al comercio internacional, lo que
entonces significaba principalmente con Inglaterra. Y hoy es con el mundo.
Por su parte, la dictadura jamás habría podido negociar esos acuerdos desde
su aislamiento internacional.
Al eliminar el escalamiento arancelario proporcional al valor agregado
de las exportaciones, los acuerdos dan mayor libertad para elegir especiali­
zación productiva. Este ha sido un reclamo permanente de los países en
desarrollo y de sus líderes en décadas pasadas. Chile no está condenado a
exportar bienes y servicios con poco valor agregado, salvo que la economía
siga determinada por las rentas y no se modernice. Pero esta es una opción,
no una maldición.
Los acuerdos establecen reglas comunes para economías (de tamaño disí­
mil, lo que siempre es mejor que su carencia. Ellos

• afirman al mismo tiempo la democracia y el manejo macroeconómico;

• requieren la cohesión y el diálogo social como base de apoyo;
• son una oportunidad de crecer culturalmente, en vez de ser sólo trivializa-
dos receptores de televisión. Y, no menor en absoluto,
• ellos comprometen con el trabajo decente y el desarrollo sostenible.
Multilateralismo y bienes públicos
En un tema directamente complementario, Chile ha buscado contribuir al encau-
zamiento de la globalización mediante el multilateralismo. Esa fue la base de su
posición en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en relación con Irak.

312
CCCXII
 Por otra parte, la inserción en la sociedad mundial obliga moralmente a
aportar bienes públicos globales, como la lucha contra la pobreza y el terro­
rismo, el reconocimiento de los grupos indígenas en todo el mundo y el
mantenimiento de la paz global y regional. Por eso Chile está en Haití.

En América Latina

En América Latina, Chile ha orientado sus esfuerzos de integración regional

en tres direcciones:

• ha buscado mejorar sus entendimientos con sus vecinos directos;

• ha completado acuerdos de libre comercio con todos los países de la re­
gión, y
• se ha esforzado por lograr una integración regional en el terreno ma-
croeconómico, así como en el político.

Chile entiende que la integración comercial de la región se ve dificultada

por el muy diferenciado coeficiente de comercio internacional de los países, así
como por la inestabilidad cambiada y macroeconómica de diversos países.
Chile seguirá insistiendo en ella, pero hay mucho que hacer en los ámbitos
sociales, culturales y políticos

Fortalecimiento institucional y diversificación productiva

Se ha buscado de manera sostenida el fortalecimiento de la institucionalidad

económica y política. En lo político, Chile volvió a tener un régimen demo­
crático, el que requería y sigue necesitando de perfeccionamiento.
Y en lo económico, Chile pasó a tener una economía de mercado, más allá
del intervencionismo estatal, pero también lejos del autoritarismo veleidoso.
Con su funcionamiento basado en instituciones y reglas del juego claras, no
con ultimátums sugeridos por tecnócratas sin sensibilidad a autoridades sin
conocimiento.
Se hizo así porque la asignación óptima de los recursos económicos se
realiza por medio de mercados transparentes y competitivos. Al mismo tiem­
po es necesario mantener políticas económicas equilibradas y mejorar la ca­
pacidad del sector público para enfrentar sus nuevas tareas. Éstas incluyen
313
CCCXIII
una supervisión estricta pero inteligente de la actividad económica, reglas del
juego claras y regulación oportuna.
Marco de políticas macroeconómicas

• política fiscal basada en una regla de superávit estructural equivalente al

1 por ciento del PIB (aplicada de modo sistemático desde 2001);
• política monetaria con base en metas de inflación (rango-meta de 2 por
ciento -4 por ciento con un horizonte de política de 12-24 meses);
• flotación cambiaría.
Aspectos institucionales

• estabilidad política y alto grado de consenso acerca de las principales de­

finiciones económicas;
• construcción de una institucionalidad económica moderna: Banco Central
autónomo, reformas al sistema financiero y al mercado de capitales, ley de
quiebras, y el Tribunal de la Competencia.

Desarrollo del sistema financiero y el mercado de capitales

• sistema financiero (bancario) adecuadamente capitalizado, gestionado

profesionalmente, con un marco moderno de regulación y supervisión, y que
exhibe índices de penetración y cobertura mejores que los de países de simi­
lar grado de desarrollo;
• mercado de capitales impulsado por un sistema de fondos de pensiones
que moviliza un volumen creciente de recursos de ahorro y que provee una
fuente de financiamiento de mediano y largo plazos.

Diversifícación productiva

Al optar por la inserción en la sociedad global y en la economía mundial la

pregunta fue, ¿cuál es la mejor política nacional de articulación con el mundo,
una que evite que prevalezcan los posibles elementos desintegradores? En
algunas teorías, el mayor dinamismo obtenido con la inserción en la econo­
mía mundial alcanzaría a todos, ya que habría más empleo y disminuiría la
pobreza. Pero esta no es más que otra versión de la "teoría" del chorreo. Y es
una estrategia probadamente fracasada en América Latina.

314
CCCXIV
 En realidad la distribución de los ingresos adicionales no sería muy dife­
rente a la de los ordinarios, ya que el crecimiento económico tiende a concen­
trar los ingresos. Como dijo el maestro Aníbal Pinto, los frutos del desarrollo
tecnológico se distribuyen de manera muy desigual. Esa es una de las diferen­
cias entre crecimiento y desarrollo. Para el desarrollo no alcanza con el aumen­
to del producto per cápita, que ya sería un programa conservador muy presen­
table. Se necesita, también que la distribución del nuevo producto tenga una
base más amplia. Y ello requiere de cambios profundos y simultáneos.
La diversificación de su base productiva interna es fundamental en esta
nueva etapa de desarrollo. Es necesario promover la adopción y difusión del
progreso tecnológico (apoyo a la adaptación tecnológica, la capacitación labo­
ral), así como los desarrollos financieros en favor de sectores generadores de
empleo y capacidad de exportación.
Debe favorecerse el cambio de ciclos de expansión basados en rentas a la
agregación de valor a los productos, sin que se siga quedando atrás la impu­
nidad impositiva de las principales fuentes de rentas absolutas. De paso, di­
cha impunidad impositiva ha sido criticada, entre otros, por el Fondo Mone­
tario Internacional.
Por eso en Chile se buscó que una pequeña parte de la renta del cobre se
reorientara hacia el fortalecimiento de la competitividad dinámica y la incor­
poración de las Pymes al proceso.
Varios procesos críticos para la inserción exitosa en el ámbito global (el
desarrollo institucional, la formación de capital humano, la construcción de
consensos sociales) son esencialmente endógenos, sólo pueden ser generados
en el interior del país. Y sobre ellos se desarrollaron políticas internas.
En cuanto al medio ambiente, es necesaria una política clara y comprensiva.
Ello para que el desarrollo sea sostenible, pero también porque de otro modo las
exportaciones chilenas encontrarán barreras crecientes. Ha existido una preocu­
pación preferente por la dimensión internacional del tema. Un buen ambiente
de calidad es un bien público internacional de enorme trascendencia.

Las políticas sociales

En este terreno hubo que revertir un fuerte deterioro social. Y modificar una
institucionalidad desequilibrada, con servicios privados caros y discriminato­
rios y servicios públicos desfinanciados y de mala calidad.
315
CCCXV
 En el nuevo enfoque se entendía a las políticas sociales como una deman­
da justa para la mayoría de la población y sus carencias, la manera más rápida
de mejorar la distribución del ingreso, y de minimizar los posibles efectos
negativos de la apertura global.
En este Chile fue bastante más allá que la sabiduría convencional expre­
sada en el Consenso de Washington.
Hubo un crecimiento fuerte del gasto público social. Reforma tributaria
para financiar un mayor gasto social y para lareforma laboral en 1990 y 1993.
Y diversos desarrollos institucionales:

• instituciones de servicios que funcionan y con amplia cobertura, mejor

equipados que en el pasado. Todavía falta asegurar calidad;
• institucionalidad nueva: Ministerio (Mideplan) y servicios que coordinan
acciones para grupos prioritarios (vulnerabilidades específicas);
• papel creciente de los municipios en el ámbito social.
Políticas sectoriales

• educación: + calidad / + equidad programas universales y focalizados;

• reforma a la salud: esfuerzos por incorporar la perspectiva de canasta bá­
sica de prestaciones;
• vivienda: más casas para sectores bajos y medios, posibilidad de postula­
ción colectiva;
• Chile solidario:
• ampliación y mejora de beneficios en red social asistencial.
Metodologías

• nuevos enfoques y metodologías en algunos programas y servicios (ro­

sas);
• programas de promoción, con énfasis en la participación social y comuni­
taria y en capital social (importancia de la asociatividad y las organizaciones
sociales);
• operatoria de programas, proyectos, fondos concursables:;
• profundización de la tecnificación política social: perfeccionamiento de los
instrumentos existentes y esfuerzos de evaluación de procesos, resultados e
efecto de los programas;
• mayor énfasis en derechos y responsabilidades, derechos garantizados,
cuenta pública.

316
CCCXVI
RESULTADOS

Los resultados han sido un aumento sostenido de las exportaciones y del

crecimiento, así como una fuerte reducción de la pobreza, lo que han contri-
buido a una mayor cohesión social. La diversificación de su base productiva
interna para esta nueva etapa de desarrollo avanza con mayor lentitud.

Aumento del intercambio comercial y las exportaciones

Entre 1990 y 2006 las exportaciones chilenas al mundo crecieron a una tasa
promedio de 12.9 por ciento. Si se excluyen las ventas de cobre, el dinamismo
exportador es también altamente significativo: 10.6 por ciento.
El intercambio comercial aumentó de 16.6 mil millones a 90.6 mil millo-
nes de dólares entre 1990 y 2006. Las exportaciones fueron de 8.6 mil millones
a 55.8 mil millones de dólares en el mismo lapso.
En 2006 el destino de las exportaciones por región fue:

• 33.5 por ciento a Asia y Oceanía;

• 26.7 por ciento a la Unión Europea;
• 11.3 por ciento, Sudamérica;
• 6 por ciento otros.

Crecimiento de la economía

Chile casi duplicó su producto entre 1990 y 2005. De 1990 a 2006 el PIB creció
a una tasa promedio de 5.7 por ciento.
Las exportaciones han tenido una participación creciente en el PIB. En
efecto, el 24 por ciento que representaron las exportaciones de bienes y ser-
vicios en el año 1990 se incrementó a 35 por ciento en el año 2004.

Reducción de la pobreza

La pobreza ha sido drásticamente reducida, medida en todo el periodo con

los mismos parámetros. En 1990 lo pobres eran casi 40 por ciento de la socie-
317
dad y en el 2006 disminuyeron a menos de 14 por ciento. En los mismos años
la indigencia bajó de 13 por ciento a poco más de 3 por ciento.
Ha habido una mejora gradual en los indicadores de desarrollo humano;
el bienestar económico material llega a los estratos más desfavorecidos y hay
avance en las condiciones de vida.
Por otra parte, la concentración y la desigualdad han disminuido, espe­
cialmente si a los

• ingresos autónomos se suman los subsidios monetarios focalizados (pen­

siones asistenciales; subsidio familiar; subsidio de agua potable; bonos Chile
Solidario; subsidio de cesantía; y asignación familiar) y los
• efectos de las políticas sociales.

GRÁFICA 2
LA X DE ÉXITO.
EXPORTACIONES, CRECIMIENTO Y POBREZA EN CHILE, 1990-2006

50.000 45
Miles de millones de CH$ de 1996

45.000 40

% sobre población total

40.000 35
35.000
30
30.000
25
25.000
20
20.000
15
15.000
10.000 10

5.000 5

0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006

Intercambio Comercial PIB Pobreza

Fuente: Banco Central, Encuesta Casen.

De manera que, si se consideran los ingresos monetarios y los servicios

sociales con financiamiento público, la sociedad chilena ha avanzado hacia
una menor desigualdad en el último sexenio.
Por otra parte, el empleo femenino creció mucho más que el masculino:
entre el primer trimestre de 1990 y el mismo lapso de 2007 el empleo feme­
nino aumentó en un 75.2 por ciento, frente a un aumento de sólo 31 por
318
CCCXVIII
ciento en el caso de los hombres. Se avanzó, qué duda cabe, hacia una mayor
igualdad de género en materia de empleo. Persisten, sin embargo, las diferen­
cias en las remuneraciones entre hombres y mujeres por igual trabajo.
El camino hacia una menor desigualdad es lento, porque es necesario
remover todo el peso de la historia.

Aumento de la cohesión social

La mayor cohesión social es un bien social indispensable, que está en la base

de muchos otros desarrollos.
El concepto de cohesión social se refiere a la inclusión y participación de
todos los miembros de la sociedad en la vida económica, social, cultural y polí­
tica del país, así como al sentido de solidaridad y de pertenencia a la sociedad,
fundado en el goce efectivo de la ciudadanía y en una ética democrática.
La cohesión social es un bien intangible y es difícil de medir directamente,
pero dada su importancia hay que estimarla; el fortalecimiento o el deterioro
de la cohesión se ven mejor cuando se analiza un periodo relativamente pro­
longado.
Y es indudable que este sentimiento ha estado presente en la sociedad
chilena.
La mayor cohesión social se ha expresado en estabilidad política y en la
ausencia de conflictividad social grave en la sociedad. Por otra parte, puede
afirmarse que una derivación de la cohesión social ha sido que la Concertación
ha ganado todas las elecciones celebradas desde 1990. La alianza de gobierno
cumplirá 20 años en el poder cuando Chile celebre su bicentenario.

COMENTARIOS FINALES

Chile se encuentra hoy en una situación expectante. El contrapunto de ideas

con los conservadores que se desplegó entre 1990 y 2006 ha ido perdiendo
actualidad, mientras aparecen factores nuevos. En muchas políticas ya se
obtuvieron los objetivos buscados o ellas ya probaron ser insuficientes. Por
otra parte, hay situaciones nuevas y nuevas demandas. Ha habido aprendiza­
jes importantes: mejor conocimiento, propuestas interesantes de la oposición.
Y existen nuevas posibilidades de respuesta, dadas por el desarrollo tecnoló­
gico o por la existencia de nuevas experiencias exitosas utilizables.
319
CCCXIX
 Se requiere una mayor velocidad en la profundización de las ideas y lo­
grar que más políticas sean progresistas, esto es, mejoren la situación del
conjunto de los chilenos de manera eficiente y estable. Lo importante es que
este es un círculo. Las políticas públicas se debilitan cuando faltan las ideas.
Las políticas públicas suelen atropellar las ideas. Cada una es irremplazable
en su esfera.
Esta propuesta debe partir de una evaluación de lo hecho, para extraer
lecciones del pasado. Y este esfuerzo se debe hacer con la Concertación en el
gobierno. El principal deber de la Concertación con la historia del país es
apoyar al gobierno para que sea exitoso. No puede haber una pretensión de
detener la historia mientras se piensa.
El contrapunto de hoy es menos sobre la inclusión, como era el anterior,
y más sobre la calidad de vida. Es necesario examinar la condición de las per­
sonas, las familias y las comunidades respecto de situaciones básicas, como las
condiciones de desarrollo personal y las oportunidades de integración, en es­
pecial para los jóvenes; la trayectoria de la equidad, sus resultados y tareas
pendientes; en la regionalización, la necesidad de una de geometría variable.
Se debe examinar la participación en el desarrollo de una sociedad del
conocimiento, la mejora de los servicios sociales para superar operativamente
la dicotomía de cobertura y calidad y diseñar el sistema integral de protec­
ción social. La participación en las decisiones políticas para avanzar hacia el
ejercicio democrático del poder y potenciar la gobernabilidad democrática y
la participación en las oportunidades de la inserción internacional, afinando
los diversos aspectos de la globalización.
También se requiere afinar las directrices de desarrollo económico. Y
todos estos temas en un marco básico, ¿cómo mejorar la capacidad de gober­
nar y la gestión de las políticas públicas?
Esta agenda de Chile es parecida a la de otros países de América Latina,
con las que comparte varios problemas estructurales. Los desafíos también
son los mismos y hay muchas posibilidades de acciones conjuntas. Definiti­
vamente, valdría la pena dialogar más.

BIBLIOGRAFÍA

Banco Central de Chile, Boletín Mensual, varios números.

Corporación de Fomento de la Producción, Chile, 2007.

320
CCCXX
LAHERA, Eugenio (2005), Chile como pregunta, Santiago, Editorial LOM,
Instituto Nacional de Estadística (INE) (2007), Chile Estadístico.
Presidencia de la República de Chile, Mensaje Presidencial 21 de mayo, Santiago,
varios años.
ProChile (2007), Estadísticas de comercio exterior de Chile.
Ministerio de Hacienda (2007), Balance económico 2007, 21 de diciembre.
Ministerio de Planificación (2007), Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacio-
nal Casen 2006, Santiago.

321
CCCXXI
 Política pública, democracia
y ciudadanos en Costa Rica
Jorge Vargas Cullell

El dato fundamental de la política pública, vista desde el ángulo de la demo­

cracia, es que todo derecho tiene un costo. No hablo de costo en el sentido
genérico, la metáfora de que se paga un "precio" tangible o intangible cuando
se le dice a una persona que de ahora en adelante puede reclamar tal o cual
poder frente al Estado o frente a sus conciudadanos ­sea este precio uno de
carácter político, ambiental, social e incluso un costo de oportunidad. Me
refiero a costo en su sentido estricto, como un costo real: hablo de dinero,
plata, "money". Todo derecho tiene una implicación inmediata sobre los
presupuestos públicos, si no, no es un derecho.
Pensemos, por ejemplo, en una norma como el derecho a la propiedad
privada. Supone la plena capacidad jurídica para acumular como propios y
disponer libremente de terrenos, fábricas o lo que sea; ello a su vez supone la
existencia de instituciones públicas con competencias legales, técnicas y lo­
gísticas para dar seguridad jurídica, permitir la libre compra y venta de acti­
vos en los mercados y remediar conflictos. Sin ese entramado de instituciones
y burocracias competentes, ese derecho, uno que concierne a una libertad
económica, que afecta al ámbito de las decisiones privadas donde no quere­
mos que el Estado intervenga y que permite a la empresa privada operar, sin
ese entramado institucional, repito, el derecho a la propiedad no es efectivo.
Y, evidentemente, las instituciones son imposibles si no hay un presupuesto
público, un cargo al erario. Sin presupuesto público, el derecho a la propie­
dad privada es, como decimos en mi país, un "besito tirado".
Pensemos ahora en el derecho político básico en una democracia, el de­
recho a ejercer el voto libre, a libremente escoger nuestros gobernantes. La
situación es la misma que ya se ha comentado: organizar el proceso electoral,
asegurar la apertura y el funcionamiento normal de las urnas en todo el terri­
torio y luego efectuar el conteo de los votos implica tener instituciones, bu­
rocracias con capacidades técnicas y financieras. Instituir el derecho al voto

323
CCCXXIII
libre para todas las y los ciudadanos tiene un costo presupuestario inevitable,
una factura que el Estado por virtud de una norma constitucional debe sufra­
gar. Y si el Estado paga, lo que en realidad estamos diciendo es que somos
nosotros, los contribuyentes, quienes pagamos.
Que los derechos no son puramente una norma legal, sino que tienen una
materialidad que se encarna, por así decirlo, en los presupuestos públicos no
es, por supuesto, una afirmación novedosa y por tanto no es una afirmación
para nada original. Es, precisamente, el recordatorio que nos hace el profesor
Cass Sunstein, constitucionalista estadounidense. Lo que reclamo ante uste­
des como cierto es que esta afirmación, por obvia que parezca, ha sido y sigue
siendo un dato olvidado de quienes se desempeñan en la política democrática,
que ha sido puesto en la bodega de la desmemoria por quienes se ocupan de
la política pública en una democracia. Permítanme subrayar una vez más que
éste es el punto de partida de mi conferencia: la democracia implica costos
reales, implica una factura para los presupuestos públicos. La democracia no
es etérea, aunque por supuesto trate de los sueños, aspiraciones y utopías de
quienes la habitamos. El estatus legal de la ciudadanía supone un determina­
do nivel de gasto e inversión pública.
Esto, repito, que es una afirmación obvia, casi una perogrullada, nos lleva
sin embargo a una pregunta interesante acerca de nuestras democracias lati­
noamericanas y la costarricense en particular, tan generosas a la hora de reco­
nocer derechos ciudadanos en textos constitucionales que a veces adquieren
cotas líricas interesantes. ¿Cuánto cuestan las democracias que hemos insti­
tuido: 5, 10, 15 o 40 por ciento del PIB? ¿Qué nivel de inversión y gasto pú­
blico implican la protección y tutela de los derechos ciudadanos que hemos
reconocido en nuestros textos constitucionales? Y, por supuesto, desde la
perspectiva de economía política podríamos plantear la siguiente cuestión:
¿quién paga la factura democrática? Una pregunta aún más inquietante,
precisamente por lo que plantearé más adelante en relación con el caso costarri­
cense, la formulo así: ¿dadas nuestras economías, podemos pagar la democracia
que hemos inscrito en nuestras constituciones?
Antes de seguir adelante, debo reconocer que alguno de ustedes podrá
inmediatmente frenarme en seco y decirme: "Mire, Vargas, la cuestión que
usted plantea no tiene sentido. Las constituciones dicen muchas cosas muy
bonitas; pueden reconocer el derecho de las personas a muchas cosas, vivien­
da digna, ambiente sano, trabajo decente, ingreso mínimo, pero todo eso no
son derechos programáticos, exigibles o entitlements como dirían nuestros

324
CCCXXIV
 amigos de habla inglesa; son aspiraciones, un horizonte normativo que expre­
sa adonde quisiéramos llegar algún día, lo que quisiéramos ser cuando sea­
mos grandes, pero no son cosas exigibles. Además, ¿cómo va a usted medir el
costo de, por ejemplo, garantizar el ambiente sano?"
La segunda cuestión, la medición, que me plantearía el escéptico es la
más fácil: aquí es cuestión de desarrollar los sistemas de medición -yo no veo
en esto un problema epistemológico sino uno puramente de carácter metodo­
lógico y técnico. Digamos que no veo que por qué no podamos medir lo que
cuesta un derecho, como no veo por qué no se puedan medir una amplia gama
de fenómenos sociales. ¿Que puede ser difícil? Sí, pero para esto están las
mentes brillantes.
Más difícil es el primer problema que esa persona me presentaría. Diga­
mos, por el momento, que quien así me retara tiene un punto de interpreta­
ción constitucional interesante: ¿son derechos exigibles, programáticos, todos
los que la Constitución Política establece como tales? Aquí, por supuesto, se
abre un dificilísimo y minado campo de discusión en el cual, por no ser yo un
constitucionalista, me voy a excusar de tratar con profundidad. Pero déjenme
decir lo siguiente: aun cuando se aceptara la tesis de que no todo derecho
consignado como tal en una Constitución Política es exigible, el escéptico
tendría que concederme que al menos un subconjunto de ellos sí lo son y
deben ser exigibles, a menos que digamos que, en el terreno político, el dere­
cho al libre sufragio universal es una aspiración y que, bueno, si no se concre­
ta no pasa nada y que algún día se logrará; o que derechos civiles como los de
la propiedad privada o la libre contratación son también aspiraciones. Supon­
go que el mismo escéptico se mofaría de mí.
Sobre este particular quiero efectuar dos señalamientos: en mi país el ór­
gano de la jurisdicción constitucional, que es una sala especializada de la Cor­
te Suprema de Justicia, ha interpretado que todo derecho constitucionalmente
reconocido como tal es un derecho exigible por las personas y que, aunque los
constituyentes tenían la potestad de no reconocerlos, lo hicieron y al hacerlo
crearon obligaciones ineludibles para el Estado. Esto, sobra decirlo, implica
una pesada factura democrática sobre el presupuesto público. Sé, por supues­
to, que este no es el caso de España, donde sí se ha trazado una distinción
entre derechos programáticos y derechos normativos o aspiracionales, pero en
este caso la base de derechos programáticos es robusta. En segundo lugar,
quisiera señalar que la distinción entre lo programático y lo normativo-aspira-
cional es siempre una muy problemática, no digo que irrazonable, pero sí una

325
CCCXXV
que acarrea toda suerte de dolores de cabeza. El mayor de los problemas no
es, ni siquiera, dónde trazar la línea entre una y otra clase de derechos, puesto
que tocios podríamos reconocer que la distinción es teóricamente indecidible
y siempre sujeta a acuerdos políticos contingentes. El problema mayor son las
implicaciones de la demarcación. Bien pudiera ser que, por una no muy extra­
ña casualidad, pasen a ser normativo-aspiracionales los derechos; que interesan
a determinados grupos sociales, los más débiles por ejemplo (digamos los de­
rechos sociales y ambientales) y pasen a ser programáticos sólo o mayormente
aquellos que interesan a los más poderosos (por ejemplo, el derecho a la pro­
piedad). El punto de fondo que quiero tocar aquí es que si introducimos una
jerarquía de derechos, sea por la puerta de atrás o por medio de una definición
expresa, entonces resulta ineludible examinar la economía política que subya-
ce a dicha jerarquía, porque ninguna jerarquía de derechos es "inocente",
prístina, sino que obedecerá a una relación de fuerzas.
Con estas reflexiones redondeo, pues, el primer punto de mi presenta­
ción: toda democracia implica un costo económico, tiene asociada una factu­
ra presupuestaria. Y esta inocente afirmación me lleva a dos puntos más
controvertidos. El primero es el siguiente: si es cierto que todo derecho tiene
una implicación presupuestaria, entonces uno de los parámetros que debiera
incorporar ese componente de la política pública tan arcano para la democra­
cia pero tan decisivo para cualquier acción pública como lo es la política fiscal,
es una definición explícita de cuánta democracia está pagando el manejo de la
hacienda pública que las autoridades proponen, dado el nivel de gasto e inver­
sión pública prevista, y quién está pagando la factura democrática. Esta es otra
manera de decir que si la democracia es el juego político al que estamos jugan­
do, entonces, política económica (particularmente la fiscal) y democracia están
íntima o carnalmente relacionados, lo entiendan o no así los actores políticos
e institucionales, sea esta relación explícita o implícita, buscada o no.
Por supuesto que, en lo que digo, estoy reconociendo que entre ambos
factores, democracia y fiscalidad, hay una tensión difícil de resolver porque
los recursos son escasos y las aspiraciones son grandes; pero, más al punto,
porque con mucho más frecuencia de lo que a mí me gusta, la política fiscal
olvida que los derechos tienen un costo y que una constitución política no es
un libro de ficción como lo puede ser Alicia en el país de las maravillas. Una vez
otorgados, y bien puedo no hacerlo, con los derechos no se juega. Mejor to­
marse en serio a las constituciones políticas porque uno nunca sabe cuándo la
va a necesitar.

326
CCCXXVI
 Introduje el tema de quién paga la democracia, que es un problema pu­
ramente de economía política, y quiero retomarlo en este momento. Una
política fiscal que se formula y ejecuta como si los derehos constitucionales
no existieran, una política que habite en la pura racionalidad macroeconómi-
ca, siempre termina pagando un determinado nivel de democracia, y usualmente
uno muy bajo, aunque no esté consciente de ello. Pero, además, una política
de este tipo siempre distribuye de cierta manera la factura democrática entre
la población. Y aquí ciertamente hay muchas situaciones que pudieran pen­
sarse, pero déjenme plantear el siguiente escenario:
En un país de cuyo nombre no quiero acordarme existe (de facto o de jure,
me da lo mismo en este caso) una separación entre derechos programáticos
y derechos normativo-aspiracionales; resulta que en esta división los dere­
chos programáticos son básicamente algunos derechos políticos (voto li­
bre, libertad de expresión) y algunos derechos civiles (propiedad, libre
contratación, igualdad ante la ley); por su parte, los derechos sociales, cul­
turales, económicos y ambientales han sido relegados a la categoría de as­
piraciones. Pues bien, resulta que en ese país, de cuyo nombre sigo sin
acordarme, la política fiscal es restrictiva desde el punto de vista del gasto
-se privilegia el equilibrio fiscal mediante la contención de los gastos, par­
ticularmente en lo que tiene que ver con inversión pública y transferencias
a programas sociales-, es decir, se paga una baja factura democrática y, desde
el punto de vista de los ingresos, la carga tributaria es baja (mucho más baja
de lo que cabría esperar, dado el nivel de desarrollo del país). La estructura
tributaria está basada principalmente en impuestos indirectos, de carácter
regresivo o neutral; muy poco se recauda por impuesto sobre la renta, pues
hay una resistencia histórica de los grupos económicamente fuertes a pagar
tributos. Pues bien, y desde una perspectiva de economía política, en ese
país no sólo se paga una factura democrática baja sino que probablemente
aquella parte que si se sufraga tiene un serio inconveniente: la población en
general financia el costo de reconocer y proteger los derechos que más inte­
resan a los más poderosos, que además contribuyen proporcionalmente
mucho menos que los demás a sostener el andamiaje político e institucional
que funciona a su favor. ¿Feo el escenario, no?
Confieso que este escenario puede ser exagerado, porque lo he "pintado"
con ánimo provocador, pero déjenme decirles que, con matices aquí o allá, se
acerca a la realidad de varios países de nuestra región y bien pudiera ser que
allí donde ocurre una situación de este tipo sea uno de los factores de la fatiga
327
CCCXXVII
democrática que hemos visto en América Latina en años recientes. Democra­
cia, muy bien, pues, ¿pagar por ella? Pasemos al próximo tema...
La inocente proposición de que todo derecho tiene un costo (insisto en
que hablo de un costo real, monetario) me lleva ahora a un segundo punto
controvertible, el vínculo entre lo constitucional y los presupuestos públicos
nos obliga a plantear la necesaria existencia de un cierto tipo de instituciona-
lidad pública sin la cual no es posible el reconocimiento, tutela y protección
de los; derechos. Piensen ustedes que en un país determinado las autoridades
pueden tener la plata para sufragar la base de derechos constitucionalmente
reconocidos en virtud de una administración tributaria eficiente pero, sin
embargo, a pesar de tener la bolsa llena, esas autoridades no quieren o no
saben cómo proceder, sea porque no hay un acuerdo político sobre la asigna­
ción del gasto, o porque no hay capacidades técnicas; o simplemente porque
las autoridades deciden utilizar la plata en asuntos que nada tienen que ver
con hacer realidad los derechos mandados por la constitución y las leyes.
En otras palabras: para gastar o invertir en democracia se requiere un
Estado que quiera hacerlo y, si no quiere, uno que se vea impelido a hacer­
lo debido a una serie de restricciones institucionales que funcionan como
contrapesos eficaces a la falta de voluntad política. Aquí hablamos, natu­
ralmente, de un Estado para la democracia, que obviamente también debe
ser un Estado para otras cosas -por ejemplo, un Estado que facilite el desarro­
llo económico- pero que, sobre todo, se constituye en el nexo entre el de­
recho ciudadano como norma y el derecho ciudadano como garantía insti­
tucional real.
Nótese que al plantear este tema he tomado una gran precaución en ha­
blar de cierta institucionalidad pública, o de ciertos requerimientos institu­
cionales, pero no he hablado de un modelo de Estado. No tengo en esta
oportunidad mucho tiempo para detenerme en esta importante cuestión, pero
quisiera apuntar lo siguiente: los diseños constitucionales e institucionales de
los estados son muy diferentes entre sí debido a historias particulares y a la
dotación diferencial de recursos naturales, población y tamaño del territorio.
Esta diversidad es necesaria, pues las instituciones son siempre respuestas
específicas para regular la vida social que se desarrolla en contextos específi­
cos. No hay, en este sentido, un modelo de Estado, un arquetipo o punto de
referencia para imitar o reproducir que sea necesario para la democracia ("one
size fits all"). Lo que afirmo es una cosa bien distinta: si los derechos tienen un
costo real, sufragar la factura democrática requiere no de un modelo de Estado

328
CCCXXVIII
sino que, a pesar de su inevitable diversidad, todo Estado democrático cum­
pla con al menos ciertos parámetros básicos, independientemente de que en
todo lo demás, sus reglas constitucionales, diseño institucional, funciones y
modalidades de operación, sea muy diferente a otros estados y, en particular,
independientemente de que los arreglos institucionales específicos para aten­
der estos parámetros básicos sean también distintos.
De los trabajos de Guillermo O'Donnell y de los míos he llegado a
proponer una lista de requerimientos institucionales de un Estado para la
democracia, características que asimilo al ADN o huella democrática en todo
aparato institucional dentro de un régimen de este tipo. Y pienso en esto de
una manera similar a cuando establezco los estándares que toda elección que
se dice democrática debe cumplir, por ejemplo, que sea una elección libre,
limpia, competida, decisiva y reiterada. En este sentido, creo que la organi­
zación y gestión del Estado debiera cumplir al menos con los siguientes
estándares:1

• hay normas constitucionales, legales o administrativas que obligan a auto­

ridades y funcionarios públicos a rendir cuentas y garantizan el derecho de
las personas a y de la información;
• hay instancias constitucionales, legales o administrativas con competen­
cias jurídicas y técnicas para remediar violaciones a los derechos de las per­
sonas;
• hay oportunidades institucionalizadas de participación ciudadana en la
deliberación, ejecución y evaluación de las políticas públicas;
• hay un nivel tributario suficiente para cumplir razonablemente con los
mandatos constitucionales y legales acerca de los derechos ciudadanos.

¿Dónde dentro de estas cavilaciones cabe mi país, Costa Rica, considera­

da generalmente como la democracia más estable y de larga data en América
Latina? Caracterizaría su situación de la siguiente manera: se trata de un país
que en las últimas dos décadas aumentó sustantivamente el costo de su de­
mocracia, la factura que hay que pagar por ella, debido a un proceso agresivo
y notable de ampliación de la base de derechos y obligaciones que el Estado,
por mandatos constitucionales y legales, reconoce a la población. Hoy tene­
mos muchos más derechos civiles, ambientales, sociales y políticos que 20
años atrás (véase cuadro 1).
1
La lista no es exhaustiva. Tiene como fin indicar algunos asuntos que considero cruciales en la organización
y desempeño de un Estado democratizado.

329
CCCXXIX
 CUADRO 1
NUEVOS DERECHOS Y OBLIGACIONES APROBADAS
POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA EN COSTA RICA, 1989-2003
(Selección ilustrativa)

Nivel Derecho/obligación Instrumento Año

Político Expansión del derecho a elegir a Ley 7794 1998

representantes locales. Ley 8173 2002
Cuotas para mujeres en listas partidarias Ley 7653 1996
Derechos colectivos y ciudadanos para Ley 7225 1991
todas las personas indígenas ILO Treaty 169 1992
Referéndum CP 105 2002
Civil Acceso ciudadano a la justicia constitu­ Leyes 7128 y 7531 1989
cional
Protección contra trámites burocráticos Ley 8220 2002
excesivos
Social Paternidad responsable Ley 8290 2003
Ambiental Derecho ambiental sano CP Art 50 1994
Legitimación para actuar en asuntos am­ CP Art 50 1994
bientales
Deberes Rendición de cuentas de funcionarios pú­ CP Art 11 2000
blicos y representantes electos
Protección de la niñez y la adolescencia 3 Leyesa 1990-2002
Protección del adulto mayor 2 Leyesb 1990-2002
Protección de la mujer 12 Leyesc 1990-2002
6 por ciento del PIB para educación pública. Ley 7676 1997
10 por ciento de los ingresos del gobierno CP Art 170 2001
central para las municipalidades
Expansión de la protección a la libertad Corte Interamerica- 2004
de prensa na de Derechos
Humanos

Notas-. CP: Constitución 1990. a,b,c Ley - 1990 (Igualdad real de la mujer); Ley 7430-1994 (Fomento de la lactancia
materna); Ley 7499-1995 (convención para la erradicación de la violencia Belem Do Pará Convention): Ley 7735-1997
(Protección de madres adolescentes); Ley 7769-1998 (Atención de mujeres en condiciones de pobreza); Ley 8089-2001
(Convención contra todas las formas de discriminación a las mujeres); Ley 8101-2001 (Paternidad responsable); Leyes
8128 y 8129-2001 (Cortes especializadas en violencia doméstica); Ley 8312-2002 (reformas a varias leyes); Ley 8315-2002
(Convención de las Naciones Unidas para la prohibición de la trata de niños y adolescentes).
Fuen:e: Programa Estado de la Nación 2002; Programa Estado de la Nación 2004; Saborío, 2004, Sinalevi y Tri­
bunal Supremo de Elecciones (www.tse.go.cr).

Es, además, un Estado que creó los medios para hacer exigibles esos
derechos, no sólo por la jurisprudencia constitucional que comenté antes
sino mediante la creación de una robusta institucionalidad en los siguientes
ámbitos: por una parte, la creación o fortalecimiento de las instituciones a

330
CCCXXX
 CUADRO 2
INSTITUCIONES DE ACCOUNTABILITY
HORIZONTAL EN COSTA RICA

Acceso
Área Fundación Año Reforma Año directoa

SNE/ARESEP Tarea de servidores Ley # 77 1928 Ley #7593 1996 Sí

públicos
CGR Legalidad del gaste Ley #1252 1950 Ley #7428 1994 Sí
público
PGR Legalidad de los Ley #3848 1964 Leyes #6815 6739 1982 No
actos públicos
Sala IV Control de consti- Ley #7128 1989 Ninguna Sí
tucionalidad
DHR Defensa de los ha­ Ley #7319 1993 Sí
bitantes
Contralorías Calidad de los ser­ Ex. Decr. 1993 Ex. Decr. 26025 1997 Sí
de servicio vicios públicos 2251
CNC Antimonopolios Ley #7472 1995 No Sí
CDC Defensa del consu­ Ley #7472 1995 No Sí
midor
TAA Quejas ambientales; Ley #7554 1995 No Sí
SETENA Efectos sobre am­ Ley #7554 1995 No Sí
biente
SUGEK Supervisión pru­ Ley #7558 1995 No No
dencial del sistema
bancario
SUPEN Fondos de pen­ Ley #7523 1995 No No
siones
SUGEVAL Supervisión del Ley #7732 1997 Ley #7732 2002 No
mercado de valores
Auditoría de Servicios de salud Ley #8239 2002 No ND
salud pública pública

Notas: Ex. Dccr= Decreto Ejecutivo; aAcceso directo: cualquier persona puede presentar una queja o denuncia sin
trámite anterior.
El área gris denota las instituciones creadas después de 1990.
Fuente: Villareal, 2004, cuadros 1 y 2, Alfaro, 2004.

cargo de la protección y tutela de la población, donde ésta puede acudir a re­

mediar lo que considera como violaciones a sus derechos adquiridos. En estas
instituciones destacan la Sala Constitucional, la Defensoría de los Habitan­
tes, las contralorías de servicios, los tribunales administrativos ambientales,
entre otros (véase cuadro 2). Y, por otra, la creación de espacios de partici-

331
CCCXXXI
pación en los diversos ámbitos de la gestión pública. Por desiguales y, en
muchos casos, incipientes que sean, hoy en día una o un ciudadano tiene mu­
cho más oportunidad de participar en la gestión pública que 20 años atrás.
Hoy una persona puede asistir a audiencias públicas para oponerse a cam­
bios en las tarifas de los servicios públicos, puede participar en juntas de
salud relacionadas con la gestión de los hospitales de la seguridad social,
tiene iniciativa en el proceso de formación de leyes, pues está legitimado
para presentar, sin intermediación, proyectos de ley en la Asamblea Legis­
lativa, etcétera.
Quisiera plantear un ejemplo concreto para ejemplificar lo que estoy di­
ciendo. En Costa Rica, en la jurisprudencia constitucional, el derecho a la
salud se ha interpretado como un derecho fundamental de todo habitante -
nótese que digo habitante y no sólo ciudadano. La Sala Constitucional ha
dicho que toda persona tiene este derecho y la seguridad social la obligación
de proveerlo, independientemente de si esa persona en cuestión es ciudadana
o no, o si su situación migratoria es regular o irregular. Pues bien, un enfermo
de VIH­SIDA planteó un recurso de amparo contra la seguridad social, pues
argumentó que la Caja Costarricense de Seguro Social (el equivalente del
Instituto Mexicano del Seguro Social, a partir del cual, dicho sea de paso,
nuestra institución se modeló originalmente) no quería darle la medicina. La
Caja reconoció que en efecto no le suminstraba la medicina porque se trataba
de un medicamento muy caro y que comprarlo para los enfermos de SIDA
implicaría no sólo variar el presupuesto de compras médicas, sino, más im­
portante, dejar de adquirir otras medicinas del cuadro básico que son utiliza­
dos por amplios segmentos de la población. La Sala Constitucional falló a
favor del recurrente, del enfermo de VIH­SIDA, argumentando que la decisión
de la salud atentaba contra el derecho de esa persona y la ccss fue obligada a
cumplir la entrega de los medicamentos. Como el fallo de la Sala dice que el
derecho a la salud es de las personas, hoy en día personas de diversas partes
del mundo que padecen esta enfermedad se atienden por medio de la seguri­
dad social costarricense.
No puse este ejemplo para tomar partido, apoyar o criticar la resolución
judicial: lo traje a cuento para ilustrar las consecuencias específicas de haber
concedido un derecho y de haber creado una institución que efectivamente
tutela, ese y otros derechos. Para ilustrar, mediante un caso particular, a qué
me refería cuando afirmé que en Costa Rica se amplió la factura democrática.
En otras palabras, una vez concedidos, con los derechos no se juega si esa

332
CCCXXXII
 decisión de crearlos es una decisión responsable: no es fácil quitarle derechos
adquiridos a las personas.
Pues bien, hoy estamos en un país más democrático que antes, que ha
experimentado una democratización de su democracia, para utilizar las
palabras de Parry y Geraint. Sin embargo, esta expansión democrática, y
aquí introduzco la otra dimensión de la política pública, la dimensión ma-
terial, cometió un error estratégico: mientras que la factura por la democra-
cia se hacía cada vez más grande, por otra parte, se restringió la capacidad
del Estado para enfrentar los costos que esta factura implicaba. Ello, no
sólo porque los actores políticos que alegremente se embarcaron en un pro-
ceso de ampliación de derechos no lograron forjar un acuerdo intertempo-
ral para aumentar la carga tributaria -véase por ejemplo, cómo en distintos
años la mayoría de las leyes que aprueba nuestro Congreso amplían dere-
chos, reconocen nuevos derechos u obligaciones, pero sólo una parte mino-
ritaria estipula fuentes frescas de ingreso (véase cuadro 3)- sino porque se
agravaron los crónicos problemas fiscales del Estado (véanse gráficas 1 y 2)
y se afectó severamente la capacidad técnica y financiera del Estado para
efectuar obra pública. Un indicador de esto, tengo varios, es cómo desde
1980 el país no ha podido recuperar el nivel de gasto social per cápita. Para
decirlo en corto, mientras más se expandían las responsabilidades del Esta-
do debido a la factura democrática, más se restringieron las capacidades de
ese Estado para hacerle frente a las nuevas responsabilidades democráticas
encomendadas. Vean ustedes: si el Ministerio de Hacienda honrara los gas-
tos demandados por la Constitución y las leyes, debería recaudar al menos
50 por ciento de ingresos tributarios (véase cuadro 4) -y aun así, como vi-
mos antes, el país no está invirtiendo en política social lo que invertía en
términos per cápita 30 años atrás.
Es interesante, la tensión que implica un movimiento progresivo en
materia de la democracia y un movimiento regresivo en las capacidades del
Estado no ocurrió en una época de crisis, de severas restricciones económi-
cas. Por el contrario, claramente sólo detrás de Chile, Costa Rica experi-
mentó en las últimas dos décadas un exitoso proceso de apertura económi-
ca, diversificación del sector externo y atracción de inversiones -el PIB se
multiplicó por cerca de tres; el coeficiente de apertura subió a más de 90;
las exportaciones se multiplicaron por 10 y la inversión por catorce (véase
cuadro 5), al punto que ese país hoy por hoy es el exportador per cápita del
subcontinente. Tal tensión entre democracia y Estado no es producto, pues,
333
de una mala época sino de una buena: las decisiones, o la falta de ellas, fue-
ron resultado de estrategias y cálculos expresos de los actores económicos
y políticos. Metafóricamente hablando, mientras que por la izquierda creá-
bamos un Estado constitucional democrático avanzado, por la derecha re-
cortábamos las capacidades materiales del Estado para hacer obra pública,
porque hicimos política económica y, en particular, política liscal inspirados
por una estrategia de minimalización del Estado. Esto último no es per se
malo, es una de las tantas opciones que pueden aplicarse en una democra-
cia; lo imalo es que se hizo mientras que la Constitución política caminaba
en sentido contrario y, en última instancia, la Constitución no sólo estable-
ce las reglas de la política sino de la economía. Creamos, pues, una dislexia
básica entre economía y política que hoy genera fuertes tensiones políticas
originadas, en una lucha distributiva por posiciones y posesiones entre di-
versos actores.

CUADRO 3
LEGISLACIÓN GARANTÍSTA SIN EVALUACIÓN DE INGRESOS:
ANÁLISIS DE LAS LEYES APROBADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
DE COSTA RICA EN DOS AÑOS, 1998 Y 2002
Ixyes expansivas
No crea derechos
Amplía derechos

Concede nuevos

ni obligaciones

Ixyes neutras
Total 1998 y
obligaciones
existentes

Subtotal

Subtotal
derechos
Genera

2002
ND

Fuentes de financiamiento

Asigna fuentes de financiamiento no 4 1 2 1 6 0 6 13

frescas
Crea fuentes de financiamiento frescas 3 4 11 18 1 0 1 19
No crea nuevas fuentes de financia- 9 5 24 38 23 0 23 61
miento
Redirecciona fuentes de financiamiento 2 0 3 5 0 0 0 5
no frescas
Sin información/no aplica 0 5 0 5 15 3 18 23
Total 1998 y 2002 18 15 40 73 45 3 48 121

Fuente: Reprocesanuento de la información presentada por Programa Estado de la Nación 2003

334
 GRÁFICA 1
RESULTADO EINANCIERO DEL SECTOR PÚBLICO GLOBAL
POR SECTOR INSTITUCIONAL 1983-2005
(En relación con el PIB)

2.0

1.0

0.0

-1.0

-2.0

-3.0

-4.0

-5.0

-6.0

Sector público no financiero Gobierno central Instituciones públicas Empresas públicas

GRÁFICA 2
INTERESES Y AMORTIZACIÓN DE LA DEUDA TOTAL,
INTERNA Y EXTERNA COMO PORCENTAJE DE LOS EGRESOS TOTALES
DEL GOBIERNO CENTRAL DE LA REPÚBLICA, 1980-2005

60

50

40

30

20

10
o
2004
1999
2000

2005
2001

2003
2002
1986

1993

1998
1994
1988

1995
1991

1996
1992

1997
1985

1990
1983
1981

1984

1987

1989
1982
1980

■Deuda total ■ Deuda interna Deuda externa

335
CCCXXXV
 CUADRO 4
EVOLUCIÓN DEL PIB, LA APERTURA ECONÓMICA, LAS EXF'ORTACIONES
Y LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA EN COSTA RICA, 1985-2003

(1985 = 100)

IED (millones

Índice de IED
Exportaciones

% export. no
PlB (millones

exportaciones
(millones de

1985 = 100
1985 = 100

de dólares)
año 2000)

índice PIB
de dólares

Índice de
apertura
Coef. de

dólares)

trad.
Año

1985 7,667.0 100 1,081.6 100 45.6 64.4 100

1988 8,779.4 114 1,448.8 134 56.1 123.1 191
1991 9,824.4 127 73.4 1,899.3 176 60.3 178.4 277
1994 12,063.3 157 77.3 2,878.2 266 67.1 297.6 462
1997 13,353.0 174 86.2 4,205.5 389 75.1 406.9 632
2000 15,946.3 208 94.3 5,849.7 541 85.0 408.6 634
2003 17,649.4 230 95.3 6,102.2 564 86.9 586.9 911
2006 21,900.0 285 8,216.0 785 88.0 1,400.0 1,420
Fuentes: PIB: Banco Mundial: otras cifras: 1991-2004, Décimo inform Estado de la Nación; 1985-1990: Observa­
torio del Desarrollo; cifras de comercio exterior: Comex con base en cifras de BCCR.

CUADRO 5
INFLEXIBILIDAD DEL PRESUPUESTO: INGRESOS Y GASTOS TOTALES
(Miles de millones de colones corrientes)

2006 2007

Ingresos corrientes 1,473.8 1,869.0

Ingresos tributarios 1,411.2 1,802.4
Ingresos no tributarios 9.7 9.1
Otros 52.8 57.4
Gastos totales 2,762.4 2,931.2
Obligaciones y destinos específicos 2,668.1 2,806.2
Obligaciones ineludibles 1,953.4 1,877.6
ccss 1,2 45.2 43.4
Indemnizaciones1,3 1.8 4.5
Pensiones 288.7 326.4
Remuneraciones1 166.4 236.6
Amortización interna y externa 982.7 767.1
Intereses 468.5 499.6
Internos 381.3 98.9
Externos 87.2 400.7
Destinos específicos constitucionales y legales 714.7 928.5
Otros gastos 94.3 125.0
1
No incluyen las cifras del Poder Judicial ni del Ministerio de Educación.
2
Incluye cargas sociales y cuotas de trabajadores independientes, convenios especiales, centros penitenciarios, etcétera.
3
No incluye cifras de pensiones.
Fuente: Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, varios años.

336
CCCXXXVI
 Entrar en este tema me llevaría demasiado dentro de la política Costarri­
cense. Por ahora quisiera dejar planteado que toda esta situación nos ha lle­
vado a la devaluación efectiva de los derechos, pues hay menor capacidad
para cumplirlos efectivamente y, claro, en esta circunstancia se agudiza la
pugna entre los actores por tratar de lograr que los escasos recursos se desti­
nen a "sus" derechos y no tanto a los de los demás. Democratizar, pues, es
cosa muy seria.
Si hago una mirada comparada con otros países de América Latina, diga­
mos que Costa Rica es un caso extremo de democratización sin suficientes
bases materiales de política pública que hoy está generando cada vez más se­
veros problemas de gobernabilidad. Pero digamos que es un país que paga, y
con creces, la factura implicada en el funcionamiento de un régimen político
democrático. Por régimen estoy entendiendo aquí las normas e instituciones
que regulan el acceso de las personas al poder político y que deciden quiénes
pueden ser elegibles. El problema que yo veo, desde el ángulo de la política
pública, es que en varios países no se está pagando ni siquiera la factura básica
que sufrague los costos de funcionamiento de un régimen democrático. Y esto,
me temo, es algo que conspira contra la legitimidad del sistema.
En el caso costarricense, la pregunta del, ¿qué hacer? para renovar el nexo
entre democracia y política pública es, como se imaginarán ustedes, especial­
mente difícil de responder. No tengo el remedio mágico, pero quisiera rápi­
damente, ya en el cierre de mi presentación, reflexionar sobre esta cuestión.
Una manera de resolver el problema es, por ejemplo, recortando los derechos
y obligaciones constitucionales: decirle a la población que, ni modo, el con­
junto de derechos será "ajustado", para utilizar ese eufemismo tan caro a los
economistas. A menos que hubiese un rompimiento constitucional abierto, o
usemos una "mampara" constitucional para encubrirlo, esta opción está can­
celada por los mismos arreglos institucionales que hemos instituido: el robus­
to control de constitucionalidad que tenemos lo impediría -y creo que la
población en las calles también. Quizá sólo una crisis económica profundísi­
ma podría crear las condiciones de un "cheque en blanco" para un líder que
se proponga tal misión, pero aun así debe recordarse que en la crisis de los
ochenta en Costa Rica más bien aumentó el apoyo ciudadano a la democracia.
En fin, se trata de un escenario que no veo probable, al menos por el momen­
to. Una segunda manera de resolver el problema sería básicamente no hacer
nada y dejar que las cosas sigan como están: el Estado básicamente "desves­
tiría un santo para vestir otro", nunca con recursos que razonablemente ten-
337
CCCXXXVII
gan relación con los requerimientos implicados por la base de derechos y
obligaciones y respondiendo un tanto al ritmo de las demandas organizadas
de la población o al control de constitucionalidad. Esto puede sostener las
cosas en el corto plazo, pero a mi juicio crearía un serio problema político en
el mediano y el largo plazo, por la acumulación de demandas insatisfechas.
La tercera solución es ajustar la economía política del país a la realidad creada
por la democratización y no al revés. Me explico: si ha sido una decisión
constitucionalmente inscrita la de dar más derechos a la población, fortalecer
las instancias de protección y tutela de derechos, y ampliar los espacios de
participación en la gestión pública, entonces debemos forjar los acuerdos
políticos intertemporales que nos permitan desarrollar políticas económicas
capaces de pagar por el costo de la democracia y, dentro de esto, necesitamos
un importante aumento de la base tributaria porque hemos expandido esta
base ele derechos. Esto no quiere decir que preconizo una política fiscal irres­
ponsable ni mucho menos: creo necesario guardar los equilibrios macroeco-
nómicos. Lo que estoy diciendo es otra cosa: que el costo de la democracia
que hemos creado está en un umbral muy por encima del que podemos y
estamos dispuestos hoy a pagar. De todas las opciones, hemos creado una
altamente inconveniente: nuestra política pública provoca un déficit demo­
crático estructural cada vez mayor. Hoy por hoy, no podemos sostener la
democracia que hemos creado con el nivel de tributación que tenemos.
Así pues, la próxima vez que se discuta reconocer o ampliar un derecho
preguntémonos sobre su costo, su materialidad. Si no las mejores intenciones
nos llevarán, como siempre, al camino del infierno.

338
CCCXXXVIII
 Evaluación de programas en las políticas
de seguridad pública.
El caso de la cultura de la legalidad
John Bailey, Luis Felipe Mantilla,
Ricardo Martínez Espinosa y Daniel Sabet

INTRODUCCIÓN

La mayoría de los países que han transitado de regímenes autoritarios a de­

mocráticos han experimentado también un incremento significativo en la
incidencia del crimen y la violencia (Lafree y Tseloni, 2006). Con respecto a
América Latina, el reporte de Latinobarómetro para 2007 revela que la inse­
guridad, junto con el desempleo, actualmente se encuentra como una de las
principales preocupaciones de los ciudadanos en la región (Corporación La­
tinobarómetro, 21). Para ilustrar las diferencias al interior del subcontinente,
el crimen es considerado como el problema más serio por 46 por ciento de los
encuestados venezolanos y sólo por 2 por ciento de los nicaragüenses. México
aparece en el décimo lugar entre los 18 países encuestados, con 13 por ciento
que considera al crimen como el problema más serio (ligeramente por debajo
del promedio regional de 17 por ciento). Las encuestas tomadas en México
entre febrero de 2001 y febrero de 2008 muestran que alrededor de 20 por
ciento de los encuestados repetidamente ponen "inseguridad" en el primer
lugar de sus preocupaciones; casi 8 por ciento consideraron al narcotráfico
como su principal preocupación en la encuesta de febrero de 2008, un aumen­
to significativo sobre las tendencias anteriores.1
En una democracia las preocupaciones de los ciudadanos se transforman
en presión a los funcionarios electos para que respondan rápida y efectiva­
mente. Los problemas de crimen, violencia, corrupción e impunidad, de
cualquier manera, no tienden a tener soluciones fáciles y rápidas. En su ma­
yoría las respuestas del gobierno en América Latina han tendido a acentuar

1
Tomado de una encuesta nacional dt Consulta Mitotsky de 1,000 encuestados tomada entre el 15 y el 19
de febrero de 2008, con un margen de error de +/- 3 1 por ciento Reportado en Centro de estudios Sociales y de
Opinión Pública, cápsula semanal de opinión pública, núm 22, 10-16 mar/o de 2008

339
CCCXXXIX
la represión del crimen mediante el aumento de las fuerzas policíacas, la me­
jora del equipamiento y la capacitación, así como adoptando una legislación
más agresiva y estrategias similares (Bailey y Dammert, 2006).
Al mismo tiempo, hay una atención cada vez mayor en la importancia de
promover una cultura cívica de respeto a la ley. Una policía masiva y una
contundente procuración de la justicia mejorarían muy poco la situación si la
cultura cívica se mantuviera indiferente hacia la ley, o si se volviera más hos­
til hacia ella. En este sentido, los programas para promover la cultura cívica
y la legalidad se vuelven cada vez más importantes.
Un tipo de programa de educación cívica es el de "cultura de la legali­
dad", que refuerza un Estado de derecho democrático. Entendemos el Estado
tal como un sistema en donde el gobierno y la sociedad civil operan dentro
de un marco legal en el cual todos son sujetos de la ley y todos los ciudadanos
tienen derechos protegidos, incluido el de participar en la elaboración de le­
yes. Obviamente, esto se refiere a un Estado ideal. En este marco la cultura
de la legalidad significa que

la cultura, ethos y pensamiento dominantes en una sociedad simpatizan con la

observancia de la ley. En una sociedad regida por el Estado de derecho,
la gente tiene capacidad para participar en la elaboración e implementación
de las leyes que rigen a todas las personas e instituciones dentro de esa socie­
dad, incluyendo al gobierno mismo (Godson, 2000).

En la búsqueda continua por saber "qué funciona" para mejorar la segu­

ridad ciudadana, los gobiernos necesitan tomar decisiones entre varias alter­
nativas. Con recursos limitados, ¿dónde debe ser gastado el siguiente peso?
La evaluación de programas es central para tomar esas decisiones. En este
capítulo discutirnos las formas en que los programas de cultura de la legali­
dad pueden evaluarse. En primer lugar, discutimos algunos de los retos para
la evaluación propuestos por los programas de cultura de la legalidad. Las
discusiones de las siguientes secciones hacen uso de análisis secundarios de
información, como encuestas, encuestas especializadas y técnicas de grupos
de enfoque. La evaluación de programas es al mismo tiempo arte y ciencia
y los analistas de las políticas públicas necesitan inventar técnicas que se
acomoden a los programas y a los contextos. La meta de este capítulo es
describir técnicas que se han desarrollado para evaluar programas de cultura
de la legalidad.

340
CCCXL
CULTURA DE LA LEGALIDAD:
RETOS PARA LA EVALUACIÓN DE PROGRAMAS

Entendemos la evaluación de programas como una "sistemática investigación

a través de métodos científicos de los efectos, resultados y objetivos de un
programa, con el fin de tomar decisiones sobre él" (Fernández Ballesteros,
1995: 14). También puede entenderse como "un proceso sistemático y continuo
que proporciona información acerca del efecto o impacto de un programa,
con objeto de contribuir a adoptar una decisión política de trascendencia"
y entendemos programa como un "conjunto específico de acciones humanas y
recursos materiales, diseñados e implantados organizadamente en una deter-
minada realidad social, con el propósito de resolver algún problema que atañe
a un conjunto de personas" (Spaniol, 1975: 86-87).
Los programas de cultura de la legalidad se desarrollan conforme a la
premisa de que los cambios en el conocimiento y la actitud de un individuo
afectarán su conducta en formas esperadas. Más específicamente, los progra-
mas de educación especializada en cultura de la legalidad dirigidos al público
en general o a grupos particulares incrementarán el conocimiento sobre el
razonamiento legal y sobre los derechos y obligaciones de los ciudadanos en
una democracia. Además, los programas deben promover actitudes positivas
y sentimientos sobre la responsabilidad personal individual para comportarse
en formas que apoyen la legalidad democrática. La suposición, entonces, es
que el cambio directo en el conocimiento y las actitudes afectará la conducta
en formas esperadas. En efecto: enseñar = variable independiente; cambio
esperado en conocimiento y actitudes = variable de intervención; cambio en
el comportamiento para apoyar el mandato de la ley = variable dependiente.
El problema de observar el cambio de comportamiento esperado como
variable dependiente toma dos formas básicas. Primero, considerando los
recursos limitados, es difícil obtener observación empírica de comportamien-
tos relacionados con el respeto a la ley.2 Segundo, incluso con esa observación
empírica, es difícil hacer una conexión causal entre el cambio de comporta-
miento (presumiblemente una mejora en la cultura de la legalidad) con los
programas de entrenamiento especializado. El comportamiento puede deber-
se a cualquier número de factores y puede estar ocurriendo también en indi-

2
Puede uno imaginarse elaborar experimentos controlados con grupos controlados y un monitoreo del
comportamiento sobre un periodo determinado (por ejemplo, cinco años), pero los costos y las dificultades admi-
nistrativas serían difíciles de justificar.

341
viduos que no estuvieron envueltos en los programas de entrenamiento de
cultura de la legalidad.
Considerando estas dificultades de medición de la variable dependiente,
quedamos "conformes" enfocándonos en la variable de intervención: esperan­
za de cambio en conocimientos y actitudes. De esta manera, la evaluación está
limitada a evaluar si los programas de entrenamiento llevan a los cambios es­
perados en conocimientos y actitudes en quienes participan. La meta es tomar
una evaluación "base" de individuos antes de que entren al entrenamiento de
cultura de la legalidad y luego comparar el conocimiento y actitudes de esos
mismos individuos (o de un grupo comparable) después de su participación en
los programas de entrenamiento. Para hacer esto, necesitamos emplear análisis
secundarios de encuestas que se enfoquen en nuestro interés particular y de­
sarrollar cuestionarios especializados para que sean administrados antes y
después de que estos individuos participen en estos programas. Idealmente,
deberíamos poder constrastar los resultados con encuestas comparables a gru­
pos que no participaron. Finalmente, podemos emplear técnicas de grupo de
enfoque con grupos selectos antes de que los programas de educación se ini­
cien y en algún punto subsecuente en el tiempo.

ANÁLISIS SECUNDARIO DE ENCUESTAS

Podemos complementar la información señalada por instrumentos especiali­

zados de evaluación de políticas públicas con evidencia de encuestas ya exis­
tentes. Hacer eso ofrece formas eficientes de incrementar la habilidad de los
resultados importantes. La cultura de la legalidad representa un área particu­
larmente fructífera para la aplicación de esta técnica. Mientras que la mayoría
de las políticas públicas se enfocan en modificar comportamientos objetivos
más que actitudes subjetivas, promover la cultura de la legalidad se enfoca en
la información y las actitudes directamente, como se señaló. La premisa es
que incrementando la información y cambiando actitudes en la dirección
esperada, incrementará también la probabilidad de que el comportamiento
cambie en la dirección esperada. Así, mientras el resultado de encuestas tra­
dicionales es usualmente una forma indirecta de éxito o fracaso para muchas
de las políticas públicas, puede proveer una medida directa del éxito relativo de
programas enfocados a promover la cultura de la legalidad.
La cultura de la legalidad también se sobrepone de modo considerable
con otras áreas de estudio en donde la encuesta se usa con frecuencia. Espe­
cíficamente, la investigación sobre corrupción y las actitudes hacia ésta se

342
CCCXLII
enfoca en algunas de las mismas variables que la cultura de la legalidad. Con­
siderando que el estudio de la corrupción está mejor posicionado que el de la
cultura de la legalidad, los relacionados en la segunda área pueden basarse en
resultados de encuestas usados para medir aspectos de la primera.
Ilustramos esta técnica usando datos de encuestas de un estudio de corrup­
ción en México como un medio para probar una hipótesis clave en el enfoque
de la cultura de la legalidad, que considera que niveles más elevados de edu­
cación llevan a mejores actitudes hacia la ley. La amplitud de estos datos nos
permite hacer comparaciones entre varios estados mexicanos mediante tres
aplicaciones de la encuesta.

Las encuestas de Transparencia Mexicana

Comenzando en 2001, Transparencia Mexicana (TM) ha producido una serie

de encuestas para medir la presencia y los efectos de la corrupción en México.
Las encuestas proveen información tanto del comportamiento informado por
el propio encuestado como medidas subjetivas de corrupción, enfocándose en
las percepciones sobre éstas, así como en relación con actos particulares de
corrupción. La aplicación de este enfoque en pinza a una larga muestra en
escala nacional permite a TM estimar niveles de corrupción en cada estado
mexicano, y tres aplicaciones de encuestas tomadas a lo largo de seis años
permite la evaluación de cambios a lo largo del tiempo.
La naturaleza de esta encuesta también muestra una importante visión de
la cultura de la legalidad, en particular por medio de su enfoque en las acti­
tudes de los ciudadanos. Preguntas como: "¿por qué obedeces tú la ley?" y
"¿dónde inicia la corrupción?", revelan actitudes personales hacia la ley. En
suma, TM pregunta a los ciudadanos si están o no de acuerdo con frases como
"Romper la ley no es tan malo; el problema es ser descubierto", que da un
sentido de grado hacia el que los ciudadanos han asimilado valores clave aso­
ciados con la cultura de la legalidad.
Estas y otras preguntas fueron adoptadas de la encuesta de TM para utili­
zarlas en el cuestionario especializado diseñado para medir la cultura de la
legalidad. Regresando a las encuestas originales, se vuelve posible comparar
los resultados del nuevo instrumento especializado con tendencias más am­
plias nacionalmente, así como dentro de estados particulares. La contextuali-
zación de resultados clave mediante el análisis de datos secundarios constitu­
ye una adición útil e importante a la evaluación de políticas públicas.

343
CCCXLIII
Educación y cultura de la legalidad

Una suposición importante en el diseño de programas relacionados con la

cultura de la legalidad es que personas mejor educadas serán más proclives y
mostrarán más apoyo a la ley y la legalidad. La noción es que un cambio con
respecto a la información y las actitudes sobre la cultura de la legalidad apa­
recerá principalmente en estos grupos. La encuesta de TM nos permite probar
esta hipótesis para determinar si el efecto de hecho está presente, y si este
efecto varía a través del tiempo y el espacio.
Para llevar a cabo esta evaluación, primero necesitamos estandarizar me­
didas mediante las tres aplicaciones. El nivel de educación se convirtió en una
escala de seis puntos, donde 0 indica sin educación, 1 preescolar, 2 primaria,
3 secundaria, 4 preparatoria o educación vocacional, 5 educación profesional,
y 6 posgrado.
Para otras preguntas, la estandarización presenta un reto más grande, con­
siderando que algún cambio en el uso de las palabras o respuestas disponibles
puede tener un efecto significativo en los resultados. Por ejemplo, el cambio de
una escala de tres a cinco puntos puede casi seguramente mejorar la certeza
cuando se mide el grado en que los individuos están o no de acuerdo con un
enunciado en particular, pero también introduce cierta inconsistencia entre la
encuesta de 2005 y las dos aplicaciones anteriores. Por esto y otras razones si­
milares, las medidas de cambio a lo largo del tiempo deben tomarse como esti­
maciones más que como medidas precisas de un fenómeno relevante. En este
sentido, las comparaciones entre estados en un mismo año deben mostrar re­
sultados más confiables, a pesar de que muestras más pequeñas aumentan los
errores estándar y reducen la significancia de variables independientes clave.
Debido al frecuente uso que TM hace de las medidas nominales, así como
de las escalas ordinales variables, este análisis registra respuestas: como simples
relaciones binarias, con el 1 indicando que una respuesta es en apoyo de la ley
y la legalidad y 0 que no, con la opción "sin respuesta" omitida de las opciones.
Esto responde tanto a preocupaciones pragmáticas como teóricas, pues se
considera que la ambivalencia sobre seguir la ley, capturada por respuestas
neutrales como "ni de acuerdo ni en desacuerdo", es justamente un indicativo
tanto de débil cultura de la legalidad como de que hay la voluntad de romper­
la. Para poder usar estos registros binarios como variables dependientes, el
análisis estadístico se sustenta en un modelo de regresión logística para esti­
mar si la correlación esperada existe entre la educación y el apoyo a la ley.

344
CCCXLIV
 Para probar si más educación está asociada con mejores actitudes haeia la
ley, esta sección usa datos traídos de dos preguntas de la encuesta de TM. La
primera pregunta a los encuestados es si estarían de acuerdo o no con el enun­
ciado "Es más conveniente 'arreglarse' con las autoridades que obedecer las
leyes". Las respuestas fueron registradas en una escala ordinal de 1 a 3 en
2001 y 2003, y en una escala de 1 a 5 en 2005. Las respuestas son reducidas
en un rango dicotómico, en donde desacuerdo (de cualquier intensidad) re­
gistra un 1 y neutralidad o acuerdo registra un 0. De esta manera, coeficientes
positivos muestran que una variable independiente está correlacionada posi­
tivamente con la cultura de la legalidad. Los resultados para esta primera
regresión se presentan en el cuadro 1.

CUADRO 1
RESULTADOS DE LA REGRESIÓN: "ES MEJOR ARREGLARSE'
CON LAS AUTORIDADES"

Educación Edad Género Casado Ingreso

2001 Nacional 0193*** 0.006*** 0.124*** 0.039*** 0.000

Nuevo León 0.252*** 0.016** 0.38* -0.55** 0.001
Jalisco 0.213** 0.001 -0.078 0.304 0.003
Baja California -0.016 0.009 0.112 0.529 0.123
2003 Nacional 0.162*** 0.008*** 0 254*** 0.217*** 0.026
Nuevo León -0.148 0.003 0.282 -0.081 0.049
Jalisco 0.214 -0.021 0.214 -0.557 0.124
Baja California 0.06 0.015 0.011 0.353 0.074
2005 Nacional 0.038*** 0.002 0.055 -0.084 0.133***
Nuevo León -0.002 -0.007 0.072 -0.095 0.274***
Jalisco 0.048 0.006 0.107 -0.239 0.320***
Baja California -0.088 0.01 0.658 0.356 -0.027

* Indica significancia a 10 por ciento, ** a 5 por ciento, y *** a 1 por ciento.

Los resultados apoyan el argumento de que mayores niveles de educa­

ción están correlacionados positivamente con indicadores de cultura de la
legalidad. Donde sea que el coeficiente es estadísticamente significativo, es
positivo. En escala estatal, muestras más pequeñas reducen la significancia, lo
que dificulta interpretar los resultados. Es interesante notar, sin embargo, que
la educación puede estar más altamente correlacionada con la cultura de la
legalidad en Jalisco que en Nuevo León o Baja California, considerando que

345
CCCXLV
el coeficiente es consistentemente positivo en el primer estado, mientras que
es algunas veces negativo en los otros dos, a pesar de que la falta de signifi­
cancia estadística deja ésta abierta a la reflexión. En suma, la relativa impor­
tancia del ingreso, que está típicamente relacionado con la educación, ha au­
mentado a lo largo del tiempo como un factor que influye positivamente en
actitudes de respeto a la ley.
Una segunda pregunta de la encuesta de TM que puede emplearse eficaz­
mente para explorar el efecto de la educación en la cultura ele la legalidad
tiene que ver con por qué los individuos obedecen las leyes. La pregunta
plantea: "Usted, ¿por qué respeta y obedece las leyes y normas?" Los encues-
tados pueden elegir entre seis posibles respuestas: 1) "por temor a la autori­
dad y para evitar castigos"; 2) "porque cumplir la ley nos beneficia a todos,
ya que ordena a la sociedad"; 3) "para no ser mal visto o por sentimientos de
culpa": 4) "porque es un deber respetar los derechos de los demás"; 5) "por­
que permite vivir en paz", y 6) "porque la ley se debe cumplir simplemente
por ser ley", así como "no sabe/no contesta".
Éstas, como en el caso anterior, están codificadas como variables nomina­
les. Para poder evaluar la cultura de la legalidad, se convierte la escala nomi­
nal en una categoría dicotómica, en donde a las respuestas 1, 3 y 6 se les da
un valor 0, mientras que las 2, 4 y 5 se les da un valor 1. Una modificación
fundamental de la pregunta entre la encuesta de 2003 y la de 2005 hace que
las respuestas de la encuesta de 2001 no sean directamente comparables.

CUADRO 2
RESULTADOS DE LA REGRESIÓN
"¿POR QUÉ USTED RESPETA Y OBEDECE LAS LEYES?"

Educación Edad Género Casado Ingreso

2003 Nacional 0.143*** 0.002 0.038 -0.032 0.070***

Nuevo León 0.285** -0.007 0.323 0.038 -0.097
Jalisco 0.314** 0.015 0.036 0.276 0.107
Baja California 0.265* 0.014 0.061 -0.332 0.014
2005 Nacional 0.044*** -0.001 0.068 0.013 0.117***
Nuevo León 0.120 -0.012 0.021 -0.002 0.037
Jalisco 0.070 0.001 0.239 0.106 0.115
Baja California 0.006 0.006 0.404 0.228 0.144
* Indica significancia a 10 por ciento, ** a 5 por ciento, y ***a 1 por ciento.

346
CCCXLVI
 Los resultados nuevamente apoyan la proposición de que una educación
más elevada está asociada con actitudes más positivas hacia la legalidad y el
respeto a la ley. Los coeficientes para educación son positivos de modo consis­
tente y altamente significantes en las dos muestras nacionales. La educación
ahora parece tener prácticamente la misma significancia en Jalisco y en Nuevo
León, con la advertencia de una falta de significancia estadística en 2005, y
continúa desfasado en Baja California. En suma, como en la primera pregunta,
la importancia del ingreso es más elevada, y el de la educación es más baja en la
última encuesta.
Las encuestas de TM ofrecen muchas más preguntas que podrían usarse
para probar la asociación entre educación y cultura de la legalidad. Los dos
ejemplos presentados apoyan la suposición de que la educación tiene un efec­
to positivo en las actitudes hacia el respeto a la ley, y, de una forma menos
clara, que hay un grado de variación entre los estados mexicanos. Podemos
notar, de cualquier manera, que la correlación entre educación y apoyo a la
cultura de la legalidad se ha debilitado a lo largo de la última década.
En suma, las encuestas disponibles pueden ser un importante recurso se­
cundario para explorar la cultura de la legalidad. Los datos traídos de otras
fuentes pueden ser de ayuda para proveer un esquema más amplio desde el
cual los resultados de instrumentos más especializados pueden interpretarse y
ponerse en contexto. En los ejemplos desarrollados aquí, los datos tomados de
la encuesta de TM sobre corrupción muestran una rica imagen del efecto de la
educación en las actitudes hacia la legalidad, lo que brinda un fuerte apoyo
a la hipótesis de que los mejor educados tienden a tener una impresión más
positiva de la ley. Los resultados secundarios, donde para algunos estados la
educación es más eficaz para fortalecer la cultura de la legalidad que en otros,
y que la correlación entre educación y actitudes positivas hacia la ley se está
debilitando, son resultados importantes que deben explorarse en un futuro.

ENCUESTAS ESPECIALES DE GRUPOS SELECTOS: ACTITUDES ENTRE LA POLICÍA

Los oficiales de policía son actores clave en la cultura de la legalidad. Evaluar

actitudes hacia la ley entre la policía es una tarea intimidante para una inves­
tigación de encuestas. En esta sección, identificamos cuatro retos mayores
para evaluar, incluidos los problemas de validación, confianza, interpretación
e inferencia causal. A modo de ilustración abordamos soluciones potenciales
para estos retos incorporados en una encuesta a la policía.
347
CCCXLVII
 Cuando se presentó como un objeto abstracto en las encuestas, el apoyo a
"la ley" es típicamente muy alto. Una encuesta confidencial de una fuerza po­
licíaca en México encontró que 71 por ciento de los policías encuestados sentían
que violar la ley "casi nunca está justificado". Sin embargo, estos resultados no
parecen encuadrarse con los altos niveles de corrupción percibidos dentro de la
policía mexicana. Los ciudadanos constantemente juzgan que la policía no sólo
es corrupta, sino incluso más corrupta que otros funcionarios públicos (Paras,
2007). La preocupación más obvia con las preguntas es que los encuestados estu­
vieran expresando incorrectamente sus verdaderas actitudes hacia la ley, al repor­
tar lo que ellos creían era la respuesta "correcta". En otras palabras, las respuestas
no son una medida válida de la cultura de la legalidad.
La disparidad entre los resultados mencionados y la realidad se debe
indudablemente a una mala representación de las verdaderas creencias. La
"ley" es un concepto en extremo complejo. Cuando se les pregunta sobre la ley,
algunos de los encuestados pudieron estar pensando en leyes contra crimi­
nales, tales como aquellas que castigan los asesinatos y robos, mientras que
otros quizás pensaran en leyes orientadas hacia los policías mismos, tales
como leyes contra la corrupción o el abuso de derechos individuales. Algunos
grupos de enfoque conducidos por uno de los autores por lo general revelan
un fuerte apoyo por la ley en lo general, pero una ambivalencia mucho más
grande en áreas específicas. Por ejemplo, después de argumentos muy fuertes
sobre la importancia de un comportamiento respetuoso a la ley, los partici­
pantes de estos grupos de enfoque casi unánimemente (y en ocasiones con
vergüenza) admitieron comprar discos y DVD piratas de manera regular.
Por lo tanto, una segunda preocupación respecto a las encuestas que bus­
can medir la cultura de la legalidad es el potencial de múltiples interpretacio­
nes de una pregunta. En otras palabras, las preguntas que permiten a varios
individuos diferentes interpretaciones individuales son medidas no confia­
bles de la cultura de la legalidad.
Incluso, cuando las encuestas producen resultados válidos y confiables,
hay un reto posterior de interpretación. Supongamos que 71 por ciento de los
policías en una encuesta hipotética sintieron que violar derechos individuales
al hacer un arresto nunca es justificable; aún no quedaría claro si éste es un
número normativamente deseable. Es en efecto una mayoría considerable,
pero, ¿deberíamos estar preocupados por el 29 por ciento restante? De la
misma manera, ¿debería haber una causa de preocupación si incluso 5 por
ciento de los policías encuestados sintieron que los derechos individuales
pueden ser violados al hacer un arresto?

348
CCCXLVIII
 Finalmente, la investigación de las encuestas sobre la integridad de la po­
licía requiere esfuerzos mayores al hacer una inferencia causal. Desafortuna­
damente, al cuantificar el apoyo o falta de apoyo a la ley dentro de una fuerza
policíaca tiene una utilidad limitada. Los periódicos mexicanos están llenos de
encuestas que documentan la percepción ciudadana de corrupción en la poli­
cía. Mientras que fueron exitosos en identificar la necesidad de una cultura de
la legalidad más fuerte en la policía, estas encuestas no ayudan a los hacedores
de política pública o a los ciudadanos preocupados a entender por qué hay esa
ambivalencia hacia la ley entre los oficiales de policía o qué hacer al respecto.
Como resultado, el reto no es tanto documentar que hay apoyo insuficiente
para el respeto a la ley en la policía mexicana, sino explicar por qué.

Las preocupaciones de validez

Las preocupaciones de validez sobre respuestas falsas no pueden ser elimina­

das; sin embargo, es posible minimizarlas. En la encuesta podemos abordar
este problema al forzar a los encuestados a elegir entre dos opciones. Por
ejemplo, más que simplemente preguntar si la policía debería respetar los
derechos ciudadanos al hacer arrestos, podemos preguntar: "Para poder cap­
turar a los delincuentes, ¿cree usted que los policías siempre deben respetar
las leyes o en ocasiones necesitan actuar al margen de la ley?" Más que pre­
guntar si la confianza ciudadana es importante para resolver problemas de
crímenes, podemos preguntar: "¿Qué es más eficaz en el combate a la delin­
cuencia?, a) la cooperación de los ciudadanos con la policía, o b) una policía
bien equipada y bien capacitada en tácticas policiales". Al ofrecer una alter­
nativa deseable, esperamos una respuesta más acertada a la pregunta.
Podemos imaginar soluciones adicionales para el problema de validez.
Una alternativa podría entrañar una vigilancia continua en el fraseo de las
preguntas. En lugar de pedir a los ciudadanos que digan si han pagado alguna
mordida por un bien o servicio, como han hecho en la encuesta de Transpa­
rencia Internacional, la encuesta de Latinobarómetro pregunta a los partici­
pantes si han "sido víctimas de corrupción" (Paras, 2007). El término "vícti­
ma", se espera, pondrá el pago de una mordida en una mejor perspectiva y
presupone respuestas más honestas. Formulaciones similares pueden usarse
con la policía. Por ejemplo, en lugar, "¿ha aceptado una mordida?", las en­
cuestas pueden preguntar: "¿alguna vez se ha visto obligado a aceptar una
349
CCCXLIX
mordida?" Si la pregunta remueve el estigma del comportamiento corrupto,
será más fácil para el policía responder honestamente sus opiniones.
Una tercera solución sería adaptar algunas de las tecnias usadas por Sni-
derman y Carmines (1999) para medir actitudes racistas con encuestados de
Estados Unidos. Modificando su técnica, una muestra de policías puede divi­
dirse aleatoriamente en dos grupos iguales. A cada grupo se le otorgará una
lista de acciones policíacas. La lista entrañará algunas acciones positivas y
otras negativas. Por ejemplo, puede incluir "hacer un arresto", "salir del tra­
bajo temprano", o "aceptar un café gratis de un vendedor". A Jos encuestados
se les pedirá reportar el número de acciones en las que han participado sin
mencionar en cuáles de esas acciones específicas. Los dos grtipos de estudio
y las listas serían idénticas con una excepción crucial: la lista del segundo
grupo tendrá una acción adicional, tal como aceptar mordidas. La diferencia
en el número promedio de objetos identificados entre los grupos daría una
estimación de en qué medida estarían aceptando mordidas.

Las preocupaciones de confianza

Las preocupaciones respecto a la confianza provocada por múltiples interpre­

taciones de un concepto pueden abordarse con un incremento en los niveles
de especificidad. Para hacer esto, podemos tomar prestadas las preguntas de
integridad policíaca formuladas por Klockars, Ivkovic y Haberfeld (2004,
desde ahora KIH). Sus preguntas intentan medir el "nivel de intolerancia y
mala conducta" y ellos mejoran la especificidad de dos maneras. Primero la
batería de KIH le pregunta a los encuestados para que reaccionen a escenarios
específicos. Segundo, mide tres tipos específicos de reaccionéis para cada es­
cenario. El cuestionario de KIH incluye 10 escenarios policíacos que incluyen
una infracción política de la policía o de ley. Las acciones incluyen aceptar
comidas gratis y sobornos, robar en una escena de crimen, abusar de su au­
toridad, manejar borracho y hacer uso excesivo de la fuerza, entre otros.
Porque los escenarios abordan una variedad de infracciones legales y policía­
cas, incorporan reacciones individuales para diferentes tipos de violaciones
legales. Las respuestas de un oficial pueden revelar reticencia hacia aceptar
sobornos pero una simpatía relativa por el uso excesivo de la l'uerza. El enfo­
que entonces permite la comparabilidad de respuestas a pesar de que mini­
miza la posibilidad de múltiples interpretaciones.

350
CCCL
 En suma, las preguntas de KIH retan a los participantes a determinar qué
tan seria es su visión de la falta presentada, en qué castigo se debería incurrir
por la falta y si reportarían a un compañero por la acción. Más que simple­
mente preguntar por la respuesta sobre el escenario, tres respuestas diferen­
tes ofrecen al investigador una mejor idea de las verdaderas actitudes del
encuestado. Por ejemplo, una encuestada podría sostener que ella ve la falta
como seria; sin embargo, podría contestar que no debería recibir castigo,
sugiriendo un nivel de ambivalencia hacia la ley que no se detectaría si sim­
plemente se le pregunta si era seria o no. Un ejemplo de escenario y una serie
de preguntas se presentan en el cuadro 3.

CUADRO 3
EJEMPLO DE UNA PREGUNTA HIPOTÉTICA
PARA OBTENER RESPUESTAS VÁLIDAS

Caso 1. Un agente de policía detiene a un automovilista por ir a exceso de velocidad. El poli­

cía acepta un regalo equivalente a la mitad de lo que vale la multa a cambio de no multarlo.
1. ¿Qué tan grave considera USTED este comportamiento?
Nada grave Muy grave
1 2 3 4 5
2. ¿Qué tan grave LA MAYORÍA DE LOS POLICÍAS DE SU CORPORACIÓN consideraría este
comportamiento?
Nada grave Muy grave
1 2 3 4 5
3. Este comportamiento, ¿se consideraría una violación a la política oficial de su corporación?
Definitivamente NO Definitivamente sí
1 2 3 4 5
4. Si un policía de su corporación tiene este tipo de comportamientos y lo descubren,
¿cómo piensa USTED que se le DEBERÍA de disciplinar?
a. Ninguna sanción b. Amonestación verbal
c. Amonestación por escrito d. Suspensión temporal sin goce de sueldo
e. Cambio de adscripción f. Destitución
5. Si un policía de su corporación tiene este tipo de comportamientos y lo
descubren, ¿cómo piensa usTED que se le disciplinaría?
a. Ninguna sanción b. Amonestación verbal
c. Amonestación por escrito d. Suspensión temporal sin goce de sueldo
e. Cambio de adscripción f. Destitución
6. ¿Cree que USTED reportaría a un compañero que estuviera comportándose así?
Definitivamente NO Definitivamente sí
1 2 3 4 5
7. ¿Cree USTED que la MAYORÍA DE LOS POLICÍAS DE SU CORPORACIÓN reportarían
a un compañero que estuviera comportándose así?
Definitivamente NO Definitivamente sí
1 2 3 4 5

Fuente: Klockars, Ivkovic y Haberfeld (2004).

351
CCCLI
Las preocupaciones de interpretación

Si algunos policías encuestados en un departamento califican la seriedad de

aceptar sobornos como 3 de 5, ¿es o no una calificación deseable? ¿Sugiere
una presencia o ausencia de cultura de la legalidad? Sin algo con qué compa-
rar los resultados, la interpretación es muy complicada. Aquí el cuestionario
de KIH ofrece una ventaja adicional. Primero, como se mencionó compararse
entre sí diversos escándalos. Es por lo tanto posible determinar si hubo una
oposición más grande al soborno que al abuso de la fuerza, o de abuso de la
fuerza comparado con aceptar regalos.
El cuestionario de KIH tiene medios de comparación adicionales: las res-
puestas de la policía mexicana pueden comprarse con las de policías de otros
países. El mismo cuestionario se ha aplicado en Austria, Canadá, Croacia,
Finlandia, Hungría, Japón, los Países Bajos, Pakistán, Polonia, Eslovenia, Su-
dáfrica, Suecia, el Reino Unido y Estados Unidos. Las pautas de respuesta
para cada pregunta de encuestados de la policía mexicana pueden compararse
con las respuestas de sus compañeros en una variedad de países, en diferentes
niveles de desarrollo económico y respeto a la ley.3
Nuestra propia investigación también busca un tercer nivel de compara-
ción, al comparar las respuestas de policías con las de no policías. Nuestro
instrumento de encuesta policíaca contiene una batería de cuestiones que
pueden preguntarse a los miembros de toda la comunidad. Si un departa-
mento de policía tiene una fuerte cultura de la legalidad, uno esperaría que
sus oficiales salieran mejor calificados en la encuesta que los miembros de la
sociedad civil.

Las preocupaciones de inferencia causal

Mientras que la inferencia descriptiva es importante ("hasta qué grado existe

o no una cultura de la legalidad en la policía"), no ayuda a los hacedores de
política pública o ciudadanos interesados a entender por qué hay una ambi-
valencia hacia la ley al interior de la policía o qué hacer al respecto. El tema
no debería quedar completo sólo con documentar un problema que se sabe

3
Es importante hacer notar que los autores intentan controlar las diferencias culturales que pudieran apa-
recer en tan diversos contextos policíacos usando términos más generales; por ejemplo estimando la cantidad del
soborno como "la mitad de lo que vale la multa", en lugar de una cantidad particular.

352
ampliamente que existe, sino que también debería buscar entender por qué la
policía viola las mismas leyes que tienen la responsabilidad de asegurar que
se cumplan.
Para hacer eso, nuestra propia encuesta incorpora preguntas que buscan
evaluar varias hipótesis potenciales. La literatura sobre corrupción policíaca
ofrece varios enfoques para entender por qué un oficial podría mostrar menos
apoyo hacia el respeto a la ley que otro. Estos factores incluyen los siguientes:
Evaluación del ambiente: se argumenta comúnmente que los oficiales que
creen que otro policía viola la ley de manera regular, estarán más dispuesto a
hacer lo mismo (Sherman, 1974). Además de interrogar a los encuestados so­
bre sus reacciones ante diferentes escenarios, el cuestionario KIH también pide
a los policías encuestados que juzguen: 1) si sus colegas vieran una determina­
da acción cómo sería, 2) qué castigo recibiría alguien de su departamento por
esa acción, y 3) si sus colegas reportaran a alguien por esa falta. Si el encues-
tado percibe que el departamento de policía no toma estas faltas seriamente,
entonces, ¿por qué tendría que hacerlo él o ella? De la misma manera, si sus
colegas se muestran indiferentes hacia una falta legal determinada, entonces
uno esperaría que el encuestado actuara de la misma manera.
Un argumento puede ser hecho para conocer la percepción de un oficial
sobre la sociedad como un todo. Uno esperaría que los oficiales que creen que
aceptar sobornos y violaciones a la ley es normal en la sociedad también tuvie­
ran una evaluación personal baja respecto del respeto a la ley. Como resultado,
nuestro cuestionario pide a los encuestados elegir si están completamente de
acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo, o completamente en desacuerdo con el
enunciado, "Actualmente en el estado la gente respeta la ley".
Factores de carrera. Diferentes policías pudieran evaluar la ley de manera
diferente, dependiendo de su posición y sentido de pertenencia dentro de la
fuerza policíaca. Si un departamento de policía tiene una fuerte cultura de
la legalidad, entonces se esperaría que los oficiales con más tiempo en el cuer­
po expresaran un apoyo más grande a la ley. Si la cultura no muestra tal
apoyo, entonces uno esperaría encontrar lo opuesto. Si el liderazgo policíaco
promueve un comportamiento de respeto a la ley, entonces la calificación
debería estar positivamente correlacionada con las actitudes favorables hacia
la ley. Si el liderazgo también está comprometido en comportamiento ilegal,
entonces la calificación no ayudaría a explicar la variación en las actitudes.
Razonamiento legal. Lawrence Kohlberg (1981) ha argumentado con mu­
cha fama que hay diferentes niveles de razonamiento moral y legal. En el

353
CCCLIII
nivel más básico la gente sigue la ley por el temor de ser atrapado. En un nivel
más alto de razonamiento legal, la gente respeta la ley para mantener una
buena reputación entre su grupo. Los que ocupan el nivel más alto respetan
la ley por convicción personal; las leyes no tienen que hacerlas cumplir la
policía o el grupo, sino que son normas internalizadas. Además, se ha encon­
trado que quienes cuentan con un nivel más alto de educación también tie­
nen un grado más elevado de razonamiento legal, que es consistente con
nuestra discusión del análisis secundario de las encuestas de TM. Consecuen­
temente, nuestro cuestionario policíaco personalizado mide el nivel de edu­
cación e incluye preguntas diseñadas para calibrar el nivel de razonamiento
legal, tales como:
¿Por qué respeta y obedece usted las leyes?

a) por temor a la autoridad y para evitar castigos;

b) porque cumplir la ley nos beneficia a todos y permite una convivencia
pacífica y ordenada;
c) para no ser mal visto o por sentimientos de culpa;
d) porque la ley se debe cumplir simplemente por ser ley.

En suma, casi sobra decir que los investigadores enfrentan cierto número
de obstáculos para medir la cultura de la legalidad en los departamentos de
policía. Cualquier interpretación de una investigación sobre el tema debe
entonces considerar cuidadosamente asuntos de validez, confianza, interpre­
tación e inferencia causal. Mientras estos retos no puedan eliminarse, los
evaluadores deben idear técnicas para minimizarlos.

GRUPOS DE ENFOQUE

En un enfoque multimetodológico para la evaluación de programas, las dis­

cusiones de grupos de enfoque (focus groups) pueden complementar los resul­
tados lijos de los datos obtenidos de las encuestas. Los grupos de enfoque
operan mediante reuniones de individuos para discutir un tema en particular.
La meta es investigar las experiencias, conocimientos y creencias relaciona­
das con un tema claramente definido.4 Los grupos de enfoque pueden usarse

4
Esta discusión general se basa en Bernett (s.f.), que es una guía simple y accesible para principiantes, con
una bibliografía muy útil.

354
CCCLIV
para una variedad de propósitos, por ejemplo, generar o evaluar elementos de
cuestionarios. Pueden permitir también la evaluación de programas, estable­
cer una base de conocimiento y opinión que puede ser comparada con los
resultados de otros grupos similares en un punto posterior del tiempo, des­
pués de que el programa ha operado por cierto periodo.
Se pueden integrar los grupos siguiendo una variedad de criterios. Con
respecto al tema de la cultura de la legalidad, un criterio útil es seleccionar
individuos que representan "los casos más críticos o relevantes de transferen­
cia de resultados a otros casos" (Barnett, s.f.). La hipótesis de trabajo es que
los líderes de opinión de áreas clave, tales como medios de comunicación,
negocios, academia y organizaciones de derechos humanos y religiosas pue­
den ser "conectores" importantes para reflejar las opiniones y conocimientos
sobre la cultura de la legalidad presentes en sus círculos profesionales. Al
construir varios grupos de estos campos antes de la implementación de pro­
gramas de cultura de la legalidad y al probar su conocimiento y actitudes,
podemos convocar a grupos similares en un momento posterior y comparar
los resultados a fin de evaluar la dirección y grado de cambio.
Con respecto a la base de conocimientos y actitudes sobre la cultura de
la legalidad, debemos buscar articulaciones parciales e incompletas de los si­
guientes conceptos:5

La1)cultura de la legalidad es el conocimiento base y una serie de valores y

actitudes que refuerzan el respeto de la ley.
El 2)imperio de la ley es un sistema en el que ésta protege los derechos de
todos los miembros de la sociedad; éstos tienen el derecho y la oportunidad
de participar en el diseño de leyes; ninguno está por encima de la ley; las
leyes protegen los derechos individuales y el interés público; el sistema da
formas para lograr un efectivo cumplimiento de la ley.
3) La cultura de la legalidad es aquella en la que la gran mayoría están con­
vencidos de que el respeto a la ley ofrece la mejor oportunidad a largo plazo
para asegurar sus derechos y objetivos; ellos creen que el respeto a la ley es
alcanzable y están comprometidos para defenderla; creen que vivir de acuer­
do con la ley (tomando una responsabilidad personal por los propios actos,
respetando los derechos y cumpliendo las obligaciones) es la mejor manera
de servir tanto al interés público como a sus intereses personales; se esfuer­
zan para hacer que el gobierno cumpla la ley.

5
Los conceptos provienen de Roy Godson, "Teaching Culture of Lawfulness" (NSIC, marzo de 2007).

355
CCCLV
 Éstas son nociones complejas y abstractas que deben abordarse en sentido
oblicuo. Se debe seleccionar un número limitado de temas suficientemente
accesibles para estructurar las discusiones en formas comparables con las se­
siones de los grupos de enfoque. Un enfoque útil es comenzar en lo general,
con preguntas abiertas, y proceder posteriormente con otras más específicas.

1) ¿Está mejorando, empeorando o se ha mantenido igual la situación de

seguridad?
2) ¿Cuáles son las causas de la situación de seguridad pública en el estado
actualmente?
3) ¿Cuáles son los papeles del gobierno y la sociedad civil para mejorar la
seguridad pública en el Estado?
4) ¿Qué entienden por cultura de la legalidad, y qué papel debería desempe­
ñar para mejorar la seguridad pública?

Virtualmente cualquiera tendrá una opinión sobre la primera pregunta,

que es una forma para "romper el hielo" e iniciar la discusión. Con respecto
a la segunda pregunta, el grupo probablemente se posicione sobre una amplia
variedad de causas. Será interesante aquí si los individuos incluyen su com­
portamiento moral y ético en la vida diaria como uno de estos factores. La
tercera pregunta, probaría las ideas del grupo sobre los papeles que la socie­
dad civil deben y deberían desempeñar para mejorar la seguridad pública. La
última pregunta va directamente al concepto de cultura de la legalidad para
determinar qué tipo de significados le pone al término cada uno de los miem­
bros del grupo. Una comparación estándar para grupos de enfoque reunidos
después del programa de entrenamiento pudiera ser: 1) que más miembros
del grupo puedan articular más aspectos de la lógica base de la cultura de la
legalidad; 2) que algunos miembros del grupo puedan articular la lógica ellos
mismos.
Por medio de guías prácticas, el moderador puede lograr un equilibrio
entre mantener al grupo en el tema mientras y al mismo tiempo permitir a
los miembros cierta libertad para agregar o modificar las preguntas. El mode­
rador también necesita las habilidades para traer a la discusión a los partici­
pantes más callados y reservados, y canalizar y controlar la participación de los
miembros más extrovertidos (algunas veces agresivos). Si el grupo da permi­
so, las sesiones se deben grabar. También un tomador de notas, además del
moderador, es necesario. Es imperativo, sin embargo, que los comentarios
particulares no sean asociados con miembros específicos y que: sólo se repor-

356
CCCLVI
te un resumen de posiciones y opiniones. El grupo debe garantizar que lóS
comentarios individuales se mantendrán estrictamente confidenciales. El
moderador, el tomador de notas, y un tercer observador deberán comparar
las notas y resumir sus resultados lo más pronto posible después de las discu­
siones del grupo.

CONCLUSIONES

La evaluación de programas es una herramienta esencial para el continuo

mejoramiento de las políticas públicas. Presenta tanto problemas políticos (a
los políticos y administradores típicamente les desagradan los resultados ne­
gativos; los evaluadores pueden mostrarse reacios a reportar tales resultados)
y problemas prácticos. En un mundo ideal, los indicadores de evaluación
deberían construir según el diseño inicial de los programas; los grupos con­
trolados (aquellos no expuestos a los programas) también se deben usar; las
unidades de evaluación deberán ser impermeables a presiones políticas. En el
mundo real los evaluadores necesitan ser oportunistas e imaginativos; necesi­
tan combinar ciencia, en el sentido de poner atención a la validez, confianza
e inferencia causal; con arte, en el sentido de tener una sensibilidad práctica
sobre cómo obtener datos relevantes. Nuestra forma de verlo es que la eva­
luación de programas cada vez se valora y practica más en México y otros
países de América Latina.
Dicho esto, el reto más importante continúa: la seguridad pública es un
asunto de alta prioridad en toda la región. La policía y los sistemas de procu­
ración de justicia, sin embargo, tienden a ir a la zaga de otras agencias públi­
cas con respecto a la calidad de su diseño y evaluación de programas. El re­
querimiento obvio es transferir a un ritmo más rápido el conocimiento y las
habilidades de las escuelas de política pública en el área de la seguridad pú­
blica. Esperamos que nuestra discusión en evaluación de programas de cul­
tura de la legalidad contribuya en ese sentido.

BIBLIOGRAFÍA

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nible en www.latinobarometro.org).

357
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SPANIOL, Leroy (1975), "A model for program evaluation in rehabilitation: Wis-
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358
CCCLVIII
 Corrupción y fallas de Estado:
calidad institucional y desviación
de las políticas públicas
Bernardo González-Aréchiga

...el diagnóstico es parte de la enfermedad.

GABRIEL. Z A I D

Si murmurar la verdad aún puede ser la justicia de

los débiles,
la calumnia no puede ser otra cosa que la venganza
de los cobardes.
J A C I N T O BENAVENTE

INTRODUCCIÓN

En México tenemos cada vez más leyes consistentes con el "estado del arte"
en el combate contra la corrupción. Hemos avanzado en la simplificación ad­
ministrativa en áreas de riesgo;1 la eliminación de permisos previos para la
importación; la reducción de la discrecionalidad de los funcionarios; el otorga­
miento de mayores facultades a las contralorías y auditorías externas; la mayor
transparencia y la mejor rendición de cuentas; el servicio profesional de carre­
ra; la declaración patrimonial de funcionarios; el aumento de trámites por in­
ternet; la cultura de la legalidad, con licencias de conducir por puntos y las
llamadas "megamultas" por manejar bajo el influjo del alcohol; la expropiación
y la extinción de dominio de predios dedicados a la delincuencia.
Ciertamente el avance es innegable pero los resultados no son satisfacto­
rios.2 La corrupción sigue siendo un problema grave para México; está presen­
te en la prestación de los servicios públicos, la seguridad pública, las escuelas,
los programas sociales. La corrupción es grave por el costo que representa y

1
Algunos autores como Robert Kilghaard establecen que rradicionalmentu las áreas de riesgo son: aduanas,
oficinas de impuestos, agencias reguladoras, agencias que distribuyen bienes o servicios, policía v compras públicas.
2
Transparencia Mexicana reporta que en 2006, de 36 trámites estudiados 11 mejoran y 18 empeoran en
términos de corrupción.

359
CCCLIX
porque este costo es relativamente mayor en la población de menores ingre­
sos.3 También es grave porque se mantiene oculta en la "cifra negra" de los
delitos no denunciados y en total impunidad. Finalmente es grave porque
degrada la administración pública, sesga el efecto de las políticas y programas
y distorsiona el entorno en que operan las familias y las empresas.
La discusión pública está llena de acusaciones de enriquecimiento de
funcionarios públicos que alcanza a gobernadores y ex gobernadores, presi­
dentes municipales y hasta los más altos funcionarios de las administraciones
federales de los últimos años. También hay acusaciones de ocultamiento de
información de los gastos en publicidad de los partidos políticos; tráfico
de influencias de hijos, hijastros y hermanos incómodos; compra de permi­
sos de importación de productos químicos y de permisos de construcción en
muchos estados y municipios; ejercicio de influencia ilegítima de empresas y
sindicatos; captura regulatoria en la aprobación de leyes federales, como es el
caso de la Ley de Radio y Televisión; corrupción en la obra pública y adqui­
siciones de bienes y servicios para el Estado; sobornos de empresas interna­
cionales en Pemex; sobrefacturación de bienes y servicios, en algunos casos
con el supuesto fin de financiar campañas políticas; uso de la función y del
gasto público en medios para promover la imagen personal de los gobernan­
tes; gastos excesivos y fuentes de recursos no reportadas en precampañas. En
muy pocos casos se denuncian formalmente, se investigan y se juzgan los
presuntos delitos. Tampoco se reconocen errores en las acusaciones públicas
de delito y menos aún se ofrecen exoneraciones públicas.
En los últimos años, han surgido (o por lo menos han ganado atención
pública) nuevas formas de corrupción que facilitan y protegen la operación
del crimen organizado, permiten el lavado de dinero y el tráfico de drogas,
armas, autos robados, autopartes y personas. Hay indicios y en algunos ca­
sos también existe evidencia sólida de que la corrupción ha alcanzado a po­
licías, aduanas, cárceles, ministerios públicos y cortes. Por otro lado, hay
acusaciones de que los recursos del crimen organizado han llegado a los
partidos políticos y que involucran a funcionarios públicos y políticos de
alto nivel. También aquí falta credibilidad en la investigación, ya sea que
lleve al castigo o a la exoneración.

3
Transparencia Mexicana ha estimado que el costo para los hogares es de 8 por ciento de su ingreso, pero
alcanza 24 por ciento para aquellos con remuneraciones menores a un salario mínimo. El costo total de las
"mordidas en servicios públicos" se ha estimado en 19,000 millones de pesos anuales en 115 millones de actos
de corrupción.

360
CCCLX
 Este escenario de desconfianza e impunidad muestra que se mantiene la
debilidad institucional del Estado en áreas críticas y exhibe la gran diversi­
dad en la calidad de la administración pública entre distintos órdenes de
gobierno. Este escenario es consistente con la percepción de deterioro públi­
co en términos de corrupción, desigualdad de influencia de los grupos socia­
les sobre el gobierno y la capacidad para castigar los delitos y reducir el
abuso del poder.
Este escenario se complementa con la perspectiva internacional. Cierta­
mente la corrupción está presente en todos los países, como los pagos ilícitos
en la venta de armas de Inglaterra; las remodelaciones de propiedades de se­
nadores de Estados Unidos financiadas por intereses petroleros en Alaska; la
quema de bosques en Europa para cambiar su uso de suelo; financiamientos
de obras y asignación de sueldos en el Banco Mundial; tráfico de influencias
en el Congreso y el gabinete de Brasil; los sobornos de empresas multinacio­
nales para construir obra pública y vender servicios en países en desarrollo; el
asesinato político en Paquistán como forma extrema de manipulación de la
esfera pública. México aparece a media tabla en los índices de percepción, a
pesar de sus avances; otros países avanzan con mayor rapidez.4
No lo estamos haciendo bien. Enfrentamos problemas de rompimiento
grave del Estado de derecho como resultado de la debilidad institucional, la
manifiesta falta de calidad en la administración pública, y la vulnerabilidad
del Estado frente a la corrupción. Las consecuencias son igualmente serías:
incumplimiento de derechos básicos de la población establecidos en las leyes,
desconfianza en las instituciones públicas, así como la persistente y alta per­
cepción de corrupción.
La importancia de la corrupción es innegable, pero el actual de los gobier­
nos confronta muchos retos adicionales, graves y de gran complejidad. Entre
ellos se encuentran: la ineficiencia e ineficacia de la administración, los con­
flictos de interés, el ejercicio utilitario del poder, la influencia ilegítima, la
obstrucción de la función pública por grupos de interés, la negociación polí­
tica de la ley. Todo esto redunda en debilidad institucional, la desviación de
las políticas públicas y el cuestionamiento de la legitimidad de instituciones,
leyes, autoridades y funcionarios.

4
En el índice de Transparencia Internacional, México ocupa en 2006 el lugar 75 de 163 países; en el 2001
ocupaba el lugar 51 entre 91 países. De 2001 a 2005, Colombia avanzó 9 lugares con respeto a la posición que
tenía con México. En el mismo lapso, El Salvador avanzó 18 lugares y Turquía escaló 2. El contraste opuesto
también se presenta; Perú perdió 9 lugares con respecto a México y Honduras perdió 23.

361
CCCLXI
 Ante esta situación de gran complejidad, consideramos que es útil de­
sarrollar un enfoque integral porque, como se muestra en la literatura que se
revisa en este trabajo, las fallas en el funcionamiento del Estado se retroali-
mentan entre sí para fortalecer tanto la corrupción como las otras patologías.5
Al atacarse algunas fallas, ocurre un efecto de desplazamiento que provoca
que otras se presenten con mayor frecuencia e intensidad. La literatura tam­
bién reconoce que, en algunos casos, las intervenciones generan efectos sisté-
micos positivos que conviene potenciar con la acción pública y la participa­
ción de controles ciudadanos.
El objetivo final es contribuir al diagnóstico y la detección de problemas
con el fin no sólo de mejorar la calidad institucional y la ejecución de la fun­
ción pública, sino también de reforzar el carácter constructivo de las relacio­
nes entre los distintos actores que se benefician de la acción pública o que la
condicionan. A partir de esta visión de conjunto se busca confrontar el círcu­
lo vicioso entre las fallas de Estado, la debilidad institucional y las desviacio­
nes de la política pública.
Es;te trabajo se estructura en cinco secciones. En la primera se presentan
las fuentes y se justifica la construcción de la tipología de las fallas del Estado.
En la segunda se propone el modelo resultante, que se compone de siete fallas
o patologías. Dos de ellas se refieren a la corrupción administrativa y a las fa­
llas de operación del sector público; dos a las patologías en la emisión de nor­
mas (reglas, leyes y jurisprudencia) y a la operación del poder judicial, y las
restantes tres se refieren a las fallas en la renovación de funcionarios e institu­
ciones, en la coordinación, y en el cumplimiento de las responsabilidades ge­
nerales de un Estado. La tercera sección resume 10 lecciones de la literatura
especializada sobre la corrupción y las fallas de gobierno6 con el fin de enten­
der la forma en que éstas se arraigan, transforman y perpetúan dentro de una
sociedad. La cuarta sección plantea un conjunto de hipótesis sobre la corrup­
ción en México partiendo de las patologías y las evidencias de la literatura,
esto permitirá identificar los aspectos de la gobernanza que deben ser atendi­
dos. Finalmente, la quinta sección propone una serie de reformas y acciones
para combatir la corrupción y otras fallas en el funcionamiento del Estado.

5
El término "patología" se toma de Andrei Shleifer y Robert Vishny (1998).
6
El término se utiliza en la literatura económica para describir problemas como intervención gubernamen­
tal excesiva; sesgo en las políticas públicas a favor de empresas grandes o vinculadas con los gobiernos; fallas
institucionales como batreras impuestas por permisos, protección inadecuada de los derechos de propiedad y
protección inadecuada por incumplimiento de contratos; niveles altos de incertidumbre regulatoria; represión a
la iniciativa de los particulares y riesgos generados por estructuras económicas duales (Rodric, 2007).

362
CCCLXII
 BASES PARA CONSTRUIR UNA TIPOLOGÍA DE FALLAS
o PATOLOGÍAS DEL ESTADO

La tipología se construye como un modelo heurístico a partir de una amplia

gama de fuentes bibliográficas y a partir del estudio previo en el que se ana­
lizaron las causas del alto costo de la crisis financiera de 1995 a 1997 y del
rescate bancario mexicano.7 Se utilizó literatura económica sobre fallas de
mercado y agente-principal que analiza los temas de incentivos, instituciones
y problemas de gobernanza; también incluye literatura empírica sobre la
corrupción, captura regulatoria, subversión de la justicia, transparencia y
otras fuentes; finalmente, incluye literatura sobre administración pública y el
proceso de la política pública, así como las regulaciones sobre responsabilida­
des de los funcionarios y códigos penales sobre delitos que involucran a
funcionarios y a particulares que se vinculan con ellos.
El objetivo es construir una tipología de fallas del Estado que presente de
una manera razonablemente completa lo que puede funcionar mal con los
gobiernos. Se busca facilitar la detección de patologías a partir de síntomas,
de manera semejante a como se lleva a la práctica una evaluación médica, se
clasifican especies de animales y plantas, o se configuran los supuestos de los
delitos en un código penal.
Este ejercicio puede ser útil en la medida en que se presenten tres condi­
ciones críticas: 1) que prevalezca una gran tolerancia ante la corrupción, la
ineficiencia y las fallas en la competencia política, en la revisión de las políticas
públicas y en la operación administrativa del Estado; 2) que falten a los actores
sociales tanto competencias prácticas como instrumentos adecuados para de­
tectar las posibles manifestaciones de las fallas de gobiernos, que son graves en
potencia y que pueden afectarlos profundamente, y, 3) que estén en operación
factores políticos que mermen la eficacia de los controles formales del poder
(división de poderes, control horizontal entre órdenes de gobierno, etcétera).
La hipótesis es que estas tres condiciones críticas están presentes en
México de manera generalizada y que esto evita que operen eficazmente los
controles automáticos para evitar influencia ilegítima y desviación de políti­
cas públicas. En la medida en que esto es cierto, se puede concluir que estas

7
Un ejemplo de la aplicación de las patologías para el análisis del costo del rescate bancario puede encon­
trarse en Bernardo González-Aréchiga, "Transparencia en el Rescate Bancario: ¿Problemas de Agencia, Corrup­
ción, Imperfecciones de Mercado o Captura Regulatoria?". Disponible en www.corrupcion.unam.mx/documen-
tos/ponencias/GzlzArechiga.pdf

363
CCCLXIII
fallas de gobierno afectan tanto la capacidad de control sobre la operación
cotidiana de los gobiernos como el funcionamiento de los mecanismos de
renovación del Estado. De esta manera, se reduce la capacidad de autocontrol
de las entidades públicas y se requiere reforzar los controles externos.
Por esta razón, optamos por un modelo descriptivo sobre las fallas del
Estado que fuera lo suficientemente intuitivo como para permitir identificar
las patologías y anticipar sus posibles efectos. Por lo tanto, no se buscó una
clasificación con un fuerte sustento en algún modelo teórico seleccionado
a priori; tampoco se optó por ordenar la tipología de acuerdo con la naturale­
za interna o externa de los actores involucrados o con los actores que propi­
cian las fallas; se rechazó también la organización de fallas particulares de los
tres poderes públicos, o tomar prestados modelos sobre la ejecución adminis­
trativa de las funciones de los gobiernos, o de asimilar las fallas por incumpli­
miento de los mandatos legales a los distintos aparatos públicos. Finalmente,
se rechazó condicionar la tipología a algún requerimiento cuantitativo sobre
la intensidad de las fallas, los costos inmediatos (directos e indirectos), o que
permitan crear índices para comparar incidencias relativas de las fallas o para
analizar su evolución en el tiempo.
Dado que el objetivo es reforzar los mecanismos de control, se utilizaron
cuatro referentes para evaluar la tipología y asegurar que fuera lo suficiente­
mente completa para apoyar el cumplimiento de los objetivos del trabajo. Estos
referentes para el diagnóstico son: 1) los mecanismos societales, funcionales
(horizontales y verticales) y administrativos para el control del Estado;8 2) el
proceso político para la renovación de funcionarios electos y el proceso de
designación de funcionarios no electos; 3) el proceso de la política pública que
lleva a la definición, evaluación y reconstrucción de programas, normas y
acciones públicas;9 y 4) los modelos de administración pública y el proceso
de monitoreo y control (retroalimentación) de las prácticas de gobierno. Al­
gunas referencias se señalarán a lo largo del texto.
8
La base para analizar la operación de los mecanismos para control del poder es el modelo propuesto por
autores como Guillermo O'Donnell, que incluye los contrapesos societales y ciudadanos con organismos de la
sociedad civil de carácter político y económico: los contrapesos verticales y horizontales propios de la división de
poderes y órdenes de gobierno en los estados contemporáneos. Conviene también analizar los controles adminis­
trativos previstos en contralorías, los instrumentos de denuncia, en los regímenes de responsabilidades de funcio­
narios y en los códigos penales. Finalmente, es importante analizar el tema del control de los controladores,
particularmente en lo relativo a partidos políticos, OSC'S, sindicatos, medios de información y organizaciones
empresariales y profesionales.
9
Un referente valioso para evaluar la suficiencia de la tipología propuesta es el que propone Guy Peters al
listar cuatro requisitos para gobernar, que son: 1) articulación de prioridades comunes para una sociedad; 2) cohe­
rencia y coordinación de objetivos; 3) logro de objetivos y metas, y 4) retroalimentación y rendición de cuentas.

364
CCCLXIV
 SIETE PATOLOGÍAS EN EL FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO

En esta sección se propone una tipología que se integra por siete patologías o
fallas generales, 26 fallas específicas y 147 síntomas o manifestaciones concre­
tas. En su conjunto, las fallas de Estado reflejan la influencia ilegítima,10 por
medio de la corrupción o el ejercicio del poder económico y social de algunos
actores, la desviación de procesos electorales y de designación de funciona­
rios públicos, la interferencia de actores externos y el efecto excesivo de las
relaciones internacionales en el funcionamiento interno del Estado, la incapa­
cidad de generar decisiones y políticas públicas racionales, y la ineficacia de
los distintos componentes del Estado.11
Para construir la tipología, se presta atención a la operación de los tres
poderes. Las dos primeras patologías relativas corrupción y a otras fallas de
operación, como incompetencia o evasión de responsabilidades, se refieren
de manera primaria al ejercicio de la acción pública, pero no sólo afectan al
Ejecutivo sino también al Legislativo y al Judicial. Le siguen patologías aso­
ciadas a la emisión de normas y a la impartición de la justicia.
Una vez que se discuten los problemas en la operación de los tres pode­
res, se analizan los problemas integrales. La quinta patología se refiere a los
problemas para la renovación del Estado en lo que se refiere tanto a los fun­
cionarios electos y designados como a las instituciones. La sexta se enfoca en
la coordinación entre los órdenes de gobierno y entre poderes, así como en la
coordinación entre el gobierno y otros actores sociales. La última se refiere a
la capacidad conjunta de órdenes, poderes y otros actores en cumplir los fines
últimos de un Estado, como son la protección de los derechos humanos, la
salvaguarda del Estado de derecho, etcétera.
En este aportado sobre las patologías no hay preconcepción de que todo
el Estado, gobierno o práctica estén en situación de falla. La tipología no
responde a un diagnóstico ex ante o a un entendido inicial sobre el tipo de
problemas presentes en México, sino a la percepción de que los mecanismos
de control y de rectificación de la función pública son débiles y se requiere
una herramienta de detección.
10
La influencia ¡legítima es un concepto muy amplio. Por un lado, cubre lo que Joseph Nye denomina "top
level corruption" y Susan Rose-Ackerman denomina "grand corruption" y, por otro, cubre problemas de agencia
que han sido más estudiadas en la literatura sobre las fallas en el gobierno corporativo de grandes empresas y que
son directamente aplicables a los problemas de entidades públicas.
11
Manuel Villoría Mendieta propone una tipología para lo que denomina "corrupción política" que se com­
pone de siete apartados que son: 1) corrupción judicial, 2) clientelismo, 3) financiación corrupta, 4) captura de las
políticas, 5) abuso de poder, 6) fraude electoral, 7) crimen organizado (el Estado se convierte en delincuente)
(Villoría Mendieta, 2006).

365
CCCLXV
 Fallas generales Referente

1 Corrupción administrativa
2 Otras fallas de operación
3 Captura regulatoria (reglas, leyes, Operación de los poderes públicos
jurisprudencia)
4 Subversión de la justicia
5 Fallas en la renovación de funcionarios e Democracia, renovación y capacidad de
instituciones autocontrol
6 Fallas sistémicas o de integración del Coordinación y calidad institucional
Estado
7 Incapacidad de satisfacer los fines del Calidad de los resultados y legitimidad
Estado

Como se mencionó en la sección anterior, la hipótesis es que hay múlti­

ples fallas en la práctica de la función pública, que éstas se presentan con
diferentes grados de incidencia y que todas deben evitarse. Llamarles "pato­
logías" obedece no sólo a que las consideramos profundamente dañinas sino
también a que tienen el potencial de propagarse y de causar daño. La preocu­
pación no se basa primordialmente en la ética o en un sentido de equidad
sino que obedece a un sentido de urgencia con respecto a la necesidad de
cuidar la calidad de los procesos políticos y de la política pública. También
obedece a la percepción de que las fallas de Estado son difíciles de eliminar y
pueden tener un efecto duradero.

Tipología general de fallas de Estado

Fallas generales Fallas específicas

1 Corrupción 1 Corrupción directa

administrativa 2 Ejercicio expropiatorio de la función
3 Ejercicio utilitario (clientelar o político) de la función
2 Otras fallas de 4 Administración incompetente
operación 5 Evasión o renuncia a cumplir funciones
6 Ineficacia del regulador
7 Ineficacia judicial
8 Ineficacia del regulador
9 Problemas de coordinación
10 Obstrucción administrativa

366
CCCLXVI
 Tipología general de fallas de Estado

Fallas generales Fallas específicas

3 Captura regulatoria 11 Asociada a la corrupción

(reglas, leyes, 12 No asociada a la corrupción
jurisprudencia)
4 Subversión de la 13 Por medios no legales
Justicia 14 Por medios legales de influencia no legítima
5 Fallas en la renovación 15 Manipulación del proceso político
de funcionarios e 16 Fallas en la designación
instituciones
17 Fallas en la reforma de instituciones
6 Fallas sistémicas 18 Solución inadecuada a retos del proceso de la política
o de integración pública.
del Estado
19 Competencia política que coopta acción pública
20 Competencia depredadora entre órdenes de gobierno
21 Incapacidad de acción colectiva
7 Incapacidad de 22 Violación a los derechos y garantías individuales y
satisfacer los fines sociales
del Estado 23 Patologías en el Estado de derecho
24 Condiciones inadecuadas para la producción de
satisfactores
25 Fallas de mercado no atendidas
26 Atención ineficaz ante fallas sociales
27 Incapacidad de mediar eficazmente las relaciones
internacionales

Las siete fallas que se proponen son:

1) corrupción administrativa;
2) otras fallas de operación;
3) captura regulatoria (reglas, leyes, jurisprudencia);
4) subversión de la justicia;
5) fallas en la renovación de funcionarios e instituciones;
6) fallas sistémicas o de integración del Estado, y
7) incapacidad de satisfacer los fines del Estado.

En su conjunto presentan un panorama amplio de las situaciones en que

debilitan a las instituciones, desvían los objetivos de las políticas públicas y
evitan la operación de los controles societales e internos. En esta sección va­
mos a discutir cada una de las fallas de forma general.
367
CCCLXVII
Corrupción administrativa

Este fenómeno es muy complejo y se manifiesta en comportamientos tales

como la corrupción directa (mordida por soborno o extorsión), ejercicio expro-
piatorio de la función gubernamental, o ejercicio utilitario (clientelar o políti-
co) de la función pública. Cada uno de ellos se puede analizar en detalle.

Falla 1.: Corrupción administrativa

Fallas específicas Manifestaciones (síntomas) concretas

1 Corrupción directa 1 Mordida (soborno o extorsión); puede tomar la forma

de concusión, peculado, cohecho, tráfico de
influencias, etcétera
2 Abuso de autoridad
3 Uso indebido de atribuciones
4 Coalición de servidores públicos
5 Enriquecimiento ilícito-incapacidad de acreditar
origen legítimo
6 Tráfico de influencias
7 Coalición de funcionarios
8 Mal uso de información privilegiada
9 Otorgamiento indebido de beneficios con actores en
búsqueda de rentas (rent seeking)
10 Contribución ilegal a las campañas políticas
(peculado)
2 Ejercicio 11 Compensación excesiva
expropiatorio de la 12 Consumo suntuario
función
13 Nepotismo
14 Conflictos de interés no resueltos
15 Esfuerzo insuficiente (shirking)
16 Desviación (tunnelling)
17 Saqueo (looting)
18 Resistencia a cambios estructurales
19 Defensa a ultranza de posiciones de poder
3 Ejercicio utilitario 20 Aplicación selectiva de la ley
(clientelar o político) 21 Ejercicio sesgado de facultades discrecionales
de la función
22 Arbitrariedad en decisiones discrecionales
23 Desviación de fondos para usos políticos
24 Clientelismo
25 Penalización selectiva de actores

368
CCCLXVIII
 La primera falla específica de la corrupción administrativa es la corrup­
ción directa, que incluye la mordida (que puede ser en su origen soborno o
extorsión), el tráfico de influencias, el uso indebido de atribuciones, el mal
uso de información confidencial, etcétera. La segunda es el ejercicio expropia-
torio de la función pública; considera tanto manifestaciones como la compen­
sación excesiva, el consumo suntuario, el nepotismo, el esfuerzo insuficiente
cuanto fenómenos estudiados en el contexto de la gobernanza de grandes
corporaciones, como la desviación (tunneling) y el saqueo (looting) o como la
resistencia administrativa.12 Finalmente, la tercera falla específica asociada
con la corrupción administrativa corresponde al ejercicio utilitario o cliente-
lar de la función pública y se asocia con prácticas como la aplicación selectiva
de premios y castigos previstos en la ley, el uso político de fondos y diversas
formas de clientelismo.
Muchas de las fallas asociadas a la corrupción administrativa están consi­
deradas en las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y en los
códigos penales como delitos tanto de funcionarios públicos como de indivi­
duos que operan fuera del gobierno pero que participan en él.13 La denomi­
nación común de estas fallas es simplemente corrupción, pero en un sentido
práctico debe buscarse su conformación a los tipos de delito previstos en los
códigos penales, como concusión, ejercicio abusivo de funciones, coalición de
servidores o atendiendo a sus efectos también previstos en las leyes en rela­
ción con el enriquecimiento ilícito.

Otras fallas a la operación administrativa

Esta segunda categoría de fallas del Estado representa una amplia gama de
problemas que conviene diferenciar de la corrupción administrativa, legisla­
tiva y judicial. También la diferenciamos de formas de influencia ilegítima
(por corrupción o no) en procesos políticos y de relaciones internacionales.
Aquí nos referimos a diversos factores que se manifiestan en la incapacidad
12
Los términos de desviación (tunneling) y saqueo (looting) son propios de la literatura sobre problemas de
agencia en grandes empresas privadas. Autores como Shleiffer, La Porta, López-de-Silanes los estudian am­
pliamente.
13
El Código Penal del Distrito Federal define como delitos de servidores públicos (títulos X y XI, con los
artículos 212 a 227) los siguientes: 1) uso indebido de servicio público; 2) abuso de autoridad; 3) coalición de
servidores públicos; 4) uso indebido de atribuciones y facultades; 5) concusión; 6) intimidación; 7) ejercicio
abusivo de funciones; 8) tráfico de influencia; 9) cohecho; 10) peculado; 11) enriquecimiento ilícito; 12) delitos
cometidos contra la administración de justicia, y 13) ejercicio indebido del propio derecho.

369
CCCLXIX
de la autoridad y los servicios del Estado. Se presentan siete categorías de
fallas particulares, que son:
1) administración incompetente;
2) evasión o renuncia a cumplir funciones;
3) ineficacia del regulador;
4) ineficacia judicial;
5) obstrucción a la impartición de justicia;
6) problemas de coordinación, y
7) obstrucción administrativa.

De la propuesta general de patologías, la categoría de fallas de operación

administrativa es la más abundante. Las manifestaciones o síntomas de cada
una de estas categorías se presentan en el cuadro. Conviene mencionar algu­
nos elementos particulares.

Falla 2: Otras fallas de operación administrativa

Fallas específicas Manifestaciones (síntomas) concretas

4 Administración 26 Servicios públicos de alto costo o baja calidad

incompetente 27 Canalización insuficiente/excesiva de transferencias
28 Alto costo y lentitud en autorizaciones, permisos,
concesiones
29 Desperdicio de recursos
30 Provisión insuficiente de recursos
31 Burocratismo
32 Procesos inadecuados y retrasos regulatorios
33 Falta de transparencia y rendición de cuentas
5 Evasión o renuncia a 34 Asociada a corrupción
cumplir funciones 35 Otros medios no legales (intimidación)
36 Problemas de agencia Altos costos de funcionarios
37 Falta de medios
38 Inseguridad jurídica
39 Formas de control
6 Ineficacia del 40 Falta de regulaciones críticas (evasión)
regulador 41 Normas no competitivas en escala internacional
42 Exceso de discrecionalidad
43 Regulaciones que imponen alto costo
44 Regulaciones que generan medios inadecuados
45 Inseguridad jurídica para autoridades, regulados y
ciudadanos
46 Incapacidad de negociación de prioridades
47 Errores en instituciones en selección y diseño

370
CCCLXX
 Falla 2.: Otras fallas de operación administrativa

Fallas específicas Manifestaciones (síntomas) concretas

7 Ineficacia judicial 48 Débil control de la legalidad

49 Evasión
50 Incapacidad de resolver controversias entre poderes
51 Insuficiente protección a ciudadanos
52 Insuficiente protección a minorías
53 Insuficiente protección a grupos débiles
54 Acceso a justicia costoso, lento, desigual
55 Resultados no confiables
8 Obstrucción de 56 Evasión
la impartición 57 Abuso de autoridad
de la justicia 58 Delitos contra la administración de la justicia
9 Problemas de 59 Clientelismo
coordinación 60 Duplicidad
56 Competencia política
58 Conflicto de competencias y facultades
59 Fallas de influencia por información asimétrica y
competencia desigual
10 Obstrucción 60 Debilidad de mandato Excesiva discrecionalidad
administrativa 61 Débil apoderamiento a autoridades
62 Debilidad estructural
63 Falta de protección a funcionarios
64 Falta de recursos
65 Falta de facultades
66 Conflicto entre múltiples objetivos
(función objetivo no compartida)
67 Debilidad en apropiaciones
68 Duplicidad de funciones
69 Inseguridad jurídica
70 Leyes de baja calidad
71 Toma de instalaciones
72 Bloqueos
73 Amenaza e intimidación a funcionarios
74 Destrucción de medios de operación
75 Presión ilegítima (política, medios de información)

Administración incompetente. Es un término genérico que puede resultar de

una gran cantidad de causas y manifestarse de formas también distintas. En­
tre ellas podemos citar: los servicios públicos de alto costo o baja calidad; la
canalización ya sea insuficiente o excesiva de transferencias públicas a desti-

371
CCCLXXI
natarios particulares; el alto costo y lentitud en el trámite de autorizaciones,
permisos, concesiones; la arbitrariedad en decisiones discrecionales; el buro­
cratismo; los procesos inadecuados y retrasos regulatorios, la falta de trans­
parencia y de rendición de cuentas.
Evasión o renuncia a cumplir funciones.14 Tal vez éste sea uno de los más
graves problemas del Estado mexicano: la omisión. Conviene reconocer que
la evasión o renuncia a realizar funciones puede estar asociada a la corrupción
o ser resultado de la presión por medios no legales, como la presión, la inti­
midación y, como veremos adelante, de la obstrucción. La evasión también
puede ser resultado de la presencia de problemas de agencia, como la impo­
sición de altos costos (personales, sociales) a funcionarios que cumplen sus
funciones, la falta de medios provistos por las instituciones públicas para
cumplir sus funciones, la inseguridad jurídica en que pueden caer funciona­
rios públicos en caso de ejercer sus facultades y la operación de formas de
control o inhibición de carácter político o administrativo.
Ineficacia del regulador. Esta ineficacia es distinta a la captura regulatoria y se
refiere a la calidad del trabajo del legislador. Hay muchos ejemplos de estas
fallas, pero podemos citar los siguientes: 1) inexistencia o falta de regulaciones
críticas, que es una forma de evasión con repercusiones potencialmente graves;
2) leyes de baja calidad; 3) la existencia de normas que no son competitivas en
escala internacional; 4) el exceso de discrecionalidad para los funcionarios pre­
vistos en las leyes; 5) la falta de calidad que se manifiesta en alto costo para
autoridades, usuarios, regulados; 5) los medios y procedimientos inadecuados
para ejecutar las funciones previstas; 6) la inseguridad jurídica para autorida­
des, regulados y ciudadanos; 7) la incapacidad de negociación de prioridades en
el Congreso, y 8) los errores en la elección y diseño de instituciones previstas
en las leyes. En muchas ocasiones, la incapacidad administrativa de los ejecuti­
vos se propicia desde los congresos. Esta es una falla grave de agencia.
Ineficacia judicial. También en este caso, como fue en el de ineficiencia del
regulador, se debe distinguir entre la captura o subversión del Poder Judicial
y su ineficacia. En este caso preocupan problemas como: el débil control de
la legalidad en procesos, sentencias, defensa de derechos de víctimas e incul­
pados; la incapacidad de resolver controversias entre poderes; la insuficiente
protección a ciudadanos, minorías y grupos débiles por medio de las leyes y
l4
EI tema de la evasión es crítico. John I3ailey ha presentado un modelo para explicar la interacción del
Estado con el crimen organizado a partir de tres ejes, que son la corrupción, la confrontación y la elusión. Esta
estructura es útil para entender cuál es la posición relativa de autoridades frente a la delincuencia y cuál es la
estrategia del crimen organizado para asegurar su protección y el acceso a los mercados.

372
CCCLXXII
 el control de la legalidad; el alto costo, la lentitud y la desigualdad en el acce­
so a justicia, y la falta de confiabilidad de los resultados.
Obstrucción de la impartición de justicia. Este tema es de gran importancia en
el momento actual para México. En esta categoría conviene incorporar explí­
citamente tres componentes, que son: evasión, abuso de autoridad, y delitos
contra la administración de la justicia. Los dos últimos elementos están pre­
vistos en la lista de delitos del código penal.15
Problemas de coordinación, que incluyen aspectos como la duplicidad de
funciones, la interferencia por competencia política, el conflicto de compe­
tencias y facultades entre oficinas, poderes y órdenes de gobierno. También
considera aspectos como el clientelismo, la competencia política y el conflicto
de competencias y facultades, y las fallas de influencia ilegítima de poderes
fácticos por la existencia de información asimétrica y competencia desigual.
Todos estos elementos pueden ser muy serios ya que tienen la capacidad de
destruir los mecanismos de ejecución de los programas públicos, inhabilitar
los controles entre órdenes de gobierno, generar ineficiencia y abrir las opor­
tunidades de clientelismo.
Obstrucción administrativa. Esta falla por obstrucción es un tema de gran
importancia para México y la podemos dividir en dos grandes apartados. El
que agrupa a las causas de la debilidad de mandato, que podemos denominar
obstrucción pasiva, y el que se refiere a la obstrucción activa. La debilidad del
mandato público (obstrucción pasiva) es uno de los grandes problemas asocia­
dos con la falta de desarrollo institucional y la baja calidad de la regulación.
Este tipo de problemas se manifiestan en formas tales como: la excesiva discre-
cionalidad; el débil apoderamiento a autoridades; el mandato sin medios como
resultado de la debilidad estructural de las instituciones (técnica, financiera), la
falta de protección a funcionarios y la falta de recursos (humanos y financie­
ros); el conflicto entre múltiples objetivos (función objetivo no compartida), y
la debilidad en apropiaciones (falta de certeza sobre medios futuros).
La obstrucción activa resulta no de la falta de facultades o medios sino del
bloqueo deliberado de funciones. La actividad del Estado se vuelve rehén de
15
En el caso del Código del Distrito Federal que estamos tomando como referencia. Ese Código prevé 16
supuestos para el caso de delitos de abuso de autoridad, algunos de ellos son: 1) retraso o negación indebida de
protección; 2) negación injustificada de justicia; 3) hacer violencia a una persona en el ejercicio de sus funciones
sin causa legítima; 4) impedir la presentación o ejecución de una solicitud. De la misma manera, son 26 supuestos
para el caso de delitos contra la administración de la justicia, entre ellos: 1) imponer contribuciones en cualquier
lugar de detención o internamiento; 2) obligar al inculpado a declarar usando incomunicación, intimidación o
tortura; 3) no otorgar, cuando se solicite, la libertad caucional, si procede legalmente; 4) demorar injustificada­
mente providencias judiciales en las que se ordene la libertad del detenido.

373
CCCLXXIII
procesos más amplios. Entre éstos está la competencia política que coopta la
acción pública. La cooptación puede resultar de la obstrucción física (toma de
instalaciones, bloqueos), el condicionamiento regulatorio (creación de órga­
nos autónomos al vapor, nombramiento preventivo de funcionarios transexe-
nales), las demandas entre gobiernos, partidos políticos, OSC vinculadas a la
política, las herencias entre gobiernos sucesivos (prácticas clientelares, bene­
ficios laborales), o prácticas contractuales que representan compromisos de
largo plazo. La obstrucción también puede resultar de la competencia depre­
dadora entre órdenes de gobierno. En este caso de competencia depredadora
podemos encontrar: demandas espurias (controversias constitucionales, jui­
cios políticos, amparos); condicionamiento o retraso en entrega de recursos;
incumplimiento de acuerdos o responsabilidades entre gobiernos y opacidad
en los sistemas nacionales que vuelven ineficaces las formas de coordinación
previstas en las leyes. Se pueden citar cuatro formas adicionales de obstruc­
ción que son: el uso político de contrapesos entre poderes (horizontales y
verticales) que puede implicar bloqueos, demandas, incapacidad de diálogo;
fallas de influencia por información asimétrica y competencia desigual; los
problemas de coordinación entre agencias por duplicidad o conflicto entre
funciones o por los efectos en terceros del clientelismo promovido por algu­
nas autoridades. Finalmente, conviene mencionar de manera explícita la
obstrucción deliberada de la justicia. Piste es uno de los obstáculos importan­
tes para la lucha contra la corrupción de alto nivel.
Las fallas de operación se manifiestan en instituciones incapaces de cumplir
con los mandatos legales. Contrario a lo que sucede en el caso de la corrupción,
la ineficacia es causada por la debilidad institucional. Aquí tanto los funcio­
narios como la sociedad padecen la falta de capacidades.

Captura regulatoria16

La captura regulatoria se ha definido como la influencia sobre el proceso de

formación de leyes, normas, reglamentos y jurisprudencia. Afecta, por lo
tanto, de manera primaria al Poder Legislativo, pero puede también afectar
16
Este concepto es ampliamente estudiado por autores como Daniel Kaufman, Joel Hellman, Geraint Jones,
y Mark Schankerman en su artículo "Measuring Governance, Corruption and State Capture: How Firms and
Bureaucrats shape the Business F.nvironment in Transition Economies", publicado por el Banco Mundial en abril
del 2000, donde presentan los resultados del 1999 Business Environment and Enterprise Performance Survey,
donde se evalúan conceptos como gobernanta, corrupción y captura del Estado, desde la perspectiva de más de
3,000 empresas de 20 países.

374
CCCLXXIV
al Ejecutivo (por lo que compete a normas y reglamentos) y al Legislativo
(por lo que se refiere a jurisprudencia).
La captura regulatoria es una intervención ilegítima o sin contrapeso
que sustituye a las formas tradicionales de corrupción o de interferencia de
la acción pública. Se considera altamente disruptiva ya que desvía las nor­
mas y leyes de un Estado a favor de intereses particulares. Esta influencia
puede ocurrir de manera asociada a la corrupción o de manera no asociada
a ella. Se trata de un delito que logra que mientras más se cumpla con la ley
o las regulaciones emanadas de un Estado, más se beneficien los intereses
particulares.

Falla 3: Captura regulatoria (reglas, leyes, jurisprudencia)

Fallas específicas Manifestaciones (síntomas) concretas

11 Asociada a la corrupción en cualquiera de sus manifestaciones

12 No asociada 76 Influencia sin contrapeso Tamaño de la empresa

a la corrupción 77 Vínculos de propiedad con
el Estado
78 Interacción frecuente con
funcionarios
79 Fallas de agencia Asimetría de información
80 Problemas de acción
colectiva

La captura no asociada a la corrupción es particularmente relevante pero

también lo es por su complejidad. Puede ocurrir por medio de la "influencia
sin contrapeso", que resulta cuando algunos actores tienen en la práctica ca­
pacidad para influir en la formación de las reglas del juego sin necesidad de
acceder a pagos privados a funcionarios públicos. Esta forma de "influencia
sin contrapeso" puede estar asociada al tamaño de las empresas o los grupos
de presión, los vínculos de propiedad con el Estado o por la interacción fre­
cuente con funcionarios.
La captura no asociada a la corrupción también puede resultar de fallas
de agencia ante la asimetría de información entre actores con intereses con­
trapuestos frente a una regulación y a problemas de acción colectiva que,
veremos más adelante, pueden generar normas subóptimas. Se refuerza por
la existencia de "fallas de mercado".

375
CCCLXXV
Subversión de la justicia (Shleifery Vishny, 1997)

Implica el sesgo en la administración de la justicia atendiendo intereses con

capacidad especial de influencia. Esta patología involucra de forma dominan­
te al Poder Judicial pero también puede involucrar al Ejecutivo. La literatura
ha estudiado ampliamente las implicaciones negativas para el funcionamiento
de una sociedad cuando se dispone de un sistema judicial no competente. La
subversión puede darse por medios no legales o legales.
La subversión por corrupción es un ejemplo extremo del recurso a me­
dios no legales y puede tomar cualquiera de las formas discutidas en la pato­
logía número uno cuando se orienta a jueces, peritos y personal administra­
tivo de las cortes, pero también puede involucrar a los responsables de
funciones de procuración de justicia que laboran en la policía, ministerios
públicos, procuradurías y otras oficinas del Ejecutivo.

Falla 4: Subversión de la justicia

Fallas específicas Manifestaciones (síntomas) concretas

13 Por medios no legales 81 Corrupción (jueces, reguladores, supervisores,

ministerio público)
82 Intimidación
83 Destrucción de evidencia
84 Asesinato
14 Por medios legales de 85 Regulación favorable (captura regulatoria)
influencia no legítima 86 Presión política
87 Cabildeo para designación de partes favorables
88 Inequidad de la fuerza legal
89 Dilación

La subversión por métodos no legales también puede darse por medio de

acciones tales como la intimidación, la interferencia con el proceso de desig­
nación de jueces y fiscales, la corrupción directa de jueces, ministerios, per­
sonal de juzgado y reguladores, y, finalmente, puede involucrar la destrucción
de evidencia o la obstrucción definitiva del proceso. Formas sistémicas de
subversión pueden darse por la falta de autonomía del Poder Judicial, la des­
titución de jueces, la falta de presupuesto y el hostigamiento por partidos
políticos, medios de información y otros poderes públicos.

376
CCCLXXVI
 La subversión de la justicia también puede ocurrir por medios legales. En
estos casos incluye la captura regulatoria que genera una regulación favorable
antes del inicio del proceso, el ejercicio de la presión política, el cabildeo para
designación de partes favorables, la actuación en condiciones de inequidad de
fuerza legal y las estrategias de dilación.
Hasta el momento hemos presentado cuatro patologías que caracterizan
los problemas de operación de los poderes Ejecutivo (dos primeras), Legisla­
tivo y Judicial. Ahora conviene analizar tres nuevos problemas: la renovación
del Estado, la coordinación dentro de los gobiernos y sus instituciones, pero
también con los actores críticos de la sociedad, y, finalmente, la capacidad
para dar cumplimiento a las responsabilidades básicas del Estado.

Fallas en la renovación de funcionarios e instituciones

Este tipo de fallas es tal vez el más pernicioso, ya que implica que la renova­
ción de funcionarios públicos, electos y designados, y la revisión de las insti­
tuciones está sujeta a sesgo y pierde su capacidad de renovar la acción del
Estado. Con el sesgo en el proceso electoral, se pierde, en efecto, el control
ciudadano sobre el gobierno y con él, la capacidad de premiar o castigar el
desempeño de partidos y personas en la función pública.

Falla 5: Fallas en la renovación de funcionarios e instituciones

Fallas específicas Manifestaciones (síntomas) concretas

15 Manipulación del proceso 90 Aportaciones excesivas a campañas

político 91 Fraude electoral
92 Compra de credenciales
93 Relleno de urnas
94 Interferencia en la designación de funcionarios
electorales
16 Fallas en la designación 95 Condicionalidad política excesiva (chantaje)
96 Obstrucción
97 Interferencia al proceso de designación
98 Ataque a individuos
17 Fallas en la reforma de instituciones (captura regulatoria, corrupción, obstrucción)

377
CCCLXXVII
 Esta forma de falla del Estado es muy grave ya que distorsiona la elección
democrática y la designación de funcionarios. Algunas de las acciones que hacen
posible esta manipulación son la contribución ilegal a campañas políticas, el ma­
nejo de precampañas, el fraude electoral, como la compra de credenciales, el
voto de los muertos, el relleno de urnas, la cancelación de votos de la oposición,
la interferencia ilegítima en la designación de funcionarios electorales. También
puede tomar la forma de cooptación de representantes ciudadanos y fedatarios,
uso electoral de la política social, clientelismo, reconfiguración de distritos elec­
torales. Evidentemente conviene traer aquí lo que hemos desarrollado en térmi­
nos de corrupción, influencia ilegítima, fallas de operación y de agencia.
Otro ejemplo se vincula con la interferencia en la designación de funciona­
rios públicos para puestos clave que requieren la ratificación del Senado de la
Comisión Permanente del Congreso de la Unión,17 o de los congresos locales. De
particular importancia es la designación de jueces y autoridades electorales, por
su efecto en la renovación de funcionarios e instituciones. Las patologías incluyen
condicionalidad excesiva para las designaciones (que en un extremo pueden lle­
gar al chantaje), la obstrucción, la interferencia a los procesos de designación o el
ataque sistemático a la fama y reputación de algunos individuos. Como se men­
cionó al inicio del trabajo, hay escasos medios de defensa en estos casos.
Las fallas en la reforma de instituciones pueden ser igualmente graves ya
que con frecuencia se posponen por medios no legítimos cambios en la defi­
nición de facultades, atribuciones, formas de operación y recursos. También
aquí están presentes muchas de las fallas ya mencionadas, como condiciona­
lidad excesiva, conflictos de interés, resistencia administrativa, obstrucción
junto con corrupción, fallas de operación y captura regulatoria.

Fallas sistémicas o de integración del Estado18

Esta falla general es una de las más complejas y potencialmente costosas para
cualquier Estado; probablemente lo sea también para México. Las fallas sis-

17
Este es el caso de los magistrados del Poder Judicial de la Federación; el director de la Comisión Nacional
de Derechos Humanos; los consejeros del Instituto Federal Electoral; el gobernador y los subgobernadores del
Banco de México; los comisionados de la Comisión Federal de Competencia Económica; los vocales de la junta
de gobierno del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario; los comisionados de la Comisión Federal de
Acceso a la Información Pública Federal; de algunos secretarios y subsecretarios; embajadores, etcétera.
18
La eficiencia de programas individuales frente a la ineficiencia integral puede verse como un caso de la
"Tragedia de los comunes" o Tragedy of the Commons (Peters, 2003).

378
CCCLXXVIII
témicas o de integración se puede describir a partir de cuatro fallas específi-
cas, que son:

1) solución inadecuada de los retos del proceso de la política pública;

2) competencia política que coopta acción pública;
3) competencia depredadora entre órdenes de gobierno, y
4) incapacidad de acción colectiva. Vamos a ver una por una.

Solución inadecuada de los retos del proceso de la política pública. Esto ocurre
cuando se incumple con alguno de los requisitos críticos de la política, como
son la representación de intereses diversos, la validación de opciones relevan­
tes, la incorporación de información, la evaluación y la negociación. Estas
fallas dan como resultado políticas que son rechazadas por grupos relevantes
que fueron excluidos del proceso o que son patentemente ineficaces o sesga­
das. Los medios de influencia ilegítima son los que se han descrito en aparta­
dos anteriores e incluyen corrupción, clientelismo, captura regulatoria, entre
otros. Se deben tomar en consideración las fallas en cada uno de las cinco
patologías anteriores, además de las que se citan en este propio apartado. Se
trata de una falla globalizante.
Competencia política que coopta acción pública. Obstrucción (toma de instala­
ciones, bloqueos). Condicionamiento regulatorio (creación de órganos autó­
nomos al vapor, nombramiento preventivo de funcionarios transsexenales).
Herencias letales entre gobiernos sucesivos. Este tema de herencias puede
tomar varias formas, como las negociaciones y prácticas clientelares, el otor­
gamiento de beneficios laborales especiales de carácter clientelar, el estableci­
miento de relaciones contractuales con compromisos de largo plazo.
Competencia depredadora entre órdenes de gobierno. Esta forma de competen­
cia tiene muchas manifestaciones. Algunas de las tradicionales han sido el
ejercicio de facultades extralegales o metalegales de presidentes, gobernado­
res y alcaldes, el uso político de contrapesos entre poderes (horizontales y
verticales), y la obstrucción política por demandas espurias (controversias
constitucionales, amparos, juicio político). Otras prácticas difundidas han
sido el condicionamiento o retraso en entrega de recursos públicos, general­
mente asociado con problemas de opacidad, con frecuencia para generar
ahorros fiscales al imposibilitar el ejercicio del gasto, el incumplimiento de
acuerdos o responsabilidades y la opacidad en la operación de los sistemas
nacionales que requieren la coordinación entre gobiernos y agencias.

379
CCCLXXIX
 Incapacidad de acción colectiva. Este es uno de los temas críticos para evaluar
la eficacia de las formas de integración y coordinación y tiene manifestaciones
muy importantes. La primera es la generación insuficiente de bienes públicos,
como educación, sanidad y salubridad, salud, seguridad pública, calidad ambien­
tal, estabilidad económica, competitividad de las leyes e instituciones, apertura
para la competencia económica, imperfecciones de mercado, infraestructura,
entre otros. La atención de fallas en la operación de agencias por falta de eficien­
cia de los mecanismos de subsidiariedad. Otra manifestación de incapacidad de
acción colectiva corresponde a las soluciones de NO cooperación a casos de dilema
de prisionero, que se manifiestan en conductas como la evasión fiscal, la corrup­
ción, el ¡pago de peaje, el pago de servicios públicos como el agua o la electricidad
de los municipios o la utilización de infraestructura.
De distinta naturaleza pero igualmente serias pueden ser las fallas a la
acción colectiva en casos de representación inadecuada de minorías y grupos
con bajo poder de organización y representación, como son las pequeñas
empresas, las cooperativas, los consumidores y las regiones apartadas. Tam­
bién significativos son los problemas para generar políticas públicas que
generen resultados eficientes de acuerdo con algún criterio aceptado apriori,
como puede ser el de Pareto (algún actor se beneficia sin perjudicar a otros),
Rawls (se beneficia más o se perjudica menos a los más pobres), o de Sartori
(aumenta la masa total disponible de satisfactores).
Atención aparte merece el tema de la participación ciudadana espuria.
Esto se refiere al uso político o cosmético de la participación ciudadana en las
decisiones y procesos de la administración y de la política pública. El tema ha
recibido gran apoyo en la nueva regulación y por el surgimiento de organis­
mos de la sociedad civil, pero la manipulación y simulación han sido muy
frecuentes, tal vez la regla. Se trata de la proyección de una imagen de mo­
dernidad tras una realidad de control político.

Incapacidad de satisfacer los fines del Estado

Esta es la última patología propuesta. Se refiere a la incapacidad de atender

los fines primarios del Estado. En este caso nos concentramos en seis de ellos,
que son:

1) violación de derechos y garantías individuales y sociales;

2) patologías en el Estado de derecho;

380
CCCLXXX
 CUADRO 6
FALLAS SISTEMÁTICAS O DE INTEGRACIÓN DEL ESTADO

Fallas específicas Manifestaciones concretas

18 Soluciones inadecuadas de los retos

del proceso de la política pública
19 Competencia política que coopta la Herramientas letales entre gobiernos sucesivos
acción pública Condicionamientos
Regulatorios
Obstrucción (bloqueos, toma de instalaciones)
20 Competencia depredadora entre órde­ Ejercicio de facultades extralegales o metalegales
nes de gobierno Incumplimiento de acuerdos o responsabilidades
Opacidad en sistemas nacionales
Uso político de contrapesos entre poderes
Obstrucción política por demandas espurias
Condicionamiento o retraso en entrega de re­
cursos
21 Incapacidad de acción colectiva Generación insuficiente de bienes públicos
Solución de no cooperación a casos del dilema
del prisionero
Participación ciudadana espuria
Incapacidad de generar resultados eficientes
Atención de fallas

3) condiciones inadecuadas para la producción de satisfactores;

4) fallas de mercado no atendidas;
5) atención ineficaz ante fallas sociales, y
6) incapacidad de mediar eficazmente en las relaciones internacionales.

Violación de derechos humanos, derechos económicos y garantías individuales y

sociales. Los derechos son considerados la razón de ser de un Estado contem­
poráneo. Por su importancia, la evaluación de fallas en la protección de los
derechos humanos debe considerar todos los supuestos analizados en las cin­
co patologías anteriores: corrupción administrativa, fallas de operación del
Estado, captura regulatoria, subversión de la justicia, fallas en la renovación
de funcionarios e instituciones, y fallas sistémicas o de integración.19
19
La Declaración Universal de los Derechos Humanos señala que se deben proteger los siguientes: 1) dere­
cho a la vida, la libertad y la seguridad; 2) protección a la integridad: nadie será sometido a tortura, penas crueles,
o trato inhumano o degradante; 3) derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica; 4) igualdad ante la ley
(no discriminación); 5) derecho a recurso efectivo ante tribunales competentes; 6) protección frente a detención
o destierro arbitrario (derecho a tener una nacionalidad); 7) derecho a ser oídos públicamente y con justicia en
tribunal (independiente e imparcial) para la determinación de derechos y de obligaciones; 8) presunción de ino-

381
CCCLXXXI
 En este tema se pueden citar tres tipos de derechos humanos: los civiles
y políticos; los económicos, sociales y culturales, y los propios de la solida­
ridad. Los derechos civiles y políticos involucran la protección del sistema
judicial, el proceso electoral, la seguridad y dignidad en la fuerza policial y
las cárceles, así como la protección contra tortura, detención arbitraria, desa­
parición forzosa, juicios injustos e intimidación electoral. Por su lado, los
derechos económicos, sociales y culturales se refieren al acceso a la salud,
educación y seguridad social; no discriminación (por origen étnico, género,
lengua). También se puede hacer referencia a los los derechos económicos
tradicionales como son la protección de derechos de propiedad y el cumpli­
miento de contratos (Rodric, 2007). Finalmente, los derechos por la solida­
ridad son más complejos e involucran temas como la compensación de
errores del pasado, la asistencia técnica, el alivio de la deuda o la degradación
ambiental o el comercio injusto.
Patologías en el Estado de derecho. Esta patología específica retoma la pro­
puesta de Diego Valadés (2002), la cual incluye la "irregularidad constitu­
cional", que implica la coexistencia de normas con plena eficacia con otras
cuyo cumplimiento es meramente formal, así como el "desplazamiento" de
la norma constitucional, que puede ser abierto o encubierto, con la mera
simulación de cumplimiento. También incluye la aplicación ilegítima de la
norma que se puede manifestar en el rechazo a autoridades hipotéticamen­
te ilegítimas, la negación del derecho a la resistencia a la opresión y, en su
extremo, el derecho a la revolución y a la desobediencia civil. Finalmente,
también se refiere a la no aplicación de la norma sin contravenir el Estado
de derecho.20
Condiciones inadecuadas para la producción de satisfactores. Esto se refiere a
aspectos como la infraestructura insuficiente; normas y leyes no competitivas

cencía; 9) protección de la ley frente a injerencias a la vida privada o frente a ataques a la honra o la reputación,
y 10) derecho a la propiedad tanto individual como colectiva. Convenciones posteriores han ampliado y aclarado
la naturaleza de la protección.
20
Las condiciones que deben cumplirse para que ocurra que la "no aplicación de la norma no afecte el Es­
tado de derecho" requiere según, Diego Valadés, que se satisfagan cada una de las siguientes circunstancias: 1) se
evita un daño mayor que el que ocasionaría con su aplicación. No puede ser resultado de negligencia o lenidad.
2) La autoi'idad cuenta con legitimidad política de control legítimo que deben valorar la actuación de la autoridad
que no aplicó la norma. 4) La decisión debe ser en todo caso razonada. 5) No debe entenderse como práctica
derogatoria. 6) F.s excepcional. 7) Debe ser objeto de examen por parte de los órganos legislativos para valorar las
condiciones de vigencia de la norma, la posibilidad de su posible reforma. 8) Las causas de no aplicación deben
ser estudiadas por los óiganos de control político tanto en lo que se refiere a las políticas públicas que las generan
como de las políticas públicas que no las resuelven. 9) La decisión de no aplicar la norma debe ser siempre revo­
cable y enmendable de origen.

382
CCCLXXXII
 o inestables; la existencia de un sistema o una práctica fiscal depredadora o
que genere ventajas artificiales a ciertos sectores; el alto costo de operación;
el funcionamiento inadecuado de los mercados. En su conjunto se refieren a
prácticas no competitivas que generen beneficios arbitrarios a ciertos sectores
en contra de otros o que impongan condiciones de alto costo y fácil extrac­
ción de rentas por funcionarios públicos y grupos de interés.
Fallas de mercado no atendidas.21 Esta patología se relaciona con la ante­
rior, pero ahora se enfoca a la incapacidad para atender lo que se denomina
tradicionalmente como "fallas de mercado". Las principales fallas que de­
ben corregir la regulación, los supervisores o los mercados promovidos por
los gobiernos son la ineficiencia y concentración por información incom­
pleta; la competencia imperfecta, que incluye en el tanto los monopolios
naturales como diversas formas de oligopolio y oligopsonio (influye en el
precio de mercado); la insuficiencia de bienes públicos, y la influencia de
externalidades tanto positivas como negativas asociada a la operación pri­
vada. Este último elemento refiere a temas tan importantes como la conta­
minación, la provisión de infraestructura y, por supuesto, la insuficiencia
de bienes públicos.
Atención ineficaz ante fallas sociales. Este es un gran tema que atañe a la
operación directa tanto de las instituciones de gobierno como de las enti­
dades de interés público, como son los partidos políticos, los sindicatos, las
minorías. Otra manifestación de esta falla es la incapacidad para garantizar
el derecho a participar en debates públicos y en el diseño de políticas. Ma­
nifestaciones serias de incapacidad también aparecen en la habilidad para
mediar en conflictos, garantizar la paz, atender las necesidades de las mi­
norías, mediar la capacidad de influencia de las "minorías intensas", o más
en general para generar condiciones de equidad entre distintos actores
sociales (Sartori, 2005).22

21
A nivel macroeconómico, Dani Rodrik cita como fallas de mercado: 1) las externalidades del aprendi­
zaje o de la información, que incluyen la acumulación de experiencia productiva que se conoce en la literatu­
ra como leaming-by-doing, las externalidades del capital humano y del conocimiento de mercado), y 2) las
fallas de coordinación o externalidades del tamaño de mercado, que agrupa los efectos sistémicos de infraes­
tructura, el mercado de insumos intermedios, la distribución de riqueza y el aumento en salarios por produc­
tividad.
22
E1 término se utiliza en el sentido de Giovanni Sartori, para referir a grupos reales capaces de subsistir y
de autorreforzarse. Estos grupos "intensos" tienen la capacidad de atraer grupos no intensos y, por lo tanto, son
capaces de ejercer defacto un poder de "veto" que excede su peso numérico y su capacidad de representación. La
relevancia de la intensidad de las preferencias reside en que los procesos de decisión democrática están inadecua­
damente equipados para tratar las diferencias en la intensidad de las preferencas.

383
CCCLXXXIII
 Falla 7: Incapacidad de satisfacer los fines del Estado

Fallas específicas Manifestaciones (síntomas) concretas

22 Violación a los derechos humanos, derechos económicos y garantías individuales y

sociales
23 Patologías en el 116 "Irregularidad constitucional": Coexistencia de normas con plena
Estado de eficacia pero con cumplimiento meramente formal
derecho (Diego 117 "Desplazamiento" de la Abierto
Valadés) 118 norma constitucional Encubierto: simula cumplimiento
119 Aplicación ilegítima de la Derecho a la resistencia a la
norma: rechazo a autoridades opresión
120 hipotéticamente ilegítimas Derecho a la revolución
121 Derecho a la desobediencia civil
122 No aplicación de la norma sin contravenir el Estado de derecho
24 Condiciones 123 Insuficiente infraestructura
inadecuadas 124 Normas y leyes no competitivas
para la 125 Inestabilidad de normas
producción de 126 Sistema fiscal predador
satisfactores 127 Alto costo de operación
128 Funcionamiento inadecuado de mercados
25 Fallas de 129 Ineficiencia y concentración por información incompleta
mercado no 130 Competencia imperfecta y monopolio natural (influye en el
atendidas precio de mercado)
(insuficiencia 131 Monopolio natural inadecuadamente regulado
de bienes 132 Insuficiencia de bienes públicos
públicos) 133 Externalidades (positivas o negativas)
26 Atención 134 Garantizar la participación
ineficaz ante 135 Mediar en conflictos
fallas sociales 136 Garantizar la paz
137 Condiciones de equidad
138 Atender necesidades de minorías
139 Mediar intervención de minorías intensas
27 Incapacidad de 140 Representación ineficaz Reguladores globales
mediar 141 de intereses nacionales Supervisores globales
eficazmente 142 Mecanismos de coordinación
relaciones 143 Relaciones bilaterales
internacionales
144 Interferencia Corrupción de empresas
145 internacional no legítima presiones de organismos
internacionales
146 Negociación inequitativa de reglas
internacionales (comercio, estándares,
servicios, inversión, uso de recursos
mundiales)
147 Condicionalidad excesiva (créditos,
salvamentos, programas económicos)

384
CCCLXXXIV
 Incapacidad de mediar eficazmente relaciones internacionales. LaS fallas de Esta­
do también pueden tener una fuente externa. La soberanía en una democra­
cia se ha definido tradicionalmente como la capacidad de sus ciudadanos para
decidir dentro de un territorio. La interferencia internacional se refiere a la
imposición o condicionamiento grave de decisiones de un Estado sin mediar
los procesos previstos por las normas de éste para decidir. Esta sobreposición
puede manifestarse como una forma de influencia ilegítima, similar a la men­
cionada en los rubros anteriores como la corrupción de empresas, la captura
regulatoria o la subversión de la justicia.
También puede tener otras fuentes como la negociación inequitativa de
reglas internacionales de comercio, estándares en productos, servicios o acti­
vos (en salud, alimentos, equipos, commodities), propiedad intelectual, fórmu­
las para compartir la masa fiscal producida globalmente. Otro ejemplo puede
ser el de las presiones excesivas o permisividad de organismos internacionales
(Stiglitz, 2002), o de la condicionalidad excesiva en créditos, comercio, pro­
gramas de estabilización por crisis económicas (programas económicos y
fortalecimiento monetario y fiscal). También se puede manifestar por la ex­
plotación unilateral sin apego a normas (o la negación al establecimiento de
normas) para la explotación y el uso de recursos mundiales en zonas territo­
riales no asignadas a país alguno y los derechos a contaminar el medio am­
biente común (aire, aguas, mares). Finalmente, la propia corrupción adminis­
trativa que involucra a empresas transnacionales, gobiernos extranjeros y
hasta organismos internacionales.23
Este tema es muy complejo. Con frecuencia se argulle la falta de legiti­
midad inicial de las autoridades en países sujetos a presiones y a procesos de
influencia ilegítima; apelando a un bien mayor para la propia población de las
entidades federativas. A pesar de esto, en muchas ocasiones este tipo de argu­
mentos esconden otra clase de intereses.
Con esto terminamos la exposición de las siete grandes patologías, las
fallas específicas y algunas de sus manifestaciones que podrían ser más rele­
vantes. Dada la complejidad de los estados modernos, son muchas las cosas
que pueden funcionar mal. En este momento conviene recordar que la lista
anterior conforma una serie de hipótesis sobre posibles áreas de mal funcio­
namiento del Estado. Cada una de las hipótesis está en espera de atención, de
evidencia y de su posible comprobación.
23
La alta corrupción está vinculada frecuentemente con empresas multinacionales. El surgimiento en los
últimos años de códigos internacionales para frenar la corrupción marca un avance todavía insuficiente.

385
CCCLXXXV
ALGUNAS LECCIONES DE LA LITERATURA:24
POR QUÉ LAS FALLAS DE ESTADO SON CRÍTICAS

Ahora conviene recurrir a la literatura empírica con el fin de derivar algunas

observaciones sobre la incidencia de la corrupción y otras fallas de gobierno.
En términos generales, en esta sección se plantea que la corrupción conlleva
costos muy altos y de naturaleza muy diversa. También se plantea que las
fallas de Estado ¡pueden llegar a ser tan graves y tener un efecto tan profundo
en el funcionamiento de la economía, el sistema político o la administración
pública, que (a pesar de sus grandes costos colaterales) puede aliviar parcial­
mente los efectos globales negativos de las distorsiones estructurales. Si bien
es cierto que esta situación extrema muy pocas veces se encuentra en la prác­
tica, también lo es que se utiliza como justificación moral de la corrupción. En
cambio, con frecuencia mucho mayor, especialmente en países en transición,
se ha observado que la corrupción refuerza otras fallas de Estado, y que desvía
el diseño de instituciones y de políticas públicas. También se ha encontrado
que la eficacia de las respuestas frente a la corrupción requiere conocer a quién
beneficia y cómo opera, más allá de sus manifestaciones externas.
Se presentan 10 conclusiones de la literatura con el fin de identificar retos
para mejorar la calidad de la función pública y el funcionamiento de las ins­
tituciones.
Uno. La corrupción beneficia a los directamente involucrados, pero gene­
ralmente reduce el ingreso y el bienestar del resto. Los estudios empíricos
muestran una correlación muy fuerte entre corrupción y control del Estado
sobre la economía, la debilidad de normas e instituciones democráticas, la
integración en la economía global, así como mayores niveles de pobreza
(Alam, 1989). La corrupción "produce ineficiencia e injusticia en la distribu­
ción de beneficios y costos públicos" (Rose-Ackerman, 1999: 226).
Dos. Podría haber casos extremos en situaciones en que están presentes
otras fallas de Estado profundas en que la corrupción sea beneficiosa. Joseph
Nye, en su artículo sobre corrupción y desarrollo político, publicado en 1967,
plantea 12 entornos de corrupción y concluye que solamente en dos de ellos
existe la posibilidad (aun cuando ésta sea baja) de que los beneficios de la
corrupción excedan a los costos. En todos los demás considera que los costos

24
E1 concepto lecciones debe entenderse de manera laxa ya que se refiere a conclusiones de algunos trabajos
que se derivan de marcos conceptuales particulares, pero que deben entenderse como hipótesis generales para
pensar las filias del Estado y la buena gobernanza.

386
CCCLXXXVI
 exceden los beneficios (Nye, 1967: 424). Estos casos de posible balance posi-
tivo pueden presentarse en el caso de gobiernos controladores que evitan la
inversión productiva, cuando la corrupción se genera en la parte alta del go-
bierno y cuando la élite gobernante sea modernizadora.25 Este planteamiento
se ilustra a partir de la siguiente cita:

Bajo algunas circunstancias Mandevill tiene razón al señalar que el vicio

privado puede causar beneficio público. La corrupción probablemente ha
sido, en balance, un factor positivo para el desarrollo económico ruso y ame-
ricano. Por lo menos dos factores importantes del desarrollo político británi-
co y americano -el establecimiento del sistema de gabinete en el siglo XVIII y
la integración de millones de migrantes en el siglo XIX- fueron basados en
parte en la corrupción.26

Una segunda cita clásica proviene del trabajo de Samuel Huntington:

La corrupción provee beneficios inmediatos, específicos y concretos a grupos

que de otra manera serían totalmente alienados de la sociedad. La corrupción
puede por tanto ser funcional para el mantenimiento del sistema político de
la misma manera en que puede serlo para su reforma.27

Argumentos semejantes a éstos, con distintos grados de sofisticación y

evidencias, se han utilizado para generar toda una corriente de acciones al
amparo de una lógica (éticamente muy compleja) del "mal menor".28
Esta lógica de Nye y de Huntington ha sido reconstituida por Susan
Rose-Ackerman, quien usa modelos más rigurosos para concluir que es muy
poco probable que se presente el caso de corrupción beneficiosa. El trabajo
empírico de autores como Shahid Alam llega a conclusiones semejantes.
Por su parte, Robert Kiltghaard revisa tres posibles tipos de beneficios
de la corrupción. El primer caso, de tipo económico, podría resultar cuando
la corrupción contribuya a mitigar políticas ineficientes o injustas. El se-

25
En palabras de Huntington (1968): "En términos de desarrollo económico, la única cosa peor que una
sociedad con una burocracia rígida, sobrecentralizadora y deshonesta, es una con una burocracia rígida, sobre-
centralizadora y honesta".
26
Cita de Joseph Nye (1967:417). La referencia a Bernard Mandeville es: "Vicios privados por la adminis-
tración diestra de un político hábil puede transformarse en beneficio público".
27
Huntington es citado por Michell Selignson (2002: 408).
28
Conviene ver el caso de organismos internacionales como las Naciones Unidas. Recientemente se ha re-
conocido la tolerancia a la corrupción como un medio de hacer llegar ayuda a poblaciones vulnerables y llevar
créditos a proyectos de infraestructura.

387
gundo sería un ejemplo de beneficio político y podría resultar cuando la
corrupción llevara a "comprar" unidad, inclusión de minorías, consenso
para la toma de decisiones o la reducción de conflictos. El tercer y último
caso podría ocurrir cuando la corrupción se utiliza para promover intereses
de la organización pública, especialmente cuando lleva a eliminar restric­
ciones innecesarias.
La conclusión es que no se debe aceptar con ligereza que un acto de corrup­
ción pmede generar resultados positivos. Hay por lo menos tres razones para
ser cautos. En primer lugar, los supuestos beneficios deben ser ponderados
contra pérdidas, incluidas las desviaciones en los objetivos de la política y los
efectos negativos sobre la estructura de gobierno. En segundo lugar, se debe
reconocer que la corrupción tiene generalmente efectos serios sobre el siste­
ma que evalúa méritos dentro de la administración pública, la gestión de re­
cursos y el cumplimiento de objetivos organizacionales. Finalmente, la
corrupción genera incentivos negativos para el tortuguismo (como incentivo
para recibir dádivas), la extorsión o la captura regulatoria.
En este tercer punto, dos conclusiones son relevantes. La primera es una
nota ele cautela eme resulta de la evidencia empírica que sugiere que el efecto
positivo es extremadamente raro y no se presenta cuando la corrupción ocurre
de manera masiva. La segunda conclusión es que más allá de cuestionar los
argumentos posiblemente maniqueos, la observación no desaparece ya que es
posible que una estructura jurídica o de gobierno esté sujeta a distorsiones
tan graves que la corrupción pueda generar resultados contraintuitivos. La
estructura importa.
Tres. La corrupción genera incentivos y procesos que la arraigan y profun­
dizan. Este es el caso del círculo vicioso que puede darse y que se ha documen­
tado en la práctica entre corrupción y diversas formas de captura de las auto­
ridades públicas. Esto también se ha documentado en casos como la emisión
de normas administrativas que facilitan la extorsión, la captura de reformas, la
definición de procesos para la licitación de obra pública, las privatizaciones
o el otorgamiento de permisos de importación o créditos preferenciales
(Walton, 2005).
Cuatro. La elección institucional óptima se ve condicionada por la forma y
la profundidad de la corrupción. Pocas cosas son más importantes y tan dura­
deras en un sistema de gobierno como las instituciones. El cambio institucio­
nal es uno de los mayores retos para las reformas. A pesar de esto, son frecuen-

388
CCCLXXXVIII
 tes los errores en la elección de instituciones. Como vimos antes, es una de las
grandes fallas de acción colectiva en que puede incurrir un Estado.
Gleaser y Schleifer analizan el caso de la protección de los derechos de
personas y corporaciones frente a los daños causados por terceros como ejem­
plo de externalidades que deben ser atendidas por los gobiernos. Estos autores
afirman que la elección institucional está condicionada por factores como los
costos de transacciones, la vulnerabilidad ante la corrupción, la capacidad prác­
tica del marco legal de solucionar un problema y la tasa de retorno de la inter­
vención pública que resulta de la probabilidad de detección de problemas y la
penalidad impuesta a los actores que incurren en el abuso de las normas.29
Cinco. El diseño de políticas públicas debe tomar en cuenta la corrupción.
Otra forma de enunciar esta lección sería que la capacidad del Estado para en­
frentar fallas de mercado se reduce cuando está presente la corrupción. Este
hecho lo ilustran Ades y Di Telia para el caso de la política industrial que incor­
pore elementos como subsidios, beneficios fiscales, créditos blandos, compras
públicas preferenciales o créditos preferentes para exportación. Su análisis parte
de la premisa de que la política industrial genera incentivos para la captura y la
corrupción ya que beneficia a ciertos sectores sobre los demás. El análisis mues­
tra que la corrupción desvía y compromete la política hasta el punto en que al­
tera el monto óptimo de la intervención. Un resultado consistente con el mode­
lo es que ciertos tipos de corrupción pueden volver totalmente ineficaz una
política, y hacer que pierda el apoyo social, aun cuando cumpla con sus fines. En
consecuencia, estos autores sugieren que el efecto de la corrupción debe tenerse
en cuenta al evaluar el costo-beneficio de las políticas públicas
Seis. Las reformas pueden ser capturadas y las fallas desvían el efecto de
las reformas. Si bien es cierto que la reforma es el mecanismo de adecuación
institucional que permite corregir errores de elección previos, también es
cierto que los periodos de reforma también son periodos en los que se pueden

29
A1 analizar el efecto de la corrupción, identifican que tres regímenes de protección a daños pueden ser
óptimos, pero que cada uno lo es dependiendo del grado de corrupción presente. El primer régimen descrito
corresponde a un escenario en el que se presenta un nivel de corrupción alto, no se puede confiar ni en autorida­
des administrativas ni en jueces y las opciones son no hacer nada o buscar arreglos y contratos privados por
medio de la presión y la fuerza. Cuando se reduce el nivel de corrupción más allá de un umbral que se presenta
en un modelo muy sencillo, se vuelve racional adoptar un sistema de protección basado en la regulación y en la
supervisión directa del gobierno. En este segundo escenario, los afectados pueden tener la protección burocrática
además del recurso de las cortes. Esta doble protección amerita la emisión de leyes particulares y la inversión en
instituciones que en casos de mayor corrupción no serían funcionales. finalmente, cuando la corrupción es muy
baja, no se requiere la doble protección de la burocracia y de las cortes y el litigio privado al amparo de leyes
generales es suficiente. Claramente la tercera opción es más barata de operar ya que ahorra no SÓlo el COStO insti­
tucional de los supervisores sino también los costos de las regulaciones y las cortes especiales.

389
CCCLXXXIX
manifestar la corrupción y la influencia ilegítima que resultan en captura re-
gulatoria. Las reformas tienen efectos más lentos y de menor repecusión en
países sujetos a fallas de Estado e influencia ilegítima. Adicionalmente se
debe reconocer que algunas reformas cambian la forma de corrupción y de
captura pero no necesariamente mejoran la calidad institucional y las capaci­
dades de un gobierno (Hellman, Jones, Kaufman y Schankerman, 2000).
Siete. En un sistema con múltiples imperfecciones, la reducción de la
corrupción no necesariamente lleva a una mayor eficiencia. Esta observación se
puede justificar desde dos perspectivas diferentes. La primera parte de la lógica
de modelos económicos en los que reducir una restricción no necesariamente
amplía la frontera de posibilidades ni mejora el bienestar (Hausman, Rodrik y
Velasco, 2005). La segunda perspectiva es la que emerge de modelos de creci­
miento ante cambios estructurales en los que se presentan efectos no lineales y
que incluso cambian de signo al avanzar en las reformas (Sánchez, 2006).
Ocho. Manifestaciones externas de corrupción que son semejantes en apa­
riencia pueden representar lógicas operativas radicalmente distintas que po­
drían requerir soluciones también diferentes. La literatura ha mostrado que
es útil pensar en la existencia de un mercado de corrupción en el que se ne­
gocian permisos, licencias, normas, leyes o favores en la aplicación de la ley. Hay
muchas posibles estructuras de "mercado", entre las que se encuentran: la clep-
tocracia o monopolio público, oligarquía o monopolio privado, competencia de
múltiples corruptores y múltiples rentistas, o un oligopolio bilateral.30 Es im­
portante saber quién gana y quién pierde con la corrupción. Esto permite
identificar los procesos que la generan y ayuda a diseñar programas para
combatirla.
Nueve. Las acusaciones, fundadas o no, de corrupción han sido parte del
proceso de competencia política y es argumento para legitimar gobiernos."
Diez. Los costos de la corrupción son muy altos. Se reflejan en la concen­
tración del ingreso y las oportunidades, generan desconfianza, reducen y
desvían el efecto de la política pública. En términos de Robert Kiltghaard, la
corrupción genera externalidades negativas, con costos mayores cuando dis-

30
Una excelente síntesis aparece en la obra citada de Susan Rose-Ackerman en la sección titulada "Corrup-
tion as an Economic Problem", que integra los capítulos 2 a 5.
31
Tres ejemplos recientes ilustran este fenómeno. El caso de la acusación de corrupción en Pakistán contra
Nawaz Sharif a su regreso del exilio por Pervez Musharraf, perpetrador del golpe de Estado. Un segundo ejemplo
es el caso de la ex primera ministra de Bangladesh, Khaleda Zia, y su hijo. El tercero es el llamado "caso Clears-
tream" como resultado de la aparición de una lista falsa de supuestos beneficiarios de corrupción de la venta de
barcos a Taiwán.

390
CCCXC
 torsiona incentivos o cuando involucra la extorsión. En contraste, tiende a ser
menor cuando involucra costos y beneficios exclusivamente privados.
El efecto de las fallas de Estado los podemos analizar por medio del que
resulta de la corrupción y de la captura regulatoria y, posteriormente, su
efecto conjunto en el diseño de las políticas públicas.
La corrupción afecta la asignación de recursos y la distribución del ingre­
so (concentra), distorsiona las decisiones sobre inversiones e incrementa los
gastos y reduce los ingresos del gobierno. Sus consecuencias inmediatas son
inhibir el crecimiento económico, fomentar la desigualdad social y entre gru­
pos, y empujar a las empresas a actuar fuera de la regulación y hacia la eco­
nomía informal y la subsistencia. Genera clientelismo ante corruptores, fo­
menta que las regulaciones se vuelvan excesivas y complejas para incrementar
la capacidad de funcionarios de atraer pagos ilegales. Lleva a la pérdida de
credibilidad del gobierno y desalienta la participación política.
La captura regulatoria tiene efectos semejantes. Debilita las condiciones
de equidad en la competencia entre actores para el control del Estado y como
consecuencia desvía la intención de las políticas públicas, debilita los consen­
sos, crea desconfianza y dificulta la comunicación entre la administración
pública y el resto del sistema político (partidos políticos y sociedad civil or­
ganizada). Genera lo que se ha llamado "fatiga por la reformas" (como rechazo
a priori a reformas estructurales) y lleva a debilitar los controles horizontales
y verticales o al control de un poder sobre otros. Inhibe el funcionamiento
tanto de la sociedad como del sector productivo y'degrada el desempeño de la
administración pública.
Conviene terminar con una nota de cautela. La información de las encues­
tas sobre la corrupción debe interpretarse con cuidado ya que los tipos más
visibles de ella no son necesariamente los más dañinos para la sociedad o los
que se deben atender de manera prioritaria. La corrupción de alto nivel, cuan­
do está presente, es muy difícil de detectar pero representa un costo muy alto
(contratos, concesiones, privatizaciones). Finalmente, la corrupción difundida
y socialmente poco penalizada, como la mordida para evitar impuestos y reque­
rimientos regúlatenos, tiene un alto costo acumulado (Rose-Ackerman, 1999).
Después de este largo recorrido por 10 lecciones del análisis de la co­
rrupción en el mundo podemos terminar con algunas observaciones. La
corrupción y la captura tienen un efecto negativo muy profundo en el diseño
de las políticas públicas, aun en los casos en que no son directamente afecta­
das. Las fallas del Estado obstaculizan las etapas críticas del proceso de la po-

391
CCCXCI
lítica. La falta de confianza y de participación dificulta la fijación de
prioridades de la acción pública (primacía, factibilidad, vulnerabilidad), la eva­
luación de los programas existentes (en términos de su incidencia, efecto, me­
dios, requerimientos, riesgos), y, sobre todo, dificultan la negociación y la ges­
tión pública de opciones de política. "Oligarquizar" algunas políticas
contamina el entorno de lo público y lleva casi fatalmente a empobrecer tan­
to las opciones como los resultados esperados.
Antes de terminar esta sección conviene subrayar que la experiencia al
analizar países en transición ha mostrado que las fallas del Estado facilitan la
corrupción y que ésta, a su vez, genera incentivos para preservar esas fallas o
hasta para reforzar las existentes y crear nuevas. Conviene subrayar que la
discusión sobre la corrupción arrancó hace 30 años con la preocupación de
que el concepto estuviera culturalmente determinado y no permitiera un
análisis general;32 también la de que el sesgo moralista dominara la discusión
e impidiera el estudio riguroso.33 Ciertamente estos dos temas se han resuelto
en los últimos años, pero persiste la inquietud sobre la medición y el diagnós­
tico estructural de las fallas del Estado y sobre la forma en que se deben
atacar por medio de reformas estructurales y políticas.
Conviene terminar esta sección con tres comentarios. Primero, la clasifi­
cación propuesta en el apartado anterior y la revisión de la literatura avalan
la conclusión de que la corrupción, siendo muy importante, es sólo uno de los
problemas que confronta una sociedad, pero confirma también que aquélla es
un instrumento accesorio en muchas de las fallas y que por lo tanto tiene una
vinculación sistémica con otras de las patologías mencionadas.
Segundo, la democracia enfrenta retos serios de agencia, asimetrías, fallas
de acción colectiva y elección institucional. Todos son elementos importan­
tes, ya que la debilidad del Estado se convierte en inequidad en la competen­
cia entre actores, menor contribución del Estado a los derechos humanos y
libertades individuales, arraigo de los problemas de agencia y, por supuesto,
en la ineficiencia e ineficacia de la administración pública.

32
Rose-Ackerman cita evidencia de algunos países en los que los sobornos tienden a ser considerados regalos
de buena fe. Wayne Sandholt?. y William Koetzle argumentan que hay tres tipos de definiciones: la primera
sustentada en una percepción de lo que lesiona el interés público; la segunda sustentada en estándares relativos
de lo que es corrupto para los ciudadanos movilizados, y la tercera la que hace referencia a la violación de leyes,
normas y principios legales. Reconocen que en la práctica la evidencia proviene de encuestas sustentadas funda­
mentalmente en la segunda definición.
33
En un artículo clásico Joseph Nye critica la falta de rigor en el análisis de la corrupción, así como la des­
calificación moral apriori que impide evaluar a fondo sus causas y efectos.

392
CCCXCII
 Influencia ilegítima y
fallas de Estado

Tercero, se propone que hay una relación perniciosa entre fallas del Esta­
do, debilidad institucional y eficacia de la política pública. Las tres se condi­
cionan recíprocamente en un círculo vicioso que requiere de una estrategia
integral para su reversión. En estas condiciones, es necesario tener cautela al
diseñar y evaluar las reformas, ya que en ocasiones los cambios regulatorios
y a las instituciones modifican las formas en que ocurre la "captura", pero no
necesariamente la eliminan.

Hipótesis sobre corrupción y fallas del Estado en México

Este documento inició con tres hipótesis generales sobre la debilidad de la

operación de los mecanismos de control de la operación pública. Éstas son: 1)
prevalece en México una muy alta tolerancia ante la corrupción, la ineficien-
cia y las fallas en la competencia política; 2) faltan competencias e instrumen­
tos sociales para detectar y actuar en contra de las fallas de gobierno, y 3) la
competencia política opera como un instrumento que merma la eficacia de Jos

393
CCCXCIII
controles formales del Estado contra la corrupción y la ineficiencia e influen­
cia ilegítima. Ahora conviene completar este panorama con un conjunto
adicional de cinco hipótesis que serán de utilidad para definir algunas pro­
puestas de combate contra la corrupción.
Cuatro. En México sigue habiendo un alto grado de corrupción y hay me­
dios institucionales insuficientes para combatirla. Como se mencionó, hay
avances, pero otros países lo hacen con mayor rapidez.
La corrupción se mantiene oculta como parte de la cifra negra (delitos no
denunciados) y que, aun cuando se conoce, queda impune al caer presa de un
sistema imperfecto de persecución del delito. Se denuncia muy poco y las esca­
sas denuncias se apoyan en fiscalías con competencias y medios insuficientes
para 1.a investigación y se enfrentan a leyes que dificultan la conformación de
delitos a tipos legales y que establecen medios de prueba difíciles de satisfacer.
Cinco. Está arraigada la práctica de usar las acusaciones de corrupción como
instrumento de presión política más que como medio para reducir la impuni­
dad y guiar la reforma de normas, prácticas e instituciones. En efecto, la acusa­
ción de corrupción, abuso de poder y falta de probidad pública se usa como
instrumento de desprestigio y desacreditación. En muchas ocasiones, aun
cuando las acusaciones pudieran tener mérito, algunos partidos prestan protec­
ción política y, mediante posiciones plurinominales en los congresos, la protección
del fuero. La negociación y el fuero han permitido a algunos posibles infracto­
res llegar a la proscripción de los delitos sin enfrentar un proceso.
Seis. Persisten justificaciones "morales" o "estratégicas" para recurrir a la
corrupción o a la influencia ilegítima. La hipótesis es que la evasión fiscal, el
soborno, la presión y otras formas de influencia ilegítima se interpretan como
respuesta racional y hasta beneficiosa dada la ineficiencia general del Estado,
la imperfección de las normas, el alto nivel de discrecionalidad en el servicio
público y lo generalizado de la corrupción.
Lina hipótesis complementaria sería que también los grupos de presión
(los poderes fácticos) recurren a los actos de corrupción, obstrucción e in­
fluencia ilegítima y los justifican como estrategia defensiva frente a lo que
perciben como problemas serios de captura (regulatoria o administrativa) y
otras fallas del Estado. Con frecuencia se ejercen como si representaran actos
de "legítima resistencia civil" frente a la desigual capacidad de acceder y
contrapesar el pioder.
Siete. No hay un consenso sobre la incidencia y el peso relativo de la corrup­
ción y otras fallas del Estado. Ciertamente falta información y análisis, pero

394
CCCXCIV
 también parece haber una gran tolerancia. En este marco, el apoyo para enfren­
tar la corrupción pierde fuerza y dificulta el diseño de una agenda clara.
Ocho. La corrupción y la influencia ilegítima se refuerzan entre sí, así como
otras fallas del Estado. Por lo tanto, atacar la corrupción en México requiere
confrontar las fallas de gobierno. Como todas las hipótesis, ésta requiere de
validación.

ALGUNAS PROPUESTAS DE SOLUCIÓN PARA MÉXICO

El enfoque propuesto en este trabajo consiste en atender de manera simultá­

nea los problemas de la corrupción y las otras fallas del Estado, particular­
mente el problema de la influencia ilegítima. La revisión de la literatura su­
giere que los avances en la transparencia y la rendición de cuentas, que han
sido significativos en México, podrían haber sentado las bases suficientes
para adoptar nuevas estrategias de combate contra la corrupción y para enca­
rar otras patologías del Estado, pero también pudieron haber generado nue­
vas desviaciones, fuentes renovadas de ineficiencia y obstáculo a la función
pública, formas más sofisticadas de evasión de la legalidad y, en su conjunto,
nuevos problemas que será necesario confrontar.
Esta hipótesis del doble efecto (de equistamiento más profundo y disimu­
lo más sofisticado) requiere reforzar la transparencia y el acceso a la informa­
ción, con indicadores para cada uno de los niveles de gobierno, pero también
hacer de la rendición de cuentas un proceso de retroalimentación mejor so­
portado por contrapesos y organismos técnicos de evaluación, así como con
formas más eficaces de participación de la sociedad. Es necesario completar
la agenda iniciada hace una década. Para esto se proponen 10 estrategias. En
seguida se enuncian y explica cada una de ellas.
Uno. Reforzar la transparencia y la rendición de cuentas. Es una agenda
todavía inconclusa. La reforma al artículo 6 constitucional34 requiere comple­
tarse con tareas importantes como eliminar limitaciones en algunas de las le­
yes estatales, aprovechar la innovación de otras, como la inclusión de sancio­
nes por incumplimiento de las obligaciones de transparencia, crear un sistema
34
El artículo 6 constitucional fue modificado por el Congreso de la Unión y publicado el 20 de julio de 2007.
La modificación establece que todos los estados y municipios deberán regirse por los mismos principios y bases
de máxima publicidad, gratuidad y facilidad material de acceso, así como la obligación de los estados y munici­
pios de estandarizar procedimientos de solicitud y entrega de la información. Se otorgó un plazo a las legislatu­
ras de los estados para modificar las leyes de transparencia a un año de la entrada en vigor de las reformas, que
correspondería al 20 de julio de 2008. Este proceso no ha terminado.

395
CCCXCV
nacional de indicadores de gestión y normas para revelar los recursos públicos
que entrega cada uno de los sujetos obligados a personas físicas y morales.
Los requerimientos de transparencia deben llegar no sólo a las institucio­
nes de gobierno y sus respectivos órganos desconcentrados y descentralizados
sino deben llegar plenamente a sindicatos, universidades públicas, entidades
que operan con concesiones del Estado (medios de información), programas
y proyectos financiados con recursos públicos, organismos de la sociedad ci­
vil que operan con fondos públicos, fideicomisos y a todos los órganos de
estados y municipios con distintos tipos de autonomía (en los casos en que
falte) (Cantú y Ruiz, 2006). Hace falta también incrementar la transparencia
de los modelos económicos que utilizan las autoridades fiscales y monetarias
(González-Aréchiga, 2004).
Dos. Adoptar un modelo formal para la evaluación sistemática e indepen­
diente de las políticas públicas. Ciertamente es necesario asegurar la mayor
independencia y competencia técnica de las auditorías y contralorías de los
distintos gobiernos, pero también es necesario avanzar hacia nuevas formas
de control de la función pública. La evaluación de las políticas públicas es un
ejemplo significativo. Se ha avanzado en el caso de la política social en escala
federal con el establecimiento del CONKVAL (Ley General de Desarrollo So­
cial, Diario Oficial de la Federación) y en el caso de los programas que operan en
el sistema nacional de desarrollo social. Son enormes los beneficios de la eva­
luación sustentada en métodos robustos e indicadores transparentes y de la
ejecución a cargo de evaluadores capaces e independientes.
La siguiente etapa consiste en ampliar el alcance de los órganos dentro de
un marco de autonomía y con un papel central del Poder Legislativo como
contrapeso de los ejecutivos.
Se requiere vincular la evaluación a la revisión de los programas como
parte de un proceso ordenado de política pública abierta a la participación
ciudadana (beneficiarios, partes interesadas y testigos) y a los recursos y pro­
cesos de coordinación fiscal. También se requiere vincular la evaluación con
las funciones de presupuestación y ejercicio del gasto público.35
Tres. Contravenir la influencia ilegítima en el ejercicio de la función públi­
ca y en el proceso legislativo. Este es un tema complejo, pero necesario. Es
35
Es significativo que la iniciativa de reforma a la Ley General de Presupuesto y de Responsabilidad Ha­
cendarla ele 2007, que tenía una reforma muy significativa al título sexto, "De la información, transparencia y
evaluación", para crear una función de evaluación, no fue aceptada por la Cámara de Diputados. Otras iniciativas
de vincular la evaluación a la Cámara de Diputados y a la Auditoría Superior de la Federación fueron discutidas
pero no aceptadas. F.s un área en que se requiere un avance decidido.

396
CCCXCVI
evidente que se debe normar el cabildeo, el conflicto de intereses, y reforzar la
aplicación de las normas que se refieren a los regalos y servicios a funciona­
rios.36 Es necesario reforzar las leyes de competencia económica y mejorar la
operación de entidades reguladoras en las actividades económicas sujetas a
concesión o a autorización pública, como las telecomunicaciones y el sector
financiero. Las compras públicas y las licitaciones son áreas en las que se debe
seguir reforzando la contraloría independiente, las contralorías sociales am­
pliamente facultadas para recabar información. La simplificación y reingenie­
ría de agencias y oficinas públicas también puede contribuir a confrontar estas
prácticas. También se debe pasar de códigos de ética generales a verdaderos
catálogos que tipifiquen comportamientos inadecuados. Finalmente, como se
ha mencionado, las leyes también deben facilitar la tipificación de delitos.
Cuatro. Ampliar facultades de los organismos de la sociedad civil para
vigilar las acciones de los gobiernos e identificar fallas del Estado. Este es un
tema crítico. La sociedad civil organizada y las comunidades pueden conver­
tirse en contrapesos eficaces contra la influencia ilegítima y el abuso de la
función pública. La transparencia y la rendición de cuentas requieren de
modelos interpretativos y papeles nuevos que generen incentivos para la par­
ticipación, el seguimiento y la evaluación de la función pública. Algunos
ejemplos del tipo de funciones que se pueden promover son las contralorías
sociales, los presupuestos participativos, los consejos consultivos, los instru­
mentos de denuncia. Una parte importante de la agenda tradicional todavía
sigue en espera de desarrollo y es la cultura de la legalidad.
En este sentido es necesario dar contenido práctico al Título Cuarto de
la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pú­
blicos para que se logre la participación de "los sectores social y privado", así
como de los "gobiernos estatales y municipales" en la elaboración del diag­
nóstico y el diseño de las acciones permanentes que están obligadas a seguir
todas las dependencias y entidades federales para combatir la corrupción de
sus servidores públicos, así como para fomentar su apego a las responsabili­
dades constitucionales.37
36
Es conveniente revisar el artículo 6 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos de 2006 para ampliar el alcance del conflicto de interés, así como ampliar el artículo 7 de la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos de 1982 con el fin de normar el concepto de conflicto de interés
en legisladores federales y estatales. También se requiere detallar los delitos de los servidores públicos en los
códigos penales con el fin de facilitar la conformación de delitos en los juicios.
37
Los artículos 109 y 113 de la Constitución General de la República establecen la obligación de los servi­
dores públicos de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de su
empleo, cargo o comisión.

397
CCCXCVII
 Cinco. Acelerar reformas para la transparencia y el combate a la corrup­
ción en estados y municipios (De la Cruz, Gabarrot, González-Aréchiga, y
Torres, 2006). El avance ha sido desigual. Las iniciativas pueden surgir de dos
fuentes distintas. La primera fuente de cambios podría ser el proceso desata­
do por la Ley de Reforma del Estado que estará vigente hasta abril de 2008
y que plantea la revisión del federalismo con posibles modificaciones a las
facultades y formas de coordinación de municipios, estados y la federación.
La agenda debe incluir las normas para la operación y el fortalecimiento de la
transparencia, la rendición de cuentas y la generación y el uso de los indica­
dores de gestión y desempeño (las reglas mencionadas del artículo 6 consti­
tucional), establecer mecanismos claros de subsidiaridad entre órdenes de
gobierno para atender derechos ciudadanos sin mediaciones, mecanismos
expeditos y de aplicación general para la resolución de conflictos entre esta­
dos y municipios sin incurrir en fallas del Estado, y reforzar la función fede­
ralista del Senado para atender derechos y velar por el Estado de derecho.
La segunda fuente de cambios, independientemente de los resultados de la
reforma en escala federal, es la reforma del Estado en las entidades. Es necesa­
rio impulsar la iniciativa desde éstas para reforzar la rendición de cuentas y la
transparencia en el ámbito local (incluyendo mecanismos para la declaración
patrimo'nial de los funcionarios), asegurar la representatividad democrática,
reforzar los contrapesos verticales y horizontales con escalas locales, promover
el servicio civil de carrera, asegurar contralorías y jueces independientes de los
ejecutivos locales, reforzar las leyes de procedimientos públicos, fomentar la
democracia directa (revocación de mandato, plebiscito, referéndum, etcétera),
promover la cultura de la legalidad y asegurar la protección de derechos.
Seis: Trabajar áreas críticas para el combate contra la corrupción en ám­
bitos de la federación y de las facultades compartidas entre los tres niveles
de gobierno. Casos críticos, como ya se ha mencionado arriba, son la policía,
los jueces y ministerios públicos, las aduanas, las oficinas de impuestos (tan­
to los federales como los que gravan la renta y el valor agregado así como los
impuestos prediales, derechos y aprovechamientos), la zonificación y los per­
misos de construcción, la protección del medio ambiente y las licitación y
ejecución de obra pública.
Siete. Reforzar la procuración de justicia en materia de corrupción y la
protección legal frente a abusos por calumnia y difamación. La grave dificultad
para resolver los procesos judiciales por corrupción y otros ejemplos de abuso
de poder e influencia ilegítima indica la necesidad de mejorar la tipificación de

398
CCCXCVIII
 delitos en las leyes, fortalecer las capacidades de investigación, renovar las fun­
ciones acusatorias e impulsar la compleja agenda de reforma del Poder Judicial.
Todo esto es necesario pero también establecer mecanismos más ágiles y trans­
parentes para la protección de la vida privada, la honra y la buena imagen, como
la que tiene el Distrito Federal (Gaceta Oficial del Distrito Federal, 2006).
Hay también una serie de temas que se han prestado a excesos y que re­
solverlos podría generar problemas serios. Dos ejemplos son la dificultad de
probar origen ilícito de los recursos de los funcionarios y la dificultad prácti­
ca de retirarles el fuero a lo que están en activo. Claramente ambos casos han
generado impunidad, pero una solución inadecuada podría poner en riesgo
derechos ciudadanos críticos. En este marco conviene reformar los códigos
penales con el fin de facilitar la conformación de los delitos de los servidores
públicos. También conviene reforzar en las leyes de responsabilidad o en los
códigos penales y llevar a la práctica el contenido del párrafo séptimo del
artículo 109 de la Constitución, que establece que corresponde a los servido­
res públicos justificar la procedencia lícita de su patrimonio y de los bienes
que hayan adquirido o de los que se conduzcan como dueños.
Otra posible iniciativa podría consistir en establecer un proceso judicial
expedito (no político) para eliminar el fuero en caso de sospecha de violacio­
nes graves a las normas. Cualquiera de estos temas debería ser llevado a la
práctica, ser complementado con el derecho de los acusados al total rembolso
de gastos y hasta una compensación en caso de resultar favorecidos en un
proceso judicial.
Ocho. Acelerar la simplificación administrativa en los tres órdenes de go­
bierno. A pesar de los avances, queda mucho por hacer. Convendría que los
congresos federal y de los estados adoptaran una estrategia para evaluar tanto
la vulnerabilidad de las leyes que emiten a la corrupción y la influencia ilegí­
tima como el efecto de la regulación en términos de los objetivos buscados.
Aunque ciertamente es más complejo también se requiere impulsar la evalua­
ción de instituciones.
Nueve. Mejorar la claridad de las bases de participación ciudadana en los
programas sociales, así como los estándares de servicios para que se convier­
tan en derechos ciudadanos exigibles. Algunas formas de clientelismo y ex­
torsión se pueden atender con un recurso básico de la democracia, que con­
siste en definir de manera explícita los derechos de participación en los
programas de los distintos órdenes de gobierno por medio de bases públicas.
Facilitar el derecho de hacer exigibles los servicios y apoyos puede contribuir

399
CCCXCIX
a desarrollar las competencias ciudadanas y a blindar los programas de mani­
pulación política o clientelar.
Diez. Impulsar una reforma administrativa profunda. Hay amplio acuer­
do en el sentido de que se requieren cambios en la conducción de la función
pública. Basta ver la gran cantidad de iniciativas para la reforma del Estado.38
El tema de la relación entre ambas reformas ha sido poco estudiado. Sin duda
muchas de estas iniciativas de reforma del Estado habrán de incidir, en algu­
nos casos de manera profunda, sobre la operación de los órganos de gobierno.
En efecto, una reforma llevaría a la otra, de suerte que la del ámbito adminis­
trativo podría verse como un objetivo secundario o derivado.
A pesar de que esta lógica es convincente, el argumento no niega la nece­
sidad ele una reforma administrativa autónoma, con fines propios e indepen­
dientes; a los que persigue la reforma del Estado. Para apoyar este argumento,
se puede afirmar que muchas de las fallas del Estado (ineficiencia, problemas
de coordinación, duplicidad de funciones) podrían mitigarse con una reforma
estratégica a la administración.
La pregunta es qué tipo de reforma administrativa se requiere. Este tema
demanda de una profunda discusión en México que hasta el momento apenas
se ha iniciado. Sün entrar en detalles, me permito esbozar algunos elementos
para la reforma administrativa:

1. Debe tomar elementos explícitos de participación y de corresponsabilidad

sobre la conducción social entre gobierno y sociedad en lo que ahora se ha
denominado "gobernabilidad integral".39

38
Algunas iniciativas importantes para la reforma del Estado han sido las reformas constitucionales en mate­
ria electoral, la reforma judicial aún pendiente de que la Cámara de Diputados considere las anotaciones del Sena­
do, la reforma hacendaria. Están pendientes aún la reforma constitucional para el cambio de régimen de gobierno
y las reformas en materia de federalismo.
39
Este concepto de "nueva gobernanza" también se conoce en la literatura con otros nombres, como "gober-
nanza en tres sectores' para Gowher Rizvi o "gobernanza pública distribuida" para la OCDE. Una descripción
relevante para nuestro contexto es la "nueva gobernanza" que, de acuerdo con Luis Aguilar, tiene nueve compo­
nentes: 1) Implica a instituciones y actores, dentro y fuera del gobierno. 2) Reconoce que en el abordaje de pro­
blemas debe ser flexible en términos de las fronteras y las responsabilidades. 3) Reconoce la interdependencia de
instituciones y actores en la realización de los objetivos de acuerdo con sus capacidades, información y recursos.
4) Reconoce la existencia de redes sociales de actores autónomos con capacidad de autogobierno en asuntos vita­
les para sus vidas y su convivencia. 5) Reconoce que se pueden alcanzar situaciones deseadas sin necesidad de
recurrir a la autoridad del gobierno o el mando del gobierno. 6) Plantea que la gobernanza se ejerce como proce­
so interdependiente entre gobierno y otros actores; que toma forma de asociaciones y redes, y protege a la socie­
dad con su dirección y su capacidad de resolver problemas. 7) La distinción de lo público y lo privado se vuelve
menos clara y es menos útil para resolver problemas. 8) Las nuevas formas organizativas evolucionan; aparecen
inicialrnente como meras prácticas y como instrumentos pero se transforman en leyes, regulaciones, procedi­
mientos, órganos especializados. Ver Luis E Aguilar (2006).

400
CD
 2. Debe adoptar un referente administrativo integral que se pueda discutir
y adecuar a la realidad del país. Una opción relevante es la nueva gestión
pública.40
3. Como parte de la discusión se deben analizar "cuatro descentralizaciones"
posibles, que son: a) la descentralización hacia gobiernos locales en térmi­
nos no sólo de ejecución sino de decisión y diseño; b) desconcentración
hacia agencias descentralizadas o autónomas, dotadas de autonomía ge-
rencial; c) pleno empoderamiento a funcionarios y agencias, pero con alta
responsabilidad sobre su actuación y sus resultados, y d) uso del mercado por
medio de la privatización y subcontratación.41 Estas descentralizaciones re­
quieren la firma de contratos de gestión y la formación de mercados (cuasi-
mercados) internos.
4. Repensar las posibles formas de descentralización debe llevar al rediseño
de los instrumentos y las formas de coordinación los sistemas nacionales
críticos, como los que operan en educación, salud, desarrollo social, asisten­
cia social, etcétera. Es decir, los sistemas que obedecen a las facultades con­
currentes que asigna la Constitución en su artículo 73.

Hay mucho que hacer antes de diseñar una reforma administrativa ade­
cuada para la situación actual de México. Es importante que se reconozca la
necesidad de iniciar el debate.

CONCLUSIONES

Las fallas o patologías del Estado interfieren en el diseño de políticas públicas y

de instituciones eficaces, la ampliación de los derechos democráticos, la salva­
guarda de garantías y derechos humanos, y el apego creciente al Estado de de­
recho. La incidencia de estas fallas es grave, pero se requiere de un diagnóstico
renovado. La lógica de esta afirmación se enmarca en tres tesis centrales.
La primera tesis central de este documento es que existe un círculo vi­
cioso que liga tres componentes, que son las patologías, la desviación de las

40
La nueva gestión pública ha evolucionado para adecuarse a distintos contextos. Surge en el Reino Unido
con Margaret Tatcher y John Major y en Estados Unidos con Ronald Regan. Ha tomado un tono más orientado
al ciudadano con la reinvención del gobierno de Al Gore en la administración del presidente Clinton y una
orientación más social en documentos como el Consenso de Santiago y el Consenso del CLAD.
41
Mauricio Merino define los principales atributos de la nueva gestión pública en los siguientes seis puntos:
1) búsqueda de mayor productividad; 2) mayores vínculos públicos con mercados privados; 3) mayor orientación
hacia el servicio; 4) mayor descentralización; 5) creciente capacidad para dirimir o poner en marcha políticas
públicas, y 6) fortalecimiento de la rendición de cuentas.

401
CDI
políticas públicas y la debilidad institucional. La segunda es que los meca­
nismos institucionales de control de las fallas del Estado son insuficientes y,
por lo tanto, es indispensable reforzar los mecanismos de control societales
y administrativos. La tercera es que la corrupción, la influencia ilegítima y
otras fallas se refuerzan entre sí para generar instituciones vulnerables y para
desviar los beneficios de las políticas públicas. El Estado se vuelve débil e
ineficaz.
A lo largo del documento se presentan otras tesis. En México hay una
amplia tolerancia a la corrupción, la ineficacia y las fallas del Estado. Está
arraigada la práctica de utilizar las acusaciones de corrupción como medios
de negociación política más que como instrumentos para la aplicación de la
justicia y para la revisión de las leyes y prácticas de gobierno. Continúa el uso
de justificaciones "morales" de recurrir a la corrupción y a la influencia ilegí­
tima como medios para contrarrestar fallas o combatir desigualdades en el
sistema político.
Son dos los objetivos del documento. Por un lado se busca reforzar la
capacidad de defensa de la sociedad civil y la operación de mecanismos socie­
tales de control. Esperamos que la tipología de las patologías contribuya a
lograrlo. El segundo objetivo es promover reformas legales y operativas que
contribuyan a debilitar el círculo vicioso y refuercen los distintos mecanis­
mos de control de las fallas de gobierno.
La propuesta de cambio consiste en reforzar la agenda de reformas de
los últimos 15 años e incorporar algunos elementos nuevos. Las propuestas
se pueden resumir en que se deben reforzar los siguientes elementos tradi­
cionales: 1. Promover la transparencia y la rendición de cuentas; 2) fomen­
tar la evaluación sistemática de las políticas públicas; 3) llevar todas estas
reformas a los estados y municipios. Se proponen también otras reformas
que incorporan elementos como: 1) atacar áreas críticas que están particu­
larmente expuestas a corrupción, captura, evasión y subversión; 2) refor­
zar radicalmente la persecución de delitos de servidores públicos y la
procuración de justicia; 3) contravenir la influencia ilegítima en la función
pública y en el proceso legislativo; 4) reforzar los controles de la sociedad
civil; 5) reforzar la democracia directa, la división de funciones y la inde­
pendencia de los jueces; 6) simplificar las normas y la administración en
áreas más expuestas, y 7) impulsar una reforma administrativa con un en­
foque integral.

402
CDII
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406
CDVI
 Migrantes, remesas y política pública
para el desarrollo local.
El caso del Programa 3x1 en México
Héctor Rodríguez Ramírez

INTRODUCCIÓN

Desde hace casi dos décadas, los gobiernos locales en México han venido
ampliando sus márgenes de actuación municipal y robusteciendo sus proce­
sos de autonomía. En el ámbito de la política pública, estos avances se han
traducido en una mayor participación de los municipios como promotores de
iniciativas de programas y acciones públicas.1 Esta visión más amplia de la
acción pública municipal es una tendencia mundial en la que diversos países
han venido extendiendo su área de atención sobre los problemas públicos. Por
ejemplo, Cabrero (2003) señala que en la Unión Europea los gobiernos locales
-a partir de un enfoque de subsidiariedad- han estado ampliando sus ámbitos
de acción pública mediante el fortalecimiento de sus estrategias de integración
interregional e intergubernamental. En América Latina, desde finales de la
década de los años ochenta, varios países de la región han impulsado una serie
de reformas constitucionales y administrativas para dotar a los municipios de
mayores capacidades para el ejercicio de los procesos de política pública.
En todo este nuevo escenario que distingue a los municipios como actores
relevantes del diseño e implementación de política públicas, los gobiernos lo­
cales han tenido que reforzar sus capacidades administrativas, la calidad de sus
recursos humanos y, sobre todo, reformular y ampliar su relación con diversos
actores de la sociedad civil, donde la incorporación de éstos como sujetos ac­
tivos del desarrollo2 y la creación de más y mejores mecanismos de participa­
ción ciudadana desempeñan un papel preponderante (Ramos y Reyes, 2005).
1
Es cierto que este proceso sigue siendo aún muy incipiente, pero con diferentes grados v ritmos; existen
ya en México muchos ejemplos que evidencian el papel que tienen los gobiernos locales en la formulación de sus
propuestas de política, instrumentación e incluso evaluación. Para mayor referencia al respecto se pueden con­
sultar los trabajos que participan desde el año 2001 en el premio Gobierno y Gestión Local que organiza el
Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDK) en México en colaboración con la Fundación I'ord.
2
Actores que de alguna forma pueden intervenir en el debate sobre la orientación de una política en un
momento determinado.

407
CDVII
 Es en relación con estas últimas ideas que se inscribe el presente trabajo de
investigación, el cual busca reflexionar en torno al papel que -de manera re­
ciente- han venido cumpliendo los migrantes mexicanos residentes en Estados
Unidos en el diseño e implementación de políticas públicas para la promoción
del desarrollo local en sus comunidades de origen. Para lograr lo anterior se ha
seleccionado como objeto de estudio el programa público de gobierno denomi­
nado "Programa 3x1", por representar la forma más institucionalizada que han
adoptado los gobiernos municipales en México para promover y facilitar la
participación de los migrantes mexicanos que viven en Estados Unidos en el
diseño de políticas públicas en sus comunidades de origen.
El modelo de análisis de políticas públicas propuesto por Lasswell (1951)
y utilizado por Cabrero (2003) para el análisis de la agenda de políticas públi­
cas en el ámbito municipal, será el marco teórico de referencia para el de­
sarrollo del presente trabajo, el cual se encuentra organizado en tres grandes
apartados. Con el primero se busca poner en perspectiva la magnitud que ha
venido adquiriendo el flujo de mexicanos hacia Estados Unidos, así como
dimensionar la importancia macroeconómica creciente que hoy en día repre­
sentan las remesas que envían estos connacionales hacia nuestro país. En el
segundo apartado se describe de manera sucinta el origen y la operación del
programa 3x1 y pone especial hincapié en las redes sociales, filantrópicas y
comunitarias que dieron origen a dicho esquema. Finalmente, en el tercero se
analiza el tipo de agenda de políticas públicas que se están desarrollando en
el marco del Programa 3 x 1 .

DINÁMICA ACTUAL DE LA MIGRACIÓN

DE MEXICANOS HACIA ESTADOS UNIDOS

Como proceso permanente, la migración de mexicanos hacia Estados Unidos

tiene su origen a finales del siglo XIX, cuando en el suroeste de aquel país se
emprendieron grandes obras de infraestructura, encabezadas por la construc­
ción del ferrocarril, las presas y los sistemas de riego, que generaron signifi­
cativos efectos tanto en el desarrollo de la agricultura comercial y la minería
de esas regiones como en la contratación, de manera sistemática, de mano de
obra mexicana por medio de los enganchadores (Bustamante, 1997).3 Duran-
3
Bean y Tienda (1987) señalan que el número de mexicanos radicados en los estados que pasaron a ser terri­
torio estadounidense en esta época fue de aproximadamente 80,000 personas.

408
CDVIII
 te las primeras décadas del siglo XX continuó el flujo de mano de obra mexi­
cana hacia el vecino del norte, potenciada por la Revolución mexicana de
1910-1921 y la Primera Guerra Mundial. Si bien para 1930 el censo de pobla­
ción de Estados Unidos registró 730,000 personas nacidas en México y radi­
cadas en ese país, a lo largo de esa década, y como producto de la grave crisis
por la que atravesaba la Unión Americana, tuvieron lugar repatriaciones ma­
sivas que redujeron el número de mexicanos en ese país.
Este proceso se detuvo a raíz del inicio de la Segunda Guerra Mundial,
que no sólo produjo un gran aumento de la demanda de mano de obra mexi­
cana, sino también el primer acuerdo formal de trabajadores huéspedes entre
México y Estados Unidos, signado en 1942 (Escobar, Bean y Weintraub,
1999). Durante sus 22 años de duración, el acuerdo proporcionó 4.5 millones
de contratos de trabajadores, pero llegó a su fin en 1964. A partir de entonces,
si bien los mexicanos han representado una parte importante de la inmigra­
ción legal a Estados Unidos, el peso de la ilegal ha ido en aumento y en la
actualidad constituye el flujo mayoritario de población desde México.
En términos cuantitativos la migración de mexicanos hacia el vecino del
norte ha mostrado un creciente dinamismo, de tal suerte que las cifras oficiales
del Current Population Survey (CPS) para 2007 en Estados Unidos revelan la
existencia de 11.8 millones de personas nacidas en México que reciden de ma­
nera autorizada en ese país. Esta cifra equivale a 11.1 por ciento de la población
total de México en ese mismo año y a 3.7 por ciento de la de Estados Unidos.4
Para dar una idea más clara de la intensidad que ha tenido la migración
internacional mexicana hacia aquel país, es importante anotar que de 1960
2007, la cifra de connacionales residentes en el vecino del norte se incremen­
tó 23 veces, al pasar de poco más de medio millón de personas a 11.8 millo­
nes, ya mencionados, convirtiéndose así en el grupo de inmigrantes en Esta­
dos Unidos con mayor dinamismo en términos de su crecimiento.5
Más aún, si a la población total de residentes nacidos en México se suman
los estadounidenses de origen mexicano, es posible afirmar que en la nación
vecina se encuentran establecidos casi 30 millones de personas con estrechos
vínculos consanguíneos con nuestro país.6
4
Para el año 2007 los mexicanos residentes en Estados Unidos representaron 30 por ciento de la población
extranjera en ese país (cuyo monto asciende a 39.5 millones de personas) y 63.5 por ciento de los migrantes lati­
nos. Estimaciones propias derivadas del Bureau of Census, Current Popuktions Survey (CPS), marzo de 2007.
5
En 1970 eran 759,000 los mexicanos residentes en ese país; en 1980 ascendían a 2.2 millones de personas
y, ya en 1990, alcanzaban la significativa cifra de 4.3 millones. Información obtenida de la página electrónica del
U.S. Census Bureau (http://www.census.gov/main/www/cen2000.html).
6
Las cifras obtenidas a partir del Current Population Survey de 2007 revelan que en Estados Unidos hay 9.6
millones de mexicanos de segunda generación (población nacida en Estados Unidos, con al menos uno de sus

409
CDIX
 CUADRO 1
POBLACIÓN NACIDA EN MÉXICO RESIDENTE EN ESTADOS UNIDOS,
SEGÚN PERIODO PRESIDENCIAL DE SALIDA DE MÉXICO

Población nacida en México y que

Presidente de México reside en Estados Unidos %

José López Portillo y antecesores 2'506,626 21.2

Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) 1'445,460 12.2
Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) 2'109,485 17.9
Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000) 2'841,408 24.1
Vicente Fox Quesacla (2000-2006) 2'908,753 24.6
Total de población nacida en México que reside 11'811,732 100.0
en Estados Unidos

Fuente: Cálculos propios con datos del Bureau of Census, Current Population Survey, marzo de 2007.

Este dinamismo migratorio se ha concentrado significativamente desde

finales de los años ochenta, pues entre 1988 y 2006 el número de mexicanos
que se fueron a vivir a Estados Unidos fue de 7.8 millones,7 cifra equivalente
a 7.4 por ciento (ie la población total mexicana en el año 2007. De seguir esta
tendencia, es posible estimar que al final del sexenio del presidente Felipe
Calderón Hinojosa (2006-2012), alrededor de 3 millones de mexicanos más
habrán establecido su residencia en Estados Unidos.
La dinámica migratoria de connacionales hacia el vecino del norte es un
fenómeno más complejo, impulsado, al menos, por cinco factores fundamen­
tales (Conapo, 2001 y 2004):

a) el intenso ritmo de crecimiento demográfico de la población mexicana en

edad laboral y la insuficiente dinámica de la economía nacional para ofrecer
un trabajo digno y bien remunerado;
b) la persistente demanda de mano de obra mexicana en los sectores agrícola,
industrial y de servicios en la Unión Americana;
c) el considerable diferencial salarial entre ambas economías;
d) la tradición migratoria (redes de migración) hacia el vecino país del norte,
conformada desde el siglo XIX y sobre todo durante el siglo pasado en muy
diversas regiones del país, y

padres nacido en México) y 8.6 millones de mexicanos catalogados como de tercera generación y más (población
nacida en Estados Unidos que se declara de origen o ascendencia mexicana).
7
Tómese en cuenta que esta cifra representa 66 por ciento del total de mexicanos que han establecido su
residencia en Estados Unidos.

410
CDX
 e) la difícil situación económica por la que atraviesan miles de familias mexi­
canas, que se hace evidente en los amplios volúmenes de pobreza que hoy en
día distinguen a nuestra sociedad.

Más allá de estas cifras cuantitativas, que de suyo ponen de relieve la

magnitud alcanzada por el fenómeno de la migración internacional, hay una
serie de cambios cualitativos que han modificado la imagen tradicional de los
emigrantes mexicanos, vigente hasta los años ochenta.8 Es evidente que el
flujo migratorio actual manifiesta un patrón más complejo y heterogéneo
(Delgado y Rodríguez, 2002), en el que destacan apreciables cambios cualita­
tivos:

• Una presencia más relevante de los migrantes procedentes de las zonas

urbanas. Tal es el caso de las ciudades de México, Toluca, Guadalajara, Chi­
huahua, Cuernavaca, Guadalajara, Morelia y Querétaro.
• Una tendencia creciente de los migrantes por establecerse en Estados
Unidos.
• Una estancia más larga en el vecino país del norte de los llamados "mi­
grantes de retorno". Hace un par de décadas, la estancia promedio de los
migrantes mexicanos en el vecino país del norte era de siete u ocho meses.
Hoy en día este indicador se ha incrementado al doble. Diversos factores se
han asociado a esta tendencia, pero hay tres que son fundamentales: 1) la
mayor diversificación ocupacional y sectorial de los migrantes, tanto en
México como en Estados Unidos, desplazando a las ocupaciones agrícolas
(tanto en el lugar de origen como en el de destino) de la primacía de que
gozaron por muchos años; 2) el costo económico de la migración, y 3) la di­
fícil situación macroeconómica que ha caracterizado a nuestro país en los
últimos años, tanto en términos de empleo como de opciones de inversión en
pequeña escala.
• La mujer ha venido ganando terreno en el flujo migratorio.
• Aunque la presencia del varón jefe de familia sigue siendo dominante en
el contexto de la migración internacional, en la última década se advierte un
incremento en la participación de los hijos(as).
• Y finalmente, podemos señalar una mayor diversificación ocupacional y
sectorial de los migrantes tanto en México como en Estados Unidos. En la

8
Por aquellos años, el citado proceso se caracterizaba por ser un flujo predominante circular (de ida y vuel­
ta), compuesto por adultos y jóvenes de origen rural que procedían de ocho o nueve entidades federativas del país
y cuya principal ocupación en el mercado laboral estadounidense era la de trabajadores agrícolas. Todo este
proceso derivaba en una migración de carácter temporal, con estancias de entre seis y siete meses (Escobar, Bean
y Weintraub 1999:29).

411
CDXI
 actualidad, los migrantes que desempeñan una ocupación agrícola ya no son
mayoritarios, ni en su lugar de origen ni en el de destino. Sólo cerca de 6
por ciento de los mexicanos en Estados Unidos labora en actividades agro­
pecuarias.

CUADRO 2
POBLACIÓN NACIDA EN MÉXICO RESIDENTE EN ESTADOS UNIDOS,
SEGÚN SECTOR ECONÓMICO DE ACTIVIDAD, 2007
(Distribución porcentual)

Porcentaje
Sector económico de ocupados

Agropecuario 5.9
Minería 0.5
Construcción 16.0
Manufactura 18.8
Comercio 11.8
Comunicaciones, transporte y almacenaje 3.7
Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros 2.8
Servicios profesionales y de servicios administrativos 10.2
Servicios de educación y salud 6.9
Recreación, entretenimiento y servicios alimenticios 16.1
Servicios personales 6.1
Otros servicios (administración pública, fuerzas armadas) 1.0
Total de población ocupada 100.0

Fuente: Cálculos propios con datos del Bureau of Census, Current Population Survey, marzo de 2007.

Dentro de este amplio conjunto de transformaciones que han ido confi­

gurando el nuevo patrón de la migración internacional de mexicanos hacia
Estados Unidos, destaca con singular relevancia la formación de una geogra­
fía migratoria más diversa y compleja. Si bien por muchos años entidades
como Jalisco, Michoacán, Guanajuato, Zacatecas, Durango, San Luis Potosí
y, en menor medida, Nayarit, Colima y Aguascalientes,9 constituyeron el
9
La gran mayoría de los flujos migratorios hacia el vecino del norte provenían tradicionalmente del occiden­
te y centro- norte de México, en particular de los estados de Jalisco, Michoacán, Guanajuato, Zacatecas, Durango,
San Luis Potosí y, en menor medida, Colima y Aguascalientes. Jorge Durand caracteriza a estos estados como "la
región histórica de la migración mexicana hacia Estados Unidos". Para mayor detalle se puede consultar Jorge
Durand, "¿Nuevas regiones migratorias?, en Rene M. Zenteno (coord.), Población, desarrollo y globalización, Méxi-
co, Sociedad Mexicana de Demografía y El Colegio de la Frontera Norte, pp. 104-106.

412
CDXII
lugar de origen por excelencia de los migrantes mexicanos hacia el país vecino
del norte,10 a inicios de la década pasada se hicieron evidentes ciertas trans­
formaciones en la geografía migratoria de nuestro país que han hecho palpa­
ble tanto la inserción de nuevas zonas como la consolidación de otras en el
flujo internacional migratorio.
Rodrí guez (2007) distingue cuatro grandes regiones (grupos de estados)
que hoy en día caracterizan a la geografía migratoria de los mexicanos hacia
Estados Unidos:

I. Una primera región, conformada por las entidades de mayor tradición

migratoria en el país (Aguascalientes, Colima, Durango, Guanajuato, Jalisco,
Michoacán, Nayarit, San Luis Potosí y Zacatecas) y que Durand (1998) ha
denominado como la "región histórica de la migración". Se trata de un am­
plio número de estados de la República Mexicana cuyo rasgo distintivo no
sólo es que los orígenes de sus flujos migratorios datan desde finales del siglo
XIX o principios del siglo XX, sino también resalta una alta intensidad migra­
toria. Más aún, a lo largo de un siglo de existencia y maduración del fenóme­
no migratorio en esta región histórica de la migración, se ha conformado un
amplio tejido social que ha derivado en la construcción de amplias redes
migratoria que han tenido efectos positivos tanto para el mantenimiento del
flujo migratorio como para la generación de redes solidarias con sus comuni­
dades de origen. Es en estas entidades donde desde mediados de los años
cincuenta se registran evidencias de ayudas solidarias de los migrantes a sus
comunidades de origen.11
II. Una segunda región -que el autor citado denomina "región Centro"-,
cuyo rasgo distintivo es ser fuente reciente de cuantiosas corrientes migrato­
rias de mexicanos hacia Estados Unidos. Se trata de una región compuesta
por siete entidades federativas (Distrito Federal, Hidalgo, Estado de México,
Morelos, Puebla, Querétaro y Tlaxcala) y que en el pasado reciente no se
contaban entre las de mayor tradición migratoria. Para el autor, hay dos as­
pectos relevantes dentro de este nuevo conjunto de estados de fuerte expul­
sión de población hacia Estados Unidos: a) la rapidez con la que se han in­
corporado al fenómeno migratorio, y b) se trata de migración generada en
alto grado dentro de las zonas urbanas y cuya expulsión es un reflejo directo
de las malas condiciones que privan en el mercado de trabajo.

10
Corona y Tuirán (1998) estiman que hasta los años ochenta 75 por ciento de la migración provenía de las
entidades señaladas.
11
La mayoría de estas entidades fueron la semilla fértil de lo que hoy es el programa migrante de apoyo
comunitario denominado Tres por Uno.

413
CDXIII
 III. Una tercera región integrada por ocho estados (Campeche, Chiapas,
Guerrero, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán), titulada por
el autor como la "región Sur-Sureste", en la cual Veracruz, Guerrero y Oaxa­
ca aportan el mayor número de migrantes. Lo relevante aquí es que si bien
tanto Guerrero como Oaxaca y Veracruz, no alcanzan todavía la intensidad
migratoria que distingue a la región histórica, en poco tiempo han logrado
desarrollar amplias redes sociales migratorias que han facilitado el flujo migra­
torio hacia Estados Unidos y la realización de diversas obras comunitarias.
IV Finalmente, se cuenta con una cuarta área geográfica migratoria denomi­
nada "región Norte", integrada por las seis entidades fronterizas del norte de
México (Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Ta-
maulipas), más dos entidades no fronterizas: Sinaloa y Baja California Sur. Se
trata de una región migratoria bastante heterogénea, en la que la cercanía con
Estados Unidos no ha influido de manera central en la consolidación de un
flujo migratorio permanente y de gran cuantía. En esencia, la mayoría de ellos
son estados que han logrado consolidar un aparato productivo fuerte basado
en la industria maquiladora de exportación, los servicios y la industria espe­
cializada, y que en las últimas décadas se han convertido en fuertes recepto­
res de población.

Más allá, de las fortalezas o debilidades analíticas que pudiera tener la re-
gionalización propuesta, lo más sorprendente de todo esto es que el autor ob­
tiene evidencia «de que en relativamente pocos años el lugar de origen de los
migrantes se ha extendido fuera de las entidades tradicionales de emigración.
En la primera mitad de los años noventa, la famosa región histórica de la mi­
gración concentraba en términos absolutos y relativos el mayor flujo de mexi­
canos hacia Estados Unidos; mientras que hacia los últimos años de ese decenio
su aporte había (descendido a 46.5 por ciento del total de los migrantes.
En correspondencia con la intensidad que acusa la migración internacio­
nal, el flujo de divisas que generan las remesas provenientes de Estados Uni­
dos ha venido creciendo con singular dinamismo.12 En el año 2007 este flujo

12
Vale la pena recordar que el flujo de remesas que ingresa a un país puede clasificarse en cinco categorías:
i) las transferencias realizadas por los migrantes permanentes; ii) las transferencias de los migrantes temporales.
En esta categoría se incluyen los envíos que efectúan los migrantes que permanecen en otro país por un periodo
más o menos breve (algunas semanas o meses); iii) el flujo de divisas que entra al país por concepto del trabajo en
Estados Unidos de los commuters, es decir, de las personas que residen en la franja fronteriza y diariamente se
trasladan al país vecino para trabajar; iv) los envíos efectuados al país de origen por las personas nacidas en Esta­
dos Unidos descendientes de migrantes mexicanos, y v) el flujo de bienes y recursos financieros (bienes muebles
y ahorros) asociados a la migración de retorno (por cambio de residencia) de connacionales emigrantes, como
puede ser el caso del ingreso que reciben del exterior -por concepto de jubilaciones y pensiones en general- los
nacionales que en el pasado fueron migrantes, permanentes o temporales.

414
CDXIV
de divisas alcanzó un máximo histórico de 23,900 millones de dólares. No
está de más agregar que México sobresale, con mucho, como el principal país
receptor de remesas familiares en América Latina y el segundo en escala nivel
mundial, después de la India (Lozano, 2000).

GRÁFICA 1
MÉXICO: EVOLUCIÓN DE LAS REMESAS FAMILIARES, 1991-2007
Millones de dólares

Fuente: Banco de México, Indicadores económicos y financieros. Balanza de pagos, www.banxico.org.mx

A decir por las cifras de los últimos años, la exportación de fuerza de

trabajo logra situarse como la segunda fuente neta de divisas en importancia
del país, con una contribución neta a la balanza de pagos muy superior a la
correspondiente a casi la mayoría de los rubros que integran al aparato pro­
ductivo nacional (véase cuadro 3).
Con ello, la exportación de fuerza de trabajo logra situarse como la segun­
da fuente neta de divisas en importancia del país, con una contribución a la
balanza de pagos muy superior a la correspondiente al turismo. Si se consi­
dera su curso tendencial, las remesas se muestran como la fuente de divisas
que registra el crecimiento más consistente a lo largo de las últimas décadas.
En contraste con otros rubros de exportación, en el caso de las remesas -don­
de la mercancía que se vende es directamente la fuerza de trabajo- se eviden­
cia la absoluta incapacidad estructural del aparato productivo nacional para
generar empleo (Delgado y Rodríguez, 2002).
415
CDXV
 CUADRO 3
IMPORTANCIA DE LAS REMESAS EN LA GENERACIÓN DE DIVISAS
PARA LA ECONOMÍA MEXICANA, 1991-2007
(Millones de dólares)

Sector de origen

Año Remesas Petróleo Turismo Agropecuario

1991 2,660 7,286 3,784 2,373

1992 3,070 7,445 3,868 2,112
1993 3,333 6,442 4,019 2,814
1994 3,475 6,624 4,254 3,059
1995 3,673 7,480 4,051 4,581
1996 4,224 10,702 4,470 4,129
1997 4,865 10,341 5,086 4,449
1998 5,627 6,463 5,135 4,336
1999 5,910 8,858 5,062 4,456
2000 6,573 14,889 5,816 4,765
2001 8,895 11,592 5,941 4,446
2002 9,814 13,395 6,084 4,215
2003 13,650 16,676 6,680 5,036
2004 16,730 21,258 7,783 5,684
2005 20,284 28,328 8,502 6,008
2006 23,742 34,705 8,955 6,853
2007 23,979 37,949 9,486 7,732

Fuente: Elaborado con datos de Banco de Aléxico, Indicadores económicos y financieros. Balanza de pagos, www.banxico.
org.mx, e INKGI, Indicadores económicos, México, 2008.

EL PROGRAMA 3 X 1 COMO UNA NUEVA MODALIDAD EN EL DISEÑO

E IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

Hablar de la participación que los mexicanos residentes en Estados Unidos

tienen en el desarrollo de programas y políticas públicas para beneficio de sus
comunidades de origen es un tema relativamente nuevo, que ha estado adqui­
riendo singular relevancia a partir de tres factores relacionados entre sí: 1) por
el significativo incremento del flujo de connacionales allende la frontera país;
2) por el aumento sin precedentes en el flujo de remesas hacia nuestro país, y 3)
por el cambio en la política migratoria del gobierno mexicano.
Los dos primeros aspectos se han abordado de manera sucinta en el apar­
tado anterior, en tanto que respecto al último elemento vale la pena realizar

416
CDXVI
algunos comentarios. En efecto, hasta finales de los años ochenta, en térmi­
nos generales, la posición del gobierno mexicano sobre la administración de
los flujos migratorios consistía en garantizar la protección de los derechos
de los pobladores mexicanos en Estados Unidos. Parte de las condiciones
necesarias para lograr estos objetivos dependían de la estabilidad de la rela­
ción con Estados Unidos y de las percepciones del tema migratorio como un
problema en la agenda bilateral.
Con el fin de mantener el statu quo y evitar tensiones en la relación bila­
teral, el gobierno mexicano desarrolló sus acciones de protección consular y
sus relaciones con la comunidad mexicana en el exterior bajo los límites de la
"no intervención" -lo cual se interpretaba como ejercer la responsabilidad de
protección consular sin cuestionar los procesos legales estadounidenses, ni
fomentar la movilización política de la comunidad migrante, no organizar
actividades de cabildeo y no participar en discusiones sobre las leyes migra­
torias de Estados Unidos (Délano, 2006).
Esta postura, también conocida como la "política de no tener política"
(García y Griego, 1988), fue cambiando gradualmente a partir de la década
de los ochenta como resultado de al menos cuatro factores: a) la apertura
gradual del sistema político mexicano, lo cual abrió canales para la expresión
de nuevos grupos y demandas;13 b) nuevas características demográficas y
económicas de los migrantes; c) un mayor efecto de sus actividades transna­
cionales en ambos lados de la frontera, y d) la transformación de las relaciones
bilaterales México-Estados Unidos, por medio de la integración económica y
un mayor acercamiento entre los gobiernos, proceso que implicó cambios en
la retórica nacionalista del gobierno mexicano y un mayor conocimiento de
las oportunidades para interactuar con los actores políticos estadounidenses.
Es así que a partir de los años noventa, la política migratoria del gobier­
no mexicano tuvo un giro importante basado en un mayor acercamiento con
la comunidad mexicana y mexicano-estadounidense por medio del fortaleci­
miento de la actividad consular; un mayor apoyo a la creación y consolida­
ción de clubes de oriundos y federaciones de estados; la creación del Progra­
ma de Acercamiento a las Comunidades Mexicanas en el Exterior (PCME), y
la "institucionalización del diálogo migratorio" (Alba, 2004) con Estados
Unidos por medio de mecanismos de consulta, memorandos de entendi­
miento, mecanismos de enlace fronterizo y el intercambio constante de in-
13
Aquí desempeñan un papel relevante los mayores procesos de autonomía y capacidad de gestión otorga­
dos a los municipios mexicanos mediante la reforma al artículo 115 constitucional realizada en 1999.

417
CDXVII
formación sobre migración y asuntos fronterizas entre secretarías, gobiernos
locales y consulados.
Es a partir de este nuevo contexto que los mexicanos residentes en Esta­
dos Unidos (tanto mexicanos como mexicanos-estadounideses) empiezan a
adquirir un papel más activo como promotores del desarrollo económico y
social de sus comunidades de origen.
Si bien es cierto que la participación de los migrantes mexicanos en la
promoción del bienestar económico y social en sus comunidades de origen
forma parte de una tradición filantrópica que se puede localizar al menos
desde [a década de los sesenta (Moctezuma, 2006), es a partir del Programa
3 x 1 para Migrantes que se puede hablar de un proceso más sistemático e
institucionalizado de este grupo de población en el diseño y ejecución de
programas y políticas públicas para el desarrollo municipal.
El Programa 3X1 para Migrantes nace de la iniciativa ciudadana de
grupos de mexicanos organizados radicados en Estados Unidos. Los prime­
ros indicios se registran a partir de 1986 en Zacatecas, donde nace el interés
de los migrantes por realizar proyectos de desarrollo social en sus comuni­
dades de origen; así se crea el mecanismo del 1 X 1. En este esquema, por
cada peso que aportaban los migrantes para obras de desarrollo social y/o
comunitario en sus comunidades de origen, el gobierno del estado aportaba
otra cantidad similar.
Es hasta abril de 1991 que se tiene un segundo avance en la evolución del
programa, cuando a esta iniciativa zacatecana se suma también el gobierno
del estado de Guerrero, que firma un acuerdo con la federación y se produce
la creación del Programa 2 x 1 , que funcionó mediante la aportación de recur­
sos de migrantes, federación y estado. Así, se articula la participación de los
grupos guerrerenses radicados en la Unión Americana por medio del Progra­
ma Nacional de Solidaridad (Pronasol).
Por su parte, el gobierno de Zacatecas firma en 1992 un acuerdo de cola­
boración con el Programa para las Comunidades Mexicanas en el Exterior de
la Secretaría de Relaciones Exteriores, dando paso a la creación del Programa
"Dos por Uno", en el que asignaban recursos extraordinarios para apoyar los
proyectos sociales o productivos que los emigrados propusieran para el me­
joramiento de sus comunidades de origen.
La enriquecedora experiencia de los estados de Zacatecas y Guerrero,
considerados pioneros de los programas l x l y 2 x 1 , hicieron evidente la
necesidad de crear un programa federal que atendiera las demandas de los

418
CDXVIII
 mexicanos en el exterior por participar en el diseño y ejecución de programas
y proyectos públicos dirigidos a mejorar el bienestar de su comunidades.
Es hasta 1998, con la creación del Ramo 33,14 que se consolida la par­
ticipación del gobierno federal -mediante la Secretaría de Desarrollo
Social (Sedesol)- en apoyo a las iniciativas de migrantes. A petición ex­
presa del gobierno de Zacatecas, mediante el Programa Empleo Temporal
(PET), la Sedesol favoreció obras de grupos de zacatecanos en el exterior,
específicamente en construcción de caminos y carreteras en sus comuni­
dades de origen.
En el año 2001, el gobierno federal retoma las experiencias exitosas de
Guerrero y Zacatecas, y crea el Programa Iniciativa Ciudadana 3 X 1 para
concretar proyectos que coadyuvaran a mejorar la calidad de vida de los
habitantes, mediante la concurrencia de recursos de la federación, estados,
municipios y de los propios ciudadanos organizados, radicados en el país o
en el extranjero, así como de asociaciones e instituciones nacionales o inter­
nacionales.
Así, hoy en día el Programa 3 x 1 para Migrantes apoya las iniciativas de
los mexicanos que viven en el exterior y les brinda la oportunidad de canali­
zar recursos a México, en obras de repercusión económica y social, que bene­
fician directamente a sus comunidades de origen.
En la actualidad el Programa 3 x 1 funciona con las aportaciones de clu­
bes o federaciones de migrantes radicados en el extranjero, la del gobierno
federal -por medio de Sedesol-, y la de los gobiernos estatal y municipal. Por
cada peso que aportan los migrantes, los tres órdenes de gobierno ponen tres
pesos; por eso se llama 3 x 1 .

CUADRO 4
ESQUEMA DE APORTACIÓN EN EL PROGRAMA 3 x 1
(Porcentaje)

Federación Estado Municipio Migrantes

25 25 25 25

Fuente: Sedesol, Reglas de operación del Programa 3 x 1, México, 2007.

14
E1 33 es el ramo presupuestal del gobierno federal que agrupa diversos fondos de aportaciones que se
distribuyen a los estados y municipios, cuya distribución y ministración se apega a un calendario determinado
por la federación al principio de cada ejercicio presupuestal. La regulación de este ramo está determinada por el
capítulo v de la Ley de Coordinación Fiscal (I.CF).

419
CDXIX
 Con dicho programa se busca fortalecer el bienestar comunitario y por
eso su foco de acción se centra en la atención de obras con beneficio colectivo,
favoreciendo especialmente a las zonas más pobres del país.15

OPERACIÓN DEL PROGRAMA 3x1

Representante Colegio de
Proponen proyectos Ingenieros

Comité de
Validación y
Atención a Solicita expediente técnico.
Coordina acciones Migrantes Emite aprobación
con municipios
Prioriza y dictamina
proyectos

Emite anticipo de obra

MIGRANTES GOB. ESTADO MUNICIPIO

Depositan en cuenta concentradora en

Placa en obras 3 x 1 la misma proporción que el anticipo

Fuente: Secretaría de Desarrollo Social, Estructura del Programa 3x1, México, 2008,

En términos del diseño y selección de acciones públicas propuestas en el

Marco del Programa 3x1, hay cuatro actores centrales que participan en este
proceso:

1. El gobierno federal, por medio Sedesol, que cuenta con oficinas en la

Ciudad de México y delegaciones en cada estado de la República Mexica­
na, así como en Los Angeles y Chicago, en Estados Unidos. Su función es

15
El Programa 3x1 da prioridad a proyectos que se desarrollen en zonas de atención prioritaria, o sea las
localidades, municipios, áreas o regiones, tanto rurales como urbanas, cuya población registra índices de pobreza,
marginación o vulnerabilidad. Conforme a lo dispuesto en la Ley General de Desarrollo Social, la Sedesol debe
determinar estas zonas tomando como base los criterios de resultados que para el efecto defina el Consejo Nacio­
nal de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

420
CDXX
 brindar apoyo técnico y asesoría a los grupos de migrantes interesados en
participar en el programa y rendir cuentas del seguimiento y resultados de
cada obra.
2. El gobierno estatal, mediante la Secretaría de Desarrollo Social o del Co­
mité de Planeación de Desarrollo (Coplade), o de la Oficina de Atención a
Mi grantes (OFAM). SU responsabilidad, dentro del programa, es brindar apo­
yo técnico e informar a los clubes de migrantes de los resultados de la obra.
3. El gobierno municipal. Dado que es el orden de gobierno que está en
mayor contacto con la comunidad, sus funciones son: identificar de primera
mano las necesidades prioritarias de la localidad; preparar el expediente téc­
nico de la obra, y ejecutar y evaluar la obra con ayuda de la comunidad en
todos estos procesos.
4. Los migrantes que radican fuera de México. Su función principal es par­
ticipar en la selección de los proyectos y constituir el Comité de Obra, que
tiene la función de recolectar las contribuciones de los migrantes y/o de la
comunidad y participar en la planeación, ejecución y monitoreo del proyec­
to. Es importante destacar que dentro de las reglas actuales del Programa
3 x 1 sólo se toman en cuenta las iniciativas de proyectos provenientes de
grupos organizados de migrantes: clubes de migrantes, federaciones de mi­
grantes o confederaciones.16

Desde la perspectiva del modelo de análisis de políticas públicas propues­

to por Laswell (1951 y 1971), el Programa 3x1 puede verse como el resulta­
do de un entramado institucional y de un conjunto de actores que con dife­
rentes intereses participan en la atención de problemas públicos. Cada uno de
los actores involucrados en este programa tiene un papel preponderante en
las distintas cuatro grandes fases que componen al ciclo de la política pública
(Aguilar, 1992):

I. En la primera fase, de definición del problema, los migrantes desempeñan

el papel central, al identificar las necesidades de sus comunidades y seleccio­
nar los proyectos prioritarios. Es importante señalar que en esta fase tanto
los migrantes como otros actores políticos, sociales y diversos grupos de in­
terés, despliegan su capacidad de influencia para posicionar de una manera
16
En términos del Programa 3x1, un club de migrantes es una asociación de mexicanos o mexicano-estado­
unidense residentes en los estados oriundos de una región y que constituyen una asociación que tiene como
principal objetivo, promover el mejoramiento de las condiciones sociales y económicas en sus comunidades de
origen para beneficio de sus familias, mediante su participación en el Programa 3x1 para Migrantes de la Sedesol,
conjuntamente con el municipio, el gobierno del estado y el gobierno federal. En tanto que una federación de
clubes de migrantes es la instancia que agrupa y representa a distintos clubes de migrantes pertenecientes a una
entidad federativa determinada.

421
CDXXI
 determinada cada problema público.17 Como señala Cabrero (2003) se gene­
ra un proceso de conflicto y negociación que permite derivar los temas (pro­
yectos) que integran la agenda pública del Programa 3x1.
II. En la segunda etapa, de formulación y diseño de políticas, tanto el gobierno
federal como los gobiernos de los estados cumplen la misión más relevante,
pues mediante su capacidad operativa evalúan las solicitudes y emiten los re­
quisitos técnicos que garanticen el mejor de los éxitos y efectos del proyecto
de que se trate. Aquí la discusión se centra en los argumentos racionales (eco­
nómico-financieros) y técnicos que funcionarios expertos en la materia propo­
nen, así como en los intereses y preferencias de los migrantes y otros actores.
III. En la tercera fase, de implementación, la responsabilidad mayor recae
sobre los gobiernos municipales, pues son los que en última instancia ejecutan
el proyecto. La realización del mismo es un proceso complejo en el que en la
mayoría de los casos se requiere establecer arreglos entre los participantes.
IV En la última etapa, la de evaluación, se da una participación compartida
entre los migrantes y el gobierno municipal. Ambos actores monitorean los
avances del proyecto y evalúan la eficiencia y eficacia de los recursos. Es evi­
dente que en esta fase el juego entre actores y grupos participantes se inten­
sifica, pues se deslindan responsabilidades y se disputan reconocimientos.

Finalmente, una noción crucial que -desde el ámbito de la política públi­

ca- es de gran utilidad para entender la lógica de cooperación de los migran­
tes en el Programa 3x1, es el concepto de redes de política pública. Legales
(citado por Cabrero, 2003) define a las redes de política pública como el re­
sultado de la cooperación más o menos estable, no jerárquica, entre organiza­
ciones, grupos o personas que se conocen y se reconocen, negocian, intercam­
bian recursos y pueden compartir normas e intereses.
Si las redes de política pública son coyunturales y sólo tienen la participa­
ción esporádica de diversos actores en el debate sobre la orientación de una
política en un momento determinado, a esto se le denomina "redes temáticas"
(issue networks). Por el contrario, si la red involucra la participación más perma­
nente de actores (clubes o federaciones de migrantes) para la definición de pro­
pósitos y fines concretos, como una forma estable y definida de integración y
participación, se habla entonces de "comunidades políticas" (policy community).

17
Katrina Burgess (2006) ofrece un interesante estudio que documenta los conflictos y negociaciones que se
establecen entre los migrantes y otros actores para fijar los proyectos públicos en el marco de la convocatoria del
Programa i l x l . Puede consultarse a Katrina Burgess, "El impacto del 3x1 en la gobernanza local", en Rafael
Fernández de Castro et al., El Programa 3x1 para migrantes ¿Primera política trasnacionules México?, Miguel Ángel
Porrúa-UAZ-ITAM, México, 2006.

422
CDXXII
 Desde las reglas de operación del Programa 3 x 1 se está fomentado la crea­
ción de comunidades políticas, al establecer que sólo los migrantes organizados
-por medio de clubes o federaciones- van a poder participar en el concurso por
los recursos que ofrece el programa. Tres elementos sustentan la afirmación:

a) En contraste con una red temática, las comunidades políticas tienen fines
y propósitos concretos. Los clubes de migrantes tienen como propósito pro­
mover el mejoramiento de las condiciones sociales y económicas en sus
comunidades de origen para beneficio de sus familias, mediante su participa­
ción en el Programa 3x1 para Migrantes de la Sedesol, conjuntamente con
el municipio y los gobiernos del estado y federal.
b) En la redes de comunidades políticas se estable una estructura organizati­
va y mecanismos de participación. En los clubes de migrantes, la forma más
sencilla y común en la que se presenta su estructura organizativa es median­
te una mesa directiva integrada, al menos, por un presidente, un secretario
general, un tesorero y tres vocales. Esta mesa directiva es la responsable de
los asuntos cotidianos del club y las decisiones están a cargo de los propios
migrantes que lo integran, los cuales expresan sus opiniones mediante su voz
y voto en las reuniones plenarias que se realizan cada mes. A su vez, la mesa
directiva se reúne al menos dos veces por mes, con el propósito de discutir
los asuntos más importantes del club, y para dar seguimiento al avance de los
proyectos que tiene en marcha.
c) A diferencia de la red temática, que es más abierta a la participación de
diversos actores, las redes de comunidades políticas establecen algunos fil­
tros y procesos de selección para pertenecer a ellas. Los clubes de migrantes
fincan gran parte de su origen y constitución en lazos de pertenencia geográ­
fica a lugares específicos, tanto en el referido a sus comunidades de origen
como a los lugares de residencia en Estados Unidos.18

Datos del Instituto de Mexicanos en el Exterior (IME), dependiente de la

Secretaría de Relaciones Exteriores del gobierno mexicano, revelan que para
marzo de 2008 el citado Instituto tenía registrados 796 clubes de migrantes
en Estados Unidos. En torno a esta cifra hay dos aspectos relevantes:
Primero, el significativo crecimiento que han tenido el número de orga­
nizaciones de migrantes en Estados Unidos; en la última década han crecido
poco más de 10 veces.
l8
Un ejemplo de esto puede ser el "Club Cuxpala", de Moyahua, Zacatecas. Cuenta con 510 migrantes
afiliados y se ubica en el 13315 de Borden Ave. Sylmar, California 91342, Estados Unidos. Para más ejemplos al
respecto se puede consultar la siguiente dirección electrónica: http://www.federacionzacatecana.org/index.phpis
ectionName=clubs&subSection=directory&club_id = 163.

423
CDXXIII
 Segundo, la presencia de organizaciones de migrantes no sólo en los es­
tados de la Unión Americana altamente concentradores de población de ori­
gen mexicano (Texas, Arizona, California e Illinois), sino en toda una basta
porción del territorio estadounidense. Datos del IME revelan que 42 estados
del país del norte cuentan con al menos un club de migrantes mexicanos.
No está por demás señalar que el Programa 3x1 ha permitido actuar a los
clubes de migrantes como nueva modalidad en el diseño e implementación de
políticas públicas en el ámbito municipal, también a invertir de una forma más
eficaz en programas sociales para sus comunidades de origen y ayudar al for­
talecimiento de la sociedad civil en sus comunidades de origen y al proceso de
rendición de cuentas de las instituciones del gobierno mexicano.

LA AGENDA DE POLÍTICA PÚBLICA EN EL MARCO DEL PROGRAMA 3 X 1

Se señaló en la introducción de este trabajo, que el modelo de análisis de políti-

cas públicas propuesto por Lasswell (1951) y utilizado por Cabrero (2003)
para el análisis de la agenda de políticas públicas en el ámbito municipal,
sería el eje teórico conductor para introducirnos al análisis de la agenda de
política que están elaborando las organizaciones de migrantes en el marco
del Programa 3 x 1 .
De manera particular, el modelo de análisis de políticas públicas que utiliza
Cabrero (2003) para el estudio de la agenda pública en escala municipal se
basa en la identificación de tres niveles de construcción de la agenda de polí­
ticas públicas locales. Hay, en este sentido, agendas de políticas públicas
tradicional, ampliada e integral.
La agenda de políticas públicas tradicional se distingue por que los gobier­
nos municipales centran el foco de su atención pública en acciones que por
inercia hay que atender: prestación de servicios públicos básicos (alumbrado,
recolección de basura, atención a parques, panteones), y en ocasiones servi­
cios de agua potable y seguridad pública.
Aquí, el proceso de elaboración reflexiva y deliberativa de una agenda pú­
blica no existe o es muy precario y la atención de problemas públicos se rela­
ciona con la disponibilidad de recursos públicos que provienen de los otros
órdenes de gobierno. Las decisiones sobre qué hacer las toma exclusivamente
la administración municipal, a partir de una visión operativa y de corto plazo.
Por su parte, la agenda de políticas públicas ampliada está referida a go­
biernos locales que han estado ampliando su capacidad de gestión. Este tipo

424
CDXXIV
de gobiernos, además de cubrir los aspectos básicos de atención pública con­
tenidos en la agenda tradicional, buscan una mayor diversificación y cobertu­
ra en la prestación de servicios: planeación urbana, desarrollo económico,
seguridad pública, transporte público, entre otros.
Los gobiernos establecen una práctica permanente de previsión, que ge­
nera un esquema de toma de decisiones más complejo, en el que se discuten
las alternativas de acción: se da un espacio para la deliberación entre los
miembros del cabildo y/o de la administración o incluso con agentes exter­
nos. Se trata de un modelo activo de elaboración de la agenda pública que
establece una agenda previsora, apalancada ampliamente en la búsqueda de
fuentes alternas de recursos.

CUADRO 5
TIPOS DE AGENDA DE POLÍTICA PÚBLICA MUNICIPAL

Tipo de
agenda Tradicional Ampliada Integral

Naturaleza Reactiva Previsora Preactiva

de la agenda

Funciones • Alumbrado público Además de las anteriores: Además de las anteriores:

• Recolección de • Planeación urbana • Desarrollo integral
basura • Seguridad pública • Competitividad
• Parques y jardines • Zonificación y reservas • Bienestar social
• Policía • Uso del suelo • Medio ambiente
• Mercados y rastros • Transporte • Desarrollo humano
• Educación y salud
• Vivienda
• Seguridad pública
Actores • Administración Además de las anteriores: Además de las anteriores:
participantes municipal • Agencias federales y • Redes amplias de actores
•Cabildo estatales sociales
• Algunos actores no • Redes
gubernamentales intergubernamentales
• Redes internacionales
Mezcla de • Recursos propios • Búsqueda de fuentes • Fuentes diversas de
recursos limitados en espera gubernamentales financiamiento
pasiva de alternas • Mezclas público-
transferencias • Ampliación de esfuerzos privadas
federales recaudatorios • Emisión de deuda
• Fuentes crediticias

Fuente: Tomado del cuadro 2 de Enrique Cabrero, "La agenda de políticas públicas en el ámbito municipal: una
visión introductoria", en Enrique Cabrero, Políticas públicas municipales: Una Agenda en Construcción, Miguel Ángel Porrúa,
México, 2003.

425
CDXXV
 Finalmente, la agenda de políticas públicas integral. Aquí la agenda públi­
ca no sólo se circunscribe a las funciones que por ley deben atender los go­
biernos locales, sino que se amplía a otros espacios de la vida pública que si
bien son formalmente atendidos por otros niveles de gobierno, el municipio
considera que puede o debe atender de manera complementaria: desarrollo
urbano y regional, bienestar social (pobreza y marginación), medio ambiente,
educación, salud y vivienda.
Esas tareas se pueden llevar a cabo gracias a la permanente mezcla de
recursos que manejan los gobiernos locales, tales como cofinanciamientos,
ampliación de esfuerzos recaudatorios, mezclas público-privadas, emisión de
deudas, entre otros.
En este tipo de agenda se reconceptualizan los problemas públicos locales
y se revisan y rediseñan las soluciones e instrumentos con que se atienden.
Aquí la deliberación sobre las acciones y estrategias a seguir se vuelve algo
cotidiano, no sólo entre los miembros del ayuntamiento sino también con
otros actores locales, regionales, nacionales o internacionales.
El valor heurístico que tiene el modelo de análisis de política pública, Cabrero
(2003) los sintetiza en cuatro aspectos:

I. Permite analizar con detalle el papel que cumplen los diversos actores, las
redes y las agencias en la generación de políticas públicas.
II. Facilita la observación sin fronteras rígidas entre el ámbito gubernamental
y el no gubernamental.
III. Permite ampliar la visión sobre la acción pública local.
IV. Auxilia en el análisis de las interacciones que se dan al interior de los
componentes del gobierno municipal, como sobre algunos componentes in­
tergubernamentales de la política (órdenes de gobierno y organismos des­
centralizados) o incluso sobre componentes no gubernamentales, como son
los actores sociales diversos/empresas, clubes de migrantes, ciudadanos,
etcétera).

A partir de los aspectos analíticos descritos, a continuación se presentan

los rasgos más relevantes que distinguen a la agenda de política pública que
están formulando las organizaciones de migrantes mexicanos residentes en
Estados Unidos en el marco del Programa 3 x 1 y para beneficio del desarro­
llo de sus comunidades de origen.
Desde el inicio formal de operaciones del Programa 3x1 en el año 2002,
hasta el año 2007, las organizaciones de migrantes han logrado generar 7,850

426
CDXXVI
proyectos públicos en 620 municipios del país, en los que se han invertido al­
rededor de 4,164 millones de pesos en beneficio del desarrollo social y comunitario
de múltiples poblaciones con diversos grados de marginación y necesidades.19

GRÁFICA 2
PROGRAMA 3 X 1:
E V O L U C I Ó N DE LOS PROYECTOS PÚBLICOS REALIZADOS, 2002-2007

1,691
1,611
1.436
1,274

942
899

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuente: Cálculos propios con información de la Dirección de Microrregiones de la Sedesol, México, 2008.

Esta cifra de inversión representa en promedio una erogación del orden

de los 530,000 pesos por proyecto. Vale la pena señalar que por reglas de ope­
ración del programa, el monto máximo de apoyo por proyecto es de 800,000
pesos y sólo en muy justificadas ocasiones este tope se podrá rebasar, en cuyo
caso se debe contar con la aprobación del Comité de Validación y Atención a
Migrantes o del Comité Central (véase gráfica 3).
La naturaleza y el foco de atención de los 7,850 proyectos son muy diver­
sos, y prevén una amplia gama de acciones públicas en apoyo al beneficio
social y comunitario de las comunidades de origen de los migrantes.
Destacan al respecto la realización de los siguientes tipos de proyectos:

a) Proyectos relacionados con el área de la educación: rehabilitación y cons­

trucción de escuelas, jardines de niños, preparatorias, universidades, equipo
de cómputo, adaptación de sanitarios, laboratorios, bardas y cercos perime-
trales. Muy recientemente también se participa en el otorgamiento de becas
a jóvenes para que terminen sus estudios en México y/o Estados Unidos.

19
Estos datos proceden de la Dirección de Microrregiones de la Sedesol, México, 2008.

427
CDXXVII
 GRÁFICA 3
PROGRAMA 3X1: EVOLUCIÓN DE LOS RECURSOS DESTINADOS
A LA REALIZACIÓN DE PROYECTOS, 2002-2007
(Millones de pesos)

934
833 880
750

380
387

2002 2003 2004 2005 2006 2007

b) Proyectos ligados a la salud: construcción de centros de salud comunita­

rios, dispensarios médicos, anexos a hospitales del IMSS; ampliación y remo­
delación de hospitales, así como equipamiento de centros de salud.
c) Proyectos de desarrollo urbano: remodelación de plazas, construcción de
jardines y banquetas, bardas perimetrales, empedrado, guarniciones y ban­
quetas.
d) Proyectos de electrificación: desarrollo de infraestructura eléctrica para
llevar luz a los poblados y colonias, reubicación y ampliación de la red eléc­
trica y rehabilitación de sistemas eléctricos, entre otros.
e) Proyectos vinculados a la promoción de centros de desarrollo comunita­
rio: construcción y/o remodelación de casas de ancianos, centros culturales,
museos, bibliotecas, casas de apoyo a mujeres y discapacitados.
f) Proyectos específicos de pavimentación de calles y avenidas: obras de
pavimentación de concreto hidráulico, pavimentación con asfalto, adoquina­
do y empedrado (véase gráfica 4).
g) Proyectos específicos para la construcción y rehabilitación de caminos y
carreteras: las obras consisten en abrir caminos y remodelar y pavimentar
carreteras.
h) Proyectos orientados al fortalecimiento de las poblaciones para el acceso a
agua potable: ampliación de redes y rehabilitación de agua potable, repara­
ción de tomas domiciliarias, construcción de líneas de tendido y construc­
ción de redes de distribución de agua potable.

428
CDXXVIII
 i) Proyectos relativos a alcantarillado: ampliación de redes de alcantarillado
y construcción de sistemas de alcantarillado sanitario, entre otros.
j) Proyectos para la construcción o rehabilitación de centros deportivos:
Aquí se construyen unidades deportivas y canchas de usos múltiples, remo­
delación y sistemas de iluminación de canchas deportivas.

GRÁFICA 4
PROGRAMA 3X1: TIPO DE PROYECTOS REALIZADOS, 2002-2007
(Estructura porcentual)

Otros 0.1

1.8
Apoyos a productos productivos

Reabilitación y construcción de unidades

deportivas 2.9

Reabitación y construcción de escuelas 3.2

y dotación de infraestructura

Reabilitación v construcción de centros 3.7

comunitarios de salud

Construcción v rehabilitación de caminos v 5.8

carreteras

Construcción de sistemas de alcantarillado 7.9

Electrificación de poblados y colonias 8.8

Consstrucción de centros de desarrollo

comunitario: casas de ancianos, centros 11.1
culturales, bibliotecas, casa de apoyo a la mujer

11.6
Pavimentación de calles v avenidas

Dotación de agua potable a poblados y 21.4

colonias

21.6
Urbanización de plazas, jardines, banquetas

Fuente: Cálculos propios con información de la Dirección de Microrregiones de la Sedesol, México, 2008.

429
CDXXIX
 k) Proyectos productivos: actualmente se impulsan los proyectos producti­
vos, toda vez que éstos, además de fortalecer la economía local, brindan
empleo en las comunidades.

En México, en el ámbito local, tradicionalmente la formulación de una

agenda de políticas públicas es un proceso limitado y se restringe a lo que se
conoce como agenda de políticas públicas tradicional. Cabrero (2003) docu­
menta para el caso mexicano cómo la inmensa mayoría de los gobiernos
municipales centran su foco de atención pública en acciones que por inercia
hay que atender y que normalmente se refieren a la prestación de servicios
muy básicos en la medida de las posibilidades de cobertura que permiten los
recursos que reciben de los tres órdenes de gobierno.
Al analizar los proyectos que los migrantes mexicanos residentes en Es­
tados Unidos están proponiendo para sus comunidades de origen, por medio
del Programa 3 X 1, es evidente que sus acciones y propuestas se encuentran
en la fase más avanzada de la elaboración de la agenda de políticas públicas,
ya que claramente se trata de acciones que conforman el modelo de política
pública integral.
En efecto, el tipo de agenda de política pública propuesto por los migran­
tes constituye un modelo de intervención pública más abierto y complejo, en
el que, como sujetos activos del desarrollo, están promoviendo acciones orienta­
das a fortalecer el desarrollo local.
Finalmente vale la penal resaltar que en este proceso los migrantes (y sus
organizaciones) se han visto obligados a innovar en materia de gestión, a ge­
nerar consensos y a vigorizar el capital social local. Además, su proceso de
intervención en la formulación de algunos aspectos de la agenda pública mu­
nicipal ha mostrado su capacidad para conducir estratégicamente la conver­
gencia de esfuerzos de diversos órdenes de gobierno.

ALGUNAS REFLEXIONES FINALES

De lo expuesto hasta aquí es evidente que la participación de los migran­

tes mexicanos en el Programa 3x1 está promoviendo -en los espacios locales
mexicanos- nuevos mecanismos de participación de la sociedad en la formu­
lación de políticas públicas. Con su intervención tanto en la definición de la
agenda, pública municipal como en el diseño, implementación y evolución de

430
CDXXX
 programas y proyectos públicos, los migrantes están contribuyendo al desa­
rrollo de políticas públicas binacionales20 y, sobre todo, a la redefinición (y
evolución) de lo que en el ámbito de la ciencia política se considera como
"política pública".
Una inmensa mayoría de municipios en México basan el desarrollo de su
política pública en una definición operativa muy sencilla: política pública es
aquello que el gobierno escoge hacer o no hacer (Dye, 1995).
Con la participación de los migrantes en la promoción del desarrollo
local se está dando paso a una definición más amplia de política pública, en
la que ésta se ve como una acción que vincula a un conjunto de actores gu­
bernamentales y no gubernamentales, que participan en la atención de un
problema público.
Desde la perspectiva de Cabrero (2003), la participación de los migrantes
en el diseño de políticas públicas puede verse como un modelo más amplio y
complejo de participación ciudadana para resolver problemas públicos, que
involucra un espacio de confluencia entre actores gubernamentales y de otro
tipo con cierto grado de pluralidad, a fin de definir una determinada agenda
pública. En este espacio de confluencia tanto las organizaciones de migrantes
como otros actores gubernamentales, políticos y diversos grupos de interés
despliegan su capacidad de influencia y negociación para solucionar proble­
mas públicos.
Sin embargo, es importante considerar que la participación de los migran­
tes (y sus organizaciones) en la elaboración de la agenda pública municipal no
ha sido un proceso fácil (hay permanentes procesos de conflicto y negociación)
y está expuesta a una serie de retos que, de seguro, incidirán en el rumbo que
tome la participación de los migrantes como sujetos activos del desarrollo lo­
cal. Entre muchos otros destacan cuatro aspectos relevantes:

a) La capacidad de los migrantes para ampliar sus redes de política pública

mediante el fortalecimiento de los clubes de migrantes.
b) Evitar generar redes de política pública espontáneas y volátiles (redes te­
máticas), ya que en su gran mayoría sólo propician la participación esporádi­
ca de los actores en el debate sobre la orientación de una política en un mo­
mento determinado, sin lograr generar visiones integradas de mediano y
largo plazos.
20
Se ha alentado la colaboración de la ciudadanía transnacional con los tres órdenes de gobierno, propician­
do un aprendizaje social colectivo para el diseño de más y mejores mecanismos de participación social y comu­
nitaria para resolver problemas públicos.

431
CDXXXI
 c) Sortear la fragilidad política que distingue a los gobiernos municipales
para impedir que el cambio de autoridades municipales no desvanezca las
redes de política pública, los incentivos de colaboración y los mecanismos de
participación.
d) La habilidad para poder negociar y concertar con las comunidades locales
las necesidades urgentes versus los intereses y visiones de los migrantes.

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gio de la Frontera Norte.

433
434
CDXXXIV
 Estado, políticas públicas y desarrollo.
El caso uruguayo*
Cristina Zurbriggen

INTRODUCCIÓN

Uruguay ha mostrado en las últimas dos décadas importantes transformacio­

nes en su modelo de desarrollo económico y social que plantean relevantes
desafíos para armonizar crecimiento económico, equidad social y democra­
cia. La apertura económica iniciada durante los setenta y profundizada en los
noventa no logró consolidar un nuevo modelo de desarrollo sostenible. El
crecimiento económico promedio de Uruguay durante las últimas cuatro
décadas ha sido más lento que los estándares internacionales.1 Los altos índi­
ces de integración social y distribución del ingreso que el país alcanzó duran­
te el modelo de sustitución de importaciones, en los años cincuenta, comen­
zaron un lento proceso de reversión. Por su parte, la tradición democrática de
Uruguay, interrumpida entre 1973 y 1985 por la dictadura cívico-militar, ha
demostrado su fortaleza en términos electorales y en la estabilidad de los
gobiernos electos; no obstante, ha evidenciado algunas debilidades en cuanto
a democratizar la estructura estatal y lograr los consensos políticos para em­
prender las reformas que el país necesita.
En este sentido, Uruguay, como el resto de los países de América Latina,
se enfrenta a tres grandes retos. El primero es diseñar una estrategia de cre­
cimiento que le permita insertarse en un contexto internacional dinámico
que sirva de base a un proyecto de desarrollo sostenible. El segundo, recons­
truir el Estado, la matriz social de protección ciudadana que, en coherencia
con la política económica, fortalezca los procesos de cohesión social y revier­
ta la desigualdad social. En tercer lugar, fortalecer las instituciones democrá-

*
Se agradece a Adolfo Garcé, Pedro Narbondo y Luis Senatore por sus comentarios realizados al artículo.
También se agradece a Alejandro Milanesi por su asistencia en la búsqueda v procesamiento de datos.
1
Mientras que Uruguay registró un crecimiento del PIB per cápita de 56 por ciento entre 1950 v 1995, la
región alcanzó en promedio una tasa de 123.1 por ciento (134.7 por ciento Estados Unidos, 276.3 por ciento
Brasil, 141.7 por ciento Chile y 81.4 Argentina (Armas, 2006).

435
CDXXXV
ticas, el sistema de partidos y la sociedad civil en el control del Estado. Para
enfrentar estos retos se hace necesario reinventar un Estado eficaz, eficiente y
más democrático, con capacidad de pensamiento estratégico y con capacida­
des institucionales para sostener y transformar objetivos de mediano y largo
plazos en políticas y planes, para saber ejecutarlos, monitorear procesos y
evaluar resultados, aprender de los errores y, en consecuencia, ser capaz de
reorientar las políticas públicas para una nueva agenda de desarrollo.
En ese marco, este trabajo se desarrolla a lo largo de cinco secciones. En
la primera parte se abordan ciertos aspectos conceptuales acerca de la relevan­
cia del marco-político institucional democrático en la construcción de los es­
tados y las estrategias de desarrollo. En la segunda se recorre la evolución
histórica del Estado uruguayo, durante el modelo ISI (industrialización por
sustitución de importaciones) de desarrollo. Se analiza y explica cómo su cons­
trucción estuvo fuertemente articulada a los partidos políticos, lo que generó
una compleja red de relaciones particulares y corporativas que limitó el fun­
cionamiento de las reglas del juego democrático y condicionará los procesos
de reformas estatales futuras. En la tercera se analizan las iniciativas, los alcan­
ces y los condicionantes del legado histórico en los intentos de reforma del
Estado desde el retorno del país a mediados de los ochenta a la vida democrá­
tica, en el marco de nuevo modelo de desarrollo. En la cuarta se describen las
preferencias del nuevo gobierno de izquierda, que asume en el año 2005, sus
políticas y las inercias institucionales sobre los que se pretende implementar
una profunda reforma del Estado. Por último, se analizan las tendencias de
largo plazo para hacer algunas apreciaciones acerca del Estado del siglo XXI.

LA RELEVANCIA DEL MARCO POLÍTICO-INSTITUCIONAL

DEMOCRÁTICO EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO

El análisis del Estado y las políticas públicas2 debería adoptar como premisa
básica de análisis un esquema bastante obvio, pero muchas veces olvidado: la

2
Por políticas públicas se entiende "[..,] un comportamiento propositivo, intencional, planeado, no simple­
mente reactivo o casual. Se pone en movimiento con la decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos
medios; es una acción con sentido. Aun en el caso de inacción, se ha decidido deliberadamente no actuar frente
a un problema público, considerando que el dejar hacer o cerrar los ojos es la mejor estrategia frente a una cues­
tión. Por su carácter propositivo, referido a la realización de objetivos, la política denota las intenciones de las
fuerzas políticas, particularmente las intenciones de los gobernantes y las consecuencias de sus actos" (Aguilar
Villanueva, 1996).

436
CDXXXVI
 existencia de un marco político-institucional democrático. Ello supone cier­
tas reglas y mecanismos de representación, legitimación y accountability,3 que
influyen en la elaboración e implementación de las políticas públicas. De
modo que si el marco institucional es diferente -como ocurre en la mayoría
de los países latinoamericanos-, la premisa se convierte en una importante
variable (Oszlak y O'Donnell, 1977).
Según Dahl (1989), un país entra en la categoría de democrático cuando
cuenta con una participación política significativa de la ciudadanía y el ejerci­
cio del debate público está asegurado. Para que ambas cosas sean efectivas
debe aplicarse un conjunto de reglas que garanticen la elegibilidad y la com­
petencia política -elecciones libres y periódicas-, así como ciertas libertades y
derechos -de expresión, de asociación, de información, de voto-, junto con el
ejercicio de un control final de los ciudadanos en la gestión gubernamental. La
participación, la oposición y el control de los ciudadanos en la gestión guber­
namental son pilares fundamentales de un régimen político democrático.
Desde esta perspectiva, se alude a las dimensiones políticas y se hace espe­
cial referencia a la capacidad de acción política del ciudadano en el proceso
político. Sin embargo, no pone en juego otros factores centrales en el funciona­
miento democrático que no están presentes con la misma magnitud en las so­
ciedades latinoamericanas, donde las mayores dificultades se encuentran en
hacer efectivos los derechos civiles y sociales de los ciudadanos (PNUD, 2004) .4
En las sociedades occidentales el afianzamiento de las ideas de control
jurídico, de regulación desde el derecho de la actividad estatal, de limitación
del poder del Estado por el sometimiento a la ley, permitió construir un Es­
tado de derecho, para asegurar una ciudadanía plena, con derechos civiles,
políticos y sociales. En consecuencia, un régimen democrático se institucio­
naliza y funciona gracias al Estado de derecho, lo que implica el imperio de
la ley como expresión de la voluntad general, la división de poderes y la lega­
lidad de la administración, especialmente mediante sistemas de control y
responsabilidad (Díaz, 1992).
Con otras palabras, "la ciudadanía se puede ejercer de forma plena sólo
cuando el sistema normativo está guiado por criterios universales, cuando
impera el Estado de derecho, cuando los poderes públicos están dispuestos a
3
La palabra inglesa "accountability" no tiene una estricta traducción al castellano, pero el sentido de la
misma estaría orientado hacia "responsabilidad" o "rendir cuentas de algo a alguien". Entonces cuando hablemos
de responsabilidad lo haremos haciendo referencia al concepto de "accountability".
4
Una ciudadanía sustantiva consiste en un conjunto de derechos civiles, políticos y especialmente sociales.
Véase Marshall et al. (1992).

437
CDXXXVII
proteger los derechos y son capaces de hacerlo y cuando todas las personas
gozan ciertos prerrequisitos sociales y económicos. Y sólo un Estado eficaz
puede generar las condiciones que aseguran la realización universal de la
ciudadanía" (O'Donnell, 1992 citado en Przeworski, 1998: 62).
En consecuencia, en un sistema democrático, además de la condición
electiva popular de sus gobernantes, es esencial institucionalizar los límites y
controles al ejercicio del poder de los gobernantes como condición indispen­
sable piara el resguardo de las libertades individuales y la autonomía de la
sociedad civil. También es necesario que los gobernantes y que el aparato
estatal se orienten principalmente a la consecución del interés público y el
bienestar colectivo, para lo cual se requieren controles mutuos entre los dis­
tintos poderes e instancias de ejercicio del gobierno.
Sin embargo, históricamente, el Estado en América Latina ha sido débil
en la protección de los derechos ciudadanos. Esto se explicaría en parte por­
que el Estado se ha articulado a los partidos o fracciones políticas, es decir, a
redes complejas de relaciones de intereses particularistas y corporativos. En
un sistema político de estas características se fueron consolidando formas de
procesar las demandas, de resolver los conflictos, de distribuir los recursos
públicos y el poder con el fin de satisfacer los intereses particulares de perso­
nas o grupos antes que los intereses generales (Zurbriggen, 2005).
Como señala Skocpol (1982), junto con los grupos de interés, las formas
más importantes y duraderas de acción política colectiva en las democracias
capitalistas son los partidos políticos. Tomando los estudios de Shefter de­
muestra cómo los partidos han llegado a funcionar mediante el clientelismo
o llamamientos programáticos a los ciudadanos, dependiendo en gran parte
de las formas de poder del Estado vigentes cuando se estableció el sufragio
democrático en las diversas naciones. En Alemania, por ejemplo, cuando
nacieron los partidos políticos que solicitaban el voto, no pudieron ofrecer las
"ventajas del oficio" a sus seguidores, porque había una coalición que respal­
daba el mantenimiento de las burocracias públicas a salvo del control de los
partidos políticos. Así, éstos se vieron obligados a utilizar llamamientos ideo­
lógicos y programáticos. En cambio, en Italia, la ausencia de una burocracia
autónoma permitió que los partidos políticos que ejercían el clientelismo
colonizaran la organización administrativa, lo cual determinó que los votan­
tes fuesen cortejados con llamamientos no programáticos y especialmente
con el clientelismo u otros repartos "distributivos" de los recursos controJa-
dos por- el sector público.

438
CDXXXVIII
 El caso de América Latina se acercaría al italiano por la forma en que
nacen las estructuras administrativas del Estado y su relación con los partidos
políticos, muestran que éstos no son simples vehículos para expresar las pre­
ferencias políticas de la sociedad, sino también, como sostiene Shefter, son
organizaciones para reivindicar y utilizar la autoridad del Estado, contribu­
yendo en gran medida a "seleccionar" los tipos de cuestiones políticas que se
incluirán (o se evitarán) en la "agenda política" de una sociedad. En este caso
se ponen más cuestiones de distribución divisibles, particulares o corporati­
vas, pero no orientadas al bien general. También ello genera una conciencia
política y una movilización de grupo inclinada en una determinada dirección,
con reivindicaciones particulares y corporativas más que generales, lo que
debilita la dimensión democrática del Estado.
Los rasgos más específicos de las democracias latinoamericanas serían la
fuerte institucionalización de reglas formales de la poliarquía, la concentra­
ción del poder en la rama ejecutiva, el gran déficit de los mecanismos de ac-
countability, de controles horizontales (de los poderes judiciales y legislativos)
y una débil sociedad civil.
En necesario tomar en consideración estos elementos al analizar la capa­
cidad del Estado para promover políticas de desarrollo de largo plazo en
forma eficaz, eficiente y legítima, lo cual necesariamente implica coordina­
ción e interdependencia entre los distintos componentes del aparato del Es­
tado, con la sociedad civil y el mercado, pero fundamentalmente en clave
democrática. Cualquier transformación del Estado deber ser pensada co­
mo un medio para solucionar los problemas de los ciudadanos. El Estado
es el medio, el fin último es el ciudadano. En consecuencia, para compren­
der el papel del Estado uruguayo en el proceso político y su relación con
las políticas de desarrollo es relevante determinar, antes que nada, cuáles son
las reglas del juego dominantes y desentrañar la matriz político-institucional
que emergió en el transcurrir histórico, para analizar cuándo esta matriz se
puede caracterizar como democrática.

LAS PRINCIPALES TENDENCIAS DE LARGO PLAZO

Uruguay ha contado con una fuerte democracia electoral desde el nacimiento

a la vida independiente, destacándose en el ámbito latinoamericano por su
mayor tradición y estabilidad democrática. Sin embargo, el país muestra tam-
439
CDXXXIX
bien los mismos déficit político-institucionales que el resto de América Latina
como fruto del legado histórico, especialmente asociados a factores como el
surgimiento de relaciones clientelistas y paternalistas (Panizza, 1988).
El origen del Estado uruguayo estuvo fuertemente articulado a los parti­
dos políticos tradicionales, el blanco y el colorado, y nunca llegó a adquirir
autonomía respecto de los mismos (Real de Azúa, 1964). El país no contó con
un aparato que condujera una política estatal orientada por reglas abstractas y
universales. El Estado fue capturado por la política partidaria o por los miem­
bros de: los partidos que intermediaban con la sociedad, mediante redes com­
plejas de relaciones de intereses particulares y corporativos. Por medio de los
partidos, el Estado ejerció un poder arbitral, con reglas de juego no universales,
que fomentó la inorganicidad y la pugna de grupos por no perder estaciones
de la renta nacional y actuó por medio de decisiones con crudo criterio políti­
co y electoral. Ese estilo se extendió en todos los sectores, desde el laboral
hasta el fiscal, pero encontró después de 1950 su campo predilecto en la polí­
tica estatal de precios, salarios y subsidios (Real de Azúa, 1964: 62-64).
Una de las características dominantes del sistema político uruguayo ha
sido el entrelazamiento patrimonialista entre la esfera burocrática y la políti­
ca. Parafraseando a Real de Azúa, en el Estado estaba el impulso para la mo­
dernización del país, pero también el freno a su capacidad de innovación. El
aparato estatal se politizó a un grado tal que para acceder a cualquier servicio
público había que recurrir al comisionista partidario. Los partidos y el club
partidario no fueron centros de formación cívica, sino agentes de intermedia­
ción capaces de otorgar recompensas particulares en lugar de derechos uni­
versales;. En rigor, en lugar de generarse políticas públicas de derechos ciuda­
danos se construyeron políticas públicas de privilegios relativos, otorgados a
individuos y/o grupos de la sociedad que poseían un poder relativo en la es­
tructura social y política del país. Esta política llegó a su máximo esplendor
en los años cincuenta, durante el modelo sustitutivo de importaciones (Real
de Azúa, 1964: 88).
Las formas concretas de clientelismo han cambiado con los tiempos. El
Uruguay de los clubes políticos se ha transformado, debido a los estilos menos
orgánicos y más personalistas de las campañas presidenciales y a la influencia
de los medios de comunicación masiva.5 Sin embargo, cuatro características

5
Ramos (2004) plantea la metamorfosis que ha sufrido el clientelismo político en la maquinaria estatal y
el fracaso de la reforma estatal en los años noventa. Las nuevas formas del clientelismo que aparecen vinculadas
a los contratos de obras y de servicios que el Estado hace con terceros, en las que se tejen redes que involucran

440
CDXL
de ese largo recorrido del Estado emergen como aspectos críticos para el lo­
gro y la consolidación del Estado uruguayo en el siglo XXI:

1. La progresiva politización de la administración y el consecuente desplaza­

miento de la figura del experto en las organizaciones estatales a favor del
político profesional. Esto es, se institucionalizó la sobredependencia de la
lógica político-partidaria por sobre la lógica técnica en los procesos de elabo­
ración de políticas públicas.
2. La excesiva fragmentación institucional, debida, entre otras razones, a que
la política de coparticipación6 no permitió articular políticas públicas de Es­
tado que transcendieran los gobiernos y los ámbitos organizacionales parti­
culares. En otras palabras, las instituciones políticas conducen a una política
de compromiso en el corto plazo, pero no a una efectiva cooperación para
elaborar e implementar políticas públicas de largo plazo.
3. Se institucionalizó el particularismo por sobre el universalismo en los
mecanismos de procesamiento de demandas, de resolución de conflictos y de
distribución de los recursos públicos. Esta lógica de gobierno también des­
estimuló a los líderes políticos a buscar compromisos para adoptar planes de
gobierno o políticas de largo plazo (Zurbriggen, 2005).
4. Como se verá en la sección siguiente, una permanente tensión entre la
práctica patrimonialista y el discurso weberiano, trastocada o complejizada
por una retórica y ciertos intentos transformadores del Estado hacia una ló­
gica gerencialista, particularmente en el periodo 1995-2005. Ese periodo co­
incidió con un proceso de apertura de la economía y un fuerte avance de la
ideología de mercado que impregnó a todo el espectro político.

En consecuencia, el déficit de democracia se expresó en la misma confor­

mación del Estado, en la débil consolidación de un verdadero Estado de de­
recho capaz de respetar las reglas generales de todo juego político democráti­
co. Es necesario considerar estos condicionantes estructurales al explicar por
qué a lo largo del siglo xx no se implemento una profunda reforma del Esta­
do, coherente y articulada con una estrategia de desarrollo de largo plazo. Al
mismo tiempo, estarían señalando las tensiones estructurales presentes en el

a burócratas políticos, consultoras privadas, empresas de mercado y organizaciones del tercer sector, son un
ejemplo de la subsistencia de las prácticas clientelares de los partidos; prácticas ya no de masas, sino de cuadros
técnico-políticos que se vinculan con el sector empresarial.
6
Es un rasgo de larga duración del régimen político nacional, que se fundó en el compromiso y en la nego­
ciación entre los dos principales partidos políticos, blanco y colorado, para solucionar los conflictos y gestionar el
Estado. Ello se manifiesta en los más diversos ámbitos que va desde la distribución de cargos en las empresas
públicas, la distribución de cuotas para empleos en el Estado hasta negociaciones para modificar la Constitu­
ción.

441
CDXLI
proceso de reforma del Estado desde los primeros intentos en los años noven­
ta, corno en la actual administración de izquierda, que sube al poder por
primera vez en el año 2005.

LAS REFORMAS ESTRUCTURALES

Y LAS TENSIONES NO RESUELTAS ENTRE ESTADO Y MERCADO

Desde mediados de los años ochenta la mayoría de los países de América Lati­
na comenzaron un profundo proceso de reformas estructurales. El modelo de
desarrollo basado en una fuerte protección de los mercados nacionales fue
remplazado por un conjunto de políticas orientadas a facilitar el funcionamien­
to del mercado y reducir los efectos distorsionantes de la intervención estatal.
Apertura externa, liberalización comercial, estímulo a la competitividad exter­
na y desregulación, retiro del Estado, mediante la reducción de su tamaño y la
privatización de las empresas públicas, fueron las principales medidas propues­
tas, sintetizadas en el Consenso de Washington (Williamson, 1990).
El eje de la reforma estatal era fortalecer el mercado y reducir primero,
para robustecer después, las capacidades estatales. En aquellos años ambos
principiios fueron parte de las metas y los discursos de los presidentes latinoa­
mericanos. En un primer momento, durante la aplicación de las llamadas
"reformas de primera generación", el énfasis estuvo puesto en el objetivo de
desregalar y reducir el gasto, el tamaño y la intervención del Estado en la
economía.7 En un segundo momento, sí bien se mantuvo el signo liberal de los
tiempos que corrían, se planteó claramente la necesidad de reforzar la capaci­
dad estatal y las instituciones.8
En Uruguay, las reformas estructurales se adoptaron tardíamente y con
un carácter mucho más gradual que en el resto de América Latina. El gasto
público se mantuvo en altos niveles durante toda la década, teniendo creci­
mientos sostenidos en áreas como la seguridad social; algunas reformas insti-

7
La discusión sobre el Estado en América Latina estuvo restringida a cuánto debía reducirse o desmante­
larse para garantizar y favorecer un mayor y más rápido crecimiento económico. En tal sentido, en los ochenta,
los gobiernos de Margaret Thatcher en el Reino Unido, y Ronald Reagan en Estados Unidos marcaron el inicio
de un proceso de inicio y hegemonía de este nuevo paradigma. En América Latina, el modelo neoliberal tomó
fuerza con los gobiernos de Carlos Salinas de Gortari (México, 1988), Carlos Menem (Argentina, 1989), Carlos
Andrés Pérez (Venezuela, 1989) y Alberto Fujimori (Perú, 1990). Chile, cuyo ciclo de reformas se inició durante
la dictadura de Augusto Pinochet, constituye el ejemplo más exitoso.
8
Véase Stephen Haggard y Robert Kaufman (1995); Moisés Naím (1995; 2000) y Shahid Burki y Guillermo
Perry (1998).

442
CDXLII
tucionales (como el caso de la educación) adoptaron un claro perfil estatista; la
seguridad social adoptó un régimen mixto en el que se mantenía la participa­
ción del Estado; finalmente, el programa de privatizaciones de los principales
servicios públicos fue bloqueado y terminó por fracasar (Filgueira y Papadó-
pulos, 1997). Sin embargo, al igual que la región, en Uruguay las reformas en
los años noventa, no permitieron consolidar un modelo de crecimiento eco­
nómico sostenido con integración social.
Las transformaciones profundizaron la orientación del aparato productivo
hacia productos primarios y manufacturas basadas en productos naturales des­
tinados a la exportación, pero fracasaron en crear ventajas comparativas diná­
micas basadas en el aprendizaje y el conocimiento que permitieran aumentar el
valor agregado de las exportaciones y mejorar la inserción de las empresas en
los mercados mundiales. Uruguay mantuvo su patrón de crecimiento económi­
co parsimonioso,9 fluctuante y volátil, poco dinámico e innovador, concentran­
do su producción en commodities de exportación (véase gráfica 1).10

GRÁFICA 1
TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB REAL, 1960-2004

Argentina
Brasil
Uruguay
Mundo

PIB

Fuente: Hittencourt (2006).

9
El PIB creció entre 1900 v 1957 a una tasa media anual acumulativa de 3.3 por ciento, a pesar del efecto de
dos guerras mundiales y la crisis más profunda vivida por el capitalismo. F.n evidente contraste, entre 1957 y 1998
el producto creció al modesto ritmo de 1.9 por ciento anual (Bértola ct al., 2005).
10
La estructura de exportación según la distinción entre bienes primarios y bienes manufacturados los bienes
primarios representaban en 1960 el 93.6 por ciento de las exportaciones, si bien en el año 2000 este índice ha de­
caído en forma importante aún continúan siendo los commadities los principales bienes de exportación del país, re­
presentando 62.1 por ciento de las exportaciones. El principal producto de exportación del país es la carne.

443
CDXLIII
 Por su parte, las reformas económicas tuvieron un efecto negativo en el
mercado laboral que provocó una importante segmentación,11 así como en los
patrones de equidad y desarrollo social, expresado por el aumento de la po­
breza y la indigencia.

GRÁFICA 2
COEFICIENTE DE GINI EN URUGUAY
0.48
0.471
0.46

0.44

0.42

0.40 0.405

0.38

0.36
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Coeficiente de Gini en Uruguay Lineal (Coeficiente de Gini en Uruguay)

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la CEPAL.

Con respecto a la desigualdad, si bien el caso de Uruguay, en términos

comparativos con América Latina, partió de mejores indicadores (desarrollo
humano, distribución de la riqueza, etcétera), los problemas de pobreza se
han agudizado en los últimos años y el aumento de la inequidad social, pro­
ducto en algunos casos de factores coyunturales pero mayormente por facto­
res estructurales que podrían discutir la particularidad del Uruguay como
ejemplo de desarrollo social en la región (De Armas, 2006). Esta situación se
refleja en un aumento de la segregación social, especialmente en Montevideo
y su área metropolitana y un importante proceso de infantilización de la po­
breza (véase gráfica 3).

11
Véase el Informe del PNUD sobre Uruguay del año 2001.

444
CDXLIV
 GRÁFICA 3
POBLACIÓN BAJO LA LÍNEA DE POBREZA E INFANTILIZACIÓN
DE LA POBREZA EN URUGUAY, 1986-2006
50

45

40

35

30

25

20

15

10

0
1990
1986

1987

1994
1988

1989

1993
1992

2000
1991

1996
1995

2004
1998

2003
2002
1997

1999

2006
2005
2001
Población bajo la línea de pobreza
Relación entre los niños de 0 a 5 años y personas de 65 o más pobres
Fuente: De Armas (2006).

En consecuencia, las reformas estructurales y las políticas gubernamen­

tales no fueron eficientes para llevar a Uruguay hacia una nueva vía de de­
sarrollo que posibilitara al conjunto de la población retomar el crecimiento y
alcanzar mayores niveles de bienestar. Por el contrario, los problemas de de­
gradación social se agravaron y pasaron a constituir uno de los principales
desafíos que debieron enfrentar los gobernantes del periodo posterior a las
reformas orientadas al mercado. Así, los limitados resultados obtenidos en
los ámbitos económico y social también encuentran su correlato y explica­
ción en los político-institucionales, en la relación entre política y desarrollo,
en el contexto más amplio de la relación entre democracia y desarrollo y, más
específicamente, de la relación entre buen gobierno y desarrollo.
Más allá de la batalla ideológica sobre el papel del Estado y el mercado
en las reformas estructurales, se puede observar que la influencia de la políti­
ca y su efecto en el desarrollo constituye el factor olvidado. La ineficiente
relación entre Estado y mercado puede también atribuirse al déficit democrá­
tico. Por consiguiente, en los apartados siguientes se analizarán cuáles fueron
los límites y alcances de las reformas estatales ensayadas en Uruguay desde
445
CDXLV
la restauración democrática hasta nuestros días. La hipótesis central que se
quiere (demostrar es que los procesos de reformas estatales también se plan­
tearon bajo una racionalidad técnico-instrumental, sin tener en consideración
la dimensión política de dicha transformación.

ESTADO, POLÍTICA Y DESARROLLO

Los primeros intentos de reforma estatal.

Estado versus mercado (1985-1995)12

La reforma del Estado en Uruguay adquirió fuerza en los años noventa y es­
tuvieron imbuidas por las ideas y propuestas de transformación del Estado de
diferente origen, algunos establecidos por instituciones financieras internacio­
nales el (Banco Mundial y el FMI) y otros introducidos por los ejemplos de
reforma más destacados en su momento, correspondientes a países europeos
y de habla inglesa con base en los principios de la nueva gerencia pública.13
Durante el primer gobierno democrático del doctor Juan María Sangui-
netti (Partido Colorado), entre 1985-1995, luego de años de dictadura, los
ajustes estructurales o reformas de primera generación del Estado se efectuarían
de forma muy gradual y moderada. Es claro que el tema de la reforma del
Estado, en este primer subperiodo estuvo orientado a restablecer las reglas
del juego democrático electoral, a responder demandas sociales reprimidas y
readecuar el gasto público en áreas percibidas como deficitarias, más que a
cambiar la ecuación de las relaciones Estado-sociedad-mercado. Los objeti­
vos de modernización del Estado se centraron en la racionalización de la ad­
ministración pública, en los primeros programas de desburocratización14 y en

12
Este apartado toma como base el artículo de Jorge Papadópulos y Cristina Zurbriggen (2007), "El Estado:
reforma, incidencia y estructuras dinámicas", en Rodrigo Arocena y Gerardo Caetano (coord.). Uruguay: agenda
2020, Montevideo, Taurus.
13
Desde esta concepción, el Estado debe dejar de ser proveedor directo de servicios, para pasar a ser articu-
lador y mediador entre los actores de esa compleja matriz de provisión de servicios públicos (Enabling State). En
este contexto, las capacidades regulatorias de ese Estado estarán dirigidas a promover la actividad de los merca­
dos, sentando reglas claras de funcionamiento y regulaciones específicas (ad-hoc y no de corte keynesiano) que
estipulen el marco en el que se moverán los actores responsables por la provisión de los servicios públicos (Regu-
latory State) Asimismo, las instituciones públicas deben desarrollar capacidades de diseño de políticas, evaluación
y monitoreo de las mismas (Evaluating State). Para un análisis más detallado de los principios de la NGP véase
Aucoin (1990), Hood (1991), Pollitt, C./Bouckaert, G. (2000), Barzelay (2001).
l4
Durante esta etapa se realizaron experiencias piloto de desburocratización, que eliminaron casi un millón
de trámites burocráticos y medio millón de firmas anuales. Véase Correa y Franco (1989).

446
CDXLVI
 la mejora de gestión en el sector de empresas públicas. Con tal fin se puso en
funcionamiento la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC).15
Apenas en la década de los noventa, durante la presidencia del doctor
Luis Alberto Lacalle (Partido Nacional), el proyecto de renovación institu­
cional del Estado fue más claro y definido. Según el historiador económico
Henry Finch, con Lacalle se instaura el llamado nuevo modelo económico en
Uruguay, marcado por la propuesta de reducción del peso del Estado me­
diante la transferencia de actividades públicas a manos privadas, la desmono­
polización y la desregulación. En el campo laboral se avanzó en la flexibiliza-
ción del mercado, se abandonó la negociación en los consejos de salarios y
comenzó a diseñarse un sistema de políticas sociales de corte focalizado que
debía completar el edificio de las políticas de ajuste estructural.
La llamada Ley de Empresas Públicas fue la iniciativa más importante de
este gobierno y fue aprobada por el Parlamento en 1991. La Ley 16211 per­
mitía en forma genérica las privatizaciones por la sola iniciativa del Poder
Ejecutivo; además incluía algunos artículos específicos sobre la privatización
de ANTEL (Administración Nacional de Telecomunicaciones), transformán­
dola en una sociedad de economía mixta; suprimía la ILPE (Industria Lobera
y Pesquera del Estado), y establecía también disposiciones sobre la energía
eléctrica y los funcionarios que pudiesen ser afectados por la transformación
de las empresas estatales.
Sin embargo, esta ley fue parcialmente revocada por referéndum en 1992
(con 72 por ciento de los votos a favor de la derogación), lo cual significó un
fuerte revés político para el Poder Ejecutivo y tuvo consecuencias sobre las
propuestas de reforma del Estado presentadas en los años subsiguientes.16
Paradójicamente, frente a la imposibilidad de implantar un paquete de priva­
tización, la transformación del Estado tomó la ruta de las mejoras de gestión,
mediante la modernización de algunas de las empresas públicas y la desburo-
cratización de varios segmentos del Estado.
Al mismo tiempo, se tomaron medidas para reducir el gasto público, las
cuales hacían hincapié en la disminución de la plantilla de funcionarios. En

15
Según los datos de la ONSC (1999), el número de funcionarios públicos creció de 262,508 en 1985 a 271,003
en 1989; teniendo en cuenta que hubo 11,000 funcionarios restituidos, ello indica que en ese periodo no se siguió
-al menos tan abiertamente- con la extendida práctica del uso del empleo público como bolsa de trabajo.
16
Aunque ello puso un freno al proceso privatizador, se llevaron adelante algunas privatizaciones colaterales,
como la apertura del mercado de las telecomunicaciones móviles, la concesión a empresas privadas de importan­
tes servicios en la administración de puertos, la privatización de la Compañía del Gas y la desmonopolización del
mercado de seguros.

447
CDXLVII
1990 se prohibió por ley17 la contratación de nuevos funcionarios públicos y
se estableció un sistema de incentivos para el retiro. Si bien el gobierno de
Lacalle trató de imprimir una lógica de gestión más flexible y gerencial en la
gestión pública, la carrera burocrática clientelar perduró e impidió las transfor­
maciones sustantivas del modelo de gestión de recursos humanos del sector
público. Por lo tanto, pese a los intentos de restructuración, el gran reto de la
reforma del servicio civil continuó pendiente.

UN FUERTE IMPULSO A LA REFORMA

BUROCRÁTICO-ADMINISTRATIVA DEL ESTADO ( 1 9 9 5 - 2 0 0 0 )

Durante el segundo gobierno del doctor Julio M. Sanguinetti (1995-2000) el

tema de la reforma de la administración pública fue planteado con mayor
fuerza. El programa de gobierno proponía mejorar la eficacia del Estado para
adecuar su gestión a los nuevos requerimientos de mercados abiertos y com­
petitivos mediainte la reducción del costo de la administración y de la planilla
de funcionarios., así como la mejora de la gestión pública. Esa reforma debería
"garantizar la existencia de un núcleo básico de servicios de buena calidad,
administrados por el propio Estado, coexistiendo con otros servicios a cargo
de la sociedad civil y el sector privado, organizados a partir del cumplimien­
to estricto de normas y estándares". Ello se expresó en un decreto del Poder
Ejecutivo de 199518 que estableció principios generales de la reforma del Es­
tado, con el fortalecimiento de la administración pública como componente
central. El Estado debía concentrarse en las tareas sustantivas de formulación
de políticas públicas, regulación y control, y transferir al mercado y a la so­
ciedad civil las actividades de prestación directa de los servicios públicos, con
lo que mejoraría la calidad de los servicios prestados. Específicamente, los
ministerios deberían concentrarse en la formulación de políticas, la regula­
ción y el control, siendo estas tres actividades sus "cometidos sustantivos", y
rendir cuentas por el logro de las metas derivadas de sus cometidos, medidas
como "productos estratégicos".19
Según estos principios de la nueva gerencia pública, el gobierno se plan­
teó encarar una profunda reforma de la administración central, y en la Ley

17
Ley núm. 16.127, del 7 de agosto de 1990.
18
Decreto núm. 255/995.
19
Decreto núm. 196/996.

448
CDXLVIII
de Presupuesto estableció los principales cambios de la restructuración orga­
nizativa y la gestión del personal. Con tal objetivo creó la Comisión Sectorial
para la Reforma del Estado,20 integrada por ministros, directores del gobier­
no, funcionarios públicos y del sector privado.
En este proceso de restructuración se eliminaron las unidades de la admi­
nistración central que se entendían como no esenciales y se redujo el personal
considerado excedentario. Por su parte, las unidades calificadas como esen­
ciales pasarían a ser gestionadas por una gerente conforme a un nuevo régi­
men de alta especialización.21 Asimismo, se incorporó la evaluación por de­
sempeño,22 se diseñó un nuevo régimen de ascenso por mérito y oposición,
así como de excedencia de funcionarios presupuestados.23
Este programa de reforma del Estado logró reducir los costos directos del
funcionamiento de la administración central mediante un programa de retiro
para los funcionarios (véase gráfica 4), la reiteración de la prohibición de realizar
nuevas contrataciones, la tercerización de 150 actividades24 y la reformulación
de las estructuras organizativas mediante la reducción y fusión de unidades
ejecutoras, de divisiones y departamentos (Ramos, 2004).

GRÁFICA 4
EVOLUCIÓN DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS
EN EL TOTAL DEL ESTADO

280,000
Funcionarios públicos
270,000

260,000

250,000

240,000

230,000

220,000
1985 1993 1998 2001 2002 2003 2004 2003
Fuente: ONSC-IECON (2006).

20
Decreto núm. 140/995.
21
Decreto núm. 303/996 y Ley de Presupuesto Nacional de 1995.
22
Véase sobre "evaluación del desempeño" (Decreto núm. 301/996); sobre "ascensos" (Decreto núm.
02/996); y sobre "funciones de alta cspecialización" en el ámbito de la administración central (Decreto núm.
303/996).
23
Decreto núm. 302/996.
24
Ley núm. 16.737, artículos. 13 a 16 y Decreto Reglamentario núm. 186/96, del 16 de marzo de 1996, ar­
tículos. 21, 22, 23 y 24).
449
CDXLIX
 Por su parte, en la carrera administrativa se trataron de introducir los
principips de gerencia pública a una estructura formal burocrático-weberia-
na, con fuertes vicios clientelares. En los hechos la reforma incrementó los
niveles de "informalidad"; la carrera administrativa no funcionó (se mantuvo
la discrecionalidad); los mecanismos de estímulo a la productividad tuvieron
resultados perversos (los aumentos salariales fueron también discrecionales);
el gasto se mantuvo constante y las formas de contratación se diversificaron,
con lo que aumentó la fragmentación institucional (ONSC, 2005).
A pesar de que los proyectos de reforma del Estado durante este periodo
se enmarcaron dentro de una lógica tecnocrática, había una visión política
acerca de fortalecer el papel del mercado como mecanismo para asegurar el
crecimiento económico y el desarrollo social. Esto se reflejó en la terceriza-
ción de funciones estatales entendidas como no sustantivas y posibles de ser
realizadas por el mercado, la creación de sociedades mixtas y las privatizacio­
nes. De esta forma, el Estado se debería concentrar en las funciones sustanti­
vas de formulación, regulación y control.
También se completó la conversión de PLUNA en una compañía mixta con
participación de capitales extranjeros, que dejó al Estado uruguayo como
socio minoritario (49 por ciento de las acciones); en otras empresas públicas
-fundamentalmente la de telecomunicaciones (ANTEL) y la de energía petro­
lera (ANCAP)- se avanzó en los procesos de asociación con el sector privado.
Asimismo, se desmonopolizó el crédito hipotecario, con lo que el sector pri­
vado se incorporó en el financiamiento habitacional.
En lo que tiene que ver con el peso relativo del Estado y el mercado en el
campo social, la creación de un sistema mixto de seguridad social -con un
pilar de administración privada, ahorro y capitalización individual que con­
vive con otro pilar de reparto intergeneracional- expandió el mercado hacia
el campo social en forma profunda, no sólo porque la creación de las admi­
nistradoras de fondos de pensión (AFAP) incidió sobre el ahorro y el mercado
financiero, sino también porque se dio un nuevo papel a las compañías asegu­
radoras de riesgos previsionales.
Otra característica del periodo, aunque menos comentada, es el aumento
de poder y recursos de las personas públicas no estatales (PPNE). Ellas cons­
tituyen un tipo de organización ubicada en la frontera entre lo público y lo
privado que no son nuevas en Uruguay (algunas de ellas datan ya de la dé­
cada de los veinte) y eran tradicionalmente conocidas como "empresas mix­
tas". Esta naturaleza híbrida les daría el beneficio de combinar capacidades

450
CDL
 pertenecientes a los "dos mundos": el cometido de defender el interés gene­
ral pero con procedimientos de gestión más flexibles provenientes del ámbi­
to del derecho privado. Es por medio de las PPNE que se busca promover un
nuevo modelo de gestión que denota una "preocupación de corte liberal
vinculada al sistema productivo y a la reinserción del país en el mercado"
(Nuesch, 2002).
Este proceso de reforma fue teñida por una versión dominante que con­
fió más en el mercado que en el Estado como regulador de los problemas de
la economía y de la sociedad. Esta perspectiva sustrajo el tema del desarrollo
de la discusión política, técnica y académica, así como desde qué tipo de
Estado y para qué se quiere. Esto se continúo manifestando en el siguiente
periodo de gobierno.
Durante la administración del doctor Jorge Batlle (2000-2005) las pro­
puestas se centraron aún más en disminuir el papel del Estado, fortalecer su
papel regular25 y transferir funciones al mercado, racionalizar los gastos del
mismo y mejorar la gestión. Sin embargo, debido a la fuerte crisis económica
del año 2002 pocos fueron los avances que lograron concretarse. Se adopta­
ron algunas medidas coyunturales para reducir el déficit fiscal y otras refor­
mas estructurales; se aprobó una ley que permitía fusionar, suprimir o reor­
ganizar los ministerios de la administración central.26 Se establecieron
instancias de retiro incentivado (las cuales no se reglamentaron), la supresión
de las vacantes producidas por retiros, y se extendió hasta el año 2015 la pro­
hibición de ingreso a la plantilla permanente.27 También se dispusieron res­
tricciones para los contratos a término,28 que sólo podrían realizarse median­
te concurso público abierto y publicado en medios masivos, después de
recurrir al Registro de Personal a Distribuir y en tanto no significaran un
aumento de dinero respecto de junio del 2002. Esto no significó que no pu­
dieran ingresar nuevos funcionarios al Estado, sino que se haría por un nuevo
sistema (véase gráfica 5).

25
Se crea la UliSKC (Unidad Reguladora de los Servicios de Telecomunicaciones y Postales), por Ley 17.296),
y la URSEA (Unidad Reguladora de Servicios de F.nergía y Agua), por Ley 17.598.
26
Ley 17.556 de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal del ejercicio 2001.
27
En la administración pública se ratificó la prohibición del ingreso de nuevos funcionarios hasta el 2015 en
el régimen tradicional. Sin embargo, se autorizó el ingreso a través de un mecanismo contractual precario, de
duración anual, cuva renovación es contingente a la voluntad del jerarca respectivo. Esto significó la flexibiliza-
ción total del sistema de recursos humanos en el sector. Si la situación no se modifica hasta el 2015, se puede
hipotetizar que para entonces no quedará ningún funcionario de carrera en la Administración Central (partiendo
de la estimación de un 10 por ciento de funcionarios presupuestados en la actualidad).
28
Reglamentadas por el Decreto núm. 85/003.

451
CDLI
 GRÁFICA 5
PERSONAS QUE SE DESEMPEÑAN EN LA ADMINISTRACIÓN
SIN SER FUNCIONARIOS PÚBLICOS
14,000

12,1)00

10,000

«,000

«,(>()<)
Funcionarios
4,000 no públicos

2,000

o
1998 1999 2001 2001 20U2 2003 2004 2005
Fuente: ONSC-ICON (2006).

El gobierno no cerró el ingreso al Estado, sino la carrera administrativa.

En este sentido, el gobierno de Batlle continuó con la lógica gerencialista en
lo formal, pero particularista en lo real, logrando pocos avances en la reforma
del Estado.

LA DIMENSIÓN POLÍTICA: EL FACTOR OLVIDADO

A pesar de los sucesivos intentos de reformas siguen presentes grandes debi­

lidades en el Estado uruguayo, no sólo en relación con su capacidad técnica
para fortalecer su poder de planificación estratégica, seguimiento, evaluación
y monitoreo de las políticas públicas, sino también con la permanencia de su
fuerte debilidad política.29
Por su parte, no se ha establecido un servicio civil de mérito concebido
desde la perspectiva de la institucionalidad democrática, en términos de rela­
tiva imparcialidad y neutralidad de las intervenciones del Estado. Otra de las
grandes debilidades aún presente es la escasa capacidad de accountability entre
los organismos de gobierno y del ciudadano en general. El Parlamento en

29
Como se señaló, en el mareo de la reforma de 1996 se buscó implantar una estrategia organizacional que
implicara la elaboración de planes de mediano plazo, y en especial en el Presupuesto por Resultados 2000-2004,
con metas indicadores de gestión de los Centros de Actividad. Sin embargo, esta elaboración parece haber tenido
más bien un carácter ritual, para cumplir con una imposición del Ministerio de Economía y la Presidencia (Iaco-
viello y Rodríguez Gustá, 2006).

452
CDLII
muchos casos depende de la información del Ejecutivo, con lo que su capaci­
dad para la toma de decisiones se ve seriamente limitada. En otros casos, la
mayor rigidez se centra en el desinterés legislativo por encarar el control y
la evaluación más allá de lo formalmente correcto estipulado por las normas
hacendarías, sin incursionar en la evaluación de la gestión. Asimismo, la falta
de capacidad técnica del organismo impide aprovechar las fuentes de infor­
mación -a las cuales puede tener muy buen acceso- para desarrollar su co­
metido de controlador institucional de última instancia, transformando al
Poder Ejecutivo en el actor central en todo el proceso de política pública. Por
su parte, la participación ciudadana es muy débil como contralora de las ac­
tuaciones de gobierno y de los servicios públicos que ofrece, si funcionan o
no, si ofrece educación, salud o seguridad de calidad.
En lo sustantivo, es importante preguntarse cuáles son las razones estruc­
turales y profundas que generaron esta situación, a todas luces frustrante y
que disminuye notoriamente la eficacia, calidad y eficiencia de la función pú­
blica. Las limitantes a las reformas (y los bloqueos a las mismas) puede expli­
carse en parte por el marco cultural fuertemente estatista en Uruguay y un
legado histórico de fuerte presencia del Estado, principalmente mediante sus
empresas públicas en los sectores económicos estratégicos del país.30 Sin em­
bargo, una respuesta a ello es que se parte de un diagnóstico equivocado de la
situación del aparato estatal, se planea la reforma como un problema técnico
con una estructura altamente politizada. Los procesos de reforma estructural
del Estado en Uruguay estuvieron orientados a mejorar la capacidad adminis­
trativa o de gestión del mismo mediante la desburocratización, la reducción de
funcionarios y la supresión de tareas no esenciales, entre otras, no ha conside­
rado la dimensión política democrática de la reforma del Estado.
De esta forma, el debate sobre los objetivos de la política y el papel del
Estado y su grado de democratización se desplazó hacia la discusión acerca
de los instrumentos. Por ejemplo, mejorar los procedimientos internos de
evaluación, cerrar una oficina, reducir el número de funcionarios, entre otros.

30
En la Encuesta Mundial de Valores, de 2004, Uruguay se destaca por la presencia de su cultura estatista.
El país se muestra al fondo de un ranking de países según la proporción de su población, que valora negativamen­
te la competencia en la esfera económica. Ocupa el lugar 68 en 72 países, en términos de gente que acepta que
competir es bueno (Búsqueda, 10 de junio de 2004, p. 12). Los uruguayos consideran aún hoy que el Estado se
debe hacer cargo del desarrollo del país. En el 2004, en una encuesta realizada por el Latinobarómetro, ante la
pregunta "¿Dónde su ubica usted?", en una escala de 1 a 10, donde 1 es "cada cual se debe hacer cargo de su
propio bienestar", y 10 es "el gobierno debe asumir la responsabilidad del bienestar de la gente", el promedio de
la respuesta de los uruguayos (6.06) es el más elevado de los 18 países latinoamericanos (Búsqueda, 23 de septiem­
bre de 2004, p. 14).

453
CDLIII
Si bien estos aspectos no dejan de ser relevantes para lograr una mejor gestión,
no hay que confundir entre instrumentos o paradigmas de gestión, por un
lado, y objetivos y estrategias de construcción y conducción política, por otro.
Lo más relevante es cómo el Estado adquiere y ejerce su autoridad para pro­
porcionar y gestionar los bienes y servicios públicos. La definición de los
bienes públicos que hay que producir no es neutral, sino que adquiere dife­
rentes contenidos y tiene implicaciones variables, de acuerdo con los objeti­
vos del desarrollo impulsados por una determinada constelación de poder. La
manera en que el Estado administra sus recursos y gestiona sus políticas pú­
blicas guarda estrecha relación con los objetivos de acción política y el entor­
no político-institucional. Y si este último no es fuertemente democrático se
ven limitados los derechos de los ciudadanos, fin último de la existencia del
Estado en una sociedad democrática.

EL GOBIERNO DE IZQUIERDA, ILUSIONES Y DESAFÍOS PENDIENTES

En el año 2005 asume en Uruguay el primer gobierno de izquierda en la

historia del país. El doctor Tabaré Vázquez, líder del Frente Amplio, alcanza
la presidencia con el apoyo de 50.54 por ciento de la población31 y con gran­
des expectativas de la misma. Como respuesta a los desafíos pendientes deja­
dos por las reformas estructurales, los líderes políticos de izquierda plantea­
ron en la campaña electoral y luego en el nuevo programa de gobierno del
EP-FA-NM32 la necesidad de lograr un crecimiento sostenido que mejorase la
calidad de vida de todos los uruguayos apostando a un Uruguay social, pro­
ductivo, innovador e integrado. El nuevo gobierno bosquejó así un programa
de gobierno que apuesta a la inversión, la educación, el capital humano, y la
innovación mediante una estrategia de desarrollo productivo que permita
una adecuada inserción internacional y regional con el fin último de asegurar
el bienestar ciudadano. En resumen, la estrategia del EP-FA-NM planteó privi­
legiar "las actividades productivas generadoras de inversión, del máximo
valor agregado posible, que aporten al incremento del conocimiento nacional
y que redunden en mejoras sustantivas del empleo y el bienestar social".
31
Como en la misma oportunidad se elige la totalidad de diputados y senadores, la izquierda se aseguró,
además, la mayoría parlamentaria: 17 senadores de 31 y 52 diputados de 99.
32
Encuentro Progresista-Frente Amplió-Nueva Mayoría, fue el nombre que la coalición de partidos de iz­
quierda adoptó en las últimas elecciones de octubre de 2004, incorporando a sectores de izquierda moderada que
previamente estaban fuera del Encuentro Progresista-Frente Amplio.

454
CDLIV
 En el plano de las Reformas del Estado, el eje está puesto en la mejora de
la eficiencia de los servicios públicos, pero principalmente en una democrati­
zación, incluyendo la descentralización de las funciones de gobierno y el for­
talecimiento de la auditoría interna, la promoción de mayor transparencia y la
participación de la sociedad civil como un instrumento eficaz para defender
los derechos de los ciudadanos. La opción programática del Frente Amplio
plantea construir un Estado con capacidad de universalizar y ampliar los de­
rechos, asumir un papel activo en la promoción del desarrollo sustentable y
socialmente integrador, cumpliendo funciones de regulador y también de in­
versionista y productor de bienes y servicios. Esto implica que la propuesta de
transformación del Estado no se concentra exclusivamente en las agencias
clásicas del Estado y en las agencias reguladoras, ,sino también en aquellas
agencias estatales que realizan las prestaciones correspondientes a los derechos
sociales y a las que cumplen la función de productoras de bienes y servicios.
En el capítulo de los cambios, el gobierno comenzó a realizar diversas
reformas; entre ellas importa destacar la efectuada en las relaciones laborales
y el retorno de la negociación colectiva en los sectores público y privado.
Comenzaron a funcionar de nuevo los consejos de salarios y se aprobó una
Ley de Fuero Sindical que ampara a los trabajadores agremiados frente a la
coacción antisindical de los empleadores. Las transformaciones de las políti­
cas laborales, junto con la creación del Ministerio de Desarrollo Social y el
Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES), posteriormente
sustituido por el Plan de Equidad, indican la importancia que el nuevo go­
bierno otorga al Estado, no sólo en el plano del desarrollo productivo, sino
también en el de la protección social y la distribución del ingreso. Otras de
las propuestas han sido la reformas a la salud, educativa, tributaria y a las
políticas sociales. Una de las reformas más importantes del sistema es la re­
forma del Estado, también llamada "la madre de las reformas" (ICP, 2007).
Por su parte, la propuesta de reforma de la administración central se ha
centrado en la restructuración organizativa de las distintas unidades admi­
nistrativas de la administración central y la reforma del sistema de gestión
de los recursos humanos.33 También ha habido un cambio significativo con
respecto al papel que el gobierno ha destinado a las empresas públicas. Ya no
se parte de una visión de las empresas públicas como competidoras en un
mercado que el Estado debía regular. En el nuevo gobierno hay un programa

33
Véase ONSC- IECON (2006) y Pedro Narbondo (2007).
455
CDLV
de cooperación entre ellas para contribuir a la estrategia de desarrollo del
Uruguay productivo.
Sin embargo, estos proyectos de reforma han tenido diversos ritmos y
grados de avance, en general marcados por un tinte gradualista y menos am­
bicioso que los objetivos iniciales. Ejemplo de ello son las reformas impositi­
va y en materia de salud, además de la propia reforma del Estado. La misma
ha avanzado tímidamente en la dimensión referida a la carrera funcionarial y
menos en la estructura administrativa y la descentralización. La pregunta que
surge es por qué dado un cambio político histórico resulta difícil avanzar en
las reformas estructurales profundas en el país.
Una respuesta es que si el gobierno pretende avanzar en este proceso de
transformación debe considerar que cuenta con una matriz política-institu­
cional, con un legado histórico, que no facilita un proceso ágil y coordinado
para implementarla. La izquierda, ahora en el poder, tiene que tomar decisio­
nes, lo que implica establecer prioridades, y ahí comienzan a aparecer las
inconsistencias que quedaron soslayadas o no salieron a luz por la estrategia
de la campaña electoral. Ello plantea como principales interrogantes el cómo
compatibilizar una perspectiva sistémica con la conformación de un gabinete
ministerial repartido por sectores políticos,34 con visiones intereses y priori­
dades distintos; cómo avanzar en la búsqueda de compromisos sin que la
población los perciba como éxitos o fracasos de cada uno de los sectores po­
líticos que conforman el nuevo gabinete; cómo conciliar intereses contradic­
torios a corto plazo con los objetivos de mediano y largo plazos.
Lograr cierto consenso en el frente amplio es muy relevante, y el equipo
económico lo ha señalado con claridad Además de las condiciones macroeco-
34
La repartición de los cargos ministeriales se realizó con base en el reparto de las fracciones que constituyen
la coalición de izquierda.. El Partido Socialista -del cual proviene el presidente Vázquez- contaba al inicio del
gobierno con el control de los ministerios de Seguridad (Ministerios del Interior y de Defensa), así como la
Cancillería. Por su parte, los ministerios de carácter social (o que gestionan la mayor parte de las políticas sociales)
están a cargo de los sectores más a la izquierda del Frente Amplio (MPP y Partido Comunista), con fuertes bases
sociales y sindicales. Les sectores moderados del Frente Amplio (Asamblea Uruguay, Vertiente Artiguista y
Alianza Progresista) se han hecho cargo de la gestión económica y la planificación. El Ministerio de Economía
y Finanzas está a cargo de Danilo Astori, líder de Asamblea Uruguay, el Banco Central, de Walter Cancela,
miembro de Alianza Progresista y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto en manos de la Vertiente Artiguis­
ta. Estos sectores "moderados" tienen la capacidad de proveer buenos técnicos al Estado, pero en contrapartida
cuentan con una menor capacidad de penetración en las organizaciones sociales. Asimismo, se encuentran den­
tro del gabinete figuras independientes no identificadas a ningún sector, en particular del Frente Amplio, y que
ocupan el cargo como figuras cercanas o de confianza del Presidente de la República: Jorge Lepra (Ministro de
Industria, Energía y Minería) y Jorge Brovetto (Ministro de Educación y Cultura). Por último, es importante
señalar que no siempre el reparto de ministerios está en relación con la representación legislativa del sector. El
MPP cuenta con dos ministerios y cuenta con 39 por ciento de las bancas legislativas del Frente Amplio, mientras
que el Partido Socialista cuenta con tres ministerios, pero solamente con 17 por ciento de las bancas.

456
CDLVI
 nómicas sustentables (se necesita) una estrategia global de desarrollo que,
como decíamos, suponga la presencia de políticas de Estado, esto es, políticas
que están por encima de partidos, de gobiernos y que intentan definir rumbos
claros que se mantengan a lo largo del tiempo.
Partiendo del supuesto de que el presidente de la República, logre cierto
liderazgo político y de conducción política-estratégica, el nuevo gobierno se
enfrenta a otro obstáculo para implementar las políticas: la necesidad de cam­
bios estructurales en el aparato administrativo del Estado. Así, para el equipo
económico es muy relevante contar con una mayor solvencia técnica y profe­
sional en el sector público, con estatutos objetivos para funcionarios, gestión
descentralizada, con una mayor transparencia en las compras del Estado y un
mayor control social de la gestión pública.
Los déficit en la gestión pública basada en la carencia técnica y de accoun-
tability, presiones clientelistas y corporativas, legislación obsoleta, problemas
graves de la carrera burocrática personal y presiones de los gremios estatales
son rasgos dominantes del aparato gubernamental. La falta de capacidades
estratégicas, coordinación institucionalizada, ausencia de un sistema de infor­
mación, excesiva dependencia de los liderazgos personales, predominio del
diseño de actividades, programas e instrumentos sin objetivos claros, con
indicadores de desempeño que no se utilizan para evaluar la gestión ni con­
tribuyen a implementar estrategias de desarrollo en el largo plazo.
De esta forma, uno de los desafíos principales que enfrenta el nuevo go­
bierno es lograr un marco político-institucional adecuado para el diseño y la
implementación de las políticas necesarias para alcanzar un desarrollo sosteni-
ble. Así, es necesario fortalecer el análisis político-democrático del Estado para
entender los límites de las estrategias de desarrollo, su capacidad de conducción
y definir el porqué y el para qué se quiere el Estado. La reforma del Estado
tiene que partir de una visión de su papel en el modelo de desarrollo adaptado
a cada situación nacional. Esto permitirá disponer de criterios normativos acer­
ca de lo que falta y de lo que sobra en el Estado existente. Es decir, aclarar qué
funciones del Estado actual deben abandonarse y cuáles fortalecerse o incorpo­
rarse, ya que resultan esenciales para el nuevo modelo de desarrollo.
En síntesis, en la reforma del Estado desempeñan un papel relevante la
dimensión política. Por lo tanto, si bien es importante que una sociedad sea
capaz de definir los grandes objetivos estratégicos, que tienen que ver con una
meta más normativa, su realización final está asociada a la capacidad de las
instituciones políticas tanto para su diseño como para su implementación. En

457
CDLVII
este sentido, el reto aún presente para el nuevo gobierno es fortalecer el en­
tramado político-institucional, fortalecer el liderazgo político y de visión es­
tratégica de las autoridades de gobierno, así como consolidar una burocracia
estable y sólidamente asentada en buenas capacidades técnicas. Pero para ello
es necesario: parlamentos profesionalizados y capaces de supervisar al gobier­
no, controlar la burocracia y la ejecución de los presupuestos nacionales, ad­
ministraciones públicas independientes de los intereses individuales y corpo­
rativos y que rindan cuentas; poderes judiciales independientes e instituciones
que equilibren los poderes y fomenten el control ciudadano. En definitiva,
fortalecer las instituciones democráticas del Estado resulta cada vez más im­
portante para el desarrollo económico y social del país.
En este contexto, el principal desafío de la izquierda será tener en consi­
deración (así como partir de ellas) las debilidades estructurales del país y
fortalecer las capacidades político-institucionales, entendidas como la habili­
dad de los poderes del gobierno -básicamente el Ejecutivo y el Legislativo-
para definir estrategias y políticas públicas de mediano y largo plazo que ex­
presen los intereses de los diferentes actores de la sociedad, así como
fortalecer el aparato estatal para movilizar los recursos humanos, materiales
y tecnológicos que le permitan instrumentar los objetivos trazados.

CONCLUSIONES

Entre los actuales desafíos de Uruguay, como del resto de América Latina, se
destaca, el problema de la reforma del Estado en el contexto de democracias
establecidas. Sin embargo, la cuestión democrática va más allá de la consoli­
dación de las reglas formales de la democracia, ya que se refiere a la sosteni-
bilidad del orden democrático. No basta con alcanzar la institucionalización
de las reglas del juego o implantar los principios y fundamentos del sistema
poliárquico. Para alcanzar la estabilidad a largo plazo es necesario superar los
déficit históricos, arriba analizados, del proceso de constitución del Estado, a
fin de generar políticas públicas con resultados socialmente deseados para el
bienestar de los ciudadanos.
Alcanzar políticas públicas de largo plazo demanda superar los déficit
históricos del Estado y del sistema político, que han permitido el aumento de
la desigualdad y la segmentación social; dificultando el fortalecimiento de la
dimensión legal del Estado, de lo que resulta el acatamiento a los ordena-

458
CDLVIII
 mientos y prescripciones en el plano administrativo y legal y, finalmente, el
déficit de accountability, para reducir los grados de discrecionalidad de las
autoridades gubernamentales mediante el control parlamentario y la partici­
pación. Para ello, se impone considerar los aportes de la teoría democrática
contemporánea. Ya no basta con la mayor concentración del poder técnico.
Es precISO tener en cuenta que la reforma del Estado es inseparable de la re­
forma del sistema político.
En consecuencia, se necesita un Estado con capacidad de diseñar e imple-
mentar políticas públicas de largo plazo articuladas a una estrategia de de­
sarrollo, estableciendo claramente el cómo, el para qué y con quiénes. Para ello
la reforma del Estado no tiene que pensarse como un fin en sí mismo sino
como un medio para fortalecer la capacidad de gobernar, es decir, para resolver
los problemas de la sociedad, mejorar el nivel de desarrollo económico y de
bienestar, así como los espacios de participación democrática de la ciudadanía.
Por lo tanto, el problema de reforma del Estado no tiene sólo que visualizarse
como un problema de mejor desempeño organizativo del aparato público, sino
también de fortalecer las capacidades institucionales democráticas.
Por capacidad institucional se entiende no sólo la capacidad del aparato
burocrático para articular los recursos materiales, institucionales y humanos
para la gestión de políticas públicas en sus diferentes etapas (elaboración,
ejecución, monitoreo y control), sino que también se refiere a la inserción del
aparato burocrático en el sistema político más amplio. Los espacios de articu­
lación entre los poderes Legislativo, Ejecutivo, Judicial y la sociedad en su
conjunto. El entorno político-institucional de un país, sus restricciones lega­
les y las características subyacentes, y en particular su grado de democrati­
zación, repercuten en la estructura de las reglas de conducta para cada
transacción política, y por lo tanto, en las políticas públicas, y por ello se les
debe considerar en todo proceso de reforma.
Un elemento primario y anterior a los demás es que la capacidad institu­
cional estará en primera instancia determinada por la capacidad de los actores
estratégicos de lograr grandes consensos y líneas de acción para solucionar
los problemas que enfrenta una sociedad en un momento histórico. En esta
línea de consideraciones, cabe recordar la necesidad de reforzar los instru­
mentos de gobernabilidad en los diferentes niveles de la administración pú­
blica. La gobernabilidad, utilizando la terminología de Kooiman (2003) impli­
ca capacidad de acción estatal para implementar políticas y alcanzar las metas
colectivas. Implica expandir y perfeccionar los medios de administración de
459
CDLIX
conflictos de intereses, al mismo tiempo que se fortalecen los mecanismos
que garanticen la responsabilización pública de los gobernantes. En pocas
palabras, la gobernabilidad denota la capacidad de enraizamiento del Estado
en la sociedad, utilizando la terminología de Evans. Como último análisis, se
trata de fortalecer las interconexiones entre gobernabilidad, accountability y
responsabilidad en el diseño institucional de la democracia.
Se necesita un Estado con capacidad prospectiva y estratégica, con capa­
cidad de coordinación y conducción, que elimine la brecha entre la formalidad
y la informalidad, con un servicio civil meritocrático, que monitoree, evalúe y
rinda cuentas de lo actuado. Sin embargo, todos estos requerimientos no per­
miten alcanzar el desarrollo de la sociedad si no se fortalece la dimensión de­
mocrática del Estado. La reforma de éste debe avanzar conjuntamente con un
proceso de democratización de la acción política que es el Estado, a su función
legitimatoria y capacidad de conducción y coordinación de todos los procesos
de transformación social de toda nueva estrategia de desarrollo. El Poder Eje­
cutivo no puede: administrar sus políticas públicas con expertos y reducir la
democracia a su ámbito electoral. El fortalecimiento democrático demanda
fortalecer el sistema de partidos por medio del Parlamento, como centro pri­
vilegiado de mediación de las demandas sociales en la agenda política, más allá
de mecanismos electorales y clientelares.35 Por esa razón, ni la reforma del
Estado ni la de la administración pública se justifican en sí mismas, sino como
instrumento de un modelo de desarrollo que se debe definir políticamente. La
reforma del Estado no será exitosa sin una reforma de los modos de gobierno
y una revitalización de la ciudadanía activa.
La redefinición del Estado debe también conducir a una relación más
constructiva con la sociedad civil y las funciones claves del Estado como com­
pensador y promotor de la equidad. La opción que se impone es un Estado
diferente, de calidad, inteligente, con capacidad para diseñar e implementar
las políticas y estrategias de desarrollo humano sustentable; más eficiente en
la gestión de la cosa pública y más responsable ante sus ciudadanos. En otras
palabras, un Estado moderno, capaz de promover consensos que sirvan de
base a políticas de largo aliento, es decir, "políticas de Estado" que trasciendan
el tiempo de duración, de por sí limitado, de los gobiernos. En consecuencia,
una democracia consolidada no se puede lograr sin una ciudadanía fuerte,

35
Varios estudios se han referido a que en América Latina hay un entorno institucional democrático de
baja calidad, delegativo, incompleto y al mismo tiempo poco estudiado. Véase Lechner (1992); Garreton (1995);
O'Donnell (1997); PNUD (2004); Oszlak (2007).

460
CDLX
informada y con capacidad para exigir cuentas, debatir y deliberar. Pero una
democracia no puede ser eficiente si no logra crear instituciones independien­
tes de los gobiernos, que cumplan funciones de Estado.
En resumen, se debe fortalecer el Estado democrático de derecho. A tal efec­
to, todo proceso de reforma del Estado que profesionalice y flexibilice la función
pública debe ir acompañada con una reforma del sistema político, de los partidos
políticos, de su articulación con la ciudadanía, para lograr políticas públicas de
derechos ciudadanos y no políticas públicas de privilegios relativos.

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463CDLXIII
 Venezuela y sus conflictos
Carlos Blanco

En este trabajo se abordará la situación de Venezuela en el contexto latino­

americano, así como los procesos de cambio que experimenta el país, las ra­
zones de la elección de Hugo Chávez como presidente y las consecuencias de
su gobierno.

EL CONTEXTO

América Latina vive un prolongado periodo de estabilidad a partir de la ter­

cera ola democrática que comenzó en la década de los ochenta. Coincidente-
mente, fue en ese momento cuando el drama de la deuda externa apareció con
toda su fuerza y se esparció por toda la región debido a la crisis financiera
mexicana de 1982.
Esta coincidencia entre el proceso democratizador en América Latina y el
inicio de esta extensa y vasta crisis económica y financiera de la región, ocasio­
nó que el sabor de la recuperación democrática tuviese notas amargas. La
alegría por la recuperación democrática se coloreó y hasta empañó debido a
los conflictos generados por la crisis económica y su profundo efecto social.
América Latina vivió la llamada "década perdida", que tuvo un impacto
muy severo en la región, y también en Venezuela. En 1989 el recién inaugu­
rado gobierno de Carlos Andrés Pérez adoptó un conjunto de medidas que se
enmarcaban, en términos generales, en las conocidas prescripciones del lla­
mado Consenso de Washington.
Los años ochenta y noventa constituyeron el periodo en que todos los
países latinoamericanos, con la excepción de Cuba, se hicieron democráticos,
pero también fue el tiempo en el cual se hizo patente la contradicción entre
la prometedora situación política y la ominosa situación económica. De ese
contraste se generó la llamada fatiga democrática que se va a expresar poste-

465
CDLXV
riormente en la década de los noventa. Las democracias que se implantaron
en la región fueron percibidas como democracias electorales y, de acuerdo con
el informe de 2004 del PNUD, no llegaban a ser democracias de ciudadanos. El
síntoma más delicado de esta situación fue la decadencia de los partidos políti­
cos, protagonistas centrales de esa fatiga, factores causales y, al mismo tiem­
po, víctimas.
La decepción de vastos sectores ciudadanos se expresó en distintos estu­
dios de opinión pública, en los cuales se apreciaba que la democracia no
funcionaba tan eficazmente como algunos de los autoritarismos remplazados.
Algunos de estos estudios, entre ellos el del PNUD, mostraban la existencia de
sectores de la población dispuestos a canjear libertades políticas por bienestar
económico.
En varios de los países de la región pudo observarse cómo presidentes y
otros representantes, una vez electos, no se encontraban en capacidad de
cumplir con sus promesas electorales. Algunos de esos líderes son encumbra­
dos y muy rápidamente condenados, lo que ha elevado la tasa de rotación de
presidentes en América Latina en la década reciente. Hay países con experien­
cias notables en la sustitución de presidentes. Este proceso ha tenido lugar,
simultáneamente, con la creciente incapacidad de los partidos para agregar y
organizar los intereses de la sociedad. En su lugar han aparecido fuertes mo­
vimientos sociales, de abajo hacia arriba, que no encuentran cómoda cabida en
los partidos políticos.
Debe reflexionarse sobre este tema, que tiene vastas implicaciones. Podría
tratarse de una debilidad temporal de los partidos, que no impediría su fu­
tura recuperación; o cabría preguntarse, al menos con propósitos de reflexión
teórica y política, si es que los partidos políticos, como formas de agrega­
ción de intereses colectivos, están agotados y si el porvenir depara nuevas
formas de organización política.
No son sólo los partidos políticos los débiles, sino que, en general, la
institucionalidad pública en la región es muy endeble. Estados extendidos
pero frágiles. Estados articulados con el modelo clientelista y populista, pero
institucionalmente débiles. En la medida en que las exigencias se hicieron
mayores en materia de gasto público, los gobiernos fueron arropados por la
deuda pública y se hizo evidente la imposibilidad de dar continuidad al viejo
modelo. Los cambios se pusieron al orden del día.
Las reformas económicas se orientaron a corregir los déficit fiscales e
implicaron el corte o disminución de los subsidios directos e indirectos. El

466
CDLXVI
modelo de industrialización por sustitución de importaciones tuvo que rem-
plazarse; aquel arreglo institucional inclusivo en muchos aspectos dio paso a
otro que por su propia naturaleza generó, al menos en el corto plazo, exclu­
sión. El ajuste entre ganadores y perdedores golpeó mucho a franjas de la
clase media baja y de los sectores populares.
Con partidos políticos debilitados y con un Estado que abandonaba la
concepción clientelista y populista, se abrió paso a la constitución de nuevos
movimientos sociales, diferentes de los partidos y con frecuencia incompati­
bles con éstos, capaces de rebasarlos. Son nuevos movimientos que no caben
dentro de los partidos políticos en su forma de existencia tradicional y en
ciertos casos tienen fuertes tonos antipartidistas.
El ajuste económico de los ochenta y noventa propició un tipo de exclu­
sión que ha sido la base del desencanto mostrado por núcleos fundamentales
de las sociedades. Es un estado de insatisfacción que tiene repercusiones so­
ciales inmensas y que coexiste con otros fenómenos nuevos que afectan a
América Latina, como los del narcotráfico y el de otras redes del crimen or­
ganizado, constituyentes de formas perversas de la globalización.
Un aspecto que tiene una importancia crucial es el de los militares lati­
noamericanos, quienes salieron del poder que detentaron en la mayoría de los
países latinoamericanos, pero que, en algunos casos, pareciera que no salieron
totalmente convencidos de que su lugar está en el marco de la institución
militar. Se han visto situaciones en las cuales los militares no se plantean,
como en el pasado, la toma directa del poder, pero se reservan decidir cómo
se resuelven las crisis políticas. En estos casos se puede apreciar que no han
abandonado la concepción según la cual tienen un deber superior, que es el
de ser los guardianes de la patria, de acuerdo con la tradición sembrada en la
región por el caudillismo del siglo XIX.

VENEZUELA: CRISIS, REFORMAS Y CRISIS

En este contexto, consideramos la situación de Venezuela. En la década de los

setenta, durante el gobierno del presidente Carlos Andrés Pérez, ocurrió el
primer boom petrolero, que significó para Venezuela la cuadruplicación de los
precios del crudo, así como crédito externo accesible en amplias proporciones.
Venezuela, como otros países, vivió la paradoja de obtener ingresos fiscales
extraordinarios y, al mismo tiempo, proceder a endeudarse en forma creciente.
467
CDLXVII
El gasto público se desató de una manera tal que aun los elevados ingresos
petroleros se hicieron insuficientes y se recurrió al endeudamiento para cerrar
la brecha, lo que al final también se hizo inviable.
La riqueza petrolera llegó a un sector amplio de la sociedad porque, como
se dice, en los momentos de inundaciones todos los barcos, los grandes y los
pequeños, flotan al mismo nivel. Sin embargo, esa economía rentista petrolera
propició el desperdicio y la corrupción. La capacidad de absorción del ingreso
petrolero fue limitada, la economía venezolana no tuvo posibilidades, ni econó­
micas, ni financieras, ni institucionales, de absorber todo ese flujo de recursos
extraordinarios, y naturalmente lo que se produjo en los márgenes del sistema,
y después de una manera invasiva, fue un creciente nivel de corrupción.
Cuando descendieron los precios del petróleo, el Estado no pudo conti­
nuar con el gasto público en los niveles acostumbrados por la bonanza; las
válvulas de ajuste fueron la inflación y la escasez, con el consiguiente deterio­
ro de los niveles de bienestar social y con el empobrecimiento de lo que fue
la poderosa clase media venezolana. Los grandes partidos políticos venezola­
nos, Acción Democrática (AD), el Partido Socialdemócrata, y COPEI, el Partido
Social Cristiano, sostenes fundamentales de la democracia venezolana desde
1958 en adelante, fueron afectados en su papel clientelar; su papel en la redis­
tribución de la renta petrolera se limitó, lo cual fue un ingrediente fundamen­
tal para su decadencia como organizaciones de masas.
A pesar de que a comienzos de la década de los ochenta hubo otra vez un
ascenso de los precios del petróleo, para Venezuela fue, como para toda Amé­
rica Latina, la década perdida. Al nuevo incremento de los precios del petró­
leo siguió una catastrófica crisis económica en 1983, que obligó a establecer
el control de cambios, después de un corto e intenso periodo de disminución
de las reservas internacionales. Como efecto de lo que ocurrió en Venezuela
en ese tiempo, cuando llegó Carlos Andrés Pérez de nuevo a la presidencia, en
febrero de 1989, se encontró con una dificilísima situación económica, con
unos escasos 300 millones de dólares de reservas operativas y más de 6,200
millones en cartas de crédito y con un déficit fiscal de aproximadamente 10
por ciento del PIB. Esta situación hizo inevitable que se adoptara un conjunto
de medidas radicales que constituyeron el llamado "paquete" económico.
Carlos Andrés Pérez asumió la presidencia de Venezuela el 2 de febrero
de 1989 y 20 días después ocurrió una explosión social de incalculables pro­
porciones, el Caracazo. Una parte significativa de la población de Caracas sa­
queó comercios en un desenfreno de rabia y protesta que duró tres días, sin

468
CDLXVIII
 que la sociedad comprendiera, en los primeros momentos de ese estallido, de qué
se trataba. Aquél fue un fenómeno absolutamente diferente de las tradicio­
nales protestas y manifestaciones; fue un instante en el que centenas de
ciudadanos de bajos y medios ingresos participaron en forma sostenida en
impresionantes saqueos. La desorganizada represión a cargo de las Fuerzas
Armadas, en un momento en que la policía caraqueña se encontraba en es­
tado de anarquía, condujo a la muerte violenta de alrededor de 300 personas
y muchísimas más fueron heridas.
Algunos han atribuido ese estallido a los anuncios sobre los ajustes que
vendrían, que había hecho el presidente Pérez aun antes de tomar posesión
de su cargo en febrero de 1989. En la opinión pública estaba claro que el
gobierno iba a adoptar medidas de austeridad. Sin embargo, para el momen­
to del Caracazo sólo se había incrementado ligeramente el precio de la gaso­
lina. Como consecuencia de este aumento, los conductores del transporte
público en Guarenas, ciudad cercana a Caracas, aumentaron el costo del
pasaje 100 por ciento, cuando se había convenido con el gobierno en hacerlo
en 30 por ciento.
Es difícil atribuir el estallido social al incremento de la gasolina, cuando
aun las medidas del "paquete" económico no se habían adoptado en su mayor
parte. Más bien fue el descontento, arrastrado durante mucho tiempo, produ­
cido por la escasez de productos y por la inflación, lo que tenía a la sociedad
intensamente disgustada. Al llegar el nuevo presidente, que representaba la
bonanza de los setenta y lo que hace es anunciar medidas de austeridad, en
vez de la nueva bonanza, estalla un sector de la sociedad. Como elemento
adicional estuvo que la policía de Caracas tenía un grupo en huelga y padecía
severos problemas internos. Esa explosión social marcó el comienzo del fin
del gobierno y marcó la historia contemporánea de Venezuela.
El nuevo gobierno de Pérez se propuso llevar a la práctica un conjunto de
transformaciones políticas e institucionales que la Comisión Presidencial
para la Reforma del Estado de Venezuela (COPRE) había venido estudiando
desde 1985, y que el gobierno previo de Jaime Lusinchi, que había nombrado
a la COPRE, no había querido desarrollar por razones políticas, entre las cuales
estaba la oposición de la dirección de AD a las reformas propuestas.
Carlos Andrés Pérez se había comprometido con los miembros de la
Comisión a llevar a cabo esas transformaciones. Una muestra de ello fue que
nombró a quien desempeñaba la Secretaría Ejecutiva entre 1985 y 1989 -el
autor de este trabajo- como presidente de la COPRE y Ministro para la Refor-

469
CDLXIX
ma del Estado; esta designación simbolizaba el compromiso presidencial con
las propuestas de cambio.
En 1989 comenzaron simultáneamente las reformas económicas y las po­
lítico-institucionales. El "paquete económico" se desarrolló al mismo tiempo
que algunas reformas claves en la estructura del Estado. En 1989 por primera
vez en la historia de Venezuela se logró la elección directa, popular y secreta,
de los gobernadores de los estados y se creó la nueva figura institucional del
alcalde. Los alcaldes también fueron elegidos popularmente desde entonces.
Fue una manera pacífica de resolver las demandas de las provincias y de
crear el Estado federal en el marco de la democracia. La descentralización
generó un cambio institucional de inmensas proporciones. Sin embargo, ese
proceso de reformas no marchó a la velocidad requerida y en algunas ocasio­
nes fue distorsionado o frenado.
Se propuso, por ejemplo, la reforma de los partidos políticos. Se procu­
raba su democratización interna, para que no pudiera haber dirigentes vitali­
cios en los organismos de dirección, para que su financiamiento fuese trans­
parente y para promover que los candidatos a los distintos niveles de elección
popular, desde la Presidencia de la República hasta los municipios, fuesen
seleccionados mediante consultas directas a la militancia. Se aspiraba a que
hubiese un esfuerzo programático, para que no siguieran siendo las máquinas
electorales en las que habían devenido, sino que readquirieran los contenidos
programáticos que les eran indispensables.
La reforma de los partidos fue frenada, así como otros cambios que se
proponían en distintos terrenos. Hubo pasos de transformación en el campo
judicial, en la administración pública, en el ámbito de la participación ciuda­
dana, también en el de la formación de políticas públicas, el de la descentra­
lización y el de las reformas políticas, estas últimas básicamente referidas a
los partidos y al sistema electoral.
En ese periodo las resistencias fueron formidables por parte de quienes
vieron afectados sus intereses y su poder tradicional. El gobierno impulsaba
simultáneamente cambios económicos y político-institucionales, conducidos
por un presidente que había ostentado inicialmente una popularidad elevada,
pero había perdido apoyos sustanciales, sobre todo de las élites empresariales,
sindicales, políticas del país, y muy especialmente de su partido. En esas
circunstancias, el gobierno quedó totalmente desasistido; un gabinete consti­
tuido, en buena medida, por personas que no eran miembros del partido del
presidente, sino independientes, no supo o no pudo lograr apoyos sociales

470
CDLXX
 significativos permanentes. Después de un intenso desgaste, sin nuevas fuer­
zas que apoyasen al gobierno, en el marco de protestas y con el descontento
de AD por su escasa representación en la administración pública, se produjo
el golpe de Estado de Chávez, el 4 de febrero de 1992. Ese golpe fue militar­
mente derrotado, pero aceleró la explosiva crisis política.
En ese momento, las élites que se habían opuesto a las reformas se plan­
tearon sacar a Carlos Andrés Pérez de la presidencia. Ese fue su objetivo.
Transcurrió un largo periodo entre el 4 de febrero de 1992 y el 20 de mayo
de 1993, más de un año, cuando el presidente fue finalmente echado de su
cargo. El alegato fue que Pérez había utilizado gastos reservados para finan­
ciar la custodia de Violeta Chamorro en Nicaragua. Pérez fue sustituido por
Ramón J. Velásquez, casualmente el primer presidente de la COPRE, quien
encabezó un gobierno provisional de ocho meses. En las elecciones de 1993
fue electo como presidente, por segunda vez, el viejo dirigente del Partido
Social Cristiano, Rafael Caldera.
Caldera fue electo como "independiente", después de romper con COPEI,
el partido que fundó, y de haber sido una de las figuras más activas en la
defenestración de Carlos Andrés Pérez. En ese momento, para muchos vene­
zolanos Caldera no representaba el viejo partidismo, sino que encarnaba la
reacción contra Pérez, contra AD y contra el Partido Social-Cristiano que
había fundado. Llegó a encarnar en esa circunstancia la idea de que había
que salir del sistema político tradicional, y entonces se abrió el camino para
nuevas expresiones políticas. Caldera se convirtió en el instrumento para que
diversos sectores desplazados adquirieran presencia pública y aunque era
muy conservador, representó en ese instante a amplios sectores de la izquier­
da y a los disidentes del social-cristianismo, con lo cual obtuvo la victoria.
Apenas llegó a 30.46 por ciento de los votos, pero ganó las elecciones.
En la campaña electoral, Caldera planteó lo que llamó "Mi Carta de Inten­
ción con el pueblo de Venezuela", como muestra de su decisión de no firmar un
acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Sobre esa base articuló las
políticas iniciales de su gobierno. Fue desastrosa la primera mitad de su periodo
constitucional, en el cual intentó hacer populismo, pero sin los recursos reque­
ridos, lo cual condujo a una inflación mayor de 103.2 por ciento en 1996. En la
siguiente mitad de su periodo gubernamental tuvo que adoptar las políticas
"neoliberales" que él había condenado, y para colmo de males se apoyó en AD,
el partido que había contribuido al derrocamiento de su propio líder, Carlos
Andrés Pérez, AD terminó brindándole apoyo a un dirigente como Caldera, su
471
CDLXXI
adversario histórico, cuando ejecutaba las políticas que este partido no quiso
apoyar en el periodo de Pérez, uno de los suyos.
Fue un hecho decisivo ver a un personaje como Caldera, quien ofreció
cambiar la situaición y enfrentarse a la vieja política, que en los zigzag de su
gobierno lo que hizo fue abrirle el camino a Chávez, pues desde la segunda
mitad de su gobierno, apoyado en el más representativo de los viejos partidos
(AD), terminó haciendo la política reprochada como neoliberal, que le había
criticado a Pérez. Esta voltereta generó en la sociedad venezolana una inmen-
sa, y temible, decepción. En este marco es escogido Hugo Chávez como
presidente de Venezuela.

REFORMAS POR "LAS MALAS"

La sociedad venezolana buscó las reformas "por las buenas", tanto en el se-
gundo gobierno de Pérez como en el segundo gobierno de Caldera. Cuando
la posibilidad de lograrlas mediante los mecanismos institucionales se obs-
taculizó, el país escogió el camino de hacer los cambios "por las malas", con
el rostro amarrado, por medio de Hugo Chávez.
Los competidores de Hugo Chávez en 1998 fueron Irene Sáez, una ex
reina de belleza que había sido alcaldesa de un municipio de Caracas, y un
ex gobernador exitoso, Henrique Salas Romer, que compitió como indepen-
diente. Al inicio de la campaña Irene Sáez tenía los más altos porcentajes de
apoyo y Chávez apenas un escaso porcentaje. Sin embargo, en el marco de la
crisis final del gobierno de Caldera, los precios del petróleo bajaron, el futuro
se volvió ominoso y la candidatura de Chávez subió como la espuma.
Chávez no es ningún romántico recién llegado a la escena política, ni en
1992, momento del golpe de Estado, ni en 1998. Él es un antiguo militante
político. Siendo oficial de las Fuerzas Armadas participó en la dirección de un
movimiento clandestino que dirigía el emblemático guerrillero venezolano
Douglas Bravo y desde finales de la década de los setenta y comienzos de los
ochenta, Chávez, promovió la convergencia de grupos militares jóvenes y al-
gunos veteranos líderes guerrilleros que habían sido derrotados y que se
mantenían con un muy bajo perfil. Esas dos tendencias se unificaron; surgió
una alianza entre militares descontentos, no todos de izquierda, y el grupo de
viejos dirigentes de la izquierda que fue derrotada en los sesenta y setenta,
que no se reinsertó en el proceso democrático, como sí lo hicieron otros. La

472
CDLXXII
 promesa fundamental de Chávez fue la misma que había hecho Caldera:
destruir el sistema político anterior, destruir lo que llamó la "IV República",
que debía ser sustituida por la "V República", la nueva República Bolivariana
de Venezuela.
Chávez ganó limpiamente las elecciones de 1998, promovió una nueva
Constitución que le permitió reelegirse en el 2000 por seis años y nuevamen­
te en diciembre de 2006, lo cual le permitiría en 2012 completar 14 años de
mando. Tal sería su largo mandato si es que no logra imponer la reforma a la
Constitución para la reelección indefinida, porque, a pesar de que fue derro­
tada en el referéndum de diciembre de 2007, el presidente venezolano ha
manifestado su decisión de promoverla por otras vías.
A lo largo de estos años se ha instaurado en Venezuela un régimen neoau-
toritario. No es el clásico autoritarismo latinoamericano, sino un tipo de ré­
gimen que usa las instituciones de la democracia como un mecanismo indis­
pensable para sostenerse en el poder, con la fachada indispensable que
impone un tiempo de globalización.
En objetivo fundamental del régimen de Chávez es impedir el remplazo
del "núcleo duro" que controla el poder y que el Presidente dirige, organiza
y representa. Con ese propósito ha avanzado en el control total de las institu­
ciones del Estado. Los poderes públicos nacionales, Ejecutivo, Legislativo,
Judicial, Electoral y el llamado Poder Ciudadano, este último constituido por
el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República, y el
Defensor del Pueblo, están bajo el control total y directo del presidente. Allí
no hay ninguna fisura, y cuando las hay, éste procede a resolverla con la ex­
pulsión del partido y del gobierno.
En Venezuela se ha generado un hiperpresidencialismo. Es mucho más que
el tradicional caudillismo populista de América Latina; se trata de un presiden­
cialismo exacerbado, que no admite la mínima contradicción pública, en la cual
la palabra del presidente es única, incontrovertible e inapelable.
Este caudillismo populista hace uso extenso y masivo de la radio y la te­
levisión. Asegura Antonio Pasquali, uno de los más importantes investigado­
res de opinión pública, que hay en Venezuela, que "jamás existió un jefe de
Estado que en menos de ocho años haya pasado como Chávez cerca de 90,000
minutos ante los micrófonos (39 minutos diarios, que suman 188 días labora­
bles de ocho horas)".1

1
El nacional, Caracas, 28 de enero de 2007.

473
CDLXXIII
 El presidente habla por "cadena nacional", que es el mecanismo que obli­
ga a todas las emisoras, públicas y privadas, de radio y televisión a transmitir
los mensajes presidenciales o los que el gobierno decida. De este modo, el
tiempo comunicacional del país se encuentra confiscado por el régimen. Chávez
habla cada vez que se le ocurre, e inmediatamente todas las emisoras tienen
que "pegarse", como dicen en el argot, a la emisora matriz del Estado, para
transmitir sus discursos, los que casi siempre exhiben un lenguaje de desafío
y de descalificación hacia los adversarios.
En Venezuela hay disidencia; sin embargo, es una disidencia amenazada.
En este contexto, la posibilidad de la recuperación institucional de los parti­
dos políticos es difícil y, en muchos sentidos, éstos han empeorado. Por su
parte, las organizaciones de la sociedad civil que se ocupan de los derechos
políticos, sociales, electorales también han sido amenazadas. Hay una organi­
zación muy destacada, Súmate, que por recibir fondos del exterior -que son
del conocimiento público y están contabilizados- se encuentra asediada por
el gobierno; sus directivos están sometidos a varios juicios. Es la misma situa­
ción de otras organizaciones ciudadanas.
Las; elecciones, lejos de ser un instrumento de expresión de la sociedad, se
han convertido en un instrumento para su control, mediante la instauración de
una "democracia plebiscitaria". Cuando se instaló la Asamblea Constituyente
en 1999, totalmente controlada por el presidente, no sólo se discutió y aprobó
una nueva Constitución sino que se dio el paso para someter a todos los poderes
públicos nacionales. Con la fuerza lograda allí se procedió a la disolución del
Congreso y el gobierno tomó el control de los otros poderes. Este proceso tuvo
lugar en una situación en la cual los militares en forma progresiva asumieron
un papel predominante como altos funcionarios de la administración pública.
Se convirtieron en gobernadores, alcaldes, ministros, en un ambiente institucio­
nal en el cual se impuso una concepción militar de la dirección del Estado. El
presidente da órdenes en tono militar, habla de "batallas", "guerras"; asimismo,
el compromiso de sus partidarios los debe llevar a poner "rodilla en tierra" y
otros giros parecidos que llenan el ambiente de una retórica militar y guerrera
se han convertido en parte del panorama retórico y simbólico de la sociedad.
Es un lenguaje que expresa y procura una política de confrontación permanen­
te con los disidentes del proyecto chavista.
El tipo de régimen que hay en Venezuela es autoritario por su conducta,
dirigida a controlar completamente el Estado, pero más que eso, se adquieren
con su desempeño rasgos totalitarios. No sólo domina el Estado, sino que

474
CDLXXIV
 también ensaya someter a la sociedad. Se busca enseñar "socialismo" en las
escuelas y se pretende cambiar la educación, porque la actual -según el crite­
rio de los gobernantes- sería la creada por la oligarquía dominante. Del mismo
modo, se ha buscado el avasallamiento de los medios de comunicación priva­
dos no afectos al gobierno, a los cuales se les acusa de "golpistas" como meca­
nismo de descalificación. El gobierno tomó el control de Radio Caracas Tele­
visión (Canal 2); ha logrado la neutralización de Venevisión (canal 4) y Televén
(canal 10) y mantiene bajo severo asedio a Globovisión (canal 33).
El régimen tiene también bajo estricto control el aparato cultural del
Estado, ha tratado de callar a la jerarquía eclesiástica y de dividir a la Iglesia
católica; asimismo, ha habido manifestaciones específicas de antisemitismo.
Sin dejar de mencionar el espionaje masivo que se ejerce sobre quienes son
partícipes de la disidencia política.
El proyecto chavista ostenta algunas características fascistas, tanto por
sus métodos de agresión callejera, como por la relación entre el líder y las
masas, en la cual no hay mediaciones estables, institucionalizadas y profun­
das. Los partidos oficiales son máquinas electorales, pero no son los instru­
mentos de comunicación entre dirigentes y militantes, entre los cuadros po­
líticos y las masas. La comunicación la ejerce Chávez en forma casi exclusiva
a través de las mencionadas "cadenas" de radio y televisión.
Los rasgos militaristas están acompañados del discurso socialista, que
pretende vender la idea de una revolución anticapitalista. Aunque no hay
características de una revolución socialista por ninguna parte, la retórica sirve
para asediar a los dueños de empresas y a grupos de la clase media, a los cua­
les se les vulnera el derecho de propiedad de manera sistemática. El resultado
son empresas abandonadas -para nada socialistas- y tierras y edificios inva­
didos, la mayor parte de las veces por círculos informales urbanos o rurales.

LA REVOLUCIÓN IMPOSIBLE

Los principales resultados de este proceso al cabo de 10 años no son muy alen­
tadores. Ha habido la destrucción masiva de las instituciones del Estado, pero
con la particularidad de que la creación de las nuevas instituciones que una
revolución supone, no se logra. Se ha destruido la organización sindical, lo cual
es curioso, dado el carácter pretendidamente socialista de ese proceso y el su­
puesto papel que debería desempeñar el proletariado en su construcción.
475
CDLXXV
 Es una revolución que ha destruido las organizaciones sindicales y las
que se han creado para apoyar al gobierno han entrado en conflicto con el
oficialismo porque no las dejan elegir a sus dirigentes, ni negociar los contra­
tos colectivos; tampoco pueden intervenir en el debate público sobre las
condiciones de trabajo de sus afiliados. El régimen ha confrontado a las orga­
nizaciones empresariales; no se las considera interlocutoras para ningún tema, ni
hay un ministro o alto funcionario que se reúna con éstas. A esas organizacio­
nes lo que les queda es hacer pronunciamientos públicos, reuniones endogá-
micas, con escaso eco en la opinión pública.
El Estado se ha visto sometido a un crecimiento metastático para poder
hacer frente a todas las actividades que el gobierno ha asumido. Es una expan­
sión facilitada por los recursos; así se estatizó la Compañía Nacional Teléfonos
de Venezuela, la empresa telefónica que había sido privatizada; lo mismo
aconteció con la Electricidad de Caracas, símbolo de la iniciativa privada.
La pretendida revolución bolivariana se desarrolla en el marco de una
confrontación incesante, guiada por la lógica "amigo-enemigo". Quien no
está con el gobierno es enemigo, quien no apoya al gobierno es un adversario
a destruir, es decir a descalificar; así, los disidentes son convertidos en no
ciudadanos. A pesar de que hay articulistas, analistas y comentaristas de la
oposición, la comunicación pública está interrumpida, no hay debate, no hay
diálogo posible con el gobierno, no hay respuesta a las demandas de la opi­
nión pública; no hay discrepancias que den pie a la construcción de consensos
sobre temas esenciales de la vida colectiva. El mecanismo de dirimir las dife­
rencias; más importantes mediante acuerdos que conduzcan a entendimientos
no existe en la Venezuela de hoy. En su lugar, se van deslizando formas diver­
sas de represión; desde los ciudadanos que sufren cárcel o exilio, hasta los que
tienen juicios incoados, o son públicamente señalados como opositores y por
lo tanto vetados, o son despedidos de sus trabajos, o se encuentran impedidos
de ser contratados por dependencias estatales o empresas privadas que, a su
vez, contraten con el Estado.

DEL SOCIALISMO AL CAPITALISMO... SALVAJE

Las actuales políticas públicas se desarrollan mediante instituciones débiles e

ideologizadas, que carecen de la flexibilidad necesaria para adaptarse a Jas
cambiantes condiciones del entorno.

476
CDLXXVI
 Las políticas económicas de esta bonanza fiscal producen resultados in­
sólitos. Venezuela ostenta la inflación más alta de América Latina (17 por
ciento en 2006), después de la de Haití. Asimismo, hay una notable escasez
de productos, porque se ha apelado a un control de precios que distorsiona
el mercado, en el marco de la destrucción del sector industrial y utilizando el
anclaje cambiario para facilitar importaciones masivas y crecientes.
Las importaciones se encuentran incapacitadas para resolver la demanda
agigantada de bienes y servicios. La inflación y la carestía son los resultados.
En el campo de las políticas sociales se encuentran programas que, sin duda,
atenúan la pobreza, pero no la resuelven sino que la reproducen.
Debe destacarse que el elemento fundamental de las políticas sociales en
el gobierno de Chávez es la reproducción de la pobreza, mediante una di­
námica de subsidios mediante las llamadas "misiones". El reparto destinado
a conservar, ampliar o evitar la erosión de la base social oficialista hace que la
conducta más racional de los pobres sea conectarse con las instituciones del
Estado para obtener una cuota de la renta, sea por medio de uno o de varios
programas sociales simultáneos.
Se ha construido una sociedad de dos caras. Aquélla en la que se reparte
la riqueza a manos llenas, con la aparición de una nueva clase integrada por la
poderosa burocracia estatal, los militares, y unos recientemente formados
empresarios bolivarianos; como contrapartida, están los sectores medios, ba­
jos y pobres, que observan cómo su situación estructural de carencias básica
no cambia y, más bien, a veces se profundiza, lo cual no obsta para ser ellos
también objeto del reparto.
Paradójicamente, en la búsqueda del socialismo del siglo xxi, Chávez
está produciendo uno de los capitalismos más salvajes de los cuales se tenga
noticia. La ruptura de todo tipo de reglas, de arreglos institucionales y de
mecanismos consensuales de formulación y ejecución de políticas no produce
socialismo en ninguna de sus variantes sino capitalismo salvaje.
Lo que define al régimen de Chávez es la reiterativa retórica de izquierda,
junto a prácticas típicas del militarismo autoritario y personalista. Tales son
los rasgos de una revolución que quISO ser y no tenía los ingredientes político-
intelectuales, ni sociales, para serlo.

477
CDLXXVII
Tercera parte
CANADÁ Y FRANCIA: CASOS COMPARATIVOS
EN LA IMPLEMENTACION DE POLÍTICAS
PÚBLICAS EN MÉXICO Y AMÉRICA LATINA
 La democratización de las políticas públicas:
una mirada canadiense y quebequense*
Yves Vaillancourt

INTRODUCCIÓN

En este capítulo nos referiremos a la democratización de las políticas públi­

cas en Canadá. Lo haremos con la preocupación de establecer puentes con
el tema de la democratización de las políticas públicas en América Latina.
Nuestra reflexión sobre éstas, se apoya ciertamente en la experiencia que
hemos desarrollado concerniente a la evolución histórica y a las reformas
recientes de las políticas sociales en Canadá y en el Québec. Nuestra re­
flexión es además enriquecida por el hecho de que, desde hace 15 años, para
realizar un mejor análisis de las transformaciones del Estado y de las políti­
cas públicas dentro de nuestro país verificamos la necesidad de seguir
de cerca las transformaciones análogas aplicadas en ciertos países de Europa
y de América Latina. Es dentro de este contexto que hemos realizado algunas
misiones de estudio en América Latina y que seguimos de cerca la evolución
de la literatura latinoamericana sobre la democratización del Estado y de las
políticas públicas, siempre atentos a las semejanzas y diferencias entre las so­
ciedades del Norte y del Sur. Esto no hace que seamos especialistas de Amé­
rica Latina, sino más bien de la transformación de políticas públicas del
Norte que se interesa en el Norte, siendo influenciado por múltiples inter­
cambios con los actores e investigadores del Sur, quienes comparten pregun­
tas de investigación similares sobre la democratización del Estado, de la
economía y de la sociedad.1

*
Este texto se deriva de una investigación más extensa sobre el Estado estratega y la co-construcción de
políticas públicas (véase Vaillancourt, 2008 y 2007b). Su producción ha sido posible gracias al apoyo de LAREPPS,
de Crises, de ARUC en economía social y de ARUC, en innovación social, y desarrollo de comunidades. Agradece­
mos a Marie Bouchard, Marie-Noélle Ducharme, Jean-.Vlarc Fontan, Rene Lachapelle, Philippe Leclerc v Benoit
Lévesque, quienes han leído y aportado sus comentarios en las versiones anteriores de este texto. La traducción
del francés al español fue realizada por Ana Lucía Maldonado.
1
Los países de América Latina en los que hemos tenido la oportunidad de seguir más de cerca su plan de
investigación ligado a nuestros intereses son: Argentina, Brasil, Chile, Haití, México y Uruguay.

481
CDLXXXI
 En este capítulo mostraremos algunos resultados de nuestras investiga­
ciones sobre la democratización de las políticas públicas. Por un lado, hare­
mos referencia a los resultados de ciertas investigaciones teóricas y empíri­
cas sobre las reformas específicas de políticas sociales, interesándonos en
particular en ciertas reformas, en las cuales se encuentra una cooperación
entre el Estado y los actores de la economía social y solidaria. Por otro lado,
tendremos en cuenta algunas publicaciones relacionadas con la participación
de los actores de la sociedad civil, del mercado, del tercer sector y de la eco­
nomía social y solidaria, en la democratización del Estado y de las políticas
públicas.
Es necesario aclarar que en nuestras investigaciones una parte impor­
tante de la originalidad de la problemática proviene de nuestra búsqueda
por integrar diversos segmentos de literatura científica, que evolucionan
a menudo estando separados los unos de los otros. Nos referimos aquí a la
literatura relacionada con la reforma del Estado y de la administración pú­
blica, la sociedad civil, el tercer sector y la economía social y solidaria.
Consideramos que los investigadores y los actores especializados en la eco­
nomía social, tanto en el Norte como en el Sur, podrían ganar ventaja al
conocer y profundizar en los descubrimientos de los investigadores y acto­
res especializados en el dominio de la reforma del Estado y de las políticas
públicas, y viceversa.2
Nuestro propósito esencial, en las páginas siguientes, será mostrar algunos
de nuestros resultados de investigación, a la vez teóricos y empíricos, relacio­
nados con el efecto "democratizador" de la participación de la economía social
en la aplicación y definición de las políticas públicas. Para esto, procuraremos
distinguir claramente dos conceptos a menudo tratados como sinónimos: la
co-construcción de políticas públicas y la co-producción. Para nosotros, la diferen-
cia entre estos dos conceptos es la siguiente: la coproducción se refiere a la
participación de los actores de la sociedad civil y del mercado en la imple-
mentación de las políticas públicas; mientras que la coconstrucción hace re-

2
Por ejemplo, en América Latina, cuando se examina la extensa literatura sobre la democratización del Es­
tado y de las políticas públicas como lo muestra por ejemplo la revista del CLAD Reforma y Democracia desde hace
unos 10 arios, salvo algunas excepciones (Elgue, 2004), se encuentran pocas referencias a la literatura sobre la
economía social y solidaria. Por otra parte, en lo que respecta a los investigadores latinoamericanos reconocidos
por su experiencia en economía social y solidaria (Vuotto, 2003; Corragio, 2004; Cattani, 2004; Corragio y Gaiger,
2007; Singer, 2007; revista La Otra Economía, 2007), se hace poca referencia a la literatura sobre la reforma del
Estado y de la administración pública. En Québec, se observan actualmente acercamientos entre algunos inves­
tigadores de la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) y algunos investigadores especializados en
economía social (Cóté, Lévesque et Morneau, a publicarse en 2008).

482
CDLXXXII
 ferencia a la participación de estos mismos actores en la elaboración de las
políticas públicas. Es así que la co-construcción se sitúa a priori, antes de la
adopción de las políticas públicas, mientras que la co-producción llega des­
pués, a posteriori, en el momento de aplicarse.
Para analizar los procesos de co-construcción y de co-producción de las
políticas públicas, utilizaremos un marco conceptual enfocado en las múlti­
ples configuraciones que resultan de la evolución concreta de las interaccio­
nes de tres grandes esferas: el Estado, el mercado y la sociedad civil. Por de­
finición, las políticas públicas implican siempre una participación de la esfera
estatal y de los poderes públicos, ya que sin la intervención del Estado no hay
políticas públicas. Pero la pregunta que se debe examinar es la siguiente: ¿la
intervención del Estado en el diseño y en la aplicación de políticas públicas
se hace con o sin la participación de los actores del mercado y de la sociedad
civil? Nuestra respuesta a esta pregunta es que la democratización y el mejo­
ramiento de las políticas públicas pasan por la participación de los actores
colectivos e individuales del mercado y de la sociedad civil en su creación
(co-construcción) y en su aplicación (co-producción). Evidentemente, para
tener unas buenas políticas públicas, no es suficiente tomar partido a favor de
la co-construcción y de la co-producción. Es ahí en donde está nuestro pro­
blema para separar las relaciones y las condiciones de las configuraciones más
compatibles con el mejoramiento y la democratización de las políticas públi­
cas. Además, dentro de estas configuraciones, encontraremos cierta participa­
ción de los actores de la economía social.
El capítulo está estructurado alrededor de cuatro grandes secciones. En
la primera clarificaremos algunos conceptos, notablemente los de políticas
públicas, sociedad civil y economía social. En la segunda, nos inclinamos sobre
la co-producción de políticas públicas. En la tercera sección examinaremos la
co-construcción de las políticas públicas, con el objetivo de identificar los
rasgos de un modelo de configuración más democrático y solidario impreg­
nado por la contribución de la economía social. Finalmente, en la cuarta
sección utilizaremos los resultados de nuestras investigaciones sobre casos
concretos de reformas de políticas sociales, principalmente en el dominio de
la vivienda social. Esto nos permitirá mostrar que el modelo democrático y
solidario de la co-construcción y de la co-producción de las políticas públicas,
lejos de ser solamente un modelo conceptual, se encuentra en ciertas refor­
mas de políticas sociales que han surgido en Québec y en Canadá en los últi­
mos 20 años.

483
CDLXXXIII
ALGUNAS CLARIFICACIONES TEÓRICAS

Para una mejor exposición teórica y práctica del análisis que hacemos de la
democratización de políticas públicas, atentos a la aportación de la economía
social, es importante que se comprenda el sentido que damos a ciertos con-
ceptos claves retenidos en nuestro marco conceptual. Nos referimos aquí
particularmente a los conceptos de Estado, de mercado, de sociedad civil, de
tercer sector, de economía social, de políticas públicas y de economía social
y solidaria.

Estado, mercado, sociedad civil, tercer sector, economía social

Desde la introducción, hemos anunciado que tendremos en cuenta las inte-

racciones entre el Estado, el mercado y la sociedad civil para remarcar la natura-
leza y el efecto de los fenómenos de co-construcción y de co-producción de
las políticas públicas. Hablamos también de la participación de los actores del
mercado y de la sociedad civil en la definición y en la implementación de las
políticas públicas. Indicamos nuestro interés por una perspectiva teórica en
la cual el Estado trabaja en equipo con una diversidad de actores del mercado
y de la sociedad civil. Dicho esto, reafirmamos nuestra afinidad a una aproxi-
mación tripolar atenta a la evolución de responsabilidades compartidas entre
los actores individuales y colectivos vinculados al Estado, al mercado y a la
sociedad civil (Olvera, 1999: 20; Laville y Nyssens, 2001; Lévesque, 2003;
Vaillancourt y Laville, 1998; Vaillancourt et al, 2006; Favreau, 2007). Optar
por una perspectiva tripolar es distanciarse de aproximaciones hinarias que
dominan en la literatura. Ya sea que se trate de las que analizan únicamente
las interacciones entre el Estado y el mercado o de las que se interesan úni-
camente en las interacciones entre el Estado y la sociedad civil. Tanto en uno
como en el otro caso, hay una estrecha visión que empobrece el análisis de
problemas y la planificación de soluciones.
En lo que respecta al Estado, precisemos que los actores ahí incluidos
pueden pertenecer a una diversidad de escenarios políticos (local, regional,
nacional, continental, mundial). Nosotros distinguimos las ramas tradiciona-
les del poder político que son el Ejecutivo (o los delegados del partido políti-
co que dirige el gobierno), el Legislativo (o todos los delegados de los diversos
partidos políticos), el Judicial. Distinguimos además evidentemente el nivel

484
político, que comprende las personas que tienen un mandato al interior de la
democracia de representación, y el nivel administrativo, que incluye a las per­
sonas que forman parte de la administración pública.
Hemos detectado que en el sistema político elegido por un país el número
de estados puede aumentar o disminuir. En los países con un sistema unitario
como Chile, Uruguay, Haití, Francia, Inglaterra, etcétera, hay menos estados
y, en un sentido formal, menos arenas en donde se definen las políticas pú­
blicas. En los países con un sistema federal como Canadá, México, Brasil,
Argentina, Alemania, hay más estados. Es así que en Canadá, además del
estado federal, hay 13 estados provinciales y territoriales a los cuales la
Constitución otorga poderes importantes para legitimar en materia de polí­
ticas sociales. Esto permite comprender por qué es posible, en este texto,
distinguir el estado quebequense del estado canadiense y referirse a las re­
formas de políticas sociales específicamente quebequenses en relación con
aquellas que se encuentran en otras provincias o aun a nivel del estado fede­
ral. Al parecer de ciertos investigadores, hay una correlación por hacer entre
las dificultades de la descentralización y el hecho de que el sistema político
chileno sea unitario (Carretón, 2007: 124 y 179; Waissbluth, Leyton e Inos-
troza, 2007).
En lo que concierne al mercado, nosotros lo representamos dentro de una
esfera distinta de aquella de la sociedad civil. Esta clarificación es importante
ya que numerosos escritos sobre la sociedad civil sostienen una confusión al
respecto. Para nosotros, el mercado incluye a los actores individuales y colec­
tivos del mercado del trabajo o de la economía de mercado (las empresas, los
propietarios y dirigentes, los gestionarios, los trabajadores asalariados y autó­
nomos, los desempleados, etcétera). El mercado incluye también las estruc­
turas de representación, como los organismos patronales y sindicales.3
En lo que corresponde a la sociedad civil, reconocemos que ésta no consti­
tuye una realidad homogénea. En el círculo de CRISES y de CIRIEC internacio­
nal (Lévesque, 2003; Lévesque y Thiry, por publicarse; Enjolras, 2006) y en
compañía de ciertos investigadores latinoamericanos (Dagnino, 2002; Olvera,
1999; Mariñez, 2007; Garreton, 2007; Cunill, 2004; Oszlak, 2007), rechaza­
mos a la vez adornarla o satanizarla y apostamos sobre su potencial democra-
tizador. Hemos tomado nota de los debates teóricos en curso, por ejemplo

3
Las organizaciones sindicales y patronales representan a los actores que están dentro del mercado de tra­
bajo, pero como asociaciones de defensa de derechos y de intereses de sus miembros; ellos pertenecen también a
la sociedad civil.

485
CDLXXXV
dentro de la revista Voluntas, respecto a las ventajas e inconvenientes de las
definiciones de la sociedad civil que serían únicamente normativas (preocu­
pados por diferenciar las "buenas" y las "malas" organizaciones) o sólo des­
criptivas (impidiendo ante todo la posibilidad de incluir organizaciones como
Al-Quaeda dentro de la sociedad civil) (Munck, 2006). Optamos por una
definición más bien descriptiva reteniendo ciertos elementos anticipados por
Anheier: "Global civil society is the sphere of ideas, valúes, institutions,
organizations, networks, and individuáis that are [...],4 located between the
family. the State, and the market" (2007: 10-11). En esta definición encon­
tramos; clarificadora la opción de distinguir la esfera de la sociedad civil no
solamente del Estado y del mercado, sino además de la familia. Para identifi­
car bien las fuerzas y las limitaciones de la sociedad civil en relación con la
democratización de las políticas públicas, es necesario no perder de vista sus
relaciones con el Estado, el mercado y la familia. Como lo recomienda Carre­
tón (2007: 48-50), es necesario tomar en cuenta la matriz sociohistórica y
sociopolítica en la cual se inscribe la sociedad civil y esto sin suprimir la pre­
sencia del conflicto.
En cuanto al concepto de tercer sector, lo utilizamos desde hace unos quin­
ce años privilegiando una corriente de literatura europea5 que se interesa a la
vez en las políticas sociales y en la aportación, posiblemente innovadora, de
las organizaciones del tercer sector en la democratización de políticas sociales
y públicas (Defourny y Monzón Campos, 1992; Means y Smith, 1994; Lewis,
1999 y 2004; Evers y Laville, 2004). El concepto de tercer sector es menos
extenso que el de sociedad civil. Por otro lado, es más extenso que el concep­
to de economía social, aunque en nuestros escritos anteriores a menudo los
hemos tratado como sinónimos (Vaillancourt et al., 2006), un poco a la mane­
ra de Defourny y Monzón Campos (1992) y de Evers y Laville (2004).
Con respecto a los conceptos de economía social, de economía solidaria y de
economía social y solidaria, comenzaremos por precisar que no nos oponemos a
4
En esta cita no hemos retenido las palabras "based on civility" adjuntadas por Anheir en un esfuerzo por
revisar una definición anterior y tener en cuenta las críticas provenientes de una corriente de literatura que que­
ría una definición más normativa. Nosotros no seguimos a Anheier en esta vía, porque su integración de un cri­
terio cualitativo como "basado en la civilidad" genera más problemas que soluciones. En efecto, ¿cómo abordar
esto para separar las organizaciones que están basadas en la civilidad y aquellas que no lo están?
5
En la tradición europea del tercer sector, éste tiende menos a remplazar al Estado que a aportarle un con­
trapeso en un contexto posterior a la crisis del Estado de bienestar. En nuestro examen de la literatura y de los
debates sobre el tercer sector, al interior por ejemplo de las conferencias de la Internacional Society for Third
Sector Research (ISTR), hemos remarcado que los latinoamericanos tienen mayor tendencia a seguir Ja tradición
estadounidense que la europea; esto hace que la valorización del tercer sector armonice menos con la revaloriza­
ción del Estado.

486
CDLXXXVI
los conceptos de economía social y de economía solidaria. Agreguemos que
nos gusta utilizar la expresión Economía Social y Solidaria (ESS) dentro de la
tradición del CIRIEC Canadá (1998), del Grupo de Economía Solidaria de
Québec (GESQ) y de la Red Intercontinental de Economía Social y Solidaria
(RIPESS).6 Además, estamos adheridos a una definición extensa e inclusiva de
la economía social que da lugar al mismo tiempo a elementos mercantiles y
no mercantiles. Por ejemplo, los organismos comunitarios y cooperativistas
que ofrecen servicios de proximidad sin imponer tarifas a sus usuarios (Vai-
llancourt et al., 2006; Vaillancourt, 2006 y 2008). En consecuencia, los actores
de la economía social pueden tener al mismo tiempo una inserción dentro de
la sociedad civil (principalmente para la economía social no mercantil) y en
el mercado (principalmente para la economía social mercantil).
La definición amplia e inclusiva de la economía social favorecida por nosotros
acentúa los valores y está influenciada por la aportación de los investigadores
belgas (Defourny, Develtére y Fonteneau, 2001). Dicha definición fue reto­
mada en Québec por el Chantier de la economía social (2001) y aceptada por
el gobierno de Québec y los partenarios sociales en la Cumbre sobre la Eco­
nomía y el Empleo en octubre de 1996 (Lévesque, Girard y Malo, 2001). De
acuerdo con esta definición:
Las empresas y organizaciones de la economía social producen bienes y
servicios con una misión social clara y como tipo de ideal tienen estas carac­
terísticas y objetivos:

• La misión es el servicio a los miembros y a la comunidad antes que la

obtención de ganancias.
• La gestión es independendiente del Estado.
• Las decisiones se toman de manera democrática por los trabajadores y/o
los usuarios.
6
En Québec hicimos la elección deliberada en 1998 de no oponer los conceptos de economía social y soli­
daria y de resaltar una perspectiva de economía social y solidaria (ESS), la cual busca un nuevo modelo de desarro­
llo que se distingue a la vez del neoliberalismo y del estatismo (CIRIEC-Canadá, 1998; Lévesque, 2003; Favreau,
2005 y 2007). Esta elección hecha en Québec es diferente de la efectuada en Francia por ciertos adeptos de la
economía solidaria, quienes, por razones ligadas al contexto sociohistórico francés, prefieren oponer de manera
importante los conceptos de economía solidaria y de economía social (Laville, 1994: 1-90). En América Latina,
en Brasil particularmente, se detectan ciertos debates actuales concernientes a la pertinencia o no de oponer los
conceptos de economía social y solidaria. Es así que en el primer número de la revista La Otra Economía, la direc­
ción presenta a su propia publicación como "la revista latinoamericana de la economía social y solidaria". Sin
embargo, cuando se examina el contenido del número, se descubre que muchos autores son tentados por dar una
preferencia a la denominación de economía solidaria contra la denominación de economía social. Igualmente, en
la obra colectiva publicada bajo la dirección de Cattani (2004), la mayoría de los autores provenientes de Brasil y
de Argentina prefieren utilizar el concepto de economía solidaria.

487
CDLXXXVII
 • Las personas tienen prioridad sobre el capital.
• Funcionan a partir de la participación, el empoderamiento, la responsabi­
lidad individual y colectiva (Chantier de economía social, 2001; Vaillancourt
et al, 2006:71).

El estatus jurídico de estas organizaciones y empresas puede ser de coope­

rativas, de asociaciones, de mutualistas.

Las políticas públicas

El concepto de políticas públicas7 engloba el de políticas sociales.8 Al mismo

tiempo, comparte varios de los términos que entran en su definición. Sin em­
bargo, las políticas públicas tienen más extensión que las sociales; pueden
comprender también las políticas de educación, de transporte, de inmigración,
de habitación, de desarrollo local e industrial, de medio ambiente, etcétera.
En la expresión "políticas públicas", al igual que en la de políticas socia­
les, existe la palabra "políticas", que hace referencia a la intervención del Estado
o de los poderes públicos. Esta intervención tiende a redistribuir los ingresos y a
sostener la ciudadanía. Se emplea para favorecer el interés general que se en­
cuentra amenazado cuando se le somete al simple funcionamiento de las leyes
del mercado o cuando sólo tiene el apoyo de los recursos de la solidaridad
familiar. La búsqueda del interés general implica para el Estado las funciones
de desmercantilización y de desfamiliarización, para retomarlas formulaciones de
Esping-Anderson (1999). La intervención de los poderes públicos puede to­
mar una gran variedad de formas, tales como las de legislaciones, reglamen­
tos, estipulación de políticas, documentos ministeriales, anuncios presupues­
tarios, medidas fiscales, etcétera. Sin la intervención del Estado no hay
políticas públicas. Sin embargo, si se cuenta solamente con la intervención
del Estado, es difícil obtener políticas sociales y públicas de calidad. Es así
que la distinción entre la co-construcción y la co-producción de las políticas
comienza a anunciar su fecundidad.

7
Aquí se toman Ciertas ideas sobre las políticas públicas desarrolladas en Vaillancourt y Charpentier (2005:
111-117).
8
Debido a que nuestra experiencia de investigación está más orientada al dominio de políticas sociales, un
componente específico entre otros del área de las políticas públicas, tenemos tendencia a apoyarnos en nuestros
conocimientos teóricos, históricos y empíricos desarrollados en el campo de las políticas sociales para abordar el
concepto y la realidad de las políticas públicas.

488
CDLXXXVIII
 En textos recientes dedicados a la definición de políticas sociales y con
implicaciones en la definición de políticas públicas (Vaillancourt y Duchar­
me, 2000; Vaillancourt en Tremblay, Tremblay y Tremblay, 2006: 25-28),
nos hemos orientado a reconciliar dos objetivos: valorizar la intervención del
Estado y encontrar una manera de hacerlo sin olvidar la aportación de los actores de
la sociedad civil y del mercado, notablemente los de la economía social. Este trabajo
es necesario más que nunca desde finales de la edad de oro de las políticas
de la era providencialista. Efectivamente, desde los años setenta y ochenta,
habíamos a menudo tenido la costumbre, en los medios progresistas, de va­
lorizar la intervención del Estado, definiendo su papel como si fuera el único
arquitecto de políticas sociales y públicas. Pero con el retroceso tenido des­
pués de la crisis del Estado de bienestar y del empleo en los años ochenta,
ciertas vertientes progresistas trataron de reajustar la trayectoria para resta­
blecer los lazos entre las políticas y las necesidades de las comunidades
concernidas (Jetté et al, 2000; Vaillancourt, Aubry y Jetté, 2003; Vaillan­
court et al, 2006). Para retomar de nuevo una formulación de Garreton, la
preocupación de la izquierda en la investigación de un nuevo paradigma de
desarrollo llegó a ser doble: ¿cómo favorecer "un Estado protector y mucho
más activo en la vida económica y en la tarea redistributiva" y hacerlo de
manera que permita "un mayor control ciudadano tanto del mercado como
del Estado?" (Garreton, 2007: 193-194).
Para desmenuzar las diversas etapas que entran en juego en el origen de
una política pública, nos referimos a menudo a seis dimensiones: 1) la identifi­
cación de las grandes finalidades para alcanzar el interés general;9 2) la elección
de normas de regulación para favorecer la calidad; 3) la determinación de las
modalidades definanciamiento (estatal, privado, mixto, etcétera); 4) la defini­
ción de responsabilidades compartidas en el plano de la gestión; 5) la trans­
formación de responsabilidades compartidas en el plano de la prestación de
servicios pertenecientes a la política pública; 6) el establecimiento de la polí­
tica de evaluación concerniente a la política pública.
Esta fragmentación de una política pública en seis componentes puede
ayudarnos para examinar los procesos de co-construcción y de co-producción
de una forma fina y precisa, como lo veremos en las siguientes secciones. A
condición, sin embargo, de no hacerlo con una rigidez mecánica que nos haría

9
Estamos de acuerdo en que el interés general jamás se alcanza en su totalidad en un momento específico
dentro de una sociedad específica. Es un ideal tipo al que las sociedades pueden aspirar a condición de visualizar
ahí todas sus fuerzas con los recursos apropiados.

489
CDLXXXIX
perder de vista que las políticas públicas, una vez adoptadas, no son nunca
inamovibles. Por el contrario, éstas permanecen siempre expuestas a ser mo­
dificadas de nuevo, lo que da lugar a múltiples fases de construcción, de des­
construcción y de reconstrucción. Esto quiere decir que los arreglos institucio­
nales surgidos de la adopción de políticas públicas permanecen constantemente
susceptibles al cambio y que, en consecuencia, la producción y la co-cons-
trucción de políticas públicas están a menudo en recomienzo.

LA CO-PRODUCCIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

La palabra co-producción aparece a menudo en el lenguaje común, por ejem­

plo cuando se habla de la co-producción fílmica. La literatura internacional
sobre la co-proclucción es vasta y existe desde hace unos 30 años. Su interés
está, por un lado, orientado hacia la co-producción de los servicios de interés
público para designar las actividades (o las organizaciones o las empresas)
dentro de las cuales los usuarios (o clientes o ciudadanos) participan en la
producción y en la gestión al mismo nivel que los asalariados (Laville, 2005).10
Pero hay, por otro lado, publicaciones de investigaciones que tratan específi­
camente sobre la co-producción de las políticas públicas. Aquí retendremos
nuestra atención en dichas publicaciones.

Cuatro modelos de co-producción

La co-producción se refiere a la aplicación (o a la organización o a la produc­

ción) de las políticas públicas. Ella tiene lugar cuando el Estado no es el
único implicado en la implementación de una política pública, sino que com­
parte las responsabilidades con los actores no estatales, como el sector priva­
do, el tercer sector, o los dos sectores al mismo tiempo. Cuatro casos simbó­
licos pueden presentarse a continuación.

•Primer caso, no hay co-producción sino mono-producción. La política se financia

con fondos públicos; la administran los organismos del sector público estatal;
los servicios los otorgan los empleados del sector público estatal. En Québec
10
En otro texto hemos examinado minuciosamente los escritos que abordan la co-producción de servicios
de interés público, notablemente aquellos que provienen de las ciencias administrativas y de la sociología del
trabajo (Vaillancourt, 2008: 3-5). Esta cuestión también la abordan Pestoff, Osborne y Brandsen (2007: 593).

490
CDXC
 se organiza la política de la seguridad del ingreso (o de la asistencia social)
según este modelo.
• Segundo caso, hay co-producción con una participación exclusiva o principal de ac-
tores del sector privado. Esto da origen a una forma de partenariat público pri-
vado (PPP). En Québec, la política pública de alojamiento y de vivienda para
adultos mayores con pérdida de autonomía se organiza según este modelo.
Lo anterior, dado que las residencias privadas con fin lucrativo están a la
cabeza en la oferta de este servicio, mientras que el sector público y el tercer
sector tienen una participación minoritaria (Vaillancourt y Charpentier,
2005). En ciertas sociedades y dominios de políticas, este tipo de configura-
ción se inscribe en una perspectiva neoliberal preocupada por transformar la
desobligación o el no-compromiso del Estado y promover la lógica mercantil
(Rouillard et al, 2004; Rouillard, 2006). Ciertas políticas de privatización
instauradas en Brasil y en Argentina en el transcurso de los años noventa,
siguieron este modelo.
• Tercer caso, hay co-producción con una participación principal o exclusiva de
actores del tercer sector. El Estado confía la administración y la distribución
de una parte o de la totalidad de los servicios a domicilio a las cooperativas
o a las asociaciones con fines no lucrativos, es decir, a los actores de la eco-
nomía social. En Québec, la política familiar de los centros infantiles (Cen-
tres de la petite enfance, CPE), impulsada desde 1997, está organizada según
este modelo. El íinanciamiento y la regulación de la política depende prin-
cipalmente del sector público, pero la administración y la distribución de
los servicios depende de organismos del tercer sector. Podemos observar
que este tipo de co-producción surge a menudo dentro del dominio de los
servicios de proximidad: los servicios de transporte, colecta de basura, re-
ciclaje de desechos, distribución de alimentos, vivienda social, transformación
de parques y espacios públicos, servicios sociales, etcétera (Bresser y Cunill,
1998; Batley, 2007; Ndiaye, 2005). Ciertos investigadores, como Óscar
Oszlak, han resaltado la contribución potencial de las ONG a este respecto:
"las ONG pueden cumplir un rol destacable en la co-producción y cogestión
de servicios socialmente valiosos" (2007: 58).
• Cuarto caso, hay co-producción con una participación mixta de actores del sector
privado y del tercer sector. En este caso, la administración y la distribución de
servicios a domicilio depende de una mezcla de organizaciones provenientes
a la vez del sector público, del sector privado y del tercer sector, con inter-
venciones variables de cada actor. El modelo que prevalece en el Québec
dentro de la política de servicios a domicilio concerniente a los adultos ma-
yores y discapacitados se asemeja a este caso mixto. La oferta de servicios
depende principalmente del sector público, pero algunos componentes signi-
ficativos dependen del sector privado y del tercer sector. Este tipo de co-pro-
491
CDXCI
 ducción ha sido calificado de "welfare mix" o "mixed economy of welfare"
por ciertos investigadores (Evers y Laville, 2004: 14-17; 137, 169; Pestoff,
2006:511-513).

En suma, la co-producción de políticas se desenvuelve sobre el plano orga-

nizacional (dentro de la organización de productos y servicios) y es posible
encontrarla en el plan macro (dentro de una política nacional en un dominio
específico de política pública) o en el plan micro (dentro de una política públi­
ca de un gobierno municipal) (Rich, 1981; Brito, 2002; Bifarello, 2000; Ndia-
ye, 2005; Kliksberg, 2007).
En nuestros trabajos de investigación y en el presente texto nos interesa­
mos particularmente el tercer caso simbólico concerniente a la co-produc­
ción. Es decir, al modelo de co-producción que hace referencia de manera
significativa a la participación de los actores del tercer sector y de la economía
social. No se trata de idealizar este modelo y de quererlo imponer en todos
los dominios de las políticas públicas. Mencionamos esto de inmediato para
evitar todo malentendido: la aportación de la co-producción a la democratización de
las políticas públicas proviene no tanto de la cantidad de actores del tercer sector pre-
sentes dentro de esta política, sino de la calidad de las relaciones instauradas entre el
Estado y el tercer sector (Vaillancourt y Laville, 1998; Lewis, 1999 y 2004; Pes­
toff, 2006; Proulx, Bourque y Savard, 2007).
De cualquier forma, la co-producción que implica la participación del ter­
cer sector da lugar a una diversidad de prácticas socioeconómicas que abundan
en las sociedades del Sur (Bresser y Cunill, 1998; Bifarello, 2000; Ndiaye, 2005;
Vítale, 2005; Batley, 2007) como en las del Norte (Vaillancourt y Laville, 1998;
Lewis, 1999 y 2004; Pestoff, 2006; Proulx, Bourque y Savard, 2007). Muchos
investigadores han estudiado esta forma de co-producción al ver ahí una posi­
ble contribución a una mayor democratización de la economía y de la sociedad
(Favreau y Salam Fall, 2007; Cunill, 2004; Pestoff, 2006).
Entre estos autores, queremos subrayar la contribución de dos de ellos.
Nos referimos a Nuria Cunill y a Víctor Pestoff.

La contribución de Nuria Cunill

Revisaremos la contribución de Nuria Cunill, experta chilena en administración

pública que pertenece a la corriente progresista del CLAD. Seremos breves aquí
porque hemos tímido la oportunidad de examinar con más profundidad su

492
CDXCII
contribución teórica en otro texto (Vaillancourt, 2007b: 11-12). En sus escri­
tos, Nuria Cunill utiliza formalmente el concepto de co-producción de las
políticas públicas. Por el contrario, no utiliza de manera formal los conceptos
de tercer sector y de economía social y solidaria, manifestando sin embargo
una gran sensibilidad en cuanto al lugar de los principales valores de la econo­
mía social y solidaria. En un nutrido texto sobre la co-producción de las polí­
ticas públicas, Cunill (2004) se encarga de demostrar que la co-producción
podría tener un efecto más democratizador si el Estado, en la búsqueda de sus
partenarios, dejara de tener los ojos fijos sobre el mercado (y las empresas pri­
vadas con fines de lucro) y comenzara a ver la posible contribución de otro
tipo de actores. Ella manifiesta esta sensibilidad y hace la distinción entre dos
formas de realidades privadas, la privada con fines de lucro, "guiada por una
lógica mercantil" y la "privada guiada por la lógica de la solidaridad" que hace
referencia, entre otras, a las cooperativas y a ciertas ONG (Cunill, 2004: 26-
28).11 De esta forma, Cunill muestra un escenario de co-producción solidaria o de
co-producción "guiada por la lógica de la solidaridad". Implícitamente al me­
nos, ella se aleja de una aproximación bipolar (pública/privada) y abre la vía a
una problemática tripolar (Estado/mercado/tercer sector).12

La contribución de Víctor Pestoff

Existe también la contribución de Víctor Pestoff, politólogo sueco de origen esta­

dounidense, quien a menudo ha contribuido en los trabajos del CIRIEC interna­
cional haciendo estudios de caso sobre la participación del tercer sector en la
transformación de las políticas públicas en Suecia. En un artículo reciente ti­
tulado "Citizens and co-production of welfare services", Pestoff describe una
investigación comparativa, actualmente en curso, concerniente a los servicios
de guarderías infantiles en ocho países europeos. Utilizando el concepto de
co-producción, Pestoff se inclina por la configuración de las responsabilidades
compartidas entre el Estado, el sector privado y el tercer sector en las políticas
11
Incluimos aquí un extracto significativo del texto de Cunill: "Las estructuras cooperativas autogestionadas
por comunidades de base para la provisión de servicios públicos constituyen probablemente la máxima expresión
de influencia ciudadana sobre la administración pública, a la vez que sea el modelo por excelencia del gobierno
societal. Este tipo de instituciones que 'empodera' a los ciudadanos para ejercer un control sobre sí mismos, más
que sobre otros, está en las antípodas del modelo burocrático que crea pasividad política y dependencia." (Cuni­
ll, 2004: 26).
12
Esta apertura de Nuria Cunill a una problemática tripolar es manifestada aún más expresamente en un
texto que está por publicarse.

493
CDXCIII
públicas inscritas en ciertas municipalidades suecas. Manifiesta su interés por
una problemática de la co-producción en la cual el papel del Estado tiene lazos
con el financiamiento y la regulación, mientras que el del tercer sector se con­
centra en la gestión y distribución de los servicios de bienestar (Pestoff, 2006:
517). Argumenta en su artículo que cuando los organismos del tercer sector
están asociados a la co-producción de servicios colectivos infantiles tienen la
capacidad de aumentar y profundizar la gobernabilidad democrática asumida
por los poderes públicos. Estas formas de gobernabilidad abiertas a la partici­
pación del tercer sector se desenvuelven a menudo, en Suecia, por ejemplo en
los territorios locales bajo la protección de los poderes públicos municipales.
El reto es entonces llegar a los poderes y las responsabilidades compartidas
(financieras, políticas, pedagógicas y sociales) entre una diversidad de actores
colectivos (los piadres de los niños en las guarderías y el personal de éstas) y
las autoridades públicas implicadas en el territorio local (2006: 511-513). Pes­
toff marca así su preferencia por los servicios otorgados por el tercer sector,
subrayando que la participación de los padres es ahí más fácil que dentro de los
servicios públicos o privados con fines de lucro (Pestoff, 2006: 515). En suma,
para Pestoff los organismos del tercer sector son los mejor ubicados para favo­
recer esta participación plural con efecto "democratizador". Ello bajo ciertas
condiciones, evidentemente, como el poder contar con un financiamiento pú­
blico adecuado (2006: 515) y una regulación apropiada (2006: 517).
Desde nuestro punto de vista, la contribución de Cunill, Pestoff y otros
autores en la misma línea teórica es importante para la democratización de las
políticas públicas. Sin embargo, este aporte parece limitarse a la dimensión orga-
nizacional de estas últimas, en la medida en que la participación parece valo­
rizada al momento de la aplicación de las políticas y no necesariamente en el
de su definición. Con este punto de vista, nos encontramos cerca de la fron­
tera entre la co-producción y la co-construcción de las políticas públicas,
pero no la superamos aún, lo que es una debilidad a nuestro parecer.

LA CO-CONSTRUCCIÓN DE LAS POLÍTICAS

PÚBLICAS Y LA APORTACIÓN DE LA ECONOMÍA SOCIAL

Hemos visto que la co-producción de las políticas públicas, sobre todo cuan­
do es transformada según el tercer caso simbólico que confía un papel impor­
tante a los actores del tercer sector, puede constituir un avance importante
para la democratización. Sin embargo, este avance permanece limitado e in-

494
CDXCIV
 completo si se reduce solamente a la dimensión organizacional. Para superar
esta limitación, la co-producción debe conjugarse con los elementos de la co-
construcción en el sentido estricto, la cual se desarrolla sobre el plano insti­
tucional teniendo relación con la determinación de las orientaciones genera­
les y de los elementos fundadores de la misma política pública.
En esta sección nos inclinamos por la co-construcción de las políticas
públicas, tratando de separar las diversas configuraciones a las que puede
asociarse y privilegiando los rasgos de una configuración democrática, en la
cual la economía social proporciona una contribución significativa. A diferen­
cia del concepto de co-producción, el de la co-construcción de las políticas
públicas es poco mencionado en los escritos; de ahí la importancia de una
mejor delimitación.
Como hemos mencionado, la co-construcción tiene relación con las polí­
ticas públicas en el momento de su elaboración, desde su gestación, y no sola­
mente en el momento de su implementación. Nuestro interés por la co-cons­
trucción de políticas públicas está ligado a la idea de que éstas pueden llegar a
ser más democráticas si el Estado acepta no construirlas de manera indepen­
diente. Creemos que la democratización de esas políticas ganaría, al menos en
ciertas sociedades, en ciertos momentos y dominios específicos de políticas, si
el Estado buscara construirlas trabajando en colaboración con los actores del
mercado y de la sociedad civil, sin olvidar a los actores de la economía social.
Para descubrir las condiciones del modelo de co-construcción que nos
interesa, es recomendable enumerar una diversidad de casos simbólicos en
los cuales el Estado construye las políticas sólo o las co-construye con otros
actores socioeconómicos.

La mono-construcción de las políticas públicas

Hay momentos históricos y sociedades donde el Estado no es co-constructor de

las políticas públicas en la medida en que él las construye solo. Para comprender
el sentido del concepto de Estado partenario dentro de la co-construcción de las
políticas públicas, es útil distinguirlo de aquello que le es contrario.
Se trata del Estado autoritario, jerárquico y emprendedor que emergió en
muchos países del Norte, durante los Treinta Gloriosos (Enjolras, 2005 y 2006;
Vaillancourt, 2007b). Pensemos, por ejemplo, en el Estado francés y en el Es­
tado federal canadiense de los años 1945-1975 y en el Estado quebequense de
495
CDXCV
la Revolución Tranquila y en la reforma Castonguay de los años 1960 y 1970.
En estos casos, la concepción clásica de la obligación dentro de la democracia
representativa, hace de los elegidos políticos los únicos responsables en la ren­
dición de cuentas. Esto se funda en las lecciones tomadas de periodos históricos
anteriores a los Treinta Gloriosos, en el transcurso de los cuales el Estado se
dejaba llevar por la voluntad de las fuerzas del mercado, de la familia y de la
sociedad civil. Lo que condujo directamente a las carencias del Estado jerárqui­
co que, para alejarse del dejar-hacer de la moda durante la crisis de los años
treinta, se orientó en ciertos casos hacia el otro extremo de la balanza.
En los países del Sur, notablemente en los países latinoamericanos, la forma
del Estado autoritario y mono-constructor de las políticas públicas ha preva­
lecido históricamente bajo otras formas que en los países del Norte. En ciertas
naciones, la tendencia a la mono-construcción de políticas públicas permanece
como una secuela de los regímenes de dictaduras militares como las que hubo
en Chile de 1973 a 1989 (Garreton, 2007: 77-82), en Brasil de 1965 a 1980
(Dagnino, 2002: 21-76), en Argentina de 1976 a 1983 (Oszlak, 2007), en Uru­
guay, F'araguay, Bolivia, etcétera. Ciertamente desde los años ochenta y no­
venta, estos países han conocido la transición hacia la democracia, pero ésta
permanece a menudo frágil, incompleta y frenada por la persistencia de ele­
mentos autoritarios. Otros países no han conocido formalmente el periodo
de dictaduras militares, pero sí conocido largos periodos de guerras civiles, de
choques de Estado y de agitación revolucionaria, como fueron los casos de El
Salvador, Nicaragua, Guatemala. O también, han conocido un periodo de
70 años de mono-partido, como fue el caso de México hasta el año 2000
(Garreton, 2007: 42-44; Mariñez, 2007: 332-333). Existe además el caso úni­
co de otro país como Haití, que ha conquistado formalmente su independen­
cia desde 1804 pero que, en el transcurso de los 200 años siguientes, por una
u otra razón, como los 29 años de dictadura de los Duvalier padre e hijo (1957-
1986), fia permanecido en la espera de un pasaje durable a la vida democrática
y a la emergencia de un Estado de derecho (Woog, 2004; Élie, 2006).
Así., en las sociedades del Norte como en las del Sur el modelo de la mo­
no-construcción de las políticas públicas permanece contundente y obstacu­
liza el piaso hacia la co-construcción. Se encuentra a menudo presente como
una forma de Estado intervencionista y burocrático que tiene tendencia a
verse como un arbitro por encima de la masa, a la manera de un gran planifi-
cador, emprendedor y operador. Este Estado actúa de manera autoritaria,
viéndose como el único responsable de las políticas públicas. Todo esto es

496
CDXCVI
compatible con el uso de la co-producción de una u otra forma, ya que nada
impide al Estado construir solo sus políticas, siempre que utilice al sector
privado y al tercer sector para su ejecución.

La co-construcción neoliberal

Para que exista co-construcción de políticas públicas, es necesario que el Es-

tado favorezca las formas de gobernabilidad abiertas que dan lugar a la participación
de actores sociales que vienen de sectores no estatales, es decir del mercado y de la sociedad
civil. Antes de examinar las ventajas de esta forma de co-construcción, es
importante recordar que, en la evolución reciente de las sociedades capitalis-
tas, en diversos países del Norte y del Sur múltiples políticas públicas co-
construidas lo han sido gracias a los lazos privilegiados instaurados entre el
Estado y las élites socioeconómicas ancladas dentro de las fuerzas del merca-
do. Sin retomar las representaciones simplistas utilizadas en el marxismo
estructuralista popularizado en el transcurso de los años setenta y sugiriendo
que el Estado es un instrumento al servicio de las clases dominantes (Harnec-
ker, 1971),13 es necesario reconocer que el Estado no es neutro. Se inclina del
lado de ciertas fuerzas sociales más bien que de otras y está enraizado en las
relaciones sociales desiguales marcadas por diferencias de clases, de género,
interculturales, etcétera.
En suma, para estar en la medida de comprender mejor y favorecer
la posible y deseable aportación del mercado y de la sociedad civil en la
co-construcción de las políticas públicas, es necesario reconocer que la co-
construcción puede ser conceptualizada y operacionalizada de diversas
maneras, de las cuales ciertas pueden ser menos compatibles que otras con
el seguimiento del interés general. Pensemos en particular en dos formas de
co-construcción, la neoliberal y la corporativista. En estos dos casos, el Esta-
do entra las prácticas de co-construcción de políticas. Sin embargo, se aban-
dona el objetivo de seguir el interés general.
En la co-construcción neoliberal, de moda en muchos países, notablemente
con la popularidad de la corriente dominante de la Nueva Gestión Pública

13
Hacemos aquí referencia a un libro de Marta Harnecker (1971), discípula chilena de Louis Althusser.
Esta obra ha sido frecuentemente reeditada y su difusión ha influenciado de manera considerable la corriente
marxista estructuralista (o estructuro-marxista) en muchos países de América Latina, al igual que en Québec,
durante los años setenta.

497
CDXCVII
(NGP) v la fórmula de los Partenariats público-privado (PPP), se motiva al Es­
tado a construí]- políticas públicas en cooperación con el sector privado, es
decir, con los actores socioeconómicos dominantes de la economía de merca­
do. En esta co-construcción neoliberal se encuentran arreglos institucionales
que favorecen una regulación competitiva, a menudo calificada de casi mer­
cantil (Quasi-Markets) en la literatura del Reino Unido sobre las políticas so­
ciales. Esta regulación casi mercantil se reconoce por el hecho de que el Es­
tado abre la construcción y la producción de las políticas a la participación de
organizaciones del sector público, del sector privado y del tercer sector, invitan­
do a dichas organizaciones a competir las unas con las otras por la obtención de
contratos (Le Grand y Bartlett, 1993; Means y Smith, 1994; Lewis, 1999,
2004). Aquí se encarna una lógica de instrumentalización mercantil, por ejem­
plo por medio de cláusulas contractuales ligadas al esfuerzo o también por
modalidades de rendición de cuentas estipuladas en los contratos de servicios.
Finalmente, se inscribe en una lógica de "desvío" de responsabilidades públicas
hacia otros actores, a menor costo y con una garantía frágil en la calidad de
los servicios y de los empleos.

La co-construcción corporativista

Existe también el modelo de la co-construcción corporativista, que es muy cono­

cido en América Latina. Este modelo ha estado igualmente de moda en Qué-
bec en formas más tradicionales en el transcurso de los años cuarenta y cin­
cuenta y en formas más modernas en el transcurso de los años setenta y
ochental con la fórmula de mesas socioeconómicas sectoriales. En las dos va­
riantes del modelo se encuentra una forma de cooperación entre los actores de
la sociedad política, del mercado de trabajo y de la sociedad civil. Sin embar­
go, estas relaciones se desenvuelven según las modalidades que permanecen
asociadas a una desigualdad de representación. Ciertos sectores de actividad
socioeconómica y actores ligados al mundo patronal y sindical están incluidos
en el diálogo y en la deliberación con el Estado, mientras que otros son exclui­
dos. De esto resulta que ciertos grupos de actores tienen más peso que otros y
que la co-construcción de políticas públicas es acaparada por intereses particu­
lares14 (Bresser Pereira y Cunill, 1998; Cunill, 2004; Brugué, 2004; Oszlak,
2007; Enjolras, 2006; Thériault, 2003; Garreton, 2007; Lévesque, 2007).
l4
En países de América Latina como México y Argentina, el corporativismo ha dado políticas sociales muy
segmentadas; y clientilistas que ofrecen ventajas a ciertos grupos sociales (por ejemplo, los funcionarios sindicales)
y dejan sin protección social a grandes segmentos de la sociedad.

498
CDXCVIII
 La co-construcción democrática y solidaria

La co-construcción democrática y solidaria que nos interesa armoniza con la

búsqueda del interés general y guarda sus distancias con las configuraciones
neoliberales y corporativistas. Identifiquemos cuatro rasgos de esta configu­
ración.
En primer lugar, el Estado permanece como un partenario diferente de los otros.
La tesis de la co-construcción sugiere que el Estado co-construye las políticas
al cooperar con los co-arquitectos provenientes del mercado y de la sociedad
civil. Como se ha mencionado en nuestro discurso sobre el Estado estratega
(Vaillancourt, 2007b), la tesis de la co-construcción no significa que el Estado
se encuentre de nuevo solo para resolver categóricamente los mandatos y
tomar la última decisión (Pierre y Peters, 2000). En efecto, el Estado elabora
las políticas en estrecha colaboración con los actores de la economía de mer­
cado y de la sociedad civil.15 Dialoga, interactúa y delibera con los actores no
estatales. Permanece a la vez sobre y próximo a ellos. Además, evita encerrar­
se en una posición de autosuficiencia o de omnipotencia.
En segundo lugar, la co-construcción democrática puesta sobre una reforma del
Estado permitiéndole llegar a ser partenario de la sociedad civil sin por ello dejar de ser
partenario de los actores de la economía de mercado. Se diferencia de una co-cons­
trucción anticapitalista en la cual el Estado sería partenario de la sociedad
civil contra los actores y los principios de la economía de mercado.16 Se ins­
cribe dentro de una perspectiva de economía plural (Lévesque, Bourque y For-
gues, 2001: 59-65) habiendo tomado las lecciones de las fallas del socialismo
real en los antiguos países comunistas desde la caída del muro de Berlín.
También, busca la ruptura con el neoliberalismo, pero no con la economía de
mercado (Julliard, 2007). Busca una reforma del Estado quejón Pierre (2005)
califica de "reforma participativa". Ésta rechaza a la vez permanecer centrada

15
Es conveniente subrayar que el debate es coloreado por los intereses particulares de cada actor. Lo impor­
tante aquí es la existencia de espacios públicos en los cuales los actores pueden implicarse, aun si a menudo la
política definida no llega a satisfacer el interés particular de cada actor. Por ejemplo, en el caso de la definición y
legitimación de políticas ambientales en Québec encontramos la participación del sector privado y de la sociedad
civil, al igual que la del Estado. Se nota la existencia de ciertos espacios dentro de los cuales, de una manera o de
otra, estos tres tipos de actores pueden implicarse en la co-construcción (Conferencia regional de delegados,
Consejo regional del medio ambiente, Oficina de audiencias públicas para el medio ambiente, etcétera). Sin
embargo, esto no quiere decir que el resultado final reencuentre siempre los intereses de todos los actores impli­
cados (Maldonado González, a publicarse en 2008).
16
Al igual que a otros autores (Favreau, 2005; Julliard, 2007; Carretón, 2007: 91-92), nos parece importante
distinguir la ruptura con el capitalismo de aquella con el neoliberalismo; esto invita a hablar del capitalismo y de
las alternativas en plural y no solamente en singular.

499
CDXCIX
en el Estado o en el mercado. En esta reforma, la "fuerza del Estado deriva
de su capacidad de hacer un llamado a los recursos de todos los segmentos de
la sociedad con el objetivo de alcanzar los fines y los intereses colectivos"
(Pierre. 2005). Esta visión es pertinente tanto en los países del Sur como del
Norte (Salam Fall, Favreau y Larose, 2004: 1-43; Ndiaye, 2005).
En tercer lugar, la co-construcción democrática implica una deliberación entre lo
mejor de la democracia representativa y de la democracia participativa (Thériault,
2003; Cunill, 2004; Enjolras, 2006). Esta apreciación se distingue de ciertos
modos que incitan, por un lado, a satanizar la democracia representativa (con
el pretexto de que todos los políticos son deshonestos) y, por otro, a desacre­
ditar la democracia participativa (con el pretexto de que inmoviliza al Estado
haciendo de él un prisionero de los grupos de interés). Todo esto reconocien­
do que la democracia representativa tiene la última palabra en última instan­
cia. La co-consl:rucción promovida aquí implica que los elegidos políticos
instauren las formas de gobernabilidad abiertas e inclusivas en las cuales el
diálogo sea favorable entre los elegidos políticos y los líderes de la democracia
participativa. Esto supone la existencia de interfases, de lugares de mediación
y de deliberación, de espacios públicos, favorables a crear puentes (Enjolras,
2006; Dagnino, 2002). Esto exige también cualidades de animación democrá­
tica tanto del lado de los dirigentes del Estado y de los partidos políticos,
como de los dirigentes de la sociedad civil. La animación política competente
y democrática pasa aquí por la capacidad de reconocer y solucionar los con­
flictos, de favorecer el incremento de formas de gobernabilidad, incluyendo
a los actores socioeconómicos y sociopolíticos a menudo excluidos, o poco
escuchados (Brito, 2002; Brugué, 2004; Vaillancourt, 2007b).
En cuarto lugar, la co-construcción democrática y solidaria de políticas públicas de
calidad implica el reconocimiento de la participación de los actores de la economía social,
al igual que una relación de tipo partenarial entre el Estado y esos actores. No se
trata aquí de pretender un privilegio para la economía social como si se de­
seara que ella llegara a ser un grupo de presión que dictara a los poderes pú­
blicos sus obligaciones en términos de políticas públicas. Se trata más bien de
permitir a la economía social expresar su voz entre aquellos otros actores al
momento de la definición de las políticas y programas públicos. El reto es
permitir a la economía social superar el estatus de simple instrumento del
Estado en la aplicación de planes de políticas públicas co-construidas sin su
participación. De permitir la instauración de una relación partenarial, es decir,
diferente de la instrumental, entre el Estado y la economía social. En una inter-

500
D
fase partenarial, los actores de la economía social conservan una cierta autono-
mía frente al Estado (Proulx, Bourque y Savard, 2007; Lewis, 1999 y 2004;
Vaillancourt y Laville, 1998; Thiry y Lévesque, a publicarse en 2008).
En suma, visto de esta manera, la co-construcción solidaria no es un lujo
sino una necesidad para la democracia. En efecto, cuando los actores de la
sociedad civil y de la economía social son olvidados o instrumentalizados en
la relación con el Estado, las políticas públicas quedan empobrecidas, porque
reproducen los defectos de una regulación competitiva o burocrática. Del
mismo modo, estas políticas públicas llegan a ser menos justas y equitativas.
De ahí la crítica dirigida por la economía social a los acuerdos institucionales
que se encuentran muy a menudo en las iniciativas a la moda de los PPP. Esta
crítica reprocha a éstos de aliarse a menudo en una co-construcción binaria
que hace un llamado sólo a la pareja Estado/mercado y se priva de la aporta­
ción de la economía social (Conseil de la coopération du Québec, 2004; Chan-
tier de l'économie sociale, 2001; Lévesque, 2003; Vaillancourt, 2007b).
Es así que, después de haber tomado nuestras distancias tanto con el
modelo de la mono-construcción como con los modelos de la co-construcción
neoliberal y corporativista, hemos marcado nuestra preferencia por un mo­
delo de co-construcción democrática que se posiciona a la vez sobre la parti­
cipación de los actores del mercado y de la sociedad civil, sin olvidar a la
economía social portadora de innovaciones sociales fundadas sobre experi­
mentaciones exitosas.

ILUSTRACIÓN DEL MODELO DE CO-CONSTRUCCIÓN DEMOCRÁTICA

A PARTIR DEL CASO DE LA VIVIENDA SOCIAL17

Para favorecer una mejor apropiación de la orientación de nuestra postura

teórica, vamos a ilustrar nuestro propósito a partir de casos concretos de re­
formas de políticas sociales que han aparecido en Canadá y particularmente
en Québec. Esto permitirá ver que el modelo democrático y solidario de co­
producción y la co-construcción de las políticas públicas presentado antes en
este texto, constituye más que una estructura conceptual. Es un modelo que
ha impregnado concretamente su marca en la historia reciente del desarrollo
social en Québec. Para documentar esta afirmación, evocaremos en principio
17
Los comentarios y sugerencias de Marie-Noëlle Ducharme nos han ayudado en la redacción de este
apartado.

501
DI
brevemente la historia de las políticas sociales y más adelante nos inclinare­
mos sobre el caso de la vivienda social.

Resumen de la historia de las políticas sociales en tres etapas

Teniendo en cuenta el objeto de estudio retenido en este capítulo, podemos

releer la historia de las políticas sociales distinguiendo tres etapas.18
En una primera etapa (1920-1960), el Estado quebequense es muy renuen­
te a intervenir en las políticas sociales y cuando lo hace favorece la co-produc-
ción y no la co-construcción de las políticas públicas. En esta co-producción,
dentro del dominio de la salud y del bienestar por ejemplo, se encuentra una
forma de utilización de organizaciones del tercer sector fuertemente domina­
das por la Iglesia. Pensemos por ejemplo en las agencias de servicios sociales
(con fines no lucrativos) de los años cincuenta y sesenta. En esta co-produc­
ción, las relaciones entre el Estado y los organismos del tercer sector perma­
necen instrumentales más que partenariales.
En una segunda etapa (1960-1980), correspondiente al desarrollo de la Re­
volución tranquila y de la reforma de Castonguay, el Estado social quebe­
quense interviene relativamente sólo para construir y producir unas políticas
sociales de tipo providencialista (Jetté et al., 2000). Esto da lugar a un periodo
de mono-construcción de políticas públicas combinado con una dosis moderada de
co-producción. Dentro de esta última, los actores del tercer sector y de la
economía social tienen una presencia real pero visiblemente marginal y débil
(Jetté, 2005 y 2008). La valorización de lo público estatal se conjuga con la
desvalorización de lo público no estatal.
En una tercera etapa (1980-2008), que aparece en un contexto de crisis y
de transformación del Estado providencial, se encuentra más de co-produc­
ción y de co-construcción de políticas sociales. Esto, en ciertos dominios, con
una participación de actores del mercado y de la sociedad civil al interior de
la cual la economía social está presente y es reconocida, principalmente en
ciertas reformas de políticas sociales a partir de mediados de los años noven­
ta (Vaillancourt, 2003; Jetté, 2005; Ulysse y Lesemann, 2007).
Precisamente es en el transcurso de esta tercera etapa que se detecta la
aparición de ciertas reformas innovadoras que ilustran la configuración de-
18
Para una presentación más detallada de esta relectura histórica, véase Vaillancourt (2008:16-18 y 2007b:
14-19).

502
DII
mocrática y solidaria de la co-construcción de las políticas públicas. Dentro
de estas reformas se encuentran, en grados que varían, relaciones partenariales
entre el Estado y la economía social.

El caso de la vivienda social

En nuestra producción de investigación de los últimos 10 años hemos seguido

de cerca la evolución de algunas reformas de políticas sociales que ilustran el
modelo de co-construcción solidaria presentado anteriormente. Nos hemos
interesado, entre otras, en las cuestiones de la cooperación entre los organis­
mos comunitarios en el dominio de la salud y de los servicios sociales, al igual
que en el dominio de la integración al trabajo de personas socialmente vulne­
rables, como los jóvenes y las personas discapacitadas. Hemos estudiado el
caso de la política social familiar que, desde 1997, ha permitido desarrollar
1,000 centros de la Pequeña Infancia (CPE en francés) que atienden a los niños
de cero a cinco años. Hemos trabajado sobre la transformación de las políticas
públicas concernientes al alojamiento y la ayuda a domicilio de las personas
mayores con pérdida de autonomía y de las personas discapacitadas. Hemos
también seguido de cerca la evolución de la política pública sobre la vivienda
social concerniente a las personas económica y socialmente en dificultades.19
En todas estas reformas, se encuentra, en proporciones que varían, una cierta
participación de los actores de la economía social y del tercer sector en una
forma de co-producción y de co-construcción de las políticas públicas. Pero
como no tenemos suficiente espacio aquí para mostrar cada uno de estos casos,
vamos a limitarnos al correspondiente a la vivienda social.
El dominio de la vivienda social constituye en Québec un laboratorio
atractivo sobre el plan de las innovaciones sociales y esto tanto en el capítulo
de las prácticas sociales como en el de las políticas públicas. La evolución de
prácticas y de políticas de vivienda social ha pasado de un modo que com­
prende los elementos de la co-producción (hasta 1990) a un modo determi­
nante centrado a la vez sobre la co-producción y la co-construcción de las
políticas públicas, todo esto con una fuerte participación de la economía so-

19
Véanse algunos textos en los cuales estos casos concretos de reforma se analizan con más profundidad:
Vaillancourt et al. (2002); Vaillancourt (2003); Vaillancourt, Aubry y Jetté (2003); Vaillancourt et al. (2006), Vai-
llancourt (2007b: 18-22), Jetté (2005 y 2008).

503
DIII
cial. Paira exponer mejor el sentido de esta afirmación, recordemos en princi­
pio el contexto.
En primer lugar, estas innovaciones sociales aparecen paradógicamente en un con-
texto presupuestal difícil. Por un lado, las provincias y los territorios en Canadá
disponen de estrechos márgenes de maniobra fiscales para la vivienda social.
Por otro, a partir de 1993, se asiste a un brusco retiro de co-financiamiento del
Estado federal, liste financiamiento permitía, desde los años cincuenta, com­
partir los costos de los nuevos programas de vivienda social establecidos con
anterioridad por los gobiernos provinciales y territoriales.20 En este contexto
difícil, la provincia de Québec junto con las de Colombie-Britannique y Ma-
nitoba, fueron de las raras provincias canadienses que desarrollaron nuevos
programas de vivienda social (Vaillancourt y Ducharme, 2000; Dansereau,
2005: 22-23).
En segundo lugar, estas innovaciones aparecen a menudo mediante prácticas socia-
les que emergieron en un territorio local o regional, sin aun beneficiarse de
una política pública que las apoyara. Una vez que estas prácticas sociales in­
novadoras han sido probadas y reconocidas como experimentaciones exito­
sas, han comenzado a darse a conocer y a ser puntos de referencia, lo que ha
tenido como efecto incitar a los decidores públicos a desarrollar nuevas polí­
ticas públicas para sostener dichas prácticas. Así, las políticas públicas permi­
ten difundir y perennizar las innovaciones convenientes probadas en las ex­
perimentaciones concluyentes. Esto es lo que llamamos el pasaje de la
experimentación a la institucionalización.
En tercer lugar, los principales protagonistas de las innovaciones en la vivienda
social provienen del tercer sector y del sector público. Entre los actores del tercer
sector y de la economía social, están las cooperativas y las OSBL (organizaciones
sociales sin fines de lucro) de habitación, al igual que las agrupaciones regio­
nales y nacionales. Mencionemos también los grupos de recursos técnicos
(GRT); el Frente de Acción Popular en Retransformación Urbana (FRAPRU); las
asociaciones de locatarios de habitaciones con renta módica (HLM) y su fede­
ración quebequense, etcétera. Los actores del sector público están también
muy implicados principalmente con el desarrollo de prácticas de acciones
comunitarias en las HLM (Morin, Aubry y Vaillancourt, 2007; Morin, 2007).
Entre los actores del sector público están ciertamente los delegados responsa-
20
Desde el año 2000 el gobierno federal recomenzó su participación con el financiamiento de ciertas inicia­
tivas provinciales. Pero lo ha hecho de manera tímida en referencia a los programas provinciales concernientes a
poblaciones muy específicas (por ejemplo: personas sin un lugar en donde vivir).

504
DIV
bles de los expedientes de habitación en el Estado quebequense. Hay también
los administradores e interventores pertenecientes a las oficinas municipales
de habitación (OMH), a la Sociedad de Habitación de Québec (SHQ), a la Socie­
dad Canadiense de Hipotecas y de Vivienda (SCHL) y a otros organismos pú­
blicos nacionales, regionales y locales llamados a colaborar con los actores del
sector de la habitación. Pensamos, entre otros, en múltiples actores de la red
de salud y de servicios sociales. De hecho, desde hace 20 años las innovaciones
sociales que han permitido el avance de las prácticas y de las políticas públicas
en vivienda social han sido a menudo el fruto de una concertación estrecha
entre los actores de la economía social y del sector público.
Mostremos ahora cuatro ejemplos de la participación de la economía social y del
tercer sector en la co-producción y en la co-construcción de las políticas públi­
cas de vivienda social.
El primer ejemplo atestigua la participación de la economía social en la co-produc-
ción de las políticas públicas. Esta participación comenzó desde los años setenta,
cuando el Estado federal modificó sus programas de gastos compartidos en
materia de vivienda social. Esto con el fin de permitir a las provincias que se
jactaran de desarrollar nuevas unidades de vivienda social que pudieran rem­
plazar no solamente al sector público (ya fuese de la fórmula HLM), sino tam­
bién a las cooperativas y a los organismos sin fines de lucro (OSBL) de habita­
ción. El gobierno de Québec no tardó en aprovechar este cambio de la
política federal. Desde los años setenta, Québec ha desarrollado en el domi­
nio de la habitación programas que rompen con la monoproducción y se
posicionan sobre la co-producción.21 En efecto, en virtud de estos programas,
las nuevas unidades de vivienda creadas provenían tanto de la economía so­
cial como del sector público. Se continuaba en la construcción de HLM, pero
favoreciendo al mismo tiempo el desarrollo de cooperativas y de OSBL de
habitación. Como el Estado quebequense había adoptado su política de habi­
tación tardíamente (en 1968), el periodo de la edad de oro de las HLM fue de
más corta duración en Québec que en las otras provincias canadienses. En
consecuencia, a partir de los años ochenta y sobre todo de los años noventa,
el lugar de la economía social dentro del número total de unidades de vivien-

2l
Mientras que se efectúa este pasaje de la monoproducción a la co-producción de la política quebequense
de habitación, esta política, así como la política federal, permanece más bien monoconstruida, en el sentido de
que la definición de la política permanece como asunto únicamente del Estado. Así, en los años ochenta, pero
también más adelante, a partir de los años noventa, la política pública quebequense evolucionó en dirección de la
co-construcción en la medida en que los partenarios del tercer sector asociados a la producción terminaron por
imponerse en la elaboración de múltiples partes de la propia política pública.

505
DV
da llegó a ser históricamente más importante en Québec que en las otras
provincias. Esta tendencia se acentuó a partir de 1997, con la implementación
del programa AccésLogis. Éste da prioridad a los proyectos provenientes de
medios quebequenses y favorece la participación de la economía social en la
aplicación de la política pública de habitación. Gracias a AccésLogis, 20,000
nuevas unidades de vivienda social han sido desarrolladas de 1997 a 2007.
Ahora, entre esas unidades, las cooperativas y los OSBL de habitación repre­
sentan la gran mayoría (Vaillancourt y Ducharme, 2000; Ducharme, 2006).
El segundo ejemplo de innovación corresponde a la creación de los grupos de recur-
sos técnicos (GRT) a finales de los años setenta, un dispositivo que contribuyó a consolidar
la participación de la economía social en la co-producción de la política pública de ha-
bitación en Québec. El reconocimiento y el apoyo de los GRT por el estado
quebequense significó la aparición de una nueva herramienta que favoreció la
creación de múltiples innovaciones en vivienda. Los GRT son organismos sin
fines de lucro, es decir, no provenientes del sector público sino del tercer
sector. A ellos se les confió un papel importante en la aplicación de la política
pública quebequense de habitación de los últimos 25 años. Ellos comparten
los valores de participación, democratización, accesibilidad y desarrollo local
propios de la economía social. Son compañeros de camino inseparables de las
cooperativas y de los OSBL de habitación (Bouchard y Hudon, 2005).
El Fondo Quebequense de la Habitación Comunitaria (FQHC) constituye un tercer
ejemplo que muestra la participación de la economía social no solamente en la co-pro-
ducción, sino también en la co-construcción de las políticas públicas. El FQHC nace en
1997 con la misión de promover el desarrollo de la vivienda social en el sector
de la economía social. Aunque fue creado por el Estado quebequense, es
dotado de una estructura formada de una mayoría de actores provenientes
de diversos componentes de la economía social. Desempeña un papel de
puente entre el sector público, el tercer sector y el sector privado. Constituye
una institución intermediaria, un espacio público de deliberación que favore­
ce el acercamiento entre la participación de la democracia representativa y la
democracia participativa en las tomas de decisiones de política pública (Du­
charme y Vaillancourt, 2000 y 2006; Dansereau, 2005; Bouchard y Hudon,
2005). El FQHC simboliza y promueve la colaboración entre el tercer sector y
el sector público en vivienda social, como lo explican tres investigadores:

En Québec, las agrupaciones de organismos con fin no lucrativo (OBNL) y las

cooperativas desempeñan igualmente un papel importante como partenarios

506
DVI
 de los poderes públicos, con los cuales negocian regularmente la aplicación de
políticas y de programas. Estos organismos han llegado a ser actores de pri-
mer plan sobre la escena de la habitación social; han sido notablemente
asociados a la creación, en 1997, del Fondo Quebequense de la Habitación
Comunitaria (organismo de concertación llamado a regir la aplicación de los
programas de vivienda social de tipo comunitario) y figuran entre sus diri-
gentes (Divay, Séguin y Sénéchal, en Dansereau, 2005: 37).

Esta cita llama la atención sobre la participación del FQHC y del tercer
sector no solamente en la co-producción de prácticas y de políticas de habita-
ción, sino también en su co-construcción. Es esto que los investigadores del
INRS dicen cuando recuerdan que los actores del tercer sector fueron "asocia-
dos a la creación del FQHC" O que ellos "negocian regularmente la aplicación
de políticas y de programas". El FQHC constituye un dispositivo original que
surgió de la co-construcción y ahora la favorece. Ha desempeñado un papel
clave notable en la evolución de los programas AccésLogis y Logement abordable
en Québec (Ducharme y Vaillancourt, 2006; Bouchard y Hudon, 2005: 12).
Como lo afirman Marie Bouchard y Marcellin Hudon, "los parámetros del
programa [AccésLogis] fueron discutidos y negociados con el medio comunita-
rio" (2005: 5).
La vivienda social con ayuda comunitaria constituye un cuarto ejemplo de co-pro-
ducción y de co-construcción. Éste ilustra bien la contribución de la economía
social a la co-producción de prácticas innovadoras, las cuales terminan a me-
nudo por abrir la vía al surgimiento de políticas públicas coproducidas y co-
construidas con la aportación de la economía social. Este tema ha sido segui-
do de cerca por el LAREPPS desde 1995. E n una primera investigación
exhaustiva al respecto, guiada sobre las prácticas de la Federación de las OSBL
de Habitación de Montreal (FOHM), el LAREPPS demostró que esas prácticas
innovadoras contribuían al mejoramiento de las condiciones de vida de los
locatarios de la FOHM (personas solas, itinerantes, con problemas de salud
mental, de toxicomanía, etcétera) (Jetté et al, 1998; Thériault et al, 1997 y
2001; FOHM, 1997). El LAREPPS destacó sobre todo que el financiamiento du-
rable de esas prácticas era un problema, ya que dependía constantemente de
la iniciativa de los actores locales y regionales. En consecuencia, los investiga-
dores del LAREPPS han recomendado, desde 1998, que el gobierno de Québec adopte una
política de financiamiento clara y durable de la partida de apoyo comunitario en las
prácticas de vivienda social con apoyo comunitario para las personas frágiles en el
plan social y socioeconómico (Jetté et al., 1998: 198-199).

507
DVII
 Est:as recomendaciones han sido a menudo retomadas en los trabajos poste­
riores sobre las necesidades de recursos residenciales de una clientela vulnerable
más amplia, notablemente para las personas mayores con pérdida ligera de
autonomía y las personas discapacitadas (Vaillancourt y Ducharme, 2000; Du­
charme y Vaillancourt, 2002; Ducharme, Lalonde y Vaillancourt, 2005; Vaillan­
court y Charpentier, 2005; Vaillancourt, 2007a; Proulx et al., 2006: 140-145).
Han sido retomadas por otros investigadores (Dansereau, 2005: 38-39) y por
agrupamientos de actores, principalmente la Red Quebequense de OSBL de
Habitación (RQOH, 2004 y 2007; Roy, 2007). Estas recomendaciones han reper­
cutido en organismos públicos concernientes, como la SHQ, los OMH y el Minis­
terio de la Salud y de los Servicios Sociales (MSSS) (MSSS y SHQ, 2007). En no­
viembre de 2007 el gobierno de Québec anunció una nueva política pública
para institucionalizar el financiamiento de la composición del apoyo comunita­
rio dentro de la fórmula de vivienda social con del apoyo comunitario (MSSS y
SSQ, 2007). Este ejemplo es atrayente, pero no es el único.22

CONCLUSIÓN

En conclusión, podemos sintetizar nuestro propósito diciendo que, dentro de

la vivienda social como en otros dominios de prácticas y de políticas, la pre­
sencia de la economía social contribuye a una triple democratización. En efecto,
ella favorece a la vez la democratización de las prácticas, tanto en la elabora­
ción de las políticas (co-construcción) como en la operacionalización de las
nuevas políticas (co-producción). La presencia creciente de los actores de la
economía social en las prácticas y políticas de vivienda social viene a respon­
der a la aspiración de las poblaciones meta de estas intervenciones para ejer­
cer un mayor control sobre sus condiciones de vida y de vivienda. La flexibi­
lidad de las fórmulas cooperativas y asociativas permite innovaciones, como
la participación de usuarios y ciudadanos en la administración, la focalización
22
Entre las otras políticas públicas de habitación que se han construido con la participación de la economía
social y de otros actores de la sociedad civil, mencionemos la reforma introducida en 2002, concerniente a las
reglas de gobernabilidad de las oficinas municipales de habitación (OMH). En efecto, entre las disposiciones del
proyecto de la ley 49, que permitió modificar la Ley sobre la sociedad de habitación de Québec, ciertas han permitido el
reconocimiento formal del derecho de asociación de locatarios y favorecido la participación de los representantes
de las asociaciones de locatarios de HLM dentro de los consejos de administración de las OMH (Morin, 2007: 149).
La democratización de la forma de gobernabilidad de las instituciones públicas en materia de vivienda social
proviene de la difusión, dentro del sector público, de ciertas innovaciones en prácticas de gobernabilidad experi­
mentadas anteriormente en las cooperativas y los OSBL de habitación (Vaillancourt y Charpentier, 2005: capítulo
4; Ducharme, 2006).

508
DVIII
 de las poblaciones marginales o con problemas particulares (mujeres, comu­
nidades autóctonas, personas discapacitadas, sin domicilio, etcétera) y en el
refuerzo de la ciudadanía económica, social y política de ciertas minorías de
la sociedad particularmente expuestas a la exclusión.
Hemos sido guiados, apoyándonos a la vez en textos escritos y en análisis
de ciertas reformas recientes de políticas sociales, a distinguir la co-produc-
ción y la co-construcción de las políticas públicas. Hemos comprobado que
la economía social podía participar tanto en la elaboración como en la aplica­
ción de estas políticas públicas. Al mismo tiempo, hemos resaltado que la
economía social, dependiendo de las configuraciones en las cuales se inscriba,
podía contribuir a la democratización y al mejoramiento de las políticas pú­
blicas, volviéndolas más justas, inclusivas y equitativas sobre el plan de la
redistribución de la riqueza y del poder.
De hecho, hemos argumentado en favor de políticas públicas capaces de
reunir de forma integrada a la vez los elementos de co-producción y de co-
construcción. La primera no constituye una prescripción rara. Por el contra­
rio, puede muy bien existir dentro de las políticas construidas por un Estado
jerárquico y autoritario habituado a tomar él solo todas las decisiones. Para
nosotros, hay dos retos que se deben privilegiar.
El primer reto retoma la importancia de legitimar una forma de co-pro­
ducción que hace un llamado al tercer sector y ofrece una alternativa a la co-
producción mercantil que a veces es calificada de Welfare Mix o de PPP. Esta
forma de co-producción existe desde hace mucho tiempo en múltiples socie­
dades del Norte y del Sur, como lo testifica la literatura científica. Sin embar­
go, en esta literatura la corriente dominante, aunque estando a veces abierta
al tercer sector, transmite una visión neoliberal y neoconservadora del Estado
que reduce la sociedad civil al sector privado y desea una administración pú­
blica "influida por el espíritu empresarial en el que el gobierno está inspirado
en la satisfacción de las necesidades del cliente y no en la de los ciudadanos"
(Mariñez, 2007: 21-22). Afortunadamente, otros escritos hacen referencia a
escenarios que nos interesan más, es decir, a fórmulas de colaboración dentro
de las cuales la economía social es reconocida y sostenida por los poderes pú­
blicos. De ahí el interés que hemos manifestado por los textos de Pestoff
(2006) y de Cunill (2004), quienes han conceptualizado las ventajas de las
prácticas partenariales entre el Estado y el tercer sector. Estos textos anticipan
las alternativas a la privatización y a la co-producción mercantil de la corrien­
te dominante de la nueva gestión pública. Argumentan en favor de una co-pro-
509
DIX
ducción fundada sobre una cooperación entre el Estado y el tercer sector,
estableciendo la hipótesis de que esta opción contribuye más a la democrati­
zación de las políticas públicas.
El segundo reto resalta la importancia de favorecer, al menos en ciertos
casos de políticas públicas, una fuerte conexión entre la co-producción y la
co-construcción. En efecto, si esta conexión no se hace, ¿no se arriesgaría
la participación de los actores de la sociedad civil (incluyendo a la economía
social) a permanecer encerrada dentro de la dimensión organizacional de las
políticas públicas, dejando al Estado la responsabilidad de ocuparse él solo de
su dimensión institucional? Al dejar al Estado el monopolio de la definición
de las políticas públicas, ¿no se encontraría privado de los soportes indispen­
sables piara favorecer el desarrollo de las políticas no extrañas al interés gene­
ral y abiertas a una gobernabilidad democrática? A nuestro parecer, una gran
complicidad conceptual y práctica puede establecerse entre la. co-producción
(de servicios de interés público y de políticas), por una parte, y la co-cons­
trucción (de políticas) por otra.
Esta es la razón por la cual, a lo largo de nuestro texto, hemos argumen­
tado en favor de una posición teórica y práctica que valorizaba la participa­
ción de; los actores de la sociedad civil y del mercado, sin olvidar a los de la
economía social, no solamente a posteriori (en el momento de la co-produc­
ción), sino también a priori (en el momento de la co-construcción) de las po­
líticas públicas. Hemos articulado esta posición apoyándonos en los logros de
nuestros equipos de investigación quebequense y canadiense sobre la econo­
mía social y de ciertos investigadores pertenecientes al CIRIEC internacional,
como Lévesque y Thiry (por publicarse en 2008) y Enjolras (2006).
Para terminar, reconocemos que dentro de nuestra frecuentación a los
escritos latinoamericanos sobre la democratización de las políticas públicas,
no hemos encontrado formalmente esta distinción entre la co-producción y
la co-construcción de las políticas públicas. Sin embargo, nos parece que
muchos investigadores latinoamericanos, a partir de otras corrientes teóricas,
retoman esta perspectiva. Por ejemplo, la corriente de literatura que argumen­
ta en favor del aumento del "control ciudadano" sobre las políticas públicas
(Mariñez, 2007: 344-335; Garreton, 2007; Cunill, a publicarse en 2008) visua­
liza ciertamente, en un primer momento, las posibilidades de criticar las po­
líticas existentes, las cuales podrían haber sido construidas sólo por el Estado.
Pero, siguiendo el curso, si la función crítica llega a ser eficaz, ¿no estaría ella
sobre el punto de contribuir a retocar el contenido de las políticas públicas y

510
DX
llegar a ser parte implicada en su eventual reconstrucción? Hay aquí posible­
mente una discusión que se deberá prolongar.

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518
DXVIII
 Cooperación descentralizada Europa-América
Latina: contribuciones de la política
de cooperación comunitaria a la consolidación
de la democracia en Latinoamérica
Florence Pinot de Villechenon
RESUMEN

En este artículo se analiza la política de cooperación comunitaria con Améri­

ca Latina desde la perspectiva de su contribución al afianzamiento de la de­
mocracia en la región.
Partiendo del supuesto de que la cooperación internacional constituye, en
determinadas circunstancias que se analizan a continuación, una política,
pública procedemos, en primer lugar, a una presentación retrospectiva de la
política de cooperación comunitaria destinada a Latinoamérica: la visión es­
tratégica que la ha sustentado durante las últimas décadas y la consecuente
evolución de la agenda birregional y su ajuste a las preocupaciones y a los
retos de ambas partes.
Luego examinamos la política de cooperación descentralizada implemen-
tada por Bruselas y cómo se adecúa ésta al entorno internacional contempo­
ráneo, caracterizado por la participación de actores no tradicionales y por
perímetros de acción que rebasan la esfera estatal. La presentación de progra­
mas como URBAL y Eurosocial ha de permitirnos ilustrar la manera en que
estos instrumentos de cooperación internacional que involucran a actores
diversos y/o fortalecen capacidades institucionales de gestión de políticas
públicas en diversos campos (justicia, educación, empleo, fiscalidad y salud)
contribuyen, infine, a consolidar la democracia en la región.

¿CONSTITUYE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL UNA POLÍTICA PÚBLICA?

¿Qué entendemos por cooperación internacional?

El término cooperación, de frecuentísimo uso, cubre realidades diversas. Si nos

atenemos a la definición que da, en su Diccionario de la lengua española, la Real

519
DXIX
Academia Española, cooperar es "obrar conjuntamente con otro u otros para un
mismo fin".1 Sin lugar a dudas esta simple definición contiene los ingredientes
básicos de nuestra problemática: la implicación de más de un actor y la bús­
queda del interés común y compartido o de intereses compatibles entre sí.
No obstante:, el vocablo cooperación, seguido del adjetivo internacional, re­
mite a una realidad más específica, propia de las relaciones internacionales.
En efecto, la expresión presupone un diálogo administrado por actores -los
estados, pero no exclusivamente ellos- en un espacio que involucra a más de
un país y en el que los interlocutores no necesariamente se hallan en pie de es­
tricta igualdad. Lo que se destaca aquí es la noción de entendimiento mutuo
(escucharse e intercambiar), en oposición a las nociones de confrontación y
de rivalidad que tanto han alimentado la teoría de las relaciones internacio­
nales de los dos últimos siglos, dominados, por si fuera menester recalcarlo,
por conflictos de envergadura mundial.
Esta acepción de la cooperación internacional es con frecuencia empleada
por los gobiernos y los organismos e instituciones intergubernamentales sur­
gidos de la posguerra para designar indistintamente un diálogo Norte-Norte
o uno Norte-Sur.2 Cabe señalar, no obstante, la aparición de una nueva acep­
ción en los años setenta de la pasada centuria, conforme avanzaba el proceso
de descolonización en las posesiones británicas y francesas. En este contexto,
la cooperación internacional pasa a denotar una política mediante la cual un país
contribuye al desarrollo -político, económico, cultural- de naciones más re­
zagadas. Téngase en cuenta que esta actitud puede dar lugar a una ayuda
gratuita y generosa, así como a una colaboración generadora de dependen­
cias. He aquí su ambigüedad.3
En los dos casos citados, la cooperación internacional se define como una
relación establecida entre estados por medio de sus gobiernos. Sin embargo,
para tornarse efectiva, la cooperación internacional debe traducirse concreta­
mente en hechos y acciones. Y es allí donde aparece una tercera acepción que
resulta pertinente para nuestro análisis y que remite al primigenio significado
de co-operar en tanto obrar conjuntamente. Esta acepción se condice con el en-

1
Madrid, Espasa Calpe, XXIa edición, 1992, p. 565, 21a.
2
Se habla de cooperación para designar aquellas políticas generadas por consenso en el ámbito de las Naciones
Unidas, de :a Unión Europea, de la OTAN O de la OCDE, por ejemplo. Los campos cubiertos son diversos: seguri­
dad, terrorismo, narcotráfico, transporte, ciencia y educación, comunicaciones, energía.
3Cfr. la definición de Robert Lecourt de "coopération mondiale", en Dktionnaire diplomatique, París, Acadé-
mie diplomatique internaíionale, 1973, pp. 242-243.

520
DXX
 torno internacional contemporáneo, al que el proceso de globalización4 ha
conferido las particularidades siguientes:5

a) Erosión del monopolio histórico ejercido por los estados y los gobiernos
en el manejo de las relaciones internacionales. Junto a estos actores tradicio­
nales han surgido otros: empresas, municipios, colectividades, universida­
des... muchos son los que buscan más allá de las fronteras nacionales oportu­
nidades de crecimiento y lo hacen diseñando e implementando sus propias
estrategias de cooperación. De este modo, las relaciones internacionales no
se agotan en una relación entre estados y gobiernos sino que constituyen un
entramado de interacciones complejas llevadas a cabo por una pléyade de
actores de diversa índole.6
b) Pérdida de importancia de la dimensión territorial en los intercambios y
en los flujos económicos gracias al empuje constante de la innovación tecno­
lógica. Hay quienes consideran, hoy día, que el poderío de un país puede
plantearse en términos no territoriales gracias a la emergencia de los espacios
virtuales.7
c) Imbricación progresiva de problemáticas internas de los países con cuestio­
nes de política exterior. Numerosos temas merecen ser tratados -y lo son- en
una escala global (por ejemplo, la seguridad alimentaria o la protección del
medio ambiente). Paralelamente, numerosas son las cuestiones tratadas fuera
de nuestras fronteras nacionales cuya incidencia se hace sentir puertas aden­
tro. Pongamos como ejemplo el cierre de una determinada planta, con su
consecuente efecto social en un punto del planeta, fruto de una decisión to­
mada en la sede de una multinacional, a miles de kilómetros de distancia.
d) Diversificación de la agenda de la política internacional con la incorpora­
ción progresiva de temas técnicos: apertura de mercados, movimiento de
capitales, infraestructuras de comunicación, flujos humanos, remesas, etcéte­
ra. Esto les exige a los administradores a cargo de la diplomacia diseñar es­
trategias coherentes y concertadas de relaciones exteriores que tomen en
cuenta una diversidad de interlocutores y de socios. El Estado ya no puede
4
Se encontrarán en los trabajos siguientes reflexiones relativas a los términos globalización y aldea planetaria
y su relación con las nociones de espacio y de soberanía: Marcel Merle, Hilan des relations internationales contempo-
raines, p. 97 y ss., Stéphane Rosiére, Géographie politique et géopolitique. Une grammaire de l'espace politique, Ellipses,
2003, p. 190, y Aymeric Chauprade, Géopolitique. Constantes et changements dans l'histoire, Ellipses, Poitiers, 2002,
pp. 748-760.
5
Remitimos aquí al capítulo introductorio de La mondialisation et ses effets: nouveaux débats. Approches d'Europe
et d'Amérique latine, dir. Florence Pinot de Villechenon, Revue du Changement social, núm. 9, París, L'Harmattan,
abril, 2006, pp. 9 y ss.
6
Yves Lacoste (dir.), Dictionnaire de géopolitique, París, Flammarion, 1995, 1272 pp.
7
Cfr. Stéphane Rosiére, Géographie politique et géopolitique. Une grammaire de l'espace politique, Ellipses, 2003,
p. 297. Rosiére habla de "lógicas posterritoriales", que tornan inútil la acumulación de ese "capital horizontal"
que constituye el territorio.

521
DXXI
 pretender encarnar, por sí solo, los intereses colectivos. Su área de competen­
cia se ve progresivamente invadida por normas y compromisos generados
fuera de sus fronteras.8
e) Por último, cabe mencionar los movimientos de descentralización en virtud
de los cuales competencias estatales se transfieren a esferas subestatales en
numerosos piaíses, aun en los de tradición centralizadora como Francia. En el
caso de la Unión Europea, es de notar que a menudo es la propia administra­
ción comunitaria la que alienta prácticas descentralizadoras en los países con­
cernidos -y en su cooperación con países terceros, como veremos más adelan­
te- a fin de estimular el involucramiento de los ciudadanos en la res publica y
reducir, por esa vía, la distancia entre la dirigencia política y las bases.

La cooperación internacional, una política pública

En este contexto, entendemos por cooperación internacional todas las acciones

implementadas, en un marco coherente y en un lapso de tiempo determina­
do, por una mukiplicidad de actores, gubernamentales y no gubernamentales
(actores económicos, institucionales, académicos, municipios, regiones,
ONG...) que apuntan a objetivos precisos e identificados y que involucran a
más de un país.
La preexistencia de un marco que define la estrategia general de coopera­
ción con sus principales objetivos resulta esencial pues es, precisamente, el
marco el que ha de conferir coherencia a las acciones por desarrollar, dotándo­
las de una finalidad precisa.
Consideramos que la cooperación internacional merece ser considerada
una política pública cuando se han cumplido las siguientes etapas:

• Diseñar un planeamiento estratégico identificando objetivos y beneficia­

rios.
• Proyectarlo en un lapso de tiempo determinado: si la cooperación es, per
se, un acto de paciencia que exige un horizonte plurianual, excluimos de la
definición aquellas acciones que se diluyen en un tiempo infinito o, en el otro
extremo, a aquellas muy puntuales, surgidas en respuesta a un fenómeno
dado, una catástrofe por ejemplo.
• Asignar un monto de recursos a las acciones previstas
8
"I.a llora de las cancillerías ha concluido", según palabras atribuidas a Enrique Iglesias en 1985, en la CEPAL,
por Luciano Tomassini, "La cambiante inserción internacional de América Latina en la década de los 80", Pensa-
miento Iberwmericano, núm. 13, enero-junio de 1988, p. 29.

522
DXXII
 • Someter a evaluación las acciones realizadas a fin de medir SU alcance y
decidir, llegado el caso, su reconducción.

De ello se deduce que la cooperación internacional considerada como

política pública requiere ser pensada y gerenciada a fin de satisfacer criterios
de coherencia y de eficacia. En efecto, la coherencia es indispensable para
garantizar la convergencia entre las visiones estratégicas de cada uno de los
actores involucrados, los tradicionales y los no tradicionales, los supraesta-
tales, los estatales y los subestatales. Buscar la eficacia también resulta una
tarea insoslayable: los recursos disponibles son, por definición, escasos ante
la tarea ingente de conducir todas las poblaciones del planeta a niveles acep­
tables de desarrollo.9 A ello se añaden las exigencias de una sociedad civil
cada vez más cuidadosa del uso de los fondos públicos a los que contribuye
con sus impuestos.

LA POLÍTICA DE COOPERACIÓN EUROPEA PARA AMÉRICA LATINA

Examinaremos en este capítulo la política de cooperación comunitaria desti­

nada a Latinoamérica destacando su evolución en las últimas décadas, así
como sus características actuales. Si bien nos apoyaremos, puntualmente, en
alguna consideración relativa a la política llevada a cabo por algunos países
miembros como España y Francia, nuestra atención se centrará en la política
de cooperación diseñada e implementada en el ámbito comunitario ya que, a
criterio nuestro, es un fiel reflejo de las reflexiones objeto de este estudio.

La cooperación comunitaria con Latinoamérica

en una perspectiva histórica

Los años setenta y la cooperación comercial

La política de cooperación diseñada para la región en la entonces Comunidad
Europea remonta a los años setenta, cuando se firman los primeros acuerdos
de cooperación comercial, llamados de primera generación, con los diferentes
9
Véase al respecto la iniciativa asumida por la comunidad internacional en la cumbre de las Naciones Uni­
das, en septiembre de 2000, en la que los principales dirigentes políticos convinieron en establecer los llamados
objetivos del milenio.

523
DXXIII
países latinoamericanos10 (véase el cuadro recapitulativo más adelante). En
dicho periodo, la cooperación puede tacharse de poco ambiciosa porque
aquellos acuerdos estaban sujetos a la "cláusula de la nación más favorecida"
establecida por el GATT, lo que implicaba concesiones poco osadas a los socios
por temor a tener que generalizarlas a los demás.
Las relaciones se articulan en ese entonces esencialmente en escala bila­
teral, i.e., Comunidad Europea-Estado latinoamericano, y tienen bajo perfil.
En la región existe una sobreestimación de expectativas acerca de lo que Eu­
ropa quiere y puede hacer por ella. Los países latinoamericanos claman por
un tratamiento preferencial como al que se otorga a los países AGP11 en virtud
del cual éstos se benefician con una política comercial más favorable a sus
intereses, pues permite el ingreso de sus productos al mercado comunitario.
La Comunidad Europea, por su parte, tiende a refugiarse detrás de un con­
fortable argumento: América Latina merece un tratamiento diferente por
tratarse de economías mayoritariamente más desarrolladas que las ACP. Ade­
más, pretende articular un diálogo con un interlocutor regional al que no
halla, por lo que se resigna a hacerlo país por país.
La Guerra de las Malvinas, en la que Argentina invade una porción de terri­
torio británico en el Atlántico sur, marca un patrón en la cooperación latinoame­
ricana con Bruselas, particularmente para el país sudamericano concernido, ya
que en ese contexto Europa se solidariza con el Reino Unido, el país agredido.

Los años ochenta y la emergencia del diálogo político interregional

En los años ochenta se producen acontecimientos de envergadura para el tema
que nos ocupa. En primer lugar, se consolida un amplio movimiento de demo­
cratización en el continente marcado por el fin de las dictaduras en el Cono
Sur.12 En segundo lugar, comienzan a articularse nuevas estrategias de concer-
tación en el ámbito latinoamericano de las que va a emerger, precisamente, el
interlocutor regional deseado por Europa. Merece especial mención al respec-
10
Cfr. Deisy Ventura, les asymétries entre le Mercusur et l'Union européenne. Les enjeux d'une association interrégio-
nale, París, L'Harmattan, 2003, pp. 243 y ss. La autora expone detalladamente el andamiaje de las relaciones ex­
teriores comunitarias desde un enfoque jurídico-institucional. Para una presentación diacrónica de la cooperación
comunitaria entre 1970 y 1990, véase C. Freres, A. Van Klaveren y G. Ruiz-Giménez, "Europa y América Latina:
la búsqueda de nuevas formas de cooperación", Síntesis, núm. 18, septiembre-diciembre de 1992, pp. 91-222.
11
Los llamados ACP son los estados de Asia, Caribe y Pacífico nacidos tras la descolonización. La Comunidad
Europea se vincula con ellos mediante los sucesivos Acuerdos de Lomé, a los que siguieron los Acuerdos de
Cotonou, Benín, en 2000.
12
Citemos, por ejemplo, la restauración democrática en Argentina en 1983, en Uruguay y Brasil en 1985 y
en Chile en 1989, año en el que el general Pinochet sometió a un referéndum -que perdió- su permanencia en el
poder.

524
DXXIV
 to el proceso de pacificación centroamericano conocido como Diálogo de San
José e iniciado en 1984, en el que se involucran no sólo las partes concernidas
sino también la Comunidad Europea y varios países latinoamericanos. Estos
últimos dieron lugar a la creación de espacios de concertación13 que luego
desembocaron en la creación del Grupo de Rí, que terminó agrupando al con-
junto de los países de la América Latina continental. A partir de 1992, la UE
tendrá encuentros periódicos de máximo nivel con este Grupo.
La agenda inicial del Diálogo de San José fue la resolución de conflictos
y la democratización de Centroamérica; posteriormente se agregaron otros
temas, como la integración regional. Más allá del éxito que se le reconoció a
dicho proceso resaltemos el hecho de que marcó el comienzo de la coopera-
ción política entre la Europa comunitaria y la región.14
Por último, especial mención merece el ingreso, el 1 de enero de 1986, de
los países ibéricos a la Comunidad Europea, pues la presencia de España y
Portugal en las instituciones comunitarias dotó con renovado impulso la vi-
sión latinoamericana de la administración bruselense.15
En suma, este decenio se destaca por la incorporación en las relaciones
birregionales de un nuevo componente, el diálogo político, y por la emergen-
cia de interlocutores de cobertura subregional16 y regional. Cabe añadir que es
en los años ochenta cuando se firman los acuerdos de segunda generación, que
dan cabida a una cooperación superior en términos cualitativos en la que se
desarrolla el principio de reciprocidad. Se rebasan en estos acuerdos los clási-
cos campos de la cooperación comercial, de la ayuda para el desarrollo y de la
cooperación técnica y financiera para cubrir nuevas áreas: la llamada coopera-
ción económica no sólo considera los flujos de mercancías sino también los
intercambios de factores de producción, dando cabida a la cooperación indus-
trial, a la cooperación científica y técnica y a la cooperación energética.17
13
México, Panamá, Colombia y Venezuela deciden respaldar el proceso de sus vecinos centroamericanos y
constituyen el Grupo de Contadora. Brasil, Argentina, Uruguay y Perú también deciden involucrarse confor-
mando el llamado Grupo de Apoyo.
14
Para un análisis del alcance del diálogo con el Grupo de Río desde una perspectiva europea y latinoame-
ricana, véase Miriam Gomes Saraiva, Política externa europea. El caso de los diálogos grupo a grupo con América Latina
de 1984 a 1992, Nuevohacer, Grupo Editor Latinoamericano, 1996.
15
De hecho, junto al Tratado de Adhesión se firmó la "Declaración común de intenciones relativa al desarro-
llo de las relaciones con los países de América Latina", y en 1987 se establecieron "Nuevas Orientaciones de la
CEE para América Latina", en 1988 se separaron las líneas presupuestarias dedicadas a América Latina y a Asia,
haciendo posible que un aumento para América Latina no repercutiera en Asia.
16
La CEK firma sendos acuerdos con grupos subregionales: con el Pacto Andino en diciembre de 1983 y con
el Mercado Común Centroamericano en 1986.
17
Es el caso del acuerdo firmado con Brasil, país con mayor desrrollo relativo, en 1982 en remplazo del ante-
rior acuerdo, puramente comercial, firmado entre ese país y la CEE en 1974 (cfr. D. Ventura, op. cit., pp. 265 y ss.).

525
DXXV
 También se trató, en esos años, la posibilidad de extender a América La­
tina los financiamientos extrazona del Banco Europeo de Inversión con el
objetivo de favorecer asociaciones de empresas basadas en el cofinanciamien-
to. La iniciativa se concretó en 1992, cuando se decidió que los países latinoa­
mericanos serían elegibles a las acciones del BEI por un monto total de 500
millones de ecus.18
Valga como referencia el texto emitido por la Comisión en marzo de
198419 en el que se mencionan las primeras iniciativas de cooperación indus­
trial, científica y energética. Allí se hace patente la conciencia europea sobre
el interés estratégico que representa, a largo plazo, una cooperación diversifi­
cada con los países en desarrollo más avanzados, así como la voluntad explí­
cita de la Comisión de instaurar colaboraciones de interés recíproco específi­
camente adaptadas a los países latinoamericanos.20

Los años noventa y el auge de la cooperación diversificada

En la década de los noventa el entorno macroeconómico latinoamericano se
caracterizó por la aplicación de políticas neoliberales que acarrearon amplios
procesos de apertura económica y de privatización. Este contexto contribuyó
altamente al desarrollo de la cooperación económica, así como al auge de la
inversión europea en la región.21 Se constata, para este periodo, un reconoci­
miento por parte de la UE de la coexistencia de diferentes grados de desarrollo
en Latinoamérica. Países como Argentina, Brasil, Chile y México, de mayor
nivel de renta, sufrieron una reducción de los montos asignados en concepto
de ayuda al desarrollo a la par que resultaban ser los destinatarios privilegiados de
las inversiones europeas.22
En esos años, se abrieron progresivamente delegaciones de la UE en todas
las capitales latinoamericanas y se firmaron con los estados latinoamericanos
18
Orientaciones piara fortalecer las relaciones entre la Comunidad Europea y América Latina", Comercio
Exterior, vol. 35, núm. 6, junio de 1985, pp. 606-607.
19
Ibiá. Este documento, elaborado por la Secretaría General de la Comisión, fue emitido en Bruselas el 28
de marzo de 1984 con la referencia COM (84) 105/3.
20
Para un análisis global de la cooperación CEE-América Latina, de sus insuficiencias, de sus retos y tendencias
véase Transición política y consolidación democrática en el Cono Sur latinoamericano, Fundación Friedrich Ebert, Madrid,
1991, pp. 2L-54 y las adras del coloquio Encuentro en la democracia: Europa-Iberoamérica, Instituto de Cooperación
Iberoamericana, Ediciones Cultura Hispánica, Madrid, 1986.
21,
Florence Pinot de Víllechenon, "Le développement des entreprises franceses et européennes sur les marches
latino-américains: une contribution á l'évolution de la coopération Europe-Amérique latine", en E Pinot de Vílle­
chenon (dir.), Le développement des entreprises a l'international: regaras sur le Brésil, Francia, CERALE, 2006, pp. 49-70.
22
Según C. Freres et al., la ayuda al desarrollo europea en 1997 se redujo 30 por ciento, comparado con el año
anterior. En 1999 se consideraba que la ayuda al desarrollo se había reducido 50 por ciento para Argentina, 40 por
ciento para Chile y que la ayuda destinada a México era seis veces inferior a la destinada en 1993 (pp. 292-293).

526
DXXVI
acuerdos de tercera generación.23 Estos acuerdos se caracterizan por un par de
innovaciones mayores: la introducción sistemática de la llamada cláusula demo-
crática, en virtud de la cual se cancela automáticamente la cooperación con un
Estado si en éste se interrumpe el orden institucional democrático.24 Con esta
iniciativa queda patente el apego de la Europa comunitaria a la consolidación
de la democracia en los países de la región. También se incluye la cláusula evo-
lutiva, que prevé la ampliación, por mutuo acuerdo, de la cooperación a tantos
campos como se considere oportuno y necesario. Esto traduce la conciencia de
la importancia de mantener una cooperación diversificada entre las partes ya
que, si bien la cooperación comercial mantiene un bajo perfil por sujetarse al
carácter no preferencial de los acuerdos comerciales, han surgido múltiples áreas
de diálogo entre Europa y América Latina. A la ya mencionada cooperación
industrial, técnica, financiera... se agrega la administrativa, municipal, empre­
sarial y, luego, también en el campo del desarrollo social y ambiental.
Comparados con los anteriores, los acuerdos de tercera generación traducen
una filosofía más compleja de la cooperación con los países en desarrollo, así
como de las expectativas de las partes. La cooperación científica y técnica, la
capacitación, la trasferencia de know-how, la mejora del andamiaje institucio­
nal, reglamentario y jurídico y del entorno social... todos estos puntos son
considerados como factores que contribuyen a la cooperación entre actores
económicos de ambas partes. "La finalidad consiste en crear, mediante un
diálogo y acciones destinadas a los tomadores de decisiones de los países in­
volucrados, un clima favorable al desarollo de las inversiones, a la transferen­
cia de tecnología o a los contactos entre empresas de la Comunidad y de los
países en desarrollo".25 La Europa comunitaria confirma de este modo su
voluntad de participar en el proceso de apertura económica que vive la re­
gión. Cabe destacar que el concepto de asociación (partnership o partenariat)
toma cuerpo principalmente con los países más avanzados del continente y,
junto con él, la noción de interés compartido.
Señalemos que es en este decenio cuando se lanzaron ambiciosos proce­
sos de negociación que apuntan a cubrir simultáneamente los tres campos del
quehacer internacional: libre comercio, diálogo político y cooperación en sus
múltiples facetas. En diciembre de 1995 se lanzó un proceso de negociación
con el Mercosur mediante la firma de un "Acuerdo Interregional de coopera-
23
Argentina y Chile firman un nuevo acuerdo de tercera generación con la UE en 1990, Uruguay y México
en 1991, Paraguay y Brasil en 1992, América Central y el Pacto Andino en 1993 (ibid., p. 113).
24
Esta cláusula prevalece también entre los países del Mercosur.
25
"Orientations pour la coopération avec les PVD-ALA", Communication COM (90), 11 juin 1990 (trad. de FP).

527
DXXVII
ción económica y comercial" y de una "Declaración política conjunta". Dicho
proceso, sin embargo, no alcanzó aún el principal objetivo de crear una zona
de libre cambio entre las partes. En diciembre de 1997 se firmó en Bruselas un
acuerdo global UE-México y en mayo de 2002 se signó en Madrid un acuerdo
global de cooperación UE-Chile. En 2007 se decidió la apertura de negociacio­
nes con la CAN y está previsto hacerlo con la Comunidad Centroamericana, en
ambos casos con vistas a establecer un "acuerdo de asociación" que incluya un
tratado de libre comercio.
Por último, cabe añadir que en junio de 1999 tuvo lugar la primera Cum­
bre UE-ALC26 en Río de Janeiro, reproduciéndose de este modo para la región
un mecanismo que la UE había desarrollado previamente con Asia. A partir
de esa fecha, se estableció una periodicidad bienal para estos encuentros de
máximo nivel, así como la alternancia de los continentes en la elección de las
sedes. En 2002 tuvo lugar en España la II Cumbre UE-ALC de Madrid, en 2004
la III Cumbre UE-ALC de Guadalajara, México, en 2006 la de Viena, Austria,
y en 2008 la de Lima, Perú, ejerciendo Eslovenia la presidencia europea.
Los años 2000 y la preocupación por la cohesión social
Tras el entusiasmo manifestado, en los noventa, por las políticas de apertura
y desregulación de los gobiernos latinoamericanos, el nuevo siglo deja pla­
near dudas sobre las capacidades intrínsecas de las economías de la región
para resolver cuestiones estructurales, como la pobreza y el alto nivel de de­
sigualdad. La crisis argentina, que estalla en diciembre de 2001, da fe de este
fenómeno de desencanto de una sociedad que pasó de la euforia del "1 a l"27
a una fuerte recesión que sumió a más de la mitad de los ciudadanos en la
pobreza. Al mismo tiempo, la región conoció intentos de desestabilización de
las instituciones, algunos generados por los mismos ciudadanos, otros en los
cuarteles, haciendo patente la fragilidad de sus democracias.28
Por consiguiente, no sorprende que estos últimos años hayan dado lugar,
en los equipos y organismos encargados de pensar la cooperación internacio­
nal, a una abuñolante reflexión sobre la necesidad de mejorar tanto la calidad
de las instituciones como su funcionamiento, en aras de favorecer una mejor

26
Unión Europea-América Latina y Caribe.
27
E1 Plan de Convertibilidad establecido en 1991 por el ministro Domingo Cavallo, durante la primera
presidencia de Carlos Menem, fijó por ley la paridad 1 peso = 1 dólar.
28
Citemos como ejemplo el ciclo de protestas callejeras en Argentina, que culmina con la caída del presiden­
te De la Rúa en diciembre de 2001 y el golpe que aparta provisoriamente del poder a Hugo Chávez en Venezue­
la en abril de 2002.

528
DXXVIII
distribución. Ya se trate de las instituciones comunitarias, ya del Banco Inte-
ramericano de Desarrollo, ya del Banco Mundial, ya de la OCDE, los analistas
coinciden en hacer del desarrollo para todos una condición sitie qua non de la
supervivencia y de la consolidación de la democracia en América Latina,
como se demostrará en el punto III.
Cerremos esta caracterización del comportamiento de la cooperación
comunitaria con América Latina (véase el siguiente cuadro) añadiendo que
en los años 2000 se tiende a hablar de acuerdos de cuarta generación, como el
mencionado entre Chile y la UE. Se constata en el mismo una ampliación de
los temas cubiertos por la cooperación lato sensu, como es la inclusión de temas
como el de las inversiones y las denominaciones de origen en materia de vi­
nos y alcoholes, temática esta última sensible en varios de los países europeos
productores, así como en el mismo Chile. También emergen con más fuerza
las cuestiones de cambio climático y de las energías renovables.

CUADRO 1
EVOLUCIÓN DE LA COOPERACIÓN COMUNITARIA
CON AMÉRICA LATINA
CUADRO RECAPITULATIVO

Fases Periodo Características

Fase 1 años 70 Cooperación comercial

• Acuerdos de primera generación
Fase 2 años 80 Consideración de la dimensión regional
Cooperación económica
Cooperación energética, científica y tecnológica
Diálogo político
• Acuerdos de segunda generación
Fase 3 años 90 Auge de la cooperación económica
Profundización de las orientaciones anteriores
Cláusula democrática y cláusula evolutiva
• Acuerdo de tercera generación
Fase 4 años 2000 Profundización de las orientaciones anteriores
principalmente de las temáticas vinculadas con el
desarrollo social y ambiental
• Acuerdo de cuarta generación

La preocupación de la Unión Europea por alentar la integración en América

Latina merece destacarse por la importancia cada vez mayor que fue cobrando
en la estrategia de cooperación europea con Latinoamérica, como lo muestran
los acuerdos firmados con los conjuntos subregionales Comunidad Andina,
529
DXXIX
Comunidad Centroamericana y Mercosur. Los documentos comunitarios men­
cionan tempranamente esta preocupación,29 animada sin duda por los deseos de
apoyar proyectos construidos a imagen y semejanza de los europeos y de llevar
el diálogo interregional con interlocutores de nivel equivalente.

El ajuste de la política de cooperación a las expectativas de las partes

De la evolución precedente pueden inferirse las siguientes observaciones: la

política de cooperación comunitaria se ha sustentado, a lo largo de las últimas
décadas, en una visión estratégica definida, progresivamente, por ambas par­
tes. Por consiguiente, es natural y deseable que la agenda biregional traduzca
la evolución de las preocupaciones en ambas orillas del Atlántico y que pro­
cure ajustarse a ellas.
El establecimiento de orientaciones estratégicas previa ponderación de los
retos y expectativas de cada socio es un paso esencial para garantizar una polí­
tica de cooperación coherente. Esta es la función de lo que hemos llamado el
marco de la cooperación: organizar las acciones de cooperación internacional y
brindarles coherencia inscribiéndolas en una visión global. El marco contractual
está estrechamente vinculado con la estrategia: es un elemento ordenador y,
como tal, debe prever el espacio asignado a los diferentes actores y a las diversas
acciones que harán realidad la cooperación internacional; además, permite anti­
cipar y presupuestar las acciones previstas. Insistimos en que es esta organiza­
ción previa la que, junto con la asignación de recursos y la evaluación, nos auto­
riza a hablar de políticas de cooperación. Pero el marco de cooperación también
debe ser lo suficientemente flexible como para adaptarse a las exigencias de los
tiempos. La mencionada cláusula evolutiva es un ejemplo de ello, como así lo son
las modificaciones incorporadas en los documentos estratégicos dedicados a
cada país según las circunstancias que éste atraviesa. Ha sido el caso de la coo­
peración europea con Argentina en 2002, tras el estallido de la crisis: se revisaron
los montos asignados a acciones sociales y se implementaron planes específica­
mente destinados a subsanar las situaciones de probreza.30
29
Es el caso de la "Declaración común de intenciones" del 12 de junio de 1985, de la comunicación de la
Comisión Europea al Consejo del 27 de enero de 1987, así como del documento titulado "Nuevas orientaciones",
del 22 de junio de 1987.
30
Cfr. Programa ProAmba "Acción de apoyo a la sociabilización de los menores marginalizados en el Gran
Buenos Aires" y el programa de "Desarrollo regional y consolidación de las estructuras provinciales de apoyo a las
pyMES argentinas" (COM [2003] 527 final, Rapport annuel 2003 de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la
politique de développement de la CEet la mise en osuvre de l'aide extérkure en 2002, Bruselas, 3.9.2003, pp. 246 y 255).

530
DXXX
 El cuadro 2 ilustra el modo en que se organiza la cooperación comunitaria
con Latinoamérica.

CUADRO 2
ORGANIZACIÓN DE LA COOPERACIÓN COMUNITARIA
CON AMÉRICA LATINA

Marco institucional Mecanismos

Documentos estratégicos
de seguimiento

Por país Acuerdo marco Orientaciones Comisiones mixtas

+ plurianuales UE-país AL
acuerdos sectoriales Country Strategy Paper
Subregional Acuerdo marco Regional Strategy Paper Rondas de negociación
+ Comisiones mixtas
acuerdos sectoriales UE-subregión
(= Mercosur,
CAN, MCCA)
Regional Diálogo UE-Grupo de Declaraciones conjuntas Grupos de seguimiento
Río Regional Strategy Paper
+
Cumbres UE-ALC

La cooperación internacional resultará durablemente provechosa si las

partes involucradas se muestran atentas a las necesidades del socio, las cuales
no son inmutables por cierto, tanto más si se tiene en cuenta que al requerir
la cooperación tiempos largos para cumplir con su cometido queda natural­
mente expuesta a circunstancias cambiantes.

DEMOCRACIA Y COHESIÓN SOCIAL, EN EL MEOLLO DE LA AGENDA

En este contexto, es oportuno interrogarse sobre el lugar que ocupa la demo­

cracia en la política latinoamericana de la Unión Europea y sobre cómo se
traduce en los contenidos de cooperación.

Irrupción de la temática en la agenda estratégica

Los años sombríos de las dictaduras en Latinoamérica explican la importancia

de la cuestión de la democracia y de los derechos humanos en las relaciones

531
DXXXI
birregionales. Señalamos cómo la pacificación de Centroamérica y la consoli­
dación de la democracia en la subregión ocuparon un espacio relevante en el
diálogo de San José, en el que la Comunidad Europea tuvo un papel destaca­
do.31 En una de las reuniones del Consejo Europeo, en diciembre de 1986, se
recordaba precisamente la responsabilidad de Europa en esta cuestión: "Y
toca por ello a las fuerzas democráticas europeas aquí representadas reivindi­
car y mantener el compromiso político de que Europa esté a la cabeza y no a
la zaga del movimiento por el logro de la democracia y la justicia social a nivel
internacional, que reclama un nuevo y justo orden económico mundial".32
Es interesante destacar, en la década de los ochenta y conforme los países
ibéricos finalizaban su proceso de adhesión a la CEE, el espacio reservado a la
cuestión democrática en el diálogo entre España y los países latinoamerica­
nos. España estaba en esos años consolidando su propia democracia, tras el
intento fallido del coronel Tejero de apoderarse del Ejecutivo el 23 de febre­
ro de 1981. No sorprende entonces que la promoción de la democracia por
parte de España ocupara un lugar relevante en su relación con Latinoamérica,
a la que: la unían lazos históricos pero en la que aún no tenía intereses econó­
micos o estratégicos mayores. A partir de 1983, el Instituto de Cooperación In-
ternacional español (ICI) organizó numerosos seminarios en los que políticos y
universitarios discutieron las enseñanzas de la democratización española en
el contexto latinoamericano.33
También evocamos la inclusión sistemática de la cláusula democrática en
todos los acuerdos firmados a partir de los noventa. Sin embargo, es necesario
recordar también el papel del Parlamento Europeo (PE), que contribuyó fuer­
temente a hacer de la democracia una asignatura relevante de la agenda euro-
latinoamericana. Se considera que de 1963 a 1995, este órgano europeo emi­
tió 375 resoluciones en lo tocante a América Latina, de las que 214 concernían
31
En "Cambio en las relaciones europeas con Latinoamérica", El País, 23 de junio de 1986, el entonces di­
rector del IRELA (instituto europeo localizado en Madrid dedicado al estudio de las relaciones bicontinentales,
creado en 1984 y disuelto en 2001) recordaba: "el apoyo que han prestado a Contadora marca un 'cambio pro­
fundo' en las relaciones entre Europa y América Latina [...] La participación que Europa ha tenido en el proceso
de paz de Contadora era inconcebible hace años".
32
En "La oportunidad de la crisis. Desafíos en las relaciones europeo-latinoamericanas" La República, di­
ciembre de 1986.
33
Daniel Sabbagh, "Les facteurs externes de la démocratisation: le cas des relations entre l'Espagne et les
pays d'Amérique latine (1975-2000)", en L'Amérique latine et l'Europe á l'heure de la mondialmtinn. Dimensions des
relations internationaks, p. 56. Citemos como ejemplos los encuentros organizados por el ICI en 1983 y en 1985 en
Madrid, bajo el título "Encuentro en democracia", así como el coloquio organizado en junio de 1990, en San
Lorenzo del Escorial, por el ici y la Fundación E Ebert y el Movimiento Europeo sobre "Transición política y
consolidación democrática en el Cono Sur latinoamericano". En este último se insistió en la fuerte relación entre
la consolidación democrática de los países ibéricos y su incorporación a la Europa de los Diez.

532
DXXXII
a la situación política y los derechos humanos.34 En tiempos de la dictadura
de A. Pinochet, el PE aprobó una partida presupuestaria a favor de las ONG
activas en Chile y, en 1990, financió acciones de fortalecimiento de la demo-
cracia en ese país y en América Central.35 No olvidemos que el peso del
Parlamento en el andamiaje institucional europeo ha ido aumentando a partir
de la aplicación, en 1987, del Acta Única Europea requiriéndose, por ejem-
plo, su aprobación para todos los acuerdos establecidos con terceros países.

Encarnar la democracia en contenidos de cooperación

Como toda política, la de cooperación internacional necesita, una vez formu-

lada y diseñada, encarnarse en acciones concretas. Con ellas, y sólo con ellas,
alcanzará su cometido y podrá ser evaluada.
Más allá del envío de misiones de supervisión de los procesos electorales
o del sostén financiero brindado a alguna ONG, más allá de la condena de los
casos de violaciones de los derechos humanos y de la sanción consecuente,
¿cómo puede la política de cooperación comunitaria contribuir al fortaleci-
miento de la democracia en América Latina?
En este punto resulta pertinente evocar la relación entre democracia y
participación ciudadana. Esta última se traduce por una serie de mecanismos
que facilitan el acceso de los ciudadanos a las decisiones políticas, sin necesi-
dad previa de formar parte de un gobierno o de un partido político. El con-
cepto ha cobrado vigor tanto en Europa como en América Latina, para limi-
tarnos a las dos regiones estudiadas. Veamos por qué: en Europa hay
urgencia por garantizar la prosecución de la dinámica intracomunitaria. Para
ello es necesario conjurar el escepticismo y convencer al ciudadano de que las
políticas comunitarias están destinadas, mediante sus diversas instrumenta-
ciones, a servir su propio interés. También se observa en el Viejo Continente
un desapego por la res publica, que suele traducirse en una débil participación
en los procesos electorales; de allí la preocupación por fortalecer la participa-
ción ciudadana. En la históricamente inestable América Latina, si bien resulta
prematuro, pese a la existencia de espacios integrados en escala subregional,
trabajar en la construcción de una ciudadanía regional (mercosureña, andina
34
D. Ventura, Us relations entre l'Union européenne et le Mercosur dans le cadre de la stratégie communautaire pour
ÍAme'riaue latine, Mémoire de DEA, Université de París 1-Panthéon-Sorbonne, 1998.
35
Ángel Viñas, "La Comunidad Europea ante América latina: olvido, transición y cambio", Información Co-
mercial Española, núm. 690, Madrid, febrero de 1991, p. 136.

533
DXXXIII
o centroamericana), sí es imperioso inducir al ciudadano a que, participando
en el quehacer público, amarre la democracia a su realidad cotidiana a fin de
apartar definitivamente todo intento de cuestionamiento o de abandono de la
misma.
Como se examina más adelante, es mediante el diseño de instrumentos
de incentivo a la participación ciudadana y a la cooperación con sus contra­
partes 1ationamericanas como la Unión Europea apuesta por el fortalecimien­
to de la democracia en la región. Los llamados programas horizontales de
cooperación descentralizada son el mejor ejemplo de ello.

La cooperación descentralizada y la movilización de la sociedad civil

La cooperación inernacional tal como se definió al comienzo se diferencia de

la ayuda al desarrollo porque, en vez de proceder a una simple transferencia
unilateral, propicia la movilización de actores y la emergencia de asociaciones
(partnership) entre los mismos, enrolándolos en una solidaridad de hecho, or­
gánica y funcional. Además, neutraliza en parte la dicotomía donador-benefi­
ciario, propia de la ayuda al desarrollo, y favorece un proceso de aprendizaje
compartido por el conjunto de los socios.
No sólo América Latina aprendió de los procesos de cooperación sino
también la misma Europa. La iniciación de los actores de la sociedad civil
europea a la cooperación con los países en desarrollo es, al fin de cuentas,
bastante reciente: ya que siguió los pasos esbozados primero en el ámbito de
la cooperación intracomunitaria.
La cooperación descentralizada diseñada e implementada por la Comi­
sión con el munido en desarrollo y, particularmente, con América Latina se
basa en diferentes programas,36 cuyas características son las siguientes:

• apuntan a desarrollar la participación de los miembros de la sociedad civil

en proyectos establecidos con miembros equivalentes de otros países y regio­
nes procurando generar entre ellos una dinámica de asociación;37

36
El léxico comunitario los conoce como programas horizontales o programas descentralizados (según Evaluation
ofCouncil Regulation núm. 443/92 on Co-operation between the EC and ALA Countries, mayo de 2002).
37
El desarrollo de redes de la sociedad civil figura entre las cuatro prioridades definidas en la programación
de la cooperación con América Latina, Document de stratégie régionale Amérique latine. Programmation 2002-2006,
abril de 2002, p. 5. Ver también el documento titulado Participation des acteurs non-étatiques a la politique communau-
taire de développement, COM (2002)598 del 07.11.2002.

534
DXXXIV
 • Esta dinámica se funda en el interés compartido: ambas partes pueden
sacar provecho de la iniciativa, ya que ésta puede emerger de actores tanto
europeos como latinoamericanos.
• Mediante la generación de asociaciones en red, los programas descentraliza-
dos tienen por objetivo desarrollar las relaciones entre actores europeos y
latinoamericanos en áreas como gestión urbana, educación e investigación,
cooperación empresarial.
• La exigencia de operar en red lleva a los protagonistas, europeos y latinoa­
mericanos, a construir estrategias de complementariedad. Se pretende de
este modo alcanzar una cobertura mayor y, al mismo tiempo, contribuir a la
vertebración regional (europea y latinoamericana) de los proyectos.

De lo dicho se infiere que estos programas son particularmente idóneos

para generar vínculos entre individuos y sociedades.

CUADRO 3
PRINCIPALES PROGRAMAS DESCENTRALIZADOS U HORIZONTALES38

Programa Área concernida

AL-INVEST (1993) Cooperación empresarial

ALFA (1994) Cooperación universitaria
URBAL (1995) Cooperación entre municipios y unidades territoriales
Eurosocial (2004) Cooperación en gestión de políticas públicas

A continuación desarrollamos brevemente los programas URBAL y Euro-

social a fin de ilustrar cómo la cooperación comunitaria contribuye, mediante
estos instrumentos descentralizados, al mejoramiento de la administración
pública y a la consolidación de la democracia en América latina.

La cooperación entre administraciones locales y el ejemplo de URBAL

El programa URBAL fue iniciado en la segunda mitad de los noventa, poco

después de haberse ensayado instrumentos equivalentes en el campo de la
cooperación empresarial y universitaria.
El compromiso de las administraciones locales (municipios) con la coope­
ración internacional es relativamente reciente, tanto en Europa como en
38
No incluimos aquí los programas ALURE (energía), @lis (tecnologías de la información y de la comunica­
ción) y ALBAN (becas universitarias), que también forman parte del dispositivo.

535
DXXXV
América Latina. Está estrechamente ligado al marco jurídico-institucional
prevaleciente en cada país para acompañar los procesos de descentralización.
En América Latina la mayoría de las reformas que regulan los procesos de
descentralización datan de los años ochenta.39
En Francia, la Ley del 2 de marzo de 1982 constituye el punto de partida
de la descentralización y menciona la cooperación transfronteriza. El proce­
so francés culmina con la Ley de Orientación no. 92-125, del 6 de febrero de
1992, relativa a la administración territorial.40 En España, la Constitución
de 1978 establece un Estado de autonomías y establece las competencias
asumibles por éstas. No obstante, las administraciones españolas exploraron
algo después las posibilidades de la cooperación internacional.41 Se suele ci­
tar a manera de antecedente de este tipo de cooperación internacional a los
hermanamientos de ciudades europeas, propios del periodo de la posguerra,
cuando se propició el acercamiento y el diálogo entre ciudades de países
diferentes sobre temáticas tan diversas como complementariedad económi­
ca, migraciones, infraestructuras, medio ambiente... Esta praxis inspiró las
bases jurídicas desarrolladas más tarde.
Según E. Bilsky, la cooperación entre unidades territoriales europeas y
latinoamericanas se inicia en Centroamérica, en el marco de la política de
solidaridad contra la guerra civil que nace en Nicaragua. Los primeros her­
manamientos de ciudades datarían de 1980 para acentuarse entre 1984 y
1987. A finales de los ochenta, Nicaragua tenía más de 350 acuerdos de coo­
peración con el mundo, 150 de ellos con Europa.42
La incorporación de la cooperación entre administraciones locales a la
que se lleva a cabo en escala internacional se condice con la preocupación de
las administraciones y de los gobiernos por acercarse a sus ciudadanos, aten­
der sus inquietudes y proporcionarles el acceso a bienes públicos, como sa­
lud, educación, seguridad, infraestructuras básicas de transporte, agua, etcé­
tera. Al ser su perímetro de acción más reducido que el de otras
administraciones públicas, la unidad local resulta particularmente idónea

39Cfr. Edgardo Bilsky, Fédération mondiale des Cites unies (FMCU), "Sociétés civiles: la coopération

décen­tralisée entre l'Europe et l'Amérique latine", Calriersdu CKRCAI., núm. 33, diciembre de 2003, pp. 88 y ss.
40Cfr. Guille de la coopération décentralisée Echanges et partenariats internationaux des collectivités territoriales,

Mi­nistére des Mfaires étrangéres, La Documentation francaise, 2000.

41
Véase de Christian Freres y Antonio Sanz (Asociación de Investigación y Especialización sobre Temas
Iberoamericanos, METÍ), ÍMS comunidades autónomas españolas y América I-atina. Una nueva dimensión de la conexión
iberoamericana, Madrid, 2002.
42
En "Sociétés civiles: la coopération décentralisée entre l'Europe et l'Amérique latine", Cabiers du CERCAL.,
núm. 33, diciembre de 2003, pp. 88-89.

536
DXXXVI
 para contribuir al desarrollo de la sociedad civil. De allí su importancia en el
dispositivo de cooperación comunitario con el mundo en desarrollo ya que se
vio en ella la posibilidad de desarrollar formas innovadoras de vinculación.
Vista por las propias administraciones, la cooperación internacional ofre­
ce variadas perspectivas: salir más allá de las fronteras para valorizar puertas
afuera ventajas culturales, turísticas, educativas, tecnológicas... También figu­
ra la motivación económica43 y la preocupación por tejer un entramado diver­
sificado de socios estableciendo sinergias con asociaciones, ONG, universida­
des y empresas.
En este contexto nace URBAL, programa descentralizado para la coopera­
ción con América latina, con las características de este tipo de programa:
objetivos precisos, un presupuesto asignado, funcionamiento en red, identifi­
cación de temáticas de trabajo. Cabe destacar que el programa está diseñado
para que los fondos transiten directamente de la Comisión Europea al muni­
cipio a cargo de coordinar su red, sin la intermediación de los gobiernos na­
cionales. Su funcionamiento está basado en la relación directa entre el nivel
supraestatal -la Comisión Europea- y el nivel local, el municipio.
El programa identificó en su primera fase (1996-2000) ocho temáticas en
torno a las cuales se organizaron ocho redes: droga y ciudad, conservación de
los cascos históricos urbanos, democracia en la ciudad, ciudad y promoción
del desarrollo económico, políticas sociales urbanas, medio ambiente urbano,
gestión y control de la urbanización y control de la movilidad urbana. En la
segunda fase de URBAL se agregaron seis nuevos temas: financiamiento local y
presupuesto participativo, lucha contra la pobreza urbana, vivienda en la ciu­
dad, promoción de las mujeres en las instancias de decisión locales, ciudad y
sociedad de la información y seguridad ciudadana en la ciudad. Las redes te­
máticas agrupan entidades locales de la Unión Europea y de América Latina
en torno a un tema prioritario de la problemática urbana. Los socios se com­
prometen a desarrollar una cooperación permanente sobre el tema generando
actividades que permitan el intercambio de conocimientos, experiencias y bue­
nas prácticas y desemboquen en la búsqueda de soluciones concretas.
Según la información oficial brindada por la Comisión,44 en 10 años de
implementación URBAL dio lugar a 40 encuentros internacionales con la par­
ticipación de más de 10,000 personas. Las 13 temáticas fueron tratadas por

43
Es lo que subraya Gilíes Berthommier en su "Rapport sur la coopération décentralisée avec l'Amérique
latine", encargado por el Ministerio francés de Relaciones Exteriores en septiembre de 1996, pp. 46 y ss.
44
http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/urbal/index_en.htm

537
DXXXVII
2,500 socios, vale decir autoridades municipales, asociaciones, ONG, sindica­
tos, universidades y empresas. Se generaron 180 proyectos concretos.
Examinemos rápidamente el ejemplo de la Red 3 de URBAL, encabezada
por el municipio de Issy-les-Moulineaux, lindante con la ciudad de París, por
tratarse precisamente de la red encargada del tema "la democracia en la ciu­
dad".45 En la estrategia del gobierno municipal figuraba, previamente, el de­
sarrollo de las tecnologías de la información: desarrollo precoz de la tarjeta
con chip en los comedores escolares, sistema de televigilancia para ancianos,
acceso gratuito a internet en la mediateca municipal... Esta política culminó,
en enero de 1997, con la organización de las reuniones del consejo municipal
por medio de internet, permitiéndose así la participación de los ciudadanos
en las deliberaciones.
Paralelamente, la ciudad promueve la democracia participativa: en 1985
se crea un Consejo de Jóvenes, se solicita la participación de la población en
la elaboración de un decreto sobre la firma electrónica y la municipalidad
participa en el Cilobal City Dialogue, especie de asociación numérica creada
en 1999 que promueve el uso de las nuevas tecnologías para reforzar la rela­
ción de los ciudadanos con sus dirigentes locales.
El vínculo de las tecnologías de la información con la consolidación de la
democracia aparece de este modo, según palabras de su alcalde:

el acceso a los medios de comunicación modernos no depende de estos mis­

mos medios ni es generado por ellos. Son los modelos económicos y los pro­
yectos de sociedad, principalmente el binomio poder-tecnología, propuestos
por nuestros estados los que condicionan o no nuestro acceso al saber. Instru­
mento de consolidación de la democracia local, las nuevas tecnologías depen­
den de dos actores clave: los estados, a lo que incumbe impulsar las políticas
públicas necesarias a su modernización tecnológica, y los ciudadanos, que
deben ser más exigentes e implicados en la vida pública local.46

De allí que las nuevas tecnologías puedan convertirse en un vector de

inserción social y contribuir a reforzar la democracia local.
El Programa URBAL representó, para el gobierno municipal, una oportu­
nidad para profundizar su doble experiencia en materia de nuevas tecnologías

45
Las informaciones vertidas provienen de la publicación municipal Partenaires, del balance redactado por
J.-G. Berthommier (Bilan iu Réseau núm..?), así como de la documentación distribuida con motivo de las diferen­
tes reuniones.
«Editorial de André Santini, alcalde, en la publicación Partenaires, núm. 5, abril de 2000 (trad. ER).

538
DXXXVIII
 y de democracia participativa y para compartirla con otros municipios de
otro continente. De hecho, la Red 3 generó varios proyectos, algunos encabe-
zados por ciudades latinoamericanas: Posadas en Argentina, Cuenca en Ecua-
dor, Zaragoza en México, Quetzaltenango en Guatemala.
Es así como, en febrero de 1999, Issy-les-Moulineaux inauguró la Red 3
del programa URBAL con 112 miembros, 76 de las cuales era latinoamericanos.
En mayo de 2001 la Red contaba con 160 adherentes. La Red 3 ha sido con-
siderada como una de las más exitosas del programa URBAL por los evaluado-
res.47 Es un buen ejemplo de coherencia entre la estrategia de cooperación
europea y la local de los municipios involucrados y, más particularmente, de
la ciudad coordinadora: el programa URBAL le permitió a esta última conferir
una dimensión internacional y solidaria (i.e. compartida con otros municipios
del Sur) a una reflexión y a unas prácticas implementadas previamente en el
ámbito local. Paralelamente, la Red 3 concretó la aspiración comunitaria de
contribuir, cooperación municipal mediante, a la democracia en América
Latina. Por su experiencia concreta en la democracia participativa, por su
competencia en materia de aplicaciones de las nuevas tecnologías a las nece-
sidades de un gobierno local, por la voluntad política de su dirigencia y por
su compromiso con el proyecto, Issy-les-Moulineaux resultó un candidato
idóneo para monitorear dicha red temática.
En noviembre de 2007 cuatro países comunitarios (España, Francia, Italia
y Portugal) organizaron en París un Foro UE-ALC de gobiernos locales, con
miras a incorporar definitivamente la cooperación entre gobiernos locales a la
agenda de las cumbres UE-ALC. De este modo, los representantes de gobiernos
locales europeos y latinoamericanos mostraban su voluntad de transformar el
diálogo entre administraciones locales en una de las vertientes permanentes
del diálogo birregional y contribuir así al fortalecimiento de las relaciones
entre ambos continentes.

La cohesión social y el programa Eurosocial

Eurosocial es el más joven de los programas descentralizados diseñados por

la Comisión para su cooperación con América Latina.
Este instrumento se ha centrado en un objetivo mayor: contribuir al incre-
mento de la cohesión social en la región mediante la mejora de las políticas pú-
47
Cf. Bilan du Réseau, núm. 3, pp. 8 y ss.

539
blicas correspondientes. Cuatro áreas han sido identificadas: educación, salud,
justicia., fiscalidad y empleo. Tras un proceso de selección, cuatro consorcios han
sido designados para llevar a cabo las actividades encaradas por el programa, que
consisten, esencialmente, en compartir experiencias de países de la Unión Euro­
pea y de América Latina. Los coordinadores de cada consorcio son organismos
franceses y españoles, pero en ellos participan otros de Brasil, México, Argenti­
na, El Salvador, Perú, Venezuela, Costa Rica, Chile, por citar algunos, así como
de Italia, Reino Unido, Alemania, Hungría, Dinamarca, etcétera.
La formación de los tomadores de decisiones y de los funcionarios de las
administraciones públicas son una parte esencial de las actividades cubiertas
por Eurosocial. La capacitación se traduce principalmente por el intercambio
de experiencias en materia de orientación, formulación e implementación de
políticas públicas. Esto supone un trabajo previamente efectuado por los
consorcios temáticos de identificación de aquellas prolemáticas que, por cada
sector (salud, justicia, educación...), tienen una conexión con el tema mayor,
la cohesión social.
Eurosocial reconoce diferentes niveles de público objetivo:

• Los policy makers, por su facultad de incidir en la formulación y la adminis­

tración de las; políticas. Téngase en cuenta que se incluyen en este grupo no
sólo a funcionarios gubernamentales sino también a representantes de la
oposición o de grupos de presión.
• Los diseñadores de políticas públicas y los responsables de su ejecución.
Se incluyen aquí no sólo a los funcionarios de alto rango, generalmente nom­
brados por el poder político, sino también a intelectuales y consultores que
intervienen en la formulación y/o en la orientación de las políticas. La finali­
dad es enriquecer, mediante el diálogo y el intercambio, la relación entre los
diseñadores de políticas y los tomadores de decisiones.
• Los funcionarios de rango intermedio encargados de la administración y de
la ejecución de las políticas. La implicación de éstos en el programa se consi­
dera importante ya que pueden contribuir a alcanzar buenos resultados aun en
un marco de políticas débiles y/o insuficientemente financiadas. Se incluyen
en este segmento a los reponsables provinciales o locales de educación, salud,
etcétera, así como las organizaciones de la sociedad civil y sin fines de lucro
encargadas, en algunos países, de la gestión local de determinadas políticas.

Cabe recordar que todas las iniciativas, todos los programas diseñados en
Bruselas son el fruto del consenso entre los países miembros. No es raro que
estos procesos de gestación de programas acarree disensiones, discusiones y

540
DXL
 arbitrajes entre ellos. Eurosocial es un ejemplo de ello: en la reunión minis­
terial de Vouliagmeni, en marzo de 2003, en la que participaron los países
comunitarios y los del Grupo de Río, la Comisión propuso hacer de la cohe­
sión social un eje de las relaciones birregionales y un tema clave de la Cumbre
de Guadalajara del siguiente año.48 Surgieron entonces reflexiones y propues­
tas del grupo de trabajo creado ad hoc, entre las cuales figuró, en primer plano,
la elaboración de un programa regional para la cohesión social en América
Latina. Su redacción se encargó a un grupo de expertos. Una vez diseñada la
propuesta, fue presentada y discutida en una reunión informal de expertos en
el marco del Comité PVDALA (dedicado a Asia y América latina) en marzo de
2004. Allí se hicieron observaciones críticas. Algunos países miembros, como
Francia, insistieron precisamente, entre otros puntos, en la necesidad de que
las acciones de formación previstas no se limitaran al segmento superior de la
jerarquía administrativa, un segmento por naturaleza más sujeto al poder
político en turno, y que apuntaran a los mandos intermedios. Se sucedieron
entonces algunas reuniones de discusión en las que los países miembros hi­
cieron valer su desacuerdo. Finalmente, en el Comité ALA del mes de abril se
aprobó la versión definitiva que tomó en cuenta las sugerencias de los miem­
bros. El programa pudo entonces ser presentado, en la versión que hoy cono­
cemos, en la Cumbre de Guadalajara el mes siguiente.
Tal como vimos al trazar una breve historia de la cooperación eurolati-
noamericana, la preocupación por la cohesión social se ha revelado con mayor
agudeza en estos últimos años. Si bien la temática constituye per se un punto
esencial de toda agenda de cooperación para el desarrollo, ha cobrado intensi­
dad en este comienzo de milenio tras constatarse que las políticas económicas
implementadas hasta entonces no han puesto a las poblaciones al amparo de la
pobreza y que la región sigue mostrando un coeficiente de Gini deplorable.
En el ámbito de las declaraciones europeo-latinoamericanas, el concepto
de cohesión social aparece por primera vez en la declaración adoptada en
Guadalajara en 2004. Pero en el ámbito internacional fue instituido en la
cumbre social de Copenhague, en 1995. Raros son los trabajos llevados a cabo
en estos últimos años por organismos internacionales como la OCDE, el BID o
la CEPAL, por citar algunos, que al analizar las perspectivas de desarrollo de la
región no traten esta cuestión. El tema preocupa, ya que la sustentabilidad de
48
Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les objectifs poursuivis par
la Commission dans le cadre des relations entre l'Union européenne et l'Amérique latine en vue du troisiéme
sommet des chefs d'État et de gouvernement de l'Union européenne, d'Amérique latine et des Caralbes qui se
tiendra á Guadalajara (Mexique) le 28 mai 2004" (Bruxelles, le 30.3.2004 COM [2004] 220 final).

541
DXLI
la democracia exige imperiosamente reducir las desigualdades. Los analistas
coinciden en que la cohesión social es un factor decisivo para inscribir en el
largo plazo la estabilidad política e institucional y el crecimiento.49 Cuando
en noviembre de 2007 la Comisión Europea y el BID actualizaron su marco de
cooperación con la firma de un nuevo protocolo de acuerdo que rigiera el
próximo quinquenio, la cohesión social fue mencionada en primerísimo lu-
gar.50 Dicho sea de paso, el BID contribuye financieramente a la implementa-
ción de: Eurosocial.
La importancia de la cohesión social fue puesta de realce en la III a Cum-
bre UE-ALC, en mayo de 2004 en Guadalajara, al punto que ocupa un lugar en
la declaración conjunta emitida entonces.51 En esa ocasión se hizo público el
lanzamiento del programa Eurosocial. Desde entonces, el tema no ha dejado
de ocupar la primera plana de la agenda birregional. En la Cumbre de Viena,
en mayo de 2006, se decidió organizar en Santiago de Chile, en septiembre
de 2007, un Foro sobre la Cohesión Social para estimular la cooperación entre
ambos continentes sobre la igualdad de oportunidades, la erradicación de la
pobreza y la inclusión social. Dicha reunión ha sido tomada en cuenta para
la preparación de la Cumbre de Lima, en mayo de 2008.
Otro ejemplo de la importancia concedida a esta cuestión y de su relación
estrecha con las políticas públicas locales lo constituye el hecho de que el
mencionado Foro de cooperación descentralizada UE-ALC, organizado en Pa-
rís, en noviembre de 2007, tuvo como tema central "La cohesión social en la
ciudad y en la cooperación descentralizada". Allí se abordaron cuestiones
como la exclusión y la marginación y se exploraron soluciones que permitan
a los responsables de políticas públicas locales actuar conjuntamente con el
sector privado y con el mundo asociativo. Las conclusiones de este foro y su
declaración final han de ser presentadas en el marco más solemne de la Cum-
bre UE-ALC de Lima.
Queda aquí plasmada, una vez más, la convergencia posible y deseable
entre las políticas de cohesión social y las políticas locales, ya que juntas ofre-

49
Véa.se el informe publicado por la OCDE en 2007 sobre Perspectivas económicas de América Latina en 2008, así
como los artículos publicados en Pensamiento Iberoamericano, año 0, 2007, por José Luis Machinea, secretario eje-
cutivo de la CEPAL, "Ideas para una agenda de desarrollo", pp. 41 y ss., y por Ugo Pipitone, "Salir del atraso en
América Latina", pp. 25 y ss.
50
La colaboración entre la Comisión Europea y el BID para la cooperación con América Latina no es un
hecho reciente. Al ser, ambos, actores importantes del desarrollo en la región firmaron, en 2002, un protocolo de
acuerdo que fue actualizado en 2007.
51
Cfr inciso 49 de la declaración en que se menciona la inclusión de la cohesión social en la agenda birregio-
nal, así corno la adopción del Programa Eurosocial.

542
DXLII
cen un vasto ámbito para intercambiar experiencias y desarrollar una coope­
ración solidaria entre ciudades latinoamericanas y europeas.

CONCLUSIONES

Algunas conclusiones pueden desprenderse de lo dicho anteriormente.

Primero, la cooperación internacional para el desarrollo debe ser encara­
da por los gobiernos como una verdadera política pública y ser considerada
como un brazo más de la política exterior.
Considerando la amplitud del desafío que representa sacar de la pobreza
a miles de millones de seres humanos, la escasez recurrente de los medios y
de las energías disponibles en los diferentes países y organizaciones hace más
necesario que nunca velar por la coherencia entre los actores, por las sinergias
entre los programas y por la optimización de los financiamientos existentes
tanto de los estados como de los organismos internacionales. La visión estra­
tégica, el diseño concertado y la evaluación se tornan indispensables ya que
el desafío consiste, hoy día, en hacer más que en el pasado, pero con menos me-
dios que antes. Por consiguiente, la cooperación internacional debe ser pensa­
da, organizada y evaluada como toda política.
En segundo lugar, la cooperación internacional muestra que en su hacer
permanente, sujeto a la evolución de las circunstancias y de las percepciones
estratégicas de las partes, es capaz de generar comportamientos innovadores
y resultados de largo plazo. En lo que hace a las relaciones Unión Europea-
América Latina, hace décadas que se vienen alzando voces insatisfechas del
estado de las mismas. Si bien esta actitud no deja de ser, por exigente, salu­
dable, considerar la relación birregional por el solo prisma de los intercam­
bios comerciales es pecar de miopía. La Europa comunitaria ha apostado al
desarrollo de mecanismos más sofisticados de relacionamiento y asociación
con los países latinoamericanos que rebasan los clásicos canales de una rela­
ción Norte-Sur. Si bien esta filosofía es extendida a otras regiones del planeta,
con América Latina ha dado sus mejores frutos.52 Hay que reconocerlo y
seguir explorando este canal generador de diálogo y de complicidad.
Los programas de cooperación descentralizados, aun comprometiendo
montos financieros relativamente modestos, han mostrado su capacidad para

52
Synthesis Repon. Evaluation ALA regulation 443/92, Nordic Consulting Group, mayo de 2002.

543
DXLIII
inducir acciones de largo aliento y generar transformaciones estructurales en
el largo plazo. Basados en la movilización y en el compromiso de actores
provenientes de la sociedad civil, resultan particularmente aptos para alcan­
zar el objetivo esencial de toda cooperación: tejer vínculos y generar solidari­
dades funcionales entre las partes.
En esta perspectiva, la contribución a las relaciones birregionales de pro­
gramas de cooperación descentralizada como URBAL y Eurosocial -que se
sustentan en el diálogo entre socios- no es desdeñable. Actuando en escalas
local y regional y trabajando en la identificación de los intereses de los ciuda­
danos y en el modo de satisfacerlos, propician el surgimiento de prácticas y
modalidades novedosas y nutren, infine, la democracia.

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http://ec.europa.eu/external_relations/la/index.htm
www.europarl.europa.eu

545
DXLV
 ¿Evaluación de las políticas públicas?
El caso de la Ley Lang en Francia
Jean-Michel Saussois

Una manera "robusta" de definir lo que se entiende por política pública sería
decir que se trata sobre todo de una teoría del cambio social. Una política
pública responde a un problema de sociedad que debe ser resuelto, un "algo"
que "no va bien" y que se debe cambiar. Luchar contra el alcoholismo, favo­
recer la inserción de los jóvenes en el mercado laboral, disminuir el número
de accidentes en la carretera, parar la fuga de doctores a Estados Unidos...
son las intenciones formuladas por los políticos que quieren traducirlas en
actos, es decir, en transformaciones; es un cambio que trata de "llevar a cabo"
la autoridad pública.
Esta definición de política pública puede parecer demasiado prosaica y
poco sofisticada, pero su mérito proviene de subrayar las diferentes fases, el
antes y el después, y el tema de la articulación de las mismas. La gestión de las
políticas públicas debe entenderse como el paso de una intención (la de trans­
formar un estado de facto) a una acción; estas transformaciones las aseguran los
que hacen funcionar la máquina administrativa.
En los programas de la enseñanza superior en los que se enseña la gestión
pública hay una especie de división del trabajo entre las escuelas de ciencias
políticas y las de gestión. Las razones de concentrarse en tal o cual problema
social y arbitrar finalmente cuándo los recursos son escasos (la contaminación
atmosférica, la reducción de las desigualdades sociales, la interrupción volun­
taria del embarazo o la lucha contra la obesidad) y quién decide lo que se debe
cambiar, todo esto es tarea de las ciencias políticas. Es la problemática central
de la "policy analysis" y de lo que se ha venido a llamar la "inclusión en la
agenda política" de los problemas sociales. En cambio, la implementación de
las políticas públicas sería antes que nada un asunto de las escuelas de admi­
nistración, que toman el relevo en la segunda etapa, cuando se da por supues­
to que el problema originario ha sido resuelto aguas arriba. Aunque las idas y
venidas existan, siempre es posible identificar la fase de la puesta en práctica.

547
DXLVII
 En las escuelas de administración, el management consiste en hacer hacer
o, más bien, en hacer de manera que "las cosas se hagan", cuidando la suscep­
tibilidad de las partes involucradas a fin de responder a los objetivos definidos
previamente. Se olvida muchas veces el origen de la palabra francesa manage-
ment, que viene de ménage.1 Esta dimensión de realizar las tareas domésticas
es crucial para el management. ¿Cómo pasar de la intención a la acción? He ahí
la cuestión que se plantea a quienes se interesan por la gestión de las políticas
públicas, es decir, las articulaciones entre los discursos y "el hacer aplicar" o
"el hacer vivir" ese discurso en la práctica. Es también una forma de conside­
rar la gestión pública bajo un ángulo específico, a saber, como la gestión de
las políticas públicas. Esta gestión se vuelve difícil en la medida en que la
puesta en marcha se opone a estrategias de los actores y también a la cultura
de quienes deben supervisar la ejecución de una ley pública. Esta tiene como
fin cambiar una situación.
Cambiar una situación supone que haya un antes y un después: menos
muertos en la carretera, menos analfabetos, menos parados, menos obesos,
una planificación sanitaria que reparta mejor las posibilidades de asistencia
médica en el territorio... La implementación se lleva a cabo, por ende, en un
contexto específico, al igual que la evaluación. Evaluar una política pública
supone medir su repercusión. De ahí el interés de un trabajo comparativo,
considerando que el entorno institucional es la clave para comprender las
posibilidades de éxito de la implementación. Ésta es contingente y una mis­
ma intención política puede tener diferentes implementaciones.
En este artículo yo querría, en forma de reflexión didáctica, tomar un ejem­
plo público que piuede parecer algo extraño a los ojos de un extranjero: se trata
de la voluntad política en Francia de hacer de tal forma que el consumidor
compre un libro con un precio único, cualquiera sea la naturaleza del punto de
venta. Un lector debe poder comprar un libro al mismo precio en todos lados,
sin que importe el tamaño del local de venta. De hecho, se trata de sustraer el
libro de los mecanismos del mercado sin tener en cuenta la variación de los
precios dictada pior la oferta y la demanda. Es un maravilloso ejemplo para
ilustrar los problemas de evaluación de políticas en la medida en que la ley
instaura una política reglamentaria -en el sentido de Loewi— cuya puesta en
práctica se hará de modo judicial o casi judicial: control de los precios, denun­
cias por violación de la ley, condenas judiciales. Se comprende bien que, aun-

1
En castellano ménage se traduce en este caso por "conjunto de tareas domésticas". N. del T.

548
DXLVIII
 que el control de la ejecución de la ley plantea enormes problemas culturales a
los agentes del Estado, más "acostumbrados" a verbalizar la subida de los pre­
cios que su bajada, la cuestión del efecto también plantea problemas, particu­
larmente de método. La evaluación del efecto va a plantear tanto más proble­
mas cuanto que los objetivos de partida son cuando menos ambiguos.
Una mirada al pasado nos ayudará a comprender mejor el origen y la
naturaleza de esta política pública. En mayo de 1981 la izquierda unida acce­
de al poder en Francia con un programa común realizado por socialistas y
comunistas. Unos meses después de la elección de Francois Mitterrand, su
ministro de Cultura de la época, Jack Lang, prende la mecha de la polémica
en el gobierno y a su vez en la opinión pública al querer transformar por ley
el funcionamiento económico de un mercado específico como es el del libro.
Esta fase ha sido señalada por nuestros colegas de ciencias políticas como la
"inclusión del problema en la agenda" y puede estudiarse como tal. ¿Cómo
se llega hasta ahí? ¿Cómo se ha conseguido que esta cuestión finalmente me­
nor haya quedado inscrita en la agenda de los parlamentarios? Se trata de
"vender" a éstos la idea de que el libro no es una mercancía como las demás
y que se debe votar una ley para contrarrestar las reglas del mercado, que
inducen a los lectores a comportarse como cualquier otro consumidor. Es
verdad que el consumidor reacciona al precio y si el del libro resulta más
barato en las grandes superficies, los lectores no dudarán en comprarlo ahí,
con lo que, condenan a las pequeñas librerías independientes a perder una
parte de sus ventas. Es necesario entonces una ley que modifique el compor­
tamiento del comprador que no distingue entre un libro y una lata de guisan­
tes. La variable del precio no debe influir en su comportamiento de compra;
sólo importa el libro que va a leer.
El objetivo del ministro de la Cultura Lang era de hecho matar dos pája­
ros de un tiro: 1) proteger al librero, considerado como un mediador cultural,
y 2) proteger también al pequeño editor frente a las grandes empresas de edi­
ción. Desarrollaremos estos dos puntos que forman el corpus retórico de esta
política pública.
Al hablar de la protección del librero se debería precisar al pequeño libre­
ro que debe luchar contra las grandes superficies que venden libros en los
estantes de la misma manera que venden yogures o congelados. ¿Por qué
proteger al amenazado librero? Porque el librero es un elemento importante,
un camino entre el editor y el lector. Su independencia le permite elaborar
juicios y aconsejar a los lectores que viven en el barrio. Ese tipo de razona-
549
DXLIX
mientos lo encontramos igualmente en Francia en las farmacias que luchan
contra el desarrollo de la parafarmacia en las grandes superficies, dispuestas
a vender, como pasa en numerosos países, medicamentos que no necesitan
receta médica.
La racionalidad implícita que dicta la ley puede reconstruirse de la si­
guiente manera. El librero es un profesional que sabe leer y aconseja a sus
clientes y los guía en sus lecturas. No es un comerciante como cualquier
otro, en la medida en que no se compra un libro como un vulgar kilo de
patatas. El cliente se informa, comparte sus gustos con el librero que le
aconseja. La calidad relacional del librero con su cliente hará que éste se
vincule con la librería de su barrio y que le sea fiel. Su fidelidad será por
otro lado recompensada por la expedición de una tarjeta que da lugar a
descuentos (modestos). Si la librería es importante, los asalariados reclutados
son también especialistas del libro y adoptarán el modelo de servicio del li­
brero, que es más un militante de la literatura que un comerciante, aunque el
librero venda con los ojos cerrados guías o "best-sellers", contentándose de
reabastecer los libros prevendidos gracias a las acciones promocionales de los
medios de comunicación. El librero puede justamente vender libros "difíci­
les" porque vende libros fáciles. Los economistas denominan esta práctica
como subvenciones cruzadas, en las que las ventas fáciles ayudan a compen­
sar las difíciles.
La ley no debe solamente proteger al pequeño librero, sino también al
editor independiente, es decir, un editor que debe resistir a la presión económi­
ca de grandes grupos industriales, cuya estructura es de tipo multidivisional.
Estos grupos tienen divisiones de libros, de la misma manera que otros tienen
divisiones de productos como el cemento, las bebidas o los frutos secos. Las
casas de edición se comportan de hecho como cualquier otro grupo y saben
perfectamente gestionar un abanico de productos equilibrando los riesgos y
buscando los productos de alta rentabilidad que vendrían a cubrir sus errores
en la selección de autores. Estos grupos son comparables a las compañías pe­
troleras que se arriesgan cavando pozos que no siempre dan crudo, pero que si
dieran con ellos financiarían los pozos secos. Como todo grupo industrial, las
grandes casas de edición gestionan sus riesgos económicos y saben protegerse;
ellas pueden publicar grandes cantidades de libros cada año a sabiendas de que
uno será un éxito que cubrirá todos los costos de los demás libros que no han
"funcionado". El razonamiento es el mismo para todas las empresas de medi­
camentos que investigan el famoso "bluckbuster".

550
DL
 Por lo tanto, dos actores están en peligro según esta política pública: el
editor que corre riesgos cuando intenta descubrir nuevos talentos y el librero
que hace todo lo que puede para ejercer su trabajo. Un debate parlamentario
tendrá lugar en torno al proyecto de la llamada ley Lang 81776. Ésta será
votada por el Parlamento el 10 de agosto. Uno no puede sino recordar este
día cargado de simbología y enseñado en todas las escuelas públicas de Fran­
cia; el 10 de agosto de 1789 es en efecto el día en que los nobles de la Corte
de Francia no dudaron en abolir sus privilegios bajo la presión del Tercer
Estado. Aquí, el problema reside en saber dónde están los privilegiados. Des­
pués de las declaraciones de intención del legislador, hace falta ahora precisar
un poco los datos económicos del paisaje del "mercado del libro" para mos­
trar mejor el modelo económico.
El librero independiente se ve amenazado frente a los modelos económi­
cos impulsados por las grandes compañías de edición. Cada año se supone
que debe encargar unos 240 libros nuevos y gestionar un stock de 45,000 li­
bros disponibles. Esta situación resulta inabarcable para el pequeño distribui­
dor, el cual se ve entre la espada y la pared. Por un lado, la espada: la fuerza
de los distribuidores que, por cuenta de los editores, intentan colocarle el
mayor número posible de libros. Por otro, la pared: el cliente con prisas que
quiere su libro a toda costa, sin tener que esperar una semana y que por lo
tanto exige una oferta variada, o bien el cliente que quiere leer un libro del
que ha oído hablar en la tele o que ha visto en algún periódico.
El segundo actor en peligro, según los promotores de la ley, es el pequeño
editor, que sólo cuenta con unos pocos asalariados que trabajan con él. El edi­
tor independiente es una pequeña empresa. Su trabajo consiste en convertir
un manuscrito propuesto por un autor en un libro legible. Esta transforma­
ción es artesanal, le lleva mucho tiempo al editor: hay que revisar los textos,
hablar con el autor, proponer recortes o mejoras en el texto. En resumen, el
trabajo de este tipo de editor no se limita a la impresión. Es un trabajo de
creación muy lejos del editor convencional que imprime los encargos y se
contenta con dar su opinión acerca de un clisé a punto de publicarse, sin
preocuparse demasiado ni del fondo ni de la forma, sino más bien del emba­
laje o de la última encuademación considerada como estratégica para la ven­
ta. El libro, conforme a este modelo de edición, saldría al mercado propulsa­
do por estas grandes compañías de edición con técnicas de marketing similares
a las utilizadas para promover otros productos. Los editores se definen como
gente que acepta la cultura del riesgo y que asume la apuesta del éxito comer-

551
DLI
cial de un libro que puede ser lucrativo, frente a otros 10 lanzados con fuerte
apoyo publicitario en formatos diferentes al televisivo, en donde la publici­
dad sólo puede hacerse de forma indirecta. Si el libro es un producto como
otro cualquiera, la elasticidad precio debe funcionar y las rebajas tienen que
ser posibles.
Ya han pasado 20 años desde la aparición de la Ley Lang y la cuestión
reposa ahora sobre la evaluación de ésta: ¿se puede evaluar su efecto tomando
en cuenta los objetivos iniciales formulados oficialmente?
El artículo 81 de la ley preveía explícitamente una evaluación basada en
los objetivos propuestos en el plan inicial. Esta ley constituye en Francia una
propuesta muy novedosa, dado que la evaluación está prevista por la ley.
¿Qué ocurre hoy a la hora de hacer una valoración del efecto de la ley? ¿Han
sido salvados los pequeños libreros por la ley y qué imagen tenemos hoy de
las dimensiones de las librerías? ¿Qué significa una pequeña librería? ¿Dónde
comienza una grande?¿Los editores independientes siguen siendo indepen­
dientes? ¿Los libros se venden peor en las grandes superficies comerciales?
¿Qué libros se venden gracias a los consejos de los libreros, intermediarios
entre la creación y el lector? ¿Cuáles son los libros más vendidos? ¿Los crea­
dores han sido protegidos por la ley? ¿La creación literaria se ha visto prote­
gida por la ley?
Tocias estas cuestiones vienen a recaer sobre las preguntas establecidas al
principio: ¿las transferencias de la cuota de mercado entre las librerías tradi­
cionales y las grandes superficies comerciales no esconden algo que estaría
desconectado de la variable precio? En efecto, se puede plantear la hipótesis
de un doble fenómeno que explicaría mejor la situación problemática que
sufren las pequeñas librerías: por un lado, la disminución de las compras por
parte del lector tradicional y, por otro, la aparición de un nuevo lector que no
se aventura a entrar en las librerías especializadas, mucho más intimidantes
para él, como el aficionado al arte que, desconfiado, evita las exposiciones en
galerías. Esto plantea una pregunta: si estas hipótesis tienen algún sentido,
¿en qué ¡medida la instauración de un precio único para el libro contribuye a
la salvaguarda de la red de librerías?
Por otro lado, imaginemos que los libreros tradicionales sean, finalmente,
comerciantes como los demás, preocupados en rentabilizar su actividad y
poco deseosos de hacerse con una gran cantidad de títulos que recarguen su
stock. ¿Acaso la protección de estos libreros ayudará a proteger a su vez la
creación literaria? ¿El librero "mediador cultural" tal y como el legislador lo

552
DLII
ha imaginado existe en realidad? ¿Qué significa "salvaguardar la red de libre­
ros" y cómo asegurar que la ley que instaura el precio único ha desempeñado
completamente ese papel? No son pocas las preguntas que cuestionan las
premisas iniciales.
Varios evaluadores de la Ley Lang han intentado medir el efecto, es
decir, evaluar si la ley ha producido los cambios anunciados. Los resultados
son por lo menos contrastantes y la evaluación no es independiente del
evaluador. El ejemplo más caricaturesco consiste en ver cómo el encargado
de evaluar dicho efecto es aquel que en su día fue el autor de la ley. Un
economista podrá estudiar la evolución de la cuota de mercado de la librería
tradicional y de la gran distribución antes y después de la puesta en marcha
de la ley. Este indicador del mercado es cómodo porque lo utilizan varios
organismos profesionales o especializados, pero tiene sesgo en lo que a la
finalidad se refiere. Se podría tener de este modo una cuota de mercado de
librerías perfectamente estable y resistente a las grandes distribuidoras, pero
realizada por un número de librerías cada vez más reducido. Una red de li­
brerías debe apreciarse, en primer lugar, por el número de puntos de venta;
la multitud de puntos de venta permite asegurar que todo francés puede
tener un acceso cómodo a los libros, preocupación señalada en el preámbu­
lo de la elaboración de la ley. Este indicador del número de puntos de ven­
ta del libro no es en sí mismo plenamente satisfactorio, ya que no tiene en
cuenta la posible desaparición de pequeñas librerías debido a la acción de
sus competidores más importantes, ni el fenómeno de concentración de los
puntos de venta. Sólo un conjunto de indicadores, como las cuotas de mer­
cado por tamaño de la librería, o un coeficiente de concentración de ventas,
permiten estimar la concentración.
La dificultad a la hora de determinar el indicador adecuado es igualmen­
te importante para el segundo tipo de efecto, "preservar la creación literaria".
La creación es difícilmente apreciable al margen de la publicación de obras. La
deriva que consiste en fundar el indicador sobre este tipo de efecto es por lo
tanto inevitable. Por ejemplo: ese tomarán las obras publicadas en un año como
indicador de la creación literaria? ¿Se limitará el estudio a las primeras edicio­
nes, excluyendo las reediciones, incluso cuando éstas no son idénticas? ¿Se
considerarán todos los títulos nuevos como "creaciones literarias" o los libros
prácticos, los diccionarios y las obras científicas serán excluidos de las "creacio­
nes literarias"? ¿Habrá entonces que ceñirse a las obras incluidas en la categoría
de "literatura general"? ¿De esta categoría convendrá también excluir las nove-

553
DLIII
las "sentimentales" o la literatura fácil que no parece tener el beneplácito de
uno de los coautores y a su vez evaluador de la ley?
Todas estas cuestiones encuentran respuesta en una serie de informes
de evaluación, de los cuales algunos han sido escritos por universitarios y
otros por los mismos legisladores, autores de la ley. Estos informes de
evaluación no han tenido efecto en la ley que sigue vigente, lo que signi­
fica que la evaluación de esta política pública no ha acarreado un mecanis­
mo de aprendizaje. La evaluación hubiera podido ser el momento propicio
para corregir el tiro, ya que los objetivos iniciales no han sido alcanza­
dos, pero no fue así.
En conclusión, el análisis de un caso como este de la implementación de la
Ley Lang permite revelar los obstáculos metodológicos cuando se trata de
evaluar una política pública, pero también permite recalcar la dificultad que
tienen los legisladores para corregir sus hipótesis iniciales y cambiar la ley.

BIBLIOGRAFÍA

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555
DLV
 La política pública en la democratización.
Una reflexión para América Latina
Freddy Mariñez Navarro

América Latina atraviesa actualmente un momento crucial de incertidum-

bre, de escepticismo y/o de tensión. Los temas de pobreza y de inseguridad
que los ciudadanos identifican en múltiples encuestas como los principales
problemas de la región, se dirigen al corazón de la discusión sobre la demo­
cracia. Es decir, sobre la forma de construir una convivencia política capaz
de ofrecer a sus habitantes políticas públicas que permitan reducir la de­
sigualdad, la pobreza y fortalecer la participación de diferentes actores para
el logro de la gobernabilidad.
La comunidad internacional está viendo en la región, además de un mapa
político diverso caracterizado, por una parte, por la democratización de sus
regímenes políticos y, por otra, por el ascenso electoral de la izquierda (guar­
dando sus distintos matices); sociedades divididas aparecidas por demandas
insatisfechas cada vez más complejas. No obstante este mapa y este fenóme­
no, ya es una obviedad recordar que por primera vez en el continente, luego
de darse ciclos de autoritarismos, regímenes militares y reformas, parecen
consolidarse regímenes con impronta democrática e institucionalizarse pro­
cesos que permiten la solución de conflictos y la constitución de coaliciones
partidarias, así como de actores sociopolíticos que superan la clásica polariza­
ción centrífuga de las fuerzas políticas. Pero por paradoja se puede ver que
estas democracias, aunque están en proceso de consolidarse, sin riesgo de
vuelta a dictaduras, en muchos casos están demasiado impregnadas de heren­
cia autoritaria, por lo que no logran enraizarse en el conjunto de la vida social,
desarticulada debido a las transformaciones económicas.
Hoy las democracias latinoamericanas presentan un gran déficit. Este pro­
viene propiamente de las llamadas transiciones democráticas, sean éstas de re­
gímenes autoritarios civiles o dictaduras militares. Este déficit habla de las
imperfecciones y perversiones heredadas de la institucionalidad y estilos pre­
dominantes en las antiguas sociedades no democráticas o semidemocráticas.

557
DLVII
Forman parte de este déficit, por un lado, ciertas negociaciones cupulares entre
los actores involucrados en la transición, así como la ausencia generalizada de
renovación de la clase política y de mecanismos adecuados de representación y
participación remplazados por el predominio de poderes fácticos corporativos
y mediáticos, y por otro, la fragilidad institucional, la incapacidad de dirección
de la sociedad y de la economía, y de los conflictos, así como las brechas entre
el análisis, la implementación y la evaluación de las políticas públicas.
Cada día, en efecto, burócratas y políticos de altos niveles han empezado
a rendirse con preocupación ante la evidencia, a saber: los avances democrá­
ticos de las dos últimas décadas en América Latina, que permitieron la ins­
tauración de regímenes políticos no autoritarios y comprometidos formal­
mente con el respeto a las libertades civiles y políticas de sus ciudadanos, no
han sido capaces: de detener y menos aún de revertir, por un lado, la ineficien-
cia de la administración pública y, por el otro, la brecha de la implementación
de la política pública que, como lo afirma Merilee Grindle en el capítulo 2 de
este libro, si no se atiende se puede debilitar la aprobación ciudadana del
desempeño gubernamental, engendrando decepción, dada la falta de eficacia
de la política o los programas prometidos, conduciéndonos al cinismo demo­
crático. En conclusión, pues, la institucionalización de elecciones periódicas,
limpias y decisivas no basta por sí sola para garantizar la estabilidad y el vigor
de cualquier democracia moderna.
Vemos entonces que en el nuevo espacio democrático de América Latina
se instalan obstaculizadores, como el proceso institucional deficitario y las
ofertas inorgánicas de solución imposible de los "problemas de la gente". Es
la paradigmática definición minimalista de la democracia que nos lleva a afir­
mar que mientras los países de América Latina no aclaren, ¿en qué consiste?
y, ¿para qué sirve la democracia hoy?, poco se puede hacer para orientar las
transformaciones que están en curso.
A piartir del informe 2006 del Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
de Latinobarómetro y de Transparencia Internacional, podemos percibir al­
gunos obstáculos para el avance en materia política y su relación con la polí­
tica pública:

a) en América Latina predomina aún la ideologización partidaria. Aunque en

grados diversos, ésta se constituye en un elemento que dificulta la coopera­
ción entre actores y propicia el encono;
b) la percepción de la eficacia legislativa en términos cuantitativos y cualita-
tivos es baja por no decir ineficaz, y

558
DLVIII
 c) en cuanto a la administración pública, son pocos los países que aparecen
con un nivel de calidad. Sólo Brasil y Chile.

Así, en la región, más que hablar de democracia es importante hacer una

puntualización sobre la democratización del Estado que nos permita estable­
cer puentes entre los ciudadanos, otros actores y el gobierno. En este sentido,
recuperar la capacidad de gestión del gobierno es una condición esencial para
que las políticas públicas puedan articularse a la luz de las demandas de la y
con la sociedad. De esta manera, es importante una lista de requerimientos
institucionales de un Estado para la democracia que establezca que su orga­
nización y gestión cumpla al menos con los siguientes estándares, para que la
democraticidad sea un atributo de éste y no sólo de las instituciones del régi­
men; de esta manera deben existir:

• normas constitucionales, legales o administrativas que obligan a autorida­

des y funcionarios públicos a rendir cuentas y garantizan el derecho de las
personas a y de la información;
• instancias constitucionales, legales o administrativas, con competencias
jurídicas y técnicas para remediar violaciones a los derechos de las personas;
• oportunidades institucionalizadas de participación ciudadana en la delibe­
ración, ejecución y evaluación de las políticas públicas;
• reglas y mecanismos de accountability vertical no electorales que permitan
a la ciudadanía canalizar demandas e intereses y a las autoridades y funcio­
narios tener la capacidad de anticipar y corregir acciones públicas que violen
sistemáticamente los derechos de las personas -y que en la práctica se em­
plean, y
• un nivel tributario suficiente para cumplir razonablemente con los manda­
tos constitucionales y legales acerca de los derechos ciudadanos (Vargas
Cullell; 2008: 8, 9).

Como una visión complementaria a la democratización, Dagnino, Olvera

y Panfichi (2006) plantean que no sólo debe estudiarse la "democracticidad
del Estado", sino que sería precISO investigar también lo que ellos denominan
la "arquelogía del Estado", es decir, "el modo en que las instituciones estatales
se han formado en distintos ciclos o periodos políticos, superponiéndose es­
tructuras e instituciones, aprobándose leyes contradictorias o paralelas,
abriéndose espacios novedosos en ciertas áreas, mientras que en otras subsis­
ten prácticas nítidamente autoritarias" (2006: 18, 19). Así, estos autores dan
a entender la necesidad de estudiar la heterogeneidad del Estado en América
559
DLIX
Latina como un proceso histórico y como una condición que compone el es­
cenario en que se libra la disputa por la construcción democrática. Visto de
esta manera, no es más que una interpretación constructivista de la democra­
cia, que se entiende como proceso inacabado, como edificio en construcción
permanente, que haría notar que la lucha por los derechos constituye un
horizonte abierto que abre la ventana a las teorías contemporáneas de la
democracia participan va, de la democracia deliberativa, de la sociedad civil
y de los movimientos sociales.
Vista de esta manera, podríamos partir de la siguiente definición de demo­
cratización:

...difusión de los principios democráticos de organización y ejercicio del

poder político. Incluye los cambios constitucionales, legales y reformas ins­
titucionales que amplían los derechos y garantías que las y los ciudadanos (y
no ciudadanos) poseen, más allá de sus derechos de elecciones libres, y que
expanden sus capacidades y la de las agencias públicas especializadas en el
control de la regularidad administrativa y en la regulación de las relaciones
sociales y económicas, para fiscalizar y obligar a las personas en puestos de
autoridad política a rendir cuentas y, en algunos casos, a ser removidos por
decisión ciudadana (Vargas Cullell, 2008: 13).

Si partimos entonces de que la democratización es la base de la calidad

de las instituciones democráticas, entonces podemos asumir que en ésta
se deberían construir espacios públicos donde se estructuran y procesan de­
mandas; que van y vienen a las instituciones públicas con el único objetivo de
constituirse en decisiones públicas democráticas. Estos espacios públicos,
edificados a partir de las innovaciones institucionales, se entenderían como
"aquellas instancias deliberativas que permiten el reconocimiento de y le dan
voz a nuevos actores y temas, que no son monopolizados por algún actor so­
cial o político o pior el Estado mismo, sino que son heterogéneas, es decir, que
reflejan la pluralidad social y política" (Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006).
Por supuesto es evidente que para que la deliberación se cristalice y se logre
un creciente involucramiento de actores no gubernamentales en el análisis e
implementación de las políticas públicas, es menester la existencia de una
política democrática que contribuya a la creación de instancias, mecanismos,
canales institucionales y un marco normativo correspondiente.
Esta convicción ha permeado a un sector de la sociedad latinoamericana
que ha venido proponiendo una democracia de ciudadanos base de la gober-

560
DLX
nanza democrática que, tal como lo dejo ver en el cuarto capítulo de este li­
bro, es importante destacar que la participación de actores en la política
pública es clave para una relación institucional sólida, no tanto entre gober­
nante-ciudadanos (clásica relación del régimen político), sino también entre
gobernante-burocracia-actores-ciudadanos.
Tal enfoque cuestiona abiertamente tanto la centralidad y verticalidad
del poder administrativo del Estado, como el predominio del mercado. Es
decir, se trata de repensar no sólo el nuevo papel del Estado, así como el an­
damiaje institucional de los regímenes políticos, sino también la gestión ad­
ministrativa de aquél, para precisamente, por un lado, tal como lo afirma Luis
E Aguilar en el primer capítulo de este libro, mejorar la calidad de la decisión
pública de los gobiernos en sus dos dimensiones, la calidad institucional y la
calidad técnica; por el otro, redirigir el rumbo del desarrollo democrático,
social y económico de América Latina y modificar ventajosamente el patrón
y el estilo subordinado de inserción de la región en la globalización.

BIBLIOGRAFÍA

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disputa por la construcción de la democracia en América Latina, Cuadernos para
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VARGAS CULLELL, Jorge (2008), "Democratización y calidad de la democracia",
en Óscar Ochoa, La reforma del Estado y la calidad de la democracia en México.
Una reflexión sobre sus instituciones, México, Miguel Ángel Porrúa-EGAP.

561
DLXI
 Los autores

Luis F. Aguilar Villanueva

Profesor-investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana-Xochi-
milco (Ciudad de México). Ha escrito numerosos artículos sobre teoría
administrativa y política, así como siete libros, entre los que destacan su
reciente ensayo sobre Gobernanza y gestión pública. Enseña regularmente en
España y países de América Latina sobre temas de gobierno, gestión y po-
lítica pública. Es miembro del Comité de Expertos de la ONU en Adminis-
tración Pública.

Carlos H. Acuña
Doctor en Ciencia Política. Director de la maestría en Administración Públi-
ca y Políticas Públicas, y profesor-investigador de la Universidad San An-
drés, Buenos Aires, Argentina. Ha sido profesor de la Universidad de Buenos
Aires, de la Universidad Torcuato Di Telia y profesor invitado en las Univer-
sidades de Chicago y de Notre Dame.

Ángela Bacca
Socióloga, Universidad Nacional de Colombia. Cursa la maestría en Estudios
políticos y sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México.

John Bailey
Doctor en Ciencia Política. Profesor de Gobierno y Servicio Exterior en la
Universidad de Georgetown. Dirige el Proyecto México en el Centro para
los Estudios Latinoamericanos. Su libro más reciente, coeditado con Lucía
Damment (FLACSO-Chile), se titula Public Security and Pólice Reform in the Ame-
ricas (University of Pittsburgh Press, 2006), una visión comparativa de seis
países. Actualmente investiga sobre el problema de security traps y sus efectos
en la gobernabilldad democrática en América Latina.

563
DLXIII
Carlos Blanco
Doctor en Ciencias Sociales, profesor de la Boston University, profesor titu­
lar de la Universidad Central de Venezuela. En este país, se desempeñó como
ministro de Estado para la Reforma del Estado (1989-1992), y como secreta­
rio ejecutivo de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE)
durante los años 1984-1989.
Ejerció la presidencia del Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo (CLAD) en 1992.

Antonio Camou
Doctor en Ciencias Sociales con especialización en Ciencia Política por la
FLACSO-México (1997). Ha publicado diversos trabajos sobre temas de gober-
nabilidad democrática y reforma del Estado en Argentina y América Latina.
En la actualidad es profesor-investigador del Departamento de Sociología
(FAHCE-UNLP) y (docente en el área de Administración y Políticas Públicas de
la Universidad de San Andrés.

María Mercedes Di Virgilio

Socióloga argentina. Doctora en Ciencias Sociales de la Universidad de Bue­
nos Aires (UBA). Coordinadora del Área de Estudios Urbanos del Instituto
Gino Germani. Ha publicado diversos trabajos sobre políticas sociales en
Argentina y América Latina.

Santiago de la Barrera
Maestría en Educación con orientación en Gestión Educativa por la Uni­
versidad de San Andrés, Argentina. Se desempeña como profesor en la
Universidad Abierta Interamericana. Ha participado en el programa de Di­
rección de Centros de Formación Profesional, en el Centro Elis, Roma, Italia.
Se desempeña como asesor de la Fundación Oficios. Actualmente es director
ejecutivo de la Asociación de Directores Asociados (ADIRAS).

Gustavo Dufour
Magister en Administración Pública y candidato a doctor en Gobierno y
Administración Pública por la Universidad Complutense (Madrid). Profesor
de grado y posgrado de la Universidad de San Andrés y la Universidad de
Buenos Aires.

564
DLXIV
Hugo Díaz Díaz
Administrador de empresas de la Universidad de Lima y planificador de la
Educación del IIPE-UNESCO, París. Miembro del Consejo Nacional de Educa­
ción de Perú. Consultor nacional e internacional. Profesor del curso de Di­
rección Estratégica Aplicada a la Educación del Instituto Peruano de Admi­
nistración de Empresas.

Vidal Garza Cantú

Maestría en Políticas Públicas por la Universidad de Harvard y doctorado en
Public Affairs por la Universidad de Austin, Texas. Se desempeñó como di­
rector asociado de la Escuela de Administración Pública y Política Pública
(egap) del Tecnológico de Monterrey. Es miembro del Sistema Nacional de
Investigadores del conacyt-México.

Bernardo González Aréchiga

Director en el Campus de Monterrey de la Escuela de Graduados en Adminis­
tración Pública y Política Pública (EGAP). Se desempeñó como vocal indepen­
diente de la Junta de Gobierno del Instituto para la Protección al Ahorro
Bancario (IPAB), así como coordinador de la Oficina de la Presidencia del Go­
bierno de México para las Políticas Públicas. Fue Director de Estudios Econó­
micos en El Colegio de la Frontera Norte; consultor del equipo negociador del
TLC y del equipo negociador ante el GATT (ahora OMC) sobre la industria maqui­
ladora y la subcontratación internacional.

Merilee S. Grindle
Especialista en estudios latinoamericanos. Profesora de Desarrollo Interna­
cional en la Escuela de Gobierno J.E Kennedy. Actualmente se desempeña
como directora del Centro para los Estudios Latinoamericanos David Rocke-
feller, de la Universidad de Harvard. Su libro más reciente Going local. Decen-
tralization, democratization, and the Promise ofGood Governance.

Silvina Gvirtz
Doctora en educación. Se desempeña como directora de la Maestría en Edu­
cación de la Universidad de San Andrés e investigadora del Conicet. Dirigió
la investigación "El rol de los niveles intermedios en el gobierno de las escue­
las: su incidencia en el logro de la equidad".

565
DLXV
Eugenio Lanera P
PH.D. in Public Affairs, Princeton University; editor de la Revista de la CEPAL
(1987-2000), profesor en la Universidad de Chile y en la Princeton Universi­
ty; autor de numerosas publicaciones sobre políticas públicas; director de
Políticas Públicas de la Presidencia y Asesor Sénior del Presidente Ricardo
Lagos (2000-2007).

Rodrigo Lajo
Antropólogo de la Pontificia Universidad Católica de Perú. Participó en
trabajos de campo y en el procesamiento de la información de diversas in­
vestigaciones sobre educación del Grupo de Análisis para el Desarrollo
(GRADE:).

Frederico Lustosa de La Costa

Profesor-investigador de la EBAP/Fundación Getulio Vargas, Brasil. Doctor en
Administración Pública del ISCTE (Instituto Superior de Ciencias do Trabal-
ho e da Empresa), Lisboa, Portugal, con dos maestrías, una en Comunica­
ción, Tecnología, y Gobierno, de la Universidad de París, y la otra en Admi-
niastraeión Pública, en la EBAP/FGV. Coordinador del Programa de
Investigación de la Reforma del Estado y gobernanza de la FGV.

Luis Felipe Mantilla

Doctor en Gobierno Comparativo en la Universidad de Georgetown. Su
investigación se enfoca principalmente en asuntos de democratización,
corrupción, religión y políticas públicas. Actualmente está trabajando en
un estudio comparativo de partidos religiosos en América Latina y el
Medio Oriente, enfocándose en sus efectos en el proceso de democrati­
zación.

Freddy Mariñez Navarro

Profesor-investigador titular de la Escuela de Graduados en Administra­
ción Pública y Política Pública (EGAP), del Tecnológico de Monterrey. Pro­
fesor en la Maestría de Administración Pública y en el doctorado de Políti­
ca Pública de la EGAP. Es coordinador de la cátedra de investigación
"Administración Pública, Gobierno y Ciudadanos", del Tecnológico de

566
DLXVI
Monterrey. Ha sido profesor invitado en universidades de Europa, Canadá
y América Latina.

Ricardo Martínez Espinosa

Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de Monterrey, con maes­
tría en Administración Pública y Política Pública en la EGAP del Tecnológico
de Monterrey. Ha enfocado algunas de sus investigaciones sobre gobernabi-
lidad, seguridad pública y el papel de los grupos de interés en la definición de
la agenda política en México, siendo este último el tema de su tesis de maes­
tría. Fue reconocido en 2007 por la Comisión Estatal Electoral de Nuevo
León como ganador del primer lugar en el Octavo Certamen de Ensayo Po­
lítico con el escrito "Democracia: tercera llamada".

Alketa Peci
Profesora-investigadora de la Escuela Brasileña de Administración Pública y
Negocios. Coordinadora del Programa de Maestría en Administración Públi­
ca, Fundación Getulio Vargas.

Florence Pinot de Villechenon

Florence Pinot de Villechenon, francoargentina, es titulada de la Universidad
de Buenos Aires y de la Université de París-Sorbonne. Posee un doctorado
en Relaciones Internacionales de la Université de París 7. Es responsable
académica para América Latina en ESCP-EAP European School of Manage­
ment desde 1993. Dirige, desde 2001, el CERALE (Centre d'Études et de Re-
cherche Amérique latine Europe) en ESCP-EAP.

Marcela Román
Antropóloga, magister en Antropología y Desarrollo por la Universidad de
Chile y candidata a doctora en Estudios Americanos del Instituto de Estu­
dios Avanzados (IDEA) de la Universidad de Santiago de Chile. Investigadora
del Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación, CIDE.

Fabián Repetto
Doctor en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO), sede México. Se desempeñó como subcoordinador del

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DLXVII
Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales
(Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente, Argentina). Fue secreta­
rio académico de la Maestría en Administración y Políticas Públicas en la
Universidad de San Andrés. Director de SOCIALJS. Revista Latinoamericana de
Política Social.

Héctor Rodríguez Ramírez

Profesor-investigador de la EGAP (ITESM), donde dirige el Programa de Doc­
torado en Política Pública, campus Monterrey. Laboró en la Secretaría de
Planeación y Desarrollo Económico del Gobierno del Estado de Aguasca-
lientes (1989-1991); trabajó como profesor-investigador en la Unidad de
Posgraclo en Estudios del Desarrollo en la Universidad Autónoma de Zaca­
tecas (1998-2001).

Daniel Sabet
Profesor visitante en la Universidad de Georgetown, en la Escuela Edmund
A. Walsh de Servicio Exterior. Es autor de Nonprofits and the Networks: Cle-
aning the Waters along México 's Northern Border (organizaciones sin fines de lu-
cro y las redes: limpiando las aguas en la frontera norte de México, Univer-
sity of Arizona Press, 2008). Actualmente está desarrollando un proyecto de
publicación sobre la reforma policíaca en México.

Enrique Saravia
Doctor por la Universidad de París I (Panthéon-Sorbonne). Profesor titular
de la Escuela Brasileña de Administración Pública y de Empresas (EBAPE) de
la Fundación Getulio Vargas (FGV), RÍO de Janeiro, Brasil. Coordinador del
Núcleo de Estudios de Regulación y del Núcleo de Estudios en Gestión
Cultura] de la EBAPE/FGV. Fue director del Proyecto Regional de Naciones
Unidas sobre Modernización de la Administración y Gestión del Estado en
América Latina y el Caribe, Caracas, Venezuela, 1995-1996.

Jean-Michel Saussois
Profesor de la ESCP-EAP. Actualmente se desempeña como investigador y
profesor en el área de Administración Pública y Administración de Políticas
Públicas. Es experto en evaluación de programas doctorales. Ha trabajado

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DLXVIII
como consultor por varios años para la OECD por medio del Centro para la
Investigación e Innovación Educativa. Autor de varios artículos científicos
sobre organización, administración pública y gestión del conocimiento. Su
último libro publicado se titula Théories des organisations.

Catalina Turbay
Psicóloga y magister en Política Social de la Universidad Javeriana. Investi­
gadora y consultora en educación y desarrollo social. Coordinadora del polo
Nepso-Colombia.

Yves Vaillancourt
Doctor en Ciencia Política. Profesor-investigador de la Universidad de
Québec en Montreal. Se desempeñó como director del Laboratorio de Inves­
tigación sobre Prácticas y Políticas Sociales (LAREPPS), miembro de la Red
Internacional de Investigación Creación de Riquezas en Contextos de Preca­
riedad (CRCP) y de la Alianza de Investigación Universidades-Comunidades
en Economía Social.

Néstor Valdivia
Sociólogo, con título de licenciatura de la carrera en la Pontificia Universidad
Católica de Perú, Lima, y candidato a doctor en Sociología en El Colegio de
México. Actualmente se desempeña como investigador asociado en el Grupo
de Análisis para el Desarrollo, GRADE.

Jorge Vargas Cullell

Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Notre Dame. Coordinador de
la Auditoría Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia en Costa Rica y
director adjunto del Informe Anual sobre el Estado de la Nación de ese mismo
país. Publicó con Guillermo O'Donnell el libro Democracia, desarrollo humano y
ciudadanía. Reflexiones sobre la calidad de la democracia en América Latina.

Jorge Walter
Doctor en Sociología. Investigador del Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas de la Argentina y profesor en las Universidades de San

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DLXIX
Andrés y de Buenos Aires. Tiene a su cargo la sede San Andrés del Centro
de Estudios e Investigaciones América Latina-Europa (CERALE), en cuyo seno
dirige un Programa de Investigaciones, Formación y Difusión sobre la Pre­
vención de Riesgos Tecnológicos.

Cristina Zurbriggen
Doctora en Ciencia Política por la Universidad Eberhard-Karls (Tubinga,
Alemania). Profesora de Historia y Socióloga. Docente e investigadora del
Área de Estado y Políticas Públicas en el Instituto de Ciencia Política de la
Universidad de la República (Uruguay).

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 Índice

Introducción 5

PRIMERA PARTE
POLÍTICAS PÚBLICAS EN CONTEXTOS DEMOCRÁTICOS:
FACTORES CRÍTICOS

Marco para el análisis de las políticas públicas

Luis E Aguilar Villanueva 11

La brecha de la implementación
Merike S. Grindle 33

La política pública en democracia: retos y oportunidades

Vidal Garza Canta 53

El encuentro de la política pública y la democracia:

el enfoque de redes de actores
Freddy Mariñez Navarro 71

SEGUNDA PARTE
AMÉRICA LATINA Y SUS POLÍTICAS PÚBLICAS
EN DEMOCRACIA

Un aporte metodológico para comprender (y mejorar)

la lógica político-institucional del combate a la pobreza
en América Latina
Carlos H. Acuña y Fabián Repetto 97

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Participación ciudadana, gestión social y gobernabilidad
en Argentina: gobernando el conflicto a nivel local
Antonio Camouy María Mercedes Di Virgilio 145

Calidad certificada en un colegio privado agrotécnico

de Argentina. Reflexiones sobre una experiencia
Jorge Waltery Santiago de la Barrera 183

Los actores de nivel intermedio en el gobierno de

la educación. Un estudio exploratorio sobre Argentina,
Colombia, Chile y Perú
Silvina Gvirtz, Gustavo Dufour, Marcela Román,
Catalina Turbay, Néstor Valdivia, Hugo Díaz Díaz,
Angela Bacca y Rodrigo Lajo 209

La participación de la comunidad en la implementación

de políticas públicas. Caso: las políticas de alfabetización y
de inclusión digital en Minas Gerais, Brasil
Enrique Saravia 243

Implementación de la política de reforma del Estado en Brasil

Frederico Lustosa de la Costa 255

Agencias reguladoras en el contexto de la posprivatización

de Brasil y su análisis crítico
Alketa Peci 293

Democracia y políticas públicas en Chile

Eugenio Lahera R 309

Política pública, democracia y ciudadanos en Costa Rica

Jorge Vargas Cullell 323

Evaluación de programas en las políticas de seguridad pública.

El caso ele la cultura de la legalidad
John Bailey, Luis Felipe Mantilla, Ricardo Martínez Espinosa
y Daniel Sabet 339

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Corrupción y fallas de Estado: calidad institucional y
desviación de las políticas públicas
Bernardo González-Aréchiga 359

Migrantes, remesas y política pública para el desarrollo local.

El caso del Programa 3 X 1 en México
Héctor Rodríguez Ramírez 407

Estado, políticas públicas y desarrollo. El caso uruguayo

Cristina Zurbriggen 435

Venezuela y sus conflictos

Carlos Blanco 465

TERCERA PARTE
CANADÁ Y FRANCIA: CASOS COMPARATIVOS EN
LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
EN MÉXICO Y AMÉRICA LATINA

La democratización de las políticas públicas:

una mirada canadiense y quebequense
Yves Vaillancourt 481

Cooperación descentralizada Europa-América Latina:

contribuciones de la política de cooperación comunitaria
a la consolidación de la democracia en Latinoamérica
Florence Pinot de Villechenon 519

¿Evaluación de las políticas públicas? El caso de la

Ley Lang en Francia
Jean-Michel Saussois 547

La política pública en la democratización.

Una reflexión para América Latina
Freddy Mariñez Navarro 557

Los autores 563

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DLXXIII
 Política pública y democracia en América Latina.
Del análisis a la implementación, se terminó de imprimir
en la ciudad de México durante el mes de marzo
del año 2009. La edición, en papel
de 75 gramos, estuvo al cuidado
de la oficina litotipográfica
de la casa editora.

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ISBN 978-607-401-072-5
MAP: 01642.5-01

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DLXXVI