Teoria y Practica de Las Politicas Publi

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TEORÍA Y PRÁCTICA DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Catedrático de Derecho Procesal de la
Universidad de Valencia Universidad Carlos III de Madrid
Ana Belén Campuzano Laguillo Francisco Muñoz Conde
Catedrática de Derecho Mercantil de la Catedrático de Derecho Penal de la
Universidad CEU San Pablo Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Jorge A. Cerdio Herrán Angelika Nussberger
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
Instituto Tecnológico Autónomo de México Catedrática de Derecho Internacional de la
Universidad de Colonia (Alemania)
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte Héctor Olásolo
de Justicia de México Catedrático de Derecho Internacional Penal y
Procesal de la Universidad de Utrech (Países Bajos)
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Luciano Parejo Alfonso
Universidad de Yale (EEUU) Catedrático de Derecho Administrativo de la
Universidad Carlos III de Madrid
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho Constitucional de la Catedrático de Derecho del Trabajo y de la
Universidad Carlos III de Madrid Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ángel M. López y López José Ignacio Sancho Gargallo
Catedrático de Derecho Civil de la Magistrado de la Sala Primera (Civil) del
Universidad de Sevilla Tribunal Supremo de España
Marta Lorente Sariñena Tomás S. Vives Antón
Catedrática de Historia del Derecho de la Catedrático de Derecho Penal de la
Universidad Autónoma de Madrid Universidad de Valencia
Javier de Lucas Martín Ruth Zimmerling
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Catedrática de Ciencia Política de la
Política de la Universidad de Valencia Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web:

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TEORÍA Y PRÁCTICA
DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS
Gema Pastor Albaladejo

Editora
Valencia, 2014
Copyright ® 2014
Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse
o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotoco-
pia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de
recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor.
En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente

corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).
© Gema Pastor Albaladejo
© TIRANT LO BLANCH
EDITA: TIRANT LO BLANCH
C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia
TELFS.: 96/361 00 48 - 50
FAX: 96/369 41 51
Email:tlb@tirant.com
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Librería virtual: http://www.tirant.es
DEPÓSITO LEGAL: V-1710-2014
ISBN: 978-84-9086-101-1
IMPRIME: Guada Impresores, S.L.
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ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa
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Índice
Introducción al estudio teórico y práctico de las políticas públicas ............. 9

BLOQUE 1
FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Capítulo 1. Elementos conceptuales y analíticos de las políticas públicas... 17

Capítulo 2. La formación de la agenda como punto de partida de las políticas

públicas......................................................................................................... 47
Roberto Losada Maestre
Capítulo 3. La formulación de las políticas públicas.................................... 67

Eliseo López Sánchez
Capítulo 4. La implementación de las políticas públicas.............................. 83

Reyes Herrero López
Capítulo 5. La evaluación de las políticas públicas...................................... 101

Eduardo Gutiérrez Díaz
Capítulo 6. La terminación de las políticas públicas.................................... 129

Laura Román Masedo
BLOQUE 2
LA PRÁCTICA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. ESTUDIOS DE CASO
Capítulo 7. Las políticas públicas de seguridad ciudadana. El caso del Pro-

yecto de Seguridad de la Comunidad de Madrid.......................................... 149
José María Rodríguez Montoya
Capítulo 8. Las políticas públicas tributarias. El caso de las políticas tribu-

tarias locales en los municipios de la provincia de Alicante......................... 175
Irene Belmonte Martín
8 Índice
Capítulo 9. Las políticas públicas de empleo. El caso de la política de empleo

en Coslada..................................................................................................... 205
Mª José García Solana
Capítulo 10. Las políticas públicas de medio ambiente. El caso de la política

medioambiental en la ciudad de Zaragoza.................................................... 305
Pilar Mairal Medina
Capítulo 11. Las políticas públicas de igualdad de género. El caso de las

políticas de igualdad de mujeres y hombres en el País Vasco...................... 345
Bernabé Aldeguer Cerdá
Capítulo 12. Las políticas públicas de modernización. El caso de las políticas

de modernización de los gobiernos locales en Reino Unido........................ 385
Adela Romero Tarín
BLOQUE 3
DILEMAS Y DESAFÍOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SIGLO XXI
Capítulo 13. Gobernanza, democracia y políticas públicas.......................... 413

Esther del Campo García
Capítulo 14. Gestión pública y políticas públicas ........................................ 437

Blanca Olías de Lima Gete
Capítulo 15. Cambio institucional, liderazgo y políticas públicas................ 455

José Manuel Canales Aliende
Introducción al estudio teórico y práctico de las
políticas públicas

Directora del Instituto de Ciencia de la Administración
Universidad Complutense de Madrid
En 1951, Daniel Lerner y Harold Dwight Lasswell publicaron su famosa obra

The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method, en la que justifi-
caban la creación de una nueva disciplina académica de enfoque multidisciplinar,
las Ciencias de las Políticas, cuya finalidad era “explicar los procesos de elabora-
ción y ejecución de las políticas, y (…) localizar datos y elaborar interpretaciones
relevantes para los problemas de políticas de un periodo determinado” (Lasswell,
1951). Esta nueva “rama de las ciencias sociales” (Rose, 1984) surge para llenar
el vacío de conocimiento que no había sido cubierto hasta el momento por otras
áreas científicas afines1, interesadas también por los asuntos que concernían al go-
bierno, pero cuyos focos cognoscitivos no contemplaban algunas de sus facetas ni
de sus problemáticas, como las actuaciones gubernamentales para dar respuesta a
las necesidades sociales y producir resultados de valor público.
Desde el nacimiento de esta disciplina en los Estados Unidos han transcurrido
más de sesenta años2, pero el estudio de las políticas públicas continúa siendo
una materia de enorme actualidad. Principalmente porque las políticas públicas
como “ciencia del Estado en acción” (Jobert y Muller, 1987) o como “ciencia
de la acción pública” (Muller, 2002) poseen un inherente carácter bidimensional
(teórico y práctico) y, por ello, adquieren una doble utilidad. Por un lado, la de
servir de marco conceptual y metodológico para estudiar, comprender y analizar,
entre otras cuestiones, por qué los gobiernos deciden solventar ciertos problemas
1
En este sentido, Luis Aguilar (2013: 166) señala que “a la ciencia política le importaba la
legitimidad del ascenso, la instauración y la acción del gobierno, pero no la hechura y menos
la eficacia del proceso directivo decisorio del gobierno, mientras a la administración pública
le importaba la efectuación eficaz de las decisiones del gobierno pero no su elaboración ni la
corrección de su elaboración”. Por lo tanto, las Ciencias de las Políticas se originan para cubrir
estas necesidades de conocimiento con respecto a los temas gubernamentales.
2
Los planteamientos primigenios de la disciplina han ido evolucionando a lo largo del tiempo.
En sus inicios, el foco de interés recaía en el proceso decisorio, por lo que no se contemplaban
o pasaban a un segundo plano aquellos aspectos relacionados con la puesta en práctica y la
valoración de los resultados de las políticas públicas. Sin embargo, el objeto de estudio se ha
ido extendiendo con el tiempo a todos aquellos procesos que forman parte y que inciden en el
buen desarrollo de las acciones gubernamentales como la implementación y la evaluación.
10 Gema Pastor Albaladejo
sociales, cómo los resuelven, qué resultados obtienen, y cómo y por qué algunas
de sus decisiones y acciones permanecen, se modifican o desaparecen; es decir,
permite conocer la naturaleza, el funcionamiento, las causas, las consecuencias
y la pertinencia de los procesos gubernamentales. Por otro lado, la información
procedente del estudio de las políticas públicas puede contribuir a fortalecer la
gobernabilidad de los Estados y la acción de los gobiernos, por lo que, en palabras
de uno de los fundadores de la disciplina, aporta un “conocimiento necesario para
mejorar la práctica de las democracias” (Lasswell, 1951).
En consecuencia, desde sus orígenes, las Ciencias de las Políticas se conciben
para ser “una aportación científica al buen gobierno” (Beltrán, 1987: 74); es decir,
este campo del saber científico se construye para generar un conocimiento apli-
cable que permita dotar de racionalidad, guiar, orientar y perfeccionar el “arte de
gobernar”.
Hoy en día, las políticas públicas siguen siendo una materia indispensable en
los planes de estudio de cualquier titulación universitaria de ámbito nacional o
internacional que aborde, en mayor o menor medida, los asuntos que atañen al
Estado, los asuntos públicos. Esta continuidad y creciente interés académico por
la disciplina a lo largo del tiempo se justifica, tal vez, en el hecho de que el estudio
de las políticas públicas aporta una formación para mejorar la acción pública, un
conocimiento que no sólo permite analizar con criterio y rigurosidad científica
las acciones gubernamentales, sino también obtener una información estratégica
para garantizar la calidad de las políticas públicas, para intervenir o actuar sobre
ellas con la finalidad de que sean idóneas, eficaces y eficientes y de que proporcio-
nen, así, un mayor bienestar social.
El libro que se presenta responde al nombre de Teoría y Práctica de las Políti-
cas Públicas, por lo que su denominación deja entrever que esta obra se ha ideado
para cumplir dos objetivos específicos. Por un lado, el ofrecer un conocimiento
teórico esencial y sistematizado sobre aquellos aspectos conceptuales y analíticos
que deben tenerse en cuenta a la hora de aproximarse al estudio de las políticas
públicas, así como para poder interpretar y comprender los principales dilemas
que inciden actualmente en la disciplina. Por otro lado, el aportar una informa-
ción novedosa sobre cómo se han desarrollado algunas políticas públicas en la
práctica (política de seguridad, política de medio ambiente, política de empleo,
etc.), con la pretensión de que estas investigaciones incipientes despierten algunos
interrogantes que sean fuente de inspiración para emprender futuros estudios so-
bre estos fenómenos.
Para cumplir con los objetivos citados, la obra se estructura en quince capítu-
los que se distribuyen en tres bloques temáticos, dos de ellos de naturaleza teórica
(Bloques 1 y 3) y uno de carácter empírico (Bloque 2). Además, en la organización
de su contenido se utiliza el “ciclo de las políticas públicas” (May y Wildavsky,
Introducción al estudio teórico y práctico de las políticas públicas 11
1978) o el “enfoque del libro de texto” (Nakamura, 1987) por dos motivos. En
primer lugar, porque es un modelo analítico clásico que ayuda a interpretar de
una manera sencilla y con una cierta lógica una realidad compleja, dinámica y di-
versa, ya que divide el proceso de las políticas públicas en una serie de etapas. En
segundo lugar, porque este enfoque posee importantes cualidades didácticas que
facilitan el aprendizaje teórico-práctico de esta materia. A continuación, se puede
observar cómo este modelo se articula en diversos apartados del primer bloque te-
mático, así como en los epígrafes de cada uno de los capítulos del segundo bloque.
El Bloque 1 se titula Fundamentos teóricos de las políticas públicas, por lo que
sus seis capítulos ofrecen el acervo teórico necesario para emprender la andadura
hacia el estudio de las políticas públicas. En concreto, el capítulo 1 se dedica a
“Los elementos conceptuales y analíticos de las políticas”, de forma que sus pá-
ginas intentan dar respuesta a algunas cuestiones clave como ¿qué es una política
pública?, ¿cómo se clasifican las políticas públicas?, ¿qué es el ciclo de las políticas
públicas y cuáles son sus ventajas e inconvenientes?, ¿qué fases o etapas se dife-
rencian en el proceso analítico de una política pública? y ¿cuáles son las principa-
les variables independientes y dependientes que se pueden utilizar para investigar
este fenómeno?. El resto de los capítulos de este bloque se organizan según las
etapas del ciclo de las políticas públicas, por ser éste un enfoque relativamente
simple que reduce la complejidad analítica y facilita el entendimiento del proceso.
Por lo tanto, en los capítulos siguientes se profundiza en cada una de las fases del
ciclo de las políticas públicas: la formación de la agenda (capítulo 2); la formula-
ción (capítulo 3); la implementación (capítulo 4); la evaluación (capítulo 5) y la
terminación (capítulo 6). En particular, el capítulo 6 versa sobre “La terminación
de las políticas públicas”, una etapa poco estudiada o prácticamente olvidada en
el proceso de las políticas públicas, pero que adquiere una gran relevancia en el
contexto actual, donde la escasez de recursos estatales implica la adopción de me-
didas de austeridad, que suelen ir acompañadas de recortes presupuestarios. Esta
situación exige que las autoridades político-administrativas deban reflexionar y
decidir sobre qué acciones públicas hay que continuar manteniendo y cuáles sería
conveniente finalizar o concluir. Por ello, el análisis de esta fase dota de un impor-
tante valor al conjunto de la obra, ya que marca la diferencia con respecto a otras
monografías o manuales universitarios que se han publicado sobre este tema en
el panorama español3.
3
En los últimos diez años, entre las monografías en lengua hispana sobre políticas públicas que
utilizan, en mayor o menor medida, el ciclo de las políticas públicas, pero sin analizar la fase de
terminación, se destacan, entre otras, las siguientes: Análisis de políticas públicas (2013), de J.
B. Harguindéguy; Análisis y gestión de políticas públicas (2008), de J. Subirats, P. Knoepfel, C.
Larrue y F. Varone; y Políticas públicas. Una introducción a la teoría y la práctica del análisis
de políticas públicas (2007), de W. Parsons.
El Bloque 2 lleva por título La práctica de las políticas públicas. Estudios de

caso, lo que denota que su cometido es verificar cómo se desarrollan realmente
las políticas públicas; es decir, realizar una investigación empírica del objeto de
estudio seleccionado por cada autor en función de sus líneas de interés científico.
Para ello, se recurre a la metodología del estudio de caso y, además, se emplea la
misma estructura analítica en los seis capítulos (del 7 al 12) que componen este
segundo bloque, de manera que cada uno de ellos se organiza en cinco epígrafes:
el primero, de introducción general al tema; el segundo, de conceptualización de
la política pública a examinar; el tercero, de indagación en el estudio de caso, por
lo que se divide en varios subapartados que se identifican con las etapas del ciclo
de las políticas públicas; el cuarto, de conclusiones, en el que se realiza un resu-
men sinóptico y se exponen algunas reflexiones finales sobre el objeto de estudio;
y el quinto, de recopilación bibliográfica de las fuentes consultadas para redactar
el capítulo. De este modo, el análisis de caso contribuye a conocer cuáles son las
características definitorias de cada política pública y a comprobar, entre otras
cuestiones, cómo y por qué se introducen en la agenda gubernamental algunos
problemas sociales, y cómo se llevan a cabo, en la práctica, los procesos de formu-
lación, de implementación y de evaluación de las políticas públicas en un contexto
sociopolítico e institucional específico. En concreto, en este bloque temático se
investiga sobre los casos siguientes: la política de seguridad ciudadana en la Co-
munidad de Madrid (capítulo 7); las políticas tributarias en los municipios de la
provincia de Alicante (capítulo 8); la política de empleo en Coslada —Madrid—
(capítulo 9); la política medioambiental en Zaragoza (capítulo 10); las políticas
de igualdad de género en el País Vasco (capítulo 11); y las políticas de moderniza-
ción de los gobiernos locales en el Reino Unido (capítulo 12). El análisis empírico
de estas políticas públicas genera un conocimiento científico original y único que
puede servir de base para afrontar nuevos retos académicos, en el sentido de in-
tentar profundizar en estas unidades analíticas. Por lo tanto, teniendo en cuenta
lo señalado, mediante la lectura de esta obra se puede observar y aprender cómo
la teoría de las políticas públicas (Bloque 1) se puede aplicar para analizar ciertos
fenómenos (Bloque 2).
El libro concluye con un Bloque 3 sobre los Dilemas y desafíos de las políticas
públicas en el siglo XXI. En este apartado intervienen tres catedráticos de Ciencia
Política y de la Administración que reflexionan sobre algunos aspectos que inci-
den en la acción de gobernar y en el modo de afrontar y solventar los problemas
sociales en esta época postmoderna. Por ello, los diferentes capítulos que lo inte-
gran profundizan en la relación que se establece entre las políticas públicas y otros
enfoques teóricos o elementos analíticos que influyen en su configuración actual,
como la gobernanza y la democracia (capítulo 13), la gestión pública (capítulo
14) y el cambio institucional y el liderazgo (capítulo 15). De esta manera, este
bloque muestra cuáles son algunos de los ejes estratégicos sobre los que giran los
Introducción al estudio teórico y práctico de las políticas públicas 13
debates académicos de la disciplina en los últimos años. Unos planteamientos teó-

ricos que inducen a modernizar las formas de hacer y de actuar de los gobiernos
con la intención de que puedan proseguir en su labor de dar respuesta a las necesi-
dades sociales y recuperar (y hasta reforzar) su legitimidad perdida en un contexto
de desafección política y de crisis económica y financiera, donde las demandas de
los ciudadanos continúan creciendo de manera imparable y diversa, a pesar de la
escasez de recursos públicos.
Por otro lado, hay que resaltar que esta obra se distingue por su clara vincu-
lación y vocación académica. Esta afirmación no sólo se constata en el hecho de
que sus autores son profesores e investigadores que proceden de diferentes univer-
sidades españolas (la Universidad Complutense de Madrid, la Universidad Carlos
III de Madrid, la Universidad de Alicante, la Universidad Miguel Hernández y la
Universidad de A Coruña), sino también en que sus principales destinatarios son los
estudiantes universitarios que cursan la asignatura de políticas públicas en alguna
titulación de grado o postgrado. A ello se suma que este libro posee una estructura
con un claro enfoque pedagógico, por lo que los docentes pertenecientes a diversas
disciplinas o áreas científicas (ciencia política, ciencia de la administración, derecho,
sociología, economía, etc.) pueden emplearlo como fuente bibliográfica principal
para orientar la enseñanza de esta materia en sus centros universitarios.
Además, desde un punto de vista sociopolítico, el contenido de este manual pue-
de resultar útil tanto para aquellos actores que intervienen, de algún modo, en los
procesos de formulación, diseño, implementación, seguimiento y evaluación de las
políticas públicas y que deseen obtener un saber aplicable, y que otorgue valor,
a su actividad profesional, como para cualquier ciudadano interesado que quiera
adquirir una formación básica sobre este tema, por lo que, desde esta perspectiva,
este libro puede servir también como instrumento de educación para la ciudadanía.
En definitiva, la obra aporta un material teórico y práctico elemental, sistemati-
zado y fácilmente comprensible para introducirse en el estudio de las políticas pú-
blicas. Éstas son un objeto de estudio lleno de aristas y de complejidades, lo que di-
ficulta sobremanera su encorsetamiento científico y su investigación empírica, pero
también se caracterizan por ser un fenómeno real con el que convivimos día a día
y que se manifiesta a través de acciones estatales que rigen y afectan permanente-
mente nuestra existencia cotidiana como ciudadanos, como sujetos pertenecientes a
un territorio y a una comunidad sociopolítica, dirigida (y dominada) por gobiernos
legítimamente constituidos que interactúan constantemente con nosotros a través
de las políticas públicas.
BIBLIOGRAFÍA
Aguilar Villanueva, L. F. (2013). Gobierno y administración pública. México: Fondo de Cultura
Económica.
Beltrán, M. (1987). “El ‘policy analysis’ como instrumento de valoración de la acción pública”,
Revista de Estudios Políticos, núm. 56, pp. 65-75.
Harguindéguy, J. B. (2013). Análisis de políticas públicas. Madrid: Tecnos.
Jobert, B. y Muller, P. (1987). L’Etat en action. Politiques publiques et corporatismes. Paris: Presses
Universitaires de France (PUF).
Lasswell, H. D. (1951). “The Policy Orientation”. En D. Lerner y H. D. Lasswell, The Policy Scien-
ces: Recent Developments in Scope and Method. California: Stanford University Press.
Lerner, D. y Lasswell, H. D. (1951). The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method.
California: Stanford University Press.
May, J. V. y Wildavsky, A. B. (1978). The Policy Cycle. Beberly Hills, CA: Sage Publications.
Muller, P. (2002). Las políticas públicas. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
Nakamura, R. T. (1987) “The textbook policy process and implementation research”, Review of
Policy Research, núm.7, pp. 142-154.
Parsons, W. (2007). Políticas públicas. Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de po-
líticas públicas. México: FLACSO.
Rose, R. (1984). “Comparative Policy Analysis: The Programme Approach”, Studies in Public Po-
licy, núm. 138.
Subirats, J., Knoepfel, P., Larrue, C. y Varone, F. (2008). Análisis y gestión de políticas públicas.
Barcelona: Ariel.
Bloque 1
FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
Capítulo 1
Elementos conceptuales y analíticos de las políticas
públicas

Directora del Instituto de Ciencia de la Administración
SUMARIO: 1. Introducción. 2. El concepto de política pública. 2.1. Las dificultades semánticas.

2.2. Las diversas interpretaciones académicas. 2.3. Clarificación conceptual. Elementos cons-
titutivos de una política pública. 3. Los tipos de políticas públicas. 4. El ciclo de las políticas
públicas como modelo de análisis. 4.1. Fases o etapas del ciclo de las políticas públicas. 4.2.
Ventajas e inconvenientes del ciclo de las políticas públicas. 5. Variables analíticas de las polí-
ticas públicas. 5.1. Instituciones. 5.2. Actores. 5.3. Recursos. 5.4. Otras variables analíticas. 6.
Conclusiones. 7. Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
En palabras de André-Noël Roth (2008), “la teoría es como un mapa con el
cual se pretende simplificar la realidad para hacerla entendible: es una reducción
extrema de la complejidad del mundo”.
Sin embargo, a pesar de este sesgo infranqueable, no se debe obviar que los
fundamentos teóricos de cualquier disciplina científica están constituidos por un
conjunto de conceptos, de variables y de indicadores que permiten dar el sustento
lógico necesario para poder indagar, analizar, interpretar y explicar aquellos fenó-
menos que despiertan el interés del investigador y que, por ello, se convierten en
su principal objeto de estudio.
Este capítulo tiene como cometido examinar aquellos elementos conceptuales
y analíticos que aportan un conocimiento teórico básico para iniciar la trayectoria
hacia el estudio y la comprensión de las políticas públicas. Para lograr este objeti-
vo, su contenido se ha organizado en una serie de epígrafes, a los que se suma esta
parte introductoria. En el segundo apartado, se realiza una aproximación al tér-
mino “política pública”, destacando sus dificultades conceptuales —semánticas
y académicas— y proponiendo una definición que engloba sus elementos cons-
titutivos. A continuación, se exponen los diferentes tipos de políticas públicas,
utilizando, para ello, una serie de categorías analíticas (destinatarios, sector de
intervención, coerción, etc.). El siguiente epígrafe se centra en el ciclo de las polí-
ticas públicas, distinguiendo cuál es la estructura de fases o etapas que propugnan
algunos autores, así como las ventajas y los inconvenientes de este enfoque. En
quinto lugar, se identifican aquellas variables independientes y dependientes que
contribuyen a explicar las políticas públicas. Por último, se concluye con un resu-
men que recoge los aspectos más sustantivos del capítulo.
2. EL CONCEPTO DE POLÍTICA PÚBLICA

Según Dieter Nohlen (2008) “sin el concepto no se obtiene resultado alguno”
por lo que “toda comunicación científica seria” debe comenzar por “aclarar los
conceptos utilizados, más aún si se trata de sus conceptos claves”. Teniendo en
cuenta este buen criterio, este epígrafe se destina a clarificar el concepto de polí-
tica pública, por ser el objeto de estudio de este libro y a partir del cual giran sus
demás capítulos, tanto los teóricos como los empíricos.
Definir qué es una política pública no es un cometido sencillo, ya que el tér-
mino se encuentra sujeto a algunas dificultades semánticas, a lo que se suma que
los académicos e investigadores de esta materia también suelen diferir en sus opi-
niones con respecto a su significado. En este apartado, se abordan todas estas
cuestiones y se realiza también una propuesta conceptual que intenta englobar, en
cierta medida, todos los elementos constitutivos de una política pública.
2.1. Las dificultades semánticas

La palabra “política” contiene una inherente dificultad semántica en el idioma
español. En el mismo vocablo confluyen tres acepciones distintas, que sí se dife-
rencian en la lengua anglófona:
a) Polity. La política hace referencia a las instituciones estatales y, en concreto,
alude a la noción de Estado como configuración jurídico-política que fija las
reglas del juego en un territorio determinado.
b) Politics. La política se puede interpretar como aquellos fenómenos de lucha
por el poder, como el conjunto de tácticas, procesos y actividades que llevan
a cabo distintos actores (partidos políticos, grupos de interés, etc.) para al-
canzar y conservar el poder estatal.
c) Policy. La política se puede definir como un programa o curso de acción
gubernamental.
De estas tres concepciones de la política, el término policy es el que hace referencia
a la política pública o a las políticas públicas (policies). De ahí que algunos autores
hispano-hablantes suelan recurrir a la denominación de “policy pública” (Guerrero,
1993) o de policies del Estado (García-Pelayo, 1977).
Elementos conceptuales y analíticos de las políticas públicas 19
Más allá de esta diferenciación conceptual, no se debe obviar que existe una
estrecha relación entre la policy y los otros dos términos. Por un lado, las políticas
públicas (policy) dependen del tipo de Estado (polity). Es más, mediante las polí-
ticas públicas se visualiza el “Estado en Acción” (Jobert y Muller, 1987); es decir,
se comprueba qué es lo que hace (o deja de hacer) para resolver determinadas
situaciones conflictivas y mantener la cohesión social.
Por otro lado, “hacer política es hacer políticas”, por lo que no se puede separar
el juego político (politics) de la acción pública (policy) (Muller, 2002). Prueba de ello
es que en los procesos de elaboración de cualquier política pública se producen una
serie de negociaciones y de transacciones entre actores diversos, principalmente entre
aquellos que detentan el poder y forman parte de las instituciones (actores político-
administrativos) y los que defienden sus intereses y pueden verse afectados, en mayor
o menor medida, por las decisiones políticas (actores privados). Además, los actores
que han accedido al gobierno suelen utilizar las políticas públicas para mantener y
legitimar su poder, por lo que se han convertido en una “parte fundamental del que-
hacer del gobierno” (Lahera, 2004). De este modo, en la actualidad, el ejercicio de la
política (y del poder) implica necesariamente la creación de políticas públicas, por lo
que adquieren un carácter instrumental con respecto a la política.
2.2. Las diversas interpretaciones académicas

En el ámbito académico tampoco hay un concepto único y universalmente
aceptado de política pública. De este modo, como se puede observar en la Tabla
1, existen múltiples y diversas interpretaciones del término. La mayor parte de
ellas identifican la política pública con una acción gubernamental (Dye, 1987;
Heclo, 1972; Heclo y Wildavsky, 1974; Kraft y Furlong, 2007, 1980; Mény y
Thoenig, 1992; Peters, 1986; Somit y Tanenhaus, 1967; Thoenig, 1997; entre
otros). Sin embargo, algunas de estas definiciones sólo hacen hincapié en este
elemento, adoptando, así, un concepto “atrapa-todo” (Dye, 1987; Heclo, 1972;
Somit y Tanenhaus, 1967). En cambio, otros autores apuestan por un significado
más acotado y explicativo de política pública, por lo que junto con su carácter
gubernamental incluyen también otros aspectos: la existencia de un programa
(Meny y Thoenig, 1992; Muller y Surel, 1998; Lasswell y Kaplan, 1950); los pro-
cesos o etapas que acompañan su elaboración y desarrollo (Muller y Surel, 1998;
Thoenig, 1997); y su finalidad o pretensión de lograr el cumplimiento de ciertos
objetivos explícitos que inciden socialmente (Heclo y Wildavsky, 1974; Knoepfel
et al., 2007; Mény y Thoenig, 1992; Peters, 1986; Muller y Surel, 1998).
A pesar de estas divergencias conceptuales, todas las definiciones de la Tabla 1
tienen una característica en común: su concepción incompleta del término política
pública. En concreto, ninguno de los significados barajados incluye todos los elemen-
tos constitutivos de una política pública (que se verán a continuación) y, por lo tanto,
son denominaciones que sólo responden de manera parcial a la pregunta ¿qué es una
política pública? Este interrogante se intentará solventar en el siguiente epígrafe.
Tabla 1: Definiciones de política pública
Autor Definición
Harol D. Lasswell “Un programa proyectado de valores, fines y prácticas”.
Abraham Kaplan (1950)
Albert Somit “La totalidad de la acción gubernamental”.
Joseph Tanenhaus (1967)
Hugh Heclo (1972) “Curso de acción adelantado bajo la autoridad de los Gobiernos”.
Hugh Heclo “Una acción gubernamental dirigida al logro de objetivos fuera de
Aaron Wildavsky (1974) ella misma”.
James E. Anderson (1975) “Una secuencia intencionada de acción seguida por un actor o con-
junto de actores a la hora de tratar con un asunto que les afecta
(…) y son aquellas desarrolladas por cuerpos gubernamentales y
sus funcionarios”.
Laurence E. Lynn (1980) “Un conjunto específico de acciones de gobierno que producirán,
por su diseño o por otras razones, una clase particular de efectos”.
William Dunn (1981) Las “políticas públicas son una larga serie de opciones más o menos
relacionadas (incluyendo decisiones de no actuar) hechas por cuer-
pos y oficiales gubernamentales”.
Guy Peters (1986) “La suma de las actividades de los gobiernos, bien por medio de una
actuación directa, bien por medio de agentes, en la medida en que
tenga una influencia sobre la vida de los ciudadanos”.
Thomas R. Dye (1987) “Las políticas públicas son todo aquello que los gobiernos eligen
hacer o no hacer”.
Yves Mény “Programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o
Jean-Claude Thoenig (1992) en un espacio geográfico”.
Jean-Claude Thoenig “El trabajo de las autoridades investidas de legitimidad pública
(1997) gubernamental y que abarca múltiples aspectos, que van desde la
definición y selección de prioridades de intervención hasta la toma
de decisiones, su administración y evaluación”.
Pierre Muller “Proceso por el cual se elaboran y se implementan programas de
Yves Surel (1998) acción pública, es decir dispositivos político-administrativos coordi-
nados, en principio, alrededor de objetivos explícitos”.
Michael K. Kraft “Curso de acción o inacción gubernamental en respuesta a prob-
Scott R. Furlong (2007) lemas públicos”.
Peter Knoepfel “Una concatenación de decisiones o de acciones, intencionalmente
Corinne Larrue coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y ocasional-
Frédéric Varone mente privados —cuyos recursos, nexos institucionales e intereses
Miriam Hinojosa (2007) varían—, a fin de resolver de manera puntual un problema política-
mente definido como colectivo”.
Fuente: Elaboración propia a partir de la consulta de los autores citados en la Tabla 1.
2.3. Clarificación conceptual. Elementos constitutivos de una política pública

A pesar del pluralismo conceptual que acompaña al término política pública en el
ámbito académico, la mayor parte de los autores suelen manejar alguno o varios de
los elementos que permiten identificar y, en consecuencia, contribuyen a clarificar qué
es una política pública. Estos elementos constitutivos son los siguientes: la presencia
de actores institucionales; la intención de solventar un problema que ha despertado el
interés de las autoridades político-administrativas; la adopción de decisiones dotadas
de cierta racionalidad acompañadas de las medidas necesarias para su ejecución; el
propósito de cambiar u orientar los comportamientos o las conductas de grupos es-
pecíficos; y la producción de impactos en el sistema social y político.
a) La existencia de actores institucionales que generan y legitiman la política pú-
blica. La política pública se genera por una autoridad gubernamental investida
de potestad formal. En ese sentido, los actores que emiten la política deben
formar parte del sistema político-administrativo. Sin embargo, hay que tener
en cuenta que en los procesos de formulación, implementación y/o evaluación
pueden llegar a intervenir, como de hecho ocurre, múltiples actores procedentes
de la sociedad civil (asociaciones, organizaciones no gubernamentales, empre-
sas, etc.).
b) La adopción de decisiones, junto con las medidas necesarias para su ejecu-
ción. Una política pública lleva necesariamente consigo la adopción de un
conjunto de decisiones, más o menos racionales y programadas, que implican
la selección, en un contexto específico, de una serie de valores, de fines, de
objetivos, de medidas de actuación y de recursos a corto, medio y/o largo
alcance que se destinan a dar respuesta a ciertos problemas identificados po-
líticamente como de interés público. En relación con quién toma las decisio-
nes hay que matizar que deben estar formalizadas por actores instituciona-
les (elemento constitutivo anterior), aunque no se puede obviar que en estos
procesos pueden participar también otros actores externos al propio entorno
político-administrativo, que suelen ser los interesados o afectados por el pro-
blema a solventar. Por otro lado, Mariano Baena del Alcázar (2000: 262)
considera que, aunque el núcleo de las políticas públicas sea la decisión, “no
hay política pública propiamente hablando si no hay medidas de ejecución”.
De ahí que las decisiones deban ir necesariamente acompañadas de sus medi-
das de ejecución para que pueda darse realmente una política pública.
c) La intención de solventar un problema que ha sido introducido en la agen-
da gubernamental. El motivo principal de que las autoridades político-admi-
nistrativas decidan iniciar o continuar una política pública es la existencia o la
persistencia de un problema que suele despertar su atención y que consideran
prioritario en un momento determinado, por lo que deciden introducirlo en
la agenda gubernamental con la intención de incidir o actuar sobre él para así

poder solucionarlo.
d) El propósito de cambiar u orientar las conductas o los comportamientos de
grupos específicos. “Toda política pública busca modificar u orientar la con-
ducta de grupos de población específicos (target groups, o grupos-objetivo), ya
sea de manera directa o actuando sobre el entorno de tales actores” (Subirats
et al., 2008: 40). Por ello, la mayor parte de las políticas suelen ir acompañadas
de una serie de actos formales o productos (outputs) que se destinan a los “gru-
pos sociales que, se supone, originan el problema colectivo a resolver (grupos-
objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del
problema en cuestión (beneficiarios finales)” (Knoepfel et al., 2007).
e) La producción de impactos en el sistema social y político. Desde una pers-
pectiva causal, las políticas públicas producen impactos o efectos en el sis-
tema social y político, ya que “toda política pública se realiza en el contexto
de un sistema político abierto” (Baena del Alcázar, 2000: 263), caracteri-
zado por las continuas y variadas relaciones de intercambio entre la esfera
político-administrativa y la sociedad.
En lo relativo a su impacto social, las políticas tienen “un fuerte valor trans-
formador de la sociedad” (Bañón et al., 2008: 63), pues no sólo facilitan la
transmisión de nuevos valores, sino también la modificación de los existen-
tes. De este modo, la política pública repercute inevitablemente en la vida
de los ciudadanos tanto de una manera directa (en sus comportamientos o
conductas) como indirecta (en su propia manera de interpretar la realidad,
en sus actitudes).
Además de los efectos sociales, las acciones gubernamentales producen
también impactos en el sistema político, sobre todo porque a través de las
políticas públicas los gobiernos intentan responder a las demandas y las
necesidades de la sociedad para mantener así la cohesión social y garantizar
el efectivo ejercicio de los derechos de los ciudadanos (Pastor Albaladejo,
2012). Desde este punto de vista, las políticas públicas se convierten en “los
elementos más visibles, cotidianos y familiares del sistema político para los
ciudadanos, son su objeto de valoración continua y, por tanto, las que ayu-
dan a generar de manera directa e indirecta un grado u otro de confianza
en el sistema” (Alcántara, 1994: 97). En consecuencia, la percepción social
de la gestión gubernamental con respecto a los intereses de la ciudadanía
(intereses generales), en un momento determinado, puede llegar a incidir en
la estabilidad del sistema político; es decir, puede tener un impacto positivo
(fortalecer) o negativo (debilitar) en su legitimidad.
A partir de la combinación de todos estos elementos, por política pública se puede
entender, grosso modo, el conjunto de decisiones gubernamentales —legitimadas ins-
titucionalmente— que implican la selección y el desarrollo (implementación) de una

serie de fines, objetivos, instrumentos y medidas de actuación, así como la asignación
y la movilización de una serie de recursos —humanos, materiales, presupuestarios,
etc. —, cuya finalidad es no sólo solventar o prevenir una situación definida como
problemática, sino también orientar o modificar conductas y cambiar o transmitir
nuevos valores, por lo que contribuyen, de esta manera, a transformar la sociedad, a
garantizar la cohesión social y a dotar de legitimidad al sistema político.
La definición del párrafo anterior adolece también de una serie de limitaciones,
que son inherentes a cualquier mapa conceptual, sobre todo porque las políticas
públicas son fenómenos complejos y resulta prácticamente imposible construir un
significado que englobe su riqueza de matices. Por ello, el concepto que se propo-
ne adquiere un carácter omnicomprensivo con la intención de facilitar, desde un
enfoque descriptivo e integrador (que se sustenta en los elementos constitutivos
del término), el conocimiento y la comprensión de ¿qué es y cuál es la finalidad de
las políticas públicas en los sistemas sociales y políticos contemporáneos?
3. LOS TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Las políticas públicas se pueden clasificar mediante la utilización de una serie
de criterios o parámetros, entre los que se destacan los siguientes (véase Tabla 2):
la autoridad institucional; el sector de intervención; los destinatarios; la forma de
elaboración; la existencia de previsión o planificación; el grado de innovación; los
beneficios; el contenido; y la coerción.
Tabla 2: Tipos de políticas públicas
Criterio de clasificación Tipos de políticas públicas

Autoridad institucional – Política europea
– Política nacional o estatal
– Política regional
– Política local
Sector de intervención – Política de educación
– Política fiscal
– Política de medio ambiente, etc.
Destinatarios – Política de tercera edad
– Política de juventud
– Política para las personas con discapacidad, etc.
Cómo se elaboran (Roth, 2002) – Política autoritaria o tecnocrática
– Política participativa
Previsión o planificación – Política anticipativa
– Política reactiva
Innovación (Baena del Alcázar, – Política innovadora

2000) – Política mimética
– Política incrementalista
Beneficios (Baena del Alcázar, 2000) – Política material
– Política simbólica
Contenido (Baena del Alcázar, 2000) – Política prescriptiva
– Política operativa
Coerción (Lowi, 1972, 1992) – Política distributiva
– Política redistributiva
– Política regulatoria
– Política constitucional
Fuente: Elaboración propia a partir de Baena del Alcázar (2000), Lowi (1972, 1992) y Roth (2002), entre otros.
a) Políticas públicas según el criterio institucional o quién la emite. Las polí-

ticas públicas se emiten por instituciones gubernamentales que poseen la
autoridad legítima en un territorio o ámbito geográfico determinado. De
este modo, dependiendo de cuál sea el nivel de gobierno que impulse la po-
lítica se pueden diferenciar entre políticas nacionales, políticas regionales,
políticas locales, políticas europeas, etc.
b) Políticas públicas según el sector de intervención. Este criterio permite cla-
sificar las políticas públicas según su ámbito de intervención; es decir, con-
forme al área o sector al que se vincula el problema que se intenta solventar
(política medioambiental, política de sanidad, política de educación, etc.).
c) Políticas públicas según los destinatarios. Las políticas públicas también se sue-
len catalogar en función de sus destinatarios o de los grupos de sujetos sobre
los que actúa. En este caso, existirían políticas de tercera edad, de juventud, de
la infancia, de inmigrantes y de personas con discapacidad, entre otras.
d) Políticas públicas según cómo se elaboran. La forma en que se constru-
yen las políticas públicas permite diferenciar entre políticas autoritarias o
tecnocráticas y políticas participativas. En el primer caso, las políticas son
elaboradas y diseñadas por científicos, burócratas, políticos, etc. En el se-
gundo, se busca la colaboración de los interesados a través de la utilización
de diversas técnicas, foros de ciudadanos, consultas por Internet y mesas de
negociación, entre otras.
e) Políticas públicas según el grado de previsión y planificación de los poderes
públicos. Atendiendo a este criterio, se puede diferenciar entre políticas an-
ticipativas y reactivas. Las primeras son resultado de las previsiones de los
poderes públicos y suelen tener una perspectiva a largo plazo. Las segundas
se originan por acontecimientos y situaciones presentes en la sociedad y
tienen una fuerte orientación a corto plazo.
f) Políticas públicas según el grado de innovación. El grado de innovación de

una política pública con respecto a otras anteriores permite distinguir tres
categorías de políticas: innovadoras, miméticas e incrementalistas. Las polí-
ticas innovadoras son las que introducen elementos novedosos y originales.
Las políticas miméticas son aquellas que imitan a las políticas públicas de
otros niveles de gobierno o de otros países. Las políticas incrementalistas se
distinguen por no contemplar ningún cambio y por conservar su modelo tra-
dicional de actuación.
g) Políticas públicas según los beneficios. Las políticas públicas, en función de los
beneficios que producen, se pueden catalogar en políticas materiales y políticas
simbólicas. En el primer caso la política proporciona ventajas o desventajas
tangibles a los ciudadanos. En cambio, la política simbólica apenas tiene in-
fluencia material, aunque sí un gran significado para la vida de la comunidad.
h) Políticas públicas según el contenido. El contenido de una política pública per-
mite diferenciar entre políticas prescriptivas y políticas operativas. La política
prescriptiva contiene un mandato regulador que debe ser cumplido por todos
los ciudadanos afectados. La política operativa implica un mandato a los pode-
res públicos, la prestación de un servicio o la producción de un bien público.
i) Políticas públicas según la coerción. Una de las tipologías más utilizadas a la
hora de clasificar las políticas públicas es la de Theodore Lowi (1972, 1992),
cuyo parámetro de diferenciación es la naturaleza de la coerción que la política
introduce entre el Estado y el sujeto. Desde este enfoque, la coerción se puede
ejercer de manera directa o coactiva (un agente de policía pone una multa a
un conductor) o de forma indirecta o suave (un agente de policía aconseja
a un automovilista). Además, la coerción tiene incidencias en los ciudadanos
afectados, bien en su comportamiento, ya que limita su autonomía, bien a tra-
vés de la presión en su entorno. La interrelación entre estas dos dimensiones
(coerción directa o indirecta/coerción individuo o entorno) permite destacar
entre cuatro tipos de políticas públicas: política regulatoria, política distributi-
va, política redistributiva y política constitucional. La política regulatoria con-
siste en dictar normas autoritarias de obligado cumplimiento que restringen el
comportamiento de los ciudadanos. Por tanto, en esta acción pública se ejerce
una coerción directa y se limitan, además, las libertades individuales de los
afectados. La política distributiva implica la concesión de una autorización a
ciertos casos particulares que reúnan una serie de condiciones. El ciudadano
se verá entonces beneficiado por una acción pública, al concedérsele una serie
de privilegios que lo eximen del cumplimiento de la norma general. La política
redistributiva conlleva una redistribución de la riqueza entre amplios grupos o
clases sociales. El Estado fija las condiciones (edad, situación económica, etc.)
para que los ciudadanos se puedan beneficiar de una cobertura social, de ma-
nera que quienes cumplan con los requisitos tendrán el derecho de solicitarla.
La política constitucional o de ordenación del sistema define las reglas del juego
político, como en el caso de las reformas constitucionales o institucionales de
un país.
4. EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO MODELO DE

ANÁLISIS
La política pública se puede interpretar también como un proceso; es decir, como
un flujo continuo de acción que se destina a solventar un problema definido políti-
camente como colectivo en un momento determinado. Desde este punto de vista, la
política pública se concibe como un sistema de acción dinámico, en permanente mo-
vimiento, que opera en un contexto socio-político específico. Partiendo de esta con-
cepción procesal de política pública, diversos autores han ido construyendo a lo largo
del tiempo su propio modelo de análisis, sustentado en un esquema de fases o etapas,
para aproximarse con una cierta lógica y racionalidad al estudio de las políticas públi-
cas. Estos marcos analíticos han sido catalogados de diferente manera: “el ciclo de las
políticas públicas” (May y Wildavsky, 1978), “modelo secuencial” (Anderson, 1975),
“modelo por etapas” y “enfoque del libro de texto” (Nakamura, 1987). A pesar de
ello, el término “ciclo de las políticas públicas” ha sido el que ha obtenido una mayor
popularidad entre los académicos. Por ello, se utiliza para dar nombre a este apartado
del capítulo, aunque a lo largo del mismo se recurra también a los otros términos.
En palabras de Luis Aguilar (2000: 15), el ciclo de las políticas públicas o “la
noción de policy process es propiamente un dispositivo analítico, intelectualmente
construido, para fines de modelación, ordenamiento, explicación y prescripción de
una política (…). Las etapas del proceso denotan sólo los componentes lógicamente
necesarios e interdependientes de toda política, integrados a la manera de proceso,
y de ninguna manera eventos sucesivos y realmente separables”. Por ello, el proceso
de las políticas públicas debe entenderse como un continuum, como “una cadena de
medios-fines que imbrica a todo el proceso y no como unas fases perfectamente dife-
renciadas y distintas” (Arenilla, 2000).
4.1. Fases o etapas del ciclo de las políticas públicas

La enumeración de las etapas o fases que componen el ciclo de vida de una
política pública suele variar de un autor a otro (véase Tabla 3), por lo que existen
múltiples modelos analíticos, cuya descripción sobrepasaría con creces el conte-
nido de este capítulo. Por ello, la Tabla 3 sólo recoge aquellos autores y marcos
secuenciales que, por su carácter primigenio, pueden haber servido de inspiración
y de fundamento teórico para el desarrollo de otros enfoques posteriores.
Harold D. Lasswell fue el primero en proponer un modelo para orientar y

racionalizar el análisis de las políticas públicas, aunque focalizado en el proceso
de adopción de decisiones. En 1956, en su obra The Decision Process: Seven
Categories of Functional Analysis destacó que el proceso de decisión se estruc-
turaba en siete funciones: inteligencia (información, predicción, planificación);
recomendación (promoción de las alternativas políticas); prescripción (promul-
gación de reglas generales); invocación (caracterización provisional de conductas
de acuerdo con prescripciones y demandas de aplicación); aplicación (puesta en
obra de la política); evaluación (evaluación del éxito o fracaso de una política); y
terminación (una vez finalizada la política en cuestión, se formulan prescripciones
o medidas a ser tenidas en cuenta en futuros marcos teóricos).
Tabla 3: Enfoques académicos sobre las etapas del ciclo de las políticas públicas
Autor Fases o etapas

Harold D. Lasswell (1956) – Inteligencia
– Recomendación
– Prescripción
– Invocación
– Aplicación
– Terminación
– Evaluación
Charles Jones (1970) – Percepción
– Definición
– Organización
– Representación
– Formulación
– Legitimación
– Aplicación
– Reacción
– Evaluación
Garry D. Brewer (1974) – Iniciación
– Estimación
– Selección
– Implementación
– Evaluación
– Terminación
James Anderson (1975) – Agenda
– Formulación
– Adopción de la política
– Implementación
– Evaluación
Judith V. May – Fijación de la agenda

Aaron B. Wildavsky (1978) – Análisis de la cuestión
– Implementación
– Evaluación
– Terminación
Fuente: Elaboración propia a partir de Anderson (1975), Brewer (1974), Jones (1970), Lasswell (1956) y May y
Wildavsky (1978).
A partir de los años setenta del siglo pasado comienzan a proliferar nuevos enfo-
ques analíticos de vertiente procesal entre los que se distinguen, por sus aportaciones
a la disciplina y por su mayor reconocimiento académico, cuatro de ellos. En 1970,
Charles Jones publicaba An introduction to the study of Public Policy, introducien-
do un nuevo marco teórico o encuadre (framework) para analizar el proceso de las
políticas, que se desglosaba en cinco etapas: la identificación de un problema, la for-
mulación de soluciones, la toma de decisión, la puesta en marcha del programa y la
evaluación de la acción. Unos años más tarde, Garry D. Brewer (1974), alumno de
Lasswell en la Universidad de Yale, propuso un nuevo listado de fases, enunciando
seis: la iniciación, la estimación, la selección, la implementación, la evaluación y la ter-
minación1. En 1975, James Anderson editó un libro titulado Public Policymaking en
el que destacó que el modelo secuencial estaba compuesto por cinco etapas: la agen-
da (aquellos problemas, entre muchos, que reciben la atención de los funcionarios
públicos), la formulación (desarrollo de propuestas de cursos de acción aceptables y
pertinentes para tratar el problema), la adopción de la política (elección y legitima-
ción de un curso de acción), la implementación (aplicación del curso de acción por
la maquinaria estatal) y la evaluación (esfuerzos gubernamentales para determinar
cuándo la política pública ha sido efectiva o no). Por último, en el año 1978, Judith
V. May y Aaron B. Wildavsky publicaron The Policy Cycle, una obra clave porque
su título se ha incorporado al vocabulario científico, convirtiéndose en un término de
referencia para denominar el modelo secuencial de análisis de las políticas públicas.
En su monografía, estos autores especificaron que el ciclo de las políticas públicas
estaba integrado por cinco fases: la fijación de la agenda, el análisis de la cuestión, la
implementación, la evaluación y la terminación.
Las diferentes perspectivas académicas sobre la estructura que debe tener el
modelo por fases suelen coincidir en dos etapas: la implementación (o la aplica-
ción) y la evaluación. Sin embargo, sus divergencias se focalizan en la concreción
de los procesos anteriores a la puesta en práctica de las políticas, así como en la
fase de terminación. En este libro, se ha optado por un modelo analítico integrado
por cinco fases: la formación de la agenda (proceso de inclusión de un problema
1
Garry D. Brewer vuelve a hacer referencia a estas etapas en una publicación posterior (1983),
que realiza junto Peter DeLeon: The Foundations of Policy Analysis.
en la agenda gubernamental), la formulación (proceso de adopción de decisiones

que implican la búsqueda y la selección de alternativas de solución para afrontar
y solventar un problema), la implementación (proceso de puesta en práctica de la
política pública), la evaluación (proceso de comprobación de la eficacia, eficiencia
y efectividad de la política) y la terminación (proceso de conclusión de algunos
aspectos de la política —programas, etc.—). La profundización teórica en cada
una de estas etapas se llevará a cabo en los capítulos siguientes2.
4.2. Ventajas e inconvenientes del ciclo de las políticas públicas

En términos generales, el ciclo de las políticas públicas es un modelo benefi-
cioso porque aporta una estructura analítica relativamente simple que ayuda a
reducir la complejidad de los entornos en que se desenvuelven y desarrollan las
acciones públicas.
Sin embargo, algunos estudiosos de las políticas públicas, como Peter John
(1998), Robert Nakamura (1987), y Paul A. Sabatier y Hank C. Jenkins-Smith
(1993), han puesto de manifiesto cómo el modelo secuencial adolecía también de
una serie de limitaciones. A continuación, se exponen las críticas más significati-
vas (algunas de ellas interconectadas), así como aquellas razones que, en su caso,
pueden llegar a justificar su desestimación.
a) Crítica 1. El modelo cíclico no es un paradigma (Nakamura, 1987). Efectiva-
mente, el ciclo de las políticas públicas no es un paradigma teórico, ni preten-
de serlo, ya que su única finalidad es aportar un marco analítico que ayude a
guiar la actividad académica y la investigación de las políticas públicas.
b) Crítica 2. La sobrestimación de la naturaleza racional del proceso, ya que
las políticas públicas no responden, en la práctica, a un modelo mecánico
y lineal (Saetren, 2005). Como destaca Luis Aguilar (2000), “rara vez el
proceso está bien estructurado”, ya que “el proceso decisorio del gobierno”
suele caracterizarse por ser “inestable” o estar “mala o laxamente estructu-
rado”. Por lo tanto, este modelo sólo muestra una trayectoria posible y apli-
cable al estudio de las políticas públicas, aunque esto no quiere decir que
cada unidad analítica (política pública) deba ajustarse al mismo recorrido y
que una fase conduzca a la otra, porque, en la práctica, “las etapas pueden
sobreponerse y suponerse unas a las otras, condensarse alrededor de una
2
En concreto, los capítulos que analizan en profundidad cada una de las fases del ciclo analítico
de las políticas públicas son los siguientes: capítulo 2 (La formación de la agenda como punto
de partida de las políticas públicas), capítulo 3 (La formulación de las políticas públicas), capí-
tulo 4 (La implementación de las políticas públicas), capítulo 5 (La evaluación de las políticas
públicas) y capítulo 6 (La terminación de las políticas públicas).
de ellas, anticiparse o atrasarse, repetirse”. En consecuencia, “la separación

analítica no debe ser confundida con una separación real” (Aguilar, 2000),
sobre todo porque las políticas públicas se desenvuelven en entornos com-
plejos e interrelacionados que son difíciles de delimitar.
c) Crítica 3. El interpretar el modelo por etapas como un modelo causal (Sa-
batier y Jenkins-Smith, 1993). Esta crítica se sustenta en una interpreta-
ción inadecuada del modelo por etapas. Más que nada porque el ciclo de
las políticas públicas no se concibe para establecer relaciones causa-efecto,
sino para mostrar cómo se desarrolla realmente el proceso de las políticas
públicas. Por lo tanto, la finalidad de este marco secuencial no es predecir,
sino servir como instrumento analítico para describir y explicar las políticas
públicas.
d) Crítica 4. La idea de etapas confunde más que lo esclarece, ya que la política
pública es un continuo (John, 1998: 37). El ciclo de las políticas públicas se
sustenta en el concepto de política pública como un proceso, lo que significa
que sí tiene en cuenta la idea de continuum. Por ello, el modelo por etapas
no representa una estructura confusa de la realidad, sino que se distingue
por ser una herramienta analítica que permite aproximarse al objeto de
estudio mediante la aplicación de diversos enfoques teóricos, variables e
indicadores que pueden ayudar a conocer, en profundidad, cada una de las
etapas o fases, y a obtener una visión integrada del proceso de las políticas
públicas.
e) Crítica 5. La metáfora de las etapas sufre de un enfoque legalista, de arriba
hacia abajo (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993). El sesgo top-down y legal se
encuentra claramente difuminado en la práctica, sobre todo porque el mo-
delo por etapas es una herramienta descriptiva de la realidad y, por lo tanto,
se caracteriza por su flexibilidad y adaptación al contexto. En la actualidad,
los actores político-administrativos han dejado de tener un rol monocéntri-
co en el abordaje de los asuntos públicos. En consecuencia, los actores so-
ciales, como destinarios de las acciones o medidas gubernamentales, suelen
intervenir también, en mayor o menor medida, en cada una de las etapas del
proceso de las políticas públicas (formulación, implementación y/o evalua-
ción). De este modo, la praxis del modelo secuencial conduce a que se tenga
no sólo que recurrir al enfoque top-down (de arriba hacia abajo), sino tam-
bién al bottom-up (de abajo hacia arriba), trasladando el punto de partida
del análisis del proceso de las políticas públicas de las instituciones político-
administrativas al entorno en el que se origina el problema a solventar y en
el que se visualizan las necesidades y preferencias de los ciudadanos.
f) Crítica 6. El modelo no proporciona una base clara para probar hipótesis
empíricas (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993). Los fundadores de este marco
analítico no lo idearon como una herramienta para verificar hipótesis for-

males, sino que lo concibieron como un instrumento interpretativo, como
una “heurística, en sí” (DeLeon, 1997: 10).
g) Crítica 7. Este marco analítico subraya inadecuadamente el ciclo de las po-
líticas como unidad temporal de su análisis, por lo que no tiene en cuenta
el sistema de relaciones intergubernamentales (Sabatier y Jenkins-Smith,
1993). Esta afirmación carece de consistencia, ya que el modelo secuencial
se puede utilizar para conocer cómo interactúan los gobiernos de diferentes
ámbitos territoriales (estatal, regional y local) en el proceso de las políticas
públicas. Por ejemplo, a la hora de analizar la política de educación espa-
ñola se indagará sobre cuál es el papel que ejerce el gobierno nacional en
su formulación y las Comunidades Autónomas en su implementación, por
lo que el modelo secuencial puede aportar una información relevante sobre
las competencias asumidas por cada nivel de gobierno (perspectiva estática
o institucional), así como sobre las relaciones mantenidas entre ellos en el
proceso de las políticas (perspectiva dinámica o intergubernamental)3.
h) Crítica 8. El modelo secuencial no es un instrumento adecuado para inte-
grar y sustentar la investigación y la enseñanza (Sabatier y Jenkins-Smith,
1993). En sentido contrario, el modelo cíclico es una herramienta válida
para analizar la complejidad del proceso de las políticas públicas. Además,
por ser un marco que permite simplificar la realidad, tiene unas importan-
tes cualidades didácticas que facilitan sobremanera el aprendizaje de este
objeto de estudio. Es más, los beneficios pedagógicos del modelo le han
otorgado el calificativo de “enfoque del libro de texto” (Nakamura, 1987).
A pesar de las controversias académicas, el ciclo de las políticas públicas o el esque-
ma por etapas del proceso de las políticas continúa siendo una “heurística valiosa”
(DeLeon, 1997), sobre todo porque ayuda a desmenuzar y estructurar con una cierta
lógica una realidad compleja, dinámica y diversa, que se encuentra sujeta a fenóme-
nos contingentes y caóticos. Además, otro de los aspectos positivos de este modelo
es haber aportado un lenguaje teórico o un vocabulario científico común, altamente
aceptado entre los académicos —incluso entre sus detractores— y los profesiona-
les, para el análisis de las políticas públicas (p. ej., las metáforas de formación de la
agenda, formulación, implementación y evaluación). Por último, el modelo secuencial
permite utilizar y combinar diversos enfoques teóricos (p. ej., las teorías de la elección
pública, del nuevo institucionalismo, del marco de coaliciones promotoras, de redes
de políticas, etc.) y variables analíticas en cada una de las etapas del ciclo, por lo que
favorece la obtención de una visión de conjunto de la política pública.
3
A este respecto, véanse las políticas públicas analizadas en el Bloque II “La práctica de las
políticas públicas. Estudios de caso” de este libro.
5. VARIABLES ANALÍTICAS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

El ciclo de las políticas públicas, como modelo analítico, permite la aplicación
de múltiples variables explicativas en el proceso secuencial. En particular, en este
apartado se analizan las principales variables independientes (las instituciones,
los actores y los recursos) y algunas variables dependientes, que ayudan a indagar
en aquellos productos (p. ej., plan de acción, acto de implementación, etc.) que se
vinculan a cada fase de las políticas públicas.
5.1. Instituciones
Las instituciones son las “reglas del juego de una sociedad” (North, 2006). En
el análisis de las políticas públicas “las instituciones importan” porque ayudan
a conocer, desde un enfoque normativo, cuál es el marco institucional que rige y
da sustento legal a la política pública y que, por lo tanto, condiciona el compor-
tamiento de los diferentes actores participantes en los procesos de elaboración y
desarrollo de la misma. En el mismo sentido, James G. March y Johan P. Olsen
(defensores de la teoría del nuevo institucionalismo) señalaron en su famosa obra
El redescubrimiento de las instituciones cómo las instituciones “cambian la distri-
bución de los intereses políticos, recursos y reglas, creando nuevos actores e iden-
tidades, proveyendo a los actores de criterios de éxito y de fracaso, construyendo
reglas de comportamiento adecuado y dotando a ciertos individuos, y no a otros,
de autoridad y otros tipos de recursos” (March y Olsen, 1997: 258).
De este modo, como resume Guy Peters (2003: 36-37), las instituciones se
caracterizan por cuatro aspectos principales. El primero y más importante es que
una institución es, de alguna manera, un rasgo estructural de la sociedad y/o
forma de gobierno. Por tanto, una institución trasciende a los individuos e impli-
ca a grupos de individuos a través de cierto conjunto de interacciones pautadas
que son predecibles, según las relaciones específicas que existen entre los acto-
res. Una segunda característica es que la institución mantiene un cierto grado de
estabilidad a lo largo del tiempo. El tercer rasgo es que la institución afecta al
comportamiento individual, por lo que restringe, de manera formal o informal,
las conductas de sus miembros, de manera que existe una dependencia recíproca
entre instituciones y actores. Esta vinculación implica que los comportamientos
de los actores institucionales se vean limitados por el marco institucional y que,
al mismo tiempo, los actores se conviertan en agentes del cambio, que influyan en
la evolución institucional. Por último, entre los miembros de una institución debe
haber cierto sentido de valores compartidos, una cultura común.
En consecuencia, las instituciones, como variable explicativa de las políticas
públicas, ayudan a dar respuesta a algunas cuestiones, entre otras, las siguientes:
¿qué tipo de lógica orienta las decisiones de los diferentes actores, la lógica de
lo adecuado, porque su conducta se ajusta a las reglas del juego o a los procedi-
mientos establecidos, o la lógica de la elección racional, porque sus motivaciones
son utilitaristas e intentan satisfacer sus intereses particulares?; ¿cuáles son las
restricciones, límites y condicionantes que impone el marco institucional en el que
se desarrolla la política pública?; ¿qué espacios institucionales se crean para favo-
recer la interacción de los actores públicos y privados en el proceso de las políticas
públicas?; ¿qué actores privados pueden acceder a los órganos decisorios de las
políticas públicas?; ¿cuáles son las reglas que fijan el acceso a los recursos y a qué
tipo de actores beneficia o perjudica?; etcétera.
5.2. Actores
Los actores son aquellos sujetos, personas físicas o jurídicas, que se encuentran
implicados, de algún modo, en el proceso de las políticas públicas. En las polí-
ticas públicas intervienen dos tipos de actores: los actores públicos y los actores
privados.
Los actores públicos son aquellos que pertenecen al entorno político-admi-
nistrativo; es decir, se encuentran vinculados institucionalmente a la estructura
organizativa del Gobierno y/o de la Administración Pública. Estos actores suelen
participar, en mayor o menor medida, en todas las etapas del proceso de las po-
líticas públicas. Sin embargo, tienen un papel más visible en determinadas fases.
Por ejemplo, los actores pertenecientes a la Administración Pública suelen tener
un rol más activo en la implementación y ejecución de las políticas públicas, aun-
que pueden intervenir también en la fase de formulación, ejerciendo la función de
apoyo a la toma de decisiones.
Los actores privados son aquellos individuos y grupos organizados (o no) que
forman parte de la sociedad. En el análisis de esta variable se pueden tener en
cuenta dos enfoques no excluyentes, por lo que pueden aplicarse de manera con-
junta a la hora de investigar una política pública: el enfoque actores privados-
participantes y el enfoque actores privados-destinatarios.
Por un lado, la dimensión actores privados-participantes tiene como objetivo
el analizar los actores privados que intervienen, en mayor o menor medida, en
algún momento del proceso de las políticas públicas (formación de la agenda,
formulación, implementación y/o evaluación), por lo que esta perspectiva ayuda
a responder a las cuestiones siguientes: ¿quién interviene?, ¿qué rol desempeña?,
¿en qué fase participa?, ¿cuándo interviene?, ¿qué tipo de recursos aporta en el
proceso?, ¿cómo interactúa con los actores públicos?, etcétera. Desde esta pers-
pectiva, entre el conjunto de actores que pueden llegar a participar en el proceso
de las políticas públicas destacan los partidos políticos, los grupos de presión, las
organizaciones no gubernamentales, la opinión pública, los medios de comunica-

ción, los movimientos sociales y los lobbies.
Por otro lado, la dimensión actores privados-destinatarios permite aproximar-
se al estudio de aquellos actores sociales que son receptores directos o indirectos
de las políticas públicas. En este enfoque se diferencian cuatro categorías de acto-
res privados (Knoepfel et al., 2007): los grupos objetivo (individuos y grupos cuyo
comportamiento se considera, políticamente, la causa (in)directa del problema
que la política pública intenta solventar); los beneficiarios finales o beneficiarios
directos (personas o grupos que sufren los efectos negativos del problema, por lo
que la eficacia de la política pública puede mejorar su situación); los beneficiarios
indirectos (sujetos y grupos a quienes no se destina de manera directa la política
pública, pero cuyo desarrollo modifica positivamente su situación); y los afec-
tados (sujetos y grupos a los que no se destina directamente la política pública,
aunque su puesta en práctica produce una serie de impactos negativos en su situa-
ción). Desde esta perspectiva, la investigación intenta solventar los interrogantes
siguientes: ¿quiénes son los destinatarios?, ¿a qué grupo pertenecen?, ¿qué benefi-
cios obtienen de la política pública?, ¿cuándo los reciben?, etcétera.
5.3. Recursos
Los recursos son aquellos elementos que aportan valor a las etapas o fases de
las políticas públicas, por lo que refuerzan la viabilidad de las políticas públicas
y, por lo tanto, contribuyen a que éstas puedan cumplir sus objetivos y alcanzar
los resultados esperados. Entre ellos destacan los siguientes: la organización, los
recursos humanos, los recursos económicos o financieros y la información.
La organización es un factor clave, ya que hace referencia a la estructura orga-
nizativa que se crea o modifica para implementar la política pública. En su diseño
orgánico se decidirá cuál es el sistema formalizado de puestos, así como la forma
de acceso a los mismos. Además, es importante resaltar que la estructura organi-
zativa aglutina también otros recursos (humanos, presupuestarios, etc.).
Los recursos humanos son el personal que interviene, de algún modo, en el
desarrollo de las políticas públicas, y que garantiza, en cierta medida, el buen
cumplimiento de las mismas. La aproximación al estudio de esta variable se debe
hacer tanto desde una perspectiva cuantitativa (número de recursos humanos)
como cualitativa. En este último supuesto, se debe verificar cuál es el perfil profe-
sional del personal que participa en las políticas públicas, independientemente de
su procedencia (pública o privada), con la finalidad de saber cuáles son sus capa-
cidades, habilidades y competencias y, en consecuencia, si aporta valor al proceso.
Los recursos económicos son un condicionante fundamental para que se pue-
dan llevar a cabo las acciones públicas. Esta variable es fácilmente mensurable
debido a que se puede cuantificar mediante la consulta de los presupuestos anua-

les, aunque en el caso español se plantean algunas dificultades analíticas debido a
que las partidas presupuestarias se clasifican según la naturaleza del gasto y no de
manera funcional. Por otro lado, no se debe obviar que los recursos económicos
también pueden proceder de actores privados.
La información es un recurso estratégico fundamental, sobre todo porque se
asocia al conocimiento. El conocimiento sobre los aspectos organizativos, presu-
puestarios, técnicos, junto con todos aquellos asociados al ámbito político-ad-
ministrativo (información interna) y/o el conocimiento sobre el contexto socio-
político al que se vincula el problema a solventar (información externa) dota a
los actores públicos o privados de una capacidad considerable de influencia en
algunas de las fases de las políticas públicas. Prueba de ello es que en la fase de
formulación de una política, además de intervenir los políticos y los técnicos de
la Administración, a veces se debe contratar a un agente externo (p. ej., una con-
sultoría o un experto académico) para que realice un informe sobre una situación
determinada, cuya información es primordial para adoptar la decisión. Por otro
lado, el mal uso de este recurso puede llevar consigo que se produzcan también
una serie de desajustes en el proceso de las políticas públicas, fruto de la mani-
pulación o filtración intencionada de la información por parte de ciertos actores
públicos y/o privados.
Los recursos citados no tienen por qué encontrarse todos disponibles en el
entorno político-administrativo. Es más, en el contexto actual de crisis económica
y financiera, donde las demandas sociales continúan creciendo de manera impa-
rable y diversa, a pesar de la escasez de recursos estatales, los gobiernos y admi-
nistraciones públicas han tenido que recurrir necesariamente a la captación de re-
cursos del ámbito privado para poder seguir desarrollando sus políticas públicas
y prestando sus servicios a los ciudadanos. De este modo, se ha ido imponiendo
una nueva forma de gestionar los asuntos públicos en donde “el protagonismo
recae en las necesidades sociales” (Mendoza y Vernis, 2008), ya que lo importante
no es quién interviene en la resolución del problema sino que éste se solvente para
lograr una mayor eficacia social (Pastor Albaladejo y García Solana, 2012).
5.4. Otras variables analíticas

Además de las variables independientes enunciadas en el epígrafe anterior, al-
gunos teóricos de esta disciplina (Knoepfel et al., 2007; Subirats et al., 2008)
destacan también otros factores analíticos que permiten indagar en los productos
derivados de las políticas públicas. En concreto, como se puede observar en la
Tabla 4, estas variables dependientes ayudan a analizar seis productos que se vin-
culan a diferentes fases del ciclo de las políticas públicas:
a) Variables analíticas en la fase de formación de agenda. El producto de esta

fase es la definición política del problema público, lo que significa que para
llegar a esta definición oficial se ha tenido que “delimitar la probabilidad,
tipo y alcance de su solución” (Aguilar, 2000: 30). Algunos de los indica-
dores de valoración de la definición de un problema son: la intensidad, el
perímetro, la novedad, la urgencia, el número de causas que producen el
problema y la interdependencia en relación con otros problemas.
La intensidad del problema mide el “grado de importancia que se da a las
consecuencias de un problema” (Subirats et al., 2008: 134), por lo que se
pueden identificar problemas serios (dignos de tomarse en consideración
por los efectos negativos que producen) o pseudoproblemas (problemas
poco significativos y que no requieren de una intervención inmediata).
El perímetro del problema valora cuál es “la extensión (o el alcance) de sus
efectos negativos sobre los diferentes grupos sociales afectados, la localiza-
ción geográfica de tales efectos negativos y el desarrollo del problema en
el tiempo” (Knoepfel et al., 2007: 29). En este caso, se pueden distinguir:
problemas percibidos como “claramente delimitados/concentrados”, pro-
blemas percibidos como “carentes de fronteras/difusos”, problemas cuyo
perímetro evoluciona rápidamente y problemas cuyo perímetro evoluciona
lentamente (Subirats et al., 2008: 135).
La novedad es una variable que ayuda a conocer si el problema es nuevo
(reciente) o crónico (antiguo). Además, este factor es determinante para su
inclusión en la agenda gubernamental, sobre todo porque un problema nue-
vo movilizará más fácilmente a la opinión pública.
La urgencia determina si estamos ante un problema que requiere intervención
inmediata o no. Existen situaciones extremas que necesitan de una atención
urgente, como los problemas provocados por los ataques terroristas.
La variable causal permite indagar si el problema se produce por una causa
(problemas monocausales) o por varias causas (problemas multicausales).
La interdependencia de un problema es un indicador para verificar si nos
encontramos con un problema aislado o con problemas yuxtapuestos.
b) Variables analíticas en la fase de formulación de la política pública. En esta
etapa se generan dos productos: el programa político-administrativo (PPA)
y el acuerdo político-administrativo (APA).
El PPA se puede definir como el programa que recoge “el conjunto de nor-
mas y actos reglamentarios que los parlamentos, gobiernos y los organis-
mos o autoridades a cargo de la implementación consideran necesarios para
la posterior aplicación de una política pública” (Subirats et al., 2008: 152).
Para valorar PPA se proponen tres dimensiones analíticas (Knoepfel et al.,
2007): el grado de concreción de sus elementos, los niveles de gobierno que

involucra y el contenido. En función del grado de concreción de sus elemen-
tos, el PPA puede ser un programa detallado (si contempla una reglamen-
tación abundante en la mayoría de sus elementos constitutivos —objetivos,
medidas operativas, elementos evaluativos, APA y elementos procedimenta-
les— o si tiene un grado de concreción muy elevado) o un programa marco
(cuando tiene un nivel de concreción débil o sólo contempla un número
limitado de elementos sustantivos —los objetivos, las medidas operativas
y los elementos evaluativos—). Si se tienen en cuenta los niveles de gobier-
no, el PPA puede ser centralizado (cuando la mayor parte de su desarrollo
recae en el nivel nacional de Gobierno) o descentralizado (cuando la imple-
mentación se ejerce por los gobiernos regionales y/o locales). Respecto al
contenido, se puede considerar sustancial (cuando se priorizan los objetivos
y los elementos operativos y evaluativos) o institucional (cuando el peso se
sustenta en los elementos procedimentales y en el APA).
El APA “fija las competencias, las responsabilidades y los principales re-
cursos de los actores públicos para la ejecución del PPA” (Knoepfel et al.,
2007: 30). Para valorar el funcionamiento de un APA se pueden utilizar
los parámetros siguientes: el número y el tipo de actores (quién interviene
—actor público y/o privado— y cuántos actores participan —monoactoral
o pluriactoral—); el grado de coordinación horizontal (APA integrado —
alta coordinación horizontal— o APA fragmentado —poca coordinación
horizontal—); el grado de coordinación vertical (APA integrado —los dife-
rentes niveles de gobierno comparten las competencias legislativas y regla-
mentarias, así como la implementación— o APA atomizado —cuando los
niveles subnacionales disponen de una autonomía amplia para programar y
ejecutar la política pública—); el grado de centralismo de los actores clave
(APA centralizado — existen uno o varios actores dominantes que detentan
el poder y el control— o APA igualitario —existe un equilibrio entre acto-
res—; y el grado de politización (APA politizado —predominan los actores
políticos— o APA burocrático —predominan los actores burocráticos—).
c) Variables analíticas en la fase de implementación. Los dos productos aso-
ciados a esta fase son: los planes de acción (PA), “el conjunto de decisiones
consideradas como necesarias para la producción coordinada y puntual de
productos, servicios o prestaciones administrativas (outputs) y que, en de-
terminadas circunstancias, pueden haberse parcialmente establecido en el
PPA” (Subirats et al., 2008: 192); y los actos de implementación (outputs),
que se caracterizan por ser el principal instrumento de contacto entre la
Administración Pública y la sociedad, ya que crean una relación directa y
específica entre el actor que ejerce la implementación y los ciudadanos (p.
ej., imposición de una multa o una sanción, el servicio de becas, el servicio

de transporte, etc.).
En relación con el PA, se destacan cuatro variables analíticas que son
complementarias: el grado de formalidad (PA explicíto —cuando se de-
clara oficial y se difunde entre todos los actores públicos y privados
implicados— o PA implícito —cuando no se difunde lo que puede aca-
rrear problemas en su cumplimiento eficaz—); el grado de apertura (PA
abierto —cuando el contenido del plan es fruto de un proceso de debate
y de deliberación en el que han participado actores públicos y priva-
dos— o APA cerrado —el contenido del plan se ha fijado por los acto-
res políticos o administrativos—); el grado de discriminación respecto a
las dimensiones temporal, geográfica o social (PA embudo —altamente
discriminatorio— o PA regadera —poco discriminatorio—); el grado de
(re)estructuración (PA selectivo —se formalizan las interacciones entre
los actores responsables de la implementación— o PA no selectivo —no
se fija ninguna regla organizativa ni procedimental para los actores de
la implementación—); y el nivel de claridad en la asignación de recursos
(valoración de si el PA formula de manera explícita qué recursos dispo-
nibles se utilizarán y para qué campos de acción prioritarios).
En el análisis empírico de los actos de implementación o de ejecución se
pueden tener en cuenta los indicadores siguientes (Knoepfel et al., 2007:
35-36): el perímetro de los actos de implementación finales (se valora si
los actos que se producen se ajustan a las previsiones del PA, teniendo
en cuenta su perímetro temporal, ¿cuándo se llevan a cabo los actos?,
y espacial, ¿en qué lugares o ámbito geográfico se aplican los actos?);
el contenido institucional (se analiza si se han creado o no mecanismos
institucionales de control o seguimiento —p. ej., un Observatorio de
Servicios Públicos— con la finalidad de valorar si los outputs tienen ma-
yor o menor contenido institucional); el nivel de formalidad jurídica de
las acciones (se comprueba si los actos de implementación son formales
—p. ej., realización de una inspección sanitaria— o informales —p. ej.,
una llamada de teléfono para notificar un asunto al usuario de un ser-
vicio—); el carácter de las acciones (se verifica si las acciones tiene un
carácter intermedio, porque no trascienden a los grupos objetivo —p.
ej., actos internos de la Administración Pública— o un carácter final,
porque se destinan directamente a los grupos-objetivo); la coherencia
de los actos pertenecientes a una misma política (se observa si los actos
que se producen en una misma política pública resultan más o menos
coherentes); y la coordinación con los actos de otras políticas públicas
(se valora el grado de coordinación entre los actos de diferentes políticas
públicas).
d) Variables analíticas en la fase de evaluación. En esta fase, el principal

producto son los enunciados evaluativos de los efectos de las políticas
públicas. En este caso, se hace un breve recorrido por las variables ana-
líticas, ya que la mayor parte de ellas se abordan con mayor detalle en
otro capítulo de este libro4.
Una de las dimensiones a tener en cuenta son los criterios de evaluación
de los efectos con la finalidad de conocer si la política pública ha sido
eficaz (si se han cumplido los objetivos), eficiente (si los recursos inverti-
dos han permitido o no alcanzar los objetivos) y/o efectiva (si la política
ha producido los impactos esperados).
Otro de los parámetros analíticos es el momento de la evaluación, ¿cuán-
do se realiza la evaluación? En este supuesto, se debe comprobar si la
evaluación se realiza antes de que la política se ponga en marcha (eva-
luación ex ante), si se lleva a cabo durante su ejecución (evaluación de
proceso) o tras su finalización (evaluación ex post).
El grado de oficialidad de la evaluación ayuda a valorar si ésta ha sido
impulsada y enunciada formalmente por los actores institucionales, lo
que acrecentará las posibilidades de ser tomada en cuenta, o si se ha
realizado de manera independiente o informal por alguna consultoría o
universidad.
Por último, teniendo en cuenta la finalidad, la evaluación se puede ca-
talogar de conclusiva (cuando los enunciados evaluativos presentan un
balance de los logros de la política) o formativa (cuando los enunciados
evaluativos presentan algunas propuestas para mejorar la política).
4
Véase capítulo 5 (La evaluación de las políticas públicas).
Tabla 4. Variables dependientes para analizar las políticas públicas
Fase o etapa Producto Variables analíticas

Formación de la Definición del pro- – Intensidad (problema serio o pseudoprob-
agenda blema público lema)
– Perímetro (problema delimitado/concen-
trado, problema carente de fronteras/difuso,
problema de evolución rápida y problema de
evolución lenta)
– Novedad (problema nuevo o crónico)
– Urgencia (problema urgente o no urgente)
– Causas que producen el problema (problema
monocausal o multicausal)
– Interdependencia (problema aislado o yux-
tapuesto)
Formulación Programa político- – Detalle o concreción (detallado o marco)
administrativo (PPA) – Niveles de gobierno (centralizado o descen-
tralizado)
– Contenido (sustancial o institucional)
Acuerdo político- – Número y tipo de actores (monoactoral o plu-
administrativo (APA) riactoral/ actores públicos y/o privados)
– Grado de coordinación horizontal (integrado
o fragmentado)
– Grado de coordinación vertical (integrado o
atomizado)
– Grado de centralidad de los actores clave
(centralizado o igualitario)
– Grado de politización (politizado o burocráti-
co)
Implementación Planes de acción – Grado de formalidad (explícito o implícito)
– Grado de apertura (abierto o cerrado)
– Grado de discriminación (embudo o regade-
ra)
– Grado de (re)estructuración (selectivo o no
selectivo)
– Nivel de claridad en la asignación de recur-
sos
Actos de implemen- – Perímetro
tación – Contenido institucional (outputs con mayor o
menor contenido institucional)
– Formalidad de las acciones (actos formales o
informales)
– Carácter final de las acciones (actos interme-
dios o finales)
– Coherencia (acciones con mayor o menor co-
herencia)
– Coordinación con los actos de otras políticas
Evaluación Enunciados evaluati- – Criterios de evaluación de los efectos (efecti-

vos de los efectos de vidad, eficacia y eficiencia)
las políticas públicas – Momento de la evaluación (evaluación ex
ante, evaluación durante el proceso o evalua-
ción ex post)
– Oficialidad de la evaluación (enunciados for-
males o informales)
– Finalidad (enunciados conclusivos o formati-
vos)
Fuente: Elaboración propia a partir de Knoepfel et al. (2007) y Subirats et al. (2008).
Para finalizar este apartado sobre las variables analíticas de las políticas públicas,
es importante destacar que el capítulo 6 de esta obra ofrece una exposición detallada
de las variables independientes que se pueden utilizar para estudiar la fase termina-
ción de las políticas públicas y, además, propone un modelo analítico innovador para
investigar estos procesos5.
6. CONCLUSIONES
En este capítulo se ha indagado acerca de aquellos conceptos, modelos y va-
riables analíticas que aportan un conocimiento fundamental para aproximarse
al estudio de las políticas públicas. El abordaje de estas cuestiones ha permitido
extraer las conclusiones siguientes.
Primera. El definir qué es una política pública plantea múltiples dificultades
tanto semánticas (el término política tiene diversos significados) como académicas
(cada autor aporta una definición distinta de política pública).
Segunda. Las controversias académicas en torno al concepto de política pública
pueden verse contrarrestadas si se recurre a la clarificación de sus elementos cons-
titutivos: la presencia de actores institucionales; la identificación de un problema
que despierta el interés de las autoridades político-administrativas y, por ello, se
introduce en la agenda gubernamental para intentar solventarlo; la adopción de
decisiones dotadas de cierta racionalidad acompañadas de las medidas necesarias
para su ejecución; el propósito de cambiar u orientar los comportamientos o las
conductas de grupos de población específicos (grupos-objetivo), bien incidiendo
directamente en ellos o a través de su entorno; y la producción de impactos en el
sistema social y político, ya que las políticas no sólo aportan valores sociales, sino
que inciden también en la legitimidad del sistema político.
5
El capítulo 6 ofrece una exposición detallada de las variables que permiten indagar en la fase
de terminación de las políticas públicas, proponiendo, además, un modelo analítico innovador.
Tercera. A partir de los elementos constitutivos de las políticas públicas se pue-

de plantear un concepto omnicomprensivo e integrado del término, entendien-
do por política pública el conjunto de decisiones gubernamentales —legitimadas
institucionalmente— que implican la selección y el desarrollo (implementación)
de una serie de fines, objetivos, instrumentos y medidas de actuación, así como
la asignación y la movilización de una serie de recursos —humanos, materiales,
presupuestarios, etc.—, cuya finalidad es no sólo solventar o prevenir una situa-
ción definida como problemática, sino también orientar o modificar conductas y
cambiar o transmitir nuevos valores, por lo que contribuyen, de esta manera, a
transformar la sociedad, a garantizar la cohesión social y a dotar de legitimidad
al sistema político.
Cuarta. Las políticas públicas se pueden clasificar mediante la aplicación de
diferentes criterios: la autoridad institucional (p. ej., política nacional, política
regional, política local, etc.); el sector de intervención (p. ej., política de empleo,
política de seguridad, política medioambiental, etc.); los destinatarios (p. ej., po-
lítica de juventud, política de la tercera edad, etc.); la forma de elaboración (polí-
tica autoritaria o tecnocrática y política participativa); la existencia de previsión
o planificación (política anticipativa y política reactiva); el grado de innovación
(política innovadora, política mimética y política incrementalista); los beneficios
(política material y política simbólica); el contenido (política prescriptiva y polí-
tica operativa); y la coerción (política distributiva, política redistributiva, política
regulatoria y política constitucional).
Quinta. Uno de los modelos más utilizados en el análisis de las políticas públi-
cas es el “ciclo de las políticas”, también llamado “modelo secuencial” y “modelo
por etapas”. Este marco analítico parte de la interpretación de la política como
un proceso, como un conjunto secuencial de etapas o fases interrelacionadas, en
perpetuo movimiento, que se retroalimentan. Las fases que integran el ciclo de las
políticas suelen variar de un autor a otro. Sin embargo, en este libro se ha optado
por diferenciar cinco etapas, que se analizarán en los capítulos siguientes de esta
obra: la formación de la agenda, la formulación, la implementación, la evaluación
y la terminación.
Sexta. El ciclo de las políticas públicas ha despertado un gran debate académi-
co, sobre todo porque se ha considerado como un modelo lineal y poco consis-
tente científicamente. A pesar de sus críticas, algunas de ellas infundadas, como
se ha destacado en el epígrafe correspondiente, el modelo secuencial es uno de los
marcos analíticos más influyentes en el estudio de las políticas públicas. Desde
esta perspectiva, como señala Peter DeLeon (1997), debe concebirse como “una
heurística valiosa”, en el sentido de que aporta una buena estructura analítica
y un esquema sencillo para aproximarse a una realidad compleja y difícilmente
abarcable. A lo que se suma que su “enfoque de libro de texto”, al fraccionar el
fenómeno del proceso de las políticas públicas en etapas, facilita sobremanera el

aprendizaje teórico-práctico de este objeto de estudio.
Séptima. Existen múltiples variables para analizar las políticas públicas, entre
las que se destacan las variables independientes (las instituciones, los actores y
los recursos) y las variables dependientes, que permiten indagar en los productos
vinculados a las fases de las políticas públicas. Estos indicadores analíticos no se
deben interpretar como un modelo cerrado, sino que pueden verse modificados y
ampliados por otra serie de variables.
Por último, como se ha puesto de manifiesto desde el inicio de este capítu-
lo, los elementos conceptuales y analíticos que acompañan a cualquier disciplina
académica son construcciones científicas que sirven como mapa conductor para
investigar y comprender un objeto de estudio. Sin embargo, hay que tener en
cuenta que los fenómenos sociopolíticos son difíciles de encorsetar, por su varie-
dad y riqueza de matices. Aun así, la importancia de estos marcos conceptuales y
analíticos es incuestionable por sus aportaciones al conocimiento de la realidad.
Por ello, cuando se procede a estudiar una política pública se debe partir primero
de una conceptualización del caso a investigar (p. ej., definir qué es la política pú-
blica de empleo, qué es la política pública de medio ambiente, etc.) para después
elegir una estructura analítica que facilite la indagación en el fenómeno, mediante
la combinación de diversos enfoques teóricos y variables explicativas, por lo que,
en este sentido, el ciclo de las políticas públicas se convierte en un instrumento
claramente útil para conocer estos procesos y valorar, así, la acción gubernamen-
tal y los asuntos públicos.
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Capítulo 2
La formación de la agenda como punto de partida de
las políticas públicas
Roberto Losada Maestre

Profesor de Ciencia Política y de la Administración
Universidad Carlos III de Madrid
SUMARIO: 1. Introducción. 2. Los problemas y la agenda. 3. Tipos de agenda. 4. Considera-

ciones generales sobre la elaboración de la agenda. 5. La respuesta del modelo pluralista. 6. La
respuesta del modelo elitista. 7. Conclusiones. 8. Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
La acción política, como toda acción humana, tiene un propósito. De manera
general podría decirse que se trata de alcanzar, según el concepto metapolítico1
que decida aceptarse o en que se viva, bien un espacio de orden y verdad o bien un
espacio de seguridad o certidumbre para la vida colectiva. Sea cual sea el propósi-
to, siempre se hará necesario desarrollar una de entre varias acciones posibles. Es
decir, siempre se hará necesario decidirse por una acción frente a otras. Apréciese
que se habla de distintas opciones entre las que escoger y que, en ningún caso, se
encuentra quien de la decisión ha de hacerse cargo con la necesidad de actuar de
una única manera. Cuando no hay opciones no puede hablarse propiamente de
decisión2. La acción política es, por tanto, una toma de decisiones. Quien se apro-
xime a ella con un interés científico puede pararse a considerar quién puede o está
legitimado para tomar esas decisiones, o lo que es lo mismo, qué es lo que hace
que las decisiones adoptadas puedan ser impuestas. Puede pararse también a con-
siderar el procedimiento a través del cual se toman las decisiones y preguntarse
por los tiempos en que se adoptan, las formas de participación en las mismas, etc.
Pero también, y eso es lo que interesa en este capítulo, cabe interrogarse sobre una
1
Pueden distinguirse tres conceptos metapolíticos fundamentales: el azar (dominante hasta el
siglo XVII), el destino (que sustituye al anterior y llega hasta la década de los 60 del siglo pasa-
do) y el riesgo (hasta nuestros días). Para cada uno de ellos, el objeto de la política es distinto
(verdad, certidumbre y prevención respectivamente) y también lo es el modo en que se alcan-
zan las decisiones.
2
Tener una única opción excluye también la posibilidad de no actuar.
48 Roberto Losada Maestre
cuestión previa; sobre por qué hay que adoptar una decisión sobre algo concreto,
es decir, por qué un tema determinado se convierte en materia sobre la que se hace
necesario actuar en alguna forma.
No todos los asuntos, por el mero hecho de ser asuntos públicos, o que afectan
a más de un individuo, tienen que ser objeto de una decisión política. El número
de interesados no es un criterio, por sí mismo, determinante a la hora de asignar
la responsabilidad de la decisión. Sólo determinados asuntos pasan a convertirse
en asuntos políticos, o por decirlo de otra manera, en asuntos sobre los que cabe
una decisión política.
Piénsese, por ejemplo, en la decisión tomada respecto a la prohibición de fumar
en determinados espacios o lugares. No siempre han sido los poderes públicos los
encargados de tomar una decisión al respecto. Durante mucho tiempo podían
los propietarios de esos espacios decidir si en ellos se fumaba o no. Pero hay un
momento en que esta situación se altera y lo que hasta entonces era un asunto
individual o privado se convierte en un asunto público, de salud pública puede
decirse, y es entonces cuando parece que la acción política se hace necesaria. Se
adopta una decisión al respecto y ésta se considera legítima, hasta el punto de que
puede imponerse a la opinión o decisión individual. Está claro que, para que ocu-
rra esto último, la decisión ha de haberse adoptado siguiendo unos determinados
procesos, con unas determinadas garantías, por unas determinadas personas y, en
el caso concreto del tabaco, debe contar además con un cierto refrendo por parte
de algunas evidencias científicas que indiquen que la decisión de prohibir fumar
no es caprichosa o errada. Todas estas cuestiones resultan interesantes, pero tam-
bién son posteriores a la primera de ellas: ¿Por qué resulta que pueden los poderes
públicos decidir sobre este asunto? ¿Qué ha ocurrido para que la cuestión sobre
dónde se puede o no se puede fumar haya pasado a formar parte del elenco de
decisiones políticas? Es esto lo que interesa en las páginas que siguen y sobre lo
que se tratará de arrojar alguna luz, aunque, como se verá, no encontramos en la
literatura una respuesta uniforme al respecto.
Vaya por delante la aclaración de que el modo en que aquí se viene presentan-
do la cuestión, permite ya hablar, al menos, de dos tipos de decisiones: aquéllas
voluntarias, es decir, que se basan en un intercambio voluntario individual (es
el individuo el que decide hacer o no hacer tal o cual cosa en función de que la
misma no sea contraria a los derechos de otro individuo), y aquéllas otras que
se basan en la coerción o que pueden ser impuestas a los individuos, incluso en
contra de su voluntad, y que son las decisiones de tipo político3. Así, por seguir
3
En la conocida tipología de Lowi (1972), las políticas distributivas y constituyentes (en su ter-
minología) no parece probable que exijan de la administración pública una acción coercitiva.
Sin embargo, esto no quiere decir que no sea necesaria la existencia de esa capacidad legítima
La formación de la agenda como punto de partida de las políticas públicas 49
el ejemplo empleado recientemente, el hecho de que un individuo permita o no a

otro fumar en un espacio de su propiedad se trata de una situación de intercambio
voluntario: son los dos interesados quienes llegan a un arreglo en el que ni a uno
se le impone el gusto por el tabaco del otro, ni al otro se le impone la permanen-
cia en un lugar en el que no puede fumar aunque lo desee. Por el contrario, en la
segunda de las situaciones es un tercero quien impone la decisión, independien-
temente de lo preferido por los individuos en cuestión. Se alcanza así a entender
la importancia de la reflexión a la que van dedicadas estas páginas, por cuanto
existen dos esferas de decisión mutuamente excluyentes, de tal modo que cuando
un asunto entra en la agenda política se sustrae de la esfera de decisión individual.
Comprender por qué esto ocurre, el modo en que se produce y cómo los asuntos
pasan de una esfera a otra, es entender cómo se establecen los límites a la acción
política y, por lo mismo, cómo de amplia es la esfera de libertad individual.
2. LOS PROBLEMAS Y LA AGENDA

Imaginemos por un momento una población, Solapia, en la que todos los ha-
bitantes poseen una vivienda con techumbre de tejas4. Se trata de una tradición
cuyos orígenes se pierden en el tiempo pero sobre la que todos los habitantes de
Solapia están de acuerdo, y cada uno de ellos se preocupa por hacer que su casa
tenga unas tejas bonitas y bien colocadas. Por supuesto, los días de mucho viento
siempre suele moverse alguna de ellas. En contadas ocasiones unas pocas han
caído al suelo. Rápidamente los tejados son reparados y colocadas tejas nuevas.
Sin embargo, hace unos días, una teja cayó sobre un ciudadano que paseaba des-
preocupado por una avenida. Afortunadamente, no sufrió lesiones graves pero
tuvo que pasar un par de días en el hospital. No es la primera vez que este tipo
de accidentes tiene lugar pero las cosas no evolucionaron como de costumbre.
Anteriormente, cuando algo similar había pasado, el dueño del tejado del que
provenía la teja se hacía cargo de indemnizar a quien pudiera haber sufrido un
daño y el problema quedaba resuelto. Esta vez, sin embargo, los medios de co-
municación decidieron cubrir la noticia. Inmediatamente comenzó a plantearse el
peligro que suponen las tejas para los transeúntes, incluidos los niños, que pueden
ser víctimas de un golpe con gravísimas consecuencias. Se hablaba también de qué
de coerción para que las mismas acaben por ser efectivas. Toda política pública, de una manera
más o menos directa, supone una regulación de comportamiento.
4
El ejemplo de las tejas está inspirado en uno similar empleado por Jarvis-Thomson (1986:
154 y ss.) en el que la autora plantea la necesidad de reflexionar sobre qué comportamientos
deberían ser regulados por el gobierno, ya que, como afirma al comienzo del capítulo en que lo
expone “Government has always been, and must continue to be, in the business of regulating
behavior”.
ocurriría si el dueño de las tejas no estuviera en condiciones de indemnizar a quien

hubiera resultado alcanzado por alguna de ellas. Los diarios reproducían historias
antiguas de gente que había fallecido por la caída de alguna teja, en la televisión se
mostraban reconstrucciones de accidentes y se pasaban documentales en los que
se explicaba la física de las tejas. Los expertos comenzaron a hacer apariciones
más frecuentes hablando de las probabilidades de ser golpeado por una teja. Tu-
vieron lugar cada vez un mayor número de debates. Se llegó incluso a cuestionar
si la tradición de los techos de tejas debería ser abandonada…
Poco tiempo después, el problema estaba en la mesa del gobierno que acabó
por adoptar una nueva política pública: a partir de ahora existía la obligación de
sujetar las tejas con un modelo especial de clavo y se establecían sanciones para
quien no lo hiciera así. Además, un nuevo impuesto gravaría el precio de esos cla-
vos para surtir a un fondo de indemnizaciones que cubriría los daños en el caso de
que el dueño de la teja causante de un accidente no tuviera la suficiente solvencia.
En esta breve historia puede apreciarse cómo un asunto que formaba parte
de la esfera privada, la colocación de las tejas y el pago de indemnizaciones a
aquéllos a quienes pudiera haberse ocasionado un daño, entra en la agenda po-
lítica y obliga a tomar una decisión al respecto que lleva a la implementación
de una política pública concreta5. Puede ya afirmarse, por tanto, que los límites
de la agenda son permeables, que los asuntos pueden entrar y salir de ella, y no
sólo una vez, sino varias. No existe una barrera o unos criterios excluyentes que
impidan de manera taxativa que un asunto determinado entre en la agenda de
la decisión política, ni existen grilletes que lo retengan en ella6. Resulta común-
mente engañoso pensar que con respecto a algunos temas la esfera de decisión a
la que corresponden está cristalizada y no pueden o bien incluirse en la agenda
política, o bien extraerse de ella. No escapa a ello ni la política fiscal, que aun no
formando parte de la esfera de decisión individual se ve modelada en función de la
relevancia del problema que con la misma se quiere evitar. Piénsese, por ejemplo,
que el gobierno de Solapia podría haber optado por crear un nuevo impuesto que
grava el precio de las tejas con la finalidad de crear un fondo con el que socorrer
a los accidentados en el caso de que el propietario del tejado del que se desprende
5
Apréciese también como se pasa de una situación en la que existe una responsabilidad por el
daño ocasionado a una distinta en la que se puede imponer una sanción incluso si no se ha
ocasionado daño alguno; es decir, si, aunque ninguna de la tejas haya caído nunca, éstas no
están sujetas convenientemente por el método establecido en la política.
6
Birkland (1997: 1) recordaba al comienzo de su obra que, por ejemplo, el tema de la reforma
de los seguros sanitarios “has waxed and waned fairly regular on the agenda (…) These issues
and others like them come and go as their underlying political, economic, and demographic
elements change. Problems and proposed solutions move higher or lower on the agenda as
a result of conflicting interpretations of facts and trends and with changes in the ideological
tastes of the electorate”.
la teja se declarara o fuera insolvente. Del mismo modo, problemas que hoy se
consideran como propios de la esfera de decisión individual, tales como la ropa
que vestir o con quién casarse, han estado (y en algunos lugares siguen estando)
regulados por decisiones políticas7.
La pregunta relevante, por tanto, en este momento de la reflexión es: ¿qué hace
que un asunto pase a formar parte de la agenda política? O lo que es lo mismo,
¿quién decide los temas sobre los que debe decidirse? Reformulada de esta segun-
da manera la pregunta, se aprecia el grado de poder que adquiere quien se encarga
de definir los problemas como tales. Y se habla de problemas porque una manera
de entender cómo entra un asunto en la agenda es advirtiendo que el mismo se
ha convertido en problema. No habiendo problema no se hace necesario encon-
trar una solución, por lo que no hace falta adoptar decisión alguna. Decidir qué
es problema y qué no lo es acaba por ser más importante que la solución que al
mismo pueda llegar a darse8.
Así, en nuestro ejemplo, las tejas se han convertido en problema, y es esto
lo que hace que en la agenda política figuren como asunto sobre el que se hace
imperativo adoptar una decisión. Ahora bien, decir de algo que es un problema
es definirlo como tal. Se trata de asignar, a lo que quiera que sea, la calidad de
problemático. Cuando de algo se dice que es un problema no se alude a la sus-
tancia misma de aquello de lo que se predica tal calidad, sino que se afirma que le
conviene la connotación de ser problemático. Este aspecto es importante porque
de ello depende el que los asuntos puedan entrar y salir de la agenda. Salen, po-
dría llegar a decirse, cuando dejan de ser un problema9 y entran cuando vuelven
a serlo. Si alguno fuera sustancialmente problemático no encontraría vía por la
que salir y, de otro lado, nada que no lo fuera encontraría la puerta de entrada. El
hecho de que la agenda no esté formada de una vez y para siempre es precisamen-
te consecuencia de que al definir algo como problema se está, de manera directa,
adjudicándole la propiedad de problemático, pero sólo de manera confusa se hace
referencia a lo que quiera decir eso de que sea problema. Las tejas de nuestro
ejemplo son problemáticas, y sobre ello parece no haber desacuerdo. Ahora bien,
7
Luis XVI prohibió en Francia el uso de bordados de oro o plata. El motín de Esquilache no
tuvo otro origen que la pretensión de eliminar el uso de prendas que los madrileños considera-
ban irrenunciables. Hasta finales de los años 90 del siglo pasado, en Corea del Sur, el Código
Civil impedía casarse a personas que formasen parte de un mismo clan… Los ejemplos pueden
prolongarse casi indefinidamente.
8
No en vano llegó a afirmar Schattsneider (1961: 68) que “the definition of the alternative is the
supreme instrument of power (…) He who determines what politics is about runs the country,
because the definition of the alternatives is the choice of conflicts, and the choice of conflicts
allocates power”.
9
Afirmar que un problema ha dejado de serlo no es lo mismo que decir que se le ha encontrado
una solución. En el segundo de los casos no ha desaparecido, sí lo hace en el primero.
con ello nada se está diciendo de las características que las hacen problemáticas,
o de lo que cabe exigirles para que se conviertan en problema, como lo son otros
tantos que están en la agenda política.
En resolución, y respondiendo a la pregunta que se planteaba hace poco, de-
cide sobre la agenda quien dice qué es y qué no es problema, independientemen-
te del sentido que de lo problemático quiera elegirse. No se trata, por tanto de
definir qué es problema, sino de decidir que algo efectivamente lo es. Interesa,
por tanto, saber qué legitima a quien quiera que sea que tiene encomendada esta
última tarea para que pueda llevarla a cabo. De existir una relación directa entre
lo problemático y lo que es ser problema tal pregunta carecería de sentido, puesto
que los problemas lo serían sin necesidad de que sobre ello hubiera de decidirse
y, por lo mismo, la afirmación de que el poder reside en quien asigna la calidad
de problemático a un asunto no tendría más sentido que afirmar que es poderoso
quien ante el amanecer grita al sol que ha de salir.
3. TIPOS DE AGENDA
La agenda a la que se hace referencia en estas páginas es la agenda política, es
decir, una especie de listado10 de los problemas que exigen una solución política
o a los que cabría dar una solución política en forma de política pública. Pero no
es desde luego la única agenda que existe. El término agenda se usa también para
hablar de la agenda de los votantes, la agenda de los medios, la agenda científica,
etc. Los asuntos de estas agendas pueden o no coincidir y entre ellas pueden bus-
carse varias formas de relación que escapan al propósito de este capítulo11, por lo
que cuando se habla de tipos de agenda debe entenderse que se está hablando de
tipos de agenda política.
El hecho de que una teja se hubiera desprendido de un tejado y golpeado u
ocasionado un daño, más o menos grave, a un transeúnte no es un problema
nuevo. Lo nuevo es que este incidente comienza a verse como un problema y es
entonces cuando pasa a la agenda política. Por lo tanto, no siempre formó parte
de la misma, o no siempre los encargados de la elaboración de las políticas pú-
blicas, quienes detentan el poder político, lo consideraron como un problema al
que cabe dar una solución. Por el contrario, es muy probable que respecto a otros
asuntos tuvieran un punto de vista diferente: que los consideraran en principio
10
Listado que, desde luego, no existe en esta forma como verdadera y auténtica lista. La misma
palabra agenda es metafórica.
11
Rogers et al. (1991) por ejemplo, analizan las relaciones existentes entre cinco agendas durante
un período de algo más de siete años respecto al problema del SIDA. Algo similar puede encon-
trarse también en Gonzenbach (1992) respecto al mismo tema.
como problemas a los que, en tanto que gobernantes, han de dar una respuesta.
Esta diferencia en la percepción de los problemas ha permitido que, en la litera-
tura, se distinga entre la llamada agenda sistémica y la agenda institucional12. A
la primera pertenece nuestro problema de la caída de las tejas y todos aquellos
problemas que lo son en tanto en cuanto la sociedad los comienza a percibir como
tales y sobre los que, legítimamente, puede quien gobierna tomar una decisión. A
la segunda pertenecen los problemas a los que los decisores públicos sienten la ne-
cesidad de dar una respuesta, en principio, independientemente de si la sociedad
los siente como problema o no. Y se dice que en principio porque esta distinción,
ciertamente común y aceptada en buena medida, no deja de encontrar ciertas difi-
cultades. Su empleo permite llamar la atención sobre problemas que son sentidos
como tales por la sociedad pero que nunca entran en la agenda o respecto a los
cuales nunca se toma una decisión a nivel político. Pero ello no hace sino remitir a
un nuevo problema de definiciones, puesto que entonces podría llegar a hablarse
de dos tipos de problema, los que sí acaban por entrar en la agenda y los que no,
y cabría importar toda la reflexión en torno a por qué algo se convierte en pro-
blema o no lo hace nunca, a esta nueva segunda dimensión, sin que ello aporte
mucho más o ayude a obtener respuestas nuevas. En definitiva, esta distinción lo
que viene a confirmar es el hecho de que de la agenda entran y salen problemas,
y que se hace necesario dar respuesta a cómo lo hacen o por qué lo hacen. Varias
han sido las respuestas que se han dado y que, en último término, se corresponden
también con la distinción de los dos tipos de agenda ya mencionados. Hay quien
considera que son los gobernantes o decisores púbicos quienes introducen un de-
terminado asunto (que ya se ha convertido en problema) en la agenda en función
de las demandas de los ciudadanos o, por decirlo de otro modo, cuando los ciuda-
danos toman conciencia o viven ese asunto como problema y exigen, de múltiples
maneras, una respuesta institucional. Por el contrario, hay quien considera que
la formación de la agenda depende únicamente de la voluntad de introducir los
problemas en la misma por parte de esos mismos gobernantes o de un conjunto
de elites, en buena medida económicas, sin que haya de existir una corresponden-
cia con las inquietudes ciudadanas. El primero de los enfoques es conocido como
enfoque pluralista, el segundo como enfoque elitista. Sobre ellos se dirá algo más
adelante, pero conviene primero detenerse un momento en reflexionar de manera
general sobre la elaboración de la agenda.
12
Coob y Elder (1983: 85) emplean esta tipología de agendas. Para ellos la agenda sistémica está
compuesta de aquellos asuntos “percieved by members of the political community as meriting
public attention and involving matters within the legitimate jurisdiction of existing govern-
mental authorities”.
4. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA ELABORACIÓN DE

LA AGENDA
Hemos visto que en Solapia, un accidente común y que nunca había llamado
especialmente la atención, acaba por convertir en problema la sujeción de las tejas y
haciendo que este asunto entre en la agenda de los decisores públicos que, finalmen-
te, adoptan una política pública concreta encaminada a modificar el comportamien-
to de los ciudadanos, a obligarles a sujetar las tejas de una particular forma bajo
pena de sanción. El hecho de que lo común, lo vivido como cotidiano se convierta
en problemático parece depender, en este ejemplo, de la cobertura informativa que
el suceso recibe. Una especial atención de los medios de comunicación hace que los
ciudadanos se vuelvan conscientes de los peligros que entraña el hecho de que las
tejas puedan desprenderse con más facilidad de la que sería de desear.
La influencia de la opinión pública sobre las políticas públicas que elabora un
gobierno no ha dejado de ser un asunto que ha generado siempre controversia. Y no
es una discusión reciente. En el siglo XVIII, por ejemplo, Edmund Burke afirmaba
que los gobernantes deberían actuar con prudencia subordinándose a la opinión
pública, sin que ello quisiera decir otra cosa que el que debían servir a los intereses
de los gobernados pero que no necesariamente habían de decidir subordinando su
voluntad a la de la opinión de sus electores13. En democracia, sin embargo, no deja
de considerarse como fundamental el que la opinión pública pueda ejercer un po-
der, al menos de control, sobre la actividad política de quienes gobiernan.
Sería difícil, sin embargo, establecer una línea de influencia unidireccional en-
tre opinión pública y decisiones políticas, o para lo que aquí nos interesa, entre la
opinión pública y la formación de la agenda política. Ello es así porque no puede
dejar de apreciarse que la actividad gubernamental, las mismas políticas públicas,
contribuyen a moldear también la opinión pública. De ahí que las distinciones
taxativas del tipo de la que hemos visto entre agenda institucional y agenda sisté-
mica no siempre sean de utilidad. Una política pública determinada puede incidir
de tal manera en la opinión pública que ésta acabe por considerar el problema a
que trata de dar solución como parte de la agenda institucional, es decir, como
asunto al que los decisores públicos están obligados a dar respuesta, sin necesidad
13
“La felicidad y la gloria de un representante, deben consistir en vivir en la unión más estrecha,
la correspondencia más íntima y una comunicación sin reservas con sus electores. Sus deseos
deben tener para él gran peso, su opinión máximo respeto, sus asuntos una atención incesante.
Es su deber sacrificar su reposo, sus placeres y sus satisfacciones a los de aquéllos; y sobre todo
preferir, siempre y en todas las ocasiones el interés de ellos al suyo propio. Pero su opinión im-
parcial, su juicio maduro y su conciencia ilustrada no debe sacrificároslos a vosotros, a ningún
hombre ni a grupo de hombres (…) Vuestro representante os debe, no sólo su industria, sino
su juicio, y os traiciona, en vez de serviros, si lo sacrifica a vuestra opinión” (Burke 1774, trad.
de 1984: 311-312).
de que se convierta en un problema sentido como tal por el conjunto o la mayoría

de los ciudadanos. Igualmente, podría resultar de una política pública un rechazo
a la intervención de las autoridades públicas de modo que debiera eliminarse de
la agenda política el problema al que se está tratando de dar respuesta para que
volviera a la esfera de decisión individual14. Decidir, por tanto, si es la opinión pú-
blica la que influye en las decisiones políticas o viceversa no es sencillo y debería
admitirse que existe una influencia recíproca que determina la entrada y salida de
los asuntos en la agenda política15.
A finales de los años 60, cuando comenzaba a despegar el estudio detenido de
la formación de la agenda, se analizaba la influencia de los medios de comunica-
ción en la percepción de la realidad por parte de su público16. Sería un error iden-
tificar la opinión pública con la opinión de los medios de comunicación, pero de
lo que no cabe duda es de que éstos acaban por influenciar de manera importante
aquello sobre lo que los ciudadanos centran su atención. Tal vez no determinen
siempre qué es lo que acaba por formar parte de la agenda, pero sí puede decirse
que ayudan a crear cierto consenso en torno a lo que es la agenda, o dicho de otro
modo, a sentir que existe una agenda común en la que todos pueden llegar a estar
de acuerdo en lugar de múltiples agendas particulares propias de distintos grupos
o comunidades17.
14
Las políticas públicas de seguridad vial han ido formando la idea de que son materia sobre la
que han de decidir los poderes públicos (por ejemplo, sobre la obligatoriedad de llevar puesto
el cinturón de seguridad o el casco) independientemente de la opinión pública. Por el contrario,
cuando en 2014 el Ministerio de Sanidad en España decidió eliminar del calendario de vacuna-
ciones infantil la de la varicela y se prohibió la distribución de la vacuna en alguna de las co-
munidades autónomas, como la de Valencia, numerosos ciudadanos adquirieron dicha vacuna
de estraperlo para que le fuera administrada a sus hijos, algo que en los centros de salud no se
negaron a realizar. En este último caso, se aprecia como un problema sale de la esfera pública
y vuelve a la privada como reacción a una determinada política pública.
15
Key (1967: 411) ya se vio obligado a reconocer que “discussion of public opinion often loses
persuasiveness as it deals with the critical question of how public opinion and governmental
action are linked (…) The suppositions that public opinion enjoys weight in public decision is
a myth and nothing more, albeit a myth that strengthens a regimen so long as people believe”.
16
El trabajo pionero sobre la influencia de los medios en la formación de la agenda es el famoso
artículo de McCombs y Shaw (1972) en el que analizaban la influencia de los medios en las elec-
ciones a la presidencia de los Estados Unidos de 1968. Veinticinco años más tarde, los mismos
autores podían afirmar que “The fruitfulness of the agenda-setting metaphor is documented by
three features: (a) the steady historical growth of its literature, (b) its ability to integrate a number
of communication research subfields under a single theoretical umbrella as it has moved through
four phases of expansion, and (c) a continuing ability to generate new research problems across
a variety of communication settings” (McCombs y Shaw, 1993: 58-59), dejando así constancia
de la importancia que adquirió la investigación sobre la formación de la agenda.
17
Pueden consultarse, a este respecto, las obras de Graber (1984) o de Shaw y Martin (1992).
Si en Solapia la cobertura mediática contribuía a convertir un asunto en proble-

mático, no cabe duda que las mismas características del suceso contribuyen a que
pase a formar parte de la agenda. Podría decirse que el suceso, en sí mismo, posee
algunas singularidades que lo convierten en mediático o, por expresarlo mejor, que
hacen que el mismo sea, de repente, el foco de atención no sólo de los medios sino
también del conjunto de la ciudadanía y de las elites. Ocurre entonces que cabe pre-
guntarse por qué un suceso tal no había llamado antes la atención y por qué nunca
se habían adoptado medidas al respecto, bien para evitar sus consecuencias, bien
para corregirlas, bien para aprovechar sus posibles efectos beneficiosos. ¿Por qué en
Solapia nunca se había considerado la posibilidad de que hubiera un herido grave
por la caída de las tejas que no consiguiera además la justa reparación del daño
sufrido? No puede, desde luego, afirmarse que de manera automática un suceso que
llame de modo especial la atención dé lugar a una política pública determinada;
deben concurrir una serie de circunstancias para que, aún tratándose de un suceso
icónico, acabe por llegar a la agenda. Entre ellas puede contarse la sensibilización
hacia el mismo. Ciertos sucesos, acontecimientos, se comienzan a sentir, a ver como
problemáticos porque despiertan una sensibilización especial entre la ciudadanía y
las elites18. De este modo, podría decirse que son los atributos del suceso los que lo
hacen merecedor de formar parte de la agenda; atributos que tienen que ver con el
suceso en sí mismo y con la posibilidad de encontrarle una solución, dado que si
esto último no fuera posible, su inclusión en la agenda se vería impedida. En reso-
lución, podría afirmarse que lo que hace que un problema acabe por incluirse en la
agenda es la confluencia de tres aspectos distintos: (1) el estado de la opinión públi-
ca y su relación con la acción política, (2) la existencia de soluciones al problema de
que se trate y (3) los propios atributos del problema19. Planteado de esta manera,
podría llegar a considerarse que son las soluciones las que están a la búsqueda de
los problemas, que los problemas sólo aparecen como tales cuando existe un pro-
ceso decisorio que puede llevar a su solución o, en último término, que los políticos
18
Sobre el fenómeno de la sensibilización, puede verse el documento de trabajo de Vanaclocha
Bellver, Martinón Quintero y Losada Maestre (2005) en el que se analiza el mismo con respec-
to al accidente del petrolero Prestige frente a las costas gallegas.
19
Éstas son las tres corrientes del modelo elaborado por Kingdon (1995). Para este autor, un
asunto acaba por ser incorporado a la agenda política si confluyen tres corrientes diferentes:
la corriente del problema (problem stream), es decir, lo que persuade a los decisores públicos
a prestar atención a un problema con preferencia sobre los demás; la corriente de propuestas
(proposal stream), es decir, el proceso por el que se genera el debate y se buscan las soluciones;
y la corriente política (political stream), es decir, los factores políticos como la opinión públi-
ca, la influencia o peso de los grupos que están a favor o forman oposición, el clima político,
etc. La confluencia de las tres corrientes da lugar a lo que este autor denomina “ventana de
oportunidad” (window of opportunity), que, sin embargo, no suele permanecer mucho tiempo
abierta, por lo que los defensores de que un asunto pase a la agenda política y sobre el mismo
se adopte una decisión deben aprovechar el momento.
encargados de las decisiones buscan aquellos problemas a los que puedan dar una
solución suficientemente satisfactoria como para que su carrera política pueda verse
convenientemente potenciada20.
Deberían tenerse también en consideración las convicciones ideológicas tanto
de los gobernados como de los gobernantes. Así, sin en nuestro ejemplo el conjun-
to de la sociedad de Solapia compartiera una serie de creencias fundamentalmente
individualistas y liberales, no sería vista con buenos ojos y, por lo mismo proba-
blemente fuera rechazada, cualquier tipo de intervención pública que pretendiera
acabar por establecer normas generales respecto a cómo han de ser colocadas las
tejas, y menos aún aceptaría que se creara un nuevo impuesto con la finalidad
de cubrir las indemnizaciones a que se hicieran acreedoras las posibles víctimas.
La sensibilización, la existencia de soluciones, el acuerdo de la opinión pública
no conducirían, a pesar de ser confluentes, a la elaboración de una política pú-
blica, sino que llevarían a que el mercado, la esfera de acción en que predomina
el intercambio voluntario, encontrara una solución a ese problema, por ejemplo
mediante la aparición de nuevas formas y pólizas de seguro voluntarias21. Unas
creencias o convicciones diferentes convertirían en legítimas la intervención públi-
ca y la consiguiente política pública resultante del proceso de toma de decisiones
establecido. Es más, podría llegar a estimarse que no cabe solución individual al
problema y que es de todo punto imperativa la intervención de los poderes públi-
cos22. De modo que, a la hora de analizar el proceso de formación de la agenda
puede tenerse en cuenta el factor ideológico o el sistema de creencias.
Dado que en una sociedad no existirá un único sistema de creencias, la for-
mación de la agenda se verá influenciada por el juego existente entre los distintos
20
El propio Kingdon (1995: 165) afirma que, por ejemplo, quienes poseen una solución “lie in wait
in and around government with their solutions in hand, waiting for problems to float by to which
they can attach their solutions, waiting for a development in the political stream they can use to
their advantage”. Esta idea de las soluciones a la búsqueda de problemas ya había sido expuesta
anteriormente por Cohen, March y Olsen (1972) en la que se conoce como Garbage Can Theory
y que Kingdon traslada al ámbito de la elaboración de las políticas públicas.
21
El resultado final podría ser el mismo que si se hubiera puesto en marcha la política pública
que se describe: una nueva forma de sujetar las tejas a través de unos clavos concretos. Las
compañías de seguros que suscribieran una póliza con los propietarios de los tejados podrían
obligar a estos a adoptar tales medidas de seguridad en la sujeción de las tejas bajo pena de
no abonar las indemnizaciones si no fuera así, o podrían elevar el coste de las pólizas para
aquéllos que decidieran no sujetar con el nuevo procedimiento sus tejas. En cualquiera de los
dos casos, resultaría conveniente emplear los clavos como lo era en el caso de que existiera una
política sancionadora para quien no los usara. Sin embargo, los principios en que se inspiran
ambas soluciones son completamente distintos: la solución de mercado es individualista y
liberal, la solución pública no lo es.
22
O como se ha dicho un poco más arriba, el problema ha pasado a formar parte de la agenda
institucional.
sistemas que son apoyados o defendidos por distintos grupos, más o menos podero-
sos. Parece evidente que aquél grupo que goce de mayor capacidad de influencia, de
poder, o que sea el encargado final de adoptar las decisiones, acabará imponiendo
su particular forma de ver el mundo y ello influirá decisivamente en si un asunto
pasa o no a la agenda. Pero el cuadro es un poco más complejo porque tampoco
son los sistemas de creencias rocas inalterables que no se modifican. Los sistemas
de creencias también fluctúan, varían, se alteran, y por lo mismo, este juego de
fluctuaciones de las creencias de los grupos dominantes determinan el modo en
que se formará la agenda y, desde luego, el lugar más o menos prioritario que cada
uno de los asuntos que la componen acaban por ocupar23. Las ideas, en definitiva
los conceptos cognitivos, quedan incorporados como una variable explicativa de la
formación de la agenda.
Lo visto hasta aquí, permite ya apreciar la complejidad del problema que, ana-
lizado de manera superficial podría haber parecido sencillo, en cuanto la pregunta
de la que se partía queda formulada en un escueto enunciado: ¿quién decide la
formación de la agenda? Identificar al responsable y, por lo tanto, el núcleo del
poder, no es labor exenta de dificultades y, ni mucho menos, ajena al debate y la
controversia entre quienes ven las cosas de una u otra manera. Teniendo en cuen-
ta el carácter introductorio del asunto que tiene este capítulo, no se incidirá con
detalle en las distintas respuestas que a la pregunta se hayan dado, sino que se
optará por una clasificación algo más sencilla con la que, a buen seguro, se pierde
amplitud en el tratamiento del problema pero se gana en claridad24. Por ello, se
presentan a continuación unos modelos que permiten estructurar de manera sen-
cilla las respuestas que se han dado a aquella pregunta.
23
Esta forma de ver las cosas es la que ofrecen Sabatier y Jenkins-Smith (1993) y su modelo de
coaliciones promotoras, que se ha visto ampliamente desarrollado desde que Sabatier lo an-
ticipara en los años 80 (por ejemplo, 1988). Puede encontrarse una excelente descripción del
modelo y una aplicación práctica del mismo al caso de las políticas públicas sobre drogas en
España en Martinón Quintero (2011).
24
La discusión sobre la formación de la agenda no es ajena, ni podría serlo, al marco con el que
decide interpretarse o analizarse el conjunto de la política pública. Si anteriormente se habló
de Kingdon o de Sabatier (prescindiendo de mencionar a otros autores o enfoques con más
detalle en aras a una claridad y brevedad necesarias), es porque alcanzaron cierto éxito a la
hora de superar la denominada heurística de fases en el análisis de políticas públicas y que,
como dice Birkland (op. cit.: 5), asume que “policy making proceeds in a relatively orderly,
step-wise fashion, beginning with identification and agenda setting, and ending with policy
implementation and feedback”. Existen otros enfoques que pueden resultar de interés al lector
que desee profundizar en este tema, como el de la elección racional (Ostrom, 1999), la teoría
del “equilibrio puntuado” (Baumgartner y Jones, 1993), el embudo de causalidad (Hofferbert,
1974), o la idea de los paradigmas (Hall, 1993).
5. LA RESPUESTA DEL MODELO PLURALISTA

Regresemos por un momento a nuestro ejemplo. La caída de una teja que ha
provocado un herido no es un suceso extraordinario, único o novedoso. Se ha dado
más veces y de manera muy similar. Quien desee verlo dentro de la agenda política,
como problema al que hay que dar una respuesta desde el poder público, habrá de
mostrarlo de una manera más específica con el objeto de atraer una mayor atención
por parte de los ciudadanos y las elites y conseguir, además, el necesario apoyo
como para que los decisores públicos se vean obligados a elaborar la correspon-
diente política pública. Así, por ejemplo, podrían los defensores de la intervención
gubernamental presentar el caso no como un accidente repetido, sino como el en-
frentamiento entre quienes defienden el interés de aquéllos que no tienen suficien-
tes recursos para hacer frente a un accidente similar, y aquéllos que sí los tienen y
pueden superar el mismo incluso si el propietario del tejado no puede, por el mo-
mento, hacer frente a la indemnización. O, de otra forma, puede presentarse como
la oposición entre quienes defienden un punto de vista que liga las indemnizaciones
a la responsabilidad por las consecuencias del acto, o quien defiende la posibilidad
de un castigo preventivo25. De este modo, queda el accidente enmarcado dentro de
una discusión de tipo político, una discusión sobre principios, que va más allá de la
mera descripción de un accidente y sus desafortunadas consecuencias26.
Esto mismo provoca que todo el asunto adquiera una relevancia social que
facilitará —en cierto modo legitimará— el que los decisores públicos puedan
adoptar una decisión al respecto. Un asunto que no alcanza a ser sentido como
relevante por la sociedad no tiene muchas oportunidades de acabar dando lugar
25
Esto es especialmente visible cuando se trata de problemas relacionados con los riesgos mo-
dernos. De manera similar a como se ha dicho que ocurre con quien tiene la capacidad de
determinar los contenidos de la agenda política, puede, quien tiene la potestad de definir lo
que es riesgo y lo que no lo es, regular el comportamiento de los ciudadanos con respecto a ese
mismo riesgo. En estos casos, y precisamente por tratarse de riesgos, las consecuencias no se
han manifestado, sólo son anticipadas a través de análisis más o menos complejos o a través de
las conclusiones y afirmaciones a las que llegan los especialistas en la materia. Al presentarse
algo como arriesgado, como un riesgo, se está abriendo la puerta a que sea regulado a través
de una política pública. Los análisis de riesgos podrían verse, de este modo, como instrumentos
de legitimación de la actividad de gobierno cuando se trata de regular ciertos comportamientos
que, de no ser calificados como arriesgados, no aceptarían tal intromisión en la esfera de de-
cisión individual. Piénsese, por ejemplo, en la prohibición de fumar, en la obligación de llevar
el casco en la moto o el cinturón de seguridad en el coche, la obligación de practicar orificios
de ventilación en las cocinas particulares para evitar acumulaciones de gas, etc. Para un trata-
miento más en profundidad de este asunto puede verse Losada Maestre (2012).
26
Lo mismo puede decirse respecto de, por ejemplo, el tabaco. Así, quien no esté de acuerdo en
que se regule fumar, defenderá el uso del tabaco como perteneciente a la esfera de decisión
individual, mientras que quien apoye la regulación por parte de las autoridades se decantará
por una visión más cercana a la defensa de la salud pública o sus efectos sobre terceros.
a una política pública, sea ésta la que sea. Para empezar, las políticas públicas que
se elaboran para dar soluciones a problemas específicos o que no alcanzan una
determinada repercusión, no suelen dar muchos réditos políticos. De otro lado, es
difícil justificar una acción política si la mayoría de la sociedad a la que acaba por
afectar no está convencida de su necesidad o de su oportunidad. Lo mismo puede
decirse si los beneficiados por la política son pocos y quienes han de soportar los
costes de la misma son mucho más numerosos. Así, la caída de las tejas tiene que
adquirir relevancia social y, aunque no pueda determinarse con un criterio cuali-
tativo cuándo esto ocurre, sí podría afirmarse que comienza en cuanto se hace que
los ciudadanos tomen conciencia de que todos ellos pueden ser víctimas o se les
involucra, por ejemplo, en la búsqueda de soluciones para los más perjudicados27.
Pareciera que puede desprenderse de lo que va dicho que, en realidad, se pro-
duce una considerable simplificación del asunto para que alcance la notoriedad su-
ficiente que provoque la conjunción de apoyos de los distintos sectores sociales. No
estaría desencaminado quien así pensase. El problema de las tejas es mucho más com-
plejo de lo que a simple vista pudiera parecer. Una intervención tan sencilla como
obligar al empleo de un método de sujeción determinado tiene consecuencias indirec-
tas, (impactos si se quiere emplear una terminología más propia del análisis de polí-
ticas públicas), que no son fácilmente visibles: piénsese, por ejemplo, en la distorsión
económica que supone el que haya que realizar una fuerte inversión en la sujeción de
las tejas empleando para ello recursos escasos cuyos propietarios consideraban, sin
embargo, mejor empleados en otras actividades. Los efectos a largo plazo de la polí-
tica pública son muy difíciles de ver, mientras que los inmediatos pueden presentarse
a los ojos de la sociedad, de la opinión pública, de las elites, de los políticos, etc., de
manera más directa. Así, podría plantearse todo el asunto como la disyuntiva entre
solucionar el problema que supone las caídas de las tejas o dejar que siga habiendo
27
La combinación de estos dos factores, la idea de que cualquiera puede ser perjudicado y de que se
puede actuar de modo que los que finalmente lo sean se vean protegidos o compensados de algún
modo, cobra una fuerza especial ya que motiva la acción o la defensa de una acción, o política
pública, en virtud del especial sentimiento de que puede ser uno mismo el que salga peor parado
y que, por ello, se desearía que, llegado el caso, existieran medios con los que paliar esa situación.
Esta idea, ciertamente egoísta, de que se defiende la inclusión de un asunto en la agenda política
o institucional porque tal vez podamos necesitar de esas medidas que dicha política prevé, tiene
una fuerza legitimadora mayor de lo que una ligera consideración puede hacer suponer: la po-
lítica pública queda justificada, es más, se puede considerar como reflejo de una sociedad justa.
No es éste el lugar para desarrollar el tema en profundidad porque sus implicaciones son muchas
y de envergadura: piénsese por ejemplo en las consecuencias que tiene para la idea de responsa-
bilidad y mérito, o las consecuencias respecto a los valores individuales y cómo son sacrificados
en aras del interés público, etc. No se olvide que incluso hay quien ha basado toda una teoría
política sobre la sociedad justa en esta postura egoísta y de clara aversión al riesgo (Rawls, 1971).
heridos, incluso muertos, debido a la inacción de los poderes públicos. Presentado de

este modo, el problema encuentra una vía directa hacia la agenda política28.
Por último, es posible que en Solapia existiera ya una regulación referida a
las tejas o a la construcción de los tejados. Pudiera ocurrir que en el pasado se
hubieran elaborado políticas públicas referidas a las formas de construcción, los
materiales empleados, que se concedieran licencias sin las que no fuera posible
dedicarse al negocio de la instalación de tejas, incluso que se hubiera creado una
agencia pública para el control y supervisión de la construcción de tejados que
se encargara de que se respetaran las tradiciones aplicables a la misma, etc. Todo
ello facilitaría enormemente el que el asunto de la caída de las tejas, visto ya como
un problema por el conjunto de la sociedad, entrara en la agenda política. No
se trataría de un hecho único, singular, de una regulación no rutinaria, sino que,
por el contrario, sería simplemente cuestión de adoptar nuevas decisiones sobre
un asunto que forma parte de otro más amplio del que puede decirse que nunca
salió de la agenda política. Estos precedentes, por tanto, son facilitadores de la
inclusión de asuntos en la agenda de los decisores públicos.
Especificidad, significado social, simplicidad y precedentes se nos ofrecen como
elementos propios de una concepción pluralista de la construcción de la agenda
por cuanto permiten que se alcance un acuerdo en el seno de la sociedad entre
ciudadanos, elites y decisores públicos en lo referente a qué temas merecen figurar
en la agenda de estos últimos y cuáles no. O dicho de otro modo, puede que un
problema entre en la agenda porque tenga suficiente apoyo ciudadano al que den
voz los medios de comunicación o las elites, o que los decisores públicos decidan
iniciar un proceso de aceptación social y de las elites con respecto a algún pro-
blema para justificar su presencia en la agenda29. Se vea como se vea, el modelo
28
La importancia de la dimensión temporal no puede pasar desapercibida. En ocasiones se de-
fenderá la inclusión de un problema en la agenda política porque se afirma que ello tendrá
repercusiones en el futuro (la regulación del uso del tabaco, se dice, beneficiará a las generacio-
nes futuras, por ejemplo). El que las consecuencias de una política pública puedan presentarse
como perdurables le ofrece una estupenda carta de presentación.
29
El modelo pluralista que se ha expuesto, de una manera necesariamente simplificada, viene a pre-
sentar las principales ideas de Cobb, Ross y Ross (1976). Para estos autores hay dos tipos de agen-
da, la pública y la formal: “the public agenda consists of issues which have achieved a high level
of public interest and visibility; the formal agenda is the list of items which decision makers have
formally accepted for serious consideration” (p. 126). Y hay tres modelos que dan cuenta de cómo
se construye la agenda: “The first, the outside initiative model, accounts for the process through
which issues arise in nongovernmental groups and are then expanded sufficiently to reach, first,
the public agenda and, finally, the formal agenda. The second, the mobilization model, considers
issues which are initiated inside government and consequently achieve formal agenda status almost
automatically (…) The third, the inside initiative model, describes issues which arise within the go-
vernmental sphere and whose supporters do not try to expand them to the mass public (…) In this
model, initiating groups often specifically wish to prevent an issue from expanding to the mass
es pluralista puesto que es necesaria la intervención de múltiples actores en la

6. LA RESPUESTA DEL MODELO ELITISTA

Irving Kristol, uno de los líderes más destacados del movimiento neoconserva-
dor norteamericano, afirmaba que la gente necesita la acción gubernamental para
hacer frente a los problemas de la vida. Derivaba esta idea lógicamente de los
principios filosóficos sentados por Leo Strauss, para quien la mayoría de los hom-
bres está destinado a vivir en un mundo de supersticiones y errores intelectuales
que no reflejan de manera adecuada la realidad, por lo que necesitan asistencia
para poder llevar la vida que les es más conveniente30. Estas ideas son claramente
elitistas, por cuanto acaban por concluir que no le es posible, al conjunto de ciu-
dadanos, conocer la manera más conveniente de gobernarse, sino que esa delicada
tarea ha de dejarse en las manos de la elite gobernante.
Si preguntásemos a quienes comparten esta teoría política quién es el que da
forma a la agenda política, ofrecerían una respuesta de tipo normativo: la agenda
ha de ser elaborada por el político. Si eliminamos el aspecto normativo de esa
respuesta, obtenemos la que ofrece el modelo elitista que nos interesa considerar
aquí: la agenda la establece la elite política o económica con acceso a las palancas
del poder. Quienes analizan la formación de la agenda desde esta perspectiva no
están diciendo que ello haya de ser así, o que sea mejor de ese modo, sino que se
limitan a describir cómo creen que es la realidad. En Solapia, afirmarían, la im-
plementación de una política pública que regula cómo deben de sujetarse las tejas
se debe, no a que los ciudadanos lo hayan sentido como necesario, no a que los
medios de comunicación hayan prestado una atención especial al asunto de los
posibles accidentes derivados de las caídas de tejas, no a que el último accidente
se haya convertido en un suceso de impacto… La política pública se implementa
porque la elite política de Solapia ha optado por incluir el asunto en la agenda
política. Puede que haya ocurrido porque los decisores públicos hayan seleccio-
nado, de entre otros que estaban ante sus ojos, ese asunto al azar31. Aunque tam-
public; they do not want it on the public agenda” (pp. 127-128). Puede consultarse también
Cobb y Elder (1971).
30
Afirma Kristol (1978: 118): “In our urbanized, insutrialized, highly mobile society, people need
governmental action of some kind if they are to cope with many of their problems: old age,
illnes, unemployment, etc. They need such assistance; they demand it”. Véase, igualmente la
obra de Strauss (1952).
31
Se puede ser todo lo escéptico que se quiera respecto a este azar. Puede que la selección del
asunto tenga más que ver con los réditos políticos esperados (véase lo dicho anteriormente),
la facilidad de establecer una regulación, el conocimiento que posee el gobernante sobre el
bién podría considerarse como altamente probable que el decisor escoja aquellos
problemas a los que puede dar una respuesta con cierto conocimiento de causa, es
decir, que elija de entre todos los posibles, aquéllos en que esté especializado, bien
por haberse dedicado a ellos con anterioridad, bien porque posea un determinado
nivel de conocimiento sobre los mismos. Así, si debiéramos interpretar la política
de sujeción de tejas de Solapia desde este punto de vista, deberíamos tener en
cuenta más los deseos de quien habrá de adoptar la decisión sobre ese tema que
los deseos del conjunto de la sociedad al respecto32.
Si se trata de deseos, nada impide que se puedan ver las cosas de un modo
algo distinto: los temas que entran en la agenda son aquéllos que responden a los
intereses de los que gobiernan, es decir, de quienes habrán de tomar las decisio-
nes. Este grupo puede ampliarse también a aquéllos que tienen un acceso directo
a quienes gobiernan, es decir, a las elites, grupos de presión, etc. Según esto, la
decisión adoptada en Solapia podría deberse, por ejemplo, a que los empresarios
y fabricantes de los clavos, o las compañías de seguros, tienen una influencia deci-
siva en quienes desarrollan la acción de gobierno, o estos mismos tienen intereses
relacionados con la forma en que, a partir de la implementación de la política,
se van a sujetar las tejas33. En definitiva, no entran en la agenda los asuntos que
se convierten en problemas especialmente sentidos en la sociedad, sino aquellos
otros que mejor satisfacen los intereses de quienes toman las decisiones34.
asunto, etc. Claro que, si se prescinde del azar se estaría volviendo a un modelo pluralista, ya
que los réditos esperados dependerán de que el interés del político coincida con el de los ciuda-
danos, la facilidad de la regulación puede depender de que exista un marco regulador previo,
el conocimiento sobre el asunto puede deberse a la coincidencia de intereses con cierta elite
económica… De nuevo los criterios que se vieron en el modelo pluralista.
32
March y Olsen (1976) explican con detalle este punto de vista elitista. Añaden, además, una
tercera posibilidad a la del azar y la especialización: para ellos, la formación de la agenda es
jerárquica. Los problemas entran en la agenda de los decisores públicos en función del nivel
jerárquico que ocupan en la estructura del gobierno, llegando, por ejemplo, sólo unos pocos
temas a ser introducidos en la agenda de las instancias más altas.
33
Por supuesto, se está hablando hipotéticamente y a modo de ejemplo. Los intereses no tienen
que ser sólo económicos; puede que una de las víctimas de la caída de tejas haya sido un fami-
liar de un gobernante que, por lo mismo, tiene un interés directo en que el asunto pase a ocupar
un lugar preeminente en la agenda.
34
Dye, Zeigler y Schubert (2011: 1) comienzan su libro afirmando: “Elites — not masses— go-
vern the Unites States”. Más adelante, y respecto a lo que se viene diciendo en el texto, afirman:
“Public Policy reflects elites preferences, as modified by both altruism and desire to preserve
the political system from mass unrest; policy changes occur incrementally when elites redefine
their own interests” (p. 15). Pero, como ya se ha dicho, no se trata de una visión normativa,
como ellos se encargan de aclarar: “All societies are governed by elites, even democratic so-
cieties. The elitist theory of democracy is not an attack on democracy but rather an aid in
understanding the realities of democratic politics” (p. 18).
El contraste con el modelo pluralista es evidente. No se tomen estos modelos

como inalterables. Pueden establecerse modulaciones dentro de los mismos. Así,
cabría decir, en el pluralista, que no todos los actores que intervienen tienen el
mismo peso o la misma capacidad para influir sobre el destino en la agenda de
un problema. En el modelo elitista podría darse una definición amplia de quié-
nes forman la elite que toma la decisión sobre la inclusión de un problema en la
agenda, etc.
7. CONCLUSIONES
Hasta aquí se ha prestado atención a cómo se forma a la agenda, o a quién
hace que un problema pase a formar parte de la agenda política. Como se dijo
al principio, plantear estas cuestiones es preguntarse por quién detenta el poder
político en gran medida. Quien define aquello sobre lo que las políticas públicas
van a tratar está definiendo los límites dentro de los cuales se desarrollará la ac-
ción política. Pero no debe olvidarse que quien puede introducir los problemas
en la agenda puede que sea capaz también vetar su entrada. Este aspecto negativo
de la cuestión es igualmente relevante. Basta razonar de manera inversa a como
se viene haciendo hasta ahora: cabe preguntarse sobre quiénes pueden evitar que
asuntos que tienen todas las características propias, ya vistas, de aquéllos que
acaban por convertirse en problemas que se incluyen en la agenda de los deciso-
res públicos, son capaces de evitarlo. La respuesta tampoco es sencilla. La exclu-
sión de un problema de la agenda puede producirse bien porque las elites crean
contraria a sus intereses cualquier decisión que se tome al respecto, bien porque
los políticos consideren que se trata de un tema que no conseguirá apoyos o que
generará rechazo, bien porque el propio sistema político obstaculice el paso de
problemas a la agenda en razón de los valores en los que está inspirado, o a causa
de los procedimientos de toma de decisiones considerados como legítimos, etc.
Por tanto, si alguna conclusión genérica hay que extraer de la reflexión sobre
cómo se forma la agenda política, entendiendo este proceso como el punto de par-
tida de todo el proceso de formulación e implementación de una política pública,
es que ni siquiera en las democracias cabe mantener la ficción de que cualquie-
ra puede en cualquier momento lograr que un asunto se convierta en problema
merecedor de una respuesta política. En ocasiones se ha de recorrer un camino
tortuoso y hasta prolongado en el tiempo. Otras veces, sorprende la rapidez con
la que los problemas consiguen que se adopte una decisión respecto a los mismos.
En cada caso puede optarse por analizar el proceso desde alguno de los puntos
de vista que se han esbozado con anterioridad con la intención de descubrir las
pautas generales que permitan anticipar en el futuro si un problema se abrirá
camino hacia la agenda o no. Lo expuesto en estas páginas debería servir para
que quien se adentre en esa cuestión adopte las debidas precauciones respecto a
generalizaciones que es posible que se muestren como una visión excesivamente
simplificada de la realidad.
Por último, y aunque a ello no se haya dedicado mucha atención en lo que
se ha visto, no debe perderse de vista que, incluso aquello que forma parte de la
agenda puede permanecer en ella por tiempo indefinido. Los problemas entran en
ella ocupando una cierta posición en una escala de urgencia de la decisión. Es po-
sible que problemas que llevan un tiempo en la agenda se vean permanentemente
desplazados por recién llegados que son sentidos como más urgentes. El tiempo,
más bien su transcurso, es un factor muy importante a tener en cuenta. Desde que
un problema entra a formar parte de la agenda hasta que se toma una decisión
sobre el mismo transcurre un tiempo que puede alterar las condiciones de la deci-
sión misma. Por lo mismo que no equivale planificar una decisión a decidir, puede
que llegado el momento de tomar la decisión que se había planeado parezca más
oportuno posponerla35, e incluso no tomarla nunca.
Basten las reflexiones contenidas en este capítulo como muestra de la compleji-
dad que caracteriza al análisis de políticas públicas incluso antes de que se adopte
decisión alguna.
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Capítulo 3
La formulación de las políticas públicas
Eliseo López Sánchez

SUMARIO: 1. Introducción. 2. El concepto de formulación. 3. Análisis de alternativas. 4. La pro-

gramación de las decisiones. 5. La planificación de las políticas. 6. Conclusiones. 7. Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
Este capítulo trata un aspecto muy relevante de las políticas públicas, pues se re-
fiere a cómo se seleccionan y desarrollan los procesos decisorios de las políticas pú-
blicas. Podemos decir que la formulación hace referencia a la parte operativa de las
decisiones de políticas. Entendemos por parte operativa a dos procesos que tratamos
aquí. Por un lado, el análisis de alternativas, que implica la posibilidad de aportar
información sobre las diferentes opciones de solución de un problema público y sus
posibles consecuencias en la sociedad, así como su comparación y contraste.
Por otro lado, planteamos el proceso de programación, esto es el estableci-
miento de acuerdos, normas y reglas de relación, formal e informal, entre los
actores que poseen los recursos necesarios para la implementación de la alter-
nativa elegida. Son procesos complejos, diferentes, de hecho, en cada caso de
política, en los que entra en funcionamiento el “aparato” institucional del Estado,
los organismos fundamentales del sistema político, como son los parlamentos y
los gobiernos de los diferentes niveles territoriales. También entran en el proceso
las administraciones y los actores sociales con capacidad para aportar recursos y
satisfacer intereses en la implementación de la política.
Por último, también exponemos la posible planificación como una extensión
del proceso de programación. No todas las políticas entran en una planificación
estratégica de la programación, pero en los casos en los que se produce supone un
elemento de referencia de la formulación de la política, además de una importante
fuente para los analistas de políticas públicas.
El capítulo contiene elementos de análisis de políticas públicas, pero también se
han incorporado herramientas que sirven como referencias ejemplares y que tienen
un enfoque práctico que entra en el campo de la elaboración de políticas, aunque tam-
bién nos sirven para ayudar a describir y explicar cómo se produce la formulación.
68 Eliseo López Sánchez
2. EL CONCEPTO DE FORMULACIÓN
En un enfoque cíclico de las políticas públicas, la formulación aparece como una
fase vinculada a la toma de decisiones (Estévez, 2000; Navarro, 2013). Si tenemos en
cuenta que las fases se interpretan como procesos flexibles que se adaptan y que se
pueden superponer en el tiempo, y que incluso puede faltar alguno (Navarro, 2013),
el resultado es que podría parecer que la formulación de las políticas públicas es una
etapa algo difusa de las mismas, que puede cambiar mucho en cada política pública.
Esta concepción difusa se muestra en que en algunas propuestas de ciclo de po-
líticas, de cara al análisis de las mismas, la formulación ni siquiera es una etapa, o
cuando aparece es como una etapa de enlace, nexo entre diferentes procesos de las
políticas. Por ejemplo, Brewer proponía las etapas de estimación y selección como
etapas previas a la implementación (DeLeon, 1997). Subirats (1989) tampoco con-
templaba de manera expresa la formulación como una etapa del ciclo de análisis,
aunque si contempla el concepto en la elaboración de las políticas, vinculado a la
toma de decisiones, y entendiéndolo como la elaboración de planes de acción que
fijen los objetivos vinculados a las alternativas elegidas, y a un análisis de las opciones
y de los efectos de las acciones (Subirats, 1989).
Esta vinculación de la formulación a la plasmación de la toma de decisiones tam-
bién la encontramos en Meny y Thoenig (1992), quienes consideran que la formula-
ción es una subfase de la toma de decisiones, junto a la legitimación. Esta subfase se
caracteriza porque sería el punto de llegada de los procesos anteriores, concretamente
de la agenda gubernamental, y en la que se reflejan los elementos de la alternativa de
solución adoptada para el problema de política pública. Para estos autores, habría
una parte de legitimación de las decisiones, que comprenderían las relaciones de las
elites políticas y administrativas en el proceso, y que desde un punto de vista más
amplio podríamos entender también como parte de la formulación, y no como algo
diferentes. En cualquier caso, esto lo haría equivalente a la toma de decisiones.
Para concretar, podemos entender la formulación como el momento o fase en el
que el problema público y su objetivo de solución, una vez procesado en la agenda
gubernamental se vincula a un programa de actuación sobre la realidad social con el
fin de transformarla. La formulación incluiría, en primer término, la programación y
reglamentación de las decisiones políticas, el establecimiento de nuevas reglas forma-
les e informales, producto de negociaciones y acuerdos entre los actores de cara a su
implementación.
La formalización de estos acuerdos y reglas requiere de todo tipo de instrumen-
tos legales y documentos, que es lo que podemos entender como programación
(Subirats et alt., 2008). Estos instrumentos incluyen desde las leyes marco hasta
las ordenanzas municipales, en el caso español, cruzando por tanto los marcos
competenciales y recursos de los diferentes actores gubernamentales. También se
incluyen los convenios y acuerdos con los actores sociales de todo tipo, en los que
La formulación de las políticas públicas 69
se establecen reglas sobre la aportación de recursos y participación de estos en la

implementación de las políticas.
Con todo, la formalización de todos estos acuerdos y reglas no se puede des-
vincular de la toma de decisiones. El concepto de programación señalado (Su-
birats et. alt. 2008) entiende que es un producto de la toma de decisiones. La
formulación, por tanto, como programación y como concreción de los procesos
anteriores de agenda, no puede separarse fácilmente de la toma de decisiones y
selección de alternativas. En este sentido, podemos entender además que la fase
de formulación incluye también la selección de posibles alternativas de solución
al problema procesado en la agenda gubernamental (Sidney, 2007). Así, la for-
mulación aporta un análisis de los objetivos fijados, de los medios y recursos
necesarios, de las posibilidades de alcanzar los objetivos, de la sostenibilidad de
las medidas, del grado de transformación social de cada una, de los grupos objeti-
vos, de los posibles efectos no deseados, etc. Aquí cobran especial importancia los
criterios de análisis, los valores de los dirigentes políticos, las características de los
propios sistemas políticos y la aparición de nuevos actores.
En suma, podemos entender que la formulación se compone de una selección
de alternativas sobre un problema y un objetivo de solución ya definido, y una
programación de la alternativa seleccionada en la que se incluye su juridificación
y la posible planificación. Este planteamiento hace que la formulación se solape
con los procesos de toma de decisiones, lo que supone que desde el punto de vista
del análisis se puede contemplar de manera conjunta. Desde el punto de vista de
la elaboración de políticas, este solapamiento no plantea dificultad, pues simple-
mente se realiza de manera conjunta. Hay que tener en consideración que las fases
de las políticas públicas no tienen por qué sucederse en la práctica de manera
mecánica en el mismo orden en el que se plantean los enfoques secuenciales. La
especificación de políticas alternativas y la selección de las herramientas de pro-
gramación no tienen que seguir necesariamente al proceso de establecimiento de
la agenda gubernamental ni preceder a la implementación, sino que puede ocurrir
antes o durante el proceso de establecimiento de la agenda, y la implementación a
menudo implica la reformulación del diseño de políticas (Sidney, 2007). En cual-
quier caso, nosotros vamos a desarrollar aquí este concepto de formulación den-
tro del marco de toma de decisiones de políticas públicas, aunque sin profundizar
en dicho marco. El concepto que estamos usando aquí de formulación entraría
en un nivel micro de la política, frente al nivel macro de los estudios de toma de
decisiones1.
1
Se suelen considerar diferentes enfoques de estudio de toma de decisiones. Por ejemplo, Are-
nilla (2001) y Dente y Subirats (2014) consideran los de elección racional, la racionalidad
limitada, el incrementalismo y el enfoque de cubo de basura.
3. ANÁLISIS DE LAS ALTERNATIVAS

La toma de decisiones significa tener que elegir una opción pública en una
situación de incertidumbre, pero los hechos sociales son complejos, por lo que es
difícil controlar todas las variables para conocer cuál será el resultado de nuestra
acción. No existe certeza para saber cuál será la mejor decisión, pero sí existen
herramientas y métodos para planificar estrategias y seleccionar alternativas que
sean aceptadas por los actores involucrados y que alienten el apoyo de la opi-
nión pública. Esta selección de alternativas junto con los acuerdos con los actores
gubernamentales y sociales involucrados entraría en el concepto propuesto de
formulación. Todo ello se plasma en normas jurídicas, convenios entre las partes
y documentos de planificación.
Sólo una parte de los acuerdos y compromisos establecidos para componer
la decisión se acaban plasmando en reglas formales. Estas reglas formales se es-
tablecen básicamente por el sistema político, incluso se puede mantener que los
procesos decisorios se asumen más por los gobiernos que por los parlamentos,
cuyo papel pasa a ser un requerimiento que le da legitimidad al proceso decisorio
(Arenilla, 2001). En este sentido, el rango de la norma no tiene que corresponder-
se con la trascendencia política del problema público o de la alternativa elegida
para solucionarlo (Arenilla, 2001). También señala este autor que las alternativas
de las decisiones fluctúan entre las medidas que resultan atractivas para el electo-
rado y las que puedan ser más eficaces para resolver el problema definido.
Podemos entender las alternativas como las opciones previas a la toma de
decisiones mediante las cuáles el decisor espera alcanzar los objetivos. Así, selec-
cionar alternativas consiste en analizar qué pasaría si decidiéramos algo. En este
sentido hay que señalar que hay que contemplar como alternativa qué pasaría si
no se actúa sobre el problema definido. El objetivo de este análisis es reducir la
incertidumbre del posible éxito de la decisión.
Se puede plantear este ejercicio de análisis a partir de las herramientas que se
deberían emplear para acometer esa alternativa (por ejemplo, sanciones, subsi-
dios, prohibiciones, derechos y similares) y articulando a quién o a qué se apli-
carán y cuándo tendrán efecto, y sobre estos aplicar un conjunto de criterios que
permita juzgar su oportunidad, como por ejemplo viabilidad, aceptabilidad polí-
tica, costos, beneficios, etc. (Sidney, 2007). La selección de los criterios dependerá
de los valores e intereses de los decisores.
Hay que tener en cuenta que nos podemos encontrar con alternativas elabo-
radas por diferentes actores en el proceso de establecimiento de la agenda, que
responden a sus intereses y valores. Aunque no existan alternativas elaboradas
por los actores que participan en la establecimiento de la agenda, no se puede
olvidar, a la hora de analizar las diferentes alternativas, que unas satisfacen los
intereses de unos actores y otras las de actores diferentes, o de los mismos en
diferente grado. En este sentido, los análisis de las alternativas de decisión tam-
bién pueden contemplar los recursos que aportarían los diferentes actores a las
diferentes alternativas, en el caso de que fueran implementadas, y si alguno de
ellos tiene capacidad de bloquear la implementación de una alternativa en caso
de posicionarse en contra. En cualquier caso, cuadrar los intereses de diferentes
actores con recursos relevantes puede acabar suponiendo una redefinición de los
objetivos, y en última instancia de la definición del problema (Sidney, 2007), lo
que puede implicar la no satisfacción de los intereses de los grupos objetivo sobre
los que se quiere intervenir.
Vemos que los actores son un elemento clave, cuyos roles básicos a la hora de
la toma de decisiones, y también de la formulación, podemos sintetizarla toman-
do a Dente y Subirats (2014).
• Promotor, el que plantea inicialmente el problema público
• Director, el que pilota el proceso decisorio de la política. Puede coincidir
con el papel del promotor, siendo entonces un emprendedor de políticas.
• Opositor, que actúa para impedir transformaciones.
• Aliado, con intereses semejantes a los del promotor y el director y que mues-
tra su disposición a aportar recursos.
• Mediador, que persigue objetivos de proceso y que está interesado en que
los demás lleguen a un acuerdo entre los actores. Puede ser un tipo de direc-
tor y son útiles cuando hay conflicto de intereses.
• Portero, el que tiene un poder de veto o controla la entrada de los demás
actores en el proceso decisorio.
• Filtro, que es un actor que representa intereses y objetivos de otros.
Estos roles son tipos ideales, y no siempre se presentan todos en todas las polí-
ticas y de forma nítida, pero son figuras que permiten precisar mejor las relaciones
y redes que forman los actores en la formulación, cómo aportan recursos y satis-
facen sus intereses y objetivos. Hay que señalar que en el proceso de formulación,
el papel de director, coincida o no en la misma figura con el de promotor de la
política, es el papel clave, el que realmente acaba sintetizando las alternativas, el
que formula los potenciales acuerdos entre los demás actores.
Además, los análisis de alternativas tienen que considerar los contextos socia-
les y económicos, cuya interpretación también es valorativa. Las ideas dominantes
en un momento determinado hacen que las alternativas sean creíbles o no. Estas
ideas “verdades parcialmente razonables y admitidas en el ambiente” (Meny y
Thoenig, 1992) dominantes actúan como normas. Cobran también relevancia en
estas alternativas creíbles el que se hayan probado en otros territorios o en otros
ámbitos, esto es, que se analicen prácticas de éxito ya probadas para aplicarlas a
problemas semejantes o comparables (Meny y Thoenig, 1992), lo que resta inno-

vación a las decisiones.
Junto a estas ideas dominantes también actúan como normas que restringen la
selección de alternativas el marco legal general del sistema políticos y su funciona-
miento efectivo, que constriñen el comportamiento político de los decisores y que
le dan legitimidad a ciertas alternativas y no a otras (Sidney, 2007). No obstante,
el grado de atención del público sobre el tema en cuestión puede hacer variar el
grado de constricción de estas normas, y más aún cuando llegue el momento de
programar la alternativa elegida.
Para ejemplificar como realizar un análisis de alternativas, podemos señalar un
proceso ideal, basado en el Enfoque de Marco Lógico (Camacho et alt. 2001), en
el que el primer paso sería recoger el objetivo general de la política y desarrollar
unos hipotéticos objetivos específicos para cada alternativa, llegando a desarro-
llar las actividades o acciones que requeriría cada una para ejecutarse. Sobre estas
acciones, habría que determinar que recursos y costos conllevan, para:
• Excluir aquellas actividades que no se puedan realizar, o que sean incompa-
tibles con los fines de nuestra organización, o con otras actividades estraté-
gicas que se llevan a cabo.
• Determinar si emplean medios o recursos excluyentes.
• Identificar el impacto que tienen las actividades en el conjunto de la socie-
dad y en los intereses y posiciones de otros actores, excluyendo aquellas ac-
ciones que supongan incertidumbre o impactos negativos a actores aliados.
• Estudiar aquellas acciones que se hayan demostrado ineficaces en otros ca-
sos o experiencias.
• Analizar si suponen cambios estructurales en nuestra organización o en
otras.
Una herramienta que encaja en el Enfoque de Marco Lógico para analizar
alternativas es la matriz de priorización, basada en el llamado método Hanlom,
aunque adaptado a la toma de decisiones de políticas, con impacto externo, y no
tanto a las decisiones en el interior de la organización, como en el modelo original.
Es un método que consiste en multiplicar por un factor de ponderación o peso a
las calificaciones obtenidas por diferentes criterios. Los criterios son: magnitud
del problema, número de personas afectadas respecto a la población total, gra-
vedad del problema, costes asociados, eficacia de la solución posible, capacidad
real para modificar la situación del problema y factibilidad de la solución. A estos
criterios se podrían añadir aquéllos que se consideran particulares de un sector
de política concreto o de un determinado lugar que se consideren convenientes,
como el tiempo, vinculación con otros programas, beneficios políticos, sostenibili-
dad posterior a la intervención, impacto de género, impacto medioambiental, etc.
El funcionamiento de la matriz es sencillo. A cada alternativa se le asignan tres

columnas.
• En la columna peso se recoge la puntuación, de 0 a 10, por ejemplo, sobre
la importancia o ponderación que el actor decisor le da a cada criterio.
• En la columna “valor” se recogen las puntuaciones de 0 a 10, por ejemplo,
que merece a juicio del actor decisor cada criterio.
• En la columna “total” se recogen los resultados de multiplicar las puntua-
ciones de las dos columnas anteriores en cada criterio.
• La fila total refleja la suma de los totales de cada criterio.
A modo de ejemplo podemos ver la siguiente matriz:
CRITERIOS ALTERNATIVA A ALTERNATIVA B
Peso Valor Total Peso Valor Total
magnitud del problema
% de personas afectadas
gravedad del problema
costes asociados
eficacia de la solución posi-
ble
capacidad para modificar la
situación del problema
factibilidad de la solución
tiempo,
vinculación con otros pro-
gramas,
beneficios políticos,
sostenibilidad posterior a la
intervención,
impacto de género,
impacto medioambiental
TOTAL
Fuente: Camacho, Cámara, Cascante y Sainz (2001).
Esta herramienta, u otra que se prefiera, buscan aprovechar y sistematizar la

información disponible sobre los problemas, los objetivos y las posibles solucio-
nes de que dispone una organización o un grupo social.
Cualquiera que sea la herramienta que adoptemos, el análisis de alternativas

tiene un componente de prospectiva, anticipando las posibles consecuencias ne-
gativas de las acciones a emprender y controlando el curso de la acción. Pero no
se trata de adivinar el futuro, sino de facilitar la tarea a los decisores públicos,
explorando las implicaciones de las opciones de política pública planteadas.
La prospectiva para la búsqueda de alternativas se basa en técnicas de investi-
gación como el análisis de otras experiencias, la obtención de datos y estadísticas
de diversas fuentes para comprender la magnitud del fenómeno, la consulta a
expertos y la opinión de sus destinatarios y actores con intereses en la decisión a
tomar. Se pueden utilizar distintas fuentes y técnicas, aunque usualmente se com-
binan más de una.
• Métodos exploratorios o proyección: en estos métodos se proyectan los
futuros cambios sociales, basándose en la información histórica disponible
y la actual, buscando las tendencias. Se utilizan series temporales lineales
de estadísticas descriptivas sobre distintos tipos de datos, que se extrapolan
y proyectan, cruzándolos y buscando referentes conocidos semejantes. Se
usan datos como los del crecimiento económico, nivel de población, consu-
mo energético, calidad de vida, etc., y se busca:
o Persistencia: la tendencia constatada en el pasado persistirá en el futuro.
o Regularidad: las tendencias parecen recurrentemente en el futuro de ma-
nera regular.
o Constatación de la validad y fiabilidad de los datos manejados.
• Métodos de correlación: se intenta ver qué factores están implicados en un
desarrollo y en qué grado influyen. Teniendo esto presente se determina cuál
es la posible línea evolutiva que van a seguir todos estos factores.
• Mejores prácticas, identificando y analizando programas llevados a cabo
en el pasado o en el presente por otros actores públicos ante problemas de
características similares a los planteados.
• Consulta a expertos: es un método meramente subjetivo de la prospectiva,
basado en opiniones sobre la evolución de futuro. El método consiste en la
consulta a personas que tienen grandes conocimientos sobre el entorno en
el que la organización desarrolla su labor. Estas personas exponen sus ideas
y finalmente se redacta un informe en el que se indican cuáles son, en su
opinión, las posibles alternativas que se tendrán en el futuro. Este método es
preferente cuando el impacto de los factores del entorno tienen más influen-
cia en la posible evolución, por ejemplo, fomento de empresas tecnológicas
o determinados proyectos empresariales, también cuando las condiciones
éticas o morales dominan sobre las económicas y jurídicas.
A estas técnicas de investigación también hemos podemos incorporar las entre-

vistas a los actores sociales involucrados en el problema público.
Sea cual sea la vía utilizada para la elaboración de la prospectiva sobre las
políticas a aplicar, su objetivo es disminuir la incertidumbre, particularmente la
causada por el entorno social, estableciendo la mejor vía de acción, aunque hay
que tener en cuenta que reducir la incertidumbre a cero es imposible. Esto implica
que finalmente los responsables del decisor público han de asumir un riesgo a la
hora de programar una alternativa.
Existen diferentes enfoques y teorías para analizar y explicar las tomas de
decisiones, por qué se deciden unas políticas y otras no, por qué algunas varían
y otras permanecen estables, cómo se producen las innovaciones. Aunque varían
mucho según el sector de política y el, sistema político de cada Estado, se pueden
sintetizar cinco grandes enfoques de explicación de las decisiones de políticas
(John, en Navarro, 2013).
• Estructura socioeconómica: las decisiones están determinadas por fuerzas
económicas que dictan la agenda y privilegian determinados intereses.
• Institucionalista: las reglas y los valores del sistema político que rigen las
relaciones entre los actores explican la variación, estabilidad y el cambio en
las políticas públicas.
• Redes de actores: las decisiones son producto de las relaciones de interde-
pendencia y pautas de interacción entre actores públicos y privados.
• Teorías de la elección racional: las decisiones de política pública derivan de
las estrategias de individuos y colectivos hacen para optimizar sus intereses.
• Enfoque de las ideas: las decisiones se apoyan en el conocimiento y la in-
vestigación. En este último enfoque encajarían las herramientas que hemos
puesto como ejemplo.
Estos enfoques explicativos del análisis de las políticas también pretenden
servir de apoyo para reducir la incertidumbre del acierto en las decisiones en
el ámbito de la elaboración de políticas públicas, aportando marcos de análisis
de casos y ejemplos de situaciones semejantes. Con todo, hay que señalar que
no existen fórmulas mágicas que aseguren el éxito en la toma de decisiones
(Dente y Subirats, 2014). En cualquier caso, como sea la decisión de una alter-
nativa, la formulación continúa con la programación de las decisiones.
4. LA PROGRAMACIÓN DE LAS DECISIONES

Podemos considerar que la programación establece las reglas del juego (Bob-
bio en Arenilla 2001). Además, en la programación hemos de considerar el pro-
cesamiento de la alternativa elegida en el sistema político y la participación de

la administración pública en dichos procesos, como nuevos actores en muchos
casos, junto con la participación de actores sociales y gubernamentales, que pue-
den haber estado en la definición del problema y la establecimiento de la agenda,
o aparecer en la programación por primera vez. Por ejemplo, en la programación
aparecen los partidos políticos, de gobierno y de oposición, que pueden estar pre-
sentes desde el comienzo del conflicto o demanda que llevó a definir el problema
público, pero que aquí operan dentro de las instituciones públicas, en los gobier-
nos y parlamentos. Así, dependiendo de la mayoría parlamentaria que apoye a
un gobierno, la programación será una u otra. Por supuesto, también cambia si
el sistema político es más parlamentario o más presidencialista, si existen órganos
corporativos relevantes, si la sociedad es más o menos homogénea, etc. El resul-
tado es que estos procesos políticos pueden acabar desenfocando el contenido y
propósito de la política, aunque también puede suponer integrar más intereses o
dotar a los objetivos de mejores contenidos técnicos (Sidney, 2007).
Se suelen esperar menos actores en la programación que en el establecimien-
to de la agenda, y que los nuevos que aparezcan lo pretendan hacer fuera de la
atención pública, la formulación transcurre en la trastienda (Sidney, 2007), en
reuniones de negociación, en procedimientos burocráticos, en comisiones parla-
mentarias…
Los actores que se involucran en la programación se relacionan de diferentes
maneras, formando distintos tipos de redes. Estas redes se formalizan en acuer-
dos en los que se definen la aportación e intercambio de recursos y funciones, y
que buscan satisfacer los intereses de los diferentes actores en la implementación.
Estas normas y acuerdos entre los actores son un elementos fundamental de la
programación, y se les puede definir como acuerdos político-administrativos (Su-
birats et alt., 2008). Para estos autores, los acuerdos político-administrativos son
acuerdos de actuación entre los actores que tienen responsabilidades e intereses en
una materia y que participan en la misma. Los acuerdos suponen reglas formales
e informales de relación entre los actores en las que se establecen las funciones
y tareas de cada uno, los mecanismos de coordinación en la implementación,
los procedimientos de consulta, los procedimientos de circulación de expedientes
entre los diferentes servicios, el proceso de arbitraje en caso de conflicto y, en de-
finitiva, la organización y procedimentalización de la implementación. Se pueden
clasificar estos acuerdos político-administrativos según su estructura a partir de
cinco criterios:
• La cantidad y tipo de actores.
• El grado de coordinación horizontal de la red, en el mismo nivel político o
administrativo.
• El grado de coordinación vertical de la red, entre distintos niveles político

administrativo.
• El grado de centralización (vertical y horizontal) de los actores clave, que
pretendan liderar la política o posean recursos estratégicos.
• El grado de politización, o de afinidad partisana o partidaria de los actores.
Estos acuerdos son parte de los programas de actuación político-administrati-
va (Subirats et alt., 2008), que también contiene el conjunto de las bases jurídicas
en las que se plasman los objetivos y los medios de la política pública. Estas bases
jurídicas no sólo plasman esos objetivos políticos, sino los derechos y obligacio-
nes que se le imponen los grupos sociales objetivos sobre los que se interviene.
Según Subirats et. alt (2008), los programas de actuación político-administrati-
va comprenden, además de los acuerdos político-administrativos, otros elementos
como los procedimientos estandarizados que pueden usar los actores para su vin-
culación interna y externa, como por ejemplo, las decisiones administrativas, los
contratos de derecho público, los planes, los estudios de impacto, las directivas,
los informes, etc. “Esta formalización de la actividad administrativa permite la
objetivación, la transparencia, la reconstitución y la independencia de los órganos
públicos y de sus prestaciones” (Subirats et alt. 2008).
Otros elementos que han de aparecer en los programas de actuación político-
administrativa son los objetivos de la política. Los objetivos han de estar vincu-
lados a las soluciones de los problemas definidos. El grado de concreción varía,
según el nivel o ámbito institucional y del instrumento jurídico en el que se refleje.
Si son leyes generales serán más abstractos, si son reglamentos u ordenanzas serán
más concretos.
Junto con los objetivos, otro elemento esencial son los indicadores y sus ins-
trucciones sobre cómo obtener los datos para los mismos. El principal criterio de
los indicadores es el de eficacia o logro de objetivos, sin menospreciar la eficiencia,
esto es, el coste al que se logran. Idealmente, las instrucciones han de reflejar las
técnicas de recogida de los datos, los periodos e incluso la forma de interpreta-
ción, para que no haya equívocos o no se favorezca a actores que se sirven del
lenguaje técnico para hacer valer sus intereses políticos (Subirats et alt. 2008).
Un último elemento que compone los programas de intervención político-ad-
ministrativa son las modalidades de intervención que se plantean para alcanzar
los objetivos. Es un elemento que nos permite caracterizar a las políticas públicas,
ya que determinan derechos y obligaciones de los diferentes grupos sociales, el
grado, tipo y amplitud de la intervención pública y las condiciones en las que se
pueden aplicar las medidas. Se pueden tipificar distintas modalidades de interven-
ción (Subirats et alt. 2008):
• La vía reguladora: prohibiciones, obligaciones, permisos, autorizaciones para

no observar una determinada prohibición y atribución de diversos derechos
que pueden ser objeto de sanciones en caso de no respetarse sus límites.
• La vía incentivadora: opera a través de transferencias financieras que tienen
como objetivo influir sobre el comportamiento de los grupos-objetivo. La
incentivación puede ser de carácter negativo (impuestos) o positivo (des-
gravación fiscal, subvención) y como objetivo puede tener el lograr efectos
redistributivos.
• La vía persuasiva: pretende convencer a los grupos-objetivo de adoptar
conductas que van en el sentido de los objetivos de la política.
• La provisión directa de bienes y servicios a la población: busca facilitar la
conducta esperada de los grupos-objetivo. Por ejemplo, construyendo cen-
tros e infraestructuras y prestando servicios en ellos.
Como señalamos anteriormente, todos estos elementos se plasman en dife-
rentes normas con diferentes formas jurídicas, aunque que en la práctica exis-
ten normas o reglas informales, como relaciones informales entre funcionarios
de diferentes actores gubernamentales, o mecanismos de mediación extrajudicial
(Subirats et alt. 2008).
En muchos casos, la concreción de las leyes generales se desarrolla mediante
mecanismos de planificación de las políticas. Aunque no sea obligatorio, estas
herramientas permiten clarificar y concretar los elementos anteriormente descri-
tos de los acuerdos político-administrativos, como los objetivos específicos y los
indicadores.
5. LA PLANIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS

La elaboración de un plan de una política pública supone un esfuerzo de concre-
ción y podríamos concebirlo como la culminación de la formulación, por más que
ésta pueda existir sin tales planes, y basten los instrumentos jurídicos convencionales.
Aunque tampoco es preceptivo, la planificación suele suponer en la inmensa
mayor parte de los casos la intervención de las administraciones públicas, como
elemento técnico cualificado. No obstante, en la planificación pueden participar
los diferentes actores implicados en la formulación de la política.
Según Arenilla (2001) los elementos básicos de un plan son los siguientes:
• Dimensión temporal: con definiciones a corto, medio y largo plazo; o tam-
bién, estratégico, táctico y a corto plazo. Se corresponden con los niveles
de alta dirección, representantes intermedios y unidades administrativas de
línea de los actores gubernamentales.
• Control del proceso de programación, por el que se presta atención a la

efectiva consecución de resultados. Asimismo, se dispone controles de ges-
tión, resultados y de satisfacción de los deseos de la colectividad.
• Supone conocimiento concreto de la realidad económico-social en un siste-
ma global de adquisición de conocimientos e información lo más estructu-
rado posible.
Para mostrar un ejemplo de herramienta de planificación podemos de nuevo
tomar como referencia el Enfoque de Marco Lógico (EML), ya que este enfoque
de planificación de programas, tiene como base el ciclo de las políticas públicas y
le aporta herramientas prácticas sobre cómo programar políticas.
Figura 1. Enfoque de Marco Lógico (EML)

Figura 1. Enfoque de Marco Lógico (EML)
Fuente: Camacho, Cámara, Cascante y Sainz (2001)

La planificación ha de plasmar claramente los objetivos de la política y sus

soluciones, La que planificación ha de plasmar claramente los objetivos de la política y sus
hemos visto que se suelen incluir en un conjunto de textos legales
soluciones, que hemos visto que se suelen plasmar en un conjunto de textos legales que
que recogen el problema, su solución y los objetivos a cumplir, y la herramienta
recogen el problema, su solución y los objetivos a cumplir, y la herramienta que recoge
que recoge estos elementos en el Enfoque de Marco Lógico es la matriz de plani-
estos elementos en el Enfoque de Marco Lógico es la matriz de planificación (Camacho
ficación (Camacho
et alt., 2001).
et alt., 2001).
La matriz de planificación sirve para organizar el desarrollo de los objetivos de la
alternativa elegida. Está compuesta de dos ejes: vertical y horizontal:
La matriz de planificación sirve para organizar el desarrollo de los objetivos de

la alternativa elegida. Está compuesta de dos ejes: vertical y horizontal:
• Vertical: en este eje se colocan los elementos que ya veíamos en el análisis
de objetivos para organizar la información aportada en el análisis de pro-
blemas y objetivos. Por tanto, es una información que podemos recuperar
respecto a la alternativa elegida. En cualquier caso, si no hemos usado las
herramientas anteriores, lo que tenemos que tener en cuenta en cada campo
es:
o Objetivo general: ¿Por qué nuestra intervención es importantes para los
beneficiarios?; ¿Qué problema general queremos resolver?
o Objetivos específicos: cada objetivo específico requiere una matriz separa-
da. El objetivo específico refleja lo que se quiere obtener, no lo que se hace.
o Resultados esperados: son los bienes y servicios que se conseguirá al final
de la intervención o de finalización del programa de que se trate.
o Actividades: son las acciones concretas que hay que ejecutar. Están orien-
tadas a conseguir cada uno de los resultados, y cada uno tiene que estar
vinculados directamente a los recursos y a los costos.
• Horizontal: en este eje se colocan los campos que nos permiten conocer qué
vamos a hacer y cómo lo sabemos, esto es, los campos que permiten realizar
el seguimiento o monitoreo de la planificación.
o Lógica de planificación o de intervención: esta columna recoge lo que se
pretende hacer a partir de la lógica de causa-efecto que lleva de lo más
general a lo más concreto sobre la alternativa elegida, haciendo que cada
elemento se vincule con el siguiente.
o Indicadores: Lo que se quiere alcanzar exactamente, cuantificado. Cada
objetivo y cada actividad debe llevar un indicador. Los más sencillos son
los de eficacia (grado de cumplimiento del objetivo); eficiencia (costo por
objetivos conseguidos) y efectividad (grado de impacto de los objetivos
conseguidos). Los indicadores han de ser relevantes respecto al objetivo
específico y orientado al logro. En la casilla en la que se cruza con la línea
de actividades no se ponen indicadores, sino los recursos necesarios para
las actividades.
o Fuentes de verificación: son los documentos o fuentes documentales de
donde se obtendrá la información que requieren los indicadores. En la
casilla en la que se cruza con las actividades no se ponen fuentes de veri-
ficación, sino los costos de las actividades.
• Supuestos: esta última columna recoge en el enfoque de marco lógico las condi-
ciones del entorno necesarias para que se cumplan el objetivo, y que no depen-
den de la organización, como que otros actores implicados tengan un conflicto

o puedan cambiar de posición, condiciones físicas, opinión pública, etc.
Lógica de Indicadores Fuentes de Supuestos
intervención verificación
Objetivo general
Objetivo específico
Resultados
Actividades Recursos Costes
Camacho et alt. (2001) señalan que esta matriz se basa, por un lado, en una ló-
gica vertical, en la que se plantea que si se dan unas condiciones previas, se libera
un presupuesto con el que movilizar unos recursos para hacer unas actividades. Si
se hacen esas actividades y se producen unos supuestos, se logran unos resultados.
Hemos de señalar que esta herramienta sencilla, que sirve para ver cómo se
incorpora una secuencia de toma de decisiones a la formulación, va acompañada
de otros elementos imprescindibles para una formulación correcta, que dependen
de la administración pública, como son la programación temporal, la presupues-
tación por programas, los sistemas de dirección por objetivos y los sistemas y
herramientas de gestión de calidad.
En su contra, la matriz de planificación carece de algunos elementos relevantes
de la programación que se podrían incorporar en un proceso de planificación.
En primer término los responsables de las actividades deberían también constar.
En segundo término, los plazos temporales, que si bien se pueden incorporar en
los objetivos específicos, podrían disponer de algún espacio propio. Con todo, la
exposición de la herramienta en este texto pretende servir de ejemplo.
6. CONCLUSIONES
Hemos visto en este texto un conjunto de procesos vinculados a la toma de
decisiones que catalogamos como formulación: selección de alternativas, progra-
mación y planificación; y que podemos considerar como procesos críticos de las
políticas públicas (Sidney, 2007). Es en la selección y análisis de las alternativas de
decisión dónde podemos encontrar los valores políticos de los decisores públicos
y sus intereses reales, su capacidad de innovación y de respuesta a los problemas
públicos. Por su parte, la programación implica el establecimiento de los acuerdos
y normas entre los actores implicados en la política, y en última instancia suponen
relaciones de poder políticos, el ejercicio real del poder según los recursos que ten-
ga cada actor (Meny y Thoenig, 1992) y cómo sea capaz de satisfacer sus intereses
frente a otros actores.
Tanto el establecimiento de acuerdos como la capacidad de satisfacer dife-
rentes intereses al tiempo que se soluciona un conflicto social o se satisface la
demanda de un determinado grupo social requiere de un actor director (Dente y
Subirats, 2014) que lidere el proceso de formulación, particularmente la parte de
programación que hemos descrito. En definitiva, la formulación requiere de un
sujeto que analice las alternativas, que ponga en contacto a los actores, que pro-
ponga reglas y normas a los demás actores, que pilote el proceso por los distintos
procedimientos del sistema político, y en última instancia lidere la planificación
formal de la política.
7. BIBLIOGRAFÍA
Arenilla, M. (2001). Administración y políticas públicas. Sevilla: Instituto Andaluz de Administra-
ción Pública
Camacho, H., Cámara, L., Cascante, R., Sainz, H. (2001). El Enfoque del marco lógico: 10 casos
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DeLeon, P. (1997). “Una revisión del proceso de las políticas: de Laswell a Sabatier”, Gestión y
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Dente, B.; Subirats, J. (2014). Análisis y estudio de los procesos de decisión en políticas públicas”.
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Estévez, A. (2000). “El modelo secuencial de políticas públicas, treinta años más tarde”. Disponible
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Mény, Y. y Thoenig, J.C. (1992). Las Políticas Públicas. Barcelona: Ariel
Navarro, C. (2013). “El proceso decisional de las políticas públicas”. En J.M. Canales y J. J Sanmar-
tín. Introducción a la Ciencia Política. Madrid: Universitas.
Sidney, M. S. (2007). “Policy Formulation: Design and Tools”. En F. Fisher, G. Miller, y M. Sidney
(eds.): Handbook Policy Analysis: Theory, Politics and Method. Nueva York: CRC Press.
Barcelona: Ariel.
Subirats, J. (1989). Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la Administración. Madrid: INAP.
Capítulo 4
La implementación de las políticas públicas
Reyes Herrero López

Profesora de Ciencia Política y de la Administración
SUMARIO: 1. Introducción. 2. El desarrollo de los estudios sobre implementación. 2.1. El aná-

lisis del fracaso. 2.2. La delimitación de un campo: la implementación como objeto de estudio.
2.3. La evolución de los estudios sobre implementación. 3. Principales modelos y enfoques en
el estudio de la implementación 3.1. Modelos de arriba hacia abajo o top down. 3.2. Críticas
al modelo top down: el enfoque bottom up y otros enfoques alternativos. 4. Los sistemas de im-
plementación (Delivery Systems). 4.1. El impacto de las relaciones intergubernamentales. 4.2.
El impacto de las relaciones intersectoriales. 5. Conclusiones. 6. Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
Con el término “implementación” se designa la fase de una política pública du-
rante la cual se generan actuaciones a partir de un marco de intenciones previamente
establecido con el fin de alcanzar las metas previstas. Otros términos, como “ejecu-
tar” o “administrar” han servido tradicionalmente para definir la labor, aparente-
mente tan sencilla y puramente maquinal, que consiste en convertir en resultados
concretos los objetivos fijados a través del proceso que da lugar a la formulación de
una política pública. Más recientemente se ha generalizado en las ciencias sociales
el uso de términos alternativos, como “puesta en práctica” (traducción del francés
mise en oeuvre) y, finalmente, “implementación”, en una castellanización del inglés
implementation ya completamente admitida por la academia.
Pero no se trata aquí de una cuestión exclusivamente terminológica. Con la
adopción del término “implementación” como distinto y alternativo a los más
tradicionales de “ejecución” o “administración” se ha querido, sobre todo, rom-
per con la visión igualmente tradicional según la cual la puesta en marcha de las
políticas un proceso mecánico, llevado a cabo a través de un aparato adminis-
trativo cuya función es exclusivamente instrumental respecto de las instancias
políticas de las que depende. Como señalaban Donald van Meter y Carl van Horn
en un importantísimo artículo de 19751 “[…] se presupone que el proceso de im-
1
Vid. van Meter, D.S. y van Horn, C.E. (1975) “The Policy Implementation Process. A Concep-
tual Framework”, Administration and Society, vol. 6, núm 4. Aquí hemos utilizado la traduc-
84 Reyes Herrero López
plementación consiste en una serie de decisiones e interacciones tan triviales

que no merecen la atención de los académicos, interesados en cuestiones más
elevadas. La implementación es engañosamente sencilla, no parece implicar
ninguna cuestión de fundamental importancia. Con frecuencia se considera
que la mayoría de los problemas políticos esenciales han sido ya resueltos por
las decisiones previas de los ejecutivos, legisladores y jueces” (van Meter y van
Horn, 1996: 102-3).
Sin embargo, ¿es cierto que la implementación de una política es un proceso
trivial?, ¿es cierto que la implementación de una política conduce siempre a los
objetivos establecidos?; es más, ¿es que la implementación de una política debe
generar necesariamente algún tipo de efecto? Esta es quizá la cuestión esencial:
cuando usamos el término “implementación” denotamos “la prudencia de no pre-
juzgar el contenido y el proceso, rompiendo si es preciso el sentido común” (Meny
y Thoenig, 1992: 158).
A estas alturas no puede ya decirse que el interés por la fase de implemen-
tación de las políticas y por su estudio es un fenómeno reciente, pero sí que es
bastante más reciente que el interés por el conjunto de fenómenos que conside-
ramos incluidos en la fase anterior de formulación. Aunque suele citarse como
ilustre precedente de los estudios sobre implementación el trabajo de Phillip
Selznick de 1949 sobre la Tennessee Valley Authority2 —una de las grandes
esperanzas del liberalismo de entreguerras en los Estados Unidos—, hasta los
años 60 predominó el interés por temas como cuán racional, abierta o justa
era o podía ser la toma de decisiones y, desde el punto de vista del análisis,
cómo podría el conocimiento depurar los procesos de toma de decisiones. Pero
a finales de la década ya había suficiente evidencia empírica sobre la pobreza
de los resultados —cuando no de los rotundos fracasos— de ambiciosas políti-
cas de reforma, y los años 70 marcan un punto de inflexión en la preocupación
por la etapa “post-decisión” en las políticas.
¿Qué es lo que había impedido hasta ese momento que responsables políticos,
administradores y analistas prestaran la atención debida a los complejos factores
que determinan el resultado de la implementación? Por una parte, la pervivencia
de una perspectiva según la cual existe una absoluta separación entre política y
administración. En esta perspectiva las políticas públicas son una cuestión que
tiene que ver, de un lado, con el establecimiento de prioridades y, de otro, con
la fijación de metas, asuntos ambos que se dirimen en la arena política entre los
actores e instituciones que tienen legítimamente atribuido por el sistema (demo-
ción al español incluida en el libro de Luis Aguilar Villanueva (1996) La implementación de las
políticas. México DF: Porrúa.
2
Selznick, P. (1949) TVA and the Grass Roots. Berkeley, CA: University of California Press.
La implementación de las políticas públicas 85
crático, cabe añadir) un papel en la toma de decisiones. La administración, dentro

de esta visión, empieza entonces donde acaban las políticas públicas, como mero
instrumento para la ejecución de las mismas. Esta perspectiva —que podríamos
denominar “wilsoniana”— se ha impuesto con carácter normativo tanto desde di-
ferentes corrientes del constitucionalismo, del derecho administrativo, de la cien-
cia política o de la ciencia de la administración, sobre todo en su desarrollo en el
ámbito anglosajón.
Pero, por otra parte, también los modelos y los enfoques de investigación pre-
dominantes hasta la década los 70 habían constituido un obstáculo el estudio
adecuado de la fase de implementación. En particular, la aplicación del modelo
sistémico al estudio de las políticas públicas aportó un sólido marco sobre el que,
primero, establecer como punto de partida de la investigación la distinción entre
política y administración antes aludida; y, segundo, para considerar la adminis-
tración como una “caja negra” a la que llegan las decisiones políticas en forma de
inputs y que, a través de una serie de procesos internos cuya naturaleza se ignora,
es capaz de producir una respuesta. Así, el análisis se enfoca fundamentalmente
en el conjunto de factores que contribuyen a la formación de las políticas (inputs)
y, eventualmente, en los resultados (outputs) producidos para determinar en qué
medida dichos resultados se corresponden con lo estipulado en la política en pri-
mer lugar. Lo que ocurre dentro de la “caja negra” se da por supuesto o carece de
interés para explicar los resultados.
El desarrollo de los estudios de caso sobre los resultados de las políticas sig-
nifica, a partir de los 70, el “descubrimiento” de la fase de implementación, una
fase distinta en el ciclo de vida de las políticas públicas, de una complejidad antes
insospechada. Con ello se abre la puerta a una nueva orientación en el análisis de
las políticas: el estudio de la implementación, la comprensión de los procesos que
explican la transformación de las decisiones políticas en resultados concretos. En
palabras de William Jenkins, “el estudio de la implementación es el estudio del
cambio: cómo ocurre, posiblemente cómo podría inducirse. También es el estudio
de la microestructura de la vida política, cómo las organizaciones internas y ex-
ternas al sistema político se ocupan de sus asuntos e interactúan entre sí, qué las
motiva a actuar como lo hacen y qué podría motivarlas a actuar de otra manera”
(Jenkins, 1978: 203)3.
3
Jenkins, W.I. (1978) Policy Analysis. A Political and Organisational Perspective. Londres: Mar-
tin Robertson. Utilizamos la cita tal como aparece en Parsons, W. (2007) Políticas Públicas.
Méjico DF: FLACSO. p. 482.
2. EL DESARROLLO DE LOS ESTUDIOS SOBRE IMPLEMENTACIÓN

2.1. El análisis del fracaso
Desde la década de los sesenta numerosos estudios de caso se habían ocupa-
do de indagar en las posibles causas de los pobres resultados de muchos de los
programas de intervención en los más diversos ámbitos con los que los gobiernos
habían tratado de abordar los viejos y persistentes problemas sociales y de desa-
rrollo económico. Pero, dice Gunn (Gunn, 1978), parece que había una obsesión
en buscar las causas del fracaso en una mala formulación de las políticas; solo
poco a poco empieza a apuntarse como causa a toda esa serie de “detalles prácti-
cos” que se dejan en manos de los administradores: la implementación.
Existe un acuerdo general en situar la aparición de los estudios sobre imple-
mentación a principios de los años 70, a raíz del análisis del fracaso de los am-
biciosos programas auspiciados por los gobiernos demócratas de Kennedy y Jo-
hnson en Estados Unidos durante los años 60 (Subirats, 1992; Aguilar Villanueva,
1996). Esos programas (“Nueva Frontera”, “Gran sociedad”), calificados en su
momento como brillantes obras de ingeniería social, tropezaron con la realidad
de las dificultades que implicaba su puesta en práctica. Aunque habían aparecido
ya algunos estudios de caso e incluso se habían realizado algunas incursiones en
el análisis teórico, la publicación, a comienzos de los 70 del trabajo de Martha
Derthick, New Towns in Town (1972) y, sobre todo, el de Jeffrey Pressmann y
Aaron Wildavsky, Implementation (1973), marcó un punto de inflexión; por una
parte se inauguraba un nuevo campo de conocimiento; por otra, se sugería una
nueva dirección en la búsqueda de respuestas.
En el libro de Martha Derthick, New Towns in Town: Why a Federal Program
Failed, un estudio sobre la política urbana más importante de la administración
Johnson, se hace el siguiente diagnóstico: “el fracaso se debió principalmente a la
limitada capacidad del gobierno federal para influir en las acciones de los gobier-
nos locales y a su tendencia a proyectar metas ideales. Estas dos incapacidades
son inherentes a la posición que el gobierno central ocupa en el sistema federal
americano” (Derthick, 1972: 83). Es decir, que para poner en marcha sus progra-
mas, el gobierno federal no tiene más remedio que poder actuar a nivel local, lo
que significa contar con los gobiernos estatales y locales. Esto implica a su vez “te-
ner un conocimiento suficiente de la política local con el fin de determinar cuáles
pueden ser los incentivos idóneos y necesarios, poseer los incentivos en cantidad
suficiente y canalizarlos oportunamente hacia los centros de poder local cuyo
apoyo se necesita” (1972: 84). En suma, el punto crucial del éxito o el fracaso de
un programa nacional en un estado federal está en la estructura de las relaciones
intergubernamentales.
Las conclusiones del estudio de Derthick apuntan al hecho de que la puesta en

marcha de una política está condicionada por factores de carácter estructural que
imponen su lógica al proceso. Pero habrá que esperar a las aportaciones de otros
autores como los citados Pressmann y Wildavsky o, también, algo más tarde, Eu-
gene Bardach (The Implementation Game, 1977), para que a partir del relato del
fracaso se establezcan las distinciones conceptuales fundamentales para definir
con precisión la implementación como objeto de estudio y elaborar explicaciones
de validez más general que la que se deriva del análisis de los estudios de caso.
2.2. La delimitación de un campo: la implementación como objeto de es-

tudio
Indudablemente, el libro de Pressmann y Wildavsky, Implementation, marca
un hito en los estudios sobre implementación. Sus conclusiones se resumen en
el prolijo subtítulo de su libro: “Cómo las grandes esperanzas de Washington se
malograron en Oakland, o por qué resulta asombroso que los programas federa-
les funcionen. Saga de la Oficina de Administración del Desarrollo Económico,
narrada por dos observadores compasivos que desean reconstruir la moral sobre
la base de las esperanzas frustradas”. El caso que analizan Pressmann y Wilda-
vsky no es el de una política frustrada desde el comienzo por la imposibilidad
de pasar a través de una red de intereses locales (como en el caso que analiza
Derthick), sino el de una política que fracasa a pesar de que desde el comienzo
gozó de consenso, dispuso de los recursos suficientes, los criterios legislativos eran
claros y precisos y no hubo oposición. Cuando tal es la circunstancia y, a pesar
de todo, se produce el fracaso, entonces el problema se sitúa de lleno en el campo
de la implementación. Pero ¿cuál es el campo de la implementación? Aquí hacen
Pressmann y Wildavsky su primera aportación teórica relevante: la delimitación
de la implementación como objeto de estudio a través de la distinción entre la
política y el acto de implementarla.
Pressmann y Wildavsky proponen una definición de la política como “una
cadena causal entre las condiciones iniciales y las consecuencias futuras: si X
entonces Y” (Pressmann y Wildavsky, 1973: xv). La política deja de ser un mero
proyecto (una “declaración de intenciones”) y empieza a convertirse en algo real
cuando se dan las condiciones iniciales que pueden poner en marcha la cadena
causal, a saber, el consenso acerca de los objetivos y el consenso en torno a los
recursos e instrumentos a utilizar para conseguirlos. Dadas esas condiciones ini-
ciales, solo las acciones que sean congruentes con los recursos e instrumentos
provistos son las que producirán las consecuencias esperadas. La implementación
se define precisamente como el conjunto de acciones que hay que diseñar, llevar a
cabo y coordinar de acuerdo con las condiciones iniciales para llegar al resultado
previsto. El esquema conceptual es el siguiente:
CONDICIONES INICIALES → ACCIÓN (IMPLEMENTACIÓN) → EFECTO

ÚLTIMO ESPERADO
En definitiva, la política se define esencialmente como una hipótesis causal (si
X entonces Y) y la implementación como el proceso a través del cual se establece
la conexión causal entre condiciones iniciales y efectos. Por tanto, cualquier fallo
en el conjunto de acciones que constituyen el proceso de implementación lleva,
entonces, al fracaso de la política.
Hay diversos factores que resultan cruciales a la hora de garantizar el cum-
plimiento de la hipótesis causal que constituye la política a través del proce-
so de implementación. El primero de esos factores hace referencia a lo que
Pressmann y Wildavsky llaman la “complejidad de la acción conjunta”, es
decir, al hecho de que la implementación se desarrolla en un contexto en que
existen múltiples actores, con perspectivas diversas, que son responsables de
partes distintas del proceso, y que tienen que hacer compatibles sus diferencias
y cooperar para poder conseguir los objetivos del programa. Otro factor de
importancia es la “multiplicidad de puntos de decisión y aprobación”4, o, lo
que es lo mismo, la cantidad de veces en las que el proceso de implementación
depende para su continuación de una decisión o de la aprobación de alguien
(o, a contrario sensu, del posible veto de alguien). Estos dos factores, y el papel
que desempeñan sirven, además, para orientar la investigación empírica sobre
el proceso de implementación que, de acuerdo con este programa, tendría que
centrarse en la identificación de: 1) los puntos en los que es indispensable es-
tablecer la colaboración para que la implementación de la política avance; 2)
todos los “puntos de decisión” por los que necesariamente debe transcurrir el
proceso; 3) Los actores (individuos u organizaciones) cuya intervención en los
diversos puntos de decisión es indispensable; 4) las aprobaciones que necesa-
riamente dependen de participantes singulares en el proceso.
En suma, el trabajo de Pressmann y Wildavsky es mucho más que el puntual
relato del fracaso de una ambiciosa política federal en Oakland. Con su aporta-
ción definen un objeto de estudio, un programa para su investigación empírica
y las categorías para interpretar los hallazgos de la investigación. A partir de la
publicación de Implementation el volumen y la calidad de los trabajos centrados
en el estudio de la implementación aumentaron notoriamente, con lo que se fue
consolidando un campo de estudio integrado por estudios empíricos, análisis teó-
ricos y el desarrollo de instrumentos metodológicos para el estudio de la imple-
mentación que se ha diversificado considerablemente con el tiempo.
4
Multiplicity of decision and clearance points en el original.
2.3. La evolución de los estudios sobre implementación

En un artículo de 19895, Laurence O’Toole concluía tras su revisión del estado
del campo de estudio: “Algo que llama la atención de manera inmediata es la gran
cantidad y confusión de puntos de vista que existen en torno a los principales
componentes de la implementación y la operación misma del proceso. En efecto,
los investigadores no coinciden en los principios que deberían regir una teoría de
la implementación, ni tampoco en lo que respecta a las variables cruciales para el
éxito del proceso. Incluso, si bien en su mayoría no lo asumen explícitamente, los
investigadores tampoco concuerdan en lo que podría considerarse como el éxito
de la implementación, especialmente cuando se refieren a contextos en los que
interviene una multiplicidad de actores. Pero aun entre aquellos investigadores
que parecerían estar de acuerdo sobre ciertos supuestos básicos —por ejemplo,
los que parten de una perspectiva precisa ‘de arriba hacia abajo’ y que pretenden
que se dé cumplimiento a la voluntad de una autoridad central—, parece haber
una considerable divergencia de opinión” (O’Toole, 1989: 418).
En efecto, desde los inicios lo más característico del campo de estudio ha sido
su fragmentación. La falta de acuerdo en la definición del objeto de estudio, en la
identificación de las variables relevantes, en el uso de clasificaciones y tipologías
y, finalmente, en los objetivos de la investigación, ha impedido no solo la elabora-
ción de una teoría general de la implementación, sino la posibilidad de generalizar
en forma de recomendaciones listas para usar los hallazgos de los muchos estu-
dios empíricos existentes.
La orientación y reorientación de los estudios sobre implementación a lo largo
de las últimas décadas, también ha estado condicionada por la evolución de las
políticas públicas en el contexto de trasformaciones políticas más amplias. Al
principio, la preocupación por relación entre implementación y resultados centro
los esfuerzos en el intento de modelar un conjunto racional de secuencias que
garantizasen una implementación exitosa. Este modelo no tardó en ponerse en
cuestión por parte de los que consideraban que la implementación era un fenóme-
no mucho más amplio imposible de sujetar y controlar de acuerdo con ese modelo
racional. Pero de la misma manera que la revisión de los grandes programas de
reforma de los años 60 jugó un papel fundamental en el surgimiento del campo
de estudio y la articulación de esas primeras aproximaciones al estudio de la
implementación, el cambio en las actitudes hacia el gobierno y la administración
—como entidad encargada de resolver problemas y de prestar servicios— que
5
O’Toole, L.J. (1989) “Policy Recommendations for the Multi-Actor Implementation: An as-
sessment of the Field”, Journal of Public Policy, vol. 9, núm. 1, pp. 181-210. Versión en espa-
ñol incluida en Aguilar Villanueva, L. (1996) La implementación de las políticas. Méjico DF:
Porrúa.
marca la política desde los años 80, ha contribuido a modelar los objetivos de la
investigación. El enfoque gerencialista, con el énfasis en los resultados, en el aná-
lisis coste-beneficio, en la evaluación y la rendición de cuentas ha transformado el
marco en el que las políticas públicas se formulan e implementan, y también cómo
se entiende y se estudia la implementación.
3. PRINCIPALES MODELOS Y ENFOQUES EN EL ESTUDIO DE LA

IMPLEMENTACIÓN
En la tabla siguiente se presentan esquemáticamente los diferentes modelos y
enfoques que se han ido decantando a través de la evolución de los estudios sobre
implementación.
Tabla 1. Modelos de implementación
Modelos racionales para identificar van Meter y van Horn (1975);

Enfoque top down los factores que determinan el éxito Hood (1976); Gunn (1978); Sa-
de la implementación batier y Mazmanian (1979)
Críticas al modelo top down en fun-
Lipsky (1971); Wetherley y
ción de la importancia de otros acto-
Enfoque bottom up Lipsky (1977); Elmore (1978 y
res e interacciones entre organizacio-
1979); Hjiern et al. (1978)
nes
Implementación como evolución Majone y Wildavsky (1978)
Implementación como aprendizaje Browne y Wildavsky (1984)
Implementación como continuo de
Barrett y Fudge (1981)
acción
Enfoques híbridos Hjern (1982); Hjern y Porter

Análisis interorganizacional
(1981)
La implementación como parte del
Sabatier (1986)
subsistema de las políticas públicas
Implementación como “gestión del
Hughes (1994)
sector público”
Fuente: Elaboración propia a partir de Parsons (2007).
3.1. Modelos racionales, de arriba hacia abajo o top-down

Los modelos que contemplan la implementación como un proceso que se de-
sarrolla de arriba hacia abajo (top down) se articulan en torno a tres elementos.
En primer lugar, la idea de que la administración, auténtico eje del proceso

de implementación, funciona como una pirámide jerarquizada y centralizada. Es
suficiente que desde la cúspide se formule una orden para que esta se transmita
con total fidelidad hasta la base, en la que las órdenes se transforman en virtud
de una perfecta ejecución en resultados concretos. Aquí se deja ver la impronta
de la descripción weberiana de la organización burocrática, en la que el control
jerárquico aparece como condición necesaria y suficiente de la producción de los
efectos buscados.
En segundo lugar, la idea de que pueden separarse netamente la política y ad-
ministración o, lo que es lo mismo, la elaboración y la puesta en marcha de las
políticas. La primera corresponde a los representantes elegidos; la segunda a fun-
cionarios neutrales. Los implementadores son agentes puramente instrumentales
subordinados a las instancias decisoras.
En tercer lugar, la idea de que existe en toda organización, y también en las
administraciones, una búsqueda de la eficiencia, que se deriva de la existencia de
métodos de trabajo y de procedimientos que derivan de una estricta racionalidad
instrumental.
En esta perspectiva, la implementación de una política puede describirse como
una secuencia lineal de actuaciones que se despliegan desde la cúspide a la base,
desde el centro a la periferia. Se trata de un proceso previsible que se resume en
la ejecución de un plan de acción establecido de antemano. Los problemas que
puedan detectarse estarán lógicamente ligados a déficits en la coordinación y el
control.
Los modelos inspirados en esta visión top down son modelos normativos, que
se basan en la capacidad de diseñar un plan dirigido hacia la acción y en la pre-
tensión de que pueden responder a preguntas concretas acerca de los fallos de la
implementación, lo que ha permitido el desarrollo de una abundante bibliogra-
fía sobre las condiciones que deberían darse para que la implementación tuviera
éxito. La solución pasa por una revisión de las condiciones de partida que es ne-
cesario satisfacer para que las disfunciones sean mínimas (Hood, 1976; Dunsire,
1978; Gunn, 1978). Las metas deben estar claramente definidas, deben ser com-
pletamente entendidas, los recursos necesarios deben estar disponibles, tiene que
haber una secuencia adecuada de órdenes que ensamble y controle los recursos y
debe haber un control efectivo de las organizaciones y los individuos encargados
de las tareas que son necesarias.
El modelo puede sintetizarse en los términos de Pressmann y Wildavsky: la po-
lítica pública es un insumo, y la implementación es un resultado administrativo,
“un proceso para el establecimiento de metas y las acciones emprendidas para
alcanzarlas” (Pressmann y Wildavsky, 1973: xv). Se trata de “forjar eslabones” en
una cadena causal.
3.2. Críticas al modelo top down: el enfoque bottom up y otros enfoques

alternativos
El enfoque top down propone, en esencia, una teoría prescriptiva. Los modelos
basados en este enfoque establecen las condiciones ideales que harán que la imple-
mentación funcione; es decir, que se alcanzarán los resultados previstos. Cuando
se constata que esto no es así —cuando aparece el implementation gap, en térmi-
nos de Dunsire—, entonces se busca la explicación en factores como: la selección
de una estrategia equivocada; o los “instrumentos” escogidos fueron los equivo-
cados; o no se programó adecuadamente la burocracia; o falló la comunicación,
que debería haber hecho suficientemente claras y explícitas las órdenes; o fallaron
los controles que deberían haber garantizado que las órdenes se cumplieran.
Pero este tipo de explicación ni es convincente en la teoría, ni puede verificarse
en la práctica. Por una parte, las políticas nunca son perfectas, sus objetivos no
son solo múltiples, sino, a menudo, contradictorios y ambiguos, y las administra-
ciones no son totalmente transparentes y racionales. Y tampoco puede demostrar-
se que exista una relación causa-efecto entre la satisfacción de las condiciones que
prescriben los modelos top down y el éxito de las políticas.
A partir de este tipo de reflexiones fue surgiendo una línea de estudios que de-
sarrollaron un enfoque conceptual alternativo a partir del cual renovar la teoría
para presentar un nuevo modo de entender el proceso de implementación, sus
problemas y las respuestas posibles. Las tesis de Michael Lipsky sobre la impor-
tancia que los street-level bureaucrats (los funcionarios que trabajan en contacto
con el público) tienen en el éxito de las políticas, constituyeron el punto de partida
para la crítica de los supuestos en los que se había estado basando el diseño y la
evaluación de las políticas de acuerdo con el enfoque top down.
En los estudios de Lipsky (1971, 1977, 1978) se demuestra que el control y, en
particular, el control sobre cada uno de los individuos que integran el proceso de
implementación, no es la vía para garantizar ni el éxito de la implementación ni el
éxito de la política. Lipsky examina el papel desempeñado por el personal de las
administraciones que trabaja en contacto directo con el público. Son los funcio-
narios de bajo nivel, que están en las ventanillas de las administraciones. Son tam-
bién profesionales: docentes, médicos, trabajadores sociales, ingenieros, arquitec-
tos… responsables directos de la prestación de un servicio, y responsables de los
resultados. En todos los casos se observa cómo este personal se maneja con alto
nivel de discrecionalidad en la parte que les corresponde en la implementación de
las políticas. Su comportamiento no es el de un eslabón al final de una cadena de
órdenes, sino el de actores que toman decisiones adaptándose a las circunstancias
del ambiente, determinando el modo en el que realmente se aplica la política.
Este cambio de perspectiva, que contempla el proceso de implementación de
abajo hacia arriba (bottom up), permite plantear otras preguntas sobre el proceso
de implementación. ¿Cómo influye en el proceso de implementación la interac-

ción de la política con el entorno? ¿Cómo influye el proceso de implementación
en el contenido de la política? Permite también proponer un modelo alternativo
en el diseño del proceso de implementación.
Elmore (1978 y 1979) propone que es posible diseñar el proceso de implemen-
tación de una manera más efectiva cuando se aplica un “diseño retrospectivo”.
La diferencia es que éxito de la política y de la implementación se define en fun-
ción de los resultados efectivamente obtenidos, no como la comprobación de una
hipótesis. Frente al “diseño prospectivo” del proceso de implementación, que se
identifica con la visión del modelo top-down, descansa en la idea de plan inicial y
mide el éxito en función del cumplimiento del plan, lo que se propone es analizar
retrospectivamente el proceso una vez que ha llegado a su punto final, entender
las circunstancias que lo definen y condicionan y, organizar la implementación
en función de los patrones de conducta y los conflictos efectivamente existentes.
Aquí la noción clave no es la de “plan”, sino la de consenso y negociación.
Los modelos racionales reconocen, por supuesto, la existencia de conflictos y la
necesidad de negociar y pactar, pero contemplan el conflicto como algo esencial-
mente disfuncional. Sin embargo, desde un punto de vista según el cual la imple-
mentación se articula en torno a estructuras compuestas por grupos e individuos
que buscan maximizar su poder e influencia, el conflicto se ve como un fenómeno
esencialmente político que implica diferentes estrategias para adquirir y mantener
el poder. Desde esta perspectiva, la implementación implica personas egoístas que
“juegan juegos”, como en el modelo propuesto por Bardach.
La descripción que hace Bardach (1977) del proceso de implementación en The
Implementation Game muestra el proceso de implementación como un proceso de
concurrencia y ajuste de los actores de los que depende en distinta medida la polí-
tica. Los implementadores no son solo los burócratas, ni siquiera esos street-level
bureaucrats en los que descansa la aplicación directa de la política. Implementado-
res son también otros actores que tienen responsabilidades, o intereses que defender
en relación con la política, y todos ellos desarrollan sus estrategias (“juegos”) en
el curso de su interacción con los demás. La propuesta de Bardach no constituye
la base para la elaboración de una teoría general de la implementación, pero sí
presenta una imagen realista del carácter fragmentario y confuso del proceso de
implementación de las políticas y asienta la idea de que la política (y las políticas) se
desenvuelven en una marco que va más allá de las instituciones políticas formales.
En los modelos que entienden la implementación como un proceso estructu-
rado por el conflicto y la negociación, la cuestión de la interacción en una com-
pleja red de actores articulada en torno una política pública es un tema central.
Así, el modelo evolutivo propuesto por Majone y Wildavsky (1978) en el que la
implementación se presenta como un proceso que solo puede comprenderse si se
entiende la forma en la que individuos y organizaciones interactúan con el pro-

pósito de cumplir sus propias metas de acuerdo con el modo en que perciben su
posición en medio de una red de actores y relaciones. Como señala Subirats, “la
tendencia general pone el acento hoy en la necesidad de aprender de lo que se ha
hecho. Aprender de los fracasos, pero sobre todo de los éxitos. […] en el fondo, se
es cada vez más consciente de que los análisis de las políticas públicas y el estudio
de los problemas de la puesta en práctica de las mismas es sobre todo un proceso
de aprendizaje” (Subirats, 1992: 118).
Las diferentes aproximaciones y enfoques que se han ido articulando a lo lar-
go del tiempo han contribuido a enriquecer notablemente las aportaciones de los
primeros trabajos. Los estudios sobre la implementación se han beneficiado del
desarrollo de nuevos marcos conceptuales con los que se ha tratado de captar
la realidad de la implementación de las políticas en el contexto marcado por el
giro gerencialista de gobiernos y administraciones y la manera en que define la
implementación de las políticas como sistemas de implementación orientados a la
provisión de servicios. (delivery systems).
4. LOS SISTEMAS DE IMPLEMENTACIÓN (DELIVERY SYSTEMS)

El estudio de las diferentes modalidades o sistemas de implementación y de los
resultados de las políticas, que había estado casi completamente ausente como área
de interés durante la década de los 70 y principios de los 80, ha pasado sin embar-
go a convertirse en una prioridad tanto para las administraciones como para los
estudiosos de la materia. La prestación de servicios públicos descansa cada vez en
mayor medida en una compleja red intergubernamental e interorganizacional y, por
tanto, la implementación de las políticas se desarrolla en la actualidad en un marco
considerablemente más complejo y potencialmente más conflictivo.
Se trata, en definitiva, de considerar cómo los elementos clave que definen la
gobernanza en la actualidad contribuyen a modelar los sistemas de implementa-
ción. Nos detendremos a considerar cómo las relaciones intergubernamentales y
las relaciones intersectoriales definen los sistemas de implementación.
4.1. El impacto de las relaciones intergubernamentales

En el proceso de implementación de las políticas hay una dimensión territorial.
Las políticas se implementan a través de estructuras que son nacionales, regiona-
les, locales y, en último extremo, incluso vecinales. En este contexto, determinar
qué nivel de gobierno o qué parte de qué nivel de gobierno, es responsable de la
implementación de una política o de un programa puede ser una cuestión difícil
de dilucidar. En todo caso dependerá del particular reparto de responsabilidades

que se derive de las disposiciones administrativas y financieras, y de los arreglos
políticos e institucionales que se impongan en cada caso.
En la práctica se encuentran patrones muy diferentes de responsabilidad gu-
bernamental a diferentes niveles en distintos países. Las mismas políticas no se
gestionan en el mismo nivel territorial en todos los países. No depende solo del
variable grado de centralización o descentralización territorial en Estados unita-
rios más o menos descentralizados y en Estados federales. Cada sistema produce
un patrón casi único en el modo en que la responsabilidad de cada política se
reparte y se comparte entre los diferentes niveles.
El reparto de responsabilidades a nivel territorial determina también el con-
texto en el que se enmarcan las relaciones entre las organizaciones que depende
de cada uno de los niveles de gobierno que intervienen en el reparto. Como se ha
destacado por parte de algunos autores, la dependencia de cada nivel respecto a
los recursos de los otros genera un patrón de relaciones tal que las nociones de
“nivel” o “escalón” puede resultar insuficiente para caracterizar una situación a
la que más apropiadamente podemos aproximarnos a través de las nociones de
“esfera” o “red” (Rhodes, 1981).
En este contexto, en el que la implementación descansa en la acción combinada
de diferentes niveles gubernamentales se observan dos tendencias aparentemente
contradictorias. Por una parte, se observa una tendencia a la centralización en el
control de los recursos, a veces tras un período en el habían sido responsabilidad
de gobiernos o administraciones regionales o locales. Por otra parte, se observa
una tendencia a la descentralización, a una distribución del poder entre los diver-
sos niveles de gobierno administración como vía para la resolución de distintos
conflictos políticos derivados de los intereses de grupos o de clases. Esta tensión
entre centralización y descentralización a nivel territorial, que es la clave en la
asignación de responsabilidades en la implementación de las políticas, parece que
constituye una de las claves para entender los sistemas de implementación en los
Estados actuales.
4.2. El impacto de las relaciones intersectoriales

A la situación definida por el marco de relaciones intergubernamentales hay
que añadir otro dato: que en cada nivel la implementación de las políticas, en la
medida en que se orienta hacia la prestación de bienes o servicios puede depender
de la intervención de actores de diferentes sectores: del sector público, del sector
privado o del tercer sector.
Aquí también estamos ante un fenómeno complejo. Las relaciones entre el
sector público, el sector privado y el sector de voluntariado han cambiado sus-
tancialmente en las últimas décadas de acuerdo con la redefinición operada en

las relaciones Estado-Mercado-Sociedad. De la misma forma que en el plano de
las relaciones intergubernamentales aparecen complejos sistemas de reparto de
responsabilidades, hemos visto proliferar una creciente variedad de fórmulas de
reparto de responsabilidades entre los gobiernos y diversos actores privados en la
implementación de un, también creciente, abanico de políticas.
La colaboración entre los gobiernos y administraciones y las empresas del sector
privado no constituye un fenómeno nuevo. En políticas de infraestructuras, reorde-
nación urbana, desarrollo local, formación o medio ambiente ha sido tradicional la
participación del sector privado. La novedad consiste, por una parte, en la extensión
de esa participación a políticas que hasta hace relativamente poco tiempo se consi-
deraban de manera indiscutible responsabilidad exclusiva sector público, generali-
zando la externalización para de la gestión de los servicios de las administraciones
y para la gestión de los servicios; por otra parte, en la ampliación de las fórmulas
de colaboración público-privada, añadiendo a las más tradicionales basadas en la
contratación, la concesión o el concierto, otros mecanismos para la formalización
de iniciativas como el partenariado público-privado en proyectos concretos.
Supuesto que existe un interés por ambas partes para establecer la colaboración
y que ambas se benefician de la alianza (esa cuestión, en todo caso, forma parte
de otro debate) hay una serie de condiciones que tendrían que darse para que el
modelo de implementación basado en este tipo de colaboración sea suficientemente
eficaz. Parsons, por ejemplo, señala la necesidad de una serie de condiciones que
garanticen la cooperación —como la existencia de una red de comunicaciones entre
las organizaciones implicadas en ambos sectores o la disposición de un mediador
que facilite las negociaciones— y de una serie de condiciones que debe cumplir el
programa o proyecto en el que se colabora, que curiosamente se parecen bastante
a los requisitos enunciados desde el enfoque top down como garantía de una ade-
cuada implementación que produzca los resultados previstos (Parsons, 2007: 587).
Pero el elemento realmente crucial es que la colaboración entre organizaciones
públicas y privadas en el proceso de implementación de una política es, sobre
todo y fundamentalmente, un proceso en sí misma. Un proceso de aprendizaje
tanto para las organizaciones públicas como para las privadas, lleno de conflictos,
de algunos éxitos y de sonados fracasos que han alimentado una ya abundante
bibliografía sobre el tema.
Un capítulo aparte merece la relación entre las administraciones y el tercer sector,
cuya participación en las políticas sociales y de otra índole no ha hecho más que cre-
cer. Su papel en la prestación de servicios ha adquirido especial importancia, sobre
todo a partir del repliegue de los Estados de Bienestar, que ha llevado a la delegación
de importantes responsabilidades en este tipo de organizaciones, los que las ha con-
vertido en un actor clave en los sistemas de implementación en los Estados actuales.
Hay una gran variedad en las formas en las que se relacionan las organiza-
ciones del tercer sector con las organizaciones tanto públicas como privadas y
distintos modos de establecer alianzas. La financiación de estas organizaciones
puede provenir del sector privado, que apoye los proyectos independientes o en
relación con el gobierno que se realicen desde organizaciones no gubernamenta-
les. Por su parte, los gobiernos pueden delegar en organizaciones del tercer sector
seleccionadas al efecto la implementación de determinadas políticas, y financiar
a cambio a estas organizaciones a través de ayudas y subvenciones. Al tiempo,
las organizaciones del tercer sector intentan financiarse de manera independiente
para no depender de los gobiernos y poder dirigir sus proyectos de manera au-
tónoma. Pero en realidad la dependencia es mutua: las administraciones también
son dependientes del tercer sector para prestar determinados servicios que les
resulta difícil proporcionar.
Esta densa red de relaciones del tercer sector con el Estado y el sector privado,
a la vez consolida su posición en los sistemas de implementación como prestador
de servicios pone en peligro su papel en la creación de estructuras mediadoras
que puedan situarse entre el individuo y su comunidad y las grandes estructuras
estatales, que es precisamente uno de sus rasgos más distintivos.
5. CONCLUSIONES
El estudio del proceso de implementación de las políticas públicas ha produci-
do, a lo largo de las últimas décadas una abultada bibliografía en la que se acu-
mulan los estudios de caso y los análisis a partir de los cuales se han conseguido
depurar algunas generalizaciones de tipo teórico, algunos modelos analíticos y al
menos dos grandes enfoques en el análisis y comprensión de la implementación.
Puede decirse que se ha conseguido un avance constatable en al menos dos as-
pectos: por una parte, tenemos hoy una más adecuada comprensión de lo que es
la implementación y de cómo varía en función del momento, de las políticas, del
nivel de gobierno y de otras diversas contingencias. Por otra parte, se ha podido
esclarecer al menos en parte las relaciones existentes entre el diseño y formulación
de las políticas y la implementación y su resultado. Pero en una aproximación
general, destaca la visión de un proceso caracterizado por la complejidad, por su
desenvolvimiento en un terreno impreciso y confuso del que forman parte una red
de actores individuales y colectivos, políticos y no políticos, en la que las adminis-
traciones no son siempre el eje.
En la bibliografía más reciente se han señalado diversos obstáculos para el
desarrollo más fecundo de los estudios sobre implementación. En primer lu-
gar, el pluralismo teórico, la ausencia de una teoría general de la implementa-
ción que sea ampliamente aceptada, lo que conduce (ahora como antes) a una
investigación guiada por distintas perspectivas teóricas y caracterizada por el

uso de distintas variables y categorías con las que dar sentidos a los hallazgos
realizados. En segundo lugar, se ha destacado el carácter demasiado restrictivo
que normalmente caracteriza los estudios sobre implementación, en los que
se han primado los estudios sincrónicos, frente a los diacrónicos, los estudios
de caso frente a los análisis comparativos y el análisis de políticas singulares
frente al examen de múltiples políticas. En tercer lugar, y por último, se ha
señalado también que casi siempre se ha prestado más atención a la acumula-
ción de datos que a la acumulación teórica que podría derivarse del conjunto
de evidencias empíricas acumuladas.
Pero existe un reto adicional, el de incorporar al marco de análisis el nuevo
contexto en el que se produce la implementación de las políticas. Ese nuevo
contexto está marcado por el conjunto de transformaciones en el marco del
Estado que han modificado de manera sustancial los mecanismos de inter-
vención de las administraciones y los límites que condicionan las formas de
prestación de los servicios públicos. En su momento, fueron las consecuencias
de la etapa de expansión del Estado del bienestar, con el despliegue de grandes
programas de reforma, las que condujeron al “descubrimiento” de la imple-
mentación y sus complejidades, y las condiciones concretas de la política del
momento marcaron el programa de investigación. En la actualidad, son los
cambios impuestos al proceso de formulación e implementación de las polí-
ticas por el nuevo contexto de la gobernanza los que contribuyan a redefinir
la naturaleza, el contenido y los límites de la implementación y, a partir de
ahí, las necesidades de conocimiento y los objetivos de la investigación. Las
estructuras de gobierno y administración multinivel —que abarcan desde el
ámbito supranacional hasta lo local e, incluso comunitario—, por una parte, y
el impulso a la participación en esas estructuras de actores del sector privado,
del tercer sector y de la ciudadanía en general, por otra, modelan el proce-
so de implementación. Se hace necesario poner al día marcos conceptuales y
modelos analíticos para dar cuenta de esta nueva realidad. Enfoques como el
Network Approach, el Advocacy Coalition Framework (ACF) o el Multiple
Stream Framework (MSF) marcan el camino a seguir (Sabatier, 2007).
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Capítulo 5
La evaluación de las políticas públicas1
Eduardo Gutiérrez Díaz

Profesor del Departamento de Ciencia Política y de la Administración II
SUMARIO: 1. Introducción. 2. Definición de evaluación de políticas públicas. 2.1. Definición

de los impactos. 2.2. Definición de los resultados. 3. El proceso de evaluación: Modelos, Fases y
Criterios. 3.1. Modelos de evaluación. 3.2. Las fases del proceso de evaluación. 3.3. Criterios de
evaluación. 4. Tipos de evaluación. 4.1. Evaluación del diseño. 4.2. Evaluación de la Evaluabi-
lidad. 4.3. Evaluación de la Implementación. 4.4. Evaluación de Resultados. 4.5. Evaluación de
Impacto. 4.6. Metaevaluación. 5. Conclusiones. 5.1. Conclusiones derivadas. 5.2. Conclusiones
implícitas. 6. Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
Parece conveniente comenzar diciendo que, desde la perspectiva del presente
texto, la evaluación de políticas públicas se inserta dentro del ciclo del análisis de
políticas públicas, o lo que es lo mismo, se parte de la base de que la evaluación de
Políticas públicas constituye la última fase o etapa del Análisis, pudiendo entonces
considerarse como el instrumento de comprobación del ciclo.
Además, y dado que una política pública tiene como objetivo resolver un pro-
blema público, lo que se pretende en esta etapa, es conocer los efectos generados
por las medidas emprendidas por los poderes públicos. “En definitiva, la eva-
luación de una política pública pretende examinar empíricamente la validez del
modelo causal en el que ésta se fundamentó en su proceso de elaboración. En
consecuencia, lo que buscamos es saber si la ‘teoría de la acción’ en la que se
basaba la política tenía fundamento, y el grado de aplicación realmente alcan-
zado” (Subirats, 2010: 211). Lo que no quiere decir que la evaluación sólo deba
centrarse en los efectos de las políticas públicas, que es la hipótesis clásica. La
evaluación puede y debe realizarse tanto sobre la conceptualización y el diseño de
la intervención, como sobre su instrumentalización o sus resultados e impactos.
1
Mis agradecimientos a Ana Maria Ruiz, Presidenta de la Agencia Estatal de Evaluación de
Políticas Públicas y Calidad de los Servicios (AEVAL), por su ayuda, aportaciones y paciencia,
en la elaboración de este capítulo.
102 Eduardo Gutiérrez Díaz
Generalmente, sobre todo cuando se escribe sobre evaluación de políticas

públicas, se suele comenzar haciendo referencia a su significado en los diversos
diccionarios y manuales al uso, sin tener en cuenta otras opciones que puedan
permitirnos una mejor aproximación a su conocimiento, como por ejemplo, cuál
ha podido ser su origen o cuál ha sido y debe, probablemente, seguir siendo su
función desde el punto de vista del conocimiento.
Para determinados filósofos la evaluación es un componente esencial de la
inteligencia humana y por lo tanto esencial en la forma de organizar el pensa-
miento y el conocimiento racional, “los proyectos tienen que incluir un criterio
de evaluación. Un componente esencial de la inteligencia ejecutiva es, precisa-
mente, el criterio de evaluación con el que va a comparar todas las propuestas de
la inteligencia generadora” (Marina, 2012: 50). En esta tesis, la número seis de
José Antonio Marina (2012) sobre la inteligencia humana, el autor parte de que
ésta “tiene como finalidad dirigir la acción, aprovechando la información de que
dispone y gestionando las emociones. La novedad que introduce la inteligencia
humana es la capacidad de controlar hasta cierto punto las propias operaciones
mentales”. Resumiendo, la evaluación es esa capacidad de controlar las operacio-
nes por proyectos. “Los proyectos me lanzan a la acción. Deben fijar un objetivo
y proporcionarme los datos necesarios para saber si me estoy acercando o no, o si
lo he logrado” (Marina, 2012:52).
Lo que a continuación se suele hacer en los manuales o textos sobre evaluación
de políticas públicas, es pasar a construir la definición o definiciones pertinentes.
En este caso intentaré soslayar cuando menos la primera parte (consultar los dic-
cionarios) para pasar directamente a las definiciones, que he pensado, más opti-
mas dado el carácter del texto, evitándome crear una nueva que fuera combina-
ción lineal de todas las existentes. Además, también intentaré aclarar la polisemia
que, en torno al concepto de evaluación de políticas públicas, se ha ido generando
a lo largo del tiempo.
Comenzaré diciendo que todo el mundo —tanto el universitario, como el es-
trictamente científico, como el profesional— parte de la base de que la evaluación
de políticas públicas es un proceso institucional “que se produce, de una parte, en
un contexto político, económico y social y de otra, en un contexto organizativo-
administrativo en el que participa un amplio número de actores con culturas,
valores e intereses diferentes, con el fin de emitir un juicio de valor sobre las in-
tervenciones públicas” (Merino, 2013:1). La evaluación de políticas públicas por
lo tanto tiene la vocación de convertirse en una institución, que permita como tal,
la mejora de la gestión pública y en general del sistema político-administrativo,
dada su capacidad metodológica de aportar racionalidad y reflexión al proceso
político-administrativo.
La evaluación de las políticas públicas 103
Muchas veces la evaluación de políticas se confunde con la investigación cien-

tífica. La necesidad que tiene, como metodología que aporta racionalidad y re-
flexión al sistema político-administrativo, de utilizar los métodos de la investi-
gación social para poder emitir juicios de valor sobre las acciones de éste, ha
llevado a muchos a confundir evaluación con investigación científica, sin tener en
cuenta que las finalidades de ambas son distintas. La de la evaluación es funda-
mentalmente, no lo olvidemos, la de emitir juicios de valor sobre la intervenciones
públicas.
Por otra parte, la evaluación tampoco es seguimiento o control de la acciones
de gobierno, ni auditoría económica ni organizativa del funcionamiento de los
órganos u organismos de las Administraciones Publicas, aunque pueda compartir
parte de sus metodologías. La mayor diferencia con todas estas herramientas de
gestión, es que la evaluación, en el contexto político actual, aparece ligada a la
transparencia democrática, así como a la ya clásica rendición de cuentas.
De todo lo anterior se puede deducir que el concepto de evaluación de políticas
públicas tiene un significado, aun a día de hoy, disperso en el entendimiento de
quien lo usa. Lo mismo que le ocurre, por otra parte, al objeto de la evaluación,
las políticas públicas. Si no se tiene muy claro qué es una política pública, cómo
se puede pretender que se tenga claro lo que es su evaluación.
Esta confusión, además, viene muchas veces alimentada desde dentro del pro-
pio sistema político-administrativo al que la evaluación pretende servir, me refiero
a las distintas visiones que se tiene de ésta desde determinados sectores políticos y
administrativos tanto internacionales como nacionales.
Por ejemplo, el sector de Cooperación al Desarrollo dentro de las organizacio-
nes internacionales, generalmente muy centradas en evaluar la desviación o no
de los créditos destinados a las ayudas que asignan a los distintos países en desa-
rrollo para contribuir a la mejora y consolidación de sus instituciones políticas,
sociales y económicas, y menos interesadas por los resultados de las políticas que
financian. Lo mismo se puede decir que ocurre con las políticas provenientes de
la Unión Europea. Las Direcciones Generales de la Comisión parecen más pre-
ocupadas de la gestión de los fondos y de que quede claro de dónde provienen,
que del resultado que aquellas tengan. Esto ha provocado que las metodologías
de evaluación que se han ido proponiendo, en ese entorno, se hayan centrado más
en evaluar al órgano u organismo destinatario de los fondos, que nuevamente los
resultados de las políticas en sí.
Ambos objetivos son muy distantes de la evaluación que buscan los gobiernos
de los distintos países, más preocupados por los resultados e impactos de sus
acciones. Todo esto ha llevado a denominar evaluación de políticas públicas, a
distintas metodologías que lo único que pudieran tener en común serian la preo-
cupación por lo “publico”.
Una vez nos hemos introducido a la evaluación de políticas públicas, lo que se

pretende, en el presente capítulo, es profundizar en su conocimiento, teniendo en
cuenta el fin del texto en el que se inscribe, que no es otro que el de dar soporte
intelectual aquellos alumnos que estudien la asignatura de Políticas Públicas (en
sus diversas denominaciones) de aquellos Grados de la oferta Universitaria que la
incluyan en su plan curricular.
Desde este punto de vista, la preocupación a la hora de elaborarlo, ha sido no
solo respecto de la calidad de los contenidos que se presentan, que deben ser lo
suficientemente completos, de tal forma que permitan que el alumno tenga una
visión amplia y concisa de lo que es la evaluación de las políticas públicas, sino
que también lo es respecto del rigor y la actualidad que los deben regir.
Profundizar en el conocimiento de algo requiere, en un primer momento, de-
finir ese algo, esta necesidad metodológica es la que nos ha llevado a dedicar un
apartado específico de este capítulo a la definición de evaluación de políticas pú-
blicas, buscando más en profundizar en su conocimiento, desarrollando el conte-
nido de las pocas definiciones que se proponen, que en enumerar y crear una larga
lista de éstas. Todo esto complementado con otras dos definiciones de lo que es el
objeto básico de cualquier política pública y por lo tanto de su evaluación, la de
impactos y la de resultados.
Una vez definida la evaluación de políticas públicas, y comprendida ésta como
un proceso, el siguiente paso que daremos, para profundizar en su conocimiento,
será describir este proceso para posteriormente analizarlo en profundidad.
Si se entiende que la evaluación, como cualquier proceso, es un conjunto de
acciones que, partiendo de unos recursos, tiene como objetivo conseguir un fin,
en nuestro caso evaluar una política, necesitaremos estudiar qué modelo se debe
seguir para conseguirlo, o lo que es lo mismo, determinar las acciones a seguir en
función del modelo de evaluación que elijamos. No es lo mismo un modelo que
busque solamente medir los resultados obtenidos por la política, que un modelo
que busque comprender en profundidad el “por qué” de esos resultados, ya que en
un caso las acciones a llevar a cabo para evaluar la política no serían los mismas
que en el otro. Más concretamente estudiaremos los dos modelos actualmente im-
perantes. A partir de estos modelos, además, se intentara resumir la gran variedad
de ellos que, desde mitad del siglo pasado, han ido apareciendo. El siguiente paso
a dar será estudiar las fases en las que agrupar las acciones a seguir, de tal forma
que podamos crear un dispositivo metodológico que nos permita conseguir el fin
de la evaluación: emitir un juicio de valor sobre la política a evaluar. Pero para
ello, las acciones incluidas en las fases, deben seguir unos criterios de valor que
nos permitan dar sentido a las preguntas que la evaluación debe hacer.
Al estudio del proceso de evaluación, de los modelos en los que se debe inspirar
éste, a las fases en las que procuramos agrupar las acciones a llevar a cabo, a los
criterios de valor y a la elaboración de las preguntas que los operativizan, con el

fin de conseguir emitir un juicio de valor basado en evidencias empíricas, es a lo
que dedicamos el apartado tres del presente capitulo.
Por otra parte, suele ser frecuente confundir el estudio de las fases de una eva-
luación que, como se ha señalado, hace referencia a cómo abordamos el proceso
de evaluación de la política (o conjunto ordenado de acciones que van desde la de-
limitación del encargo de evaluación, pasando por la recopilación de información
hasta la redacción del informe final) con la evaluación de las fases en las que nor-
mativamente se suele descomponer el ciclo de las políticas públicas. La diferencia
como vemos es esencial, en el primer caso se establece la metodología a seguir a
la hora de evaluar, y en el segundo, se genera una tipología de evaluaciones, que,
a su vez, permite clasificar a la propia evaluación. En general las distintas formas
de clasificar a las evaluaciones se denominan “tipos de evaluación”.
Obviamente existen más tipologías que se pueden añadir a la ya descrita, como
aquella que ordena la evaluación de las políticas en función de quien o quienes la
realizan, o aquella otra, que establece un orden en función del interés último de
la evaluación: a) desencadenar un proceso de aprendizaje que permita mejorar las
actuaciones en las fases del ciclo normativo, o b) solo centrarse en el análisis de
los resultados. A la clarificación, enumeración y conocimiento de estas tipologías,
le dedicaremos el apartado cuatro, de nuestro ya cargado capitulo.
Para finalizar, se presentarán las conclusiones que, en orden a una mejor y más
clara exposición, se dividirán en dos tipos: a) aquellas que directamente se pueden
deducir de la exposición realizada a lo largo del capítulo; como son las que se
refieren a la relación imprescindible entre el análisis y la evaluación de las políti-
cas públicas, y las originadas por la necesidad de ahondar en la Metaevaluacion,
buscando generar sistemas de información abiertos a todos aquellos interesados
en la evaluación de las políticas públicas, de tal forma que su utilización permi-
ta mejorar tanto la eficacia como la eficiencia de las evaluaciones; y b) aquellas
otras referentes a la necesidad de la institucionalización de la evaluación, no solo
en el ámbito del sistema político administrativo, sino también en el ámbito de la
sociedad civil.
2. DEFINICIÓN DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Una de las definiciones más concretas y esclarecedoras que se pueden encon-
trar de evaluación de políticas públicas es la siguiente: “La evaluación puede ser
definida como el estudio del uso de los recursos y de las consecuencias de un pro-
grama público” (Harguindéguy, 2013).
Que se complementa perfectamente con la que plantea que “la evaluación de

las políticas públicas se concibe como un proceso institucional, que es convenien-
te adoptar en todas las fases del ciclo de intervención pública, aplicando méto-
dos sistemáticos y rigurosos de recogida y análisis de información, con el énfasis
puesto en la comprensión integral de los impactos, resultados, procesos, teorías
y contexto de las intervenciones públicas en relación con los objetivos trazados
y su revisión, a fin de servir al aprendizaje y a la mejora gerencial de los servicios
públicos, como a la estrategia sobre decisiones futuras, fundamentándose este
proceso sobre el juicio de valor de la acción pública evaluada y basándose en cri-
terios establecidos por los principales actores implicados, con la finalidad última
de servir a la ciudadanía” (AEVAL, 2010).
Muchas definiciones, de las que estas dos son un buen referente, fijan el interés
de la evaluación, tanto desde el punto de vista de a quién interesa como desde el
punto de vista de a quién le es útil, exclusivamente dentro del sistema político-
administrativo, al plantear la evaluación como un “proceso institucional”.
Esto nos puede hacer pensar que la evaluación no se puede dar fuera de ese
ámbito político-administrativo, hecho éste no especialmente cierto y que habría
que matizar. Una primera cuestión a reseñar es que las definiciones no cuestionan
tanto quién debe realizar las evaluaciones como quién tiene interés en la eva-
luación, quién la encarga, partiendo de la base de que los únicos interesados en
estudiar los efectos de las acciones de gobierno orientadas a la resolución de los
problemas públicos son los propios gobiernos y sus administraciones, sin tener
en cuenta la posibilidad de que otras instituciones sociales o políticas (medios de
comunicación o partidos políticos, por ejemplo) tengan también este interés. En
segundo lugar parecen dar a entender que la utilidad fundamental de la evalua-
ción se encuentra en su uso por parte de los gestores y decisores públicos, como
herramienta de mejora en general de las Administraciones Públicas y de los Go-
biernos de los cuales son instrumentos. No debemos dejar de pensar que el fin de
la evaluación al emitir un juicio de valor sobre aquellas acciones de gobierno que
buscan la solución de un problema público, es estudiar si ciertamente el problema
se ha resuelto, o mejor, en qué grado el problema se ha resuelto. Enfocar siste-
máticamente la evaluación como herramienta para la mejora de la “gestión de lo
público” puede hacernos perder el matiz importante de que el fin de los sistemas
políticos-administrativos debería ser el de resolver los problemas sociales defi-
nidos políticamente como una cuestión que es competencia de la esfera pública.
Si establecemos que los problemas públicos tienen una causa, que ésta viene
originada por algo o por alguien, y que las políticas públicas tiene como objetivo
actuar sobre el qué o quién/es con el fin de que remita o desaparezca el problema,
la evaluación haría referencia a estudiar los efectos que la política pública ha te-
nido sobre las causas y sobre el problema.
2.1. Definición de los impactos.

Cuando hablamos de los efectos reales que produce una política pública nos
estamos refiriendo a los impactos (outputs) y a los resultados (outcomes) que ésta
produce.
Siguiendo a Subirats (2010:212) definimos como impactos de una política pú-
blica al conjunto de cambios de conducta en las causas que pueden imputarse
directamente a la entrada en vigor de los programas que conforman la actuación
de las Administraciones Publicas con responsabilidad en la política pública, y a
los planes de acción y a los actos formales de implementación que los concretan.
“Así, los impactos representan los efectos reales de las políticas públicas en las
causas: ¿La implementación de la política pública ha generado los cambios (más
o menos sostenidos) de conducta deseados? ¿Habrían cambiado de no haberse
producido la intervención pública? La respuesta a este interrogante indica en qué
medida el instrumento de intervención aplicado para llevar a cabo una política
pública ha resultado adecuado para impulsar el cambio de conducta previsto. Por
tanto, lo que se quiere estudiar son los efectos directos que tienen los actos de
implementación sobre las grupos-objetivos (causas) definidos como causantes del
problema público a resolver” (Subirats, 2010:212). Resumiendo, sólo se podría
hablar de impacto de una norma jurídica, soporte de una política pública, o de un
acto de implementación que la concreta, cuando la modificación observada en la
conducta de la causa corresponde al modelo normativo y solo si tal modificación
puede efectivamente imputársele a la norma o al acto correspondiente.
Nuevamente nos encontramos con la polisemia que rodea continuamente al
lenguaje evaluativo, porque clásicamente se viene entendiendo también, que im-
pacto de una política pública hace referencia a lo que los economistas vienen
denominando externalidades, esto es, los efectos de la política sobre el resto de la
sociedad no objeto de la política pública en cuestión. El haber elegido la defini-
ción de impacto que propone Subirats se debe fundamentalmente a que se suele
utilizar últimamente mucho, sobre todo en el ámbito de las políticas económicas.
El problema, en cualquier caso, surge al intentar medir el impacto tal cual
lo acabamos de definir. Ciertamente se hace verdaderamente difícil en principio,
porque la única forma de medirlo, al menos desde el punto de vista cuantitativo,
seria modelizando matemáticamente la relación causal. Más concretamente, esta-
bleciendo una “teoría” que nos permitiese crear un modelo de regresión lineal del
tipo, en el caso más simple, en el que el problema Y es directamente proporcional
β veces a la causa X y a un conjunto de elementos aleatorios µ que no influyen de
forma determinante en el comportamiento de la causa X sobre el problema Y. β
sería la porción de problema que explica X, luego cuanto más próximo a 1 fuera
su valor más neta seria la aportación de la causa al problema, y por lo tanto la
actuación sobre ella seria determinante para su solución.
El problema surge de nuevo cuando se aplican las políticas a las causas, esto es,
cuando se implementan las medidas concretas de actuación. Las preguntas surgen
de nuevo, ¿las medidas elaboradas van a incidir de forma determinante en las
causas? ¿Son las únicas? ¿Son las óptimas? ¿Los órganos u organismos elegidos
para llevarlas a cabo están capacitados para ello?….. Además de entender que, en
el funcionamiento continuo que supone la labor de gobierno y de su administra-
ción, la elaboración de políticas que indirectamente puedan afectar a las causas
que intentamos resolver es una variable a tener muy en cuenta. Muchas políticas
públicas pueden afectar indirectamente a las causas de nuestro problema. Por
ejemplo medidas para la disminución del consumo de gasolina o gasoil con la
finalidad de equilibrar la balanza de pagos de un país, influyen, sin pretenderlo,
en las causas del problema de la contaminación.
Si en genérico definimos las políticas públicas como un conjunto de decisiones
y acciones concretas puestas en marcha con el objetivo de resolver un problema
público, entonces el interés fundamental consiste en saber si los objetivos de una
política pública pueden efectivamente alcanzarse con las medidas y los recursos
utilizados en su implementación. El estudio de los impactos sirve, pues, para ve-
rificar la hipótesis de intervención. Las modificaciones que se efectúen sobre las
causas, se interpretan entonces como una condición necesaria (pero no suficiente)
para alcanzar dichos objetivos. Con posterioridad deberían analizarse de manera
crítica, los efectos reales (resultados) que de ello se derivan.
2.2. Definición de los resultados

Siguiendo nuevamente a Subirats (2010:216) definiremos los resultados de una
política pública como el conjunto de efectos, que pueden imputarse a las modi-
ficaciones de las causas que influyen sobre el problema público. Resumiendo, lo
que se ha conseguido resolver del problema en función de la intervención del
sistema político-administrativo, “lo que acaba derivándose de ese conjunto de
actuaciones”.
No se trata de medir lo que se debe a la implementación de la política, o más
concretamente de los programas contenidos en los planes estratégicos que la de-
sarrollan, se trata de medir el estado real del colectivo afectado por el problema
es decir, en qué medida éste se ha solventado y en qué situación se encuentran los
afectados por el problema.
Esto implica considerar que las actuaciones sobre las causas son la condición
necesaria pero no suficiente para resolver el problema público. Si la relación cau-
sal está mal definida, esto es, las causas del problema no son las identificadas, o
no influyen de la forma establecida sobre el problema, o no se ha partido de la
existencia de una relación causal entre el problema y sus causas, y no se ha po-
dido encontrar teorías que nos orienten sobre cómo actuar sobre la causa para
solventar el problema, por muy bien que se presten los servicios públicos en los
que se ha basado la solución de éste o por muy bien que funcione el organismo
responsable de prestar esos servicios, si todo lo anterior no se ha hecho bien, el
problema no se habrá resuelto.
El siguiente problema es ¿Cómo somos capaces de llevar adelante la evaluación
de una política pública? ¿Qué es lo que deberemos hacer para poder conseguir
estudiar cuales han sido los efectos reales de la política (impactos y resultados) de
tal forma que podamos tener en cuenta todo lo expuesto hasta aquí?
A continuación propondremos una metodología que nos permita llegar a con-
testar a las cuestiones que nos acabamos de hacer.
3. EL PROCESO DE EVALUACIÓN: MODELOS, FASES Y CRITERIOS

Como ya se ha comentado el diseño y ejecución de la evaluación de políticas
y programas públicos guarda una gran similitud con el proceso que se sigue en la
investigación social aplicada. Sus diferencias se podrían resumir en tres aspectos:
a) En el proceso de realización de una evaluación la familiarización con el ob-
jeto de estudio, la política o el programa es absolutamente imprescindible,
a un nivel mucho más profundo e intenso que lo seria en el caso de ser el
objeto de una investigación. Este planteamiento requiere una “determina-
ción clara y tajante de los objetivos del proceso evaluativo y por tanto de la
evaluación y del tipo de evaluación a realizar, y decisión sobre la viabilidad
y conveniencia de la evaluación” (Alvira Martin, 1996:31).
Esto supone poder cuestionarse, en su caso, la viabilidad de la evaluación.
Una vez efectuada la familiarización con la política o el programa se debe-
ría tomar la decisión, si así se considera, de no efectuar su evaluación, fun-
damentalmente si se entiende que existe una falta manifiesta de información
para determinar tan siquiera el propósito de la acción de gobierno o más
concretamente de la intervención a realizar.
b) Lo anterior nos lleva a plantear una fase en el proceso de realización de la
evaluación que se ha dado en denominar, siguiendo a Wholey, evaluación de
la evaluabilidad.
c) Es necesaria la inclusión de las partes interesadas en el proceso evaluativo
aunque el grado de dicha participación se deba matizar sobre todo en el
sentido de su articulación dentro del proceso de evaluación. O lo que es lo
mismo, esta participación no puede suponer que se dote de un nuevo senti-
do a la política o al programa a evaluar, o en su defecto, que se modifique el
fin de la evaluación de manera interesada.
3.1. Modelos de evaluación

Como se acaba de plantear, la necesidad de profundizar en la política pública
que pretendemos evaluar nos lleva irremediablemente a contar tanto con la par-
ticipación de los decisores públicos, como con todos aquellos interesados en los
efectos de la política pública objeto de evaluación. Todo ello con un fin que se
debe plantear desde el comienzo: la utilización de los resultados de la evaluación
en la modificación o terminación del programa o de su continuidad en el tiempo
y para la toma de decisiones consiguientes sobre el nuevo proceso de elaboración
de la política pública.
Esto supone, en primer lugar, entender la evaluación no solo desde el punto de
vista del estudio de los efectos sobre el problema y sus causas, sino también como
un proceso encaminado a facilitar la toma de decisiones proporcionando infor-
mación rigurosa, independientemente de quien efectúe la evaluación: órganos u
organismos públicos, instituciones políticas, sociales, o de cualquier otra índole,
interesadas en la resolución del problema público en cuestión. Por lo tanto no
tendría sentido realizar una evaluación sí de la misma no se deriva algún tipo de
actuación, o lo que es lo mismo si no se piensa utilizar los resultados obtenidos.
En segundo lugar, esto ha supuesto el surgimiento de nuevos modelos evaluativos
y la aparición de otra visión de la evaluación “que enfatiza los aspectos políticos de
la acción pública, como única manera de comprender políticas complejas (multisec-
toriales, multinivel, que abordan problemas complejos, en las que interactúan múlti-
ples actores muchas veces con intereses contrapuestos) y que más allá de preguntarse
cómo se han hecho las cosas, se interesa en conocer por qué se han hecho así. Evalua-
ciones que deben dar respuesta también a cuestiones como ‘de que deben ocuparse
los poderes públicos y de quien mejor puede ofrecer resultados eficaces y eficientes a
esas demandas sociales canalizadas por esos poderes representativos’ (Blasco, Subi-
rats, 2009:39:58). Evaluaciones que además de valorar la eficacia y eficiencia de las
políticas públicas deben pronunciarse por su capacidad de generar valor público y
que deben incluir entre sus utilidades la rendición de cuentas a los ciudadanos sobre
el uso de los recursos públicos” (Ruiz, 2013:5).
A este tipo de evaluación se le ha dado en denominar Evaluación Integral (AE-
VAL, 2010) como contraposición al modelo de evaluación estándar.
a) Modelo de evaluación estándar

El modelo de evaluación estándar está fundamentado en principios políticos
administrativos que hoy se demuestran irreales, “el ejercicio estándar de evalua-
ción no cuestiona la estructura de causalidad (el teorema, el modelo, la tecno-
logía) de la política y del programa, la supone correcta, siendo los causantes,
los operadores, los que son cuestionados” (Aguilar, Bustelo, 2010). Esto implica
no reconocer la complejidad de las situaciones en las que actualmente se deben

desenvolver los gobiernos. Supone, además, no cuestionar el diseño causal de la
política, ni de los programas que la estructuran, ni de los servicios que se deban
prestar para su implementación, como tampoco se cuestiona “la idoneidad de la
estructura de organización y dirección de las unidades operativas o del personal
que tienen a su cargo la efectuación de las políticas, programas y servicios” (Agui-
lar, Bustelo, 2010) c), esto es, la implementación. Se parte de la existencia de go-
biernos omniscientes, su racionalidad como tales está por encima de la realidad.
Es fácil encontrarse en el proceso de evaluación con construcciones causales en
creencias estandarizadas y que son ciertas por el mero hecho de ser enunciadas
desde el sistema político administrativo. Entender que el bajo nivel del comercio
electrónico en España es un problema público y que se arregla ayudando econó-
micamente a las empresas para contratar servicios de asesoramiento y posterior
soporte, a la creación de una estructura comercial en internet, es una forma de
explicitar lo hasta aquí comentado.
b) El modelo de evaluación integral

El modelo de evaluación integral se puede plantear como la continuación del
proceso histórico que comienza en R. Staker, con su modelo de “evaluación res-
ponsable”, encuentra su continuidad en el de M.Q. Patton, de evaluación “diri-
gida a la utilización”, y culmina con E. Monnier y la “evaluación participativa”.
Con la Evaluación Integral, lo que se pretende es abordar la evaluación como
un proceso que analizaría tanto el ciclo completo de la política, como las políti-
cas conexas y el contexto complejo que les afecta. Más concretamente, se busca
integrar “el nivel político-estratégico de las políticas”, esto es, el estudio del pro-
blema que se aborda con la política, así como los diagnósticos efectuados para su
elaboración, como los actores, teorías e hipótesis en las que basar la intervención,
incluyendo el diseño de la propia intervención y su formalización y los impactos
previstos sobre las causas; con la planificación de los aspectos operacionales, fun-
damentales para su despliegue, “objetivos, recursos, procesos y resultados inter-
medios y finales” (Ruiz, 2013:7). Es necesario, por tanto, para evaluar analizar
la política. “Si la evaluación pretende conocer el por qué y no solo el qué, debe
incorporar a los procesos de evaluación conceptos y herramientas de análisis de
políticas públicas” (Ruiz, 2013:5).
La evaluación debe dar respuesta al mantenimiento de la legitimación del go-
bierno que con sus acciones genera valor social, siguiendo las prácticas éticas
de buen gobierno, y al principio de eficacia que debe perseguir la utilización del
conjunto de medios de los que dispone para conseguirlo.
3.2. Fases de una evaluación

Una de las ideas clave, en la Evaluación Integral, es la introducción de la par-
ticipación en el proceso evaluador de lo que se ha dado en denominar “partes in-
teresadas” en la política, programa y/o en la evaluación. “Esta participación tiene
lugar a lo largo de todo el proceso, pero se centra sobre todo en:
a) Las fases previas al diseño de la evaluación en las que se identifican la partes
interesadas, y se forma un grupo de trabajo encargado junto con el evalua-
dor de identificar las preguntas y problemas, es decir, los objetivos de la
evaluación, así como las posibles vías de utilización de las respuestas a estas
preguntas y problemas.
b) La fase de análisis de la información recogida y, sobre todo, en la redacción
del informe de resultados y previsión de su utilización” (Alvira, 1996:30).
La AEVAL (AEVAL, 2009:9) recoge, más concretamente, esta metodología de
este enfoque en cinco fases:
– Fase 1. Análisis del encargo. Se concreta en el estudio preliminar y la desig-
nación del equipo de evaluación.
– Fase 2. Diseño y planificación de la evaluación. Desarrolla la lógica de la
evaluación, concretándose en los términos de referencia (documento que
acota el objeto, presentación del enfoque de la evaluación y recoge el acuer-
do entre las partes interesadas) y en su caso en el plan de evaluación (ele-
mento fundamental para la gestión) si éste figura como documento inde-
pendiente del anterior.
– Fase 3. Ejecución. Desarrolla el trabajo de campo, aplicando las técnicas
seleccionadas, recopilando la información y analizando e interpretando los
datos.
– Fase 4. Resultados: El informe. Describe los principales elementos de la
intervención y el proceso de evaluación, presentando las evidencias y hallaz-
gos, y aportando las conclusiones y recomendaciones.
– Fase 5. Comunicación y utilización de las evaluaciones. Comunica los re-
sultados de la evaluación, dándoles publicidad y desarrollando actuaciones
para la promoción de la utilización del informe. Asimismo, se lleva a cabo
un seguimiento del informe y se extraen lecciones aprendidas del proceso.
Llevar adelante una evaluación intentado integrar el nivel ético de la política
(estratégico) y su puesta en funcionamiento no es lo complejo del proceso. Lo que
se pretende con la metodología expuesta no es otra cosa que una vez identificados
y clasificados los impactos (efectos conseguidos sobre las causas) y los resultados,
es relacionarlos con los otros elementos de la política o del programa con el fin de
apreciar verdaderamente los efectos de ésta, para ello lo importante y lo que ver-
daderamente da sentido a esa articulación de los niveles, son los criterios de valor
y las preguntas que los hacen operativos. Los criterios de valor son los referentes
sobre los que se constituye el juicio de valor, esto es lo que diferencia a la evalua-
ción de la investigación. En este sentido, lo que corresponde es ver cuáles deben
ser los criterios que nos pueden permitir relacionar dichos elementos y estructurar
las preguntas a hacer en la evaluación.
3.3. Criterios de evaluación de una política pública

Si nos aproximamos a los criterios de valor que dan sentido a las preguntas de
una evaluación, desde el punto de vista de su historia, probablemente compren-
damos mejor el concepto y lo que se busca con ella, aportar un juicio de valor no
solo sobre la eficacia y eficiencia de las políticas públicas, sino también sobre su
capacidad de generación de valor público.
Se suele considerar el referente principal, respecto de los criterios de valor, al
constructo que sobre ellos proporcionó el CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo,
OCDE), criterios que han ido matizándose a lo largo del tiempo y considerándose
desde otro ángulo: relevancia (que se identifica actualmente con pertinencia), cohe-
rencia, eficacia, eficiencia, sostenibilidad (referida a la capacidad de mantenimiento
del proyecto), e impacto. Posteriormente la Comisión Europea (EuropeAid) y en el
mismo entorno, esto es, Ayuda al Desarrollo, añadió dos criterios más: complemen-
tariedad y valor comunitario. Siguiendo en el entorno de la UE, y dentro del desa-
rrollo que en ella se ha dado de la Gobernanza como proceso globalizante de la ges-
tión pública y de Gobierno Abierto como uno de sus instrumentos básicos, se han
ido elaborando criterios de evaluación que nos permiten la búsqueda de la eficacia
social y la calidad democrática y no exclusivamente la eficacia en la que se quedan
muchas de la evaluaciones (Merino, 2013:43). Entre estos el que resalta de manera
significativa es el criterio de participación, este criterio se basa en la presunción de
que la participación ciudadana, tanto en el diseño como en la implementación de
las políticas públicas mejora la eficacia y legitimidad de estas.
La participación ciudadana se ha incorporado, al menos normativamente,
como un aspecto más a tener en cuenta a la hora de la elaboración e implementa-
ción de las políticas públicas, las distintas leyes que se han ido elaborando en tor-
no al Gobierno Abierto así lo exigen. El problema viene siendo como llevar a cabo
ese mandato de participación y por lo tanto pocas evaluaciones existen que hayan
evaluado la participación, aunque es necesario que se haga si se quiere analizar
la complejidad que deberían recoger las políticas públicas en todos sus aspectos.
El diseño de cualquier evaluación requiere establecer los criterios de evalua-
ción no solo desde una perspectiva amplia como es la aportación de valor público,
sino también desde una perspectiva más micro como es la de los tipos de política
pública. Cada tipo de política debe tener, dada la peculiaridad del problema que
aborda, un conjunto propio de criterios. El caso de la educación, por ejemplo,
tiene sus propios criterios de eficacia social y si se quiere técnica: equidad, calidad.
En las políticas de salud la evidencia científica y la accesibilidad (equidad), se eri-
gen como valor prioritario.
Los tratados internacionales son otra fuente básica para la determinación de
los criterios de valor, fundamentalmente en lo referente aquellos que provienen de
Organismos Internacionales vinculados con los derechos humanos, tanto es así,
que tan siquiera la dignidad se erige en el planteamiento básico de cualquier polí-
tica pública, desde que se firma la Declaración Universal de Derechos Humanos.
Los criterios que se erigen como subconjunto común de todos y para todo tipo
de políticas son aquellos que se suelen usar para valorar los efectos de una política
pública. 1) La efectividad analiza si los impactos se producen de la manera previs-
ta por los distintos planes en los que se ha plasmado la implementación de ésta,
y cuáles han sido estos impactos (¿ha sucedido algo?). 2) La eficacia relaciona los
resultados observables con los objetivos planteados (¿ha sucedido lo que se había
previsto?). 3) La eficiencia en la asignación de recursos, compara los impactos so-
bre las causas con los recursos invertidos (¿se ha hecho todo de la mejor manera
posible?) (Subirats, 2010:237).
Otro conjunto de criterios que se deben tener presentes a la hora de evaluar
son aquellos vinculados a las normas que dan soporte a la política y a los derechos
y/o principios jurídicos aplicables a la solución del problema, que coinciden en su
caso con los principios de “normativa inteligente”2 enunciados por la Comisión
de la U.E como aquellos principios básicos que deben regir la elaboración de una
política pública y por lo tanto aplicables a la norma en la que esta se refleje.
En cualquier caso y dependiendo de los autores, tanto la denominación como
el número de criterios a utilizar, así como su posible clasificación suele variar. La
que se ha propuesto es una más, igual que ocurre con el número y la denomina-
ción de los criterios. A continuación se profundiza en los criterios que se conside-
ran más importantes.
a) Criterios para evaluar los efectos de una política

– Criterio de efectividad. El criterio de efectividad se aplica al evaluar los
impactos. Mide el grado de adecuación entre los objetivos normativos de
2
Vid. al respecto “Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité
Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Normativa inteligente en la Unión
Europea” [COM(2010) 543 final]
una política y el comportamiento real de las medidas contra las causas. Una
forma de medirlo puede ser “el grado de cumplimiento de las obligaciones y
prohibiciones, el grado de utilización de los medios financieros disponibles
en el caso de las medidas de carácter incentivador o el grado de atención
conseguido en el caso de las medidas persuasivas como son las campañas de
información o los esfuerzos de divulgación” (Subirats, 2010:219).
Dado que estamos hablando de las medidas de actuación de las administra-
ciones públicas competentes en la actuación contra las causas del problema
y que éstas se deben expresar a través de normas generalmente decretos y
órdenes, debería ser fácil medir éste criterio. Además, nos aporta la medida
de la bondad de la decisión sobre la relación causal que en su principio se
debió establecer. Si un programa, de una política contra el desempleo (pro-
blema) a través de la mejora de la productividad (causa) de las empresas,
se centra en ayudar a éstas para mejorar su productividad, dándoles instru-
mentos para la comercialización de sus productos vía internet (intervención
contra la causa), en la medida que las empresas no hayan mejorado su pro-
ductividad y por lo tanto no hayan incorporado trabajadores a su plantilla,
se debe entender que la efectividad de la actuación ha sido nula y por lo tanto
que la hipótesis de partida en la que se basaba la intervención era errónea.
Una deducción inmediata de todo esto es que la finalidad de una política
pública no es llevar a cabo intervenciones, sino modificar las causas que ori-
ginan los problemas. Producir actos formales de intervención pública puede
tener ocupado a personal, tanto público como privado, y consumir recursos
activando en ocasiones la evolución de la intervención pero nada más.
– Criterio de eficacia. Este criterio está en relación directa con los resultados
de una política o programa público. Una política será eficaz en la medida
que logre resolver el problema al que va dirigida. Por lo tanto se refiere a
la relación entre los efectos esperados de una política/programa y los que
efectivamente se han dado. La medida del criterio se hace fácil si se han
fijado objetivos respecto de la disminución/desaparición del problema al
que va dirigida. En el ejemplo puesto en la exposición del criterio anterior,
con que cada empresa afectada por el programa hubiese contratado un solo
desempleado (colectivo beneficiario final) ya se habría demostrado eficaz el
programa. Sin embargo con este nivel de eficacia, el problema empezaría a
ser otro: la eficiencia.
Probablemente el proceso político de elaboración de una política pública
no permita el uso de la lógica racional necesaria para poder establecer una
relación causal basada en una teoría sólida y contrastada sobre el problema
y sus causas y de cómo incidir sobre éstas. Esto supone, habitualmente, que
los objetivos generales se definan de una forma más bien abstracta, sin es-
pecificar la contribución que debe hacer la política para su realización. Un
corolario, posible, de este planteamiento es que el problema no se resuelva,

pero que hubiera empeorado sin la existencia de la política.
En cualquier caso, si la evaluación muestra que, a pesar de que se produzcan
actos administrativos, y que éstos tengan efectos sobre las causas del pro-
blema y por lo tanto se produzcan modificaciones sobre éstas de la forma
en que se especificó en la norma oportuna (impactos) y no se ha conseguido
ninguno de los resultados previstos, habrá que admitir que las causas no
eran las identificadas y que por lo tanto la hipótesis causal era errónea. Esta
situación, como es fácil de comprender, es poco deseable, ya que el esfuer-
zo realizado se ve frustrado tanto política como socialmente y es difícil de
explicar. Recordemos que el primer principio que la CE de 1978 asigna a
la Administración Pública, como instrumento del Gobierno, en su artículo
103 es el de eficacia.
Por último es importante señalar, que gracias al Análisis de Políticas Públi-
cas se ha ido consiguiendo aumentar el número de políticas que cumplen,
en mayor o menor medida, con los objetivos buscados, y por lo tanto no
solo consiguen una mejor aproximación de los impactos previstos a los
esperados, sino también mejorar los resultados buscados para la resolución
del problema.
– Criterio de eficiencia. El criterio busca establecer y medir la relación entre
los recursos invertidos en una política pública y los efectos obtenidos. En
general, lo que se busca es saber si se podría haber conseguido los mismos
efectos con menos recursos o sí, con los mismos recursos se podría haber
alcanzado un mayor nivel de realización de los objetivos y por lo tanto
maximizar los resultados.
Utilizando técnicas provenientes de la empresa privada basadas en la mone-
tización, se ha buscado evaluar la eficiencia a través del análisis denomina-
do coste/beneficio, comparando los costes y los efectos. Un ejemplo podría
ser, medir si la política de aumento de las tasas aeroportuarias en Madrid
ha influido, entre otros, en el aumento del turismo en esta ciudad, y por lo
tanto en su crecimiento económico. En cualquier caso la dificultad de mone-
tizar los costes en los que incurren las administraciones públicas, así como
los efectos, hacen muy difícil su uso. Más fácil resulta el análisis basado en
la utilidad de la política, me refiero al análisis coste-utilidad, bastante me-
nos exigente que el anterior; que haría referencia a comparar lo invertido
con la utilidad que la política ha tenido para el grupo beneficiario.
En cualquier caso éste tipo de análisis solo tiene sentido cuando se ha cons-
tatado el grado de eficacia de la política. Como es comprensible, no tiene
sentido hablar de eficiencia de una política que no ha conseguido aproxi-
marse a los resultados esperados.
Por último hay que precisar que la eficiencia, en este caso, no mide el proceso
del gasto, o lo que es lo mismo, si se podrían haber obtenido los recursos a aplicar
en la intervención a un menor coste. Lo que se trata de medir es si el coste de las
medidas contra las causas provoca más o menos aproximación a los resultados
esperados, medidos estos en términos económicos.
b) Criterios vinculados a las normas soporte de la política pública3(principios

de calidad normativa
– Criterio de necesidad. La iniciativa normativa que impulsa la política debe
estar justificada por una razón de interés general.
– Criterio de proporcionalidad. La política pública que se proponga deberá
ser el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del ob-
jetivo que se persigue, tras constatar que no existen otras medidas menos
restrictivas y menos distorsionadoras que permitan obtener el mismo resul-
tado.
– Criterio de transparencia. Los objetivos de la política y su justificación de-
ben ser definidos claramente.
– Criterio de accesibilidad. Toda política pública debe establecer los mecanis-
mos de consulta con los agentes implicados que estimulen su participación
activa en el proceso de su elaboración.
– Criterio de eficacia. La iniciativa normativa soporte de la política debe par-
tir de una identificación clara de los fines perseguidos, estableciendo unos
objetivos directos y evitando cargas innecesarias y accesorias para la conse-
cución de esos objetivos finales.
Estos criterios se entiende que inspiran la política y por lo tanto deberían ser
evaluables en el origen, cuando se está ante el borrador del proyecto de norma
que articula la política pública en cuestión. Esta idea es la recogida por la Co-
municación legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión
Europea4, y con ella se da el primer paso en la exigencia de analizar las normas,
sustento de las políticas públicas, para poder conocer posibles externalidades ne-
gativas antes de su publicación. En España, queda recogida la Comunicación en el
3
Este apartado está basado en la conferencia que bajo el título de “Políticas Públicas y Calidad
Normativa: Su impacto en el crecimiento económico”. Impartida por el autor en la Universi-
dad Europea Miguel de Cervantes de Valladolid.
4
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, “legislar mejor para po-
tenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea”, Bruselas, 16.3.2005 COM(2005) 97
final.
Real Decreto 1083/20095, fundamentalmente en su artículo 2 que es el que deter-

mina la estructura y contenido de la memoria del análisis de impacto normativo.
La memoria deberá contener los siguientes apartados:
– Oportunidad de la propuesta normativa. Oportunidad tanto de la política
como de la norma. Criterio de necesidad.
– Contenido y análisis jurídico. Debe incluir el listado pormenorizado de las
normas que quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor
de la norma soporte de la política pública.
– Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta (soporte de la política
pública) al orden de distribución de competencias. Criterio de Pertinencia.
– Impacto económico y presupuestario, que comprenderá el impacto sobre
los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto
sobre la competencia, así como la detección y medición de las cargas admi-
nistrativas.
– Impacto por razón de género.
No debe confundirse, como en algún caso ocurre, la Evaluación del Impacto
Normativo, con la Evaluación Ex ante, que trataremos en el siguiente apartado.
11. TIPOS DE EVALUACIÓN

Partiendo de que el modelo de evaluación que se debe utilizar es el que hemos
dado en denominar de Evaluación Integral, se debe concebir a la evaluación como
un continuo “que puede y debe aplicarse a todo el ciclo de la intervención desde
el diseño y planificación (evaluación ex ante), continuando con la implementación
(evaluación in intinerem) y finalizando con la verificación de los efectos finales
(evaluación ex post)” (Ruiz, 2013:10). Esto supone abordar la evaluación desde
un enfoque metodológico independiente de lo que se tenga que evaluar, aunque
se encargue una evaluación centrada en los resultados, porque para comprender
por qué se han producido estos resultados se debe evaluar también el diseño y la
implementación de la política. Esto nos permite, también, entender la evaluación
como un proceso de aprendizaje, y por lo tanto de mejora, a través de la retroali-
mentación que surge de la evaluación de todo el ciclo de la política, lo que permite
incorporar los resultados obtenidos tanto al rediseño como a la implementación.
5
Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto
normativo (BOE de 18 de julio).
Siguiendo este planteamiento, y aunque con los tipos de evaluación pasa lo

mismo que con los criterios, esto es, las clasificaciones y denominaciones oscilan
notablemente de un autor a otro, a continuación vamos a enumerar y explicar
desde el enfoque que propone la Evaluación Integral, los tipos más citados en la li-
teratura al uso sobre Análisis y Evaluación de Políticas Públicas. Antes de comen-
zar es preciso señalar que, en alguna clasificación sobre los tipos de evaluación, se
suele clasificar la evaluación según quien la realiza. Si la realiza el propio órgano
que ha elaborado o es responsable de la ejecución de la política se entiende que
es una evaluación interna, si la realiza otro órgano u organismo distinto se con-
sidera una evaluación externa. Partiendo de una perspectiva dicotómica también
se diferencia entre evaluación sumativa, si la evaluación se realiza tras finalizar
la intervención y se centra en el análisis de los resultados o evaluación formativa,
cuya finalidad principal es desencadenar un proceso de aprendizaje que permita
mejorar el diseño o la implementación de la política, según el momento en que se
aplique.
4.1. Evaluación del diseño

Lo primero que hay que comentar respecto de este tipo de evaluación es que
el diseño de una política no es competencia del evaluador, aunque no es menos
cierto que el evaluador puede mostrar aquellos “problemas conceptuales preexis-
tentes simplemente mediante una análisis lógico de la política o el programa en
relación al problema que quiere solucionar” (Alvira, 1996:37).
La evaluación del diseño, es aquella que tiene como finalidad detectar y cono-
cer las posibles debilidades de una política, y por lo tanto debe dar respuesta a la
siguiente pregunta:
¿Es ésta la mejor alternativa posible para dar respuesta a las necesidades objeto
de la política? (Alemán, Trinidad, 2012: 133) Por esto, la evaluación del diseño se
centra en analizar los elementos constitutivos de la política: causas del problema,
relación causal y teoría en la que se basa ésta, actuaciones sobre las causas y su
sustento teórico, definición de población afectada por el problema, fijación de
objetivos y recursos.
4.2. Evaluación de la Evaluabilidad

La evaluación de la evaluabilidad de una política tiene como objetivo esencial
contestar a la pregunta de si una política es evaluable o no.
Para que una política pública se pueda evaluar es necesario que cumpla una
serie de condiciones previas a la evaluación, de las cuales alguna de ellas están
muy vinculadas al análisis que requiere la política desde el punto de vista de la
evaluación que acabamos de estudiar: la evaluación del diseño: 1) La política tie-

ne que tener unos objetivos claramente definidos y medibles, en general respecto
de los efectos y concretamente respecto de los impactos y resultados esperados. 2)
Un modelo de intervención (teoría causal y teorías que sustenten la acción sobre
las causas) con una lógica que permita pensar en obtener unos efectos determina-
dos derivados de la propia intervención. 3) Un conjunto de recursos y actividades
definidas, que constituyen la intervención y que se derivan de las teorías utiliza-
das y de los modelos de relación causal establecidos. Más concretamente según
sea la contestación a las preguntas: ¿Esta bien definida la política? ¿Están bien
definidos los efectos esperados? ¿Existen indicadores de resultados o se pueden
construir con el fin de poder medir la consecución o no de los objetivos? ¿Se ha
implementado la política adecuadamente? ¿Cuál es el nivel de implementación?
(Alvira, 1996:46).
El origen de este tipo de evaluación se cifra en la experiencia evaluadora, que
parte de la base de que un análisis previo de la capacidad de evaluar una políti-
ca o un programa evita esfuerzos y gastos innecesarios, ya que se entiende que
aproximadamente el 50% de las políticas y programas no son evaluables (Alvira,
1996:38).
4.3. Evaluación de la Implementación

La implementación, como ya sabemos, es la fase del ciclo, de las políticas pú-
blicas, a la que le corresponde llevar adelante las medidas adoptadas para actuar
sobre las causas del problema. Una vez aprobada la ley o el plan que da soporte a
la política o al programa público, el siguiente paso sería elaborar un plan de im-
plementación que coordine y determine las acciones correspondientes a cada ad-
ministración afectada, fijándose que órganos y/u organismos son los competentes
tanto en la elaboración (decretos, ordenes) como en la ejecución (servicios a pres-
tar, tanto administrativos como, en su caso, asistenciales) de las medidas a llevar
a cabo, así como determinar los efectos esperados sobre las causas del problema.
De los tres principales motivos ya descritos por los cuales una política no con-
sigue los efectos esperados, dos son debidos, a la implementación.
La evaluación de la implementación consistirá en estudiar las causas de no
haber puesto en marcha el conjunto de acciones previstas para llevar a cabo las
medidas adoptadas, o bien analizar y describir la política, y analizar hasta qué
punto existen diferencias entre el funcionamiento real y el previsto. Desde esta
perspectiva la evaluación consiste en comparar lo que se ha dicho que hay que
hacer con lo que se ha hecho y cómo se ha hecho. Para ello es necesario seleccio-
nar adecuadamente cuáles son las actividades que constituyen y definen realmente
la política, separando lo esencial de lo accesorio para, a continuación, recopilar

información que permita efectuar la comparación.
Uno de los aspectos que es fundamental tener en cuenta en la evaluación de la
implementación se refiere al órgano u organismo que presta, en su caso, los ser-
vicios que actúan sobre las causas del problema. Como generalmente vienen pre-
definidos por el órgano que diseñó la política, no se suele analizar su idoneidad,
al igual que tampoco se suele analizar su modelo de gestión, ni la percepción que,
sobre los servicios que presta, tiene, por ejemplo, el grupo beneficiario de la políti-
ca. Se hace necesario por lo tanto incorporar a la evaluación de la implementación
otros dos tipos de evaluación más referidas a las organizaciones que prestan los
servicios y a como se prestan éstos, la evaluación de la calidad de la organización
(EFQM. CAF) y el análisis de la demanda y la evaluación de la satisfacción de
los usuarios de los servicios. Aunque “Organizaciones excelentes desde el punto
de vista de los modelos de referencia (EFQM, CAF, EVAM), pueden desarrollar
una gestión no alineada con los objetivos de la política de la que son instrumento,
y este hecho puede explicar en gran medida las dificultades para la consecución
de los objetivos de dicha política. Lo mismo puede ocurrir con el diseño y forma
de prestación de los servicios, aún en el supuesto de que generen un importante
grado de satisfacción en sus usuarios” (Ruiz, 2013:11).
4.4. Evaluación de Resultados

Es el tipo de evaluación más importante y probablemente el fundamental des-
de el punto de vista político, ya que con él se trata de medir en qué grado se han
alcanzado los objetivos formulados en su diseño para la resolución del problema,
o lo que es lo mismo, en qué medida se han conseguido los resultados buscados.
El aspecto más importante a tener en cuenta en este tipo de evaluación, como
ya se ha indicado anteriormente, es el de lograr establecer en qué grado la resolu-
ción del problema público se debe a la política. En la medida que el problema se
haya podido resolver, en algún grado, por otras políticas que indirectamente han
influido sobre el o por circunstancias no previstas en la evolución de la situación
política, social o económica, se hace necesario conocerlas con el fin de mejorar la
política desde el punto de su efectividad.
Por lo tanto la pregunta a hacerse es doble, por un lado ¿se están consiguiendo
los resultados buscados? Y por otro ¿Estos son achacables a la política con un
grado de certeza razonable? (Alvira, 1996:41) O en otros términos políticos más
concretos: ¿Podemos asegurar que hemos alcanzado los objetivos, esto es, hemos
resuelto el problema? ¿Podemos calificar de éxito o fracaso la política? ¿Hay que
terminar o continuar con la política?
4.5. Evaluación de Impacto

Varias veces a lo largo del presente texto se ha comentado que existen, al me-
nos, dos interpretaciones de lo que es este tipo de evaluación.
Habitualmente se venía denominando como evaluación de impacto, aquella
evaluación que trata de analizar los efectos de la política sobre la población en ge-
neral, excluida de ésta el grupo o grupos a los que va dirigida. Esto es, los efectos
que ha tenido la política más allá de sus destinatarios.
También, se viene entendiendo por evaluación de impacto, aquella que trata
de analizar el efecto neto que las medidas adoptadas han tenido sobre las causas
del problema.
Es obvio que no son incompatibles y que por lo tanto se pueden y deben utili-
zar los dos tipos de análisis siempre que sea posible; si bien es cierto que el primer
tipo de análisis es muchas veces inviable por su coste, ya que preguntar a la po-
blación (muestreándola) sobre los efectos que sobre ellos ha tenido una política
pública concreta, resulta muchas veces económicamente poco viable por su coste.
Respecto a la metodología del segundo tipo de análisis, que parcialmente co-
mentamos al hablar del Criterio de Efectividad, comentar que para medir los
efectos netos se requiere usar métodos experimentales o cuasi-experimentales,
que sintéticamente consistirían en estudiar los efectos de las medidas adoptadas
contra las causas sobre dos grupos distintos, uno denominado grupo de control
y que estaría compuesto por ciudadanos a los cuales no se le aplicaría la política
oportuna, y el otro formado aquellos beneficiarios de esta. Comparando los dos
grupos, una vez ejecutada la política, se podría estudiar si los efectos sobre el gru-
po beneficiario se han debido o no exclusivamente a la medidas adoptadas sobre
las causas del problema. De no existir diferencias entre los grupos, obviamente
la interpretación correcta sería negar que la intervención produzca los resultados
esperados. Utilizar esta metodología tiene varios problemas. El primero es, que
no siempre se puede construir el grupo de control, es obvio que no es fácil dejar
de lado los derechos que asisten a cualquier ciudadano y no aplicarle políticas
que pueden redundar en su bienestar. Otro problema es que no siempre es fácil
reunir la suficiente información para construir un modelo cuasi-experimental. Por
último y aplicable a los dos modelos seria el problema que surge por la dificultad,
como ya se ha comentado en otros casos, de medir los efectos de otras políticas
sobre el problema.
4.6. La Metaevaluación
Este tipo de evaluación consiste en analizar los resultados de varias evaluacio-
nes de una misma política pública, permitiéndonos tener información sintética
sobre el conocimiento existente de esa política. Obviamente, este tipo de análisis

solo es posible si se han realizado y publicado un número considerable de eva-
luaciones de la política en cuestión. Este análisis sistemático del conjunto de eva-
luaciones realizado desde una perspectiva general nos puede proporcionar más y
mejor información que una nueva evaluación.
Otra forma de hacer Metaevaluación consiste en revisar la investigación eva-
luativa realizada en un determinado periodo.
Por último comentar alguno de los problemas que suelen afectar a “la evalua-
ción de evaluaciones” (AEVAL, 2010: 97), el más problemático es el que deriva
del distinto origen que tienen las evaluaciones, esto supone, de manera general,
metodologías distintas a la hora de haber abordado cada evaluación, falta de
homogeneidad en los datos, y probablemente una perspectiva política distinta.
En cualquier caso parece razonable, recurrir a la información agregada y sintética
que proporciona este tipo de evaluación, sobre todo a la hora de tomar determi-
nadas decisiones políticas.
5. CONCLUSIONES
Las conclusiones se han dividido en dos tipos con el fin de ayudar mejor a su
comprensión, dotándolas de sentido al ordenarlas en función de su origen, las que
se deducen de lo expuesto hasta aquí, y aquellas otras que se podrían considerar
implícitas a alguna de las ideas expresadas a lo largo del texto.
5.1. Conclusiones derivadas

Una primera conclusión nace de la perspectiva que hemos utilizado para com-
prender la evaluación, que ha sido la de considerarla como una de las fases del
ciclo en el que se suele basar el análisis de políticas públicas. Siguiendo este plan-
teamiento, parecería necesario concluir que se hace difícil evaluar una política que
no haya seguido de una forma u otra las aportaciones que el análisis de políticas
ha ido haciendo a lo largo de su historia a la creación de estas.
Pero el problema, para aplicar la evidencia anterior, aparece con el descono-
cimiento de que es una política pública. No es difícil encontrar la denominación
de política pública aplicada a acciones de gobierno que no tienen otro fin, por
ejemplo, que normar el funcionamiento de aquel órgano que supervisa la me-
jora de la regulación, o establecer el procedimiento de solicitud de vacaciones
de los empleados públicos del órgano. Esto no originaría ningún problema si a
continuación se entendiera que alguna otra denominación se debe dar a aquellas
otras acciones de gobierno que intentan resolver los problemas que tenemos los
ciudadanos por el mero hecho de vivir en sociedad y que su no resolución implica

pérdida de dignidad para todos. Pues bien, y como debería saberse, es justamente
a esto último, a esas acciones de gobierno, a lo que se ha dado en denominar po-
líticas públicas.
Esta aclaración se hace necesaria dada la complejidad que tiene el resolver éste
tipo de problemas, o lo que es lo mismo, elaborar una política pública. Durante
años se han dedicado y se siguen dedicando muchos esfuerzos de todo tipo, ya
sean en investigación, ya sean en enseñanza, a cómo resolver los problemas públi-
cos, quedando recogidos fundamentalmente en el análisis de políticas públicas. El
no tenerlos en cuenta significa, por lo tanto, una pérdida de eficacia y de eficiencia
de la gestión pública. No parece, entonces, lógico pedir evaluar acciones de go-
bierno sin: a) saber que se pretende con esas acciones, o lo que es lo mismo, que
problemas de aquellos que pueden afectar a nuestra dignidad se quieren resolver,
y b) que se pretende con la evaluación, que no debería ser otra cosa que estudiar
en qué medida se han aplicado los conocimientos aportados por el análisis de
políticas a la resolución del problema.
Se hace, por lo tanto, imprescindible el reclamar el uso sistemático de las apor-
taciones que desde la racionalidad necesaria para una buena gestión pública da el
análisis de políticas a los gobiernos, contemplado este paso como primera acción
antes de solicitar la evaluación de algo inevaluable.
Otra de las conclusiones importante, al menos en la medida de la importancia
que va adquiriendo la evaluación de políticas, y que cada vez se echa más a faltar,
es la de mejorar los procesos que de síntesis y de información que sobre políticas
públicas concretas aporta la Metaevaluación.
Siguiendo a los filósofos seculares del siglo XX, la finitud es la esencia de la
humanidad, al igual que la experiencia, que justamente deviene de lo finito de
nuestra vida y de la imposibilidad de dejar a un futuro incierto la solución de las
cosas. Pues bien, entender que la evaluación de políticas, si se quiere mejorar, debe
contar con la experiencia por lo finito de nuestras vidas y que por lo tanto esa
experiencia debe ser compartida de tal manera que nos ayude a todos a ir mejo-
rando en nuestras posiciones intelectuales, se hace condición necesaria. Esto es lo
que se pide a la Metaevaluación.
Se hace necesario, entonces, crear sistemas de información en los que se recoja
las evaluaciones realizadas en los distintos sectores de políticas públicas y abier-
tos a todos aquellos interesados en el ámbito del análisis y evaluación de estas.
Contar con las experiencias recogidas en los distintos sectores de políticas, mejora
exponencialmente nuestro conocimiento sobre ellas, y por lo tanto la eficacia y
eficiencia tanto del proceso de creación de políticas como del de evaluación.
5.2. Conclusiones implícitas

Para finalizar con las conclusiones abordaremos un asunto arto espinoso y
que se encuentra en un punto en el cual se hace difícil llegar a planteamientos no
encontrados, la institucionalización.
La institucionalización de la evaluación, se debe enfocar al menos desde tres
puntos de vista, aquel que hace referencia a cómo conseguir que todas las políti-
cas públicas (y los programas que las desarrollan) que se lleven a cabo, sobre todo
las de Agenda de gobierno expuestas en el discurso de investidura, sean evaluadas;
aquel que hace referencia a la ubicación del órgano u organismo público que tie-
ne encomendada la competencia de la evaluación, y por último, aquel que hace
referencia a si la evaluación de una política pública la deberían hacer también
organizaciones de la sociedad civil y del sistema político.
Respecto del primer punto de vista, se hace fácil pensar que con el simple he-
cho que en cada norma que de soporte a la política en cuestión se exigiera su eva-
luación, el debate se podría dar por finalizado. Pues bien, no es así, a día de hoy,
por lo menos en España, rara es la norma que no obliga a evaluar la política a la
que da soporte, ya sea esta de Agenda de gobierno o no, haciéndose caso omiso a
dicho mandato. Probablemente el problema que subyace a estos incumplimientos
normativos sea doble, por una parte la falta de experiencia que en evaluación tie-
nen los distintos órganos y organismos públicos de todas las administraciones de
los estados multinivel, y por otra, la poca predisposición que se tiene en general a
evaluarse, pensando siempre en el aspecto negativo de esta, y nunca en el positivo,
que es el de mejora sistemática.
Respecto del segundo punto de vista no es difícil entender, por lo menos a prio-
ri, que la mejor ubicación, pensando en la independencia, como forma de evitar
la parcialidad de los juicios de valor, o tan siquiera desde el punto de vista de la
gestión de los recursos necesarios para realizar las evaluaciones, seria aquella que
actualmente asumen los organismos reguladores, esto es, no depender funcio-
nalmente de nadie, siendo elegido su presidente o director por el Parlamento. A
esta posición se le enfrentan al menos dos, aquella que plantea que el órgano en
cuestión debe depender del gobierno dado lo estratégico de su función y la necesi-
dad de volcar hacia la administración aquellos resultados que supongan mejorar
la gestión pública, partiendo de la base que la parcialidad se obtiene a través de
la ética de los empleados públicos que las llevan a cabo, así como del proceso de
selección que han seguido para llegar a desempeñar su cargo; y aquella otra que
establece la ubicación en el Parlamento, evitando con esto cualquier intromisión,
intencionada o no, de cualquiera de los otros poderes en los que se fundamenta el
estado democrático. Como se puede apreciar el debate está servido.
Por último, respecto del tercer punto de vista, decir que actualmente en los
países democráticos, por lo menos a priori, no existen obstáculos a que la eva-
luación de las políticas públicas las puedan realizar, si lo piensan de interés, tanto
organizaciones de la sociedad civil (por ejemplo, ONGs), como organizaciones
privadas con ánimo de lucro (por ejemplo, medios de comunicación), como aque-
llas organizaciones soporte del sistema político (por ejemplo, partidos políticos,
sindicatos). El obstáculo que representaba el acceso a la información necesaria
para llevar a cabo las evaluaciones, ha sido removido en casi todos los países con
la promulgación de las diversas Leyes de transparencia. Con todo el problema
fundamental, aunque pueda parecer paradójico, está en la ausencia de interés
que para estas organizaciones tiene la evaluación (incluida en éste la falta de ex-
periencia evaluativa), demostrada por el escaso número de evaluaciones que han
realizado.
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Capítulo 6
La terminación de las políticas públicas
Laura Román Masedo

Universidad A Coruña
SUMARIO: 1. Introducción. 2. El estudio de la terminación de las políticas públicas en el marco

de la Ciencia de las Políticas. 3. Concepto y tipos de terminación de políticas públicas. 4. Varia-
bles para la investigación de la fase terminación de políticas: marco analítico. 5. La terminación
de políticas públicas como actividad política: obstáculos, condiciones facilitadoras y actores. 6.
Conclusiones. 7. Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
En 1976, Herbert Kaufman publicó su famosa obra Are Government Or-
ganizations Immortal? Los hallazgos del profesor norteamericano dejaron una
profunda huella en el estudio de la terminación de políticas públicas: sólo 27
organizaciones públicas del gobierno federal habían desaparecido entre 1924 y
1973, mientras que durante el mismo período de tiempo el número total de or-
ganizaciones gubernamentales creció de 175 a 394. Aunque su investigación se
circunscribió a la supresión de organizaciones públicas de la administración fe-
deral de su país, las conclusiones de Kaufman fueron determinantes —aunque
no las únicas— para el estudio de esta fase del ciclo político, en el sentido de que
disuadieron a muchos investigadores de emprender análisis semejantes relativos a
la finalización de programas o políticas públicas. La subsiguiente escasez de estu-
dios sobre la fase de terminación de las políticas públicas ocasionó, a su vez, cierto
retraso en el desarrollo conceptual y metodológico de los mismos.
Este capítulo da cuenta de la cuestión anterior pero también reivindica la ne-
cesidad de seguir insistiendo en la búsqueda de modelos teóricos aplicables a las
circunstancias políticas en las que una política pública se da por finalizada. Frente
a otras aproximaciones, el punto de partida de este trabajo es la consideración de
la terminación de políticas como una fase con entidad propia y distinta, desde el
punto de vista analítico, de otras etapas del ciclo político (particularmente la suce-
sión) en las que pudiera estar incorporada. A partir de este planteamiento inicial,
las páginas que siguen repasan los aspectos esenciales del estudio de la termina-
ción de políticas públicas. En primer lugar, se revisa el concepto de terminación y
sus diferentes tipos. En segundo lugar, se presenta un conjunto de variables dentro
130 Laura Román Masedo
de un marco analítico que se considera adecuado para afrontar la investigación

de este momento del ciclo político. Por último, se considera la terminación de po-
líticas en su calidad de actividad política “real”, presentando los obstáculos y las
condiciones facilitadoras a los que pueden enfrentarse los actores potencialmente
implicados en la terminación de una política pública.
2. EL ESTUDIO DE LA TERMINACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

EN EL MARCO DE LA CIENCIA DE LAS POLÍTICAS
En 1971, Harold D. Lasswell, fundador de la Ciencia de las Políticas, publicó
su obra seminal A Preview of Policy Sciences. En su análisis del proceso decisional
que entraña la elaboración, ejecución y evaluación de una política pública, Las-
swell señala la existencia de una posible fase a la que denomina “terminación”,
consistente tanto en la cancelación de una orden o regulación, como en la resolu-
ción de los problemas que dicha cancelación supusiera para la población afecta-
da (Lasswell, 1971:29). Sin embargo, la terminación de las políticas públicas ha
recibido escasa atención por parte de la literatura especializada. Así lo ponen de
manifiesto dos hechos. En primer lugar, la parvedad de publicaciones dedicadas
a este asunto. Reconocidas revistas en español, dedicadas al campo de análisis
de las políticas públicas, apenas han dedicado espacio a este tema en los últimos
años1 y lo mismo puede afirmarse de la producción bibliográfica sobre policy
analysis fuera de nuestras fronteras. En segundo lugar, los propios especialistas
hacen reiterada alusión a la escasez de investigaciones sobre esta fase del ciclo de
las políticas públicas en los únicos tres números especiales de las dos revistas que
le han dedicado un monográfico, a saber, Policy Sciences en 1976, e International
Journal of Public Administration en 1997 y 2001, respectivamente. Así, en 1997
el profesor Mark Daniels señalaba que desde la celebración del primer simposio
sobre terminación de políticas públicas en 1976 y hasta 1997 se habían publica-
do menos de quince originales sobre terminación de políticas públicas (Daniels,
1997: 2044).
1
Es el caso de la mexicana Gestión y Política Pública y de la española Gestión y Análisis de las
Políticas Públicas. Siendo la producción bibliográfica en español ciertamente escasa, la mayo-
ría de las fuentes consultadas para elaborar este trabajo son de origen norteamericano. En aras
de facilitar la lectura del capítulo, se han traducido del inglés las definiciones, explicaciones o
términos empleados, manteniendo no obstante la cita de la fuente original cuando se trata de
transcripciones literales. Para conocer las correspondientes versiones originales, puede consul-
tarse el artículo de Román y Rodríguez que aparece en la bibliografía de este capítulo, para
cuya redacción se ha seguido una parte del marco teórico que allí se expone.
La terminación de las políticas públicas 131
Por la razón aducida más arriba, la terminación de políticas ha sido calificada

como un asunto erróneamente descuidado del proceso de las políticas públicas
(Biller, 1976: 133), o el extremo desatendido de este campo de análisis (Behn,
1978b: 413). Sin embargo, en plena temporada de recortes presupuestarios parece
razonable pensar que el estudio de cómo finalizan algunas políticas cobre ahora
especial importancia. En este sentido se ha pronunciado recientemente el profesor
Michael W. Bauer al manifestar su gran sorpresa por el hecho de que en tiempos
de “permanente austeridad” como los presentes, el estudio de la terminación de
las políticas no ofrezca mayor interés para los investigadores en el campo de las
políticas públicas (Bauer, 2009).
¿Cómo se puede explicar esta laguna y cuáles son sus consecuencias? Respecto
a la primera cuestión, Peter DeLeon, uno de los principales investigadores de esta
fase del ciclo de la políticas públicas, ha observado la existencia de un importan-
te número de estudios de caso sobre terminación de políticas públicas (DeLeon,
1978a: 373), pero echa de menos la utilización del enfoque de las políticas públi-
cas para llevar a cabo estos análisis, y la imputa a las siguientes tres razones.
En primer lugar, DeLeon se refiere a la “resistencia psicológica” que provoca el
significado negativo con el que se relaciona a la mayoría de los actos que implican
la terminación “de algo”. “A la gente simplemente no le gusta pensar sobre aque-
llo que resulta desagradable” – sostiene DeLeon (1978a: 372). En este orden de
cosas, Mark Daniels ha señalado que la escasez de estudios no es más que la con-
secuencia de la falta de interés de una comunidad académica que prefiere analizar
nuevas políticas, antes que los obstáculos para terminar aquellas que han queda-
do desfasadas o son simplemente ineficientes (Daniels, 2001: 251). Igualmente,
Janet Frantz sostiene que los investigadores de políticas públicas se inclinan por
“centrarse en los comienzos y no en los finales” (Frantz, 1992: 175).
En segundo lugar, el profesor de la Universidad de Colorado alude a la excusa
con frecuencia utilizada de que no hay casos suficientes de terminación de polí-
ticas como para poder realizar generalización alguna, tal y como también había
señalado Eugene Bardach en un artículo para el monográfico de Policy Sciences
en 1976 (Bardach, 1976: 123). Sin embargo, DeLeon califica esta actitud como
simple “indulgencia analítica” por parte de los investigadores puesto que la tesis
de “los pocos casos” es fácilmente refutable. Como se acaba de señalar, el propio
DeLeon argumenta que hay un número considerable de estudios de caso sobre
terminación de políticas no analizados como tales. En la misma línea, diversos
autores han manifestado que los casos de terminación de políticas no son tan
abundantes, pero tampoco tan infrecuentes. Para Mark Daniels, “esta razón (la
tesis de ‘los pocos casos’) pierde credibilidad, sin embargo, con cada nuevo estu-
dio sobre terminación que se publica (…) puesto que hay estudios suficientes que
pueden servir de guía para otros investigadores” (Daniels, 2001: 251).
Por último, DeLeon alude a una tercera causa que podría explicar la insufi-
ciente atención académica dedicada al análisis de la terminación de las políticas
públicas. Y es que según este autor, los problemas intelectuales relacionados con el
análisis de la terminación son realmente difíciles de afrontar, puesto que algunos
de los asuntos que dicho análisis plantea pueden cuestionar la misma existencia
de la fase de terminación (DeLeon, 1978a:374). Se volverá sobre este tema más
adelante, puesto que está directamente relacionado con el concepto mismo de
terminación y sus diferentes tipos.
El caso es que, por una u otra razón, la falta de una abundante literatura sobre
este asunto ha provocado serias consecuencias para el avance del conocimiento de
esta fase del ciclo de las políticas públicas. Es lo que el profesor alemán Michael
W. Bauer denomina “déficits” en el estudio de la terminación de políticas. Dichos
déficits se resumen de la siguiente manera (Bauer, 2009: 9-11):
– Ausencia de comparaciones entre distintos países, debida al predominio de
estudios centrados en la terminación de programas y organizaciones públi-
cas en el contexto de los distintos niveles de las administraciones norteame-
ricanas (federal, estatal y local). El hecho de que apenas se haya publicado
sobre este asunto fuera de Estados Unidos impide la existencia de una es-
trategia de investigación que pudiera aislar los factores causales relevantes
para la terminación de las políticas públicas.
– Preponderancia de diseños de investigación de estudios de caso. Relacio-
nado con el déficit anterior, el desarrollo teórico sobre esta fase del análisis
de las políticas públicas ha sufrido serias fallas debidas a la ausencia, salvo
excepciones, de la aplicación de una perspectiva comparada.
– Estancamiento del desarrollo conceptual para abordar el estudio de la ter-
minación de las políticas públicas. Según Bauer, los déficits anteriores han
conducido a una ausencia de nuevos intentos por refinar el concepto de
terminación tal y como fue definido por Peter DeLeon a finales de los años
setenta del siglo pasado.
– Ausencia de dialogo con otras agendas de investigación dentro de la Ciencia
Política, particularmente con la corriente neo-institucionalista y su relación
con las aproximaciones más recientes al análisis de los policy outputs del
proceso político.
– Limitaciones metodológicas. De todo lo anterior se deduce, según Bauer,
que los estudios sobre terminación de políticas adolecen de falta de refina-
miento metodológico necesario para el análisis de los casos de terminación
de políticas en los que ésta no fuera una terminación completa o total.
3. CONCEPTO Y TIPOS DE TERMINACIÓN DE POLÍTICAS

PÚBLICAS
Se ha señalado más arriba que una de las causas que Peter DeLeon apunta
para explicar la escasez de estudios sobre terminación de políticas públicas es la
de los problemas intelectuales asociados a la misma elaboración del concepto de
“terminación”. En este orden de cosas, se puede coincidir con Bauer en que el
estudio de esta fase de las políticas públicas ha adolecido de cierto estancamiento
por lo que al desarrollo conceptual de la misma se refiere. Sin embargo, también
puede pensarse que buena parte de dicho estancamiento tiene su origen, no tanto
en la escasez de estudios sobre esta fase del ciclo de las políticas públicas, cuan-
to en cierta reticencia por parte de investigadores cualificados a dotarla de una
entidad propia. Por ejemplo, Hogwood y Peters (1982) incluyen una posible fase
de terminación de políticas dentro de un esquema más amplio de análisis sobre
lo que ellos denominan “resultados (outcomes) del ciclo político”. Utilizando el
modelo cíclico en el estudio de las políticas públicas, Hogwood y Peters argu-
mentan que, tras la evaluación de una política existente, dicha política puede ser
mantenida (maintenance), terminada (termination) o sustituida (succession) pero
afirman que la terminación no puede ser estudiada de manera “aislada” puesto
que “esto sería como hablar de la muerte de la oruga sin mencionar el nacimiento
de la mariposa” (Hogwood y Peters: 227). En esta misma línea se manifiestan
otros autores como Hogwood y Gunn (1984: 241) y Howlett et al. (2009: 202),
casi siempre con el argumento de que la terminación completa de una política
pública es un fenómeno extraño o de que buena parte de las políticas guberna-
mentales suelen ser una prolongación de políticas anteriores. Por último, otros
autores como Bardach entienden que la fase de terminación debe ser considerada
como un caso especial de adopción de políticas, en el sentido de que “lo que nos
encontramos es una política sobre otra política: hay una disputa para adoptar la
política A, cuya esencia es eliminar o reducir la política B” (Bardach, 1976:126).
En cualquier caso, y como ha señalado Janet Frantz (1992: 175), las diver-
gencias sobre la existencia de una fase de terminación con entidad propia no han
evitado su incorporación a la mayoría de los esquemas de análisis de las políticas
públicas. Como resultado, dichas divergencias tampoco han podido impedir ni
los intentos de definición del término, ni las tareas de indagación científica al
objeto de encontrar una teoría que dé cobertura a los muchos estudios de caso
que podrían encuadrarse bajo la rúbrica de “terminación de políticas públicas”.
Respecto a este asunto, la premisa de la que parte este capítulo es que la fase de
terminación de políticas públicas tiene una identidad conceptual propia, y esto
por tres razones.
En primer lugar, puede afirmarse que hay políticas que finalizan y no son reem-
plazadas por ninguna otra, principalmente si empleamos el término “política” en
el sentido que lo describe DeLeon para aludir a sus distintos componentes, a sa-
ber, organizaciones político-administrativas, programas y funciones del gobierno
(DeLeon, 1978a: 374 y 1978b: 283-286). En segundo lugar, incluso si entendemos
la terminación de una política pública sólo como un posible elemento dentro de
un proceso más amplio de sucesión, cambio o adopción de políticas, podemos
pensar que la terminación “de la política anterior” tiene una estructura peculiar y
diferenciada de las otras fases del proceso. Por último, es de sobra conocido que
el esquema para el estudio de las políticas públicas es una herramienta que nos
permite “aislar” cada etapa del proceso a efectos del análisis, lo cual no significa
que dichas etapas se presenten realmente separadas en el curso del proceso polí-
tico real.
Una vez aclarado lo anterior, corresponde revisar la bibliografía “clásica” so-
bre terminación de políticas públicas, puesto que dicha bibliografía ofrece herra-
mientas conceptuales que pueden ser un buen punto de partida para continuar el
proceso de refinamiento metodológico que Bauer reivindica. En primer lugar, se
abordan las distintas definiciones del concepto de “terminación”, para exponer a
continuación las aportaciones de algunos autores que han tratado de perfeccionar
dicho concepto introduciendo en el mismo importantes matizaciones.
La primera de las definiciones a la que cumple hacer referencia es la que
ofrece el propio Lasswell en su conocida obra A Preview of Policy Sciences.
Para el profesor norteamericano, pionero en el estudio de las políticas públi-
cas, la terminación se define como “una decisión tomada por los legisladores
y otras autoridades facultadas por un mandato oficial para poner fin a una
disposición previamente establecida” (Lasswell, 1971:79). Tras esta definición
original se han ido sucediendo otras como la de Gary Brewer, para el cual
la terminación de una política pública es “el proceso de ajuste de políticas y
programas que se han convertido en disfuncionales, redundantes, obsoletos
y/o innecesarios” (Brewer, 1974:240 y 1978:338); Peter DeLeon, que explica
la terminación de políticas públicas como “la finalización o cese deliberado de
funciones específicas, programas, políticas u organizaciones gubernamentales”
(DeLeon, 1978a:370); y más recientemente Mark Daniels, según el cual la
terminación de una política pública es “un comportamiento premeditado con
la intención de poner fin a la existencia de una política u organización parti-
cular” (Daniels, 2008:1499).
Sin embargo, y con la intención de depurar el concepto de “terminación de po-
lítica”, la bibliografía especializada ha sugerido la incorporación de interesantes
consideraciones en las definiciones de naturaleza general que se acaban de men-
cionar. Dichas consideraciones permiten abordar inmediatamente los diferentes
tipos de terminación de políticas.
En primer lugar, el propio DeLeon sostiene que la terminación de una po-

lítica no necesariamente ha de ser completa para ser considerada como una
auténtica terminación. Así, DeLeon propone el concepto de “terminación
parcial” para explicar aquellas situaciones en las que “funciones específicas
del gobierno, programas, políticas u organizaciones son significativamente re-
orientadas en sus actividades (…)” (DeLeon, 1978a: 370 y DeLeon, 1987:
180). Es decir, como han señalado Meny y Thoenig, no es necesario terminar
completamente un programa o sus bases organizativas y administrativas para
poder considerarlo un caso de terminación, siempre que se altere de manera
significativa la acción pública en cuestión (Meny y Thoenig, 1992:215). En
este caso, los profesores franceses apuntan, no sin razón, que a continuación
queda por determinar qué debe entenderse por “significativa”, esto es, cuándo
una alternación es lo suficientemente importante como para considerarla ori-
gen de una terminación. La evaluación técnica o política de dicha alteración
es la respuesta que adelantan, evaluación que debe ser objeto de investigación
en cada caso.
En segundo lugar, como ya se indicó más arriba, la terminación de una política
puede referirse a la terminación completa de alguna de sus partes constituyentes,
aunque la política en cuestión no pueda considerarse enteramente eliminada. En
este sentido, Peter DeLeon 1978a: 374-377) ha señalado la existencia de cuatro
posibles objetivos de la terminación de políticas que, a su vez, darían lugar otros
tantos tipos diferentes:
a) Terminación de funciones. Las funciones son objetivos gubernamentales de
naturaleza general que trascienden a las organizaciones, a las políticas y a
los programas que las conforman y que difícilmente se prestan a su finali-
zación o liquidación. Pensemos, por ejemplo, en la educación como una de
las funciones de los modernos Estados de Bienestar cuya ejecución supone
la existencia de diversas políticas, organizaciones y programas.
b) Terminación de organizaciones. Las organizaciones son instituciones for-
madas por un conjunto de individuos al servicio de una función pública.
Siguiendo con el ejemplo anterior, una organización pública al servicio de la
función educativa en España sería el Ministerio de Educación y Cultura y, a
su vez, las organizaciones que dependen de él (i.e. el Instituto Nacional de
Evaluación Educativa). Aunque más fáciles de eliminar que las funciones, la
resistencia de las organizaciones a su desaparición ha sido puesta de mani-
fiesto en numerosos estudios, siendo pionera la investigación de Kaufman
que citamos en la introducción de este capítulo.
c) Terminación de las políticas. Las políticas (policies) son aproximaciones o
estrategias generales dirigidas a resolver o gestionar un determinado asun-
to. En el caso de la educación en España, una política educativa seria la
formada por las normas que regulan cualquiera de los niveles de nuestro
sistema educativo. DeLeon sostiene que la terminación de una política es
más fácil que la de una organización por cuatro razones: (1) cualquier orga-
nización preferiría renunciar a alguna de sus políticas, antes que a su propia
existencia; (2) una política difícilmente puede contar con tantos “aliados”
como la organización en sí; (3) una política es más fácilmente evaluada
respecto a sus objetivos, puesto que estos son más concretos que los de la
organización en general; y (4) la mayoría de las políticas generan su propio
“repertorio” de críticas que en un momento dado pueden ponerse al servi-
cio de la propuesta de terminación.
d) Terminación de programas. Los programas son disposiciones detalladas
para abordar un problema público dentro de una política como lo sería, por
ejemplo, un programa de becas de la administración educativa. Es obvio
que los programas son los objetos políticos más fáciles de liquidar, puesto
que cuentan con recursos e inversiones parciales respecto a aquellos de los
que dispone la organización en su conjunto. De hecho, buena parte de los
ejemplos que ilustran la bibliografía especializada en el análisis de la termi-
nación de políticas se refieren, más en concreto, a la terminación de progra-
mas de actuación pública.
Por último y siguiendo la propuesta de DeLeon, Bothun y Comer han plantea-
do los conceptos de “terminación funcional” y “terminación estructural” ¿Cómo
definen ambos tipos de terminación? Por lo que se refiere a la terminación fun-
cional, los autores distinguen primeramente entre “políticas” y “programas”, des-
cribiendo estos últimos como “pequeños subgrupos de actividades y resultados
(outputs) que, juntos, configuran una política”. A partir de aquí la terminación
funcional supone “poner fin a un conjunto de actividades relacionadas con un
programa y a los subsecuentes resultados de bienes y servicios públicos”. Por su
parte, la terminación estructural es un proceso que significa el final de los “entra-
mados institucionales encargados de realizar aquellas actividades”. La interrela-
ción entre ambos tipos de terminación permite a los autores presentar distintos
patrones de resultados en función de la combinación entre las modificaciones
que se producen a nivel programático y las que tiene lugar a nivel organizativo
(Bothun y Comer, 1979:540-547).
En definitiva, y de acuerdo con estas precisiones que matizan el concepto gené-
rico de “terminación de políticas”, es posible afirmar que esta fase de la políticas
públicas puede ser un fecundo campo de análisis, siempre que el investigador de-
termine con precisión el objeto de la terminación y, por tanto, el ámbito concreto
de actuación de las autoridades públicas al que se está refiriendo, a saber, una
función, una organización, una política o un programa.
4. VARIABLES PARA LA INVESTIGACIÓN DE LA TERMINACIÓN DE

POLÍTICAS PÚBLICAS: MODELO ANALÍTICO
Una vez delimitado el concepto de “terminación de políticas”, la pregunta
que surge inmediatamente es obvia, a saber, ¿existe algún esquema teórico para
analizar la terminación de una política pública? Este apartado del capítulo trata
de responder esta pregunta, presentando una herramienta analítica que permi-
ta dicho análisis. Como se podrá comprobar, dicha herramienta comprende un
conjunto suficientemente amplio de variables independientes como para proceder
al estudio de la terminación de una política concreta, una organización pública
particular o, más específicamente, un programa de actuación pública2.
El punto de partida se encuentra en el modelo para el análisis del proceso de termi-
nación de políticas de Kirkpatrick, Lester y Peterson (1999). Estos autores proponen
un marco conceptual potencialmente adecuado para ser utilizado en el análisis de
cualquier proceso de terminación. Para su elaboración, Kirkpatrick et al. utilizan tres
categorías compuestas por una serie de variables que encuentran en la bibliografía
existente hasta finales de los años noventa del siglo veinte, ordenadas tal y como se
recoge en la Figura 1. Los autores sostienen que la intervención de estas categorías
de variables en el proceso de terminación puede ser considerada determinante para el
éxito o fracaso de la misma y las definen de la siguiente manera:
a) Características inherentes de la política. Esta categoría comprende aquellos
componentes de una política que no pueden ser alterados por los indivi-
duos, puesto que pertenecen a su misma naturaleza. Las variables que inclu-
yen los autores dentro de esta categoría, son: la razón de ser de la política
(legitimidad); su duración; su grado de visibilidad; su complejidad y, por
último, el número de beneficiarios de la política.
b) Entorno político. Aquí se encuentra el siguiente conjunto de variables: la
ideología dominante; el tamaño, fuerza y determinación de las coaliciones
pro-terminación (si es que existen); la existencia o no de aliados poderosos
de las coaliciones pro y/o anti-terminación; las posibilidades de compromiso
(negociación) con la coalición anti-terminación y, por último, la rapidez en el
proceso de toma de decisiones conducente a la terminación de la política.
2
De acuerdo con la distinción hecha más arriba entre distintos tipos de terminación atendiendo
al objeto de la misma, se entiende que este modelo es más adecuado cuando el objeto de la
terminación es una organización pública o un programa y, más excepcionalmente, una política.
Desde hace unos años, existe una espléndida literatura sobre desmantelamiento de políticas
públicas desde la perspectiva de la reducción estructural o sistémica en determinados ámbitos
de actividad pública. Dentro de esta literatuta, cabe destacar la reciente obra de Bauer, Jordan,
Green-Pedersen y Heritier que aparece en la bibliografía de este trabajo.
c) Obstáculos. La terminación de una política pública se encuentra frecuente-

mente con una serie de trabas que tratan de obstaculizar el remate del pro-
ceso. Para operacionalizar esta categoría, Kirkpatrick et al. utilizan parte de
la lista de obstáculos recogidos por DeLeon (1978a, 1978b y 1987) a la que
se hará referencia más abajo, añadiendo un par de variables, a saber, costes
económicos y miedo o incertidumbre.
Figura 1. Modelo para el proceso de terminación de políticas públicas de Kirkpatrick et

al., (1999:219)
Figura 1. Modelo para el proceso de terminación de políticas públicas de Kirkpatrick et al., (1999:219)
CARACTERÍSTICAS ENTORNO POLÍTICO OBSTÁCULOS

INHERENTES
Ideología dominante Dynamic conservatism
Legitimidad
Coalición pro-terminación Obstáculos legales
Duración
Aliados poderosos Costes económicos
Grado de visibilidad
Posibilidades de compromiso Coalición anti-terminación
Complejidad
Velocidad del proceso Miedo/incertidumbre
Beneficiarios del programa
TERMINACION
NO SI
STATUS TERMINACIÓN TERMINACIÓN

QUO CON QUEJIDO CON ESTALLIDO
11
Sin embargo, según Román y Rodríguez (2013), la propuesta de Kirkpatrick et

al. carece de un elemento esencial que dificulta su aplicación a distintos casos de ter-
minación (con y sin éxito) de una política pública. Se trata de la falta de asignación
de valores a cada una de las variables independientes. Con la intención de corregir
este problema, ambas autoras han propuesto una nueva reordenación de estas va-
riables, incluyendo también en su modelo otras que aparecen en la bibliografía espe-
cializada, a saber, “terminación total o parcial”, “costes políticos” (DeLeon, 1978a
y 1987), “terminación funcional o estructural” (Bothum y Comer, 1979), “cambio
de gobierno”, “período turbulento”, “diseño de políticas que incluye terminación”
y “estrategia de terminación” (Bardach 1976). A partir de la definición general de
“terminación” elaborada por Peter DeLeon que se expuso en el apartado anterior
(“la finalización o cese deliberado de funciones específicas, programas, políticas u
organizaciones gubernamentales”), las autoras plantean un modelo compuesto por 4
categorías y 21 variables independientes, tal y como se muestra en la Tabla 1. Como
puede apreciarse, el marco analítico propuesto por Román y Rodríguez agrupa las
variables en categorías coherentes desde un punto de vista analítico, y las asignan un
valor cualitativo. Como afirman las autoras, “de esta forma, todas y cada una de las
variables son susceptibles de examen para cada caso, puesto que se trata de compro-
bar no sólo si se “activan” o no (como se propone en Kirkpatrick et al.), sino también
de cómo se manifiestan, y de hasta qué punto explican la terminación de la política
en cuestión (variable dependiente). El avance conceptual reside, por tanto, en tomar
como punto de partida el hecho de que cada una de estas variables independientes,
agrupadas en cuatro categorías, pueden ser obstáculos o condiciones facilitadoras del
proceso de terminación, lo cual a su vez nos permitirá formular hipótesis para tra-
bajos futuros en el ámbito de la terminación de las políticas públicas. De esta forma,
podemos incluir en el análisis todas las variables, puesto que la capacidad explicativa
de cada una de ellas estará en función del valor que se le pueda asignar en el estudio
de cada caso” (Román y Rodríguez, 2013).
Tabla 1. Modelo para el análisis de los procesos de terminación de políticas de Román y

Rodríguez (2013)3
CARACTERÍSTICAS DE CARACTERÍSTICAS CARACTERÍSTICAS DE CARACTERÍSTICAS
LA POLÍTICA DEL PROCESO DE LOS ACTORES DEL CONTEXTO
TERMINACIÓN
LEGITIMIDAD (alta/ TIPO DE TERMINACIÓN COALICIÓN PRO- CAMBIO DE
baja) (parcial/total) (estructural/ TERMINACIÓN (si/no) GOBIERNO (si/no)
funcional)
DURACIÓN (larga/ VELOCIDAD (alta/baja) COALICIÓN ANTI- IDEOLOGÍA
corta) TERMINACIÓN (si/no) (relación política
pública-ideología
dominante)
GRADO DE VISIBILIDAD OBSTÁCULOS LEGALES ALIADOS PERÍODO
(mucha/poca) (muchos/pocos/ninguno) PODEROSOS (si/no) TURBULENTO (si/no)
COMPLEJIDAD (alta/ COSTES ECONÓMICOS POSIBILIDADES DE MIEDO/
baja) (muchos/pocos/ninguno) COMPROMISO (si/no) INCERTIDUMBRE
(si/no)
BENEFICIARIOS COSTES POLÍTICOS
(muchos/pocos) (muchos/pocos/ninguno)
DISEÑO DE POLÍTICA ESTRATEGIA DE
QUE INCLUYE TERMINACIÓN (aminora
TERMINACIÓN (si/no)3 efectos perversos/no
aminora efectos perversos)
DYNAMIC
CONSERVATISM (si/no)
Fuente: Román y Rodríguez, 2013.
3
Las autoras incluyen esta variable en su modelo a pesar de tener “serias dudas sobre la posibi-
lidad de que, en condiciones normales, ningún diseño de políticas públicas incluya su propia
terminación. Sin embargo, no podemos desestimar que en la actual situación de crisis, se pro-
mueva la aprobación de normas del tipo de las contenidas en la sunset legislation norteameri-
cana” (Román y Rodríguez, 2013).
La virtualidad de este marco analítico, según Román y Rodríguez, es su

capacidad para establecer hipótesis de investigación a partir de los valores
que las variables independientes adquieran en cada caso de terminación o no
terminación de políticas públicas. Imaginemos, por ejemplo, que se intenta
finalizar un programa del gobierno central, en el contexto de la política social
y de mayores del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, como
es el “Programa de Turismo Social para Mayores” dependiente del Instituto de
Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO). Imaginemos también que dicha ter-
minación finalmente no se produce. Siguiendo la propuesta de ambas autoras,
para explicar la no finalización del programa, la investigación podría plantear
la hipótesis de que todas o casi todas las variables independientes del esquema
habrían adquirido valores que han obstaculizado el proceso de terminación.
Así, parecería razonable sostener que la eliminación de un programa con las
características de este (alta legitimidad, larga duración, alta visibilidad, alta
complejidad y muchos beneficiarios), tendría más dificultades que otro cuyas
variables adquieran valores facilitadores de la terminación (baja legitimidad,
poca duración, poca visibilidad, baja complejidad y pocos beneficiarios). De
la misma manera que podrían analizarse estas variables pertenecientes a la
categoría “Características de la política”, podrían examinarse las correspon-
dientes a las demás categorías.
5. LA TERMINACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS COMO ACTIVIDAD

POLÍTICA: OBSTÁCULOS, CONDICIONES FACILITADORAS Y
ACTORES
A diferencia de lo que ocurre con el resto de las actividades propias del
ciclo político (definición del problema, diseño de la agenda política, formu-
lación, implementación y evaluación), la terminación de políticas públicas ha
sido definida por los autores especializados como un acto político de difícil
ejecución. De hecho, buena parte de la escasa atención que la fase de termi-
nación ha recibido por parte de la bibliografía sobre políticas públicas, se ha
explicado por los obstáculos que aquellos autores han atribuido a su viabili-
dad política real. Por tanto, es necesario conocer cuáles son estos obstáculos
pero siempre entendidos como variables susceptibles de ser analizadas en los
estudios sobre terminación de políticas, es decir, como variables que pueden
adquirir valores negativos o positivos en cada caso de terminación (los obs-
táculos pueden aparecer o no, como se verá más adelante que ocurre con las
condiciones facilitadoras). La explicación más completa de estos obstáculos la
ofrece Peter DeLeon (1978a y 1978b)4 para el cual la terminación de las polí-
ticas públicas puede enfrentarse a los siguientes impedimentos.
– Reticencia intelectual o psicológica. Cualquier acto político de terminación
supone la finalización de una actividad u organización asociada tanto a un
grupo profesional, como a un conjunto de beneficiarios. En el caso de am-
bos colectivos es razonable pensar que el proceso de terminación suscitará
una gran desconfianza, bien por los intereses que los profesionales hayan
asociado a la política en cuestión, bien por los perjuicios que los beneficia-
rios sospechen que la terminación les provocará.
– Permanencia institucional. Las políticas y las organizaciones públicas, sos-
tiene DeLeon, suelen ser diseñadas con el afán de permanencia en el tiempo,
puesto que se proyectan para institucionalizar la prestación de servicios que
se consideran necesarios. Este hecho determina que la terminación, como
opción para políticos, directivos públicos o funcionarios, sea difícil de im-
plementar.
– Dinámica conservadora. El tercer obstáculo que explica las dificultades
para realizar un acto político de terminación es que las políticas y las orga-
nizaciones públicas son entidades dinámicas. Esto significa que, hayan o no
cumplido sus objetivos originales, políticas y organizaciones disponen de
los recursos necesarios para alterar dichos objetivos y, por lo tanto, recon-
ducir su finalidad. Esta opción siempre parece preferible a la más compleja
de la disolución.
– Existencia de coaliciones anti-terminación. El fracaso de la terminación de
una política está frecuentemente asociado a la existencia de grupos políticos
y de interés que se enfrentan abiertamente a dicha terminación. Aunque la
existencia de coaliciones favorables o desfavorables también puede darse en
el caso de otras fases del ciclo político, DeLeon5 sostiene que los argumen-
tos opositores en la fase de terminación suelen ser mucho más poderosos
por dos razones: a) la burocracia interna que se opondría a la terminación
está mucho mejor protegida contra la amenaza de terminación gracias a la
posibilidad de haber creado aliados a su organización o política; y b) dichos
aliados pueden ser especialmente resueltos en sus propósitos anti-termina-
ción desde el momento en que ya han disfrutado de los servicios prestados
por la organización o política en cuestión.
4
DeLeon se inspira en la definición de obstáculos que había hecho dos años antes Eugene Bardach.
Se ha reproducido aquí la del primero por considerarla más completa. Otros autores que se mani-
fiestan en el mismo sentido son Daniels (2001 y 2008), Geva-May (2001 y 2004) y Zhang (2009).
5
Basándose en categorías ya desarrolladas por Behn (1975).
– Obstáculos legales. Si los obstáculos anteriores no fueran suficientes, los im-

pedimentos legales pueden ser un quinto factor que dificulte la terminación
de una política, organización o programa de manera que incluso pueden
haberse creado normas que compliquen o imposibiliten dicha terminación.
– Costes políticos. Relacionado con todo lo anterior está el obstáculo de los
costes políticos asociados al arranque de un proceso de terminación. Estos
costes pueden definirse como los recursos políticos que han de movilizar-
se para contrarrestar los distintos tipos de coalición anti-terminación que
protegen a la organización o al programa de la amenaza de terminación.
Esta movilización de recursos políticos se enfrenta, a su vez, a sus propios
impedimentos: a) pocos políticos y directivos públicos admitirían que se
han equivocado en la implementación de un programa, y la terminación
del mismo es siempre un reconocimiento tácito de dicha equivocación; b)
el acto político de la terminación suele evitarse si no se encuentran alterna-
tivas viables para solucionar el problema; c) la sola propuesta de un acto
de terminación puede provocar poderosas protestas; y c) la finalización con
éxito de un programa o política puede socavar la moral de la organización
o la posición del propio gobierno a ojos de los ciudadanos.
Pero no todo tiene por qué ser problemas a la hora de ejecutar la terminación
de una política pública. Junto con los obstáculos a los que se acaba de hacer
referencia, Eugene Bardach (1976) enumera lo que él considera que pueden ser
condiciones facilitadoras del proceso. Como en el caso de los obstáculos, dichas
condiciones facilitadoras deben ser entendidas como variables que pueden apare-
cer o no en el acto político de la terminación.
– Cambio de gobierno. Este introduce, al menos potencialmente, actores que
pueden no estar vinculados a las políticas existentes o que tienen importan-
tes incentivos para distanciarse de sus inmediatos predecesores.
– Deslegitimación de la matriz ideológica en la cual la política está inscrita.
La terminación de determinadas políticas puede deberse a la ruptura de los
principios político/sociales que las sostenía. DeLeon pone como ejemplo el
decline del fuerte sentimiento anticomunista que existía en Estados Unidos
para explicar el final de la Guerra de Vietnam.
– Período de turbulencia en el que las expectativas optimistas de los ciudada-
nos se vean alteradas. Según DeLeon, los momentos de crisis pueden debi-
litar la oposición a la terminación de determinados programas cuando los
ciudadanos comprueban que dicha terminación podría evitar males mayo-
res. Por ejemplo, las fuertes tasas de desempleo en España facilitarían la
terminación de programas no dirigidos a paliar esta situación crítica.
– Estrategias de terminación diseñadas para paliar los efectos negativos que
puedan sufrir los intereses afectados por el proceso de terminación como,
por ejemplo, alargar en el tiempo la pérdida de condición de beneficiario de

un determinado programa.
– Posibilidad de que el diseño de las políticas públicas incluya, llegado el
momento, su eventual terminación. Casos como el de la sunset legislation
ilustran esta condición favorable a la terminación de un programa o políti-
ca pública. La expresión sunset legislation se refiere a todo tipo de normas
con vigencia limitada, es decir, que contienen disposiciones sobre su perma-
nencia restringida en el tiempo.
Por último, debe hacerse referencia a los distintos actores que pueden jugar al-
gún papel en el proceso político de terminación de una política. Basado en catego-
rías desarrolladas por Robert D. Behn en 1975, Eugene Bardach (1976) clasifica
dichos actores en los siguientes grupos:
a) Defensores (proponents) de la terminación. Dentro de este grupo están to-
dos aquellos actores que, por una razón u otra, defienden el proceso de
terminación de la política. Las razones aducidas por los defensores de la
terminación dan lugar, a su vez, a tres clases dentro de esta categoría. En
primer lugar están los opositores (oppositionists) de la política, que sim-
plemente defienden su finalización porque la consideran una mala política.
En segundo lugar se encuentran los economicistas (economizers) quienes,
utilizando argumentos exclusivamente económicos para justificar la termi-
nación de la política, pueden o bien aducir la necesidad de reducir el gasto
público, o bien proponer una nueva distribución del mismo que obligue a
la terminación de determinados programas. Por último, Bardach apunta la
existencia de una tercera clase de defensores de la terminación de la polí-
tica, los reformadores (reformers) que entienden dicha terminación como
una condición necesaria de cara a la adopción o implementación de una
política alternativa. Opositores, economicistas y reformadores conforman,
según Bardach, la llamada coalición pro-terminación en cuya composición
pueden intervenir otros actores sociales y políticos como partidos políticos,
asociaciones de la sociedad civil, etc.
b) Opositores de la terminación. Según Bardach, las coaliciones anti-termina-
ción estar formadas por todos aquellos actores que se oponen abiertamente
a la finalización del programa o política pública. Dentro de este grupo pue-
den encontrarse desde los beneficiarios de la política que pretende termi-
narse, hasta los empleados públicos que administran la política en cuestión,
pasando por empresas o instituciones privadas que consideran la finaliza-
ción del programa como una agresión a sus intereses particulares. Tanto
la composición de la coalición anti-terminación, como la de la coalición
pro-terminación son variables objeto de análisis en cualquier proceso de
terminación, de manera que su composición puede variar —y es lógico que

lo haga— en función del tipo de programa que quiera finalizarse.
6. CONCLUSIONES
A lo largo de este capítulo se han abordado las cuestiones principales resultado
de la investigación y la reflexión teórica sobre la fase de terminación de las políti-
cas públicas. Es obvio que las limitaciones de espacio obligan a realizar una sínte-
sis de las aportaciones más importantes de la bibliografía especializada, dejando
fuera algunos aspectos que también merecerían un espacio es estas páginas. Así, y
frente a otros enfoques, el capítulo se ha aproximado al estudio de la terminación
de políticas entendida como una fase con entidad propia cuyo análisis en espe-
cialmente apropiado para programas y organizaciones públicas, y no tanto para
abordar el desmantelamiento de políticas y aún menos de funciones públicas.
A partir de este planteamiento inicial, el capítulo ha repasado las dificultades
del estudio de la fase de terminación de políticas, dificultades que han provocado
cierta escasez de estudios —en comparación con otras fases de las políticas públi-
cas— y que han producido una serie de consecuencias adversas, entre las que des-
taca el estancamiento del desarrollo conceptual o las limitaciones metodológicas
a la hora de abordar el análisis del proceso político de la finalización de políticas.
En segundo lugar, se han abordado los principales conceptos de “terminación de
políticas”, conceptos asociados a los diferentes tipos de terminación que pueden
producirse, fundamentalmente, en función del objeto de la terminación. El tercer
apartado del capítulo ha presentado un marco analítico compuesto por una serie
de variables susceptibles de ser aplicadas a la terminación de diferentes programas
u organizaciones públicas. Por último, se han repasado los obstáculos, condicio-
nes facilitadoras y actores que intervienen en la fase de terminación como activi-
dad política.
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Bloque 2
LA PRÁCTICA DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS. ESTUDIOS DE CASO
Capítulo 7
Las políticas públicas de seguridad ciudadana.
El caso del Proyecto de Seguridad de la Comunidad de
Madrid
José María Rodríguez Montoya

SUMARIO: 1. Introducción. 2. La política pública de seguridad ciudadana en España. 2.1. El

concurrido marco competencial de la política de seguridad en España. 2.2. El aspecto instru-
mental de la política de seguridad en España. 2.3. Las particulares relaciones intergubernamen-
tales de la política de seguridad en España. 3. Estudio de caso: El Proyecto de Seguridad de la
Comunidad de Madrid. 3.1. El problema de la (in)seguridad ciudadana y la formación de la
agenda. 3.2. La formulación del Proyecto de Seguridad de la Comunidad de Madrid. 3.3. La
implementación del Proyecto de Seguridad de la Comunidad de Madrid. 3.4. La evaluación
del Proyecto de Seguridad de la Comunidad de Madrid. 4. Conclusiones: Recapitulación y
Reflexiones finales. 5. Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
La seguridad es un asunto de primera línea en el debate socio-político, ocupa gran-
des espacios en los medios de comunicación y la acción político-administrativa es
intensa, extensa, compleja y crecientemente sometida al escrutinio de la sociedad.
La seguridad, referente principal de la relación de la ciudadanía con el poder, es una
actividad central en la acción pública de todos gobiernos con creciente y exigente
responsabilidad política, como consecuencia de las diversas e intensas demandas de
la sociedad —y del propio sistema— relacionadas de una u otra forma con la misma
y la complejidad de su prestación como servicio público en el marco de la sociedad
diversa.
No obstante, quizá paradójicamente, pese a esta dinámica situación y a la creciente
cantidad de estudios académicos realizados desde muy diversas disciplinas, aún son
relativamente escasos los estudios de la seguridad desde el enfoque de las políticas pú-
blicas. El presente capítulo tiene como objetivo ilustrar sobre las políticas públicas de
seguridad ciudadana a través del análisis de un estudio de caso concreto, el Proyecto
de Seguridad de la Comunidad de Madrid, comúnmente conocido como Proyecto
BESCAM.
El capítulo se estructura, además de la presente introducción, en un segundo
apartado dedicado a la consideración de las políticas de seguridad ciudadana en
150 José María Rodríguez Montoya
España, sus rasgos como política pública y al marco competencial e instrumental

existente. En un tercer epígrafe, se profundiza en el Proyecto de Seguridad de la
Comunidad de Madrid (en adelante CM) mediante la utilización de las fases del
ciclo analítico de las políticas públicas (formación de la agenda, formulación, im-
plementación y evaluación). Finalmente, el capítulo se cierra con un apartado de
conclusiones y con la obligada referencia bibliográfica.
2. LA POLÍTICA PÚBLICA DE SEGURIDAD CIUDADANA EN ESPAÑA

El teórico objetivo sistémico de la política de seguridad es “[mantener] el estado
de convivencia garantizando la seguridad ciudadana, a través de mecanismos de ge-
neración de confianza, reduciendo la incertidumbre y evitando el máximo posible de
peligro mediante la búsqueda de un equilibrio entre fiabilidad y riesgo aceptable en
un entorno social determinado” (Recasens, 2007: 158). Las políticas de seguridad
deben garantizar la fiabilidad esperada de las instituciones, en términos de obligación
o compromiso de hacer, siempre dentro de los límites que tolere la sociedad y su
capacidad para regenerar esos límites si es necesario. El incumplimiento de ese nivel
esperado de fiabilidad es el origen del sentimiento de inseguridad y de la desafección
(Recasens, 2007).
Este marco teórico se ve condicionado por una compleja realidad; la seguri-
dad, está relacionada con determinados procesos, fenómenos y circunstancias,
algunos inherentes a la existencia del Estado, algunos que evolucionan hacia nue-
vas formas y otros completamente nuevos, entre los que, sin intención exhaustiva,
cabe señalar los siguientes:
– La relevancia de la política de seguridad como manifestación tangible de la
relación de la ciudadanía con el poder.
– La extensión general de derechos obliga necesariamente a la protección de
su libre ejercicio, especialmente compleja en el marco de la sociedad posin-
dustrial y diversa en constante evolución y cambio.
– Las consecuencias de los profundos procesos globalizadores, entre otras, una
fuerte demanda de securización de la vida en el entorno más cotidiano y local1,
1
Como consecuencia del miedo a la precariedad que aumenta la sensibilidad hacia la inse-
guridad, actuando como multiplicador la acción combinada del incremento de delincuencia
patrimonial, ocasionada por la predisposición social hacia el consumo, y el incremento de las
violencias de baja intensidad discontinuas y fragmentadas pero fuertemente irritantes.
Las políticas públicas de seguridad ciudadana 151
y los problemas derivados de los flujos transnacionales de personas, bienes,

capital e información2 (Robert, 2007).
– Las prioridades en las políticas de seguridad que ocasionan en algunas cir-
cunstancias, la percepción de abandono e impotencia que deriva en la ten-
dencia a la privatización de la seguridad.
– La repercusión sobre la percepción ciudadana del tratamiento realizado por
los medios de comunicación de los asuntos de seguridad, que contribuye a
la formación del componente subjetivo de la inseguridad ciudadana.
– El impacto de la modernización administrativa sobre las estructuras de ad-
ministración de la seguridad.
Así, la combinación de este conjunto de factores apunta hacia la creación de
nuevas formas de la relación seguridad/inseguridad y nuevas demandas societales,
una cambiante, compleja y diversa situación para la que se precisan nuevas ofer-
tas de seguridad, adecuadas a las expectativas existentes, cuyo diseño y gestión
requiere enfoques multidisciplinares, prospectivos, flexibles, dinámicos e innova-
dores en la medida que lo es la sociedad en la que se insertarán.
En el presente capítulo consideramos la política de seguridad como una política
sectorial, obviando intencionadamente el debate acerca de la existencia real o no de
una política pública de seguridad y la consideración como tal de la compleja amal-
gama de acciones y programas en la materia llevados a efecto por las instituciones
competentes y cuyo sumatorio sería lo que habitualmente denominamos, quizá ina-
propiadamente, política de seguridad3. Así pues, y desde esta consideración, la política
pública de seguridad ciudadana en España se desarrolla en un entorno caracterizado
por un concurrido marco competencial con un modelo instrumental determinante y
unas Relaciones Intergubernamentales (en adelante RIG’s) particulares.
2.1. El concurrido marco competencial de la política de seguridad en España

La Constitución reserva al Estado la competencia exclusiva en Seguridad Pú-
blica4, con la posibilidad de creación de policías autonómicas por las Comunida-
2
El control de estos flujos se ha convertido en la prioridad de los Estados, desplazando a otras
prioridades más locales y cotidianas; situación en la que, además, se utilizan técnicas de gran
dimensión centralista y de cooperación internacional, características netamente opuestas a la ne-
cesaria dimensión de cercanía y cotidianeidad imprescindible en la seguridad de los ciudadanos.
3
Una discusión al respecto en Recasens, 2007.
4
El concepto de Seguridad Pública es un criterio formal de atribución de competencias relativo al
ámbito de la protección de las personas en sentido amplio y, por tanto, incluye la actividad de todos
los servicios públicos, no sólo policiales, encargados de la protección de personas y bienes; la aco-
tación material de la seguridad gira alrededor del contenido del concepto de Seguridad Ciudadana
des Autónomas (en adelante CCAA). La Constitución también establece que las
CCAA podrán ejercer competencias en vigilancia y protección de sus edificios e
instalaciones, así como la coordinación y demás facultades en relación a la policía
local5. En consecuencia, la materia de seguridad ciudadana es una competencia
concurrente6, con el importante matiz de que la competencia máxima y respon-
sabilidad en la materia es exclusiva estatal y las competencias autonómicas se re-
fieren al aspecto instrumental; es decir, a los servicios disponibles para la garantía
de la seguridad, por lo que la existencia de la policía autonómica no modifica la
titularidad estatal de la competencia (López y Marchal, 2011).
Por tanto, desde el punto de vista material el reparto competencial existente es
el siguiente:
a) Las CCAA ejercen con carácter de propias:
– La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones.
– La protección de las autoridades de la CA.
– La policía administrativa autonómica y la coacción en ejecución forzosa
de actos administrativos autonómicos.
– La coordinación de policías locales.
b) Las CCAA podrán ejercer en colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado (en adelante FCSE):
– La policía administrativa general y contribución a la garantía de funcio-
namiento de los servicios públicos esenciales.
– La participación en tareas de policía judicial.
– La vigilancia de espacios públicos.
– La protección en manifestaciones y mantenimiento del orden en grandes
concentraciones de personas.
c) Las CCAA ejercerán indistintamente con las FCSE:
que comprende las actividades relacionadas con los ámbitos de la protección personal, la protec-
ción de personas y bienes y la paz pública (Berriatúa, 1995; Freixes, 1995; Morales, 2005; Torres,
2005; López y Marchal, 2011). Por tanto, la política pública de Seguridad debe adecuadamente
denominarse y considerarse como política pública de Seguridad Ciudadana.
5
Posteriormente extendidas por el desarrollo legislativo a la protección de las autoridades au-
tonómicas y a la policía administrativa y coacción en la ejecución de los actos administrativos
autonómicos, facultades imprescindibles para la actividad administrativa general.
6
“La seguridad… [ocupa]…un terreno de encuentro de las esferas de competencia de todas
las Administraciones Públicas…y las matizaciones y condicionamientos con que la configura
el texto constitucional…hace de ella una de las materias compartibles por todos los poderes
públicos, si bien con estatutos y papeles bien diferenciados” (Preámbulo de la LO 2/1986, de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad).
– La resolución amistosa de conflictos.

– El auxilio en accidentes o catástrofes.
– La policía administrativa medioambiental.
Adicionalmente, la LO 2/1986 también atribuye a los Ayuntamientos la ejecu-
ción de las competencias de seguridad asignadas en la Ley Reguladora de las Ba-
ses del Régimen Local. Estas competencias se ejercen en el territorio del municipio
respectivo mediante la Policía Local. Estas competencias son:
– Creación de los Cuerpos de Policía Local.
– Vigilancia y protección de edificios e instalaciones municipales.
– Protección de Autoridades municipales.
– Tráfico y seguridad vial.
– Policía administrativa municipal.
– Participación en funciones de policía judicial.
– Intervención en Protección Civil.
– Diligencias de prevención y actividad tendente a evitar delitos.
– Vigilancia de espacios públicos y colaboración con las FCSE y Policías
Autonómicas en la protección de manifestaciones y mantenimiento del
orden en grandes concentraciones humanas.
– Cooperación en la resolución de conflictos privados.
2.2. El aspecto instrumental de la política de seguridad en España

En esta situación competencial, se distingue entre la competencia atribuida
a cada nivel gubernamental y la organización instrumental mediante la que tal
competencia se ejecuta. Existen competencias de seguridad en todos los niveles
gubernamentales, pero no cabe decir lo mismo de las organizaciones policiales;
de hecho, España es el único gran país descentralizado que no ha abordado un
diseño descentralizado del sistema de seguridad (Arenilla y Leguey, 2006).
Teniendo en cuenta este carácter instrumental, la LO 2/1986 determina tres
posibilidades para la ejecución de las competencias autonómicas de seguridad.
– Las CCAA con competencias integrales en materia de seguridad y que cuen-
tan con policía autonómica propia (según su Estatuto) antes del año 19867.
Esta policía sustituye a las FCSE en su ámbito territorial. Sin embargo, estas
7
Estas CCAA son el País Vasco, Cataluña y Navarra.
últimas continúan conservando las funciones estatales que les atribuye el

marco normativo vigente (LO 2/1986).
– Las CCAA cuyos Estatutos prevén la posibilidad de creación de policía au-
tonómica pero no la han ejercido8. En este caso es posible la adscripción de
Unidades del Cuerpo Nacional de Policía (en adelante CNP).
– Las CCAA sin posibilidades estatutarias que pueden ejercer sus competen-
cias por la suscripción de convenios con el Ministerio del Interior para su
ejecución por las FCSE9.
Estas modalidades instrumentales para ejercer las competencias condicionan,
en la práctica, la actividad de las CCAA en su ejercicio, por lo que la modalidad
instrumental se ha convertido en el criterio básico de atribución de competencias;
es decir, es el criterio determinante de qué acciones en materia de seguridad ciuda-
dana lleva a cabo cada CA y cómo las realiza (López y Marchal, 2011).
Por su parte, las competencias de seguridad de los Ayuntamientos consisten
en las funciones atribuidas a la policía local en la LO 2/1986; éste esquema de la
policía local como órgano instrumental de las competencias de seguridad de los
Ayuntamientos se extiende a la totalidad del país.
Un resumen de este modelo instrumental se ofrece en la Tabla 1, en la que se
detallan los “instrumentos” a través de los que se materializan las competencias
de seguridad en las CCAA.
Tabla 1. Modelo instrumental de las competencias en Seguridad Ciudadana

COMPETENCIAS
SEGURIDAD MATERIAS COMPETENCIAS
DE SEGURIDAD
CIUDADANA PROPIAS DE DE SEGURIDAD
DE LOS
“GENERAL” LAS FCSE DE LAS CCAA
AYUNTAMIENTOS
CCAA CON POLICÍA Policía Policía
FCSE Policía Local
AUTONÓMICA Autonómica Autonómica
CCAA CON UNIDAD CNP Unidad CNP

FCSE FCSE Policía Local
ADSCRITA Adscrita
CCAA SIN POLICÍA

FCSE por acuerdo
AUTONÓMICA NI FCSE FCSE Policía Local
o convenio
UNIDAD CNP ADSCRITA
Fuente: Rodríguez, 2013.
8
Estas CCAA son Galicia, Andalucía, Comunidad Valenciana, Canarias, Baleares, Aragón y
Asturias. Hay Unidades del CNP adscritas en Galicia, Andalucía, Comunidad Valenciana, Ara-
gón y Asturias. Por otro lado, Canarias dispone de Policía Autonómica con implantación muy
limitada, Galicia creó su policía autonómica sin desarrollarla y Baleares no ha ejercido ninguna
de las dos posibilidades. Además, como variante de este grupo, el Estatuto de Castilla y León
permite, sin haberla ejercido, la creación directa de la Unidad Adscrita del CNP.
9
Estas CCAA son Madrid, Extremadura, La Rioja, Cantabria, Castilla-La Mancha y Murcia.
2.3. Las particulares RIG’s de la política de seguridad en España

Es conocida la asimetría característica del Estado Autonómico derivada de
los diferentes arreglos territoriales alcanzados por negociación extractiva o por
uniformismo casi obligado según el caso (Elazar, 1998; Subirats, 1998). El sistema
político-administrativo resultante es institucional y territorialmente complejo y
fragmentado, en el que las CCAA disponen de un alto grado de autonomía e inter-
dependencia mediante la aplicación del mecanismo de competencias exclusivas,
compartidas y concurrentes (Agranoff y Ramos, 1998).
A su vez, éste sistema político-administrativo generó un sistema de RIG’s
poco desarrollado, relativamente débil y casi exclusivamente basado sobre
la cooperación vertical y la actividad convencional (Aja y García, 2001), re-
lativamente volátil, puesto que las estructuras administrativas son variables
dependientes del proceso político, cambiando según el momento temporal de
un sistema inicialmente ambiguo, abierto y en permanente evolución (Bañón
y Tamayo, 1998).
Evidentemente, la política pública de seguridad ciudadana se inserta en este
sistema institucional y de RIG’s, creándose instituciones, estructuras y relaciones
propias o evolucionando las previamente existentes. Como resultado, se ha pro-
ducido un sistema específico de RIG’s en la política pública de seguridad ciuda-
dana que, aunque comparte la mayoría de las características del sistema general,
también se caracteriza por determinados rasgos ciertamente propios, entre los que
cabe citar (Rodríguez, 2012):
– Fracaso de la multilateralidad y bilateralidad no generalizada.
– Intensa utilización de convenios entre los niveles estatal y autonómico.
– Gran relevancia del nivel provincial.
– Órganos de relación entre los niveles estatal, autonómico y local, no gene-
ralizados, de funcionamiento irregular, resultados dispares y con tendencia
a la infrautilización.
– Profusión de convenios entre los niveles estatal y local, homogéneos, de
carácter temático, no generalizados y no adaptados a distintas realidades
locales.
– Fracaso de los mecanismos de participación ciudadana.
– Influencia de las competencias autonómicas de régimen local y coordina-
ción de policías locales.
3. ESTUDIO DE CASO: EL PROYECTO DE SEGURIDAD DE LA

COMUNIDAD DE MADRID
En el presente apartado se analiza el denominado “Proyecto de Seguridad de la
Comunidad de Madrid”, comúnmente conocido como Proyecto BESCAM. Este
proyecto de ámbito autonómico en materia de seguridad ciudadana se caracteriza
por su alto apoyo político durante la legislatura 2003-2007, por su larga duración
temporal y por contar con una importante financiación autonómica.
Para la realización del estudio se han utilizado fuentes primarias y secundarias,
así como entrevistas realizadas a personas representativas de los actores institu-
cionales implicados en el Proyecto y que desempeñaron importantes papeles en el
mismo. Por otro lado, es importante destacar que los subepígrafes que constitu-
yen este apartado se corresponden con una fase del ciclo analítico de las políticas
públicas, focalizándose para el análisis en determinados periodos. El estudio de
la formulación comprende desde el anuncio del Proyecto hasta la adopción del
acuerdo marco de desarrollo. La implementación se inicia con el acuerdo del Go-
bierno autonómico sobre la incorporación de los municipios y se extiende hasta
la puesta en práctica de las actividades que se articulan al respecto. En el caso de
la evaluación, teniendo en cuenta las características de esta etapa, no se estable es-
pacio temporal alguno. En cualquier caso, a pesar de esta diferenciación analítica
no se debe obviar el solapamiento de las fases en la práctica.
Antes de profundizar en cada una de las fases del ciclo analítico de las políticas
públicas, es preciso describir la situación de la CM respecto al modelo instrumen-
tal de materialización de las competencias en seguridad; puesto que la CM per-
tenece al grupo de CCAA que no tienen posibilidad de crear policía autonómica
ni de adscribir unidad del CNP, sus competencias en seguridad deben ejercerse a
través de convenios con el Ministerio del Interior para la prestación de las mis-
mas por las FCSE. Por tanto, la situación instrumental de la política de Seguridad
Ciudadana en la CM es la siguiente (Rodríguez, 2013):
– La Seguridad Ciudadana “general” se realiza por las FCSE según la distri-
bución territorial por municipios entre el CNP y la Guardia Civil, bajo el
mando de la Delegación del Gobierno y la dirección orgánica y funcional
de las respectivas Direcciones Generales de la Policía y de la Guardia Civil
del Ministerio del Interior. La distribución entre ambos cuerpos estatales se
detalla en la Tabla 2, en la que se observa que las características de la CM
ocasionan que la mayor parte de la población —municipios grandes— co-
rresponde al CNP pese a que es mucho mayor la distribución territorial de
la Guardia Civil.
Tabla 2. Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la CM
Cuerpo Distribución Municipios Territorio Población (2013)

CNP 31* 15** 17 % 5.063.869
GUARDIA CIVIL 76* 164 83 % 1.431.682
*Se consideran únicamente los puntos de distribución permanente del servicio, sin considerar
puestos auxiliares, oficinas de denuncias ni oficinas móviles de denuncias o de atención al ciu-
dadano
** Madrid (19 comisarías de distrito), Alcalá de Henares, Alcobendas-San Sebastián de los Reyes,
Alcorcón, Aranjuez, Coslada-San Fernando, Fuenlabrada, Getafe, Leganés, Móstoles, Parla, Po-
zuelo de Alarcón y Torrejón de Ardoz.
Fuente: CES CM, INE y elaboración propia.
– En el “nivel autonómico”, las competencias en seguridad de la CM, se ma-

terializan mediante acuerdos y/o convenios con el Ministerio del Interior
para su ejecución por las FCSE como instrumento de la CM. Estas FCSE
instrumentales tienen igual esquema de mando y dirección que las FCSE
“ordinarias”, y con el control funcional de la Consejería competente en
materia de seguridad. La CM ha explotado las limitadas posibilidades de su
marco instrumental de forma intensa y relativamente innovadora, destacan-
do la existencia de una Unidad de Cooperación del CNP, única en su especie
(Rodríguez, 2013). El desarrollo convencional ha determinado la situación
instrumental que se detalla en la Tabla 3, en la que observamos a qué FCSE
le corresponde la ejecución de las competencias autonómicas de seguridad.
Tabla 3. Ejecución de competencias autonómicas de seguridad en la CM
Competencia autonómica FCSE instrumental

Vigilancia y protección de edificios Guardia Civil (UPROSE)
Colaboración vigilancia y protección de
Unidad de Cooperación CNP
edificios
Protección de autoridades CM Unidad de Cooperación CNP
Policía administrativa del medioambiente Guardia Civil (SEPRONA)
Inspección del transporte por carretera Guardia Civil (Agrupación de Tráfico)
Inspección de juego CNP (Brigada de Juego)*
*Pendiente de traspaso a la Unidad de Cooperación CNP
Fuente: Rodríguez, 2013.
– Las competencias en seguridad de los Ayuntamientos se materializan por la

existencia y funcionamiento de los Cuerpos de Policía Local, cuya dimensión
y distribución se detalla en la Tabla 4, en la que observamos la existencia de
Cuerpos de Policía local en la totalidad de los municipios grandes, así como el
importante volumen de efectivos de policía local existente en la CM.
Tabla 4. Cuerpos de Policía Local CM por tramos de población municipal (2013)
Municipio Más de 50 Entre 20 y Entre 5 y Menos de

TOTAL CM
Madrid mil hab.* 50 mil hab. 20 mil hab. 5 mil hab.
Población 3.207.247 2.245.964 445.481 449.424 147.435 6.495.551
Nº municipios 1 19 14 46 99 179
Nº Cuerpos
1 19 14 46 32 112
Policía Local
Efectivos totales Policía Local Comunidad de Madrid (2011) 12.332
*Excepto municipio de Madrid
Fuente: INE, CES CM y elaboración propia.
3.1. El problema de la (in)seguridad ciudadana en la CM. El proceso de

formación de la agenda
a) Hechos y antecedentes
A partir de algunos hechos delictivos de especial virulencia ocurridos du-
rante los años 2000 y 2001 se incrementó notablemente la presencia de los
asuntos relacionados con la seguridad en los medios de comunicación, no
sólo en el aspecto informativo, sino muy especialmente en el ámbito de la
opinión, derivando en un importante crecimiento del interés por la materia,
especialmente significativo durante los años 2002 y 2003. Uno de los aspec-
tos principales fue la idea de que la “dejación” gubernamental fomentaba la
privatización de la seguridad en perjuicio de la equidad en la prestación de la
seguridad ciudadana, precisamente en aquellos lugares en los que existía un
relativo incremento real de las tasas de criminalidad.
Lógicamente, el asunto fue incorporado por el PSOE a la estrategia de
desgaste del gobierno del Partido Popular, realizando varios documentos de
partido en los que se daba respuesta y recogían alternativas de solución frente
a la inacción y fracaso del gobierno. Se ha demostrado la tendencia al incre-
mento de la sensación de inseguridad en función de la atención política y
presencia mediática de los asuntos relacionados con la seguridad (Fernández
et al, 2008), por lo que, en ésta dinámica, la preocupación por la inseguridad
ciudadana se convirtió en un problema de importantes dimensiones. En vera-
no de 2002 el asunto de la inseguridad ciudadana fue tratado ampliamente
en el debate del Estado de la Nación, con el anuncio por el Gobierno de un
Plan de Lucha contra la Delincuencia. Este Plan, independientemente de sus
acciones y resultados, supuso la aceptación por el Gobierno de la situación de

inquietud y demanda ciudadana10.
Uno de los aspectos centrales del debate fue el descenso del número de
policías registrado desde hacía varios años. Esta situación se mostró por la
oposición como muestra de la dejadez gubernamental y como una estrategia
intencionada en detrimento de los servicios públicos11. El falso principio “más
policías, más seguridad”, derivó en un claro “menos policías, más inseguri-
dad”. Por lo tanto, el problema de la (in)seguridad fue básicamente definido
en términos de escasez de efectivos policiales. Ésta falsa reducción del proble-
ma trajo como consecuencia política que la demanda de la ciudadanía era la
de “más policías” y “que hicieran más”. Evidentemente, así definido el proble-
ma, las respuestas políticas lógicamente caminaron en esa línea.
Las elecciones autonómicas y municipales de 2003 fueron, especialmente
en la CM, “las elecciones de la Seguridad” (Cano, 2005); ya que el “proble-
ma policial” fue un tema principal y recurrente en la campaña electoral. En
concreto, en la práctica totalidad de los grandes municipios todos los partidos
llevaban propuestas —con frecuencia de incremento de plantillas policiales—,
y los programas electorales autonómicos de los principales partidos incorpo-
raban medidas que se ceñían principalmente sobre la constitución de una po-
licía autonómica (IU, 2003), la aprobación de un ambicioso Plan Director de
Seguridad Ciudadana (PSOE, 2003), y la creación de las BESCAM (PP, 2003).
b) Evolución del problema

La seguridad ciudadana nunca había sido objeto de atención preferente en
el ámbito de la CM y nunca había sido prioridad política de ninguno de los
gobiernos regionales (Rodríguez, 2013), a diferencia de ciertas actuaciones
que desde el ámbito local se habían realizado desde 1979 (Cano, 2005), en el
marco de la potenciación de los cuerpos de policía local, especialmente desde
la nueva posición que la LO 2/86 atribuyó a los cuerpos de policía local. A
10
Los máximos históricos de preocupación por la inseguridad ciudadana del barómetro del CIS
se registran en rápida sucesión de valores ascendentes en las oleadas correspondientes a oc-
tubre de 2002, enero, mayo y junio de 2003; precisamente el período transcurrido entre la
presentación del Plan del Gobierno y las elecciones autonómicas y municipales de 2003 (Baró-
metro CIS, sin fecha).
11
Aunque no cabe ser calificado como raíz del problema, sí que actuaba como causa del mismo
desde la “vertiente policial”, en la que, además del descenso del número absoluto de policías, el
entorno policial pasaba por momentos de desasosiego debidos a las reorganizaciones policia-
les, los avances y contramarchas en la política antiterrorista y el muy significativo fracaso del
programa “Policía 2000”.
esta falta de prioridad política contribuía principalmente el limitado marco

estatutario e instrumental de la CM en la materia y la lógica vinculación de
las cuestiones de seguridad al ámbito estatal, al recaer en las FCSE las prin-
cipales funciones policiales. Así, independientemente de la mayor o menor
preocupación ciudadana por el asunto, la materia “no concernía” al Gobierno
autonómico.
No obstante, las circunstancias expuestas anteriormente cambiaron el panorama
forzando las respuestas políticas y el problema alcanzó una fuerte intensidad en tér-
minos de considerarse un problema serio y que movilizaba ampliamente a la opinión
pública.
Adicionalmente, el perímetro del problema también evolucionó rápidamente, lle-
gando a afectar a la mayor parte de la población, en la medida que eran los munici-
pios más poblados en los que la percepción de inseguridad era especialmente sentida.
Por su parte, en la dimensión temporal, el problema también evolucionó muy
rápidamente —en apenas dos años— emergiendo como un problema nuevo en
el ámbito autonómico, adquiriendo una especial urgencia impulsada por el ca-
lendario político marcado por las elecciones autonómicas y locales de 2003 y la
preparación para las generales de 2004.
c) Factores de introducción del problema en la agenda gubernamental

Por supuesto, en el contexto citado anteriormente, existieron múltiples
factores que contribuyeron a que el problema de la inseguridad ciudadana
entrara en la agenda sistémica, entre los que cabe citar los de índole más o
menos objetiva como el relativo crecimiento de las tasas de criminalidad, el
incremento de denuncias, el descenso global del número de policías, la especial
virulencia de algunos hechos delictivos, etc.
No obstante, los principales factores de la entrada del problema de la in-
seguridad ciudadana en la agenda fueron la mediatización del debate de la
seguridad y su influencia en la opinión pública, junto a al tratamiento dado al
mismo tanto por los partidos políticos como por algunas autoridades.
La actuación conjunta de todos estos factores ocasionó la evolución de la
demanda ciudadana de más seguridad en los términos expresados anterior-
mente. En la evolución del problema no existieron factores de impulso a la
entrada en la agenda como actuación de grupos de presión, ni situaciones de
crisis ni factores internacionales.
Pasadas las elecciones, el Gobierno autonómico introdujo directamente el
problema en la agenda gubernamental al anunciar la puesta en marcha del
Proyecto tal y como se contemplaba en el programa electoral.
3.2. La formulación del Proyecto de Seguridad de la CM

a) Iniciativa para la adopción de la decisión
Tras la victoria del Partido Popular en las elecciones autonómicas de octubre
de 200312, la candidata a la Presidencia anunció en la investidura su voluntad de
ejecutar el Proyecto BESCAM13, la creación de la Consejería de Justicia e Interior,
con rango de Vicepresidencia y la inmediata realización de una cumbre de segu-
ridad, con representantes del Ministerio del Interior, de la CM y de los Ayunta-
mientos.
Por tanto, el proceso de formulación del Proyecto arrancó con una gran vi-
sibilidad pública, aunque inicialmente fue calificado de difuso e inconcreto y de
dudoso encaje competencial e institucional, por lo que en el entorno político fue
acogido con cierto escepticismo. A la previsible oposición partidista se sumó una
fuerte postura contraria del Ministerio del Interior y de la Delegación del Gobier-
no. Por su parte, por evidentes razones de interés, entre el municipalismo y en el
entorno técnico-policial se suscitó un amplia expectación.
En una muestra de determinación política, el Gobierno de la CM aprobó el
programa de implantación del Proyecto el 8 de enero de 2004. El Proyecto de
Móstoles se firmó el día 13 de enero de 200414, antes incluso de la realización de
la cumbre de seguridad, convocada para el día 16 de ese mismo mes y que, tras
el anuncio de no asistencia de la Delegación del Gobierno, se preveía fracasada.
El compromiso de la CM con el Proyecto y el indudable interés suscitado entre
el municipalismo propició una salida para el bloqueo de la cumbre mediante la
12
La Asamblea de Madrid resultante de las elecciones de mayo de 2003 debió ser disuelta por el
bloqueo de la obtención de la mayoría requerida para la investidura del Presidente de la CM.
13
“…crear unas Brigadas especiales de seguridad ciudadana de la CM… Esta brigada actuará
desde 30 bases operativas situadas en los municipios de más de 25.000 habitantes y supondrá
la incorporación de 5.500 nuevos policías…dedicados en exclusiva a la seguridad ciudadana…
3.000 de esos policías serán miembros de la Policía Nacional y otros 2.500 miembros de las
policías municipales de las ciudades de nuestra región….dependerán de Alcaldes y Ministro de
Interior, y estarán sujetos al régimen propio de sus Cuerpos, pero la financiación y el equipa-
miento correrán en parte a cargo de la Comunidad de Madrid” (Asamblea de Madrid, 2003).
14
Móstoles cumplía ciertos requisitos para ser el municipio piloto; tanto en aspectos técnicos,
gran población —segundo municipio más poblado de la CM—, alta tasa de criminalidad, baja
tasa policial, acciones locales ya en marcha —agentes en formación—, etc.; como en términos
políticos, puesto que la sintonía con la Alcaldía, que en mayo de 2003 había pasado del PSOE
al PP, garantizaba la puesta en marcha sin obstáculos notables, permitiendo además rentabili-
dad política. Así, la CM demostraría en un municipio grande su determinación y la viabilidad
del Proyecto, y el Ayuntamiento se garantizaba una importante visibilidad del cambio político
local. De hecho, Móstoles es un municipio privilegiado respecto a los otros municipios del
Proyecto, en términos de financiación de infraestructuras, número de efectivos, base de heli-
cópteros, etc.
creación de una comisión en la Federación de Municipios de Madrid (En adelante

FMM) con participación de la CM, en la que se tratara de articular el Proyecto
mediante una solución viable para todos.
b) Mapa de actores y características del proceso

Iniciado el proceso a iniciativa gubernamental, el proceso de formulación
se materializó formalmente en la Comisión extraordinaria de la FMM, citada
anteriormente y cuya composición se detalla en la Tabla 5, en la que se observa
que la representación de la CM abarca los ámbitos político y técnico, mientras
en que en la representación de la FMM el protagonismo es del ámbito político.
Tabla 5. Composición de la Comisión de Seguridad de la FMM
Representación Componentes
Vicepresidente Segundo y Consejero de Justicia e Interior, Viceconseje-
ro de Justicia e Interior, Director General de Función Pública, Director
Comunidad de Madrid
General de Protección Ciudadana, Gerente del Instituto Superior de Es-
tudios de Seguridad, Jefe de Área de Coordinación de Policías Locales.
Presidente de la FMM y Alcalde de Villanueva de la Cañada, Alcaldes
Federación Madrileña de Alcalá de Henares (PP), San Lorenzo del Escorial (PP), Fuenlabrada
de Municipios (PSOE), Parla (PSOE), San Fernando de Henares (IU), Rivas-Vaciama-
drid (IU), Concejal de Seguridad del Ayto. de Madrid (PP).
Adicionalmente la Comisión acordó decidió invitar a las sesiones a la Delegación del Gobierno
en Madrid
Fuente: CM, FMM y elaboración propia.
Esta comisión sirvió para vehicular los intereses de los actores institucionales
que intervinieron en la formulación del Proyecto y que se recogen en la Tabla 6,
en la que se detallan las posturas iniciales y finales de cada uno de ellos, así como
una medida cualitativa de la importancia de la postura del actor correspondiente
para la formulación realizada15.
15
Esta medida cualitativa comprende las siguientes categorías: Papel central, supone una influen-
cia imprescindible para la formulación realizada; papel decisivo, supone una cierta influencia
pero no imprescindible para la formulación realizada; y, papel marginal, escasa influencia o de
interés específico tangencial.
Tabla 6. Mapa de actores institucionales en la formulación
Postura Postura
Entorno Actores Papel
inicial final
Grupo Parlamentario Popular Favorable Favorable Decisivo
Parlamentario Grupo Parlamentario Socialista Opuesto Opuesto Decisivo
Grupo Izquierda Unida Opuesto Opuesto Marginal
Gobierno y Administración CM Favorable Favorable Central
Gubernamental Delegación del Gobierno en Ma- Opuesto Neutra Marginal
drid
Representación PP en FMM Favorable Favorable Central
Municipalismo Representación PSOE en FMM Escindida Favorable Central
Representación IU en FMM Opuesto Favorable Central
Sindicatos de clase Opuesto Neutra Marginal
Grupos de Sindicatos corporativos Opuesto Neutra Marginal
presión Asociaciones de mandos policia- Favorable Favorable Decisivo
les
Fuente: Elaboración propia.
Desde la creación de la comisión pareció claro que la colisión de intereses

quedaba muy disminuida por la rentabilidad evidente que para todos suponía la
adopción del Proyecto —al menos en sus líneas generales—. Hasta donde se tiene
conocimiento, los actores adoptaron buena actitud de racionalidad y voluntad
tanto de cooperación y colaboración como de negociación y ajuste en interés del
Proyecto16.
El objetivo de la CM consistía en sacar adelante el proyecto, en los términos
generales anunciados, que materializaría la apuesta política por realizar acción en
“seguridad ciudadana” en condiciones de gran visibilidad pública. La baza ina-
pelable —e irrenunciable para los municipios— era la promesa de financiación.
Los cambios de postura relevantes en el proceso fueron los realizados por los
partidos de la oposición, inicialmente escindidos entre la oposición partidista y la
presión de sus sectores municipalistas que difícilmente podrían presentar ante la
ciudadanía la renuncia a la mejora de efectivos y medios que el Proyecto ofrecía
al ámbito local.
16
La Delegación del Gobierno aceptó la invitación a las sesiones y, pese a su postura previa en
contrario, desde el cambio de Delegado ocasionado por el cambio en el Gobierno de España
tras las elecciones generales de marzo de 2004, adoptó la postura de no obstaculizar el Proyec-
to e impulsarlo en la medida de sus posibilidades, puesto que aunque formalmente quedaba
fuera de la formulación realizada en la comisión, la parte del Proyecto que afectaba a las FCSE
estaba en manos del Ministerio del Interior.
En este sentido la principal baza municipal fue que la intervención de la admi-

nistración local era la única forma posible —en términos competenciales e insti-
tucionales— de realizar el Proyecto, que hubiera sido inviable sin la participación
de los Ayuntamientos; además, esta participación local debería ser de “la totali-
dad” de los municipios, puesto que hubiera sido inaceptable para la CM sacar el
Proyecto adelante sólo en sus municipios afines. Tras los ajustes, los cambios de
posturas se justificaron ideológicamente mediante la anteposición del interés de
las ciudades a los intereses de partido, y que el acuerdo era institucional y por lo
tanto de interés general.
El ajuste se logró mediante cuestiones como la garantía del mando local, igual-
dad de condiciones laborales y retributivas y libertad municipal para la elección
de la marca corporativa17; es decir, a través de la supresión de los aspectos que
más podían vincular los efectivos policiales a la CM —cuestiones que, por otra
parte no eran demasiado relevantes para la CM, cuyo interés básico estaba en
sacar el Proyecto y estas cesiones no lo alejaban de lo propuesto inicialmente—.
Por lo tanto, las líneas maestras del Proyecto se cerraron muy pronto abar-
cando aspectos como la financiación autonómica finalista, dedicación exclusiva a
seguridad ciudadana, evitación de agravios comparativos, mantenimiento de tasa
policial, reorganización de la Academia de Policía, modificaciones legislativas, etc.
El acuerdo incorporaba la propuesta de fases temporales y cerraba el reparto
por municipios, con lo que se obtuvo la garantía de que posteriormente ningún
partido podría impugnar el reparto realizado.
Posteriormente, como consecuencia de la demanda de “no discriminación” por
tamaño municipal, pero también muy claramente por las demandas de los muni-
cipios “pequeños” del Partido Popular, se acordó la supresión del umbral de tama-
ño municipal —inicialmente 25.000 y luego 10.000— para optar al Proyecto, lo
que supuso ampliarlo a la totalidad de los municipios que lo solicitaran18.
Respecto al modelo de adopción de decisiones, en la Comisión se adaptó una
clara estrategia de modelo incremental, con elementos facilitadores principalmen-
17
En todo caso, la identidad debía incorporar la locución “Seguridad Ciudadana”. La contro-
versia de la identidad obedece a la visibilidad que proporcionarían las marcas en vehículos y
uniformes y al temor de determinadas posturas locales de que “la mejora de la seguridad local”
se identificara por la ciudadanía con la CM en lugar de con el Ayuntamiento. El propio nombre
del proyecto no fue ajeno a estos vaivenes, del inicial “Brigadas Especiales de Seguridad de la
Comunidad de Madrid”, pasando por “Bases Especiales de Seguridad de la Comunidad de
Madrid”, hasta la definitiva “Proyecto de Seguridad de la Comunidad de Madrid”, aunque la
realidad es que el proyecto siempre se identificó e identifica con la marca “BESCAM”.
18
Finalmente el único requisito para los municipios consistió en tener Cuerpo de Policía Local,
por lo que no pocos municipios pequeños lo crearon ex profeso y sus únicos integrantes son
los efectivos asignados en el Proyecto.
te de tipo político mediante la capacidad de negociación y ajuste, en función de las

estrategias definidas. El carácter novedoso del Proyecto ocasionó la ausencia de
antecedentes similares que hubieran podido ser utilizados como referentes o como
experiencias previas y la información utilizada en el proceso fue principalmente
de carácter jurídico y técnico-administrativa.
c) El acuerdo final
Finalmente, una vez obtenido el consenso para llevar adelante el Proyecto, el
instrumento jurídico-legal del mismo fue la firma de un acuerdo marco entre la
Presidencia de la CM y de la FMM que determinaba el convenio-tipo que debían
formalizar los Ayuntamientos con la CM así como el calendario de fases y los
municipios que se incluirían en cada una de ellas. Por lo tanto, el diseño realizado
fue un mecanismo cerrado de “convenio de adhesión” que ambas partes asumían
en su totalidad en todas las estipulaciones con una duración hasta 2018 y prorro-
gable por otros 15 años.
Posteriormente, la aprobación jurídico-legal de las fases del Proyecto —que
contenían la sucesiva incorporación de los municipios según el reparto alcanza-
do— se articularía mediante la figura jurídica del Acuerdo del Consejo de Gobier-
no de la CM.
El acuerdo alcanzado disponía básicamente que la CM debía financiar las retri-
buciones básicas de los policías —excepto antigüedad—, vehículos, combustible,
transmisiones y comunicaciones, informática y materiales de dotación uniperso-
nal, según un módulo establecido por policía y año, en función de criterios técni-
cos y las actualizaciones correspondientes; adicionalmente la CM modificaría la
Ley de Coordinación de Policías Locales. El módulo financiado por la CM se de-
talla en la Tabla 7 desglosado en conceptos y cuantías por efectivo policial y año.
Tabla 7. Módulo de financiación CM (€/policía/año)
Concepto Cuantía*
Retribuciones 40.000,00
Vehículos 3.012,00
Combustible 602,40
Transmisiones y comunicacio-
750,00
nes
Informática 454,80
Dotaciones unipersonales 1208,80
*Cuantías revisables anualmente al IPC
Fuente: CM y FMM.
Por su parte los municipios adquirían básicamente la obligación de dedicar los

efectivos y medios a tareas de seguridad ciudadana, el compromiso de manteni-
miento de la tasa policial previa de efectivos ajenos al Programa y la adecuación
de las estructuras y plantillas de mandos policiales.
3.3. La implementación del Proyecto de Seguridad de la CM

Aunque en la realidad no pueden contemplarse como niveles netamente sepa-
rados, a los efectos de este capítulo se han diferenciado dos niveles de implemen-
tación: un nivel de implementación regional y un nivel de implementación local.
La implementación a nivel regional se dividió en cinco fases que se acometie-
ron en función de los acuerdos de reparto alcanzados en la Comisión de la FMM;
la secuencia de fases se detalla en la Tabla 8 en la que se observa la secuencia
temporal de las fases y sus instrumentos jurídicos, el volumen de efectivos en cada
fase y la distribución por municipios.
Tabla 8. Secuencia de implantación por fases y municipios
Fecha acuerdo del Fecha firma-

Fase Efectivos Nº Municipios
Gobierno convenios
Piloto 13.01.04 13.01.04 200 1
1ª Fase 09.09.04 20.09.04 570 16
2ª Fase 20.01.05 14.02.05 370 15
3ª Fase 03.11.05 13.12.05 440 2 + 15 *
4ª Fase 13.07.06 17.10.06 500 16 + 16 *
5ª Fase 08.05.08 22.04.09 420 61 + 4 *
Total 2.500 111
* El segundo factor corresponde a ampliaciones de municipios incluidos en fases anteriores, los
200 efectivos del Proyecto piloto también fueron distribuidos en las fases.
Fuente: CM y elaboración propia.
Esta implementación de nivel regional arrancaba con la aprobación de la co-

rrespondiente fase del Proyecto mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno, que
autorizaba la financiación ya prevista en los presupuestos, iniciaba los procesos
de subvención y adquisición centralizada de medios materiales; y firma de los
Convenios con los Ayuntamientos incluidos en la fase correspondiente. Tras la
implementación del Proyecto —y hasta la actualidad— la Ley de Coordinación
de Policías Locales no ha sido modificada.
En el nivel local de implementación, la firma del Convenio ocasionaba la pues-
ta en marcha, casi mecánica, de los diferentes procesos detallados en el mapa
de actores institucionales y procesos de la Tabla 919. En la tabla se detallan los

principales procesos a realizar por el entorno regional y local; en cada entorno
se presenta una división teórica de los órganos políticos y técnicos al objeto de
sistematizar los enfoques predominantes en cada proceso.
Tabla 9. Mapa de actores institucionales y procesos en la implementación

Implementación Implementación
Enfoque predominante
regional local
– Acuerdo de fase
Gobierno de la – Firma de conve-
Político
CM nios
ENTORNO REGIONAL
– Financiación
– Coordinación “infor-
mal” de los procesos
– Mecanismos de
selectivos*
gestión de las sub-
– Intervención legal en
venciones
Administración los procesos selecti-
– Procesos de ad- Técnico-administrativo
de la CM vos
quisición y asig-
– Apoyo a procesos se-
nación de medios
lectivos
materiales
– Fase presencial de
formación
– Decisión política de
adhesión
Alcaldía – Firma convenio – Firma convenio Político
– Decisiones de inicio
de procesos
ENTORNO LOCAL
– Convocatoria de pla-
zas
– Ejecución de proce-
sos selectivos
– Adecuación estruc-
Ayuntamiento Técnico-administrativo
tura de las plantillas
de mandos y los pro-
cesos selectivos que
implicaran
– Gestión RRHH
19
En general la decisión política de adhesión al Proyecto estaba tomada y admitida desde el
reparto establecido en el acuerdo, quedando únicamente pendiente la asignación de la fecha
en función de la decisión del Gobierno de la CM, que desencadenaba la puesta en marcha de
todos los procesos locales derivados.
– Re/Organización co-
rrespondiente
ENTORNO LOCAL
– Fase de prácticas en
formación
– Recepción de medios
Policía Local Técnico-policial
– Integración policial y
organizativa
– Gestión policial
– Prestación de servi-
cios policiales
*Pese a que la competencia local de selección del personal, razones prácticas impusieron la necesidad de
coordinación de los procesos por la CM, acatada voluntariamente por los Ayuntamientos, para racionalizar la
utilización de los medios y recursos y adecuar los procesos a la oferta y calendario formativo de la Academia
de Policía.
En el mapa de procesos se observa la importancia del entorno local en la fase

de implementación, en la medida que los principales procesos tendentes a la ma-
terialización del Proyecto pertenecen al entorno de las competencias locales.
En todo caso, el carácter general del convenio marco, y sus características de “con-
venio de adhesión” marcaron un claro modelo de implementación top-down, con una
importancia determinante de los elementos de dirección y control asociados a la jerar-
quía político-administrativa, estando también presentes los rasgos de una definición
clara de objetivos, garantía de apoyos y utilización de medios y recursos dedicados.
Este enfoque descrito, agudizado por el rigorismo de los procesos administra-
tivos, convirtió la implementación local en una sucesión mecánica de procesos
gestionados por los Ayuntamientos con mejor o peor acierto.
En lo relativo a los tiempos de implementación, las necesidades derivadas de
plazos legales, duración de la formación y capacidad de oferta y calendario for-
mativos de la Academia de Policía, determinaban un horizonte de aproximada-
mente un año desde la adhesión al Proyecto hasta la efectiva llegada de los efecti-
vos policiales a los Ayuntamientos20.
Fuera de este modelo general cerrado de implementación quedaron los proce-
sos de integración policial y organizativa de los efectivos en los respectivos Cuer-
pos de Policía Local, aspectos vinculados a la dinámica e idiosincrasia propia de
cada Cuerpo y culminado con diferentes resultados según los casos; en general,
éste proceso, básico y crítico, solamente se pudo realizar con éxito en los Cuerpos
de Policía grandes y con un adecuado funcionamiento policial previo.
20
En este sentido, la optimización de plazos dependía en buena medida de la agilidad de los
Ayuntamientos para convocar los procesos en función de la previsión de oferta y calendario
formativo de la Academia; si por alguna circunstancia, se retrasaba la convocatoria, el plazo
de implementación se dilataba muy notablemente.
3.4. La evaluación del Proyecto de Seguridad de la CM

En el marco del Proyecto, han existido dos acciones que pudieran considerarse
como pertenecientes a la fase de evaluación del mismo, aunque en puridad cabe
diferenciarlas como acciones de seguimiento y acciones de evaluación.
a) Acciones de seguimiento
Los convenios firmados entre la CM y los Ayuntamientos crean una Comisión
Mixta de Seguimiento de cinco miembros por cada parte, más un representante
de la FMM, con el Consejero de Seguridad y el Alcalde como copresidentes. Bási-
camente, el objetivo de estas Comisiones es el seguimiento técnico del convenio y
la resolución de las posibles discrepancias; sus reuniones deben ser semestrales o
a solicitud de alguna de las partes.
Hasta donde se tiene conocimiento, la frecuencia de las reuniones prevista
los convenios no ha sido cumplida en numerosos casos, realizándose solamen-
te reuniones cuando existían fricciones. En esta dinámica, la escasa actividad
de estas comisiones de seguimiento apuntaría a que la ausencia de conflictivi-
dad confirma la bondad del programa y su diseño; aunque también la realidad
induce a pensar que la ausencia de discrepancias obedece a la aplicación me-
canicista del convenio.
En todo caso, también es clara la circunstancia de que en significados munici-
pios de gran tamaño gobernados por el PSOE el funcionamiento de estas Comi-
siones ha sido condicionado por la polarización política ante las dos cuestiones
más controvertidas y continuamente presentes: la acusación de la CM acerca del
desvío local de los efectivos a tareas policiales no propiamente de seguridad ciu-
dadana, y la acusación municipal del incumplimiento por la CM de las condicio-
nes de financiación.
b) Acciones de evaluación
La única acción de evaluación en términos de políticas públicas fue la rea-
lizada en 2006 por la Universidad Rey Juan Carlos a iniciativa de la CM. Esta
evaluación, consistió fundamentalmente en la realización de una encuesta entre la
población de municipios del Proyecto21, y la realización de entrevistas a los Con-
cejales de Seguridad Ciudadana y Jefes de Policía Local. La encuesta se planteó en
21
Alcalá de Henares, Alcobendas, Alcorcón, Coslada, Fuenlabrada, Getafe, Parla, Pozuelo de
Alarcón y Torrejón de Ardoz. Móstoles se realizó en encuesta separada por su significación
particular en el Proyecto.
términos de medición de ciertas variables22 con el principal objetivo de conocer la

percepción de la ciudadanía en relación al Programa, aunque también incorpora-
ba la opinión político-administrativa y técnica (Arenilla y Leguey, 2006).
Se trató de una evaluación externa de sólida base científica y participativa ya
que recogía la opinión de los ciudadanos y el personal político-administrativo
municipal (técnicos y gestores). Desde el punto de vista del momento de reali-
zación cabe calificarse de una evaluación ex post, puesto que, aunque se reali-
zó formalmente en fase de implementación, los municipios que compusieron la
muestra ya tenían la implementación casi finalizada después de más de un año de
funcionamiento.
En lo relativo a los resultados de la evaluación cabe destacar una clara prio-
rización ciudadana de los asuntos sobre los que se debía centrar la actividad po-
licial23, un alto grado de conocimiento del Proyecto y una alta expectativa de
mejora de la seguridad como consecuencia del mismo. Entre los concejales de
seguridad ciudadana destaca la visión de la idoneidad de las actuaciones preven-
tivas y la apuesta por la utilización de los medios del Proyecto en actuaciones
de proximidad, para incrementar la presencia policial que mejore la percepción
de seguridad y disuada de la comisión de delitos. Además, estos cargos políticos
tienen una generalizada opinión favorable sobre el Proyecto. Por su parte, los
Jefes de Policía Local coincidían sustancialmente con la ciudadanía en la priori-
zación de las tareas policiales; respecto al Proyecto, valoraban positivamente la
mejora de medios y la especialización y mejor distribución policial que posibilita.
Asimismo, señalaban como inconvenientes el futuro envejecimiento simultáneo
de las plantillas y la poca participación técnica en el diseño del proyecto. Tanto
los Concejales de Seguridad Ciudadana como los Jefes de Policía coincidían en
la insuficiencia de los actuales marco competencial y reparto funcional de tareas
entre los cuerpos policiales, y de los mecanismos de cooperación y coordinación
tanto con los cuerpos de seguridad estatales como entre los cuerpos de policía
local entre sí (Arenilla y Leguey, 2006).
Por lo tanto, de las características de los mecanismos de seguimiento y eva-
luación citados se desprende que por parte de la CM, único actor plausiblemente
capacitado para impulsar la evaluación, ha existido escaso interés en la misma.
Las Comisiones de Seguimiento, independientemente de los avatares de su desem-
peño, son mecanismos diseñados para el seguimiento de los aspectos puramente
22
Algunos de los asuntos evaluados fueron los siguientes: Preocupación y expectativas en rela-
ción a la seguridad ciudadana, percepción de inseguridad ciudadana, percepción del servicio
policial, valoración de la tarea de la policía local, y, específicamente en relación al Proyecto,
conocimiento, percepción, valoración, etc.
23
Por este orden: la intervención inmediata por la comisión de delitos, la prevención de robos y
atracos y la presencia, vigilancia y patrulla.
técnico-jurídicos de los Convenios. Por su parte, la evaluación de 2006 incorpora

indudable valor evaluativo, aunque es meramente una evaluación de la percep-
ción de la satisfacción ciudadana. Esta ausencia de voluntad de evaluación ha
ocasionado que queden amplios asuntos por evaluar en el proyecto, desde múlti-
ples y diversos puntos de vista24.
4. CONCLUSIONES: RECAPITULACIÓN Y REFLEXIONES FINALES.

El Proyecto de Seguridad Ciudadana de la CM se ha analizado bajo el enfoque
del ciclo analítico de las políticas públicas.
En la Tabla 10 se exponen las principales características de cada una de las
fases analizadas. Respecto a la definición del problema y su entrada en la agenda
gubernamental, destacamos que la definición final del problema de la inseguridad
ciudadana giraba en torno a la falsa reducción “menos policías, más inseguridad”,
realizada mediante la combinación de elementos objetivos —tasas de criminali-
dad y otros indicadores de delincuencia y de actividad y efectividad policial, tasas
policiales, barómetros CIS, etc.— con elementos puramente subjetivos pero de
gran influencia en el sentimiento de inseguridad —opinión mediática, tratamien-
to informativo en los medios, actitudes políticas, declaraciones de autoridades,
etc.—. En definitiva, es posible que la inseguridad “sentida” no se correlacione
con la objetividad pero necesariamente entró en la agenda gubernamental en la
medida que la preocupación ciudadana era real e importante y continuamente
retroalimentada en la relación medios-ciudadanía-política. El problema finalmen-
te emergió como un problema nuevo, de rápido crecimiento, urgente, y de gran
intensidad y perímetro.
24
Sin ánimo exhaustivo, algunas de estas lagunas son, entre otras, impacto sobre la Policía Lo-
cal de la CM y los Cuerpos que la integran; impacto sobre la política y actividad municipal
general en la CM; impacto sobre las relaciones sindicales y negociación colectiva en el ámbito
local; adecuación de los procesos selectivos y formación recibida; impacto sobre los Cuerpos
policiales estatales y sus relaciones con la Policía Local en la CM, etc.
Tabla 10. Análisis del Proyecto de Seguridad de la Comunidad de Madrid
Fase analítica Características

– Problema definido en términos de “menos policías, más inseguridad”,
lo que generó la demanda ciudadana de “más policía”
Formación de la
– Problema nuevo y de rápida evolución
agenda
– Problema de gran intensidad y perímetro
– Problema urgido por el calendario político-electoral
– Iniciativa gubernamental con fuerte impulso político
– Definido elenco de actores institucionales articulados en una comi-
sión ad-hoc de representación institucional
– Estrategia de negociación política
– El acuerdo de partidos se extendió a lo institucional, justificando los
Formulación
ajustes.
– El acuerdo final se presentó como un acuerdo “de todos” que garanti-
zaba el cumplimiento “por todos”
– El instrumento final fue un Acuerdo-marco y un mecanismo de “con-
venio de adhesión”
– Enfoque top-down
– Implementación regional, según las fases y reparto acordado en la
Implementación formulación, sin distancias de implantación notables
– Implementación local de gran importancia, con gran rigorismo admi-
nistrativo.
– Acciones de seguimiento técnico-jurídico
Evaluación – Acciones de evaluación
– Ausencia de evaluación sistemática
En la fase de formulación existió un definido elenco de actores, con mayor o

menor papel, articulados principalmente en la interlocución Gobierno autonómi-
co-Federación de Municipios. En esa interlocución, el Proyecto evolucionó desde
la indefinición inicial hasta el acuerdo final, mediante la utilización de una comi-
sión ad-hoc de carácter técnico-político que cumplió dos objetivos principales, en
primer lugar, enfriar la confrontación partidista bajo la capa de la negociación
institucional —que a la postre legitimaría ideológicamente todos los ajustes— y,
en segundo lugar, la posibilidad de acordar el reparto, en términos de a “qué”
municipios y “cuándo” llegaría el Proyecto, de una forma que posteriormente
nadie podría cabalmente impugnar. Finalmente, el municipalismo capitalizaría los
réditos políticos locales de la mejora de acciones y medios en seguridad y por su
parte la CM sacaba adelante su apuesta política de acción “en seguridad ciudada-
na”, de gran visibilidad y que previsiblemente rendiría en el futuro “legitimidad
de resultado”.
En lo relativo a la implementación regional las fases y reparto acordados en la
formulación se cumplieron según lo pactado, sin distancias notables de implemen-
tación25, a excepción de la incorporación de una última fase, no prevista inicial-

mente, que extendió el Proyecto a la práctica totalidad de la CM —mediante la
supresión del umbral de población finalmente el único requisito era tener cuerpo
de policía local creado—. En la implantación local, el modelo cerrado adoptado
—un convenio de adhesión, sin posibilidad de particularidades— no permitía la
desviación del automatismo de los procedimientos, por lo que la implementación
local cabe calificarse de mecánica y uniforme, a excepción de los procesos a reali-
zar en los Cuerpos policiales que dependieron de las características de cada caso.
La importante evaluación realizada en 2006 pretendió medir el éxito del Pro-
yecto en términos de percepción y conocimiento del mismo por la ciudadanía,
destaca como único hito evaluador digno de tal nombre realizado hasta la fecha.
No obstante, la evaluación sistemática no ha sido acometida y quedan muy im-
portantes lagunas por evaluar, aunque a la vista del desinterés demostrado, hasta
donde parece desprenderse de la realidad, no es esperable que vaya a serlo, al
menos en el medio plazo.
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Capítulo 8
Las políticas públicas tributarias.
El caso de las políticas tributarias locales en los
municipios de la provincia de Alicante
Irene Belmonte Martín

Universidad Miguel Hernández
SUMARIO: 1. Introducción. 2. Las políticas públicas tributarias. 3. El estudio de caso: Las polí-
ticas tributarias locales en la provincia de Alicante. 3.1. El problema de la tributación local en
los municipios de Alicante. El proceso de formación de la agenda. 3.2. La formulación de las
políticas tributarias locales. 3.3. La implementación de las políticas tributarias locales. 3.4. La
evaluación de las políticas tributarias locales. 4. Conclusiones: Recapitulación y Reflexiones
finales. 5. Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
Las políticas públicas de los Estados democráticos, entendidas como la acción
de los poderes públicos en el seno de la sociedad (Meny y Thoening, 1992), han de
tener como una de sus misiones primordiales el promover la función redistributiva
entre su ciudadanía. Para ello, se sirven de instrumentos tan fundamentales como la
Hacienda Pública y el sistema fiscal, que determinan unas políticas públicas tributa-
rias incardinadas a la mejor distribución de los recursos, no sólo entre la población
sino también entre los distintos territorios de un país. Una política tributaria afecta
a casi todos los aspectos de la economía y la sociedad, además que muchas de las
decisiones tomadas en el ámbito de las diferentes políticas públicas están relaciona-
das con ella (Canales, 2013: 62).
En los Estados del Bienestar se asume, por tanto, que los tributos son funda-
mentales para el funcionamiento de los gobiernos y sus Administraciones Públi-
cas, y consecuentemente, para dotar de mayor contenido de calidad a la democra-
cia. Será pues primordial para el estudio de los Estados del Bienestar conocer el
alcance y la delimitación de sus políticas tributarias.
El objeto de este capítulo es el estudio de las políticas tributarias locales, y en
concreto, las políticas tributarias locales en los municipios de la provincia de Ali-
cante en el periodo democrático que sigue a la aprobación de la Ley 7/1985, de 2
de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) y de la Ley 39/1988
176 Irene Belmonte Martín
de 28 diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LHL). Estas normas no

sólo adaptaban la legislación local y tributaria a los principios de un nuevo Esta-
do democrático, sino que también habían de aplicarse a un Estado ya descentrali-
zado que se inspiraba en el principio de autonomía. Posteriores desarrollos legis-
lativos han derogado estas leyes, estando vigente en la actualidad la Ley 27/2013,
de 27 de diciembre, de Sostenibilidad y Racionalidad del Régimen Local y el Real
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprobó el Texto Refun-
dido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL).
Este capítulo se estructurará como sigue: el apartado siguiente desarrollará
brevemente que son, para qué sirven, y las características generales de las polí-
ticas tributarias. A continuación, se procederá al análisis del estudio de caso a
partir del enfoque de las etapas de las políticas públicas que contempla, por orden
secuencial, la aparición del problema, el proceso de formación de la agenda, la
formulación de las alternativas, la decisión o legitimación de la acción, su imple-
mentación, y por último, su evaluación. Para finalizar, el apartado de conclusiones
contendrá una serie de perspectivas y valoraciones del caso expuesto.
2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS TRIBUTARIAS

Las políticas públicas tributarias son el conjunto de objetivos, decisiones y
acciones que lleva a cabo un gobierno para el establecimiento de un sistema tri-
butario justo y eficiente, que tienen como principal misión el sostenimiento de su
Estado del Bienestar.
Razonablemente, un equilibrado volumen de ingresos públicos que se ajuste
al previsible gasto público, y especialmente al gasto social, es un elemento indis-
pensable para el sostenimiento del Estado del Bienestar. Uno de los retos actuales
del Estado del Bienestar así como de la denominada crisis fiscal del Estado, la
denominada urban fiscal crisis (Caciagli, 1997: 83), se asocia a que los ingresos,
especialmente los impositivos, crecen más despacio que los gastos públicos, en
unas sociedades cada vez más complejas y en las que la ciudadanía es cada vez
más exigente con el cumplimiento de sus derechos sociales.
Por otra parte, el Premio Nobel de Economía, Joseph Stiglitz (2002), afirma
que un buen sistema tributario ha de contener cinco propiedades:
a) Eficiencia económica: el sistema tributario no debe distorsionar ni interferir
en la asignación eficiente de los recursos y, si fuera posible, ha de utilizarse
para garantizar la eficiencia económica. Esto implica recaudar los impues-
tos esenciales que respondan a un nivel adecuado de ingresos públicos pero
sin desalentar la actividad económica.
Las políticas públicas tributarias 177
b) Sencillez administrativa: los costes de administración y de cumplimiento

del sistema, tanto para la agencia tributaria responsable de la gestión como
para la ciudadanía, deben ser bajos.
c) Flexibilidad: debe ser capaz de responder fácilmente (en algunos casos au-
tomáticamente) a los cambios de las circunstancias socioeconómicas.
d) Responsabilidad política: ha de incorporar la transparencia y la rendición
de cuentas (accountability). Transparencia, en la medida que debe estar di-
señado de tal forma que se establezcan impuestos que se sepa claramente
quien los paga y a quién benefician, así que cada individuo pueda averiguar
lo que está costeando y saber en qué medida el sistema refleja sus prefe-
rencias; y por otra parte, rendición de cuentas, porque la ciudadanía debe
conocer el proceso de elaboración del diseño de ingresos y gastos públicos.
La ciudadanía debe tener opciones para valorar si el gobierno está gastando
demasiado o por el contrario, excesivamente poco.
e) Justicia: entendida ésta en la manera de tratar a los diferentes individuos, con-
siderando de forma similar a los que se encuentran en circunstancias parejas
y sin ningún tipo de discriminación (equidad horizontal), mientras que obliga
a pagar más impuestos a los que pueden soportar mejor la carga tributaria
(equidad vertical). Complementariamente, la justicia y equidad deben incor-
porar los mecanismos que eviten o minimicen el fraude y la evasión fiscal.
A partir de la organización territorial configurada en la Constitución de 1978,
en nuestro país coexisten tres niveles de Hacienda Pública, a saber: la Estatal,
la de las Comunidades Autónomas y la Local. En este contexto marcado por la
clasificación tripartita del sistema tributario español, los tres sistemas aparecen
interrelacionados En lo que atañe a este capítulo, las políticas públicas tributarias
van a ser clasificadas conforme a su ámbito territorial de actuación, centrándonos
para este caso, en las políticas tributarias locales.
Así y antes de entrar en la descripción del estudio de caso, se avanzan sintética-
mente algunas peculiaridades que afectan a las políticas tributarias locales en nuestro
país.
a) Los municipios españoles adolecen de una crónica y sostenida insuficiencia
financiera, es más, se han convertido en el denominado “pariente pobre”
(Olmeda, 2012) de las instituciones democráticas.
b) Según el informe de Haciendas Locales en cifras del año 2011, elaborado
por la Secretaría General de Administración Autonómica y Local depen-
diente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el 96,08%
de los ingresos de los Ayuntamientos son no financieros, en los que tiene un
papel protagonista el Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI), las transferencias
corrientes de la Administración General del Estado (AGE) y sus propias ta-
sas. Así, el 58% de sus ingresos corresponden a sus tributos propios, el 16%
a los ingresos por transferencias, apenas el 4 % a los ingresos financieros y,
el 2% a los ingresos patrimoniales.
c) Durante los años que siguieron al proceso de descentralización autonómico,
las Entidades Locales han asumido crecientemente nuevas prestaciones en
respuesta a las demandas de sus ciudadanos mientras que las otras Admi-
nistraciones Públicas, las verdaderas titulares de esas competencias, no han
transferido los recursos necesarios para llevarlas a cabo, consolidando lo
que ha acabado por denominarse como competencias impropias o gastos de
suplencia1. La ya citada nueva ley del régimen local de 2013, trata a través
de su articulado corregir la permanencia de las competencias impropias;
aunque consideramos que aún es demasiado pronto para evaluar el verda-
dero impacto de dicha ley.
d) Así, aunque en España, apenas existen competencias privativas de un sólo
nivel de gobierno (salvo defensa, Seguridad Social y energía en el Estado)
y la relación detallada de las competencias municipales se recogen en la
ya mencionada legislación local, en un aspecto genérico descriptivo se po-
dría afirmar que por encima de las competencias reguladoras aún relevantes
como la urbanística, el gobierno local se caracteriza por la prestación de
servicios, muy divisibles, de carácter diario y directo (Subirats, 1996: 24).
e) Por otra parte, las Haciendas Públicas Locales tienen, hasta cierto punto,
limitada su capacidad de actuación y el diseño de su política tributaria, en
el sentido que la falta de potestad legislativa de las Entidades Locales y, el
sometimiento del tributo al principio de legalidad, determina que sea la ley
estatal la que regule los aspectos esenciales del sistema tributario local
f) De hecho, los gobiernos locales no pueden ni reducir libremente sus servi-
cios ni tampoco aumentar sus recursos. Esta posición es compartida en las
políticas tributarias locales europeas dada la tendencia generalizada en la
que el Estado gestiona los impuestos progresivos y más elásticos a la infla-
ción, reservando a sus estructuras locales los que menos recursos aportan.
g) En cualquier caso, el principio de autonomía de las entidades locales (el
llamado self government), referido a los ingresos locales, entiende que éstas
entidades tienen plena capacidad para decidir el volumen y la estructura de
sus ingresos financieros, dado que el reconocimiento legislativo de potesta-
1
Se entiende por competencias impropias, aquellas que son prestadas por los municipios por
delegación de otra Administración Pública superior sin que exista una dotación económica
prevista para la satisfacción de esas necesidades, por lo que también pueden ser entendidas
como gastos de suplencia. Normalmente las cesiones de las competencias impropias son justi-
ficadas por el principio de subsidiariedad (Sosa Wagner, 2004).
des normativas locales sobre sus figuras impositivas, les permite el estable-
cimiento y la aplicación de los tipos de gravamen en su territorio así como
disponer los beneficios fiscales que aplicarán a sus vecinos.
h) Por último, la presión ciudadana por la respuesta a sus problemas es más
directa en el ámbito local que en cualquier otro nivel de gobierno (Subirats,
1996; Canales, 2013), debido básicamente a su cercanía a los problemas
sociales y a la necesidad de resolverlos (Olmeda, 2012: 181). El ámbito lo-
cal es el más próximo al ciudadano, por lo que las políticas públicas locales
actuarán en consonancia con el principio de subsidiariedad.
3. EL ESTUDIO DE CASO: LAS POLÍTICAS TRIBUTARIAS LOCALES

EN LA PROVINCIA DE ALICANTE
La Constitución Española de 1978 consagra expresamente para los munici-
pios, los principios de autonomía y suficiencia financiera (arts. 137 y 142), pero
sin los suficientes recursos, éstos no podrán hacer efectivos dichos principios. Por
otra parte, y conforme a nuestra Carta Magna, la Administración Local ha de
cumplir con objetividad los intereses generales conforme a los principios de efica-
cia, jerarquía, descentralización y desconcentración (art. 103.1).
Además, debemos de recordar que los principales ingresos con los que cuentan
los municipios son, junto con las transferencias, aquellos que se derivan de sus
propios recursos tributarios. Resultará por lo tanto fundamental para las Entida-
des Locales, el poder implementar una política tributaria que cumpliendo con los
requisitos de un sistema fiscal justo, garantice la recaudación suficiente al tiempo
que evite el fraude y la evasión fiscal.
El actual sistema de financiación local, se encuentra definido en el TRLHL,
aunque las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada ejercicio, como
así ha ocurrido, pueden modificar puntualmente algunos de sus elementos. Así,
los recursos de las Haciendas Locales provienen de los ingresos que generan sus
propios tributos, las transferencias que reciben del Estado y de las Comunidades
Autónomas, así como aquellos ingresos que no tienen un contenido tributario
propiamente dicho (véase Tabla 1).
Tabla 1. Los principales ingresos de los municipios
Ingresos de origen tributario Impuestos Obligatorios: IBI, IAE, IVTM

Potestativos: IIVTNU, ICIO
Tasas Recogida de basuras, extinción de incendios,
alcantarillado, suministro, etc.
Contribuciones Contribuciones como consecuencia de me-
Especiales joras realizadas por la Administración Local
e incremento del valor.
Transferencias Participación en los ingresos del Estado (PIE) y participación en
los ingresos de las Comunidades Autónomas (PICA)
Ingresos no tributarios Ingresos procedentes de su patrimonio de derecho privado
Precios públicos
Operaciones de crédito
Multas y sanciones en el ámbito de sus competencias
Subvenciones
Fuente: Elaboración propia a partir del RDL 2/2004 que regula la LHL (TRLHL).
Los ingresos de origen tributario pueden ser: los impuestos, las tasas y las contri-
buciones especiales. La Ley 58/2003, General Tributaria define a los impuestos como
los tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está constituido por
negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del con-
tribuyente (art. 2.c). Los cinco impuestos locales son: el Impuesto de Bienes Inmue-
bles (IBI), el Impuesto de Actividades Económicas (IAE), el Impuesto de Vehículos
de Tracción Mecánica (IVTM), el Impuesto de Incremento de Valor de los Terrenos
de Naturaleza Urbana (IIVTNU, lo que se conoce como Plusvalía) y, el Impuesto de
Construcciones y Obras (ICIO). Las tasas son las contribuciones económicas, que
realizan los usuarios de un servicio público (art.2.a). Estos ingresos tributarios, que no
son impuestos, se establecen unilateralmente por las Administraciones Públicas, pero
sólo se hacen exigibles en el caso que el ciudadano decida utilizar el servicio público
correspondiente, con objeto de recuperar total o parcialmente el coste financiero de
ese servicio. La propia ley especifica que servicios no podrán nunca ser grabados
como una tasa. Las contribuciones especiales, la conforman aquellos tributos cuyo
hecho imponible consiste en la obtención por su contribuyente de un beneficio o
de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras
públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos (art.2.b). En la ac-
tualidad, su exigencia por el Ayuntamiento es voluntaria y, precisa de un acuerdo de
imposición y la correspondiente Ordenanza Fiscal.
Los recursos que provienen de las transferencias engloban tanto la cesión de la
recaudación de los impuestos del Estado, la participación en los tributos estatales
(como el IRPF o el IVA) y la participación de los tributos propios de las Comuni-
dades Autónomas en la forma y cuantía que determinen las leyes de sus propios
Parlamentos.
Los ingresos no tributarios de los municipios son aquellos que proceden de la
explotación de su patrimonio y demás actividades de derecho privado, del pro-
ducto de las operaciones de crédito (endeudamiento), del producto de las multas
y sanciones que éstos puedan imponer en el ámbito de sus competencias, de las
subvenciones, y, por último, de los precios públicos (entendidos éstos como las
contraprestaciones por la realización de servicios o de actividades en régimen de
Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades en el
sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados. Éstos
al ser un recurso no tributario, deben llevar el IVA, mientras que las tasas, por
regla general, no lo incorporan).
Por otra parte, en España como es sabido hay 8.117 municipios, de los que
algo más del 97% (7.784) no superan los 20.000 habitantes2, frontera consi-
derada para que una Administración Pública tenga una mínima cobertura para
funcionar adecuadamente (Sosa Wagner, 2004). Así, este importante porcentaje
de municipios apenas tienen recursos y/o medios para implementar una política
tributaria dedicada a gestionar la compleja tarea de recaudación de sus tributos.
El caso de estudio de este capítulo, se centra en los municipios de la provincia
de Alicante, pues la institución provincial alicantina ha creado una agencia tribu-
taria ad hoc que sirve de modelo al resto de municipios y provincias españolas,
como caso de modernización administrativa que implementa una política tributa-
ria que no solo hace efectivas tres E´S (Economía, Eficiencia y Eficacia), sino que
también lo amplia a la Equidad, el Equilibrio (igualdad) y la Ética (solidaridad),
el Empoderamiento ciudadano y la Ecología administrativa.
Se quiere avanzar al lector que, la información vertida en este capítulo forma
parte de una investigación más profunda, que la autora ha realizado sobre la
gestión tributaria local en la provincia de Alicante, en la que han tenido un papel
relevante las entrevistas y el cuestionario planteado a los Ayuntamientos (tanto a
sus responsables políticos como a sus técnicos) sobre su grado de satisfacción con
la agencia que realiza la recaudación y la gestión de sus tributos y otros ingresos
de derecho público. Queda tan solo pues hacer partícipe a los anónimos colabo-
radores nuestro agradecimiento.
2
Dato obtenido del Instituto Nacional de Estadística de las cifras oficiales de población resul-
tantes de la revisión del Padrón municipal a 1 de enero de 2013 (www.ine.es; fecha de consulta:
30/04/2014). Además de forma contraria a lo que ocurre en los países de nuestro entorno, en
España existe una tendencia a crear nuevos municipios. Forma parte de la idiosincrasia del
mapa municipal español la resistencia a fusionar municipios debido al fuerte arraigo de la
cultura localista.
3.1. El problema de la tributación local en los municipios de Alicante. El

proceso de formación de la agenda
a) Una breve descripción de la problemática que afecta a las políticas tribu-
tarias locales
Las principales dificultades con las que se encuentran los municipios para cum-
plir con efectividad y justicia sus competencias tributarias son: el endémico in-
framunicipalismo español, la consiguiente infradotación de las Administraciones
Locales, la complejidad intrínseca del sistema tributario local y, el incremento de
las expectativas de la ciudadanía.
Este minifundismo local está unido a tres características, la fragmentación,
la heterogeneidad y la atomización. La provincia de Alicante añade una serie de
características sociodemográficas especiales al ser la cuarta más poblada del país
con el porcentaje más alto de población extranjera residente, con una fragmenta-
ción y atomización por debajo de la media española en sus 141 municipios, pero
con un fuerte componente de heterogeneidad (en cuanto a la distribución de la
población y sus peculiaridades, entre las que se destacan una inmigración relevan-
te con personas de más de 100 países).
La infradotación de las Administraciones Locales no solo está relacionada con
la dificultad de acceso a los recursos económicos y tecnológicos sino también a los
de personal profesionalizado.
La complejidad del sistema tributario local, obliga a las políticas públicas a
una constante revisión y actualización, para ajustarse a las modificaciones legales
y a las interpretaciones que los Tribunales puedan realizar. Además, las políticas
tributarias locales precisan de la cooperación interadministrativa con las instan-
cias con las que comparten los tributos locales. Así se debe hacer con la Dirección
General del Catastro para el IBI, con la Dirección General de Tráfico y el IVTM,
o con la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT) para todo lo
relacionado con los embargos. Evidentemente, parece complicado establecer coo-
peraciones interadministrativas con los pequeños municipios, por lo que la mejor
opción será la búsqueda de economías de escala.
b) Las soluciones que aporta el marco legislativo

Con objeto de orientar al lector sobre el entramado legislativo que afecta a las
políticas locales (véase Tabla 2), se ha procedido a un diseño sencillo del mismo,
que toma en consideración el marco general de las políticas tributarias, incluyen-
do evidentemente la Constitución Española, la Ley Orgánica de Estabilidad Pre-
supuestaria y Sostenibilidad Financiera que limita el recurso al endeudamiento,
y la Ley General Tributaria. En lo que respecta además al ámbito local, se ha de

considerar la recién aprobada Ley del Régimen Local así como el RDL por el que
se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
Por último, corresponde a cada municipio el desarrollo y la aplicación de dicho
sistema a través de sus Ordenanzas Fiscales.
Tabla 2. El marco legislativo básico de las políticas tributarias locales
Constitución Española (arts. 137 y 142).

L.O 4/2012, de 28 de septiembre, de Estabilidad Presupuestaria y Soste-
Ámbito General
nibilidad Financiera.
Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad
de la Administración Local (Títulos VIII y X). Antes LBRL.
Ámbito Local
RDL 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de
la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL).
Ámbito Específico Ordenanzas Fiscales.
Después de un largo periodo de centralismo político y administrativo, el indu-

dable logro constitucional que reconocía la autonomía financiera para los Entes
Locales, no debía quedar enturbiado por los inconvenientes prácticos que gene-
raba (Mira-Perceval, 2000). Por eso, el legislador adivinando las complicaciones
que la aplicación directa de las competencias tributarias podían tener sobre la
efectividad de este tipo de políticas públicas, vislumbró la posibilidad de la dele-
gación o la encomienda de la gestión y recaudación de los tributos locales en una
administración supramunicipal, ya sea la Diputación Provincial o, la Comunidad
Autónoma, en el caso que sea uniprovincial.
En este sentido, el art. 106.3 de la LBRL, contempla la delegación de las ac-
tividades de gestión, recaudación e inspección de los tributos locales y restantes
ingresos de derecho público en otras Administraciones Locales de ámbito supe-
rior, articulado también avalado por el TRLHL (art. 7). Ahora bien, y conforme
a las posibilidades que recoge el art. 85.2 de la LBRL, corresponderá a la Admi-
nistración delegada decidir cómo presta el servicio, bien directamente, creando un
organismo autónomo especializado para implementar la política tributaria, o ex-
ternalizando el servicio a través de empresa colaboradora (outsourcing). En este
último caso y conforme al art. 85.3 de la LBRL, la gestión ha de estar controlada
en última instancia por la Administración Pública, quedando pues las actuaciones
de gestión tributaria y recaudación de las empresas colaboradoras limitadas a
aquellas que no impliquen ejercicio de autoridad.
En definitiva, el poder tributario reside en los propios municipios, y éstos,

en virtud de lo dispuesto en su Pleno Municipal, podrán hacer efectivo ese
poder tributario a través de los procesos de decisión que se describen en la Ta-
bla 3. Así, tanto si los municipios deciden mantener sus propias competencias
en materia tributaria, como si optan por delegar las competencias en un una
Administración Pública supramunicipal, se abre un abanico de opciones: la
primera incluye que el servicio lo presta el/la Ayuntamiento/Diputación Pro-
vincial/Comunidad Autónoma uniprovincial con sus propios recursos (es lo
que se ha denominado el servicio tradicional burocrático), la segunda opción
contempla la posibilidad contratar a una empresa colaboradora externa para
realizar todas (modelo total) o solo algunas (modelo parcial) de las activida-
des relacionadas con las políticas tributarias, y la tercera posibilidad, consiste
en aprovechar las posibilidades que ofrece la descentralización funcional para
crear un organismo autónomo ad hoc, pudiéndose dar el modelo solidario
(en el que el organismo completa todo el proceso de la gestión tributaria) o el
modelo subsidiario(que no lo hace así y que puede precisar de la colaboración
de empresa externa).
En resumen, el marco legislativo relativo a las políticas tributarias permite
a los municipios: 1. Mantener y ejecutar ellos mismos las competencias cons-
titucionalmente reconocidas, o, 2. Delegar todas o solo algunas de sus compe-
tencias tributarias en una Administración Pública superior. Además cualquiera
de las dos opciones anteriores, permitirá: a. Prestar el servicio directamente,
b. Contratar a una empresa colaboradora, o c. Crear un organismo autóno-
mo especializado. Nótese en cualquier caso, que la legislación permite combi-
nar estas modalidades. De esta forma, el amplio panorama de prestación del
servicio de gestión y recaudación municipal quedaría, de forma esquemática,
plasmado en la Tabla 3.
Tabla 3. Las modalidades para la prestación del servicio de gestión tributaria local
a. Tradicional: Servicio público prestado directamente

b. Empresa colabora- Modelo total
dora M. parcial
1. Las competencias tributarias que
presta un Ayuntamiento c. Organismo Autóno- OAL
mo Local (OAL) Empresa M. total
colaboradora
M. parcial
a. Tradicional: Servicio público prestado directamente
b. Empresa colabora- M. total

dora M. parcial
2. Delegación de competencias a c. Organismo Autóno- OAP (Suma Gestión Tributaria
la institución provincial mo Provincial (OAP) Diputación Provincial de Ali-
cante)
Empresa M. total
colaboradora
M. parcial
3. Delegación a la Comunidad Se reproducen las variantes de los casos anteriores aña-
Autónoma (uniprovincial) diendo al modelo los tributos autonómicos
Fuente: Elaboración propia a partir de la LBRL.
c) Los factores que influyen en la decisión previa a la formulación e imple-

mentación de las políticas tributarias locales
La decisión de planificar quién y cómo se va a llevar a cabo la gestión que determi-
na las políticas tributarias locales, de acuerdo con los nuevos paradigmas emergentes
de la Administración Pública (Nueva Gestión Pública, Gobernanza y Nuevo Servicio
Público) ha de corresponder a un criterio amplio y transversal. Ante esta decisión, los
responsables locales deberían considerar los siguientes aspectos:
– El destinatario del servicio. En principio al ciudadano le debe resultar in-
diferente que le recaude personal del Ayuntamiento, de la Diputación o de
una empresa colaboradora. Pero al Ayuntamiento sí que le puede interesar
que la tarea de recaudación, que supone para el ciudadano una disminu-
ción de sus ingresos a veces no muy comprensible, la realice un organismo
ajeno. De esa forma el Ayuntamiento de cara a sus ciudadanos, sólo se hace
cargo de las potestades tributarias (por ejemplo, estableciendo beneficios a
las familias numerosas en el pago del IBI o a los minusválidos en el IVTM)
cediendo la gestión de sus ingresos públicos a otra organización distinta.
– El control de la actuación. El Ayuntamiento es el responsable de la polí-

tica y titular de los tributos, por lo que ha de ser partícipe en todo mo-
mento de la evolución de la actividad tributaria. Aunque se opte por el
sistema de delegación, el responsable final ha de estar permanentemente
informado de la evolución del proceso. La transparencia y de posibilidad
de disponer de una información actualizada, constante y precisa en todo
momento, son requisitos fundamentales a considerar por los gobiernos
locales.
– El análisis de la eficacia, eficiencia y equidad. El Ayuntamiento debe
elegir la opción que permita maximizar sus beneficios con el mínimo
coste posible, y que permita que los ciudadanos sean tratados por igual
conforme a sus circunstancias.
Consecuentemente, para determinar, a priori y objetivamente cuál es la me-
jor fórmula para prestar el servicio de gestión tributaria y recaudación, el
municipio debería analizar los siguientes factores: a) el ajuste al marco legal;
b) el tratamiento adecuado de la información conforme a baremos de accesi-
bilidad y confidencialidad para la ciudadanía; c) la capacitación y formación
específica de sus recursos humanos; d) la capacidad económica y financiera
de la agencia tributaria, e) los aspectos objetivos y subjetivos a valorar por el
contribuyente; f) el ámbito de la jurisdicción aplicable para los embargos; g)
la estabilidad del Ente Recaudador, y por último; g) la actitud de la Adminis-
tración General del Estado y de los Colegios Profesionales. En este sentido,
los elementos que influyen en la decisión política de cómo se gestionaran las
políticas tributarias se reflejan en la Tabla 4.
Tabla 4. La valoración de los factores que influyen en la formación de la agenda
Adaptación al marco legal – Pluralidad de figuras impositivas

– Permanente necesidad de actualización de
modificaciones legales
– Acceso a la información de censos y padrones
El análisis de la eficacia, eficiencia y equidad
– Ley 11/2007, de 12 de junio, de Acceso

Electrónico de los Ciudadanos a los Servi-
cios Públicos
El destinatario del servicio
El control de la actuación
Tratamiento de la información – Acceso a una BdD de contribuyentes

– Protección de la información
Recursos humanos Profesionalidad, especialización y flexibilidad
Capacidad económica finan- – Realizar inversiones tecnológicas
ciera – Cubrir desfases de tesorería
– Negociación para conseguir créditos
Relación con el contribuyente Que demanda facilidades para el pago de tribu-
tos y sencillez administrativa
Jurisdicción para embargos Se amplía mediante convenio con AEAT
Estabilidad del ente recaudador La percepción de continuidad y permanencia.
Relación con otras Administra- – DG Catastro
ciones Públicas – DG Tráfico
– Colegios profesionales: Notarios y Registra-
dores, en general
3.2. La formulación de las políticas tributarias locales

El coste de una política tributaria ineficiente así como la percepción generaliza-
da de inequidad, resulta altísimo para cualquier sistema democrático que se pre-
cie. Para evitar estas apreciaciones, la formulación de la política tributaria deberá
tener en cuenta las siguientes recomendaciones (OCDE, 2009):
a) Dar facilidades a los ciudadanos en el pago de sus tributos locales mediante
la concesión de aplazamientos y fraccionamientos.
Podría ser discutible si la recaudación realmente aumenta o disminuye con
este tipo de medidas, pero lo que sí que queda claro es que a los ciudadanos
se le facilita el cumplimento de sus obligaciones, percibiendo así una mayor
justicia y solidaridad tributaria. Incluso la política podría considerar la apli-
cación de bonificaciones fiscales a los contribuyentes que realizan el pago de
sus tributos de manera puntual, o incluso a los que se adelantan a los plazos
previstos.
b) Aplicar las nuevas tecnologías (TICs), tanto para mejorar la propia gestión
interna y el tratamiento de los datos que se manejan sobre contribuyente
sino también para ampliar los canales de relación con los ciudadanos (pago
vía telemática, descarga de impresos, información sobre trámites, resolver
los asuntos evitando desplazamientos, etc.).
c) Minimizar los desfases de tesorería. La recaudación de los impuestos y
las tasas municipales se realiza en unos periodos de tiempo muy concre-
tos, mientras que los municipios necesitan disponer de fondos durante
todo el ejercicio. Es por ello que resulta interesante que el diseño de esta
política pública valore que las agencias tributarias puedan actuar como
banca local, facilitando crédito sobre los ingresos previstos a partir de
los denominados “anticipos a la recaudación”. Esos anticipos tienen
como finalidad ayudar a la planificación económica de los municipios
durante todo el ejercicio.
d) Mejorar los niveles de recaudación sin dejar de lado que, los ciudadanos
precisan de unos servicios públicos de más calidad basados en la excelencia.
El Modelo de Calidad Total para la gestión tributaria, considera las siguien-
tes actuaciones: la excelencia en la atención a los ciudadanos (la reducción
de los tiempos de espera así como el feedback en las quejas y sugerencias,
son elementos centrales para su consecución), minimizar los desplazamien-
tos al ciudadano contribuyente (no solo a través de las oportunidades que
ofrecen las TIC’s sino también mediante la racionalización y simplificación
de trámites), la reducción de los plazos de resolución de los plazos admi-
nistrativos, las ya comentadas facilidades para el pago de tributos mediante
aplazamientos y fraccionamientos de la deuda, y la autoevaluación de la
organización como instrumentos de la mejora continua.
Siguiendo las anteriores recomendaciones, la Diputación Provincial de Alican-
te, que en el año 1993 tenía las competencias tributarias de 132 del total 141 mu-
nicipios, creó el organismo autónomo Suma Gestión Tributaria3 (Boletín Oficial
de la Provincia de Alicante, 1 de abril de 1993, núm. 75, que también recoge sus
primeros estatutos) para gestionar y recaudar los tributos municipales4.
La decisión de creación de un organismo autónomo se sometió a un criterio
de política pública de aporte de flexibilidad administrativa para hacer posibles las
recomendaciones expuestas. Es importante destacar que la institución provincial
alicantina, es junto con la de Barcelona, la primera en adoptar esta fórmula de
Administración instrumental para una agencia tributaria local, que tiene como
3
Aunque el nombre completo es Suma Gestión Tributaria de la Diputación Provincial de Ali-
cante, nos referiremos, en adelante, al organismo autónomo también como Suma Gestión
Tributaria, o simplemente Suma. El nombre Suma se escogió expresamente para simbolizar el
signo positivo que evoca términos de “es más”, “agregación” y lo contrario a restar.
4
La información del organismo está publicada en su página web, www.suma.es
hecho diferenciador precisamente ajustarse al modelo solidario, de forma que

no sólo sea de utilidad a los llamados municipios cautivos (aquellos que por su
pequeña dimensión apenas tienen medios para formular una política tributaria)
sino que resulta rentable también para los de mayor envergadura.
De esta manera, el modelo de agencia tributaria se retroalimenta permitiendo
así aplicar las economías de escala, que devienen de aunar sinergias en personal
profesionalizado y capacitado, en rentabilizar las inversiones en el software y
aplicativos informáticos, para establecer convenios interadministrativos con otras
Administraciones Públicas involucradas en el proceso de gestión tributaria, para
establecer relaciones y convenios con los colegios profesionales, para solicitar
convenios con las entidades financieras, para establecer fórmulas de cooperación
interadministrativa con otras agencias tributarias locales en otros municipios y
territorios que les permita optimizar sus inversiones, etc.
La iniciativa de la armonización de la política tributaria local para los munici-
pios alicantinos surge de la Diputación Provincial, y en particular, de quien fuera
su presidente durante el período 1991-1995, D. Antonio Mira-Perceval. Así, la
política se diseña y formula desde el propio nivel político, con el apoyo técnico,
jurídico y administrativo del resto de personal de la institución provincial, y por
supuesto, de los que iban a ser sus principales clientes o destinatarios, los Ayun-
tamientos.
Precisamente una de las particularidades que hace único y relevante este
caso en el panorama español es el consenso político. Este consenso político
es una de las claves del éxito y posterior consolidación de esta política, que
se formuló de tal forma que las ejecutivas y los presidentes de los dos prin-
cipales partidos en Alicante (Partido Socialista y Partido Popular) pactaran
llevar a cabo el modelo de Suma independientemente de quien gobernase.
Dicho acuerdo, se hace por lo demás extensible a los Ayuntamientos que han
delegado la gestión de competencias en el mismo sentido. Las negociaciones y
entendimiento se fundamentaron sobre unos principios pragmáticos, al tiem-
po que de confianza y generosidad por ambas partes. Y así este consenso ha
perdurado, con algunos altibajos que apenas se han hecho externamente visi-
bles, previendo que se mantenga en el futuro.
En cuanto a las resistencias a la formulación de esta política que desembocó en
la creación de Suma, cabe destacar que ni se mostraron muy institucionalizados
ni supusieron una fuerte rebeldía pues, por un lado, el modelo de delegación de
las competencias tributarias venía gestándose desde la creación del Servicio Pro-
vincial de Recaudación desde el año 1987 y, por otro, no se había producido el
suficiente lapso de tiempo para la negativa a la cesión de competencias, pues la
gestión tributaria municipal apenas se había consolidado en sus organizaciones.
Es más, el hecho que apareciera una entidad supramunicipal que gestionara los
tributos municipales, ofreciéndoles además adelantos mensuales a cambio de un

porcentaje de su recaudación final, fue visto como una tabla de salvación para
muchos pequeños y medianos municipios sin la logística necesaria ni la prepa-
ración para asumir la gestión de sus competencias en materia de hacienda local.
Esta circunstancia era muy bien conocida por los promotores y ejecutores de la
política tributaria.
En la actualidad, tanto el consenso político como la evaluación y la per-
cepción positiva que tienen los diferentes “clientes” de esta política, los Ayun-
tamientos y los ciudadanos, mantiene bajo mínimos la posible oposición. En
cualquier caso, el principal factor de resistencia al modelo proviene de las
organizaciones sindicales, pues por un lado, la propia fórmula del organismo
autónomo maximiza el personal laboral frente a los funcionarios, además que
puede darse la percepción por parte de los técnicos de recaudación de los
Ayuntamientos que peligra su empleo. En este sentido, Suma con una plantilla
media de 480 empleados en la actualidad consigue hacer, en este modelo de
economías de escala y sinergias operacionales, lo que al menos precisarían el
triple de efectivos por los Ayuntamientos, sin garantías de alcanzar sus altos
estándares. Por otra parte, también en algún momento del debate político
se ha utilizado demagógicamente que los Ayuntamientos perdían parte de su
poder político, no siendo esto correcto, pues la política lo que les aporta en
realidad es un instrumento que les permite hacer realidad ese poder tributario
(Mira-Perceval, 2013).
Recapitulando, como se puede observar en el Diagrama 1, los Ayuntamientos
pueden delegar sus facultades constitucionales de gestión, recaudación e inspec-
ción de sus tributos propios a favor de Entidades Locales de ámbito superior, en
este caso en la Diputación Provincial de Alicante (conforme a la autorización
general establecida en la LBRL y en lo dispuesto en el TRLHL). El procedimiento
para hacer efectiva esta delegación exige un doble acuerdo, el primero del Pleno
Municipal, y el segundo, del Pleno de la Corporación Provincial. La Diputación
ejecutará las políticas tributarias a través de su organismo autónomo Suma, que
se regirá por sus propios Estatutos y los Convenios y Acuerdos pactados con los
municipios.
Es importante recordar, en cualquier caso, que el poder tributario (que se con-
creta en el establecimiento de los tipos de gravamen y las bonificaciones de los tri-
butos) se mantiene en los municipios. La cesión de las competencias de la gestión
tributaria tiene sentido para obtar de mayor contenido ese poder.
Pleno de la Corporación Provincial. La Diputación ejecutará las políticas tributarias a
través de su organismo autónomo Suma, que se regirá por sus propios Estatutos y los
Convenios y Acuerdos pactados con los municipios. 191
Las políticas públicas tributarias
Diagrama 1. El proceso de formulación de las políticas tributarias locales en Alicante

Diagrama 1. El proceso de formulación de las políticas tributarias locales en
Alicante
Fuente:
Fuente: Elaboración
Elaboración propia
propia a partir
a partir del Manual
del Manual de acogida
de acogida de Sumade Suma (2008).
(2008).
Además, en la Tabla 5 se destacan los principales elementos a considerar en

Además, en la de
la formulación Tabla
estas5 políticas
se destacan los principales
tributarias, a saber:elementos a considerar
de quién surge en la
la iniciativa,
cuál es eldeinstrumento
formulación de tributarias,
estas políticas las políticas, a quién
a saber: van dirigidas
de quién surge la y, para finalizar,
iniciativa, cuál eslas
el
medidas que incluyen.
instrumento de las políticas, a quién van dirigidas y, para finalizar, las medidas que
incluyen.
Tabla 5. Los elementos de la formulación de las políticas tributarias locales

en los municipios de la provincia de Alicante
Iniciativa Diputación Provincial de Alicante (Presidencia)
Instrumento de gestión de la política Suma Gestión Tributaria
Destinatarios  Ayuntamientos (a quien realiza la gestión tributaria y
recaudación de sus tributos)
 Ciudadanía
Medidas que incluye  Gestión tributaria, inspección, recaudación voluntaria y
ejecutiva de tributos, sanciones y otros ingresos de
Derecho público (gestión tributaria integral).
 Accesibilidad a los aplazamientos y fraccionamiento de
pago a los ciudadanos
17
Tabla 5. Los elementos de la formulación de las políticas tributarias locales en los

municipios de la provincia de Alicante
Iniciativa Diputación Provincial de Alicante (Presidencia)

Instrumento de gestión de la política Suma Gestión Tributaria
Destinatarios � Ayuntamientos (a quien realiza la gestión
tributaria y recaudación de sus tributos)
� Ciudadanía
Medidas que incluye � Gestión tributaria, inspección, recaudación
voluntaria y ejecutiva de tributos, sancio-
nes y otros ingresos de Derecho público
(gestión tributaria integral).
� Accesibilidad a los aplazamientos y frac-
cionamiento de pago a los ciudadanos
� Incorporación de TIC´s
o A la organización
o Al exterior (ciudadanía)
� Anticipos a la recaudación
� Excelencia en la calidad
� Asistencia y consultoría a municipios y
otras agencias tributarias locales.
3.3. La implementación de las políticas tributarias locales

Tal y como se ha comentado en el apartado anterior, el desarrollo de las polí-
ticas tributarias locales tiene como instrumento de implementación el organismo
autónomo Suma Gestión Tributaria de la Diputación Provincial de Alicante y,
los destinatarios serán tanto los Ayuntamientos como los ciudadanos. En este
sentido, la exposición diferenciará los procesos de implementación en función de
a quién va dirigida la política.
a) En los municipios de la provincia de Alicante

En primer lugar, es importante tener en cuenta que todos los municipios de
la provincia de Alicante, con gobiernos de ideologías y de partidos políticos di-
versos, han delegado total o parcialmente la gestión y recaudación de algunos o
todos sus tributos en Suma.
La Tabla 6 muestra la evolución de las competencias tributarias cedidas a
Suma en los veinte años de pervivencia del modelo, siendo significativo que en el
año 2013, el Ayuntamiento de la capital (Alicante) confiara la gestión y recauda-
ción de sus tributos en la vía voluntaria, hecho bastante inusual en el panorama

general de delegación de competencias en nuestro país (dado que las capitales de
provincia son las más reacias a la cesión de estas competencias).
Tabla 6. La evolución de los Ayuntamientos que ceden la gestión de sus tributos a Suma
Año 1993 1995 2000 2005 2009 2013

Número de delegaciones 132 135 138 139 140 141
Fuente: Elaboración propia a partir de Memorias Suma (www.suma.es)
Esta circunstancia (la que todos los municipios confíen en Suma) tiene especial
importancia pues es una prueba fehaciente que se trata de una política solidaria
y no subsidiaria, a la que sólo se acogerían aquellos municipios incapaces de de-
sarrollarla por su cuenta, y máxime en una provincia como Alicante que cuenta
importantes núcleos poblacionales, en la que en total, están sujetos a tributación
municipal más de 1.800.000 unidades urbanas censadas, un parque automovilís-
tico de 1.200.000 vehículos y unas 164.000 actividades económicas.
La Tabla 7 muestra la comparación de la población en los municipios alican-
tinos con respecto al total en España. Se observa en este sentido, que el minifun-
dismo y la atomización municipal en la provincia alicantina son menos intensos,
lo que incorpora aún más valor al diseño integral y solidario de sus políticas
tributarias.
Tabla 7. La distribución de la población en los municipios alicantinos y españoles
Número de habitantes Número de municipios Porcentaje

Alicante/España Alicante/España Alicante/España
Menos de 5.000 81/6.799 58%/ 84%
Entre 5.000 y 20.000 34/915 24%/11%
Entre 20.000 y 50.000 18/257 13%/3%
Entre 50.000 y 100.000 5/83 3%/1%
Más de 100.000 3/63 2%/1%
Total habitantes Alicante/España: 1.945.642/47.129.783
Total Municipios Alicante/España:141/8.117
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del INE (Cifras oficiales de población resultantes de la revisión
del Padrón municipal a 1 de enero de 2013, Fecha de consulta: 05/05/2014).
Además de llegar a todos los municipios, las políticas tributarias locales que
gestiona Suma se desarrolla principalmente sobre los siguientes ejes:
– Diseño de una estratégica red de oficinas tributarias territoriales (44), ade-

más de la oficina central, las oficinas itinerantes o móviles (24) y la oficina
virtual con acceso electrónico.
– Disponer de una información muy precisa y correcta sobre los contribuyen-
tes (censos y padrones) que se consigue a partir del desarrollo de un potente
aplicativo informático propio y de los convenios con otras Administracio-
nes Públicas (como la DG del Catastro y la DG de Tráfico)
– Desarrollo de un portal web (Gestanet) que permite a los Ayuntamientos y
otras entidades que delegan su gestión tributaria (como Generalitat Valen-
ciana y comunidades de usuarios de agua) consultar el estado de la tramita-
ción de sus tributos como si lo estuvieran realizando directamente.
– Minimizar los costes de la gestión tributaria, que se mide por el porcentaje
medio correspondiente a la compensación económica global, sobre el total
de los ingresos generados para el Ayuntamiento. La evolución del coste me-
dio de la contraprestación económica por el servicio a los municipios des-
ciende cada año, siendo posible esta menor repercusión en sus costes gracias
a los incrementos en la recaudación.
– Anticipar periódicamente a lo largo del ejercicio la recaudación a los Ayun-
tamientos.
– Tratamiento equitativo e igual para todos los municipios con independen-
cia de su peso poblacional y capacidad administrativa.
b) Hacia la ciudadanía
La implementación de la política pública hacia los ciudadanos contribuyentes
se analizará a partir de su Carta de Servicios.
La Carta de Servicios de Suma, se concreta en los 12 compromisos con los
ciudadanos que hace llegar a través de los trípticos expuestos en todas las ofici-
nas en diferentes idiomas (inglés, francés y alemán) y, de forma virtual, a través
de su página Web. El grado de cumplimiento de los compromisos, a su vez, se
mide a través de una serie de indicadores objetivos y cuantificables. En resumen,
las líneas cardinales que contienen la implementación de las políticas tributarias
alicantinas para con sus ciudadanos, se muestra en la Tabla 8.
Tabla 8. El análisis de la carta de servicio de Suma: los 12 compromisos con los

ciudadanos
Los compromisos e indicadores

1 Tiempo de espera para la atención en las oficinas
La excelencia en la atención a inferior a 5 minutos
2 los ciudadanos Tiempo de respuesta de queja o sugerencia a tra-
vés de opina inferior a 10 días.
3 Tramites que se pueden llevar a cabo a través del
La minimización de los des- correo postal, teléfono o Internet.
4 plazamientos Tiempo de respuesta en la atención telefónica in-
ferior a 3 minutos (o se devuelve llamada).
5 Tiempo de resolución de recursos y solicitudes
La reducción de plazos de re- inferior a 20 días.
6 solución de los contenciosos Devolución de ingresos indebidos en menos de
10 días.
7 Ampliación de canales para hacer efectivo el
pago (Teléfono e Internet 24 horas los 7 días).
8 Contribuyentes adscritos al Plan de Pago Perso-
Las facilidades para el pago nalizado: además de los fraccionamientos y apla-
de tributos zamientos, el ciudadano puede planificar el pago
de sus deudas.
9 Contribuyentes aceptados para el aplazamiento y
el fraccionamiento de pago
10 Consumo de agua y electricidad por empleado
La responsabilidad con el me- Reciclaje de residuos plásticos.
11 dio ambiente en su actuación Consumo de papel y reciclaje del hardware in-
formático.
12 Visitas a la Web de Suma y a los 12 compromisos
La información a través de los
con los ciudadanos.
medios de comunicación del
Se elimina de la medida el número de dípticos
grado de cumplimiento de los
distribuidos, en coherencia con el compromiso
compromisos adquiridos
de sostenibilidad ambiental.
Fuente: Elaboración propia a partir de “12 compromisos con los ciudadanos”, Suma.
3.4. La evaluación de las políticas tributarias locales

Se entiende por evaluación de políticas públicas la aplicación sistemática
de una serie de procedimientos propios de las ciencias sociales que permiten
valorar el diseño, la implementación y la utilidad de los programas de in-
tervención, para obtener un conocimiento con base científica acerca de los
resultados realmente obtenidos por las políticas. Se trata, por lo tanto, de
un instrumento fundamental para que cualquier tipo de gobierno conozca
aquellos programas que han de ser financiados, reajustados o abandonados

(Fernández; 2011; Navarro: 2014).
Para este caso en particular, se ha aplicado un proceso de evaluación mixto
en el que se utiliza, por una parte el modelo de evaluación por objetivos y la
evaluación pluralista, que atiende ésta última a las opiniones de los actores
afectados mediante el uso de métodos cualitativos (Fernández, 2011: 516).
Conviene aclarar que el resultado de la evaluación por objetivos procede de
la propia organización, mientras que la evaluación a través de las encuestas
surge, por una parte, del cuestionario que la autora de este trabajo realizó a
los Ayuntamientos de la provincia y, del estudio realizado por una empresa
consultora independiente contratada por Suma para conocer la visión de los
ciudadanos (como usuarios de sus políticas).
En primer lugar, la evaluación tradicional por objetivos parte de éstos para
compararlos con los resultados obtenidos. El método empleado para nuestro
estudio es el análisis de la autoevaluación, pues es la propia organización
Suma, quien evalúa con periodicidad semestral todos sus departamentos y
unidades. Suma funciona con un sistema tipificado de objetivos basados en sus
planes estratégicos plurianuales. Los objetivos que se plantea la organización
son de tres tipos: los cuantitativos, enfocados a la medición de los diversos
aspectos de la actividad recaudatoria; los cualitativos, centrados en mejorar la
cantidad y calidad de los servicios a los Ayuntamientos y a los contribuyentes;
y los organizativos, basados en el análisis de los procesos internos y de intero-
peratibilidad para ganar eficacia.
La Tabla 9 muestra los resultados y la efectividad de la política tributaria
que implementa Suma, tomando como eje central los tipos de objetivos que se
medirán en base a una serie de indicadores que ella misma diseña.
Tabla 9. La autoevaluación por objetivos de Suma para el ejercicio 2013
Tipo de Objetivo Resultado

objetivo
Aumentar al menos las domiciliaciones en √ Conseguido se han alcanza-
50.000 recibos do casi 79.000
Gestionar al menos el 93 % de los padrones × Se alcanzó el 91,93%
puestos al cobro
Situar las sanciones de tráfico por encima √ Conseguido
del 85% de las denuncias
Superar el 35% de gestión ejecutiva sobre el × Se alcanzó el 30%
pendiente inicial más los cargos efectuados
Cuantitativos
durante el ejercicio
Gestionar 650.000 valores en ejecutiva × Se alcanzaron 641.168
Reducir en 1 punto porcentual los valores × No se alcanzó
pendientes de cobro con más de 3 años de
antigüedad
Gestionar el 100% de las liquidaciones de × Se alcanzó el 95%
ingreso directo pendientes a inicio del ejer-
cicio + las contraídas los 6 primeros meses
del año
Mantener el coste medio del Servicio de √ Se redujo hasta el 3,89
Suma para los Ayuntamientos por debajo del
4,15%
Ampliar competencias delegadas √ 37 nuevas delegaciones
Con los Aytos
Incrementar el catálogo de productos ofreci- √ Nuevo producto para la tra-

dos a los Ayuntamientos mitación de sanciones de
tráfico vinculadas a las Or-
denanzas Reguladoras de
Aparcamiento
Renovación de la norma UNE-ISO √ Superado
9001:2008
Cualitativos
Renovación de espacios de atención al pú- √ Superado

Con los contribuyentes
blico y nuevas oficinas

Mejorar el servicio telefónico de atención al √ Conseguido, se han incre-
contribuyente mentado los terminales y re-
cibido más llamadas.
Mantener por encima del 85% el porcentaje √ Se ha llegado al 87%
de llamadas telefónicas atendidas
Mantener en menos de 3 días el tiempo me- √ El plazo medio de respuesta
dio de respuesta de las consultas efectuadas es de 1,44 días
al servicio telemático Suma Responde
Ampliar a más municipios el servicio de au-

√ Se han incorporado 5 muni-
toliquidaciones para tributos de cobro perió-
cipios más
dico
En fase de prueba los datafonos
Mejorar las facilidades de pago por medios
de tipo pinpad como medio
telemáticos
de pago EMV
Integración total de los Gestores Administra-
tivos en el proceso de matriculación telemá- √ Conseguido al 100%
tica
Mantener e incrementar el nivel de colabora-
√ Conseguido
ción con otras Administraciones Públicas
Organizativos
Elaborar y ejecutar el plan de formación 2013 √ Realizado

Completar el desarrollo del V Convenio Co-
lectivo, especialmente a los que se refiere a × Parcialmente conseguido
los procesos de promoción interna
Colaborar con Universidades y otros centros
educativos para potenciar la integración la- √ Realizado:54 estudiantes en
boral de sus estudiantes mediante prácticas prácticas
formativas profesionales
Impulsar el desarrollo de la empresa pública
√ Realizado
Geonet de su propiedad
Optimizar la colaboración con el Ministerio √ Realizado: colaboración en
de Hacienda y Administraciones Públicas la campaña IRPF 2012
Aumentar las actuaciones de comprobación
√ Realizado: más de 2.300 ac-
e inspección para mejorar la tributación, am-
tuaciones
pliando estas actuaciones a las tasas.
Fuente: Elaboración propia a partir del apartado de objetivos anuales y su cumplimiento de la memoria Suma ´13.
Por otra parte, la evaluación de las políticas tributarias alicantinas por los
Ayuntamientos, tiene como principal fuente de información el cuestionario que la
autora de este texto, diseño y envió a todos los municipios de la provincia para
conocer su valoración de la política tributaria local implementada por Suma.
El cuestionario estructurado, abierto y que contiene 16 preguntas de respuesta
múltiple, fue respondido por distintos medios (presencial, por email o respuesta al
correo postal) y tuvo lugar entre marzo y septiembre de 2012.
A continuación en la Tabla 10, se exponen los principales resultados de los 67
testimonios que se implicaron en la evaluación. Así se han seleccionado tan solo
7 de las 16 preguntas, al considerarse las más relevantes para conocer el grado de
satisfacción con la gestión tributaria local realizada.
Tabla 10. La evaluación de las políticas tributarias locales de Suma por los municipios
Pregunta Resultado
1. Las competencias en materia de gestión tri-
butaria y recaudación que su Ayuntamiento
ha delegado en Suma, considera que son:
a) Las adecuadas
64% son las adecuadas
b) Se podrían delegar o encomendar más
26% aún se podrían encomendar más
gestión y competencias a Suma
10% son demasiadas pues las podría realizar
c) Demasiadas pues el Ayuntamiento por sí
el propio Ayuntamiento
mismo podría realizarlas sin problema
d) No sabe, pues la decisión de la delega-
ción obedece a un criterio que desco-
noce
2. ¿Cómo percibe las labores de gestión tribu-
taria que realiza Suma?
a) La realiza correctamente
b) La podría realizar el propio Ayunta-
65% las realiza correctamente
miento
6% las podría realizar el propio Ayuntamiento
c) Considera que es indiferente quien la
4% es indiferente
realice
25% prefiere que no sea el Ayuntamiento
d) Es preferible que el ciudadano perciba
que existe un organismo que gestione
los impuestos locales diferente de su
Ayuntamiento
3. ¿Cómo percibe la actividad de recauda-
ción que realiza Suma?
a) Suma consigue maximizar los niveles
de recaudación
b) Mi Ayuntamiento, por sí sólo, podría al-
81% es óptimo y se maximiza
canzar los mismos niveles de recauda-
8% lo podría hacer igual el Ayuntamiento
ción que Suma en la gestión voluntaria
11% se deberían mejorar
c) Los niveles de recaudación de Suma
son óptimos sólo para la recaudación
ejecutiva
d) Se podrían y deberían mejorar los nive-
les de recaudación de Suma
4. ¿Cuál es su opinión sobre el coste de la po-
lítica de Suma?
a) El coste es normalmente adecuado
b) Ajustado en la recaudación voluntaria y
90% los considera adecuado
muy caro en la recaudación ejecutiva
Sólo el 10% lo considera caro
c) Excesivamente gravoso en la recauda-
ción voluntaria y coherente con el tra-
bajo que conlleva en la ejecutiva
d) Siempre resulta muy caro
5. Sobre los anticipos a la recaudación, con-

sidera que:
a) Es una medida imprescindible para que
los Ayuntamientos puedan afrontar sus
gastos corrientes
98% instrumento imprescindible
b) Es un instrumento bien diseñado
2% no los necesita
c) Mi Ayuntamiento no precisa solicitar
anticipos a la recaudación
d) Los anticipos sobre la recaudación son
una buena medida aunque resultan
muy caros para los Ayuntamientos
6. Indique su percepción del Plan de Pago
Personalizado como medida anti crisis:
a) La medida es adecuada para inducir el
pago y mejora la recaudación 95% son adecuados
b) No afecta a la recaudación Apenas se han detectado problemas salvo los
c) El coste de gestión del servicio supera la de armonización contable.
recaudación
d) Considero que genera problemas a
nuestra contabilidad ¿Cuáles?
7. Valore la actividad de Suma Gestión Tribu-
taria de 1 a 10, siendo 1 el mínimo y 10 el 7,91
máximo.
Sobre el análisis general de la evaluación de las políticas públicas implementa-

da en los municipios alicantinos a partir de la anterior Tabla 10, se desea aclarar
que éstos básicamente consideran que la recaudación en vía voluntaria es fácil de
realizar, y que el procedimiento para su práctica no resulta, en absoluto, costoso.
En cualquier caso, y a pesar de esta convicción generalizada de los Ayuntamientos,
se desea advertir que, para conseguir que sus resultados se asemejen a los que se
obtienen por un organismo que aglutina las economías de escala, éstos deberían
actuar mediante una política de potenciación de las domiciliaciones bancarias,
pues son ellas las que facilitan la actividad. Además esto sin perjuicio de inten-
sificar las campañas informativas durante los periodos de cobro de tributos. Si
bien, entiendo que la mayoría de los municipios no disponen aún de los recursos
necesarios para hacer extensivas ninguna de éstas medidas. Mi conclusión perso-
nal es que a los técnicos de las Haciendas Locales, les resulta incómodo que sus
dirigentes políticos desarrollen políticas de cesión de su recaudación voluntaria,
pues desde un punto de vista completamente legítimo, perciben que su trabajo se
vacía de contenido y, más concretamente, pierden poder en su institución (proce-
sos centrífugos de poder).
Para finalizar, aunque mayoritariamente se percibe un elevado grado de satis-
facción con la política tributaria que desarrolla Suma, se ha identificado un grupo
que he denominado crítico mientras que el otro, resulta sesgadamente más favo-
rable. Sobre el grupo crítico, lo conforman los municipios medianos, pequeñas y

medianas ciudades entre 5.000 a 50.000 habitantes que suponen prácticamente el
50% del total provincial. El grupo menos censor está constituido por los munici-
pios pequeños y por las grandes ciudades que, muy recientemente, han transferido
también la recaudación en la vía voluntaria, por lo que intuitivamente se eviden-
cia la actitud positiva.
Se desea aclarar el lector que la política tributaria local que desarrolla Suma
no tiene un coste ni para la Diputación Provincial, ni para el usuario del servi-
cio, pues consigue autofinanciarse con el precio establecido por la realización de
sus propias actividades tanto para los Ayuntamientos como para otras Adminis-
traciones Públicas. Y nótese que en la pregunta 4 de la Tabla 10, el 90% de los
municipios considera que el precio de los servicios que presta Suma es adecuado.
Para clausurar este apartado dedicado a la evaluación, no se puede dejar al
margen la perspectiva de la ciudadanía, en el sentido que Suma puede ser conside-
rada como un ejemplo de política pública de modernización administrativa local
orientada hacia el ciudadano. La filosofía que subyace en esta política es la idea
de que promover la mejora en la eficacia en la gestión y en la recaudación local,
se contribuye a consolidar la democracia local. Por una parte, porque simplifica y
facilita el cumplimiento de los deberes cívicos del pago de tributos. Así lo corro-
boran el alto grado de satisfacción que trasladan los estudios demoscópicos sobre
los resultados de las visitas a las oficinas de Suma, el uso de medios no presen-
ciales y el Plan de Pago Personalizado, además del consustancial incremento en
todos los niveles cuantitativos. Mientras que por otra parte, porque en la medida
que se crea un sistema sofisticado de gestión tributaria que traslada la percepción
que sirve para otorgar mayor justicia y equidad en la distribución de las cargas
al tiempo que para luchar contra el fraude y evasión de los tributos, contribuye a
crear una cívica cultura tributaria.
Finalmente, las políticas tributarias locales en los municipios de la provincia
de Alicante, y en particular la de su instrumento de gestión Suma, puede ser vista
como permanente al tiempo que se percibe que de ella no se escapa nadie (es ri-
gurosa), lo cual transmite además la idea a la ciudadanía de la igualdad, justicia
y seguridad jurídica.
4. CONCLUSIONES: RECAPITULACIÓN Y REFLEXIONES FINALES

Este capítulo dedicado a las políticas tributarias locales desarrolla la singular
casuística de los municipios de la provincia de Alicante a través de su agencia
tributaria Suma Gestión Tributaria de la Diputación Provincial de Alicante. Este
modelo, que es pionero en España, está siendo adaptado por muchas otras pro-
vincias sin perjuicio que además permita establecer mecanismos de cooperación

interadministrativa con otras agencias tributarias municipales y provinciales en
una estrategia de benchmarking en la gestión pública.
Así pues, si no existieran las políticas tributarias que desarrolla Suma, en un
panorama social y/o económico tan intenso y extenso como el de la provincia de
Alicante, habría que inventar o acudir a otra política externa al municipio, para
mantener operativa tanto su autonomía financiera como la capacidad de los go-
biernos locales de generar sus propios ingresos a través de sus tributos (ya que la
eficiencia en la recaudación supera ampliamente la media estatal).
Por otra parte, a pesar de la natural resistencia y desconfianza de los ciuda-
danos a pagar impuestos, el desarrollo de esta política que afecta a los tributos
locales ha educado a los alicantinos en una especial cultura cívica tributaria, pues
identifican al instrumento de gestión Suma como un organismo amable que cum-
ple con un servicio público que les facilita cumplir con sus obligaciones ciudada-
nas de pagar los impuestos.
Para finalizar, no puedo cuento menos reflexionar sobre las consecuencias de
un aspecto que la actual crisis económica y financiera tiene sobre el caso que
hemos estudiado, pues junto con los devastadores efectos sobre la desigualdad
económica y social, se consolidan unos cambios en el mercado inmobiliario, y este
es el de los bancos como propietarios en alza de los inmuebles. Así, las políticas
tributarias actuales deben por un lado, evidentemente adaptarse a estos ciclos
económicos y además, ir incardinadas a que se fortalezca la gestión de omisiones
en los padrones, es decir las unidades urbanas que no tributan, para detectar y
evitar el fraude, potenciando al máximo la inspección.
Para finalizar y con objeto de sintetizar el contenido de este capítulo, el proceso
de las políticas tributarias locales de los municipios alicantinos se resume en la Ta-
bla 11. A pesar que la compartimentación del proceso de políticas públicas debe
ser tomada con precaución, pues todas estas fases suelen estar interrelacionadas,
nos ha resultado útil para proceder a una explicación ordenada y lógica. Así, en
la primera fase, se ha identificado el problema, procediendo a la descripción y a la
valoración de las soluciones aportadas desde el ámbito legal para los municipios.
La formulación, ha representado el marco en el que se han diseñado las políticas
tributarias, identificando al autor de la iniciativa, el instrumento, los destinatarios
y los principales contenidos. La implementación ha descrito cómo se ha llevado
a cabo la política atendiendo a los destinatarios de la misma, que son tanto los
Ayuntamientos como los ciudadanos. Por último, la evaluación ha medido las
reacciones a las políticas por los distintos actores involucrados y los juicios de
valor sobre las acciones emprendidas, que deben mostrar tanto los puntos fuertes
como los débiles (aquellos sobre los que se debe incidir para una mejor aplicación
en el futuro) de las políticas públicas tributarias locales. Pues la razón de ser de
estos programas públicos, no debe ser otro que la consecución de la Economía, la

Eficiencia, la Eficacia, la Equidad, el Equilibrio, la Ética, el Empoderamiento ciu-
dadano y la Ecología administrativa en las políticas públicas tributarias locales.
Tabla 11. El análisis de las políticas tributarias locales en los municipios de la provincia
de Alicante

Formación de la agenda – Los principios constitucionales: autonomía y suficiencia finan-
ciera
– Los obstáculos: inframunicipalismo, infradotación, complejidad
del sistema tributario local y una ciudadanía más exigente
– Las soluciones legales: LBRL y TRLHL
– La valoración de los aspectos a incluir en la formulación: el des-
tinatario del servicio, el control de la política y el análisis multi-
variable de la propuesta
Formulación – Iniciativa de la Diputación Provincial
– Instrumento: Suma Gestión Tributaria
– Destinatarios (Ayuntamientos y ciudadanos)
– Paquete de medidas destinadas al cumplimento de las 8 E´s
Implementación – Interna: Suma
Evaluación – Ayuntamientos
– Ciudadanos
Economía, Eficiencia, Eficacia, Equidad, Equilibrio, Ética, Empo-

deramiento ciudadano, Ecología administrativa
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Capítulo 9
Las políticas públicas de empleo.
El caso de la política de empleo en Coslada
Mª José García Solana

SUMARIO. 1. Introducción. 2. Las políticas públicas de empleo. 3. Estudio de caso: la política

de empleo en el Ayuntamiento de Coslada. 3.1. El problema del empleo en el municipio de
Coslada. El proceso de formación de la agenda. 3.2. La formulación de la política de empleo.
3.3. La implementación de la política de empleo. 3.4. La evaluación de la política de empleo.
4. Conclusiones: Recapitulación y Reflexiones finales. 5. Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
La crisis económica internacional ha repercutido claramente en las tasas de
paro, incluso en algunos países, como en España, se puede hablar de tasas de des-
empleo masivas. En este contexto, las políticas de empleo se convierten en un ele-
mento esencial para cualquier gobierno, en un intento de contrarrestar los efectos
causados por la crisis. El problema es que dada la situación económica que se está
atravesando, se está produciendo a su vez una reducción en el gasto público, y
esto tiene irremediablemente consecuencias en las políticas de empleo que se están
llevando a cabo, pese a ello es el único instrumento paliativo para el desempleo.
En este capítulo se analiza política de empleo del Ayuntamiento de Coslada en
el periodo 2000-2013. La elección de este objeto de estudio se justifica principal-
mente en la amplia y diversa gama de medidas a favor del empleo que ha desarro-
llado esta administración local, y que se articulan en el marco de una estrategia
integrada y coordinada a través de un servicio único.
En concreto, el capítulo se estructura en varios apartados. En el siguiente epígrafe,
se destacan algunos aspectos generales de las políticas públicas de empleo: su defini-
ción, su clasificación, su marco regulador y los actores político-administrativos que
tienen competencia sobre el empleo en España. A continuación, se profundiza en el
estudio del caso, la política de empleo en Coslada, utilizando como marco analítico
el ciclo de las políticas públicas, por lo que cada apartado se corresponde con una
fase de este modelo secuencial (identificación de la problemática y formación de la
agenda; formulación; implementación; y evaluación). Por último, se finaliza con un
206 Mª José García Solana
apartado de conclusiones en el que resumen los aspectos más sustantivos de la inves-

tigación y se realizan algunas reflexiones finales al respecto.
2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE EMPLEO1

En la actualidad, no existe una definición generalmente aceptada sobre qué son
y qué deben incluir las políticas de empleo. El término empleo tiene diversas acep-
ciones. En un sentido amplio significa, según el Diccionario de la Real Académica
de la Lengua, ocupación u oficio, sin mayores especificaciones. En un sentido más
restringido significa la acción o efecto de emplear. Así, por política de empleo se en-
tiende el conjunto de medidas dirigidas de manera directa a la creación o manteni-
miento de ocupación laboral desarrolladas por los poderes públicos, los sindicatos y
las asociaciones empresariales, fruto del cumplimiento del mandato constitucional
español. De acuerdo con el art. 1 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, la política
pública de empleo es “el conjunto de decisiones adoptadas por el Estado y las Co-
munidades Autónomas, establecidas de acuerdo con las directrices europeas, cuya
finalidad principal es el desarrollo de medidas tendentes a la consecución del pleno
empleo, la promoción de su calidad, la reducción de las situaciones de desempleo
y, en su caso, a la protección de estas últimas”. Por tanto, son las medidas que se
adoptan para lograr el equilibrio a corto, medio y largo plazo entre la oferta y de-
manda de trabajo, así como la protección de las situaciones de desempleo. Se trata
de crear las condiciones que hagan factible la oportunidad de empleo y el apoyo
público a cuantos viven en situaciones de desventaja en este sentido.
Sin embargo, otros autores consideran que las políticas de empleo deben estar
dirigidas a “suplir los fallos del mercado y a paliar ciertas situaciones de desigualdad
social asociadas a su funcionamiento” (Sáez, 1997: 309). Definición ésta bastante am-
plia pero que intenta abarcar dos pretensiones originarias de la intervención pública
en el mercado de trabajo: la eficiencia y la equidad. La primera responde a esa necesi-
dad de corregir o actuar sobre aquellos fallos del mercado, desajustes internos, y que
aproximan esas intervenciones al espacio de la política económica, cuando se trata
de mejorar la competitividad del sistema productivo; y la segunda, se encuentra en
la equidad, que debe ser perseguida por una intervención pública que se considere
garante de la igualdad social y que vele por una redistribución justa de la renta,
lo que se aproxima en cierto modo a cuestiones relativas al espacio de la política
social (Santos, Montablá y Moldes, 2004: 175-176).
1
La autora agradece la colaboración de la Doctora Gema Sánchez Medero en la elaboración de
este epígrafe, así como en las Tablas 1 a 4 del apartado siguiente.
Las políticas públicas de empleo 207
En cuanto a la clasificación de las políticas de empleo se acepta la distinción

sugerida por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE)
entre políticas pasivas y activas de empleo. Aunque algunos autores (Sáez, 1997)
añaden a estas dos categoría una tercera, las políticas de regulación laboral, que
están dirigidas a ordenar el funcionamiento del mercado de trabajo y el uso que se
hace de la mano de obra contratada en las empresas, y es decir, son medidas que
vienen a modificar la legislación laboral para incentivar el empleo. En los últimos
años estas medidas reguladoras han estado enfocadas básicamente en dotar de
una mayor flexibilidad al mercado laboral.
Las políticas pasivas de empleo tienen un carácter compensador frente a los
efectos que los cambios operados en el mercado de trabajo tienen sobre las per-
sonas, es decir, medidas que tienen como objetivo responder a las situaciones de
carencia de los desempleados, asegurándoles un cierto nivel de ingresos mediante
una protección por desempleo. En efecto, la protección por desempleo propor-
ciona a las personas un colchón para amortiguar coyunturalmente los problemas
económicos derivados de la pérdida de ingresos salariales. Sin embargo, se trata
de una tutela incompleta en cuanto a que sólo asegura rentas mínimas y atiende a
desempleados de forma temporal, además se encuentra supeditada a la existencia
de una cotización mínima del demandante. No obstante, estas prestaciones son
complementadas por la atención asistencial, que consiste en una ayuda económi-
ca que se concede de acuerdo con la situación real de necesidad del desempleado,
que no tiene acceso al ámbito contributivo o que ya hayan agotado éste.
La importancia de estas políticas ha ido cambiando a lo largo del tiempo y
según las circunstancias económicas. Así, por ejemplo, cuando la intensidad del
paro es baja estas medidas de protección al desempleo resultan ser casi suficientes,
cosa que no ocurre igual cuando los niveles de desempleo son altos. Además, en
este último caso, las políticas pasivas absorben un volumen de recursos económi-
cos cada vez mayor, sin que ello contribuya a reducir el problema del paro, ya que
simplemente se limita a paliar temporalmente las consecuencias más negativas, y
por tanto, adquieren ciertos tintes de ineficacia.
En cuanto a las políticas activas de empleo hacen referencia a una serie de
medidas que tratan de mejorar la empleabilidad del desempleado. En este sentido,
las políticas activas de empleo son el conjunto de programas que fomentan la
creación de puestos de trabajo allí donde la demanda es insuficiente para que haya
pleno empleo (Alujas, 2003: 17). Las políticas activas serán por tanto todas aque-
llas actuaciones públicas que pretenden la inserción laboral o el mantenimiento
del empleo como principal objetivo, fomentando la creación de puestos de trabajo
—por cuenta propia o ajena—, buscando la adecuación de la mano de obra a las
necesidades de las empresas básicamente a través de la formación, e impulsando
el ajuste entre la oferta y la demanda de trabajo a través de la orientación y la
facilitación de información respecto del mercado de trabajo mediante los servicios
de empleo —o las entidades colaboradoras de los mismos (Ruiz, 2004). Con lo

cual se podría decir que las políticas activas de empleo descansan sobre tres ejes
básicos: orientación, empleo y formación (Ruesga, 2002; Sáez, 1997). En base a
los mismos, las políticas activas han logrado un papel nuclear en el fomento de
empleo, tal es así que han adquirido relevancia en los criterios impulsados por la
UE para dinamizar el empleo desde la cumbre de Luxemburgo en 1998, y espe-
cialmente desde la de Lisboa (Lope, 2013). Sin embargo, al igual que en el caso
anterior, las políticas activas fueron diseñadas en épocas de pleno empleo, y tam-
poco responde como nos gustarían ante los problemas que plantea una situación
de paro elevado, pero pese a ello si ayudan a contrarrestarlo.
Una vez dicho esto, habría que señalar quienes son los actores político-admi-
nistrativos que tienen competencia sobre el empleo en nuestro país. En España,
la Constitución (CE) contempla que la legislación laboral básica como competen-
cia exclusiva del Estado, permitiendo su ejecución a las Comunidades Autónomas
(CCAA) (art. 149.1.7). Sin embargo, el margen de actuación de éstas respecto a las
políticas de empleo es más amplio, ya que el art. 148.1.13 CE ofrece a las CCAA la
facultad de autoatribuirse, por medio de sus Estatutos de Autonomía, competencias
sobre el “fomento de desarrollo económico de la Comunidad Autónoma, dentro de
los objetivos marcados en la política económica nacional”. Precepto este que facul-
ta a todas las CCAA a impulsar acciones de fomento dirigidas a incrementar el em-
pleo en sus respectivos territorios de muy diversa índole: subvenciones específicas
para la contratación de desempleados, programas de capacitación y formación; etc.
Así, atendiéndonos a la Constitución Española los dos únicos actores que tie-
nen competencia en materia de empleo son el Estado y las CCAA. Por tanto, las
entidades locales no tienen atribuida ninguna competencia en materia de em-
pleo. Sin embargo, tanto el empleo como la promoción económica son asuntos
que afectan directamente a los intereses propios del ámbito local, por lo que, de
acuerdo, con lo establecido en el art. 2 Ley de Bases de Régimen Local (LBRL), la
legislación del Estado y de las CCAA debería atribuirles competencias, de confor-
midad con los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión
administrativa de los ciudadanos (Nieto, 2012: 136). En este sentido, la Ley de
Empleo, 56/2003, de 16 de diciembre, incorporó una novedad al reconocer en su
art. 4 que “las políticas de empleo en su diseño y modelo de gestión deberán tener
en cuenta su dimensión local para ajustarlas a las necesidades del territorio, de
manera que favorezcan y apoyen iniciativas de generación de empleo en el ámbi-
to local”. Asimismo, la Estrategia Española de Empleo recientemente aprobada
recuerda que “el enfoque local es un marco idóneo para la detección y aprove-
chamiento de las nuevas posibilidades productivas no explotadas todavía, por lo
que resulta imprescindible impulsar y gestionar en él actuaciones que tengan por
objeto la creación de empleo y la actividad empresarial”.
A ello, hay que sumarle el respaldo a este modelo desde las instancias euro-
peas, en tanto que los principios de subsidiariedad y gobernanza del Tratado
de la Unión Europea, promueven la adopción de decisiones políticas en aque-
llos niveles de la administración en los que exista una mayor proximidad y un
más fácil acceso por parte de la ciudadanía. La Comisión Europea, en 1999,
en la directriz núm.12 establecía “la función y responsabilidad de los actores
locales en su ámbito territorial por lo que respecta a la creación de empleos y
el mantenimiento de las condiciones y estructuras favorables precisa un mayor
reconocimiento y apoyo”. Pero sin duda, es el Consejo Europeo de Lisboa de
2000, donde se defiende la necesidad de llevar a cabo las políticas activas de
empleo a escala local. De esta manera, se ha comenzado a reconocer el papel
de las entidades locales en la gestión y ejecución de las políticas de empleo.
Así, cada territorio ha ido conformando sus propias estructuras y ejecuta sus
programas y acciones de acuerdo a sus propias limitaciones presupuestarias y
su capacidad para negociar con los niveles de gobierno superiores.
Por otra parte, la Unión Europea tampoco tiene competencias en materia
de empleo. Sin embargo, los Estados miembros de la Unión están obligados
a coordinar sus políticas de empleo según las modalidades establecidas en el
propio Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, lo que significa que es
la Unión quien fija las directrices sobre las que habrán de basarse los Estados
a la hora de regular las políticas de empleo que se adoptarán a nivel nacio-
nal. En este sentido, el Tratado de Ámsterdam (1987) constituye el punto de
partida de la actual política europea de empleo, ya que sobre esta base se ha
construido la “Estrategia Europea de Empleo”, también llamada “Estrategia
de Lisboa”.
3. ESTUDIO DE CASO: LA POLÍTICA DE EMPLEO EN EL

AYUNTAMIENTO DE COSLADA
Este apartado tiene como cometido profundizar en una política pública de
empleo, la política de empleo del Ayuntamiento de Coslada.
Para comenzar con la investigación, a continuación se realiza una breve
descripción del municipio en el que se origina la política, así como de aquellos
elementos más significativos del contexto, ya que la realización de un mapa
socioeconómico y demográfico detallado sobrepasaría con creces el contenido
de este capítulo.
El municipio de Coslada se sitúa al este de la Comunidad de Madrid (en ade-
lante CM) y, al igual que otros municipios, durante la creación de los primeros
gobiernos locales experimentó un crecimiento poblacional espectacular2. Por

ello, la población se incrementó de manera notable en un periodo de diez y
veinte años, llegando a alcanzar 65.000 y 83.000 habitantes, lo que supuso la
necesidad de atraer recursos y servicios que permitieran dar cobertura a las
peticiones básicas de los ciudadanos y mantener el desarrollo de la ciudad. En
el periodo de este estudio de caso (2000-2013), la población sigue aumentan-
do, aunque a un menor ritmo si se compara con años anteriores, así se pasó de
78.774 habitantes (39.459 hombres y 39.315 mujeres) en 2001 a 91.425 en
2013 (45.705 hombres y 45.720 mujeres), lo que ha conducido a la creación
de nuevos barrios. En estos últimos años, Coslada se ha caracterizado por ser
un municipio de acogida para buena parte de la población extranjera que se
ha ubicado en la CM.
En lo que respecta a las cifras de desempleo, según los datos que arroja la Tabla
1, se ha experimentado un crecimiento constante de desempleados cuya cifra ma-
yor se alcanzó en 2013. Como es habitual en las cifras de desempleo, las mujeres
del municipio representan los datos de paro más relevantes.
Tabla 1. Cifras de paro en el municipio de Coslada
Año Sexo 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Parados H 1.095 1.104 1.220 2.243 2.620 2.568 2.791 3.159 2.734
españoles M 1.915 2.343 2.080 2.978 3.304 3.128 3.311 3.621 3.479
Parados H 97 159 361 948 1.149 1.086 1.038 999 1.073
extranjeros M 87 124 135 354 443 453 400 405 556
Fuente: Estadística de Empleo. Servicio Público de Empleo Estatal. Ministerio de Empleo y Seguridad Social.
Como se puede observar en la Tabla 2, el sector servicios es el más afectado

por el desempleo. El municipio de Coslada cuenta con un importante volumen de
empresas de servicios, tanto directos como servicios a empresas, por lo que este
sector logístico es clave y estratégico en la zona, ya que se ubica en el Puerto Seco
de la CM.
2
A finales de los años setenta y durante los años ochenta del siglo pasado.
Tabla 2. Parados según sector económico en el municipio de Coslada
Sector Sexo 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Construcción Hombres 1.064 1.096 1.002 1.044 1.039 951
Mujeres 141 142 134 136 121 105
Total 1.205 1.238 1.136 1.180 1.160 1.056
Industria Hombres 298 297 248 319 374 322
Mujeres 285 268 213 220 220 235
Total 583 565 461 539 594 557
Agricultura Hombres 12 15 20 30 25 25
Mujeres 16 10 14 19 17 12
Total 28 25 34 49 42 37
Servicios Hombres 1.755 2.289 2.344 2.316 2.590 2.364
Mujeres 2.579 2.957 3.126 3.156 3.492 3.474
Total 4.334 5.246 5.470 5.472 6.082 5.838
Sin sector Hombres 62 72 64 120 130 145
Mujeres 131 130 130 180 176 209
Total 193 202 194 300 306 354
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal. Ministerio de Empleo y Seguridad Social.
Los datos del paro cobran además mayor relevancia cuando la evolución de
la contratación se ha reducido en más de la mitad y el 80% de los contratos son
temporales, como se refleja en el Tabla 3.
Tabla 3. Evolución en la contratación según tipo de contrato en Coslada
Contratos 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Temporales 32.258 29.557 28.712 21.355 15.247 17.457 17.139 13.896 11.768
Indefinidos 3.577 4.242 5.179 4.174 2.360 2.218 2.297 2.421 1.922
Total 35.835 33.799 33.891 25.529 17.607 19.675 19.436 16.317 13.690
Fuente: Estadística de Contratos Registrados. Servicio Público de Empleo Estatal. Ministerio de Empleo y Segu-
ridad Social.
Otro dato a tener en consideración es que el empleo en el municipio lo generan

las empresas pequeñas; es decir, las empresas que no cuenta con más de 9 traba-
jadores, seguidas de las empresas que tienen entre 10 y 49 trabajadores (micro-
pymes y pymes). Lo que relega la labor de las grandes empresas a un papel casi
testimonial (véase Tabla 4).
Tabla 4. Evolución en el tamaño de las empresas de Coslada según núm. de

trabajadores
Tamaño de la empresa 2006 2007 2008 2009 2010 2011

<3 trabajadores 7.697 9.854 10.129 9.109 8.133 7.874
3-9 trabajadores 976 953 949 865 830 840
10-49 trabajadores 418 436 433 423 409 396
50-99 trabajadores 80 78 67 62 61 55
100-249 trabajadores 36 32 34 27 19 24
250-más trabajadores 11 13 11 11 11 9
Fuente: Instituto de Estadística de la CM.
Teniendo en cuenta los datos anteriores y la complejidad de la política de em-

pleo desplegada en el municipio de Coslada, sobre todo cuando se analiza un pe-
riodo amplio (cuatro legislaturas, desde el año 2000 hasta el 2013), varias son las
razones que justifican la selección del estudio de caso, entre ellas, las siguientes:
– En primer lugar, la importante evolución de los gobiernos y administracio-
nes locales en las últimas décadas. En concreto, las Concejalías vinculadas
al empleo y la promoción económica han sido las que han experimentado
un mayor desarrollo. La centralidad vivida ha sido motivada por el perfil
de la política multinivel e intergubernamental desarrollada desde los diver-
sos ámbitos de gobierno, en especial por dos motivos. Por un lado, por el
papel que atribuye la Unión Europea desde el Consejo de Lisboa al ámbito
más próximo al ciudadano (el municipio), con la asignación paralela de
fondos a la política local que trabaja en el territorio. Este periodo además
nos permitirá caminar por varias fases de los programas e iniciativas euro-
peas implantadas en el municipio de Coslada. Por otro lado, el proceso de
descentralización informal a nivel municipal, canalizado por medio de con-
venios, subvenciones, etc., ha colocado a los municipios en un lugar central
en la ejecución de las políticas de empleo y promoción económica. Aunque
también en un lugar problemático ya que, a pesar de asumir un papel activo
en el desarrollo de estas políticas, no se ha visto continuado con un recono-
cimiento competencial y económico.
– En segundo lugar, la posibilidad de abordar la actividad de varios equipos
de gobierno, que han participado en el desarrollo de la Concejalía, ayuda-
rá a valorar los cambios sustantivos en la política local de empleo. Como
muestra la Tabla 5, tanto IU, PSOE y PP han sido titulares de la Concejalía
en las legislaturas analizadas. Los cambios de relevo brindan la posibilidad
de conocer los límites que establece la estructura institucional, formal e in-
formal, y el margen de maniobra que ha asumido cada equipo de gobierno
y grupo técnico-administrativo en cada fase.
Tabla 5. Gobiernos locales y titulares de la Concejalía 2000-2015
Periodo de Equipo de Titular Nombre de la Concejalía

Gobierno Gobierno de la
Concejalía
1999-2003 PSOE-IU IU Concejalía de Desarrollo Económico y Empleo
2003-2007 PP-PIC PP Concejalía de Desarrollo Económico y Empleo
2007-2011 PSOE PSOE Concejalía de Desarrollo Económico, Empleo y Co-
mercio
Concejalía de Desarrollo Económico, Empleo, Co-
mercio y Transporte
2011-2015 PP PP Concejalía de Desarrollo Económico, Empleo, Mu-
jer, Comercio y Turismo
– En tercer lugar, el municipio de Coslada representa una entidad local cuyos

programas, recursos y redes relacionadas con la política de empleo han sido
un referente dentro y fuera de la CM, debido a su volumen, variedad, impacto
y amplitud. De este modo, el estudio de esta política de empleo municipal per-
mitirá tener una amplia visión de cuáles han sido las líneas clave abordadas
desde lo local para afrontar el problema del desempleo.
Por otro lado, aunque el periodo analizado es complejo nos va a introducir
en la evolución del problema planteado y su articulación a través de las
fases del ciclo de políticas públicas durante varias legislaturas. Con ello, se
pretende conocer cómo se articula la política y cómo se va encadenando
en el transcurso de los años, a partir del desarrollo de programas, actores,
y escenarios de actuación, que sin duda van a influir en la tipología de la
política pública que se desarrolle. Además, la posibilidad de llegar hasta los
últimos años de esta política de empleo local ofrecerá una clara fotografía
del momento actual por el que transitan numerosas Áreas, Agencias y Con-
cejalías en los gobiernos y administraciones locales.
– La cuarta razón, que justifica el estudio de caso, viene dada porque a partir
del año 2000 cobra entidad y desarrollo completo el Servicio Integral de
Recursos para el Empleo y Desarrollo (SIRED), dando una nueva dimen-
sión a la política de empleo municipal, como se verá posteriormente.
– La quinta cuestión se relaciona con los documentos de estudio. A partir
del año 2000 existen memorias escritas y articuladas en las que se recogen
todas las actuaciones desarrolladas por la Concejalía, lo que facilita el abor-
daje del objeto de estudio, así como, el análisis de su evolución.
La metodología llevada a cabo en este capítulo se ha centrado en la revisión
de las Memorias de actividad de la Concejalía desde 2000 hasta 2010, ya que las
Memorias de los años 2011, 2012 y 2013 se encuentran en proceso de elabora-
ción3. Además, se han revisado las actas del Pleno de los años 2011, 2012, 2013
y 2014 con el fin de aportar luz al último periodo, se ha obtenido información de
la Concejalía en la página web municipal y se han realizado entrevistas a técnicos
del área. Finalmente, se revisaron los programas electorales de los partidos políti-
cos que ocuparon, en algún momento, la Concejalía durante el periodo analizado.
Por cuestiones de espacio y tiempo, es imposible analizar con el máximo deta-
lle las características de cada uno de los programas y actuaciones con sus vértices.
Por ello, el análisis se focalizará en conocer las tendencias, las estrategias y la
evolución de las cuestiones clave que determinan la política pública, así como en
identificar los elementos que inducen a su cambio, evolución o terminación.
3.1. El problema del empleo en el municipio de Coslada. El proceso de

Antes de comenzar el análisis del problema del empleo en el municipio de Coslada
y la formación de la agenda, es importante señalar que la política de empleo ha movi-
lizado un importante número de actores, cada uno con una interpretación y solución
parcial al problema4. En este contexto, son los actores públicos los que ocupan un
lugar central y prioritario en la interpretación final de las cuestiones que integran el
problema del paro y quienes articulan la mayoría de las soluciones. En este sentido, la
política pública “incorpora el conjunto de actividades normativas y administrativas
que tratan de mejorar o solventar problemas reales. La mayoría de las nuevas leyes
o normativas sólo producen efectos cuando los actores políticos, administrativos y
sociales, encuadrados en diferentes marcos institucionales y mediante diferentes estra-
tegias de interacción, toman la decisión correspondiente. Los efectos deseados depen-
derán pues de un conjunto de decisiones complejas que se encadenan desde el centro
a la periferia” (Subirats et al., 2008: 39).
Las cuestiones vinculadas al problema del empleo (desempleo, falta de for-
mación, tejido poco productivo, empresarios poco cualificados) colocan al poder
político local ante la necesidad de resolver problemas colectivos, que impactan en
otros ámbitos de la convivencia y características del municipio.
3
En este sentido, agradecemos que la Concejalía nos diera todas las facilidades para acceder a
sus memorias y utilizar sus espacios. Además del tiempo dedicado por su personal, especial-
mente la responsable y técnicos de la Concejalía.
4
En los últimos años asistimos a un volumen importante de informes de análisis del mercado labo-
ral por parte de Agencias de Colocación —sobre todo ETT como Adecco y Randstad— que han
cooptado buena parte de recursos y atraen a un volumen cada vez mayor de demandantes. Cabe
plantearse qué capacidad de influencia han tenido estas Agencias sobre las políticas de empleo y
el diseño actual del modelo, si bien es una cuestión que excede el ámbito de este estudio.
A continuación, se diferencian dos epígrafes, uno analiza los antecedentes del

problema, hasta su introducción en la agenda, y otro su evolución.
a) El problema del empleo: antecedentes del problema del empleo y su intro-
ducción en la agenda.
En el año 2000, momento en el que se inicia este estudio, el problema del des-
empleo ya se había introducido en la agenda y se había convertido en una política
municipal, que contaba además con una estructura organizativa específica, junto
con personal y recursos propios.
En este sentido, se debe acudir a los primeros años de los gobiernos demo-
cráticos municipales cuando municipios como Coslada comenzaron a pros-
perar, fruto de un primer crecimiento urbano. Eran ciudades dormitorio, con
muy escasos recursos y servicios, por lo que la “movilización e iniciativa ciu-
dadana” (Subirats et al., 2008: 142), articulada a través de las asociaciones
de vecinos, ejercía una importante presión en la esfera gubernamental, al ser
capaz de movilizar a la población. Los primeros gobiernos locales (primero
PCE y posteriormente IU) se mostraron sensibles a las demandas ciudadanas,
muestra de ello es que muchos de los dirigentes vecinales formarán parte del
gobierno municipal.
La incorporación de este problema social a la agenda local se percibió, además,
como una oportunidad para desarrollar programas y acciones que diesen servicio
a los ciudadanos.
b) Evolución del problema del empleo en el desarrollo de la política local de
empleo, causas y factores que mantienen su relevancia.
Para poder entender cuál ha sido la evolución del problema del desempleo
en Coslada es imprescindible tener en cuenta el marco competencial en el que
se ubica esta política pública. Al encontrarnos ante una política multinivel, en
la que cada esfera de gobierno ocupa y comparte roles en el despliegue de la
política, cabe plantearse cómo influye esta dimensión en la delimitación del
perímetro del problema a nivel local. Es evidente que la planificación y el de-
sarrollo normativo han configurado la definición del problema del desempleo
y su evolución en la agenda pública, muestra de ello son los análisis intro-
ductorios que se realizan del mercado de trabajo en los Planes Anuales de la
Política de Empleo5. Igualmente, dichos instrumentos político-normativos han
5
Durante varios años las características socioeconómicas del mercado de trabajo (tipo de
contratos, tipo de empresas, sectores productivos) y el perfil de la población desempleada
(edades, tipo de estudios, cualificación) han dado justificación al problema del paro, si
bien, en los últimos años hemos apreciado un nuevo factor a tener en cuenta como son
los desajustes o falta de eficiencia del modelo de servicio público existente. En este sentido
ya recogen algunos Planes, como el del 2012, objetivos como “Acentuar la colaboración
determinado los colectivos que configuran el público-objetivo, cuyo compor-

tamiento puede ser causa del problema, y a quienes se da respuesta desde la
política pública articulando medidas. En nuestro contexto geográfico, tanto la
Unión Europea, el Estado y la CM juegan un papel clave en la construcción de
las causas del problema y en los instrumentos de intervención que se articulan
a nivel municipal.
Centrándonos en nuestro ámbito de análisis, desde la Concejalía de Empleo
no se proporciona una definición amplia, propia y clara del problema del des-
empleo. Se asumen las interpretaciones desarrolladas desde otros niveles de
gobierno y se perfilan, sobre esa base, las características propias del mercado
de trabajo y económico del municipio. Es en esta delimitación y concreción
donde se aporta un elemento diferenciador, a partir de la elaboración de estu-
dios y diagnósticos del mercado laboral y del tejido productivo local. Además,
la Concejalía plantea dos propuestas complementarias sobre la cuestión del
problema del paro. La primera de ellas señala como causa del problema tanto
a los desempleados como al tejido empresarial, siguiendo las líneas generales
de la política estatal y regional. La segunda alternativa no plantea únicamente
el desempleo como un problema social, sino que lo presenta como una opor-
tunidad de atracción de recursos y servicios al municipio. Esta dinámica, que
permanece a lo largo de las diferentes legislaturas, se retroalimenta y genera
un efecto de atracción de nuevos actores, programas y servicios, que modifica-
rán las arenas de la política pública.
Junto a esta interpretación del problema del desempleo y las situaciones pro-
blemáticas en las que se concreta, a partir de 1999-2000 el punto de inflexión
de la política de empleo del Ayuntamiento de Coslada es su redefinición como
servicio integral (SIRED), que permite introducir una visión amplia del problema
—multicausal y con diversos públicos objetivos— y no supone una mera trans-
formación organizativa. Esta transformación es una “oferta política” (Subirats et
al., 2008: 143) recogida en el programa electoral de IU que se desplegará cuando
ejerza, durante este periodo, responsabilidades de gobierno en la Concejalía. Para
dicho partido esta visión proactiva muestra la capacidad de transformación que
tiene el poder local. El SIRED introduce la necesidad de abordar el problema
del empleo y sus síntomas desde una visión estratégica y transversal; es decir, es
necesario integrar los programas y coordinar los actores alrededor de una visión
compleja del desarrollo económico y social del territorio, que mejore las condi-
ciones de inserción y empleabilidad. En concreto, implica introducir de manera
público-privada con el fin de realzar los mecanismos de búsqueda de empleo por los des-
empleados” (Resolución de 24 de julio de 2012, de la Secretaría de Estado de Empleo, BOE
4 de agosto 2012).
formal e informal una visión integrada de la política de empleo que llevará a inter-
conectar ideas, programas, medidas, actores y una metodología que determinará
una “forma propia de hacer” en esta Concejalía. El SIRED incorpora una nueva
“marca”6, un cambio sustantivo profundo tanto de concepto, de estrategia y de
proyección respecto a la política municipal de empleo, que hasta el momento se
estaba desarrollando y se seguía en muchos municipios. Esta estrategia y meto-
dología se reforzará con las dinámicas que incorporan los programas europeos
(transversalidad, coordinación, efecto multiplicador, transferencia de productos e
impactos) a través de Red Local.
Un aspecto a destacar, y que es propio del ámbito municipal, es la vinculación
que tiene el problema del empleo con la promoción económica, interpretada como
la capacidad que asume el gobierno local de generar las condiciones necesarias
para que los sectores productivos, empresas del territorio y recursos endógenos
produzcan riqueza y bienestar entre sus ciudadanos. Estas dos caras de una misma
moneda se perfeccionarán y profundizarán incorporando criterios de innovación,
nuevas tecnologías y calidad a lo largo de las siguientes legislaturas, hasta llegar
a los últimos años. En este periodo, los “actores administrativos y las autoridades
políticas” (Subirats et al., 2008: 144) ocuparon un papel clave en la definición del
problema del empleo, ya que propusieron readaptaciones y ajustes en la política y
sus programas, con el fin de atraer más recursos y responder a nuevas demandas
y necesidades de la población, pero manteniendo desde el inicio la estructura y
filosofía del SIRED7. La dimensión que ha ido ocupando la política de empleo se
refleja en el despliegue que realiza sobre el territorio y los actores, gracias a ello, la
red de alianzas con entidades públicas y privadas ayudan a perfilar, con un mayor
detalle, qué situaciones problemáticas integran el problema abordado y cómo dar
respuesta de una forma específica a los diferentes colectivos.
A partir del periodo 2011-2012, la Concejalía reorientó y priorizó su activi-
dad hacia los sectores hostelero, turístico y de comercio, dejando en un segundo
plano las políticas activas de empleo, tanto las que se desarrollaban con recur-
sos propios como externos. Esta situación afectó de forma negativa tanto a la
visión estratégica y transversal, que se había desarrollado hasta el momento, así
como a la red de actores y público objetivo, que se había construido en torno
a la Concejalía. Si bien, para entender esta transformación es necesario acudir
6
La visibilidad que la marca SIRED quiere incorporar: servicio integrado y en un único espacio,
tanto a nivel interno-organizativo como externo-ciudadanos. Supone además acentuar el pa-
pel de liderazgo de los Ayuntamientos en el desarrollo integral de las ciudades, a pesar, de no
contar con los recursos necesarios y que durante todo el periodo reclaman a la CM. La marca
además “busca hacer ciudad, ganando trabajadores y empresas, gana Coslada” (Memorias,
2000-2003).
7
Todos incluyen en sus programas políticas el referente del SIRED.
nuevamente a la política estatal y regional que se desarrolla durante los últimos

años. Si en las décadas anteriores estas esferas de gobierno fueron las impulsoras
de la política local de empleo, la última legislatura ha supuesto una reducción del
ámbito e impacto de las actuaciones, y con ello se ha limitado la posibilidad de
intervención e intermediación del poder local en las políticas activas (el perímetro
del problema del paro se constriñe tanto desde el punto de vista geográfico como
de actores). La casi desaparición de la mayoría de los programas, que integraban
las políticas activas de empleo (programas de empleo y promoción económica)8,
junto con una transformación de las políticas pasivas, en las que los desempleados
se consideraban sospechosos de defraudar y abusar de los recursos públicos9, ha
influido en la presencia que tiene el empleo en la agenda local. En este contexto,
la casi totalidad de las ayudas y subvenciones en políticas activas se han dirigido
a incentivos y bonificaciones para empresas y emprendedores, así como a progra-
mas con públicos objetivo muy determinados (jóvenes menores de 30 años). De
este modo, se ha producido una transformación del perímetro del problema del
empleo y un desplazamiento de esta política dentro de la agenda local a favor de
otras cuestiones (comercio, turismo, ferias), desarrolladas por otros actores, y en
las que la aportación municipal es de menor impacto. Además, este cambio de
orden en las prioridades ha trasladado el problema del desempleo a otros niveles
de gobierno y otras agendas políticas —las que tenían las competencias—, que-
dando en un plano residual en la agenda local, a pesar de ser el primer problema
y la mayor preocupación en la agenda social. Muestra de ello ha sido la respuesta
dada por los ciudadanos, que ha desbordado las previsiones iniciales10, ante la
realización de un taller de orientación laboral y búsqueda de empleo en los meses
de 2014 utilizando los recursos municipales existentes (servicio de orientación
laboral integrado por una persona).
3.2. La formulación de la política de empleo

Una vez analizada la evolución del problema del desempleo y su transforma-
ción en la agenda local, se procede a analizar la formulación de la política pública.
La concepción de la política de empleo, como una política multinivel, no sólo se
refleja en la definición del problema y la agenda, sino que determina su formu-
8
Se impulsa el polémico programa de Colaboración con los Ayuntamientos en la realización de
programas de recualificación profesional de desempleados y el programa de Inserción laboral
para desempleados de larga duración.
9
Entre los objetivos de la Estrategia Española para el Empleo se encuentra la lucha contra el
fraude a la seguridad social, tanto de trabajadores como desempleados. El control y segui-
miento de los desempleados que cobran prestaciones y subsidios tiene como finalidad destapar
posibles trabajadores que participen en la economía sumergida.
10
Más de 100 personas han acudido a la presentación en el mes de abril.
lación e implementación. En este sentido, la Estrategia Europea para el Empleo

y las Directivas, la Estrategia Española para el Empleo, los Planes Anuales y las
órdenes de subvención, tanto a nivel estatal como regional, configuran el Progra-
ma de Actuación Político-Administrativa (PPA)11 (Subirats et al., 2008: 152); es
decir, configuran las reglas formales que delimitan el contenido de la política y
establecen los actores que pueden o no participar. Además, como Coslada es un
municipio que desarrolla actuaciones propias, se debe incluir en la etapa de for-
mulación aquellos programas regulados y definidos desde la Concejalía, a través
de los Convenios y los servicios prestados.
a) Estrategias y procesos en la formulación de la política local de empleo

Es importante señalar, al inicio de este apartado, que la mayoría de los progra-
mas y actuaciones desarrollados por la Concejalía se encuentran delimitados en
las órdenes de subvención que sustentan y soportan económicamente gran parte
de las políticas locales de empleo. Si bien, en el caso del Ayuntamiento de Coslada,
la posibilidad de haber generado una estructura fija, con profesionales estables y un
entramado de actores que se han mantenido durante muchos años, posiciona a priori
a este municipio en un lugar ventajoso, ya que ha institucionalizado la política no
sólo en el núcleo de la organización municipal, sino que la extiende sobre el territorio.
Para poder elaborar el mapa de la regulación de esta política es necesario comen-
zar por el proceso de descentralización llevado a cabo a partir del año 2000. El tras-
paso de funciones y servicios en materia de trabajo, empleo y formación realizado por
el Instituto Nacional de Empleo a la CM llevó consigo el traslado de los programas
que integraban la Política Activa de Empleo Estatal al nivel regional, donde junto con
el marco normativo general se debía proceder a un mayor detalle en la regulación.
En este sentido, se asumieron las funciones de gestión y control de las subven-
ciones para la contratación por las Corporaciones Locales de trabajadores desem-
pleados en la realización de obras y servicios de interés general y social, Talleres
de Empleo, Casas de Oficios, Escuelas Taller, OPEAS, Plan FIP, Convenios de For-
mación; es decir, programas clave dentro de la Concejalía que han representado,
en ocasiones, más de un 80% de su presupuesto.
11
“PPA incorpora el conjunto de normas y actos reglamentarios que los parlamentos, los gobier-
nos y los organismos o autoridades a cargo de la implementación consideran necesarias para
la aplicación de una política pública (…). Un PPA define en términos jurídicos el mandato po-
lítico que los legisladores formulan para tratar de solventar o afrontar un problema público”
(Subirats et al., 2008: 152).
La Tabla 6 recoge los instrumentos político-normativos que enmarcan la po-

lítica de empleo municipal, teniendo en cuenta los diferentes niveles de gobierno
que le afectan.
Tabla 6. Instrumentos político-normativos que integran el PPA
Niveles Contenido PPA

Unión Estrategia Europea para el Empleo, Directivas, Recomendaciones e iniciativas
Europea europeas. Programas de desarrollo y convocatorias públicas de subvención
para dichos programas (Horizon, Youthstart, Now, Equal, entre otros).
Estado Estrategia Española para el Empleo, Planes Anuales.
Órdenes reguladoras de los programas (marco general).
Comunidad de Desarrollo mediante órdenes de subvención y convenios de las políticas acti-
Madrid vas transferidas y su adaptación al ámbito de la organización y competencias
de la CM.
Ayuntamiento SIRED.
Programas y Convenios propios.
Cada orden de convocatoria de subvención, convenio o iniciativa comunitaria

regula las características de los programas desde el inicio o solicitud, condiciones
del proceso de implementación y criterios de evaluación de proceso y final. Un
marco normativo y operativo que se concreta a través de los requisitos agrupados
en “elementos objetivos, elementos evaluativos y elementos operativos” (Subirats
et al., 2008: 154). Además, estos elementos exponen las reglas de acceso, incluyen
o excluyen propuestas12, ya que se rigen por concurrencia competitiva a partir de
una serie de criterios, y orientan el modelo de implementación (administración
directa, contratación de empresas, creación de consorcios o agrupaciones, cola-
boración con entidades asociativas). Con el fin de aportar valor a lo abordado, en
la Tabla 7 se muestra un ejemplo claro de cómo se concretan los elementos que
integran el PPA para el programa de Talleres de Empleo. El resto de los programas
citados con anterioridad no se abordan debido a su extensión. Sin embargo, se
puede destacar que aunque entre ellos se producen diferencias (público objetivo,
duración, cuantías, etc.) también comparten muchos de los requisitos objetivos,
evaluativos y operativos que aquí se exponen.
12
Por ejemplo, para que un Ayuntamiento pueda impartir formación de certificado profesional
es necesario, entre otros criterios, que acredite estar en posesión de ISO, EFQM o Certificado
de Excelencia.
Tabla 7. PPA. Talleres de empleo13
Elementos Descripción del elemento del PPA

constitutivos del PPA
Elementos Objetivos Unión Europea (Cumbre de Luxemburgo Jefes de Estado y de Go-
bierno)
Crear más empleo y de mayor calidad, mejorando la capacidad de
inserción profesional, y dentro de la orientación general de fomentar
la empleabilidad de los desempleados e incrementar la oferta de polí-
ticas activas de empleo, la creación de un nuevo programa de talleres
de empleo
Estado
Mejorar la ocupabilidad de los desempleados de veinticinco o más
años, facilitando así su posterior integración en el mercado de trabajo.
CM
Mejorar la ocupabilidad de los desempleados de veinticinco o más
años de edad, con la finalidad de facilitar su inserción laboral.
Elementos evaluativos Estado
Se realizarán cuantas acciones sean necesarias para el seguimiento y
evaluación de los proyectos de talleres de empleo, tanto en su aspecto
cualitativo como cuantitativo.
CM
Evaluación inicial, para comprobar que todo lo que aparece en la me-
moria está dispuesto para el inicio del proyecto.
Ejecución del proyecto adecuada a la Memoria presentada. Evalua-
ción continua al semestre.
Evaluación de calidad a los alumnos-trabajadores al finalizar conteni-
do determinado por la Consejería (D.G. de Empleo)
Inserción laboral producida durante los tres meses y seis meses pos-
teriores.
13
Fue creado en 1985, la última regulación estatal es del año 1999, y aunque se han producido
modificaciones en las órdenes de subvención y convocatorias publicadas por la CM, que han
desarrollado la convocatoria, hacemos referencia a las realizadas en los últimos años. Relación
de órdenes de subvención para la realización de Talleres de Empleo: Real Decreto 282/1999,
Orden 14 de noviembre 2001 desarrolla Real Decreto, Orden 7708/2011, de 29 de diciembre,
de la Consejería de Educación y Empleo (BOCM 23 de septiembre de 2011). Esta normativa
se complementa con la Guía de Justificaciones editada por la Consejería.
Elementos operativos Estado

Beneficiarios directos (público objetivo). Programa dirigido a mayores 25
años o más que se encuentren en especiales dificultades para la inserción
(parados de larga duración, mayores de 45 años, mujeres y personas con
discapacidad) y que se determinen como colectivos preferentes en los
Planes Nacionales de Acción para el Empleo de cada año.
Asignación de una subvención destinada a sufragar la formación, sa-
lario (tanto de alumnos como equipo directivo y docente) y parte de
las actuaciones.
CM
Asignación de una subvención destinada a sufragar la formación, sa-
lario (tanto de alumnos como equipo directivo y docente) y parte de
las actuaciones.
Acuerdo de actuación Unión Europea
(reglas generales para Según lo dispuesto en el artículo 60.d) del Reglamento (CE) número
la implementación 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, los beneficiarios de la
posterior) subvención deberán mantener un sistema de contabilidad separado o
un código contable adecuado en relación con todas las transacciones
relacionadas con la subvención al tratarse de operaciones cofinancia-
das con el Fondo Social Europeo.
Estado
Duración. Comprendida entre un mínimo de seis meses y un máximo
de un año.
Participantes serán contratados con la modalidad contractual más ade-
cuada y según la normativa vigente.
Quién puede solicitar: entidades públicas y entidades privadas sin áni-
mo de lucro, competentes en la ejecución de las obras o servicios.
Los trabajadores participantes recibirán formación en alternancia con
el empleo y prácticas.
Programas de apoyo educativo para la obtención títulos educación
básica o profesional.
CM
Criterios de puntuación y valoración de la memoria (perspectiva de
empleo, calidad del proyecto, proyectos con participación de ciertos
colectivos desempleados, actuación principal, aportación instalacio-
nes y equipamientos, equipos, herramientas y útiles, proyectos entre
varios municipios o comarcas, valoración resultados cualitativos y
cuantitativos anteriores, proyecto de especial interés para reducción
desempleo).
Duración de 6 meses a un año.
Desde el inicio los alumnos-trabajadores serán contratados (contrato
de formación o aprendizaje).
Formación que se debe impartir y su distribución en la jornada.
Módulos obligatorios y formación en ESO para aquellos que no hayan
terminado la educación básica.
Requisitos de las instalaciones y equipamiento, propias o acreditar dispo-
nibilidad (acreditar titularidad, fotografías y planos).
Certificado evaluación de riesgos laborales.

Acreditación de la formación y cualificación adquirida por los alum-
nos-trabajadores.
Asistencia técnica una vez finalizado el taller.
Gastos que se sufragan y cuáles no.
Áreas prioritarias y límites de alumnos por entidad.
Determinar la relación de obras o servicios que ejecutarán alumnos-
trabajadores y su titularidad.
Proceso de selección del personal y alumnos trabajadores (acta del
grupo mixto).
Criterios del público objetivo (característica de los desempleados).
Comunicación de inicio y requisitos pago subvención (seguimiento
semestral).
Control diario de asistencia de los alumnos, constancia de incidencias
y ausencias.
Control del material, documentación, ropa de trabajo.
Identificación y publicidad.
Criterios para el pago de la subvención.
Guías de Justificación editadas por la CM (cómo justificar —modelos
prefijados—, qué justificar y qué no se considera subvencionable).
Elementos CM
procedimentales Emisión de informe de viabilidad del proyecto.
Orden de resolución de la convocatoria.
Actas del Grupo Mixto.
Actas de seguimiento y evaluación continua del proyecto.
Requerimientos de documentación.
Informes de justificación.
En caso de desajustes o devolución de cuantías, solicitud de anticipo
y resolución modificada con las cuantías finales.
Cuestionario de evaluación de calidad contenido determinado D.G.
Empleo.
Fuente: Elaboración propia a partir de los criterios establecidos en Subirats, et al. 2008.
Estas políticas activas, mediante la utilización de subvenciones, se convier-

ten en “modelos de intervención incentivadores” (Subirats et al., 2008: 158) al
orientarse dicha ayuda a modificar el comportamiento de los grupos-objetivo que
vienen establecidos en cada convocatoria. En los últimos años, esta tendencia se
ha visto modificada debido a la disminución de estas políticas, que se limitan a
emprendedores, convenios de formación y el programa de recualificación profe-
sional, junto a medidas de política pasivas o reguladoras que limitan derechos y
establecen nuevos requisitos de acceso más restrictivos a ciertos recursos.
A pesar de la existencia de un marco reglamentario tan constreñidor, en el nivel
local se ha intentado generar una estrategia ordenada y coordinada de medidas para
el fomento del empleo y la promoción económica, transformando las políticas activas
en provisión de servicios14 a los ciudadanos y empresas (Subirats et al., 2008: 159).

Cada nuevo programa o línea de actuación se ha integrado en la dinámica y meto-
dología implantada en la Concejalía, lo que permite comprobar la coherencia entre
la estrategia y las medidas adoptadas, que además han buscado la transferencia de
resultados de abajo (Ayuntamiento) hacia arriba (CM, Estado y UE). Esta capacidad
de reorganización suple la ausencia de directrices y mecanismos de coordinación por
parte de otros niveles de gobierno. De este modo, el margen de actuación que asume
el ámbito municipal es importante y se refleja al menos en tres aspectos: en la coordi-
nación y articulación de programas a través de la estrategia y los objetivos generales
establecidos previamente; en las opciones elegidas dentro de las prioridades marcadas
en cada convocatoria; y en los elementos operacionales que permitan su posterior
implementación (mediante procesos propios de selección de candidatos, metodología
de seguimiento, refuerzos formativos, procesos de inserción, acuerdos desarrollados
con entidades sociales y empresariales).
A continuación, se aborda la estrategia y los objetivos generales establecidos
que forman parte de la formulación, dejando los otros elementos para la fase de
implementación.
El planteamiento y formulación de la política de empleo en Coslada adquiere
con la creación del SIRED un punto de inflexión para la estrategia de actuación
que tendrá su impronta en las siguientes legislaturas: 2003-2007 (PP), 2007-2011
(PSOE) y 2011-2014 (PP).
En este sentido, durante la legislatura 1999-2003, IU conservó la Concejalía
(como en el periodo anterior) e introdujo una “nueva forma de hacer políticas
municipales de lucha contra el desempleo” (Memoria, 2003), que demostraba que
“los Ayuntamientos son capaces de liderar el desarrollo integral de nuestras ciu-
dades, a pesar de no contar con los recursos necesarios”. Este cambio se plasmó
en la creación del Servicio Integrado de Recursos para el Empleo y el Desarrollo
(SIRED) desde el que se impulsarán los programas, servicios y un entramado de
actores que darán contenido a la política, “en coherencia con las nuevas directri-
ces europeas, que priorizan la integración de las políticas de empleo y promoción
económica desde los ámbitos locales” (Memoria, 2002: 1).
En esta legislatura se formuló la estrategia y, por lo tanto, los pilares sobre los
que se asentó la política de empleo, vinculada también a la promoción económica
y la innovación. Este servicio integrado, orientado a los ciudadanos, pretendía
lograr dos objetivos generales (Memoria, 2002:2): ofrecer soluciones a los traba-
jadores, con especial atención a la inserción laboral de las personas con mayores
14
Reforzado sobre todo por la continuidad que han tenido todos estos programas durante más
de dos décadas lo que ha permitido mantener de forma estable este tipo de proyectos y servi-
cios de empleo.
dificultades de acceso al empleo; y dinamizar la actividad económica local, gene-

rando condiciones para un tejido empresarial dinámico y puntero.
Una vez creada la estructura conceptual e institucional, el siguiente equipo de
gobierno (2003-2007) mantuvo las mismas líneas de actuación, sin introducir
innovaciones sustanciales o variaciones en la estrategia, a pesar de que incor-
poró como objetivo general el “pleno empleo”. De este modo, se produjo una
continuidad en el funcionamiento de la Concejalía, ampliándose el volumen de
acciones de innovación y nuevas tecnologías. El PP incidió de manera especial en
los procesos de calidad con la finalidad de articular las propuestas recogidas en su
programa político, para lo que contó con el soporte y la iniciativa de la estructura
organizativa de la Concejalía. De este modo, se renovó la ISO 9001 y se iniciaron
actuaciones para la implantación del Modelo Europeo de Excelencia EFQM de
gestión de calidad15.
En el periodo legislativo 2007-2011 vuelve a cambiar el signo político de la
Concejalía, aunque se mantuvieron las mismas líneas y se amplió el volumen de
programas. Durante esta etapa, la continuidad permitió perfeccionar las actuacio-
nes e instrumentos utilizados durante la implementación.
En contraste con las situaciones anteriores, desde el año 2011 hasta el 2014 se
puede apreciar la existencia de una desestructuración de la Concejalía. En conse-
cuencia, la estrategia y sus líneas de actuación se mantienen con gran dificultad y,
en un plano formal, con un limitado contenido real. Este cambio se debe a varios
motivos. Por un lado, la desaparición de un volumen importante de recursos y pro-
gramas (iniciativas europeas y políticas activas impulsadas desde la CM) y la pér-
dida de personal asignado a las líneas que vertebraban todo el periodo anterior16.
Por otro lado, el giro que introduce la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racio-
nalización y sostenibilidad de la Administración Local en el marco competencial de
los ayuntamientos, que ha generado inquietud e incertidumbre sobre ciertas áreas
municipales (entre ellas la Concejalía de Empleo), y deja aparcado todo el proceso
de Pacto Local17 que se inició en 1995.
Esta situación ha provocado la deriva hacia programas que ocupaban un se-
gundo plano o que eran complementarios de la orientación laboral y la promo-
ción económica. En ese sentido, cobra especial protagonismo acciones vinculadas
15
También influido por los requisitos de adjudicación de programas formativos por parte de la
CM.
16
Durante la etapa anterior se incorporaron de forma permanente 2 orientadores laborales, 2
promotores y 2 técnicos. En la última legislatura sólo se mantienen los 2 orientadores laborales
que se distribuyen entre orientación y promoción, se mantiene un técnico y otro se traslada a
la Concejalía de Igualdad.
17
Recordemos que la CM publica la Ley de Pacto Local y la Ley de Administración Local en
2003.
al turismo, riesgos laborales, difusión económico-comercial (Ferias del automóvil,

la tapa, el outlet, cambalache, etc).
En la Tabla 8 se puede apreciar, a partir de la elaboración de la Carta de Ser-
vicios, cómo se distribuyen las líneas estratégicas y los elementos objetivos de la
Concejalía y sus programas. Esta estrategia muestra la capacidad de adaptación de
los actores al nuevo contexto institucional de la política de empleo local.
Tabla 8. Líneas estratégicas y objetivos del SIRED de Coslada18
Concejalía de Desarrollo Económico, Empleo, Mujer, Comercio y Turismo

Misión • Promover políticas activas de empleo, formación, promoción económica, innova-
ción y turismo, que contribuyan a crear empleo y a fomentar el desarrollo local en
Coslada, así como colaborar con los agentes e instituciones sociales, económicas y
asociativas en su desarrollo, aplicando modelos de evaluación de calidad en nuestros
servicios y en procesos orientados a la mejora continua de la institución, al servicio
de la ciudadanía y empresas.
Objetivos • Mejorar oportunidades para el empleo y la formación de personas desempleadas de
Coslada.
• Fomentar el espíritu empresarial, el autoempleo y la economía social.
• Impulsar la competitividad industrial y comercial.
• Promover desarrollar proyectos innovadores estableciendo políticas eficaces de for-
mación, empleo y desarrollo económico.
• Impulsar el turismo activo urbano.
Programa y Servicios
Formación y Promoción Innovación Turismo18 Servicios
Empleo Económica
• Formación • Promoción del • Programas en • Actuaciones para • Información /
para el tejido empre- convenio con el fomento y de- Autoconsulta
empleo sarial y comer- Entidades Euro- sarrollo del turis- • Orientación
• Formación cial. peas, Autonó- mo activo urbano, Laboral
práctica en • Apoyo a em- micas y Locales Celebración de • Bolsa de Em-
centros de prendedores/as para la elabora- Ferias gastronómi- pleo
trabajo • Impulso a po- ción, desarrollo cas, de artesanía, • Centro Muni-
líticas de reac- de estrategias y del automóvil, cipal de For-
tivación indus- programas como ecoturismo, visita mación “Bue-
trial y comer- campo de prue- turísticas y empre- ro Vallejo”
cial bas para innovar, sariales, elabora- • Centro de
• Apoyo a inicia- mejorar e impul- ción de Guías tu- Excelencia
tivas de auto- sar el desarrollo rísticas, así como Empresarial
empleo y eco- ocal y el tejido otras actividades (CEXCO)
nomía social. empresarial de interés turístico
Fuente: Carta de Servicios de la Concejalía.
18
Respecto a este eje, no abordaremos su análisis porque es incipiente y se encuentra vinculado
a ferias. Durante la última legislatura sí se propuso por parte del PP la firma de un Convenio
de Colaboración para la puesta en marcha de una Oficina de Turismo, pero finalmente el Pleno
no lo aprobó y no se llevó a cabo.
b) Actores y espacios de decisión institucionalizados durante la formulación.

Una vez analizados los elementos que integran el plan político y administrativo
en el que se enmarca la posterior implementación de los programas, es necesario
determinar quiénes son los actores que participan, cómo se designa la participa-
ción de otros actores y a través de qué estructuras organizativas o procedimenta-
les lo hacen.
Como se ha puesto de manifiesto, las medidas que se articulan desde el nivel eu-
ropeo, estatal y regional influyen en la creación de un marco político-institucional
que desde un inicio configura la participación de los actores y sus interacciones,
pero éstos tienen cierto margen de libertad para diseñar estrategias que les permi-
tan modificar tanto las normas institucionales como las culturales (Zurbriggen,
2006: 74). La Tabla 9 analiza los actores que integran los Talleres de Empleo, des-
tacando no sólo quién interviene, sino también cuáles son sus responsabilidades
en el programa previamente asignadas desde la CM.
Tabla 9. Actores y espacios de actuación en los Talleres de Empleo
ELEMENTOS QUIÉN CÓMO

Dirección General de Empleo (D.G.) Instructor del expediente. Emite in-
CM. forme de viabilidad en el que la D.G.
podrá modificar parte del proyecto del
Ayuntamiento.
Aprobación de cualquier modifica-
ción al proyecto.
Objetivos
Comisión de Evaluación (titular D.G. Evaluar e informar los expedientes.
de Empleo o persona en quien dele- Elevar propuesta de Resolución, a tra-
gue, e integrada por 2 representantes vés del órgano instructor, al titular de
de la D.G. de Empleo). la Consejería.
Titular de la Consejería de la CM. Resuelve la concesión o denegación
de la ayuda de forma motivada.
Oficina de Empleo. Seguimiento del proyecto en cada fase
levantando acta.
Recepción de contratos, altas, bajas,
Operativo sustituciones e inicio del proyecto.
Comisión Mixta: Oficina de Empleo y Acta de constitución y selección de
Ayuntamiento. alumnos y equipo docente.
Estado Comprobación documental.

SEPE, Inspección de Trabajo y Segu-
ridad social, Intervención General de
la Administración del Estado; Tribunal
de Cuentas; órganos de las CCAA;
Comisión y Tribunal de Cuentas de la
UE, en caso de cofinanciación FSE.
CM Control y seguimiento.
D.G. Empleo u órgano que se deter- Comprobaciones de la aplicación de
Evaluación mine. la ayuda y visitas al lugar de la realiza-
Oficinas de Empleo seguimiento y ción del proyecto.
control que esta realice. Control diario de asistencia, material
Entidad beneficiaria. formativo, escolar, vestuario, equipo
de prevención y herramienta de uso
individual. Control semanal de las
unidades didácticas.
Archivo y custodia.
Identificar y dar publicidad de las ac-
ciones.
Realizada esta primera aproximación a los actores, en uno de los programas clave
en materia de políticas activas, es importante poner el foco de atención en el rol re-
presentado por el Ayuntamiento y la Concejalía en la estrategia municipal de empleo.
En primer lugar, y siguiendo la línea temporal que marca cada legislatura, se
debe determinar cuál ha sido el papel de los Concejales/as y, de este modo, conocer
cuál ha sido el grado de politización o burocratización de las arenas políticas.
La política de empleo en el municipio de Coslada fue impulsada por la Concejala
y Primera Teniente de Alcalde de IU19 en la legislatura 1999-2003, periodo en el que
ocupaba un importante lugar en su partido. Este liderazgo político e institucional se
reforzó con la incorporación, en el equipo de la Concejalía, de un cargo de confian-
za, experto en políticas de empleo y desarrollo local, que fue nombrado Director
de Desarrollo Económico y Empleo. El personalismo de la Concejala se hizo más
visible al recaer en Coslada la Presidencia del Consorcio Público Red Local, lo que
le otorgó un lugar privilegiado para establecer contactos y alianzas con otras admi-
nistraciones públicas y entidades privadas.
Durante este periodo, las propuestas que se plantearon desde la Concejalía (prin-
cipalmente la creación del SIRED) fueron respaldadas por el personal de la entidad.
Por ello, el modelo estratégico y transversal fue transmitido a través de las reunio-
nes de coordinación, en las que se trasladaron e inculcaron las líneas de actuación
a los empleados públicos de la Concejalía. Además cada técnico, que participó en
19
Marisa Moreno que actualmente es Diputada por IU en la Asamblea de Madrid.
las reuniones de coordinación, asumió la responsabilidad de un proyecto y la apli-

cación de esa visión coordinada e integral con el resto de acciones. Se puede afirmar
que la búsqueda de complementariedad de medidas ha sido una apuesta clara de
la política municipal de este municipio y una coherencia intencional del decisor,
ya que este proceso de asimilación y aprendizaje ha sido fundamental para poder
entender la continuidad y la estabilidad del modelo en las legislaturas posteriores.
A partir de 2003, el protagonismo de la política local de empleo fue asumido
por los diferentes Alcaldes (quienes presentaron los proyectos y contactaron con
el tejido empresarial de forma directa y personal), quedando los Concejales en un
segundo plano (personal de refuerzo o acompañamiento) y con un perfil menos
visible. Durante estas legislaturas, el equipo técnico y administrativo, que había
interiorizado la forma de gestionar la política de empleo, fue el que mantuvo la con-
tinuidad y la visión integral de los programas, por lo que la “rutina burocrática” en
el ejercicio de la política pública aumentó el grado de burocratización de la misma.
A finales del año 2010 y principios de 2011, la crisis económica comenzó a inci-
dir de forma evidente en la política de empleo, impactando en la fijación de sus prio-
ridades y, en consecuencia, en los recursos asignados a determinados programas. En
estos momentos, la reducción de proyectos y del personal adscrito a la Concejalía
pone en cuestión el modelo desarrollado en periodos anteriores.
Un indicador en el cambio de protagonismo de los Concejales se visualiza en el
proceso de aprobación de los proyectos. Tradicionalmente los programas de sub-
vención se habían aprobado a través de la Junta de Gobierno, aunque los Conceja-
les podían emitir Decreto en la gestión habitual de la Concejalía, como muestra de
su responsabilidad y su capacidad decisora. Sin embargo, en la última legislatura,
los Concejales únicamente pueden realizar propuestas y la capacidad de decretar se
ha centralizado en el Alcalde-Presidente20.
En segundo lugar, la estabilidad y cierto continuismo de la política local de empleo
se ha producido gracias al consenso mantenido entre los partidos políticos que han
conformado el Pleno municipal. En las legislaturas con gobiernos de coalición se han
vivido momentos de tensión durante los primeros meses de configuración del gobier-
no local, motivados por la negociación para la distribución de Concejalías y cargos de
confianza (relaciones de poder). Sin embargo, una vez superadas estas fases iniciales,
se ha manifestado un clara la coherencia con las medidas que se adoptaron con ante-
rioridad, sobre todo por los impactos positivos que produjeron en el municipio y del
que fueron observadores directos los diferentes partidos políticos.
En tercer lugar, la centralidad que tienen los actores públicos en el desarrollo
de la política local se ha reforzado con la promoción, desde la Concejalía de
20
Entrevista realizada a la Técnico Responsable de la Concejalía el día 22 de abril de 2014.
Empleo, de espacios de colaboración con entidades sociales, empresariales y sin-

dicatos, tanto a través de la firma de convenios de colaboración como mediante
la incorporación a proyectos, locales, regionales o europeos. En este sentido, el
Consorcio Público Red Local es buena muestra de ello ya que representa una red
de alianzas que incorpora niveles verticales de gobierno (UE, Comunidad Autó-
noma), niveles horizontales (Ayuntamientos que integran el Consorcio ubicados
en una zona geográfica clara, el Corredor del Henares, y Ayuntamientos de otros
países unidos a los proyectos) y actores paraestatales (asociaciones sectoriales,
sindicatos). De este modo, la Concejalía ha incorporado actores de la sociedad
civil, no sólo a raíz de lo establecido en las diferentes convocatorias, sino a ini-
ciativa propia para mejorar los programas que han puesto en funcionamiento,
tanto con recursos propios o ajenos21. Además se han mantenido, como se verá
en la fase de implementación, canales directos de comunicación e intercambio
con actores clave del municipio como colegios, institutos, empresas particulares,
entre otros, que han dado un valor añadido a los proyectos y han procurado una
mayor incidencia sobre el territorio, los públicos objetivos, los representantes de
los colectivos y sobre los beneficiarios finales (institucionalización de la política).
Cabe señalar, sin embargo, que a finales de la legislatura 2007-2011 hubo un in-
tento de formalizar un Pacto Local por el Empleo que sirviera de espacio estable e
institucional de colaboración entre Ayuntamiento, sindicatos y empresarios. Algunos
municipios como Torrejón de Ardoz y Alcalá de Henares habían alcanzado acuerdos,
que incluían un presupuesto vinculado a los Pactos Locales. Un modelo similar se
intentó desarrollar en el municipio de Coslada, durante el gobierno del PSOE, pero
a pesar del periplo negociador finalmente los desacuerdos económicos (ausencia de
un presupuesto asignado y distribuido) hicieron que fracasara el acuerdo. El Pacto se
aprobó, pero herido desde el principio, porque finalmente no contó con la participa-
ción de los sindicatos, y el siguiente equipo de gobierno no lo asumió como propio.
En este sentido, como se ha señalado a lo largo del capítulo, los últimos años
de recorte de recursos han venido acompañados por una disminución de las redes
y alianzas. La centralidad y dirección del Ayuntamiento y la Concejalía se han des-
plazado hacia los actores que anteriormente se sumaban a dichos programas22. Se
ha dejado a la iniciativa particular el desarrollo de programas de empleo y empren-
21
Por ejemplo, la reserva de un % de plazas para personas con discapacidad mental en E.T.,
C.O., T.E., Corporaciones Locales, Plan FIP, gracias al convenio de colaboración firmado con
ASPIMIP.
22
Prueba de ello son las colaboraciones o apoyos en los que se ha centrado la actividad del área:
el Programa Empléate dirigido a la población inmigrante y riesgo de exclusión del Corredor
del Henares desarrollado por la Asociación para la Gestión de la Integración Social GINSO;
apoyo a la petición junto con otros regidores de la zona del Corredor de la iniciativa desa-
rrollada por AEDHE, UGT, CCOO y UNICEM para solicitar la reactivación económica del
Corredor del Henares.
dimiento con los que el municipio muestra únicamente su adhesión o apoyo formal.
Muestra de ello son los debates del Pleno municipal en el que de forma insistente se
reclama un plan de empleo municipal que aúne nuevamente dichas fuerzas23.
Desde una perspectiva general, la Tabla 10 refleja cuáles son las redes de acto-
res que se desarrollan alrededor de la política de empleo y algunas de sus carac-
terísticas.
Tabla 10. Dimensiones internas APA 2000-2010
Redes de Actores Tipo de Grado de Actor Público

actores actores coordinación Predominante
Consorcio Red Ayuntamientos Plural Integrado Predominio Ayun-
Local Sindicatos dentro del tamientos,
Asociaciones empresariales consorcio Concejales de em-
CM pleo dentro del
Unión Europea consorcio
Cámara de Comercio e In-
dustria de Madrid
CSIC
Caja Madrid
IMADE
Consejo de la Mujer
Programas CM Consejería de Empleo Mono Fragmentado Predominio CAM
Atomizado
Concejalías Concejalía de Mujer, Servi- Plural Integrado Predominio de la
Ayuntamiento cios Sociales y Juventud Concejalía en los
proyectos que lide-
ra pero relación ho-
rizontal-igualitaria
Programas Asociaciones de comer- Plural Integrado Predominio Ayun-
propios ciantes, asociaciones de tamiento, Conce-
discapacitados, asociacio- jalía
nes de mujeres, empresas y
comercios particulares.
Fuente: Elaboración propia a partir de la adaptación de los criterios recogidos en Subirats et al. (2008).
En cuarto lugar, conviene analizar el peso que ha tenido la Concejalía de Em-

pleo en la estructura de decisión y organización del Ayuntamiento. La relevancia
de esta Concejalía ha estado justificada por varios elementos: la capacidad de mo-
vilizar un volumen de recursos elevado, el incremento del número de programas y
acciones visibles en el territorio, y una variedad de ciudadanos “fidelizados” a los
23
Entre otras cuestiones se reclama que la Concejalía realice los trámites para constituirse como
Agencia de Colocación autorizada por el Ministerio de Empleo.
programas de la Concejalía. Además, la configuración multinivel de esta política

coloca a esta unidad organizativa en un lugar interesante desde el punto de vista
de relaciones y alianzas con otros actores públicos y privados.
3.3. La implementación de la política de empleo

En este apartado se analiza el proceso de implementación de la política. Para
ello, se comienza por abordar sus características y se indaga, a continuación, en
los proyectos y las acciones que la Concejalía ha desarrollado para cada uno de
los ejes estratégicos, lo que contribuirá a constatar cómo la entidad municipal ha
adaptado estas medidas al contexto local.
a) Características generales del proceso de implementación

La fase de implementación de la política recoge las actuaciones y hechos con-
cretos que dan contenido real a la política de empleo, son políticas que presentan
problemas generales pero cuya implementación ha de responder a ámbitos espe-
cíficos de actuación.
Para comenzar, es importante señalar que a lo largo del periodo analizado no
ha existido un plan de legislatura, planes anuales o bianuales de acción, en los
que se refleje la planificación a corto, medio o largo plazo de la Concejalía. En
este sentido, si se quieren conocer cuáles son los elementos que caracterizan la
implementación se debe acudir a los proyectos presentados en cada convocatoria,
por parte del Ayuntamiento, y a las adendas o anexos de convenios suscritos con
las entidades, en los que se delimitan las actuaciones que se van a ejecutar y se
han pactado.
Los procesos de implementación desarrollados por la Concejalía han adapta-
do el marco político-institucional de los programas a la estrategia de la política
local y su contexto (organizativo, de recursos, entramado de actores, intereses
o prioridades políticas). De este modo, los elementos operativos y de actuación,
establecidos en las convocatorias de subvención, influyen en la orientación de los
proyectos presentados por las entidades pero, aun así, existe un margen de adap-
tación que personalizará el contenido de la implementación, convirtiendo estos
proyectos en verdaderos “planes de acción” (Subirats et al., 2008: 193). En ellos,
la entidad solicitante expresa de forma clara el contenido y la secuencia de ac-
ciones que a priori se desarrollarán. Y a diferencia de los documentos operativos,
que se producen en la etapa de formulación, el plan de acción, entendido como
documento de implementación, “no crea derechos jurídicos subjetivos a favor de
los grupos-objetivo o de algunos beneficiarios finales” (Subirats et al., 2008: 193).
Cuestión al margen es la acción que se desarrolle puesto que, en algunos casos,
sí podrá generar derechos, como puede ser el caso de los contratos laborales que
aparecen en algunas convocatorias de subvención.
La programación seguida por la Concejalía ha estado abierta a todo tipo de
propuestas sin establecer prioridades que ayudaran a discriminar entre ellas.
Cualquier programa realizado con recursos ajenos, propios o colaboraciones con
otras entidades se ha considerado una oportunidad para desplegar el ámbito de
actuación del SIRED24. La tendencia de la Concejalía en el desarrollo de la po-
lítica de empleo ha sido, por lo tanto, incrementalista (desde el punto de vista
de recursos económicos, proyectos y entramado de redes) puesto que cualquier
proyecto podía ser susceptible de formar parte de la estrategia de desarrollo. Esta
dinámica continúa actualmente, por lo que, ante la falta de proyectos en los pro-
gramas habituales, las acciones de la Concejalía se han orientado a la captación
de recursos en otros campos.
A continuación, se analiza la evolución experimentada por cada programa en
las diferentes etapas de gobierno. A modo de resumen, la Tabla 11 refleja los pro-
gramas desarrollados en la Concejalía. Es importante señalar que algunas iniciati-
vas han sido fruto de programas europeos, que posteriormente se han mantenido
como programas propios. Además, la evolución de la Concejalía de Empleo ha
llevado consigo que algunas actuaciones que se originaron dentro del programa
de empleo o de promoción económica hayan cambiado su ubicación dentro de
las líneas estratégicas y que incluso se hayan incluido nuevos ejes, como los de
innovación, calidad o turismo, en los que no se profundizará. Partiendo de este
marco, se expondrán las características de la implementación en la política local
de empleo de Coslada con el objeto de sacar a la luz los desajustes que se produ-
cen entre los diferentes productos del ciclo de las políticas públicas. El objetivo de
este análisis no es realizar una descripción pormenorizada de cada proyecto, sino
conocer qué adaptaciones se producen en el encadenamiento de acciones que inte-
gran la implementación de la política local, desde el punto de vista del contenido,
metodologías, actores, público objetivo y beneficiarios.
24
En este sentido resulta llamativo que esta amplitud de relaciones y programas no se produce
con las ETT’s que quedan fuera de cualquier relación con la Bolsa de Empleo Municipal.
Tabla 11. Programas y servicios de la Concejalía desde 2000-201425
LÍNEAS DE PROGRAMAS DE LA CONCEJALÍA CARACTERÍSTICAS PERIODO

ACTUACIÓN DEL
PROGRAMA
• Programa Formación: Plan FIP, Con- Programas sujetos a 2000-2013
venios de formación, Objetivo 3. subvención
• Convenios de prácticas con Institu- Programas propios 2000-2014
tos, Universidades.
• Aprender en la empresa Programa cofinanciado 2000-2011
Formación y • Escuelas Taller, Casas de Oficio, Ta- Programas sujetos a 2000-2012

Empleo lleres de Empleo, Colaboración con subvención con apor- 2013-2014
las Corporaciones Locales tación municipal
• Recualificación profesional
• Convenios con colectivos con espe- Comienza con el HO- 2000-2011
ciales dificultades de inserción RIZON y continúa
programa propio
• Observatorio de Empleo Programa propio 2000-2011
• Programa de emprendedores/as: Pro- Programa propio 2000-2014
moción del tejido empresarial y ase-
soría para la creación de empresas
• Programa de emprendedores/as: Programa propio 2000-2005
Convenios con asociaciones empre-
sariales (economía social)
• Programa de emprendedores/as: In- Programa iniciado con 2002-2010
centivos a ideas empresariales EQUAL y luego pro-
grama propio
Promoción • Programa de emprendedores/as: Programa consorciado 2000-2014

Económica Vivero de Empresa, Centro de Base con otras administra-
Tecnológica y Centro de Excelencia ciones y entidades
Empresarial
• Programa de emprendedores/as: Fo- Programa subvencio- 2000-2011
mento del comercio. nado y con aportación
municipal
• Programa de emprendedores/as: Te- Recursos propios y 2002-2003
lecentro Municipal (sustituido por ampliación del servi-
el CAPI y orientado a la creación y cio con subvenciones.
mantenimiento de plataformas de Acciones integradas
apoyo/difusión tejido económico). en otros programas.
25
Las fechas de finalización corresponden a la información que aparece en las memorias y, en los
casos que hemos podido confirmar, en las entrevistas.
• Coslada Ciudad Digital (comienza Recursos ajenos y pro- 2005-2011

como servicio) pios
• Observatorio de nuevas tecnologías Programa propio 2000-2003
• CAPI Programa subvencio- 2002-2009

nado
Innovación
• Servicios de asesoramiento a empre- Programa propio 2004-2009
sas y comerciantes de carácter tecno-
lógico
• Diseño de plataformas telemáticas Programas propios y 2000-2011
de asesoramiento y difusión empre- cofinanciados
sarial.
• Celebración de Ferias. Recursos propios y 2011-2014
redes de colaboración
asociaciones comer-
Turismo
ciales, hostelería, con-
cesionarios de auto-
móviles.
• Bolsa de Empleo Recursos propios (se 2000-2014
ha mejorado los ins-
trumentos web a partir
de subvenciones)
• Promoción empresarial y orientación Recursos propios 2000-2014
laboral
• Club de Empresas y asesoramiento Programa subvencio- 2000-2005
telemático nado
Servicios • OPEA Recursos propios 2000-2011
• Subvenciones a entidades ciudadanas Recursos propios 2000-2007

• Servicio de atención ciudadana, ser- Recursos propios 2000-2014
vicio de información, autoconsulta,
publicaciones especializadas, ban-
coempleo, difusión, red de puntos de
información telemática.
• Ayudas a infraestructuras de innova- Cofinanciado 2000-2004
ción.
• Formación, promoción económica, Subvención y apor- 2000-2011
Consorcio programas de empleo e innovación. tación de los munici-
Público Red pios (cuotas anuales y
Local. aportación en los pro-
yectos)
b) Programas y acciones implementadas

En este apartado, se desarrollan los programas puestos en marcha por la Con-
cejalía y organizados según ejes de actuación, con el fin de conocer las acciones
que han integrado los planes de acción, los ajustes que se han tenido que producir
durante las actividades, así como los resultados o productos de la implementación
de los programas. Para ello, se profundiza en los programas que integran los ejes
estratégicos de la Concejalía, en concreto: empleo y formación, promoción econó-
mica y servicios, dejando en un menor desarrollo el apartado de innovación y los
programas del Consorcio Red Local, ya que debido a su complejidad y extensión
se abordarán en otro momento.
• Eje de Empleo y Formación. Este eje se encuentra integrado por los siguientes
programas: programas de formación para el empleo, Casa de Oficios, Escuela Ta-
ller, Taller de Empleo, aprender en la empresa, programa de inserción laboral de
personas con discapacidad, prácticas profesionales y programa de colaboración
con las corporaciones locales.
Los Programas de formación para el empleo se han desarrollado a partir de
la firma de convenios con la CM26 o de solicitudes de subvenciones (por ejemplo,
Plan FIP/ Acciones de Formación dirigidas prioritariamente a personas trabajadoras
desempleadas), donde la propuesta de proyecto formativo constituye el primer pro-
ducto de la implementación. En caso de subvención, dicho documento parte de las
instrucciones de la convocatoria (colectivo a los que se dirige, tipología de acciones y
requisitos de impartición, entre otros) y de la normativa que regula la formación para
el empleo a nivel estatal (planes formativos o reales decretos)27. La entidad, dentro del
margen de posibilidades que recoge este marco institucional, formulará un proyecto
que una vez aprobado concretará el grupo-objetivo al que se va a dirigir, la acción
formativa específica que se impartirá y los recursos aportados, necesarios para im-
plementarla, —ya que la entidad solicitante cumple las condiciones—. Respecto a los
Convenios de Colaboración, la entidad propone las acciones formativas correspon-
dientes y, como en las subvenciones de formación, saca a licitación las acciones que
finalmente serán impartidas por empresas que cumplan los requisitos normativos y
técnicos recogidos en los pliegos de prescripciones, en los que se reflejan todos los ele-
mentos de obligado cumplimiento y aquellos que la entidad valora de forma especial
(además del precio de licitación, el contenido modular, la metodología y las mejoras
de las acciones o evaluación propuesta)28.
26
Los primeros convenios son IMAF- Consejería de Economía y Empleo y posteriormente el
cambio de estructura hará que se agrupen en el organismo autónomo Servicio Regional de Em-
pleo y, en la actualidad, en la Dirección General de Empleo. También se ejecutaron programas
formativos de la Dirección General de la Mujer hasta que éstos se agruparon en el S.R.E.
27
En este sentido, no podemos abordar por cuestiones de espacio la transformación que está
experimentado la formación para el empleo y los procesos de certificación profesional.
28
En el marco de los Convenios de formación, en 1999 se incorporaron, sólo en ciertos muni-
cipios, varios cursos de Enseñanza Asistida por Ordenador de gestión directa por parte del
Ayuntamiento y que no se sacaron a concurso externo. Por otro lado, hay que señalar que, con
carácter previo a la licitación, la CM debe conocer y autorizar dicho proceso.
Como se ha señalado anteriormente, los colectivos a los que se dirigen las ac-
ciones vienen determinados desde la CM, con un mayor o menor grado de concre-
ción dependiendo del programa o convenio. La mayoría de la formación se desti-
na a los “colectivos con mayores dificultades de inserción”, definición general que
se ha ido concretando en las diferentes convocatorias, pero que el Ayuntamiento
también se ha encargado de delimitar en la propia implementación. Por ejemplo,
la Concejalía ha reservado un porcentaje de plazas para personas con minusvalía.
En 2001, la administración regional madrileña agrupó sus programas en el
organismo autónomo Servicio Regional de Empleo con la finalidad de propiciar
la coordinación entre programas y con los ayuntamientos. Además, se concreta y
especifica el programa de formación ocupacional que se dirige principalmente a
los colectivos con mayores dificultades de acceso al empleo: jóvenes menores de
25 años, desempleados inscritos más de seis meses en las Oficinas de Empleo, per-
sonas ausentes del mercado laboral (especialmente, mujeres mayores de 40 años),
inmigrantes regularizados, personas con discapacidad y jóvenes sin titulación con
riesgo de exclusión.
A partir de 2004, la Concejalía, aparte de aceptar los objetivos previamente
establecidos, comenzó a aportar sus propios objetivos al programa dentro de la estra-
tegia del SIRED, entre otros, “mejorar la capacidad profesional de los desempleados
de Coslada para facilitar su inserción en el mundo laboral; facilitar a los estudiantes la
realización de prácticas en la administración pública; mejorar la cualificación profe-
sional de los trabajadores/as cosladeños/as” (Memoria, 2004: 8). Además, estableció
que la formación fuera dirigida a todo el que necesitara o deseara mejorar sus con-
diciones laborales, y prioritariamente a los colectivos con más dificultades: personas
afectadas por un desempleo de larga duración, jóvenes en busca de su primer empleo,
mujeres, personas mayores de 45 años, inmigrantes y personas con discapacidad. En
2008, la CM destinó, por primera vez, este programa de formación tanto a las perso-
nas ocupadas como a las demandantes de empleo, aunque priorizando los colectivos
con mayores dificultades de acceso al empleo (se mantienen los anteriores colectivos
y se añaden víctimas de terrorismo o violencia de género) y estableciendo una serie de
límites porcentuales. A pesar de ello, la opción prioritaria de la Concejalía fue dirigir
mayoritariamente los programas a la población desempleada, aunque se dió una ma-
yor participación de ocupados, lo que provocó una flexibilización en los horarios de
los cursos para facilitar su participación.
Junto con los programas de convenio, los cursos que integran las Acciones de
Formación dirigidas prioritariamente a personas trabajadoras desempleadas (antiguo
Plan FIP hasta 2007) han sido el segundo instrumento de formación. La impartición
de las acciones formativa se ha realizado mediante empresas de formación contrata-
das desde la Concejalía (mediante el procedimiento de contratación establecido por
la ley y que es comunicado a la CM, lo mismo que para los Convenios). En cuanto a
la gestión de las mismas, la Concejalía ha asumido la publicidad, la selección de can-

didatos y la justificación, al igual que en los Convenios.
Por otro lado, el Consorcio del Centro de Formación profesional de Coslada
merece una mención especial, porque es un centro colaborador de la CM. Este
órgano se constituyó por el Ayuntamiento de Coslada en 1997 (en colaboración
con UGT Madrid, CCOO Madrid y AEDHE —Asociación de Empresarios del
Henares—) para realizar los cursos impulsados por el Ayuntamiento (Plan FIP,
Acciones de Formación dirigidas prioritariamente a personas trabajadoras des-
empleadas, Convenios), por las empresas y por otras entidades del consorcio que
necesitaban espacios formativos. Este centro ha generado ingresos directos (por
el alquiler de aulas) al Ayuntamiento y su ocupación ha variado a lo largo de los
años, por lo que ha ido rentabilizando sus espacios y acogiendo nuevos proyectos
como el Centro de Acceso Público a Internet (CAPI), los nuevos cursos homolo-
gados de Plan FIP/ Acciones de Formación dirigidas prioritariamente a personas
trabajadoras desempleadas y Casas de Oficios, entre otros.
Junto con estas acciones formativas, el Ayuntamiento de Coslada ha partici-
pado en la subvención del Fondo Social Europeo y dentro del programa operati-
vo para zonas Objetivo 3, que ha permitido ampliar y completar los programas
de formación. Este programa implica por parte de la Concejalía: la captación y
orientación de desempleados, para los que se diseña un itinerario personal de
formación e inserción individualizado, y el ofrecimiento de prácticas becadas en
empresas o asociaciones sectoriales vinculadas a la especialidad formativa desa-
rrollada. Estos elementos que integran la implementación municipal del progra-
ma son secuencias de acciones que actúan de forma simultánea y/o concatenada,
en tanto se adaptan al itinerario individual del grupo objetivo, y suponen una
aportación diferencial que realiza la entidad.
En la Tabla 12 se muestran las cuantías de subvención destinadas al desarrollo
de los programas de formación (cofinanciados por el Fondo Social Europeo en
numerosas convocatorias). A partir de 2010 se produce un importante recorte,
de casi un 30%, aunque no ha afectado al número de acciones ni beneficiarios
finales.
Tabla 12. Presupuesto de los Programas de Formación29
Año Convenios PLAN FIP29

2000 240.404,84 € 188.644,48€
2001 270.455,45€ No datos
2002 292.525,61€ No datos
2003 169.400,00 € No datos
2004 150.000,00€ 73.650,00 €
2005 157.604,13 € 108.684,00€
2006 270.000,00 € 101.154,00 €
2007 290.000,00 € 58.612,50 €
2008 299.321,33€ 41.631,00 €
2009 299.145,00 € 75.202,50 €
2010 210.000,00 € 69.217,50 €
Como se puede apreciar en las Tablas 13 y 14, la mayoría de los cursos se han
podido ejecutar dentro de los parámetros establecidos, aunque desde el inicio se
han producido desajustes en los procesos de implementación. En este sentido, se
han generado disfunciones debido a la tardanza, por parte de la CM, en la puesta
en marcha de los Convenios de Formación y del antiguo Plan FIP, provocando en
ocasiones la coincidencia de acciones formativas en varios municipios de la zona.
Como consecuencia, se ha producido una saturación de la oferta formativa lle-
gando incluso a no poder ejecutar algún curso, con la correspondiente reducción
en la subvención o el traslado de parte de la ejecución al siguiente año.
Además, se han detectado desajustes en el número de alumnos, tanto en lo refe-
rente a la solicitud de algunas especialidades, debido a las dificultades para cubrir
las plazas, como en los estudiantes que han finalizado los cursos. Por ejemplo, en el
convenio de formación de 2006, tres cursos finalizaron con 10 alumnos y, en 2007,
cuatro de los cursos impartidos finalizaron con menos de 9 alumnos30. En el antiguo
Plan FIP la falta de alumnos se produce en menor medida, aunque en 2005 de las 90
plazas finalizaron toda la acción 59 alumnos. Por ello, a partir de 2006, partiendo
de los resultados obtenidos, en ciertas acciones formativas, y el perfil del tejido eco-
nómico del municipio, se incorporaron nuevas actividades formativas que buscaban
reaccionar y anticiparse a posibles mercados en desarrollo. Así aparecen cursos vincu-
29
Lamentablemente no hemos podido contar con todos los datos del Plan FIP, lo que hubiera
permitido tener una visión más completa.
30
En este sentido, aunque lo habitual son 15 alumnos, en ocasiones o se ha superado el número
por aula o se ha reducido (siendo el mínimo admitido 10 alumnos por curso).
lados al aeropuerto, logística, transporte y mantenimiento de sistemas informáticos,

y se abandonan los cursos que no tienen demanda, abriendo un nuevo periodo de
homologación de espacialidades formativas que recoja las tendencias del mercado
y tejido económico. Además, se potencia la introducción de cursos orientados a la
obtención de un certificado profesional pretendiendo, con ello, mejorar la calidad de
la formación y aumentar las posibilidades de inserción laboral.
Tabla 13. Resultados de los Convenios de formación
Año Cursos Cursos Nº de Horas de Horas Plazas de Plazas

Solicitados ejecutados Solicitantes Formación Ejecutadas formación ejecutadas
2000 15 15 482 1774 1774 240 258
2001 30 7 712 3720 3720 474 450
2002 23 23 1096 2780 1230 342 227
2003 21 21 610 2140 2160 357 404
2004 14 14 911 2079 2079 236 190
2005 6 6 265 1914 1914 90 82
2006 13 13 -- 3.216 3.216 195 195
2007 14 14 1072 3.556 3.556 210 210
2008 17 17 1116 3.564 3.564 250 250
2009 16 16 -- 3.324 3.132 237 237
2010 14 13 -- 3.031 2.731 210 195
Fuente: Elaboración propia
Tabla 14. Resultados de las Acciones de Formación dirigidas prioritariamente a

personas trabajadoras desempleadas (antiguo Plan FIP)
Año Cursos solicitados Realizados Horas de formación Plazas de formación

2000 8 3 1200 45
2001 9 3 870 41
2002 10 5 897 45
2003 3 3 1100 45
2004 4 4 1210 39
2005 6 6 1930 90
2006 5 5 1630 75
2007 2 2 600 30
2008 3 3 850 45
2009 3 3 850 45
2010 3 3 710 45
Por otro lado, en la Tabla 15 se muestran los porcentajes o datos globales de

distribución por sexos del alumnado, según programa formativo. En este caso, se
destaca el progresivo aumento de hombres en las acciones formativas a partir de
2005.
Tabla 15. Porcentajes de participación
CONVENIO PLAN FIP

AÑO
Hombres Mujeres Hombres Mujeres
2000 13% curso orientado mujer 87% -- --
2001 26% 74% -- --
2002 13% 87% 29% 71%
2003 18% 82% 20% 80%
2004 37% 63% 50% 50%
2005 62% 38% 38% 62%
2006 -- -- -- --
2007 36% 64 % 75% 25 %
2008 210 alumnos y alumnas 255 alumnos y alumnas
La Tabla 16 expone los resultados de actividad e ingresos del Centro de For-

mación Buero Vallejo. Como se puede apreciar, a partir del año 2006 se produce
un incremento de la ocupación, llegando a las cifras de los primeros años, pero en
el año 2010 se detecta una reducción. Desde el punto de vista de los ingresos hu-
biese sido interesante conocer las cuantías percibidas por los alquileres de forma
global y más en los últimos años donde la crisis ha afectado más a estos recursos
municipales.
Tabla 16. Resultados Centro de Formación Buero Vallejo
AÑO Nº de actuaciones % Ocupación media Ingresos por alquileres

2000 No constan 50% No constan
2001 77 38% No constan
2003 127 44% No constan
2004 193 30% 1.464,7
2005 242 28% 1.464,7
2006 -- 31% No constan

2008 311 62,18% 12.508,65
2009 413 73,08% 10.452,96
2010 437 56,09% No constan
El programa de Convenios de prácticas implica la firma de convenios de cola-

boración con distintas entidades educativas de fuera y dentro del municipio para
la realización de prácticas por parte de sus alumnos/as en distintos departamentos
del Ayuntamiento. Este tipo de acciones permite establecer espacios de colabora-
ción y comunicación con otras entidades.
Las Escuelas Taller, Casas de Oficios y Talleres de Empleo son programas
de formación, en alternancia con el empleo, regulados desde el nivel estatal
y cuyo desarrollo normativo corresponde a la CM. Para su puesta en prác-
tica existe una convocatoria que incluye a las entidades locales, las cuales
presentan propuestas (proyectos de implementación) que, una vez aprobadas
por la administración regional (mediante orden de resolución), se pondrán
en funcionamiento. La convocatoria establece una etapa de formación con
una duración máxima de seis meses en las especialidades correspondientes y,
dependiendo del programa, entre seis meses a un año y medio de actividad
laboral (contrato de formación), realizando tareas que dependen de la obra
o servicio elegida por la entidad y en el ámbito de las competencias de los
Ayuntamientos. Los que realicen esta actividad reciben un salario que para
la Escuela Taller (E.T.) y la Casa de Oficios (C.O.) será el 75% del salario
mínimo interprofesional y para los Talleres de Empleo (T.E.) 1,5 veces el sa-
lario mínimo interprofesional, que unido al salario de la dirección y personal
docente, costes de formación, prácticas y ejecución de la actividad, integran la
subvención. La orden de subvención, además de delimitar el total de cuantías,
concreta el número de alumnos, estableciendo un máximo según población, la
distribución de un equipo docente según el número de alumnos y los progra-
mas complementarios31, entre otras cuestiones.
A partir de los elementos enunciados se construye el Plan de Acción (proyecto-
memoria) en el que la entidad local determina qué tipo de proyecto es el que
quiere poner en marcha.
31
Formación Complementaria para la obtención del Graduado en Educación Secundaria Obli-
gatoria para los alumnos/as trabajadores que no tengan esta titulación mínima; Formación en
Riesgos Laborales; Formación en género; Formación en medioambiente; Orientación laboral y
autoempleo; y alfabetización informática.
En la actualidad, este tipo de programas se encuentran finalizados, a pesar

de que han ido variando a lo largo de estos años y complementándose con
otras acciones, a continuación, se abordan los proyectos desarrollados.
Las Escuelas Taller y Casas de Oficios son programas orientados a jóvenes
menores de 25 años, las segundas con una duración máxima de 1 año y las
primeras con un máximo de 2 años totales32. La Escuela Taller de Aplicaciones
Informáticas se inició en el año 2000 (a partir de una propuesta de CCOO
que actuó como entidad promotora), destacándose como el segundo centro
que, de estas características, se creaba en el Corredor de Henares durante los
años 2000 y 2002. Para ello, se suscribió un protocolo entre el Ayuntamiento
y la entidad solicitante que permitió la participación del municipio mediante
la aportación de alumnos y cesión de aulas, mientras que la dirección y coor-
dinación se asumió por MAFOREM. Este programa cambió sus contenidos a
partir de 2001 y la solicitud pasó a ser exclusivamente municipal.
La Tabla 17 detalla las Escuelas Taller del municipio. Aunque no tenemos
datos presupuestarios para todas las convocatorias, aproximadamente para
una Escuela de 2 años con 16 alumnos las cuantías de subvención estarían
alrededor de 350.000 euros. Todos estos proyectos son cofinanciados (CM,
FSE y Ayuntamiento), en mayor o menor medida, ya que la entidad realiza
aportaciones económicas al proyecto, cede instalaciones y asume cuantías que
la subvención no cubre (bajas por IT, material que a juicio de la CM no es
sujeto de subvención, indemnizaciones, suplidos, etc.). Por otro lado, las Es-
cuelas Taller tienen importantes índices de movilidad de alumnos en la prime-
ra y última fase del proyecto, como consecuencia de bajas voluntarias, de la
incorporación al mercado de trabajo o del abandono por continuación de la
formación. Así en 2006, de los 32 alumnos que comenzaron el proyecto, solo
finalizaron 22 alumnos.
32
En las últimas convocatorias de Escuelas Taller, la CM redujo a un año y medio el periodo
máximo, debido a los reajustes económicos del programa.
Tabla17. Escuelas Talleres desarrolladas 2000-2010
Periodo Escuela Taller Presupuesto Características

2000-2002 Escuela Taller de Aplicaciones In- No consta al ser 3 especialidades
formáticas propuesta CCOO 16 alumnos (3 de Cos-
lada)
2006-2008 Escuela Taller de Revalorización 725.318,40 euros 32 alumnos
de edificios y espacios públicos 3 especialidades
urbanos
2010-2012 Escuela Taller Mantenimiento y Sin datos 16 alumnos (5 mujeres)
Reparación de edificios y espa- 3 especialidades
cios públicos
2010-2012 Escuela Taller Sistemas Microin- Sin datos 16 alumnos (mujeres)
formáticos y Redes 1 especialidad
A partir de 2006, las mejoras metodológicas introducidas en las Casas de

Oficios se incorporan a las Escuelas Taller con el fin de perfeccionar los pro-
cesos de integración de los alumnos en los proyectos, por lo que asistimos a
una adaptación continua entre los objetivos de aprendizaje y los perfiles de los
alumnos.
En relación a las Casas de Oficio, éstas ya existían en el año 2000. Al si-
guiente año, la nueva Casa de Oficios de Mantenimiento urbano ya incorporó
un 10% de alumnos con discapacidad, novedad que introduce la Concejalía
fruto de los acuerdos con ASPIMIP. Desde el ámbito municipal se elige, ade-
más del tipo de especialidad formativa, las actuaciones que se desarrollarán y
las acciones orientadas a los alumnos de la Casa de Oficios para completar y
mejorar su perfil (medidas de prevención de drogodependencias, creación de
empresas, educación sexual, habilidades sociales, visitas profesionales y alfa-
betización informática).
A lo largo del desarrollo de los planes de acción son inevitables los ajus-
tes y readaptaciones de las acciones que lo integran, estas modificaciones del
proyecto inicial son aportaciones de la Concejalía, que se concretan en las
siguientes cuestiones:
▪ Diseño detallado de las actuaciones propuestas (obras o servicios). Va-
rias cuestiones se resuelven durante este proceso de decisión y acción,
por ejemplo, qué centro se va a recuperar o cómo se va a distribuir el
material, cómo se van a distribuir a los alumnos en las actuaciones, vigi-
lar su comportamiento, entre otros.
▪ Proceso de selección e inserción coordinado con los servicios de orienta-
ción laboral de la Concejalía.
▪ Diseño de una metodología propia. La metodología utilizada ha seguido

los siguientes pasos: partir del nivel de desarrollo del alumno, construir
aprendizajes significativos, promover la capacidad de aprender a apren-
der, impulsar la participación activa de los alumnos, contribuir el esta-
blecimiento de un clima de cooperación y aceptación mutua (punto de
vista relacional).
▪ Ajustes en el perfil del alumnado. En este sentido, uno de los mayores
inconvenientes que se ha planteado al principio de los cursos ha sido
el distinto nivel de los alumnos. Por un lado, la existencia de chavales
que hacía casi 10 años que no estudiaban o que habían abandonado los
estudios recientemente. Por otro lado, se reserva un 10% de las plazas
a alumnos con alguna discapacidad mental (alumnos con necesidades
especiales), lo que implica un continuo seguimiento y readaptación de
las metodologías y las acciones.
▪ Se contactan empresas del sector para insertar laboralmente al mayor
número de alumnos posible y conseguir la incorporación al mundo la-
boral dentro de la especialidad. Además, se realizan visitas a eventos y
empresas de la zona que puedan mejorar el conocimiento del mercado
laboral a los alumnos.
En la Tabla 18, se recogen las cuantías asignadas a cada proyecto (que se
encuentran reguladas en cada orden de subvención) y, en algunos casos, las
aportaciones del Ayuntamiento. Sin embargo, las Casas de Oficio y las Escue-
las Talleres se dirigen al mismo público objetivo en el municipio de Coslada,
por lo que se han utilizado ambos instrumentos, aunque las primeras son las
que han tenido un mayor peso entre los programas existente, posiblemente
porque permite una mayor rotación de jóvenes, ya que tiene una duración de
un año como máximo. Al igual que en el resto de proyectos, se han producido
algunos desajustes en la implantación del mismo: no todos los alumnos han
finalizado el programa y se denota una falta equilibrio entre la distribución de
hombres y mujeres a lo largo del proyecto.
Tabla 18. Casas de Oficio desde 2000-2010
Periodo Título del Proyecto Presupuesto Participantes

2000-2001 IV Casa de Oficios de 437.524,08 4 especialidades
Medioambiente Urbano Subvención CM 60 alumnos previstos
56.186,47 53 alumnos finalizan (25 chicos
aportación mu- y 28 chicas)
nicipal 10 personas discapacidad (19%)
2001-2002 V Casa de Oficios de Man- 358.560,74 4 especialidades
tenimiento Urbano Subvención de 48 alumnos previstos
la CM 47 finalizan (42 chicos y 5 chi-
cas)
7 personas discapacidad (10%)
2002-2003 I Casa de Oficios de Man- 414.293,76 € 5 especialidades
tenimiento Urbano 48 alumnos previstos
42 alumnos y 5 alumnas
2004-2005 Casa de Oficios de Reva- 370.852,80€ 4 especialidades
lorización de Espacios Pú- 40 alumnos previstos
blicos y Urbanos I 38 alumnos finalizan
92,5 hombres% 7,5 mujeres%
2006-2007 Casa de Oficios de Reva- 385.756,80€ 40 alumnos previstos
lorización de Espacios Pú- 30 finalizaron
blicos y Urbanos II
Los Talleres de Empleo poseen características similares a los casos anteriores,

aunque se dirigen a desempleados a partir de 25 años, tienen una duración entre
seis meses y un año, y se simultanea la parte de formación con la de experiencia
laboral.
En 2001, el Ayuntamiento de Coslada inició un Taller de Empleo que se orien-
tó a perfiles administrativos y que se mantuvo a lo largo de varios años, con algún
cambio en las acciones.
En lo relativo a los ajustes y mejoras que ha realizado la Concejalía al progra-
ma, éstos se concretan en varios elementos:
▪ La Concejalía de Desarrollo Económico y Empleo estableció como objetivo
“mejorar la ocupabilidad de las mujeres”, lo que supuso que el proyecto
municipal se orientara únicamente a mujeres desempleadas con un perfil
de auxiliar administrativo. Esta dinámica se mantuvo hasta 2007, cuando
se abren los Talleres a hombres desempleados del municipio, sobre todo
fruto del cambio de dinámica en el mercado de trabajo local. Si bien, como
ocurre en las Escuelas Talleres y Casas de Oficio, el contenido del programa
ha orientado la decisión de los posibles interesados y determina quiénes
finalmente han accedido a ser alumnos-trabajadores (feminización o mas-

culinización de ciertas acciones formativas y puestos de trabajo). Además,
en muchos casos las participantes habían estado más de 10 años fuera del
mercado laboral, con una formación muy básica, en cuanto a estudios se
refiere, y con cargas familiares. En este sentido, el proceso de selección e
incorporación se convirtió en fundamental para ajustar los perfiles al pro-
grama, labor que asumieron los orientadores laborales de la Concejalía en
colaboración con la Oficina de Empleo de Coslada.
▪ La continuidad del Taller de Empleo durante todos estos años ha permitido
una mejora en la especialización y perfeccionamiento de las acciones, meto-
dologías y objetivos. Desde el punto de vista de las acciones y productos que
generan los proyectos, se ha asentado una continuidad y profundización en
las actuaciones desarrolladas que se han ido concatenando y enlazando en
varias convocatorias33. A partir de 2004 se produce un mayor detalle en la
metodología y en los objetivos formativos34 que se distribuyen en varias
categorías: objetivos generales y específicos de la obra y servicio; objetivos
generales de formación; y objetivos respecto al personal de apoyo, docente
y de coordinación.
La Tabla 19 destaca los diferentes programas de Talleres de Empleo que se han
desarrollado en el municipio de Coslada. Hasta el año 2011 se aprecia la conti-
nuidad señalada anteriormente, además de una mayor estabilidad entre los alum-
nos que inician y terminan el programa mixto de formación y empleo. La nota
diferenciadora aparece en 2010, cuando se incorpora un nuevo Taller de Empleo,
con un perfil laboral muy feminizado, y que tendrá continuidad posteriormente
pero del que no hay datos disponibles.
33
Desarrollo detallado de las actuaciones propuestas (obras o servicios): edición anuario esta-
dístico municipal y elaboración diagnóstico socioeconómico del municipio de Coslada, diseño
y gestión de una aplicación informática, evaluación de calidad de los servicios municipales,
informatización contenido de los libros de resoluciones de alcaldía, información de archivo
documental, entre otros.
34
La similitud entre Escuelas Taller, Casas de Oficio y Talleres de Empleo va a permitir que al-
gunos ajustes que se realicen en alguno de los proyectos para una mejor implementación del
programa se trasladen a otros proyectos de la Concejalía y entre ellos.
Tabla 19. Talleres de Empleo desarrollado 2001-2011
Fecha Título del Proyecto Presupuestos Características

2001-2002 Taller de Empleo de Aplicacio- 221.756,73 € CM 2 especialidades
nes Informáticas 16 mujeres previstas
4 o 3 discapacidad
2002-2003 Taller de Empleo de Aplicacio- 380.705,98 € CM 2 especialidades
nes Informáticas II 24 mujeres previstas
3 discapacidad
2004-2005 Taller de Empleo Nuevas Tecno- 535.401,60€ CM 2 especialidades
logías de la Información I 6.595,57aportación 32 mujeres previstas
municipal
2005-2006 Taller de Empleo Nuevas Tecno- 557.178,88 € CM 2 especialidades
logías de la Información II 192.108,88 aporta- 32 alumnas previstas
ción municipal
2006-2007 Taller de Empleo Nuevas Tecno- No constan 2 especialidades
logías de la Información III 32 alumnas previstas
2007-2008 Taller de Empleo Nuevas Tec- No constan 2 especialidades
nologías Aplicadas a Servicios 24 alumnos
Integrales Administrativos (23 mujeres 1 hom-
bre)
2009-2010 Taller de Empleo Nuevas Tec- No constan 2 especialidades
nologías Aplicadas a Servicios 24 alumnos previstas
Integrales Administrativos (18 mujeres 6 hom-
bres)
2010-2011 Taller de Empleo Nuevas Tecno- No constan 2 especialidades
logías informáticas para la ges- 24 alumnas previstas
tión administrativa
2010-2011 Taller de Empleo Atención so- No constan 1 especialidad
ciosanitaria a personas en el 16 mujeres previstas
domicilio
Es importante señalar que, a pesar de la intención por parte de la CM de inte-

grar estos proyectos “en la medida de lo posible, en planes integrales de empleo,
que den respuesta a las demandas del mercado de trabajo y sean capaces de acti-
var el desarrollo de las comarcas, generar riqueza y, consecuentemente, puestos de
trabajo”, en la mayor parte de los casos este deseo se ha traducido en una valora-
ción en puntuaciones para otros proyectos (por ejemplo, en OPEAS), pero no en
una visión y actuación integral con los municipios. En este sentido, la Concejalía
es la que ha suplido y coordinado, de forma interna y externa, los programas y
ha orientado en el entramado de acciones los itinerarios de los posibles alumnos.
Para finalizar es interesante señalar que la Concejalía, previo al inicio de algunas

Casas de Oficio, Escuelas Taller o Talleres de Empleo, ha realizado un estudio para
valorar las posibilidades de desarrollo y capacidad de financiación municipal.
La Tabla 20 aporta una visión general y resumida de las aportaciones que rea-
liza la entidad municipal en el proceso de implementación de estas convocatorias.
Tabla 20. Aportaciones en los procesos de implementación
Programa político-administrativo Proyecto de imple- Ajustes y aportaciones de imple-

mentación mentación
Contenido aproximado de la con- Contenido aproxima- Aportaciones durante el proceso
vocatoria do de la propuesta de ejecución
Orden de subvención Delimitación de los Procesos de selección y segui-
grupos objetivo (colec- miento.
tivo, perfil formativo, Metodologías y evaluación (conti-
permanencia en des- nua y final).
empleo) Entidades públicas, privadas o
Objetivos del programa contratadas en la prestación de ser-
Actuaciones del pro- vicios municipales con las que se
grama, obras y servi- concierta la práctica-actividad la-
cios que se ejecutarán boral de los alumnos-trabajadores.
en el ámbito de las
competencias munici-
pales.
El Programa Aprender en la Empresa surge dentro de la iniciativa europea

YOUTHSTART en el marco del Consorcio Público Red Local y se desarrolla en
los nueve municipios integrantes de este consorcio35. En 1999, Red Local hizo un
estudio para conocer la disponibilidad, condiciones y necesidades de las empresas
para acoger alumnos en prácticas, fruto de este estudio se contactó con 100 em-
presas interesadas.
Tras su desarrollo en el marco de la iniciativa, se convierte en un programa
propio de la Concejalía, lo que implicará que ésta asuma tanto el plan de acción
como la puesta en marcha que se detalla brevemente a continuación.
Este programa tiene como objetivo facilitar la primera experiencia laboral a jó-
venes y, con ello, su inserción a través de la recuperación de la figura del aprendiz.
Por ello, el público objetivo fueron jóvenes de 16 a 20 años, con una formación
profesional básica o sin ningún tipo de cualificación, aunque a partir de 2001
35
Coslada, San Fernando de Henares, Mejorada del Campo, Arganda del Rey, Tres Cantos, To-
rres de la Alameda, Torrejón de Ardoz, Alcalá de Henares y Rivas-Vaciamadrid.
se amplió a 25 años. Además, este programa se convirtió en un instrumento de

inserción de personas con especiales dificultades (entre ellas, personas con dis-
capacidad), gracias a la complementariedad con otros programas (convenio con
ASPIMIP, programa de orientación y promoción laboral).
El Ayuntamiento, durante todo el programa, asumió el seguro de accidentes y
responsabilidad civil para los alumnos trabajadores y una beca de formación por
importe de 240,40 euros mensuales, si el joven trabajaba a jornada completa, y
150,25 euros mensuales, si lo hacía a media jornada. Las prácticas duraban entre
uno o dos meses, aunque en los últimos años se limitó a un mes.
Además, el programa desarrolló una metodología propia. La visión estratégica
del SIRED y de complementariedad de los programas se muestra claramente en
esta acción. Así, desde el Servicio de Promoción Laboral (dos promotores labora-
les y orientadoras laborales) se controló íntegramente el programa que compren-
día varias fases: proceso de intermediación con empresas; captación y valoración
ocupacional de alumnos; trámite del expediente administrativo; y seguimiento de
la inserción laboral y asesoramiento a las empresas.
Durante el desarrollo del programa, a lo largo de estos años, se han producido
desajustes o déficits de implementación debido a la situación o contexto. Así, des-
pués del éxito de los primeros años, a partir de 2004 aparecen dificultades para
encontrar candidatos, quedando sin cubrir algunos de los puestos. En 2005, se
produce un descenso generalizado en el número de jóvenes interesados, de hecho
8 convenios se quedan sin firmar por falta de aprendices. Según la Concejalía se
pueden destacar algunos motivos: la existencia de un amplio abanico de posibi-
lidades formativas y de programas de formación y empleo; y que muchos de los
jóvenes, con escasa o poca cualificación, no veían la necesidad de aprender un
oficio y preferían trabajar directamente aunque fuera en puestos no cualificados.
Por otro lado, existe una demanda de chicos bastante superior a la de chicas,
debido a que los puestos de trabajo ofertados son tradicionalmente ocupados por
hombres (cerrajeros, instaladores de aire acondicionado, torneros…). Las chicas
suelen ocupar puestos feminizados (recepcionista, administrativa, dependiente).
Este contexto propició que, a partir de 2004, se readaptara el Convenio de
prácticas formativas para jóvenes y se convirtiera en un programa destinado a
personas desempleadas en general, para lograr la inserción de colectivos con ma-
yores dificultades de inserción en el mercado laboral. El desarrollo de este proyec-
to incluyó la captación del público objetivo, la búsqueda de prácticas en empresas
con compromiso de contratación, la firma de convenios, el desarrollo y tutoriza-
ción de las prácticas y la inserción laboral de las personas participantes.
El grupo objetivo se amplió a personas que se encontraban en alguna de las
siguientes situaciones: mujeres en oficios sub-representados; tener necesidad de
ocupar un puesto con flexibilidad laboral para compatibilizarlo con responsabili-
dades familiares; y pertenecer a alguno de los colectivos prioritarios de inserción

laboral.
Con esta remodelación del programa se produjo una buena acogida por parte
de los ciudadanos, pero en menor medida impactó en las empresas (cincuenta
y dos personas valoradas; dos convenios; dos personas haciendo prácticas con
inserción 100%).
A modo de resumen, la Tabla 21 señala los productos finales de la ejecución
de este programa. De este modo, en el año 2004, se mantiene un volumen impor-
tante de participantes que comienzan a reducirse a partir de 2006. Como en otros
programas, el papel de los servicios del SIRED, fundamentalmente Orientación y
Promoción Laboral, contribuyó al desarrollo del mismo. Esta coordinación per-
mite que se realicen veinticinco derivaciones, en 2001, y ochenta y seis, en 2003
(posteriormente no se recogen dichos datos) y que se lleven a cabo actividades de
difusión en institutos, realización de jornadas de puertas abiertas y la captación
de empresas para el programa. Igualmente los procesos de entrevista permitieron
ajustar la oferta de plazas a los perfiles de los alumnos, a pesar de la exclusión
indirecta de chicas en algunas ofertas de prácticas debido a la masculinización
de los puestos. Durante los primeros años de programa existe cierta continuidad
entre Convenios/Ofertas realizadas y alumnos que participan en el programa, si
bien, a partir de 2004 un alto número de puestos quedaron vacantes debido a la
falta de candidatos. En ese año, de los veintisiete Convenios/Ofertas, sólo diecio-
cho se firmaron, tres convenios se suspendieron y siete ofertas no se cubrieron por
falta de candidatos, situación que se repite en el año 2005, cuando de las veintidós
ofertas tramitadas ocho quedarán vacantes. Además se puede verificar cómo en
esas fechas se producen, por primera vez, abandonos y no superación de las prác-
ticas por parte de algunos alumnos. A pesar de todos estos desajustes, finalmente
se realizaron contratos a los alumnos, alcanzando las mayores cifras en 2003 para
posteriormente ir reduciéndose hasta 2006, momento en el que se vuelve a las
cifras del año 2000. A partir de 2006, se mantiene el programa y desaparece en
la última legislatura (2011-2015). Entre los motivos está la pérdida de recursos
económicos por parte de la Concejalía, como discurso recurrente para justificar la
terminación de algunos programas.
Tabla 21. Características del Programa Aprender en la Empresa
Año Convenios/ Entrevistas Alumnos Contratos Presupuestos

Ofertas Iniciales
2000 16 No datos 15 9 --
2001 22 No datos 25 (6 alumnas y 19 15 6.490,93 €
alumnos)
23 finalizan
2002 30 60 31 (22 alumnos y 9 14 6.261,05 €
alumnas)
2003 41 138 42 (35 alumnos y 7 27 9.355,88 €
alumnas)
40 finalizan
2004 27 95 18 (13 alumnos y 5 11 6.000€
alumnas)
2 alumnos
abandona y 3 no
superan el proceso
13 finalizan
2005 22 ofertas 85 14 (10 alumnos y 4 8 6.000€
alumnas)
3 abandonan; 3 no
superan el proceso
8 Finalizan
El Programa de Subvenciones de Colaboración con las Corporaciones Loca-

les está destinado a fomentar políticas activas de empleo para colectivos desem-
pleados del municipio y permite la contratación directa desde el Ayuntamiento.
Al igual que en los casos anteriores, son programas que realiza directamente la
Concejalía sin establecer acuerdos iniciales para su implementación con entidades
o intermediarios del municipio, pero en los que sí tendrá en cuenta los estudios y
diagnósticos del mercado laboral y económico. Como en el resto de programas,
buena parte de las características y criterios que han de seguir los proyectos pre-
sentados vienen determinados en la convocatoria de subvención. Si bien, desde la
Concejalía se han realizado adaptaciones para que ésta responda de forma ade-
cuada a necesidades existentes en el municipio, lo que ha permitido generar una
metodología propia a la que se intenta incorporar al resto de áreas y departamen-
tos en la configuración del proyecto. En este sentido, se pueden detallar algunas
aportaciones realizadas desde la Concejalía del Ayuntamiento.
En primer lugar, la Concejalía desarrolló varias etapas en la detección de nece-
sidades, previas a la formalización de la solicitud, que fueron las siguientes: soli-
citud de colaboración y propuesta de las áreas municipales; envío de los informes
por las diferentes Concejalías con las propuestas de solicitud de los proyectos;
confirmación de las Concejalías interesadas; recepción de los proyectos; resolu-

ción de la CM y puesta en marcha del proyecto.
En segundo lugar, este programa, además de la generación de puestos directos,
ha tenido como objetivo proporcionar habilidades profesionales necesarias para la
creación de empleo estable. En este sentido, se ha mejorado el proyecto de inserción
por parte de cada entidad mediante acciones formativas y de orientación laboral,
que fueron valoradas positivamente por la CM en la globalidad del proyecto.
En tercer lugar, aunque la subvención haya cubierto buena parte de la financia-
ción del programa (costes salariales y de Seguridad Social de los trabajadores des-
empleados), los complementos salariales, bajas laborales, materiales individuales
y gastos de la actuación han sido asumidos por el Ayuntamiento.
Por otro lado, se debe destacar la importancia del contenido de los proyectos
vinculados al interés general y social, en el marco de las competencias de las Cor-
poraciones Locales, puesto que las acciones de mejora que se han propuesto en los
proyectos siempre han repercutido en beneficio del ciudadano e impulso económi-
co y social del municipio. Las propuestas han incluido todo tipo de actuaciones, la
Tabla 22 muestra la evolución experimentada por las acciones planteadas desde
la corporación municipal. Cabe destacar que durante la legislatura 2007-2011 se
produjo una mayor delimitación de los programas, puesto que se acotó el ámbito
de actuación, y una mayor definición del público objetivo y de los beneficiarios.
Tabla 22. Ejemplos de actuaciones desarrolladas en el ámbito de la convocatoria de

Corporaciones Locales
Periodo Actuaciones desarrolladas

1999-2003 • Obras de Mejora en Colegios Públicos de Coslada.
• Mejora de las instalaciones polideportivas en el Patronato Municipal de De-
portes.
• Restauración de servicios y vías públicas.
• Información de la Biblioteca Municipal La Jaramilla.
2003-2007 • Bolsa de Empleo de Atención Especializada a Colectivos con Riesgo de Exclu-
sión en el Mercado de Trabajo.
• Protección y Educación Ambiental en Parques y Zonas Verdes de Coslada.
2007-2011 • Nuevas tecnologías aplicadas a la inserción laboral para personas desemplea-
das mayores de 45 años.
• Inserción laboral para jóvenes en busca del primer empleo en el sector comer-
cio.
• Proyecto de fomento del empleo autónomo y la economía social para colecti-
vos con especiales dificultades de inserción.
• Programa de intermediación sociolaboral de personas en riesgo de exclusión
social con especial atención al colectivo de personas inmigrantes en el muni-
cipio de Coslada.
La Tabla 23 es un ejemplo del grado de detalle que se produce en este periodo

respecto al público objetivo y beneficiarios de las acciones. Además, a partir de
2008 es cuando la población inmigrante, muy elevada en el municipio, entra de
forma clara en los programas de la Concejalía.
Tabla 23. Proyecto detallado con el público objetivo y beneficiario en el proceso de

ejecución
Proyecto Público objetivo Beneficiarios

Nuevas tecnologías aplica- Desempleados mayores de Usuarios/as de los grupos de bús-
das a la inserción laboral 45 años queda inscritos en la Bolsa de Em-
para personas desempleadas pleo
mayores de 45 años. Inmigrantes
Alumnos del Centro de Adultos
En la Tabla 24 se refleja la evolución de este programa. Durante los primeros

años existe un volumen importante de contrataciones que se reducen y vuelven
a repuntar a partir de 2005 cuando aumenta el número de proyectos solicitados,
debido a un mayor interés mostrado por parte de las Concejalías, aunque sin lle-
gar a los máximos de contratación que permite la convocatoria según tamaño de
población. Aunque, como se puede apreciar, el mayor número de contrataciones
y proyectos aparece en 2009, de forma clara, coincidiendo además en 2010 dos
convocatorias para ese año.
Este programa desaparecerá bajo estas características a partir de 2012, y se
reactivan en 2013 dos líneas destinadas a la inserción laboral pero con diferente
impacto. Por un lado, los programas de Colaboración Social, que tendrán una
prensa muy negativa entre la población y los partidos de la oposición ya que im-
plica la realización de obras y servicios para el interés general pero sin que medie
contrato y una remuneración económica. Este programa será solicitado por la
entidad pero denegado por la CM.
A finales de 2013 aparece otro programa “para inserción de parados de lar-
ga duración que hayan agotado las prestaciones por desempleo” que contempla
no sólo actividad laboral sino la participación en acciones formativas vinculadas
a certificado profesional. Este programa implica la realización de un contrato
laboral y la percepción de un salario, según el grupo de cotización en el que se
encuadre el puesto de trabajo ocupado. Este programa sí será solicitado y puesto
en marcha por el municipio, si bien, no tenemos datos del mismo ya que finaliza
a lo largo de 2014.
Tabla 24. Evolución del programa Corporaciones Locales
Año Presupuesto Proyectos Contrataciones

2000 533.590,82€ Subvención CAM 5 55
96.243,41€ aportación municipal
2001 557.992,33€ Subvención CAM 4 43
2003 6.143,02€ Subvención CAM 2 2
2004 58.136,01€ Subvención CAM 4 10
2005 No constan 2 11
2006 277.006,87 € Subvención CAM 2 19
2007 65.526,27 € Subvención CAM 1 4
2008 64.945,1€ Subvención CAM 4 5
(datos parciales)
Programas de inserción para personas con discapacidad. Este programa apare-

ció en el año 1998 en el marco de la iniciativa europea HORIZON36 y su primera
acción fue abordar un estudio de necesidades en las empresas del municipio en
materia de discapacidad, los estereotipos sobre la discapacidad y las característi-
cas de la posible incorporación laboral del colectivo. Este programa tuvo como
objetivo favorecer la integración social y laboral de las personas con discapacidad
del municipio a través del desarrollo de actuaciones de sensibilización y trabajo
en red con el conjunto de los agentes económicos y sociales. Las actuaciones de
este programa permitieron articular una red de apoyo y de acción a través de la
cual se desplegó el programa, lo que se evidencia en el número de colectivos par-
ticipantes: ASPIMIP, FRIDA KALO, FESORCAM, COCEMFE, FEAPS-Madrid,
FUNDOSA SOCIAL CONSULTING, FUNDACIÓN SÍNDROME DE DOWN y
AESE (Asociación española de empleo con apoyo) y que con algunas entidades,
se ha mantenido hasta hace poco tiempo.
También dentro del HORIZON se firmó un convenio con FEAPS-Madrid para
el desarrollo conjunto de un estudio de viabilidad sobre la posible implantación
de un Centro Especial de Empleo en Coslada y San Fernando de Henares (munici-
36
Programa cofinanciado a lo largo de su desarrollo por FSE, Consejería Economía y Empleo y
Servicios Sociales en la CM, Consorcio Red Local y el propio Ayuntamiento de Coslada.
pio limítrofe). Del estudio se desprendieron varios nichos de negocio tras sondear
varias empresas, y se hizo una valoración económica de la inversión para su crea-
ción y mantenimiento. Finalmente este programa no se puso en funcionamiento
debido, entre otras cuestiones, a los elevados costes que tenía.
A partir del año 2000, una vez finalizada la iniciativa HORIZON, el programa
orientado a los colectivos con discapacidad se incorporó a la Concejalía y se inte-
gró dentro de su dinámica. Este proceso de colaboración se formalizará a través
de Convenios de Colaboración que se encadenarán durante varios años, princi-
palmente con ASPIMIP (hasta 2012), y durante los años 2003-2004 también con
la Federación de Sordos de la CM.
Entre las aportaciones que se han incorporado desde la Concejalía se encuen-
tran:
▪ El programa al entrar en la Concejalía de Empleo y Desarrollo Económico
buscó integrar a este público objetivo en los servicios de orientación y pro-
moción laboral, y sirvió de canal de derivación hacia otros programas. Con
ello, se permitió abordar de forma específica y concreta las características
del público objetivo y el tejido económico del municipio respecto a esta po-
blación. Además, la colaboración con ASPIMIP introdujo criterios de prio-
ridad en el acceso a los programas y servicios del colectivo de discapacidad
mental, con mayores dificultades de inserción social y laboral.
▪ Durante este programa, la Concejalía ha desarrollado e integrado varias
acciones dentro del funcionamiento del SIRED destinadas a orientación,
formación y promoción laboral, que se han concretado en:
– Acciones de divulgación y sensibilización.
– Acciones con usuarios: servicio de orientación laboral personalizado,
asentado en la elaboración, junto con el usuario, de un itinerario de in-
serción laboral.
– Acciones encaminadas a la mejora de la empleabilidad, orientadas a la
formación y organizadas en los bloques siguientes: cursos de habilidades
sociales y formación prelaboral; cursos habituales orientados o reservan-
do plazas para discapacidad; cursos de formación ocupacional; progra-
mas de empleo y formación donde se reserva una cuota mínima (Talleres
Escuela, Casas de Oficio, etc.); y programas aprender en la empresa y
empleo con apoyo, programas municipales mediante los cuales las per-
sonas realizan prácticas laborales becadas por el Ayuntamiento. Además,
estas actividades llevan consigo un seguimiento periódico de prácticas
formativas tanto por parte de la empresa como de la Concejalía.
– Promoción de contratos eventuales en dependencias municipales.
– Desde la promoción laboral, a partir de 2001 se tuvo por objetivo crear

un canal permanente de comunicación entre Ayuntamiento, empresas y
destinarios de este programa. Acciones: prospección empresarial, gestión
de la colaboración e inserción laboral; catálogo de empresas industriales
y de servicios; proceso de sensibilización con las empresas para contrata-
ción discapacidad.
– La propia dinámica del programa y contexto del colectivo incorporará
a las familias en el entorno de la transversalidad del servicio y se con-
vierten en beneficiarios directos del mismo. Por ejemplo, se incorpora un
curso de preparación para los familiares de personas con retraso mental
susceptibles de inserción laboral.
▪ Además de las acciones desarrolladas, como fórmula de tránsito al empleo
ordinario, desde la Concejalía se acompañó a ASPIMIP en la creación de
un Centro Especial de Empleo (INSERTIUM) destinado a mantenimiento
de jardines. Para posibilitar el acceso de esta asociación a las oportunidades
de negocio en el mercado local, el Ayuntamiento promovió la inclusión de
cláusulas sociales en concursos de jardinería. Asimismo, se les cedió el man-
tenimiento de jardines, como el Centro Mayores, y un acuerdo con el Puerto
Seco para el mantenimiento de sus zonas verdes.
Este programa ha representado una buena muestra de interconexión de los
recursos que se articulan en la Concejalía, asentados en dos procesos clave: orien-
tación y promoción laboral, desde donde se vincula y se organiza todo el en-
tramado de acciones. El fomento de redes de cooperación para el desarrollo de
acciones formativas, de capacitación profesional e inserción en el mercado evita
duplicidades y permite planificar aquellas que se consideren más adecuadas para
el colectivo y el mercado.
En 2010, el convenio firmado limitó los objetivos a dos líneas de actuación:
por un lado, reforzar la capacitación laboral y social del colectivo, y por otro
lado, realizar acciones de prospección laboral entre el tejido comercial e industrial
(sensibilización e intermediación).
Dentro de las acciones previstas, se recogieron mecanismos de control y grado
de cumplimiento, como refleja la Tabla 25, que permitieron concretar los pro-
ductos surgidos de la implementación del convenio y que seguían los criterios de
gestión de calidad introducidos por ISO y EFQM.
Tabla 25. Productos de la implementación convenio ASPIMIP
Acción Grado de cumplimiento

Acciones de apoyo en la búsqueda y manteni- En base a la información que contamos a fe-
miento del puesto de trabajo: prospección em- cha de hoy, se ha realizado la 1ª fase del plan
presarial y empleo con apoyo. Se acordó ofertar de prospección previsto (envío del mailing
4 plazas para la realización de prácticas en em- inicial). Faltaría un 2º mailing y las visitas a
presas privadas. empresas. No se ha llegado a ofertar plazas de
prácticas en empresas privadas.
Realización de PRÁCTICAS LABORALES en di- Han realizado prácticas un total de 5 perso-
ferentes Áreas municipales durante un periodo nas desde el 1 de diciembre al 31 de mayo de
de seis meses por parte de 4 personas. 2011, en las Áreas de Juventud (1), Deportes
(1), Igualdad (1) y Empleo (2).
Contratación por parte del Ayuntamiento de No se han podido realizar por falta de presu-
Coslada de 3 personas con Diversidad Funcio- puesto municipal.
nal Intelectual por un periodo de seis meses
cada una en la modalidad de Contrato para la
Formación.
Curso para Familiares de personas con Diversi- Previstas para el mes de abril de 2011. Esta-
dad Funcional Intelectual susceptibles de inser- mos pendientes de recibir la memoria descrip-
ción laboral. tiva de Actividades por parte de AS.PI.MIP.
Fuente: Informe de gestión, 2010: 71.
• Eje de Promoción Económica. Este eje agrupa un número importante de

programas y acciones que representan el segundo puntal de la Concejalía. Al am-
paro de este ámbito se han desarrollado los siguientes programas: programa de
emprendedores, fomento de comercio, catálogo de empresas, vivero de empre-
sas, centro de base tecnológica, centro de excelencia empresarial, acuerdos con
asociaciones empresariales, entre otros. En este apartado, centraremos nuestra
atención en los programas que han tenido una mayor continuidad y peso dentro
de la Concejalía.
El Programa de emprendedores/as. Con el fin de crear las condiciones necesa-
rias para la promoción económica y empresarial del municipio, la Concejalía ha
puesto en marcha diferentes programas que empezaron como proyectos puntuales
pero que acabaron integrándose en un epígrafe general sobre emprendedores/as.
Reafirmando, de este modo, la lógica interna y coordinación que desde el SIRED
se busca entre los programas y servicios. Este macro programa responde al doble
objetivo de utilizar fórmulas eficaces para combatir el desempleo y la creación de
riqueza en Coslada. Engloba una serie de líneas de actuación que buscan abordar
diversos aspectos y recursos entorno a los emprendedores y las empresas. Con ello
se pretende generar las circunstancias y el contexto necesario para la dinamiza-
ción y creación del tejido económico del municipio.
En este sentido, las acciones se dirigen a tres colectivos que integran el públi-
co objetivo: nuevas empresas, pequeña y mediana empresa y economía social.
Además de prestar especial atención a varios sectores económicos con medidas

específicas: comercio, industria, hostelería y servicios. A continuación, se detallan
los programas clave que integran este eje. Sin embargo, a lo largo de los años, la
Concejalía ha emprendido otro tipo de acciones que buscaban reforzar las líneas
desarrolladas, aunque no se abordarán en este apartado. A modo de ejemplo,
sólo destacar que se han desarrollado concursos de escaparates para dinamizar el
comercio local, talleres de sensibilización empresarial en los institutos y acciones
de difusión de subvenciones y del espíritu emprendedor en colaboración con otras
administraciones y entidades, que han enriquecido el contenido de la Concejalía.
El programa de emprendedores actúa como paraguas de un amplio conjunto
de proyectos en los que se ramifica y le dan contenido, entre ellos: la asesoría a
emprendedores/as, desarrollo de la economía social, observatorio de la realidad
socioeconómica de Coslada, vivero de empresas, centro de base tecnológica, cen-
tro de excelencia empresarial y concurso de ideas empresariales.
En las siguientes líneas centraremos nuestro análisis en los programas que dan
mayor contenido a este eje.
Asesoría a emprendedores/as. Se apoya este programa en tres líneas de acción.
La primera consiste en la información, difusión y sensibilización para la promo-
ción de iniciativas empresariales. La segunda, en el asesoramiento, apoyo y acom-
pañamiento en la puesta en marcha de proyectos empresariales. Y la tercera, en el
desarrollo de un plan de formación a emprendedores, seguimiento, tutorización
y gestión asistida de los proyectos: plan de viabilidad, ayudas y subvenciones,
legislación, normativa laboral, estudios de mercado, etc.
Junto con la orientación laboral y la promoción empresarial, la asesoría a em-
prendedores es un programa clave que vertebra la visión integral del SIRED. Se
ha apoyado en la subvención destinada a la contratación de Agentes de Empleo y
Desarrollo Local, que ha estado funcionando desde la incorporación de España a
la UE y que ha finalizado en 2013. Como en el resto de convocatorias, la orden de
subvención regula la orientación del programa y los criterios de desarrollo, si bien
existe un elevado margen de maniobra en el proyecto que presenta la entidad y
mayor capacidad de adaptarla a las necesidades detectadas en el territorio, gracias
al trato personalizado que implica este programa37. En este sentido, para el desa-
rrollo del proyecto empresarial se establecieron itinerarios personalizados, con los
pasos que tiene que seguir un emprendedor a la hora de crear su empresa. Pero
también se asesoró a empresas consolidadas, además de informar sobre infraes-
tructuras y equipamientos municipales que facilitaran la actividad emprendedora.
37
La subvención va destinada a cubrir salario y seguridad social en una proporción de un 80%
por la CM y de un 20% de aportación municipal.
Este programa se ha dirigido a dos públicos objetivo: por un lado, toda la

población (aunque tiene en cuenta los colectivos con mayores dificultades de in-
serción laboral y el criterio de transversalidad de los programas europeos38) y, por
otro lado, las empresas del tejido empresarial local, tanto para poder incorporar
de forma adecuada a los emprendedores en la economía local como para realizar
seguimiento y apoyo a las empresas ya existentes.
Los elementos diferenciadores, que ha aportado la Concejalía en el proceso
de ejecución del programa, no sólo se concretan en el público objetivo, sino que
se completan con el desarrollo de mecanismos de coordinación para alcanzar el
éxito en la puesta en marcha de los negocios.
En este sentido, el programa de emprendedores se ha apoyado en procesos de
coordinación con otros ámbitos internos y externos a la Concejalía:
• Externo al Ayuntamiento: IMADE, UPTA, Cámara de Comercio, Avalma-
drid, Tesorería General de la Seguridad Social, Delegación Territorial de
Hacienda y Oficina de Empleo.
• Interno del Ayuntamiento: con otros Departamentos implicados en la cons-
titución de empresas (Rentas, Política territorial, etc.).
La metodología que ha desarrollado este programa supone un valor añadido,
ya que aporta una atención personalizada a los usuarios. En concreto, los/as em-
prendedores/as reciben una información general sobre el proceso de constitución
de una empresa (ventajas e inconvenientes, por dónde empezar, pasos generales.
etc.), a no ser que sólo quieran recibir una información puntual sobre un tema
determinado, como es el caso de las formas de financiación.
Una vez elaborado un diagnóstico inicial sobre el estado de madurez de esa
idea empresarial, se procede a un asesoramiento más especializado. Las accio-
nes contabilizadas en la Tabla 26 reflejan no sólo los asesoramientos iniciales
a emprendedores, sino también el seguimiento y asesoramiento a empresas ya
consolidadas en el tejido económico. Esta Tabla, junto a las siguientes, cuantifica
y determina los productos fruto de la ejecución del programa de emprendedores
(outputs).
38
En 2007, y años siguientes, se incorpora en las memorias el criterio de transversalidad, lo que se
concreta en la incorporación de la perspectiva de género a través de talleres “Empowerment”,
Talleres dirigidos a mujeres para la sensibilización hacia el emprendimiento.
Tabla 26. Número de acciones desarrolladas por el programa de emprendedores
Año Asesoramiento Seguimiento/empresas consolidadas Total

2001 107 45 152
2002 160 61 221
2003 257 46 303
2004 287 44 331
2005 253 60 313
2007 225 45 270
2008 160 31 191
2009 100 -- 100
2010 98 -- 98
Los datos revelan que el mayor número de asesoramientos se produjo a muje-

res en 2002 con un 56%, en 2006 con un 70% y a partir de 2007 se reducen las
cifras a un 58%, lo que refleja una tendencia a la baja a partir de los siguientes
años.
Entre los años 2001 hasta 2003 se recogieron datos relativos a las ideas em-
presariales del programa de emprendedores. En este sentido, las actividades co-
merciales centraron el mayor número de propuesta de emprendedores (un 45%
aproximadamente), le siguieron las actividades profesionales (con una horquilla
entre 19% y 21%), en tercer lugar las nuevas tecnologías, ocio, tiempo libre,
servicios de proximidad y servicios a empresas (entre un 20% y 27 %, según los
años) y finalmente empresas diversas (entre un 15% y un 5%).
Los porcentajes que arroja la Tabla 27 concretan cuál es el contenido del pro-
grama de asesoramiento y la distribución en usos por parte del público objetivo.
Además hay que tener en cuenta que también los empresarios consolidados han
recibido asesoramiento, normalmente orientado a subvenciones, ayudas e infor-
mación sobre el vivero de empresas/CEBT, cuestiones que han representado un
80% de dichos asesoramientos.
Tabla 27. Porcentaje según tipos de asesoramientos recibidos 2001-2005
Año Tipo de asesoramiento

– Información sobre proceso de creación 50%
2001 – Asesoramiento plan de empresa, forma jurídica, tramita 35%
– Tutorizaciones plan empresa y puesta en marcha 15%
– Información sobre el proceso de creación de empresas (46%);
– Asesoramiento sobre los contenidos del plan de empresa, formas jurídicas,
2002 trámites a la constitución y formas de financiación (41%).
– Tutorizaciones sobre la elaboración del plan de empresa y puesta en marcha
un 13% de los casos.
– Información sobre el proceso de creación de empresas (46%);
– Asesoramiento sobre los contenidos del plan de empresa, formas jurídicas,
2003
trámites de constitución y formas de financiación (41%).
– Tutorizaciones sobre plan de empresa y puesta en marcha se realizan 13%
– Información general 29%
– Orientación 22%
– Tutorización 10%
2004 – Ayudas y subvenciones 22%
– Vivero 4%
– Formación 7%
– Derivación a otros servicios 6 %
– Información general 21%
– Orientación: 33%
– Tutorización 12%
2005 – Ayudas y subvencione 23%
– CEBT 2%
– Formación 6%
– Derivaciones a otros servicios 3%
Desarrollo de la Economía Social. Desde este programa la Concejalía ha man-

tenido sus líneas de apoyo a las empresas de economía social mediante el acceso a
recursos municipales y una valoración especial en el uso del vivero de empresas39.
Además es importante destacar que se han mantenido acuerdos y convenios con
entidades asociativas para la promoción del espíritu emprendedor y asesoramien-
to especializado sobre ciertas formas jurídicas, así como, acciones de difusión du-
rante todos estos años. A continuación detallaremos el contenido de los acuerdos
con la Unión Madrileña de Cooperativas de Trabajo Asociado (UMCTA) y Unión
Profesional de Trabajadores Autónomos (UPTA).
39
Con el tiempo, y a partir de la puesta en marcha de acciones a través del EQUAL, se dará espe-
cial valor a proyectos de autoempleo colectivo (cooperativas de trabajo asociado y sociedades
laborales).
Convenio UMCTA y UPTA40. Dentro del eje de promoción económica, la

Concejalía ha establecido acuerdos de colaboración con entidades empresaria-
les que han permitido una mayor personalización de los programas destinados
a estos dos colectivos: empresas de economía social y empresarios autónomos.
En ocasiones, estos acuerdos se producen a propuesta de dichas entidades, que
previamente han recibido subvenciones, y buscan apoyos entre las entidades
locales para dar cumplimiento a los proyectos que tienen previsto desarrollar,
a cambio de una cesión de recursos y medios.
En este sentido, se produjo la firma de dos convenios de colaboración con
la UMCTA (2000-2001), para la promoción de iniciativas empresariales vin-
culadas a la economía social, en concreto cooperativas, y la UPTA (2004-
2005), para el desarrollo de asesoramiento a autónomos y emprendedores.
En relación al Convenio con la UMCTA, el primer público objetivo al que
se dirigió el programa fue el de jóvenes en proceso de formación y que se en-
contraran dentro del movimiento asociativo. En este sentido, se pusieron en
marcha acciones formativas (seminarios y cursos en los que colaboró también
IMADE) y se utilizaron los recursos del centro de teletrabajo. Además a estas
acciones se sumó la creación de un Observatorio, a través del cual analizar la
realidad socioeconómica de Coslada, y realizar actividades de dinamización
para la creación de empresas, en el marco de su Programa de Emprendedores.
La Tabla 28 refleja el contenido de los acuerdos (marco institucional) y las
acciones desarrolladas.
40
La Concejalía colaborará también con otras asociaciones empresariales como AMECHE para
el desarrollo de campañas y talleres, pero sin articular formalmente un convenio de estas ca-
racterísticas.
Tabla 28. Comparativa entre elementos de formulación y elementos de implementación

en el Convenio con la UMCTA
PROGRAMA DE ACTUACIÓN POLÍTICO-INSTITUCIONAL

Elementos Dinamizar la creación de empresas en el municipio.
objetivos
Elementos – El desarrollo de nuevas empresas pertenecientes a la Economía Social.
operativos – La puesta en marcha de proyectos empresariales, formativos, etc., tanto
locales como nacionales e internacionales.
– Desarrollo de itinerarios formativos y de acompañamiento en la gestión
empresarial a grupos promotores para la creación y consolidación de nue-
vas empresas de Economía Social.
– Impulso y desarrollo de proyectos ligados al autoempleo colectivo en
aquellos colectivos específicos con mayor dificultad de acceso al empleo.
– Sensibilización sobre el cooperativismo, su identidad y su proyectos, me-
diante la realización de jornadas, seminarios, etc.
– Intercambio de información sobre la realidad económica y social tanto
desde el ámbito municipal, como comarcal, regional y europeo.
PLAN DE ACCIÓN/IMPLEMENTACIÓN
Acciones Seminarios en Institutos de Enseñanza Secundaria y Casa de Oficios.
Proyecto de Autoempleo colectivo en el barrio del Cerro(estudio de mercado,
proceso de captación de jóvenes del municipio, itinerario formativo y acompa-
ñamiento del grupo promotor hasta la constitución de la empresa).
Jornada de Economía Social y Desarrollo Local.
Observatorio y análisis de la realidad socioeconómica en Coslada.
En relación al Convenio con la UPTA (Unión de Profesionales y Trabajadores

Autónomos) y la Asociación de Trabajadoras Autónomas y Emprendedoras de
Madrid (ATAEM) se buscó promover medidas que mejoraran la actividad profe-
sional y el desarrollo económico de los autónomos/as y microempresarios/as de
Coslada. Se establecieron vías de apoyo a los autónomos/as (debido a la fuerte
presencia que tiene este sector en la localidad) que resolvieran las exigencias a las
que se somete a este colectivo, principalmente normativas. En la Tabla 29 se rea-
liza un análisis comparado entre los elementos de formulación y los elementos de
implementación que se reflejan en el Convenio con la UPTA (al igual que se hace
en la Tabla 28 con la UMCTA).
Tabla 29. Comparativa entre elementos de formulación y elementos de implementación

en el Convenio con la UPTA
PROGRAMA DE ACTUACIÓN POLÍTICO-INSTITUCIONAL

Elementos – Promover medidas y actuaciones que mejoren la actividad profesional y
objetivos el desarrollo económico de los autónomos /as y microempresarios /as de
Coslada.
– Establecer una vía de apoyo a los autónomos /as dada la fuerte presencia
que tiene este sector en la localidad y puesto que cada vez son mayores las
exigencias a las que se encuentra sometido, ya sean impuestas por la nor-
mativa estatal y la Unión Europea, o por la propia adaptación de este sector
al mercado actual de forma que sea cada vez más competitivo.
Elementos – Formación de los autónomos/as en aquellas temáticas que faciliten tanto su
operativos desarrollo económico como el profesional.
– Información y difusión de la Legislación existente de manera que se facilite
su cumplimiento.
– Información y difusión de temas de interés para los autónomos/as y mi-
croempresas.
– Facilitar el acceso a los recursos desde el municipio de Coslada.
– Información específica en temas de interés mediante el asesoramiento indi-
vidualizado.
PLAN DE ACCIÓN/IMPLEMENTACIÓN
Acciones Desarrollo de Jornadas y seminarios.
Proyectos “Solos en Red”. Obtención de firma digital y de subvención en los
equipos informáticos que hubieran solicitado.
Tramitación de microcréditos.
Asistencia individualizada.
Para finalizar este apartado, es importante señalar que los Convenios se eje-
cutaron de forma colaborativa utilizando los recursos existentes en la Concejalía
y la UPTA. Ésta asignó personal propio a la Concejalía, donde se desarrolló de
forma directa el programa en coordinación con el personal de orientación y pro-
moción laboral.
El programa de Incentivos a ideas empresariales surge en el año 2002 y se des-
tinó a sufragar, inicialmente con fondos propios del Ayuntamiento, empresas de
nueva creación. Las siguientes ediciones de esta iniciativa aparecieron dentro del
programa Accede y posteriormente se incorporaron al Programa Emprende+ de
la Iniciativa Comunitaria EQUAL (2004-2007)41 con cofinanciación municipal.
En el proceso de implementación, la Concejalía influyó de forma clara, tanto en el
marco de formulación, como en el plan de ejecución y las acciones desarrolladas.
41
Este Pograma se financiaba de la manera siguiente: un 50% por el FSE (Unión Europea), un
7,43% por el IMADE (CM) y un 42,57% por el Ayuntamiento.
▪ Público objetivo. En un primer momento, este programa se dirigió a todas las

personas emprendedoras, que contaran con una idea empresarial o que qui-
sieran poner en marcha una empresa, y aquellas empresas ya constituidas que
llevaran menos de un año en funcionamiento. La localización de este proyecto
tenía que estar prevista en el término municipal de Coslada. En 2005 se incor-
pora la posibilidad de que puedan solicitar su participación las personas em-
padronadas (al menos 6 meses), aunque su proyecto empresarial no estuviera
localizado en Coslada. En el caso de que se tratara de empresas ya constituidas
o para el desarrollo de proyectos, se permitió cualquiera de las formas jurídicas
existentes en las que al menos 2/3 de los socios y las socias estuvieran empadro-
nados en el municipio. A partir de 2008 cambió la orientación del programa y
se limitó a personas emprendedoras que contaran con una idea empresarial y se
hubieran dado de alta en IAE a partir de una fecha (Informe de Gestión, 2008:
47), limitando el abanico de candidatos.
▪ Medidas que contempla la iniciativa. Se establecieron incentivos directos
a fondo perdido destinados a cubrir gastos de constitución y las inversio-
nes previstas para la materialización del proyecto (mobiliario, maquinaria,
equipos etc. …). Las cuantías irían variando, según los años, así como el
número de ayudas, tal y como aparecen reflejadas en la Tabla 30.
Tabla 30. Cuantías y ayudas para el programa de iniciativas emprendedoras
2002/2003 2004 2005 2008

Primer Premio: 4.507,59€ Categoría A: 4500 € Categoría A: 5.000 € Categoría A: 5.000 €
Segundo Premio: 3.005,06 € Categoría B: 3000 € Categoría B: 3.500 € Categoría B: 3.500 €
Tercer Premio: 1.502,53 Categoría C: 1500 € Categoría C: 2.000 € Categoría C: 2.000 €
Categoría D: 800 €
▪ Estructura de decisión. El programa contempló la creación de una Comisión

Evaluadora que introdujo la participación de varios actores, formada por
un presidente y varios representantes. Entre estos actores se encontraban:
Ayuntamiento de Coslada - Concejal de Desarrollo Económico y Empleo;
IMADE de la CM; Cámara de Comercio e Industria de Madrid; Asociación
de Empresarios del Corredor de Henares (AEDHE)42; Comisiones Obreras;
Unión General de Trabajadores; Universidad de Alcalá. Dicha Comisión
era la encargada de emitir el informe definitivo donde se puntuaba cada
proyecto a partir de diferentes criterios, los cuales fueron evolucionando y
42
La aparición como referente constante de esta asociación se debe a la distribución y asignación
territorial que se realizó desde las asociaciones empresariales de los municipios de Madrid.
ajustándose al perfil del emprendedor y/o al interés incentivador de la enti-

dad local. Esta Comisión permitió la colaboración de actores públicos clave
en el ámbito del desarrollo económico y local que, además, se repetirán en
otros espacios (por ejemplo, Vivero de Empresas). La Tabla 31 muestra los
criterios de selección de las iniciativas, aunque es importante señalar que no
aparecen claros los criterios durante los primeros años43.
Tabla 31. Criterios de valoración de las iniciativas emprendedoras
Periodos Criterios
2003-2006 Establece 6 criterios aunque no se determinan en la documentación analizada.
2008-2010 a. Viabilidad técnica, económica y financiera de la actividad empresarial pro-
puesta.
b. Iniciativas empresariales donde al menos el 50% de los/as socios/as, pertenez-
can los siguientes colectivos: mujeres, mayores de 45 años, personas con discapa-
cidad, jóvenes (menores de 30 años) e inmigrantes.
c. Creación prevista de empleo directo e indirecto y estabilidad de los puestos
a crear. Se dará prioridad al fomento de la contratación de mujeres en puestos y
categorías en las que estén subrepresentadas.
d. Impacto del proyecto empresarial en el desarrollo de la igualdad de oportuni-
dades en el terreno socio-laboral (conciliación entre la vida laboral y familiar).
e. Proyectos que apoyen la adaptabilidad de las empresas.
f. Capacidad técnica y empresarial de los/as emprendedores/as.
g. La actividad empresarial deberá permanecer en funcionamiento al menos du-
rante dos años desde la fecha de recepción de los incentivos, lo que se constatará
mediante el documento acreditativo del pago del impuesto de sociedades (perso-
nas jurídicas) y de la declaración de IRPF (personas físicas).
Fomento del comercio. A lo largo de estos años la Concejalía ha desarrollado

programas y actuaciones específicas en varios sectores económicos del municipio,
entre ellos el comercio local. El comercio del municipio ha tenido un tratamiento
diverso, con una mayor o menor centralidad según los años, dentro de la políti-
ca de promoción económica municipal44. Cabe destacar que a partir de 2007 la
Concejalía pasa a llamarse de Desarrollo Económico, Empleo y Comercio. A
continuación, se detallan los hitos más relevantes que articulan este programa:
43
Dentro de la documentación abordada, en los primeros años se detallan líneas generales, pero
no los criterios objetivos que incluyen o excluyen los proyectos.
44
Las medidas y propuestas de desarrollo del comercio aparecen recogidas en los programas
electorales de los tres partidos que han ocupado la Concejalía. Durante los primeros años este
tema tiene gran intensidad, gracias a los estudios realizados, después se estanca y durante los
últimos años vuelve a ocupar un espacio propio dentro de la Concejalía.
• Colaboración con las entidades asociativas del sector comercio. En el

año 1999, el Ayuntamiento de Coslada firmó un convenio marco de co-
laboración con la Asociación de Comerciantes del municipio con el fin
de desarrollar de forma conjunta acciones que favorecieran al tejido
comercial.
Gracias a este espacio de colaboración, en el año 2000, se realizó un
diagnóstico sobre la estructura comercial y hábitos comerciales del mu-
nicipio de Coslada, en torno a las siguientes variables: estructura de
la actividad comercial, estructura ocupacional, detección de hábitos de
consumo población residente, identificación espacial de la oferta y de-
manda, análisis de la oferta y demanda y posibilidades de desarrollo a
medio y largo plazo. Durante el año 2002 se renovó la colaboración a
través de la adenda que se incorporó al convenio con el fin de realizar un
“Plan de Actuación Comercial en el Municipio de Coslada”, que tenía
un presupuesto de 94.118,50 €, en el que participó también el Instituto
Madrileño de Desarrollo de la CM y la Cámara de Comercio.
La Tabla 32 refleja el marco del PPA en el que se concretan las reglas de
juego del Plan de Comercio y las actuaciones que la entidad implementa-
rá para su desarrollo. Como aparece en la Tabla, fruto del desarrollo de
las primeras actuaciones surge el diseño del Plan Estratégico (en 2003)
en el que se amplía el público objetivo y beneficiario directo. El análi-
sis no sólo incorpora a los comerciantes (con este Plan el comercio de
Coslada mejorará su competitividad frente a otras ofertas comerciales,
generando riqueza y empleo), sino también a los consumidores (disfru-
tarán de una oferta comercial más variada, de mayor calidad y las zonas
comerciales serán más accesibles y atractivas).
Tabla 32. Evolución del marco institucional y actuaciones del Plan de Comercio
PPA (1999-2002). Elementos objetivos Plan de actuación/ Implementación (2002)

Objetivo General Plan de Actuación Comercial de Coslada
Dinamizar el tejido local comercial, facilitando su adap- • Selección de zonas: definir una serie de
tación a los cambios del mercado y mejorando su com- zonas en el municipio que no serán más
petitividad. de tres para poner en marcha el plan.
• Estudio en profundidad de las zonas:
Objetivos específicos del Convenio Marco – Propuestas de actuación: individua-
– Impulsar políticas que activen el desarrollo empresarial, lizadas para cada zona y que se ha-
concretamente el sector comercial en la pequeña y me- brán discutido previamente con cada
diana empresa. una de las partes.
– Analizar exhaustivamente el tejido comercial local, – Iniciar un plan de gestión: para cada
desde un punto de vista sectorial y territorial, me- zona y creación centro Comercial
diante el desarrollo de los estudios pertinentes. Urbano.
– Diseñar planes integrales de acción para la adapta-
Plan de actuación (2003)
ción del tejido comercial a mutaciones del mercado
– Buscar y apoyar nuevas oportunidades de negocio, Plan estratégico de actuación:
en el marco de los nuevos yacimientos de empleo. – Difusión del diagnóstico y debate de
– Asesorar a pequeños y medianos empresarios del las medidas a desarrollar con el con-
sector comercial, sobre el mercado de trabajo, cam- junto de los comerciantes locales.
bios tecnológicos, fuentes de financiación. – Elaboración definitiva y consensuada
– Abordar planes de formación como elemento funda- del Plan Estratégico de Comercio de
mental para la mejora constante de la competitividad Coslada 2001-2007.
del sector.
PPA. (2009-2010). Elementos objetivos Plan de acción para el comercio
Marco institucional Curso de escaparatismo.
Libro Verde sobre el Espíritu Empresarial en Europa 2003. Dinamización de los Centros Comerciales
de La Rambla y los Valles.
Objetivos Feria del Stock y las Oportunidades.
– Consolidar la relación con las asociaciones empresa- Campaña de Navidad en colaboración con
riales de comercio de Coslada, ACECOS y AMECHE, varias asociaciones empresariales y Cámara
así como con la Cámara de Comercio e Industria de de Comercio.
Madrid.
– Realizar un diagnóstico de la oferta comercial del
municipio, en vista de la necesidad de promover el
pequeño comercio.
– Fomentar y/o llevar a cabo eventos que promocionen
el Comercio de Coslada: concursos de escaparatis-
mo, galas de moda, ferias de stockaje, etc…
– Facilitar el acceso de los comerciantes a la formación
empresarial y al conocimiento de las nuevas tecnolo-
gías aplicadas a su actividad comercial.
– Coordinar nuestra actuación con la que lleva a cabo
la Oficina Comercial de Asesoramiento (OCA Cosla-
da).
– Revitalizar el pequeño comercio de proximidad y pro-
mover el desarrollo de las áreas comerciales en nuestra
ciudad.
Instrumentos procedimentales
Convenios de colaboración con Cámara, con las asocia-
ciones y centros comerciales.
De otra parte, el Ayuntamiento de Coslada, con el fin de complementar las

actuaciones y multiplicar los resultados, ha captado recursos poniendo en marcha
otros proyectos e incorporando otros actores públicos y privados:
▪ 2002. Guía de Establecimientos Comerciales del Municipio de Coslada.
La importancia de esta guía reside en su representatividad, ya que recoge
el 90% de los comercios de la localidad. Fue financiada por la CM con
12.000,00 € y se editaron 25.000 ejemplares distribuidos por Coslada.
▪ 2003. Plataforma de comercio virtual. Se realizó una experiencia piloto que
permitió a los comercios de Coslada tener presencia en Internet, creando
para ello una plataforma de comercio electrónico que posibilitara tener ac-
ceso al comercio electrónico en Coslada.
▪ 2003. Se solicitó a la Consejería de Trabajo de la CM dos subvenciones para
realizar campañas y estudios, con una de ellas se realizaron 30 páginas web
dirigidas a los comerciantes de Coslada. El coste total del proyecto ascendió
a 15.752,70 euros, de los que 9.505,93 euros fueron subvencionados por la
CM y el resto hasta el coste total del proyecto por la Concejalía de Desarro-
llo Económico y Empleo del Ayuntamiento de Coslada.
▪ Así mismo, se han realizado colaboraciones con la Dirección General de
Comercio para difundir las ayudas y subvenciones pertenecientes a este
organismo (Programa de dinamización y modernización del comercio de
proximidad de la CM).
▪ Consolidación y modernización del comercio. Siguiendo con las actuaciones
transversales y coordinadas dentro de la Concejalía se orientaron al sector
del comercio varios programas y servicios: auditorías tecnológicas individua-
lizadas y personalizadas; servicios prestados por los convenios con la UPTA;
promoción laboral; concurso de escaparates; en 2008 se orientó el programa
de CCLL al comercio de proximidad y se actualizó el estudio del perfil socioe-
conómico; campañas de difusión y divulgación; iniciativas emprendedoras.
Para finalizar este apartado, y tal como aparece reflejado en la Tabla 32, al-
gunas acciones en la etapa 2009 y 2010 han sido desarrolladas directamente por
las entidades asociativas, aunque contaron con el respaldo del Ayuntamiento. A
partir de 2011 se mantendrá la dinámica de apoyo a las asociaciones siendo éstas
las que realicen y asuman buena parte de la actividad de dinamización.
Telecentro Municipal. Se consideró un elemento transversal en las actuaciones del
SIRED ya que se orientaba a la aplicación de las nuevas tecnologías en la búsqueda de
empleo y asesoría tecnológica. En el año 2000, fecha en la que iniciamos este análisis,
y a lo largo de los años de funcionamiento este centro se fue readaptando a las nece-
sidades hasta llegar a 2003, cuando pierde parte de su funcionalidad con la aparición
del CAPI (Centro de Acceso Público a Internet). Es por lo tanto una iniciativa pionera
en el momento que surge y novedosa a nivel municipal.
Entre sus elementos objetivos:
▪ Universalizar el acceso a las nuevas tecnologías entre los ciudadanos de
Coslada.
▪ Facilitar la incorporación de las nuevas tecnologías a las PYMES y el comercio.
▪ Mejorar las expectativas de empleo de los desempleados de Coslada, a tra-
vés del teletrabajo y la dinaminación de nuevos nichos de negocio.
Este Telecentro orientó sus acciones a los dos colectivos recurrentes de la Con-
cejalía: tejido empresarial y usuarios, con el fin de superar la “fractura digital”
(Memoria, 2000: 47) y potenciar el teletrabajo. Se detallan a continuación ambos
grupos objetivo:
▪ Usuarios:
o Trabajadores desempleados. Facilita la inserción laboral en los nuevos
perfiles profesionales que ofrecen los nuevos yacimientos de empleo vin-
culados a las nuevas tecnologías.
o Emprendedores que buscan nuevos nichos de negocio vinculados a las
nuevas tecnologías, fomentando la actividad emprendedora.
▪ Tejido empresarial del municipio: PYMES y sector comercial apoyo en la
incorporación de nuevas tecnologías.
En los años 2001 y 2002 se procede a un análisis detallado del perfil de las em-
presas ubicadas en el territorio con el fin de conocer las repercusiones y el grado
de aceptación que tenían las nuevas tecnologías como herramienta de competiti-
vidad y mejora económica45. Este estudio dio origen a la creación de un Observa-
torio destinado a medir el grado de implantación de las nuevas tecnologías y los
perfiles profesionales más demandados en este sector.
De los resultados del estudio se dedujo la necesidad de diseñar diferentes itinera-
rios formativos y de asesoramiento en función de la situación en la que se encontrara
la empresa (empresas con un gran nivel de implantación tecnológica, con departa-
mentos propios y que tienen cubierta la necesidad; empresas poseedoras de tecnología
básica; y micropymes que tienen un desconocimiento absoluto de las nuevas tecnolo-
gías y no lo ven como un mecanismo de potenciación de sus negocios).
45
El estudio y la creación del Observatorio Permanente sobre Nuevas Tecnologías de la Infor-
mación y la Comunicación se realiza mediante un Convenio de Colaboración con la UCM,
Máster en Investigación, Gestión y Desarrollo Local.
Este proceso de diagnóstico dio origen a nuevos servicios, que se irán amplian-
do e integrando con el resto de actuaciones de orientación y promoción local,
siguiendo la dinámica del SIRED:
▪ Asesoría tecnológica. Comienza con la creación de un observatorio desde
el que cuantificar la implantación de las nuevas tecnologías en el sector em-
presarial del municipio, a la vez que se detectaban perfiles profesionales más
demandados, con el fin de planificar el asesoramiento y la formación que se
y proponía desde la Concejalía.
▪ Diseño de itinerarios formativos tanto para desempleados como empresas;
primero alfabetización digital y posteriormente cursos básicos; dos líneas
especializadas, una en internet (internet y sus aplicaciones, teletrabajo, co-
mercio electrónico, catalogación digital homologada universal) y otra en
informática (diseño gráfico asistido por ordenador, diseño web, reparación
y mantenimiento equipos informáticos, y administración y mantenimiento
redes informáticas). Finalizado el telecentro se reorientarán estas acciones a
través de otros programas.
La evolución del proyecto permitió el surgimiento de otro tipo de productos
como: creación portal de autónomos, foro de discusión empresarial bimensual
con la participación de asociaciones empresariales, tele prácticas, red de contac-
tos, creación de un boletín digital, además de difusión de información tecnológica
y jornadas de sensibilización. Aunque como tal este proyecto no continúa en la
actualidad, numerosas de sus iniciativas se mantienen integradas en otros servi-
cios dentro de la Concejalía.
Vivero de Empresa, Centro de Base Tecnológica y actual CEXCO. Aunque for-
man parte del Programa de Emprendedores, debido a su impacto sobre el territorio y
el volumen de inversión que suponen, merece que dediquemos un apartado propio a
los espacios de promoción económica. Estos centros buscan ser un instrumento faci-
litador para la implantación de nuevas empresas en el municipio, completando así la
oferta de servicios de promoción y desarrollo empresarial de la Concejalía.
A través del Convenio de Colaboración que se suscribió en el mes de diciembre
de 2000 se promovió la creación de un Vivero de Empresas46 en el que se integra-
ban varios actores clave, tanto en su inicio como en su implantación: la CM, a
través del Instituto Madrileño de Desarrollo, la Cámara de Comercio e Industria
46
Situado en el Centro de Transportes de Coslada, cuenta con una superficie de 600 metros cua-
drados y dispone de 16 locales, uno de ellos destinado a sala de reuniones, con dimensiones
entre los 25 y 40 metros cuadrados, dotado de servicios comunes (Memoria, 2001:37).
de Madrid, el Centro de Transportes de Coslada y Ayuntamiento de Coslada a

través de la Concejalía de Desarrollo Económico y Empleo47.
La estructura de decisión y aprobación de las actuaciones se canalizó a través
de dos comisiones:
▪ Comisión técnica. Formada por un responsable técnico de cada entidad
promotora, que era la encargada de asesorar a los promotores e informar
acerca de la idoneidad del proyecto para su ubicación en el Vivero de Em-
presas.
▪ Comisión delegada. Formada por los máximos responsables de cada enti-
dad promotora, que resolvía el acceso al Vivero de los proyectos empresa-
riales informados por la Comisión técnica, así como cuantas contingencias
se produjeran.
Desde la Concejalía, en colaboración con el resto de participantes, se concreta-
ron los criterios de acceso (empresas de nueva creación o no más de un año desde
su constitución; viables económica y técnicamente; que estuvieran relacionadas
con el transporte, logística y nuevas tecnologías; que favorecieran el empleo esta-
ble) y el procedimiento de aprobación de las solicitudes, que fue el siguiente:
▪ Presentación solicitudes. Se presentan junto al plan de empresa en el regis-
tro de IMADE y/o Coslada. Posteriormente se centralizan en la Concejalía
de Empleo y Desarrollo Económico.
▪ Evaluación del proyecto e informe de la Comisión técnica.
▪ Comunicación motivada al interesado.
▪ Firma contrato.
▪ Seguimiento proyecto.
La dinámica del Vivero de Empresas se completó a partir de 2004 con la puesta
en marcha del Centro de Empresas de Base Tecnológica48, quedando incorporado
al mismo. Este Centro se destinó a PYMES con este perfil concreto y que quisieran
ubicarse en el municipio; es decir, no sólo se buscaba un crecimiento endógeno,
sino una atracción de empresas ubicadas en otros lugares. El Centro de Empresas
de Base Tecnológica supuso un aumento del espacio y servicios comunitarios49,
47
El peso en las decisiones de estos actores está íntimamente relacionado con la aportación eco-
nómica que se realiza para su creación.
48
Su construcción supondrá en el año 2002 una inversión de 2.586.313,70 €.
49
El Centro de Empresas de Base Tecnológica tiene 2000 metros cuadrados distribuido en 27
locales, 6 de 33 y 21 de 50 metros cuadrados. En cuanto a las zonas comunes cuenta con una
sala de juntas, un salón de actos y aulas de formación.
entre ellos, una guardería para dar servicio al polígono de la zona y a las empresas
ubicadas en el centro.
La valoración de los proyectos de empresas, interesadas en entrar en el Centro
de Empresas de Base Tecnológica (en adelante CEBT), se llevó a cabo mediante la
participación, de una forma activa e institucionalizada, de los mismos agentes que
participaron en el Vivero: Ayuntamiento, Centro de Transportes de Coslada (CTC),
Cámara de Comercio de Madrid e IMADE. El afianzamiento de esta colaboración y
la creación de redes entre empresas y entidades vinculadas al transporte y logística,
entre otros, influirá en la orientación del programa de formación de la Concejalía,
como hemos visto anteriormente. En el proceso de participación y decisión, junto a
los miembros que integraban la Comisión, se unirá un representante del CEBT.
En lo que respecta a la dinámica del CEBT, al igual que en el Vivero de empre-
sas, estos locales se contrataban en régimen de alquiler por un periodo máximo
de tres años y se debían reunir determinados requisitos: viabilidad técnica y eco-
nómica, creación de empleo, economía social, conciliación de la vida familiar y
laboral etc. El mayor interés de estos espacios era facilitar la puesta en marcha de
las empresas mediante alquileres inferiores a los precios del mercado.
El CEBT, durante su funcionamiento, realizó actividades propias de difusión y
captación de nuevos usuarios, pero además conectaba con la Concejalía de Desa-
rrollo Económico y Empleo a través de la Asesoría para la Creación de Empresas.
En este sentido, hay que tener en cuenta que la Concejalía asignó personal propio
al Centro. En concreto, 2 agentes de empleo y desarrollo local y 1 auxiliar admi-
nistrativo.
La Tabla 33 aborda algunos criterios clave en el funcionamiento de estos cen-
tros de promoción empresarial y muestra la continuidad y los ajustes en algunos
elementos.
Tabla 33. Comparativa entre Vivero, CEBT y CEXCO
Criterios Vivero CEBT CEXCO

Elementos objetivos Elementos objetivos --
Facilitar la implantación de Estimular la actividad econó-
nuevas empresas en el mu- mica local complementando
nicipio de Coslada. las políticas de promoción
económica del municipio para
Elementos dar respuestas eficaces al des-
objetivos empleo y consolidar el tejido
empresarial creando empresas
con una viabilidad técnica y
económica que proporcionen
riqueza y estabilidad a la loca-
lidad.
Empresas de nueva creación Emprendedores/as que cum- Empresas recien-

(no más de un año desde su plen requisitos o empresas te creación.
constitución) de logística, que lleven menos de un año
Público-
transporte y nuevas tecno- constituidas y que a su vez
Objetivo
logías. sean susceptibles de acceder
al mismo (de base tecnológi-
ca).
Captación y derivación a Acciones: Difusión e informa- Coworking
través de la Asesoría para la ción a través de la Asesoría Cesión de locales
creación de empresas. para creación de empresas de y oficinas
la Concejalía. Cursos, talleres y
Participación Comisión Técni- conferencias.
ca y realización del informe:
coherencia del proyecto, la
Acciones consideración de datos fia-
bles, la utilización de costes
en línea con el mercado, ade-
cuación de los medios técni-
cos que se piensa utilizar a la
actividad prevista, la capaci-
dad de gestión y el manejo de
los medios técnicos.
– Empresas de nueva crea- Criterios: Viabilidad técnica y Preferentemente
ción (no más de un año económica, Creación de Em- sector transpor-
desde su constitución). pleo. te, distribución
– Viables económica y Economía Social, concilia- de mercancías y
Criterios de técnicamente. ción de la vida familiar y la- nuevas tecnolo-
selección – Relacionadas con el boral, etc. gías50.
transportes, la logística y Preferentemente transportes,
las nuevas tecnologías. la logística y las nuevas tec-
– Que favorezcan el em- nologías.
pleo estable.
Comisión Técnica y Comi- Comisión Técnica: evaluación --
Estructura
sión Delegada proyectos, informes y segui-
de decisión
miento.
Ayuntamiento Ayuntamiento --
IMADE IMADE-CM
Centro de Transportes de Cámara de Comercio
Actores
Coslada Centro de Transportes de Cos-
Cámara de Comercio e In- lada
dustria de Madrid
Fuente: Elaboración propia.50
La Tabla 34 refleja la ocupación del Vivero y el CEBT mostrando que la evolución

del centro ha sido dispar. En este sentido, a pesar del interés mostrado por empresas
50
http://cexcoslada.com/ Consultada 28/05/2014.
de otros sectores, durante el funcionamiento del Vivero, los criterios más restrictivos
provocaron que algunas empresas interesadas quederan excluidas en el proceso de
admisión, fundamentalmente por no pertenecer a alguno de los sectores clave.
Tabla 34. Solicitudes y ocupación del Vivero y CEBT
Periodo y Centro Total locales Solicitudes Admitidas

2001. Vivero 16 11 9
2003. Vivero 16 6 2
2005. CEBT 27 7 6
2007. CEBT 27 8 8
2008. CEBT 27 5 5
Los primeros años de puesta en marcha del Vivero de empresas se produjo una
lista de espera para acceder a él y una ocupación del 100%. Si bien, los siguientes
años debido a la crisis económica, los precios del alquiler de locales, el aumento
de espacios con la creación del CEBT, entre otras cuestiones, dificultaron su ocu-
pación. Así a principios de 2007, de los 27 locales existentes, 17 estaban ocupa-
dos y libres 10 (65% aproximado de ocupación). En 2008 se pasa a un 75% de
ocupación, pero a partir de 2009 no tenemos datos, aunque se confirma que se
llega a estar por debajo del 50%. Esta situación se complica con la desaparición
(en 2011) del IMADE y el abandono o “retirada” del resto de participantes del
proyecto, quedando el CEBT en un limbo.
A partir de diciembre de 2013 se intentó impulsar el CEBT con la creación
del CEXCO (Centro de Excelencia Empresarial) y la cesión de la gestión a una
entidad privada.
• Tercer eje de Servicios. El desarrollo de programas procedentes de acuerdos,
subvenciones o convenios influye de forma directa en el público objetivo y su entor-
no, como hemos podido comprobar, si bien la creación del SIRED implica introducir
criterios de estabilidad y continuidad con la creación de un servicio público de empleo
y promoción económica de carácter local. El referente que se quiere incorporar con la
idea de servicio público es el de intervenir de forma constante en el territorio y gene-
rar mecanismos de fidelización con actores, usuarios y beneficiarios. En este sentido,
“toda política pública busca modificar u orientar la conducta de grupos de población
específicos, ya sea de manera directa o actuando sobe el entorno de tales actores”.
(Subirats, et al., 2008: 40). La continuidad en la prestación de los servicios garantiza
una mayor probabilidad de transformación de dichos comportamientos.
En el epígrafe de servicios, la Concejalía incluye la prestación directa y personali-
zada de una serie de acciones que integran este apartado. En concreto, las siguientes:
▪ Servicio de información y autoconsulta

▪ Bolsa de Empleo
▪ Promoción laboral
▪ Orientación Laboral
▪ Acciones OPEA
▪ CAPI
▪ Otros programas: banco de empleo, fondo documental especializado, red
de puntos de información telemática, catálogo de empresas, web municipal,
infraestructuras de innovación, subvenciones a entidades ciudadanas, club
de empresas, intermediación sociolaboral con personas inmigrantes. Es im-
portante también destacar la firma de acuerdos con empresas de referencia
de la zona como el hotel NH Coslada o el Hospital del Henares.
A lo largo de este apartado centraremos nuestro análisis en la implementación
de los servicios de promoción laboral, orientación laboral, bolsa de empleo, accio-
nes OPEA y finalizaremos con un breve apartado sobre el CAPI.
Servicio de información y autoconsulta. Antes de empezar con los programas
centrales de este eje, este servicio recoge a lo largo de los años información sobre
consultas, atenciones telefónicas, difusiones realizadas, si bien, el interés que tiene
para este estudio viene de la mano del servicio de Atención Ciudadana. Este servi-
cio se inicia en 2004 y se ha destinado a gestionar reclamaciones, quejas, sugeren-
cias e iniciativas (Memoria, 2004: 62). Asumen el compromiso de dar respuesta
en máximo 15 días, explicando las causas de la situación expuesta y las medidas
a tomar, si bien, con los datos que aparecen en la Tabla 35 los objetivos previstos
se han superado durante estos años.
Tabla 35. Evolución de las iniciativas del Servicio de Atención Ciudadana
Año Iniciativas Tiempo medio de Contenido de las iniciativas

respuesta
2004 10 3 y 4 días hábiles --
2005 12 72 horas --
2006 28 72 horas --
2007 5 72 horas Sobre el proceso selección hospital henares
Capi ampliación y mejora
2008 4 72 horas Dificultad conexión internet difusión actua-
ciones formación
2009 14 72 horas Transporte Público prestado por ETASA,

Dificultades de conexión
Inscripción en un curso de formación
Derivaciones al Departamento de Recursos
Humanos de Currículum recibidos pertene-
cientes a personas interesadas en trabajar en
el Ayuntamiento.
2010 13 72 horas --
Bolsa de Empleo. Surge en el año 1997 en el marco de la iniciativa comunitaria

ADAPT, el proyecto TAU, que puso en marcha una experiencia piloto denomina-
da Red de Empleo. El éxito de la propuesta derivó en la creación de la Bolsa de
Empleo y el servicio de Orientación laboral.
La Bolsa de Empleo es un recurso municipal que “intermedia en el mercado
laboral del municipio, facilitando el contacto entre empresas y demandantes de
empleo, ajustando los perfiles profesionales a las ofertas de trabajo existentes
mediante una preselección de candidatos más idóneos para los puestos ofertados”
(Memoria, 2000: 83). A lo largo de los años la Bolsa de Empleo ha mejorado su
funcionamiento tanto desde el punto de vista metodológico (detección de necesi-
dades y respuesta rápida) como desde un punto de vista tecnológico, introducien-
do herramientas informáticas que han facilitado su gestión (tanto para usuarios
como para empresas).
A partir de 2003 se perfila la metodología y el proceso de acceso de los usua-
rios y empresas a la bolsa de empleo municipal. En 2007, en el marco del proyec-
to Alborada de la Iniciativa Comunitaria EQUAL51, se incorporan mecanismos
on-line de selección y se introduce un acceso directo a profesiones con mayores
perspectivas de empleo que tradicionalmente han estado desempeñadas por hom-
bres, cumpliendo así el objetivo de diversificación profesional e igualdad de opor-
tunidades de la iniciativa comunitaria. La Tabla 36 muestra esta evolución expe-
rimentada por la Bolsa de Empleo hasta la actualidad. Los objetivos generales se
han mantenido durante estos años, con escasas modificaciones en su formulación,
aunque la gestión de la Bolsa de Empleo se ha readaptado tanto al entorno como
a las demandas del público objetivo (trabajadores y empresas).
51
Fondo Social Europeo en un 50%, el Ayuntamiento de Coslada en un 26,27% y por la Direc-
ción General de la Mujer en un 23,73%.
Tabla 36. Descripción y evolución de la gestión de la Bolsa de Empleo
Evolución de los elementos procedimentales de la bolsa de empleo

Año Personas demandantes de empleo Empresas
2003 Inscripción. Solicitud de candidatos y candidatas.
• Cumplimentar un sencillo formulario • Cumplimentar el formulario de
donde se recogen los datos persona- selección de candidatos/as indi-
les, académicos, profesionales y la- cando detalladamente las carac-
borales más relevantes. terísticas del puesto ofertado.
• Dar conformidad para la remisión de • Remitir vía fax o a través de In-
sus datos a aquellas ofertas que cum- ternet, cumplimentando el for-
plan el perfil requerido. mulario de la página web.
• Entregar una copia en papel del Cu- • Compromiso de utilizar los da-
rrículo Vitae. tos personales de los candidatos/
Renovación. as que se le faciliten exclusiva-
• La inscripción en la Bolsa de Empleo mente para los procesos de se-
tiene una vigencia de tres meses. Una lección, garantizando su absolu-
vez superado este período deberá ta confidencialidad.
renovarla aportando de nuevo copia • Informar a la Concejalía de Desa-
del Currículo Vitae. rrollo Económico y Empleo el re-
sultado del proceso de selección.
Asesoramiento a empresas sobre
procesos de selección, incentivos a
la contratación, subvenciones y otros
aspectos relacionados con el empleo
y la promoción económica.
2004 Mejora de la gestión demandas de em- Mejora de la gestión ofertas de em-
pleo pleo
• Recepcionar demandas en la sede de • Captar ofertas.
la Concejalía con la documentación • Recepcionar ofertas de forma
requerida para la inscripción en la personalizada (varias vías).
bolsa. • Grabar (sección ofertas de em-
• Grabar datos del C.V., en la base de pleo) los datos de las oferta en la
datos sección demandantes de em- base de datos.
pleo. • Remitir a las empresas las perso-
• Preseleccionar (cruce de ofertas y de- nas candidatas preseleccionadas
mandas) candidatos y candidatas a para la entrevista de selección.
través de la base de datos. • Enviar a las empresas los formu-
• Generar listados de personas prese- larios de seguimiento de las per-
leccionadas. sonas candidatas.
• Informar telefónicamente a las perso- • Entrevista telefónica con las em-
nas demandantes de empleo prese- presas para el seguimiento de las
leccionadas en cada una de las ofer- inserciones.
tas de trabajo gestionadas. • Grabación en la base de datos
de las inserciones realizadas.
2007 Modificación en la Renovación Ampliación y cambio formas de con-

Presentar la demanda de empleo actuali- tacto
zada para comprobación de su vigencia. Gestión incorporación SMS a las em-
Gestión presas.
• Informar vía SMS a las personas de- Remisión automática listados.
mandantes de empleo preseleccio- Selección y seguimiento desde la
nadas en cada una de las ofertas de Concejalía o por la propia empresa.
trabajo gestionadas.
2007 Bolsa On-Line. Bolsa On-line
– Entrega de C.V. y demanda para alta y – Solicitud de alta, claves y valida-
recogida de claves de acceso. ción.
– Validación, consulta e inscripción te- – Dar de alta ofertas de forma on-
lemática. line: condiciones, funciones, re-
– Consulta de otros recursos on-line. quisitos del puesto ofertado, etc.
– Seleccionar entre inscritos, pu-
blicación en el tablón virtual,
preselección de candidatos/as
mediante búsqueda on-line se-
gún perfil.
– Contacto e-mail, teléfono, mó-
vil, etc. y realizar el proceso de
selección.
– Seguimiento.
La Tabla 37 detalla los outputs de la Bolsa de Empleo organizados en tres ám-

bitos de producción del servicio: demandas de empleo, ofertas de empleo, número
de personas preselecciondas para las oferta y finalmente el número de inserciones
en el mercado laboral (estas últimas corresponderían a los impactos pero su in-
clusión facilita una visión completa del servicio). En los datos de la demanda en
ocasiones se ha valorado la diferencia entre demandantes y personas con mejora
de empleo, así en 2001 las personas que estaban trabajando pero buscaban otras
ofertas son 297, en 2002 alcanzan 325 y en 2003 llegan a 402. Coincide además
este periodo con el incremento en el número de ofertas gestionadas por la Con-
cejalía. A partir 2003 no se continúa la recogida de dichos datos y se presta aten-
ción a las renovaciones y primeras inscripciones. Así en 2005 las nuevas altas son
38,8% y las renovaciones un 61,2%, en los siguientes años aumentan las cifras de
renovación frente a las nuevas inscripciones y en 2010 las renovaciones alcanzan
un 72% y las nuevas altas un 28%.
Tabla 37. Evolución de datos de la Bolsa de Empleo
Año Demandas de Ofertas Preselección Inserción

empleo candidatos
2000 69,62% M 2.229 65% con formación 1.282 1282 593 H 992
30,38% H 35% sin cualificación 399 M
2001 65,02%M 2.347 64% con formación 1.729 2233 303 H 552
2002 64,57%M 2.501 60% con formación 1.248 3698 208 H 527
35,43 H 40% sin cualificación 319 M
2003 62,37%M 1.749 62% con formación 1.023 2568 191 H 451
2004 64% M 1.222 68% con formación 1.382 2944 198 H 520
36% H 32% sin cualificación 322 M
2005 67,5 %M 2.496 68% con formación 2.107 4831 317 M 513
32,5 %H 32% sin cualificación 196 H
2006 71,44 %M 2.654 -- 2.857 7456 334 M 540
28,56% H 206 H
2007 74,66 %M 5.233 -- 2.577 11.056 163 H 465
25,34 %H 302 M
2008 63,10 % M 3.721 -- 855 3.930 84 H 232
36,90%H 148 M
2009 50,93 % M 4.653 -- 394 2182 -- 149
49,07%H
2010 52,23% M 4.038 -- 138 1462 -- 43
47,77 % H
Para realizar una correcta interpretación de los datos hay que tener en cuenta
varias cuestiones:
– La Concejalía durante este tiempo no ha gestionado ofertas de ETT’s ni aque-
llas inferiores a un mes de duración, lo que influye en los datos de forma cla-
ra. Salvo en 2000 que fue el único año que sí incorporó este tipo de ofertas.
– El aumento de procesos de preselección es principalmente atribuible a una
mejor intermediación y ajuste entre las ofertas y las demandas. El incre-
mento en las cifras de 2007 se debe a que el Ayuntamiento participó en la
recogida de solicitudes de empleo para el nuevo Hospital del Henares.
– El número de inserciones, que aparecen en la tabla, corresponde a las inser-
ciones comunicadas por las empresas, pero no siempre se ha producido ese
feed-back.
– Como muestran las cifras, existe un volumen importante de atenciones a
mujeres, podemos comprobar cómo las diferencias entre hombres y muje-
res se acortan en los últimos años cuando aparecen las primeras evidencias
claras de la crisis económica.
– Por otro lado, las ofertas recibidas han aumentando durante estos años, pero a
partir de 2007, y principalmente en 2008, la bajada es sustancial.
– Otros datos que también son analizados y recogidos por la Bolsa de Empleo
municipal, que servirán para tener una muy acertada visión de la tendencia del
mercado de trabajo y de los sectores económicos del municipio, son la forma-
ción y las edades de la población demandante. En este sentido, el mayor núme-
ro de demandantes se ubica en estudios secundarios (ESO, EGB, BUP y COU).
Además, se aprecia una disminución de demandantes con estudios primarios,
pero su presencia aún es significativa (por ejemplo, en 2001 son un 32%, en
2003 un 31,2% y en 2006 un 16,2%). Los titulados con estudios universitarios
han variado desde el 21% en el 2000 hasta el 9% en el año 2009. Respecto a
los demandantes según edades, hasta el 2006 la horquilla de edad principal se
centraba entre los 16 y 25 años, en 2006 se amplía hasta los 36 y a partir de
2007 los hombres se ubican entre los 26 y 36, mientras que las mujeres ocupan
la banda de 46 a 55 años.
– Es importante señalar que la cercanía y detección de necesidades desde lo
local es evidente porque a partir de 2008, cuando comienzan los primeros
efectos de la crisis, se incorporan datos de demanda de personas inmigran-
tes, tal y como se refleja en la Tabla 38. Estos datos darán origen a nuevos
programas dentro de la subvención de colaboración con las Corporaciones
Locales e EQUAL.
Tabla 38. Datos de demanda población inmigrante52
Año Demanda Nacionalidades52

2008 Demanda 155 54% Rumanía: el 58% son hombres y 42% mujeres.
54% hombres 12% Ecuatoriana: el 61% hombres y 31% mujeres.
46% mujeres 6% Colombiana: el 40% hombres y 60% mujeres.
2010 Demanda 354 71% Rumanía: 58% son hombres y 42% mujeres.
51% hombres 49% mujeres Otras nacionalidades:
6% Ecuatoriana: 45% hombres y 55% mujeres.
3% Colombiana: 58% hombres y 42% mujeres.
Para finalizar, es necesario recalcar que el valor de este servicio se encuentra

tanto en los resultados que ofrece en su gestión como en su conexión como so-
52
Se ofrecen los datos de las más relevantes.
porte técnico de a otros proyectos, ya que muestra tendencias que pueden

transformarse en propuestas e iniciativas en materia de empleo y promoción.
Servicio de Orientación Laboral-OPEA. Bajo este apartado incluimos dos
programas que forman parte de la dinámica del SIRED, por un lado, el servicio
de orientación laboral, como programa propio de la Concejalía, y por otro
lado, el programa de Orientación para el Empleo y el Autoempleo (OPEA),
sujeto a convocatoria de subvención. Ambos programas se destinan a la orien-
tación laboral de personas desempleadas y al apoyo en el autoempleo. Visto
con distancia pueden resultar redundantes ambas acciones, si bien, son pro-
gramas que se complementan ya que la OPEA no tiene una duración anual, ni
personal estable y depende de la concesión de la subvención correspondiente,
mientras que el servicio de orientación laboral es un programa estable den-
tro de la Concejalía. Durante los primeros años de funcionamiento de ambos
programas existió cierta descoordinación hasta que asumió la coordinación el
Servicio de Orientación.
En lo que respecta al Servicio de Orientación Laboral “pretende dotar a los
trabajadores desempleados del municipio, de las estrategias y habilidades bá-
sicas para el acceso al trabajo y la promoción laboral” (Memoria, 2000: 93).
Se define como un “proceso continuo que se dirige a la prevención e interven-
ción en situaciones problemáticas de la vida sociolaboral de las personas y es-
pecialmente de aquellas con mayores dificultades de inserción, mantenimiento
y/o promoción en el mercado de trabajo” (Memoria, 2001:51).
Como en los proyectos anteriores, la novedad de ambos programas es la
adaptación a la dinámica de coordinación que se ha potenciado en el SIRED
entre los proyectos y servicios que lo componen, muestra clara son las deriva-
ciones que se producen a otros programas y proyectos.
En relación al programa OPEA, éste contemplaba acciones de orientación
profesional dirigidas a personas desempleadas, tanto demandantes de empleo
como desempleados interesados en el autoempleo.
Era un proyecto sujeto a la orden de subvención establecida por la CM
y que desde su inicio en la Concejalía (2001) tuvo continuidad hasta el año
2011. No era un proyecto exclusivo de las administraciones locales ya que
durante estos años tanto asociaciones empresariales, sindicatos y entidades
asociativas sin ánimo de lucro participaron de estas convocatorias.
El programa permitió establecer acciones tanto con demandantes de empleo
como con emprendedores, ya que en cada proyecto presentado la entidad se-
leccionaba el público y el número de atenciones que iba a realizar, para de este
modo cumplir el objetivo que se había trazado en el proyecto. La convocatoria
igualmente establecía el público objetivo al que se debían destinar las acciones
del programa y contemplaba la contratación de personal para el desarrollo de
las acciones, en concreto, orientadores labores y personal administrativo (el

volumen de personal irá variando en función de los objetivos marcados en la
atención, además la entidad adscribió personal propio al proyecto). Los costes
salariales, de cotización y gastos de funcionamiento eran sufragados por la
subvención aunque la entidad municipal aportaba las instalaciones y aulas
informáticas, entre otros recursos.
Este programa se coordinaba con los servicios de la Oficina de empleo de
Coslada puesto que participaban en los sondeos y tratamiento de los datos
a nivel informático (programa informático SISPE: la oferta de servicios y los
resultados de las acciones).
El proceso de ejecución del programa venía establecido en la orden de sub-
vención y en la resolución de la convocatoria, donde se concretaba la distri-
bución de objetivos-atenciones para cada acción y el seguimiento-control de
la ejecución del programa a partir de los partes de firmas, control de las ac-
ciones y documentación individual de los usuarios. Además la convocatoria y
la documentación de desarrollo para su implementación establecían ritmos de
desarrollo y pasos a seguir en el encadenamiento de cada una de las acciones.
Hasta el año 2008 las acciones desarrolladas por la Concejalía en el marco
de la OPEA contemplaron tanto atenciones en materia de orientación como
para emprendedores, pero a partir de 2008 sólo se ponen en marcha acciones
de orientación laboral pero no de emprendimiento (TI, DAPO y GB).
En la siguiente Tabla se puede apreciar la similitud de las acciones que de-
sarrollan cada uno de los programas.
Tabla 39. Comparativa acciones del servicio de orientación laboral y del programa
OPEA
Acciones del servicio de orientación laboral Acciones OPEA
Orientación para el empleo Tutoría individualizada
– Entrevistas con las orientadoras para determinar un diagnóstico del (TI).
usuario y realizar determinadas acciones. Desarrollo de Aspec-
– Información para el empleo (bolsas, dosieres de prensa, fondo docu- tos Personales para la
Ocupación (DAPO).
mental.
Grupo de Búsqueda de
– Formación para el empleo. Gestión de plazas. Empleo (GB).
– Inserción en la bolsa de empleo. Información y Motiva-
– Planes personales de empleo. Trabajo sistemático de una orientadora ción para el Autoem-
y el trabajador desempleado de tal forma que a lo largo de varias pleo (INMA).
semanas trabajen aspectos como la definición de su objetivo profe- Asesoramiento de Pro-
sional y su itinerario personalizado de empleo. yectos Empresariales
– Seguimiento personalizado de cada una de las acciones con el fin de (APE).
corregir las dificultades que surjan.
Fomento para el autoempleo
– Acogimiento del emprendedor. Entrevista inicial para elaborar diagnóstico de
necesidades y demandas de servicios.
– Información puntual sobre ayudas, subvenciones, organismos y organizacio-
nes demandadas por el emprendedor/a.
– Inclusión del emprendedor/a en programas formativos.
– Asesoramiento del proyecto, tutorización, gestión de subvenciones y gestión
de plazas en el vivero.
– Seguimiento de las acciones con cada usuario/a.
La Tabla 40 muestra la evolución que ha tenido el programa, es relevante se-

ñalar la conexión con otras acciones y las derivaciones a uno o varios programas
del SIRED.
Tabla 40. Datos servicios de orientación laboral-OPEA
Año H M Usuarios Derivaciones otros servicios

2001 -- -- 262 --
2002 162 616 778 --
2003 260 634 894 Bolsa Empleo: 505
Bancompleo: 52
Elaboración C.V. y otros documentos: 65
Fondo documental: 50
Programa Emprendedores: 33
Programas de formación: 355
Programas de Empleo y Formación:186
Otros: 250
2004 228 541 769 Bolsa de empleo: 269
Programas de empleo y formación: 180
2005 279 715 994 Bolsa de empleo: 439

Otras derivaciones: 1.047
2006 260 672 932 --
2007 277 862 1139 Bolsa de Empleo: 607
Bancoempleo: 23
Elaboración C.V. y otros documentos: 232
Programas de Formación:259
Formación reglada/otros: 62
Otros: 841
2008 305 540 845 Bolsa Empleo: 381
Elaboración C.V. y otros doc.: 170
Información:383
Programas de Empleo y Formación: 149
Proyectos Colab. CCLL: 15
Programa Objetivo 3: 71
Otros:383
2009 358 390 748 Bolsa Empleo: 207
Información:198
Otros:127
2010 407 377 784 Bolsa Empleo: 124
Información:163
Otros:241
Al igual que otros programas, este servicio de orientación no sólo es clave en

sí mismo, sino también como termómetro de una situación económica y social.
La Tabla 41 muestra cómo se han distribuido los públicos objetivo durante la
ejecución del programa. Junto con la Tabla anterior, las consecuencias de la crisis
económica se reflejan en el aumento de las atenciones entre los hombres, que en-
tran de forma clara en este y otros programas a partir de 2008.
Tabla 41. Público objetivo atendido durante la implementación del programa.
Año Personas Jóvenes Personas Mayores Mujeres con Personas Otros

extranjeras primer discapacitadas 40 años dificultades riesgo de colectivos
empleo inserción exclusión
2002 12% 17% 14% 4% -- -- 53%
2003 4% 18% 18% 4% 47% -- 9%
2005 8% 19% 13% 18% 41% -- 1%
2006 9% 14% 12% 18% 29% -- 18%
2007 7% 10% 13% 22% 32% -- 16%
2008 13% 15% 8% 23% 26% 2% 13%
2009 14% 11% 7% 23% 22% 2% 21%
2010 9% 10% 9% 23% 19% 2% 28%
Finalizado el programa OPEA será el servicio de orientación (en este momento con
una persona) el que asumirá la actividad y acciones que tiene asignado este servicio.
Servicio de promoción laboral. Este servicio es central dentro del funciona-
miento del SIRED ya que conecta con todos los programas en los que existe el
contacto con el sector económico y empresarial del municipio, así como, nuevas
empresas. Hasta el año 2003 forma parte del segundo eje estratégico de la Con-
cejalía y posteriormente pasa al ámbito de los servicios. Estuvo integrado por dos
promotores laborales, personal de la Concejalía, que darían continuidad a este
servicio hasta 2011, cuando desaparecen las plazas y los dos orientadores labora-
les se reparten la orientación y la promoción.
Al ser un recurso municipal, algunos años vinculado a la subvención de Agen-
tes de Empleo y Desarrollo Local, el margen de actuación es mayor que en otros
programas. De este modo, desde el inicio, en este servicio se ha establecido un
procedimiento a seguir para los contactos y visitas a empresas, que se detalla a
continuación (Memoria, 2005 91).
▪ El primer paso es disponer de bases de datos o listados de empresas de
distintos medios (guía de la Cámara de Comercio de Coslada, nuevas altas
registradas en el IAE municipal, páginas amarillas, Catálogo de Empresas
del municipio)
▪ Se clasifican los listados dependiendo de la actuación a llevar a cabo: em-
presas según actividad económica, empresas por núm. de trabajadores, em-
presas de un determinado sector industrial, etc.
▪ Se intenta contactar telefónicamente con el responsable de Recursos Huma-

nos de la empresa o el Gerente, pasando los distintos “filtros” en la empresa.
Se comenta el interés por mantener una entrevista para dar a conocer los
programas y servicios que se desarrollan desde la Concejalía, o para sensi-
bilizar respecto a alguna actuación en concreto.
▪ Visita a las empresas. Siempre que es posible se realiza visita personal. En el
transcurso de la entrevista, se actualizan datos de localización de la empresa
y se rellena un pequeño cuestionario sobre plantilla de la empresa, necesida-
des formativas y políticas de conciliación que llevan a cabo.
▪ Registro de la información aportada por los empresarios/as.
Este marco procedimental u operativo se completa con la Tabla 42 donde apa-
recen reflejadas las acciones que integran este programa. Los principales benefi-
ciarios de este programa son los usuarios de los servicios y programas de empleo
ya que los contactos realizados buscan establecer mecanismos de colaboración
estable con las empresas que redunden en prácticas o contrataciones.
Tabla 42. Marco de actuación y Acciones del servicio de promoción laboral.
Marco de actuación y acciones transversales

2005 Prospección empresarial y promoción de los servicios de la Concejalía que co-
nectan con: programa aprender en la empresa, EQUAL, programas inserción dis-
capacidad, catálogo de servicios, comercio.
Entrevistas ocupacionales y orientación laboral usuarios.
Impartición módulos sobre mercado de trabajo local.
Análisis del mercado laboral y situación empresarial de Coslada.
Seguimiento inserción laboral.
Observatorio local de empleo.
Asesoramiento a jóvenes de Institutos, Casa de Oficios, etc.
Difusión y divulgación Carta de Servicios y Programas de la Concejalía.
Asesoramiento a Institutos.
2007-2010 Sensibilización empresarial y promoción de los servicios y proyectos de la Con-
cejalía.
Actualización permanente del catálogo de empresas, promoción local en ferias.
Observatorio local de empleo.
Análisis del mercado laboral.
Captación/selección de potenciales beneficiarios del servicio.
Orientación y asesoramiento (adaptación empresas TIC, RRLL y nuevos modelos
organizativos).
Seguimiento y control de las inserciones de programas mixtos
Sensibilización e información a empresas y centros de secundaria RRLL (marco
convenio colaboración CM).
Sensibilización y captación de empresas del municipio para programa de Red
Local.
Las cifras sobre visitas a empresas han variado a lo largo de los años y no se
muestra un recuento continuado de las mismas, así en 2005 se contactaron con
1436 empresas y se visitaron 407, mientras que en 2008 se contactaron con 1128
y se visitaron 118. Es difícil valorar los datos sin más referencias, aunque la finali-
dad y utilidad de este servicio es clara, más cuando es clave para el éxito de otros
programas, ya que concentra en un único servicio tanto el contacto con empresas
como la interconexión con otros proyectos.
Para terminar este apartado, cabe señalar que, junto a estos servicios, la crea-
ción del llamado Club de Empresas refuerza la relación y el asesoramiento per-
sonalizado que durante estos años se ha querido desarrollar con las empresas del
municipio. Este programa incorpora servicios de asesoramiento técnico on-line en
calidad, prevención de riesgos y medio ambiente. Este instrumento ha permitido
una colaboración intensa con asociaciones empresariales y el contacto con otros
actores que realizan acciones similares fuera de la CM. La Tabla 43 muestra algu-
nos datos relativos al periodo 2002-2005.
Tabla 43. Visitas realizadas a la web del Club de Empresas
2002 2003 2004 2005

Club de Calidad 737 2.300 2.908 1.680
Club de medioambiente 569 1.560 1.464 1.200
Club de prevención RRLL 647 2.140 1.924 1.080
El Centro de Acceso a Internet (CAPI). Por último la utilización y difusión de

las nuevas tecnologías ha sido un elemento vertebrador en la dinamización de las
acciones desarrolladas por la Concejalía. La idea de universalizar el acceso a la
sociedad de la información se convierte en el objetivo principal de este programa,
que surge en el año 2002, posteriormente se integrará en Red Local a través de
RETUR y finaliza en 2009 con el cierre de la subvención.
El CAPI de Coslada se ha dirigido a toda la población, así como a todo el
tejido asociativo ubicado en el municipio. Pero, a pesar de esa generalidad en la
población objetivo, el centro ha jugado un papel clave en el refuerzo de acciones
para el empleo coordinándose con servicios como OPEA, orientación laboral y
promoción económica, entre otros, desarrollando talleres de búsqueda activa por
internet, alfabetización digital, herramientas básicas de ofimática, etc.
Al ser un programa sujeto a subvención, buena parte de la metodología y de-
sarrollo de la actividad vino establecida desde la CM, que se reforzó con una Plan
Director que incluía instrumentos específicos de gestión. Aún así, la dinámica y
actividad del CAPI permitió incardinar acciones de promoción cultural, juvenil y
social desarrollas en colaboración con otras Concejalías. En definitiva, se convir-

tió en un espacio dinámico e innovador a través del uso de las nuevas tecnologías.
El CAPI contaba con una metodología propia orientada a los usuarios (alta de
registro de usuarios, control de asistencia y elaboración de cuestionarios) que per-
mitió la recopilación sistemática de datos cuantitativos sobre el uso del centro, así
como un análisis según sexo y edad, además de un seguimiento pormenorizado
de las acciones y la asistencia a cada una de ellas. Las Tablas 44 y 45 indican la
evolución en el uso del CAPI por la población y el interés de sus usuarios, según
usos y acciones desarrolladas.
Tabla 44. Datos de evolución del CAPI
Altas/Usos 2009 2008 2007 2006 2003-2005

Nº de altas totales 323 374 521 455 3.827
usuarios
Nº de altas/puesto 20 23,37 32,56 50.55 478,38
Nº de usos 16.316 15.527 1.180,81 16.691 59.428
Nº de usos/puesto 1.020 970,43 1.574,41 1854,55 --
Tabla 45. Acciones formativas
Acciones 2009 2008 2007 2005 2004 2003

Acciones 29 cursos 25 cursos 46 cursos 58 cursos 37 cursos y 54 cursos
formativas 15 talleres 14 talleres 19 talleres 15 talleres 13 talleres 18 talleres
Alumnos/as 387 327 629 659 400 780
Horas de 715 619 1091 1337 900 1574
formación
Este servicio, cuya prestación se realizó de forma externalizada, finaliza en

2009. Sin embargo, debido al uso intensivo del espacio y la interconexión con
otros programas, la Concejalía buscará alternativas a través de la realización de
talleres similares desde el programa de Corporaciones Locales.
• Cuarto Eje sobre innovación y programas europeos. Aunque no aparece
como un eje propio, ya que sus actividades se han integrado de forma trans-
versal en los programas de empleo y promoción, cabe establecer un epígrafe
específico para abordar los programas de innovación al amparo de las inicia-
tivas europeas.
En este contexto, es necesario resaltar el papel desarrollado por el Consorcio

Público Red Local, bajo el cual se han solicitado y puesto en marcha las diversas
iniciativas europeas de estos años. Esta entidad surge en 1995 para “optimizar las
posibilidades de desarrollo del Corredor del Henares mediante el trabajo en red
de los municipios que los componen” (Memoria, 2000: 65), en colaboración con
los principales agentes económicos y sociales (UGT, CCOO y CEIM). Además,
fue la primera Red constituida en la CM y, desde entonces, ha gestionado diversos
proyectos que señalaremos a continuación, sin entrar a profundizar en ellos. Esta
Red institucionaliza mecanismos de colaboración e intercambio que soportan la
dinámica de los proyectos, todos ellos con cooperación transnacional.
La aportación de la Red a la formulación, implementación y evaluación es
muy elevada, ya que sobre la base de un diagnóstico económico y social de la
problemática, que afecta al territorio sobre el que actúan las acciones, se propo-
nen objetivos, se formulan proyectos —en el marco de las convocatorias de cada
iniciativa—, se implementan actividades y se evalúan sus resultados. En esta diná-
mica el papel de los miembros de la Red está presente desde el inicio y se articula
a través de diferentes espacios de participación, decisión y acción. Desde el punto
de vista de la implementación, las acciones se llevan a cabo mediante tres niveles
de actuación: local, agrupado y transnacional.
Durante los primeros años de constitución, la Red accede a la diferentes inicia-
tivas europeas (HORIZON, ADAPT-TAU, NOW, YOUTHSTART), pero a partir
del año 2000 firma un protocolo por el que queda constituida la Agrupación de
Desarrollo del Corredor del Henares y su entorno, requisito para el acceso a la
convocatoria EQUAL53, y se centraliza en las Concejalías de Empleo la gestión de
dicha iniciativa europea.
Por otro lado, la Red Local ha servido también como instrumento de captación
de recursos públicos y aglutinador de intereses comunes entre los municipios y
las entidades que forman la Agrupación de Desarrollo. En la siguiente Tabla se
muestran brevemente algunas de las acciones que se han implementado desde la
Red Local:
53
La solicitud de esta iniciativa comunitaria implica la creación de mesas de trabajo locales-mesa
regional, así como la elaboración de diagnósticos, la planificación-programación de acciones y
un proceso de aprobación que abordaremos en otro momento, ya que por extensión es mate-
rialmente imposible.
Tabla 46. Programas de Red Local54
Año Programas y acciones

2000 Finalización de las iniciativas NOW, HORIZON y YOUTHSTART.
2001-2009 RETUR Madrid (Red de Centros CAPI).
2001-2010 EQUAL.
Fase primera: Proyecto @ccede; y Proyecto Flex Action de cooperación trans-
nacional.
Fase segunda: Alborada, Emprende Más y Adapt-Time.
– Alborada: Programa Divesific@, Coeduc@ yTransversaliz@.
– Emprede Más: Emprede+2, Programa llave en mano, Espíritu Emprende
Más y Mentoring-Center.
– Adapt-Time: Tiempo para la adaptación, Tiempo para la formación, redes
para la eliminación de barreras.
2001 al 2003 Proyecto de cooperación transnacional “Empresas no discriminatorias” (artí-
culo 6, FSE).
Ayudas subvención global FSE Objetivo 3, proyecto PRO-RED.
2007-2010 Proyectos STRIVE+, Adaptare, Jumping Barriers.
Proyecto Urban Barrio de la Estación.
Proyecto Urbact INTEGROW.
Programa Leonardo Da Vinci. Proyecto Educaemprende.
3.4. La evaluación de la política de empleo

Los resultados alcanzados, a partir de la intervención en los síntomas del problema
del desempleo55, han sido medidos por la Concejalía de forma individual para cada
programa. Desde el inicio aparecen datos específicos para cada proyecto, aunque no
en todos encontramos los resultados. Además, no existe un estudio completo que
muestre el conjunto de acciones, por lo que, a pesar de la visión integral introducida
en la fase de delimitación del problema y de la implementación de las acciones, ésta
no se traslada a la fase de evaluación de la política pública.
Igualmente, es necesario señalar que, en los documentos analizados no se han
encontrado estándares e indicadores claramente definidos, al margen de los inclui-
dos en las convocatorias oficiales y que forman parten del proyecto de implemen-
tación. Únicamente en los primeros años de la política de empleo, la Concejalía
estableció objetivos específicos para cada programa que eran transmitidos en las
54
En esta Tabla únicamente se muestran los programas recogidos hasta 2010, ya que las memo-
rias de los siguientes años se encuentran en proceso de elaboración.
55
Falta de formación, falta de cualificación, falta de habilidades laborales y falta de interco-
nexión entre empresas, entre otros.
reuniones de coordinación, pero esta dinámica no se mantuvo ni formalizó dentro

de la estrategia de la política de empleo. La aparición de la Carta de Servicios de la
Concejalía es muestra clara de ello, al introducir criterios o indicadores de calidad
para cada programa pero no de forma conjunta.
Si bien, la introducción de certificaciones de calidad, fruto de las obligaciones
establecidas en el acceso a las convocatorias de formación de la CM56, abre un
nuevo campo a la evaluación dentro de la Concejalía, que además se afianza a
través de un servicio propio de Atención al Ciudadano, desde el que se pivotan los
estudios de satisfacción. Junto con la evaluación individual y aislada de cada pro-
grama, la introducción de referencias a la calidad, a partir de las certificaciones
ISO y fundamentalmente con el EFQM en 2005, dieron un giro tanto a la forma
de evaluar como a qué se evaluaba. A partir de entonces, se incorpora cierta visión
transversal en la revisión y evaluación de los programas de la Concejalía.
En este sentido, se pueden establecer dos niveles de evaluación en la política de
empleo de Coslada:
• Evaluación de proyectos concretos.
• Evaluación de los servicios de la Concejalía a partir de criterios de calidad.
a) Evaluación de proyectos
La mayor parte de criterios y mecanismos de evaluación, de los programas
anteriormente analizados, vienen determinados por las órdenes de subvención
donde se establecen objetivos evaluativos. A pesar de ello, el margen de adapta-
ción de los programas al contexto municipal ha permitido la aparición de criterios
y procesos propios en la evaluación de la ejecución. Un ejemplo claro son los
programas de CO, ET y TE que introducen criterios de evaluación sobre la acción
formativa-laboral y sobre los alumnos/as. Este proceso evaluativo facilitó el ajuste
del proyecto diseñado con las acciones que realmente se estaban desarrollando y,
con ello, orientar el comportamiento de los alumnos para mejorar la ejecución
del programa (evaluación de proceso). Esta aportación desde el ámbito munici-
pal se concreta en 2004 en una serie de elementos de evaluación, posteriormente
extrapolados a otros programas. La Tabla 47 muestra los criterios y procesos de
evaluación en el programa de Casas de Oficio a partir de los cuales se evaluará
su desarrollo, ya que de él depende que se alcancen los objetivos y resultados
propuestos:
56
Se convierte en un requisito la obtención y certificación ISO para la realización de las acciones
formativas certificadas.
Tabla 47. Criterios y procesos de evaluación en el programa de Casas de Oficio.
Evaluación de proceso
Criterios Proceso y fases de la evaluación
▪ Implicación responsa- La programación de la evaluación tendrá en cuenta las siguientes
ble y activa en el pro- funciones:
ceso formativo ▪ De orientación: se valorará en qué medida se han cumplido los
▪ Adquisición de des- objetivos propuestos ajustando el proyecto y los procedimientos
trezas y capacidades didácticos propuestos.
para afrontar eficaz- ▪ De motivación y refuerzo: motivación para el estudio, el alumno
mente la inserción so- puede percibir la utilidad del proyecto de formación y la aplica-
cial y laboral. bilidad de los conocimientos.
▪ Asistencia-participa- ▪ De valoración de programas y procedimientos: la valoración de
ción-puntualidad la tarea es uno de los principales objetivos de la evaluación,
▪ Integración en el gru- constituye así la posibilidad de garantizar la efectividad de la
po función docente y acercamiento del proyecto a la realidad y
▪ Desarrollo de una ac- necesidades de los destinatarios. Un adecuado proceso de eva-
titud crítica de opinio- luación permite ajustar los métodos didácticos adecuar la actua-
nes personales ción de los profesionales que intervienen en el proceso de ense-
▪ Adquisición de con- ñanza aprendizaje y responder a las necesidades y expectativas
tenidos y técnicas de del alumnado.
trabajo específico
Las siguientes fases:
▪ Responsabilidad y
▪ Evaluación inicial: se realiza al comienzo del programa, per-
desempeño del pues-
mitirá realizar la adaptación del plan que se ha trazado a las
to de trabajo
necesidades del alumnado, en este momento valoraremos los
▪ Participación de jó-
conocimientos y actitudes previas de forma individualizada.
venes en proyectos
Instrumentos: entrevista, test, pruebas de nivel, guías de observa-
sociales y culturales
ción de comportamiento.
de su localidad y co-
Obtendremos información sobre rendimiento académico, apti-
munidad
tudes, intereses académicos, profesionales, así como motivación
hacia el programa, permitiendo individualizar la programación,
a las carácter de los jóvenes.
▪ Evaluación procesal: nos permite valorar el desarrollo de los
aprendizajes en el alumnado a través de la recogida sistemática
de datos en guías de observación, diarios de clase,
Este momento de la evaluación hace posible el seguimiento
personalizado del proceso de aprendizaje y en consecuencia
permite decidir sobre ajustes, ritmo, refuerzos revisión recursos
metodológicos, actividades de apoyo.
Instrumentos: reuniones periódicas semanales en las que se tra-
ta el seguimiento individualizado de cada alumno y grupal de
cada módulo, los aspectos a modificar, suprimir, afianzar, para
alcanzar objetivos propuestos.
Instrumentos: guías de observación y registro, cuestionarios ora-
les y escritos, exámenes orales y escritos, trabajos prácticos y de
investigación, trabajo individual y grupal, resolución problemas
participación y autoevaluación.
Junto a la evaluación de proceso, la Concejalía aporta datos sobre los resultados

de las acciones (outputs), analizadas en las páginas anteriores, y sobre los que normal-
mente sí se ha producido un estudio y valoración. Pero para completar este proceso
es necesario incorporar evaluaciones de impacto. En este sentido, encontramos que se
han establecido objetivos evaluativos que permitirían conocer si la población objeti-
vo ha cambiado su comportamiento, pero no tenemos datos suficientes en todos los
programas. Además, es importante señalar que en los programas con recursos ajenos,
la evaluación se ha utilizado más como un mecanismo de control de la ejecución del
programa, en ocasiones reforzado con auditorías externas (como el caso del Plan FIP).
En relación a los criterios de evaluación, éstos se han relacionado con criterios de
economía, eficacia, eficiencia y efectividad de los programas, cuestiones en su mayoría
de carácter cuantitativo (núm. de usuarios, núm. de inserciones, % según colectivos,
etc.), pero sobre los que se emiten opiniones subjetivas; es decir, “hemos sido efectivos,
hemos sido eficaces”. En relación a los criterios, la aparición de programas europeos
permitirá introducir otro tipo de elementos, como la transversalidad y la transferencia
de resultados, de carácter más cualitativo, y muy evidentes a partir de 2007. Si bien
dichos criterios de evaluación tampoco se concretan ni justifican sobre datos.
La Tabla 48 muestra algunos resultados de inserción, una vez desarrolladas las
actuaciones; es decir, no son el producto de la acción (núm. de asesoramientos, núm.
de cursos, núm. de alumnos), sino del impacto que sobre el público objetivo ha provo-
cado el conjunto de actuaciones. Pero, como podemos comprobar, apenas existe una
continuidad en el tratamiento de los datos que pudiera dar contenido a los criterios
de efectividad, eficacia, eficiencia y economía. Además, a esta cuestión se une que no
siempre se publican las cifras de ingresos y gastos relativos a cada programa.
Tabla 48. Impactos: inserciones según los programas
Programas 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Bolsa de Empleo 552 527 451 520 513 540 465 232 149 43
Aprender en la em- 15 14 27 11 8 -- -- -- --
presa
Discapacidad 18 41 34 -- -- -- -- -- -- --
Empresa ordinaria,
centro especial, em-
pleo con apoyo)
Prácticas profesio- -- -- -- -- 2 -- -- -- -- --
nales
Casa de Oficios -- -- -- -- 15 -- -- -- -- --
Taller Empleo -- -- -- -- 9 20 -- 28 47
Escuelas -- -- -- -- -- -- -- -- -- 39
CCLL -- -- -- -- -- -- -- -- 31 24
OPEAS 68 -- -- -- -- -- -- -- 8 8
25%
Pacto local empleo -- -- -- -- -- -- -- -- 5 23
Plataforma cualifi- -- -- -- -- -- -- -- -- 8 9
cación
Formación Conve- -- -- -- -- 58 -- 65 -- 35 --
nio CM
La Tabla 49 muestra los resultados del programa de emprendedores sobre

creación de nuevas empresas y/o su porcentaje sobre el total de asesoramientos
realizados. La finalidad de este programa no es sólo asesoría sino creación espe-
cífica de un producto final, en este caso la puesta en marcha de empresas en el
territorio.
Tabla 49. Empresas creadas
Años Porcentaje o número de proyectos

2001 15 empresas de nueva creación
2004 20,63% empresas de nueva creación sobre el total asesorado
2007 20% empresas de nueva creación sobre el total asesorado
La continuidad de algunos programas dentro de la política de empleo munici-

pal podría permitir establecer series comparativas con resultados de inserción y
el tipo de inserción (si está vinculada a la formación, tipo de contrato, distribu-
ción por sexos y edades), pero apenas se recogen y sólo lo encontramos de forma
puntual en E.T, C.O. y T.E. Los efectos provocados sobre la población objetivo
han mostrado las consecuencias de la puesta en marcha de los proyectos y la ne-
cesidad de realizar ajustes para corregir y reforzar los efectos deseados o no. En
algunas conclusiones de programas sí se aprecian efectos continuados y a veces
no deseados, por ejemplo la inclusión o exclusión de ciertos colectivos a progra-
mas debido al perfil formativo, práctico o laboral que ofrecen (masculinización o
feminización de ciertos puestos de trabajo).
Por otro lado, ante la variedad de acciones que se complementan en la Con-

cejalía, resulta difícil atribuir a cada una de ellas los resultados de la política de
empleo, o qué parte es asignable a alguno de los programas. Además, los resul-
tados de la política de empleo están sometidos a una gran temporalidad y pue-
den ser efímeros debido a la influencia que el contexto económico y social tiene
sobre ellos (demasiadas variables difíciles de controlar). Así en el entramado de
programas y servicios, numerosos resultados de algunos programas podrían in-
terpretarse como datos intermedios de un proceso final de inserción laboral y de
promoción del tejido empresarial. Los datos que se reflejan como producto de
un programa de formación o un servicio de promoción a emprendedores buscan
generar el contexto adecuado y resolver los síntomas del desempleo, pero son un
paso previo al resultado final que es la inserción laboral y la creación de empresas
o tejido productivo.
b) Evaluación de servicios de la Concejalía

La introducción de criterios de calidad, a partir de la ISO, EFQM y la realiza-
ción-revisión de la Carta de Servicios, abre una visión novedosa de la organiza-
ción de la Concejalía y los programas que se desarrollan.
La Concejalía de Desarrollo Económico Empleo, Comercio y Transportes del
Ayuntamiento de Coslada, en el año 2004 implantó un sistema de gestión de Ca-
lidad, certificándose en diciembre según Norma UNE EN-ISO 9001:2000.
Tras renovar durante varios años la certificación ISO, en 2005 la Concejalía
plantea la posibilidad de realizar la certificación con el modelo de calidad EFQM,
no sólo como requisito para el acceso a los programas de formación de la CM,
sino además como herramienta de mejora para la atención con la ciudadanía y
dar cumplimiento a la normativa europea, la cual a partir de 2006 exigía un gra-
do de excelencia en la Administración Pública evaluada con criterios de eficacia,
eficiencia y calidad.
Este proceso se completa con actuaciones canalizadas a través del Taller de
Empleo, sobre Nuevas Tecnologías de la Información, donde se elabora un cues-
tionario para medir los servicios municipales y, en concreto, el grado de satisfac-
ción de los ciudadanos y ciudadanas de Coslada con respecto al nuevo Servicio de
Atención Ciudadana de Quejas, Reclamaciones y Sugerencias (SAC).
A partir de 2007, la Concejalía comienza a aplicar herramientas de gestión de
la calidad a todas las actividades con el fin de conseguir la mejora continua en los
procesos del área y en la atención a la ciudadanía, empresas y comercios. Muestra
de ello es que en los programas vinculados a Red Local se incorporan metodolo-
gías y criterios vinculados a la ISO y EFQM.
El modelo de evaluación EFQM 57 resultó ser una herramienta de gran im-

portancia para la gestión de la Concejalía ya que además de proporcionar infor-
mación global sobre la gestión de la organización, permitió distinguir los puntos
fuertes, áreas de mejora y planificar las acciones de mejora.
La Tabla 50 arroja resultados sobre el núm. de cuestionarios entregados en al-
gunos servicios donde se ha medido la satisfacción de ciertas cuestiones como: los
accesos, instalaciones, atención recibida, horario, procesos administrativos, etc.
Tabla 50. Número de encuestas recogidas por programa desde el servicio de Atención
Ciudadana
Programas y servicios 2010 2009

Empleo Bolsa de empleo 787 17
Orientación laboral 5 4
General Información 86 41
Formación CAPI -- 2
Escuela taller -- 2
Taller de empleo -- 8
Promoción Promoción laboral -- 1
Aprender en la empresa -- 1
Proyectos innovación -- 1
Asesoría creación empresas 3 36
TOTAL 881 113
La Tabla 51 muestra las preguntas realizadas y su nota global sobre los servi-
cios de la Concejalía, si bien, a partir del 2007 se aplicará también esta relación
de preguntas a varios servicios de forma individual-CAPI, Bolsa de Empleo, Taller
de Empleo-guión, aunque no de forma continuada, según los datos que se han
podido contrastar.
57
La Concejalía obtuvo en el año 2006 una puntuación entre 286 y 310 puntos. En el año 2007
la Concejalía fue auditada por la evaluadora del Modelo EFQM de Club de Excelencia de la
Calidad, obteniendo una puntuación entre 260 y 285.
Tabla 51. Análisis global de las preguntas a usuarios
Nº Preguntas usuarios 2009 2010

Considera que los accesos a la sede donde ha recibido 8,23 9,69
1 atención son cómodos.
Las instalaciones: ambiente, decoración, señalización 7,72 9,63
2 son las adecuadas.
3 El horario es adecuado. 8,49 9,79
4 La atención telefónica fue satisfactoria. 8,25 8,59
5 Los Trabajadores/as le atendieron correctamente. 9,34 9,79
6 Los formularios e impresos son de fácil cumplimentación. 8,77 9,77
Le explicaron el proceso administrativo del servicio so- 8,84 9,69
7 licitado.
En general, cuál es su valoración sobre la actuación de 8,79 9,71
8 la Concejalía.
La Tabla 52 refuerza las ocho cuestiones anteriores al plantear el impacto que

se le atribuye a la Concejalía entre sus usuarios.
Tabla 52. Preguntas de refuerzo sobre la Concejalía
¿Recomendaría los servicios de la Concejalía a otras personas?

Año Si No Blanco
2010 95% 3% 2%
2009 95,65 0 4,35
¿Han pasado más de tres meses desde la última vez que acudió a la Concejalía
Año Si No Blanco
2010 21,33% 68,5% 10,17%
2009 26,04 65,63 8,33
La Tabla 53 expresa la valoración específica de los empresarios sobre la Bolsa

de Empleo. Ésta se realiza en una sola ocasión pero es importante incorporar en
los procesos de valoración al tejido empresarial ya que aporta una visión comple-
ta de los recursos municipales.
Tabla 53. Encuestas de calidad de la Bolsa de Empleo a Empresas
Bolsa de empleo/Empresas
Nº Preguntas Muy Satis- Bastante Satisfactoria NC
factoria satisfactoria
1 Atención Personal dada por los tra- 53.3% 36,7% 10% --
bajadores/as
2 Atención telefónica proporcionada 60% 33,3% 6,7% --
3 Horario de atención 46,7% 30,3% 23% --
4 Cumplimentación de los formula- 40% 30,3% 26,7% 3,3%
rios e impresos
5 Explicación recibida del proceso 43,3% 36,7% 13,3% 6,7%
administrativo del servicio
6 En general, cuál es su valoración 43,3% 40% 13,3% 3,4%
sobre la actuación de la Concejalía
La Tabla 54 refleja las mejoras que serían necesarias desarrollar según criterio
de los usuarios.
Tabla 54. Porcentajes de acciones de mejora propuestas en las encuestas recogidas
Año Oficinas Prestación Tiempo Accesos Señalización Atención Otros NC

del Servicio Espera personal
2009 31,67% 16,67% 21,67% 6,67% 21,67% 1,67% -- --
2010 13,72% 19,39% 10,54% 6,92% 7,94% 8,50% - 32,99%

La aplicación de esta herramienta de gestión permite el control de las actua-

ciones en la medida que analiza los desajustes en las acciones, proporciona direc-
trices para adaptar las actividades a las necesidades de las personas beneficiarias,
permite mayor flexibilidad operativa e incentiva alianzas de colaboración con
áreas municipales, entidades colaboradoras y empresas.
En este sentido, desde ISO, EFQM y los principios de evaluación que incor-
pora la Iniciativa Comunitaria EQUAL, se articula un marco de evaluación que
busca transferir a las políticas generales de empleo la continuidad y ventajas de la
gestión integral de los proyectos que implica “conocimiento global e integral; ex-
periencia, compromiso; gestión multidisciplinar para el aumento de la eficiencia
y la eficacia y la capacidad tecnológica propia” (Informe de Gestión, 2010: 180).
Si bien, a pesar de todos los puntos positivos que ofrecen estas herramientas,
en la última legislatura se ha abandonado la aplicación de la EFQM debido al
volumen de trabajo que genera y porque la necesidad original, vinculada a la for-

mación, casi ha desaparecido al reducirse y desaparecer algunas convocatorias, y
se mantiene la actualización de la certificación ISO.

En este capítulo, nos hemos aproximado al estudio de la variedad de acciones
que integran una política municipal de empleo, a pesar de la complejidad analítica
que supone abordar un problema social, difícilmente definible, y en el que la par-
ticipación de múltiples actores hace que la política pública esté sujeta a diversos
factores.
La complejidad del objeto de estudio se ha intentado reducir mediante la uti-
lización del “ciclo de las políticas públicas”, como modelo analítico, sobre todo
porque proporciona una estructura en fases que ayuda a simplificar la realidad
y a operativizar lo que ocurre en el espacio público. En concreto, en la primera
fase de la política pública se ha mostrado cómo ha evolucionado el problema del
empleo, desde la perspectiva política como desde la agenda local, y cómo se ha
articulado el entramado de actores que intervienen en la política local de empleo.
De este modo, podemos conocer el perímetro del problema y sus características
en la evolución de la política.
En un segundo momento, se ha analizado la formulación de la política, tenien-
do en cuenta su complejidad al encontrarnos ante una política multinivel en la
que, además, la entidad local actúa con un espacio propio de formulación, para
aquellos proyectos en los que toma la iniciativa.
Este entramado de decisiones y acciones cobra especial relevancia en la fase de la
implementación, ya que el plan de acción, articulado normalmente a través de pro-
gramas o proyectos, ha puesto de manifiesto los necesarios ajustes y revisiones que
debe realizar quien ejecuta la política. En este sentido, la Concejalía y el personal
asignado a los proyectos han resuelto de forma ingeniosa los desajustes, generando
una metodología y forma de hacer coherente con la estrategia local de empleo. La
cercanía al territorio y el conocimiento actualizado de sus tendencias y evolución
son clave para comprender la flexibilidad y rapidez en los ajustes implementados.
Finalmente, a pesar de la visión integral que se ha imprimido a la política local de
empleo de Coslada, queda pendiente el capítulo de la evaluación. La incorporación
de criterios de calidad y evaluación de proyectos de forma individual no ha sido
suficiente, ya que resulta necesario mantener una visión integral y coherente con la
estrategia de empleo. Además, es importante que aunque los datos son abundantes
en ocasiones resulta imposible establecer series comparativas y, con ello, conocer
realmente el grado de impacto y transformación que ha tenido la política en su en-
torno. La evalución debería entenderse como una oportunidad para potenciar todo
el esfuerzo de integrar políticas y servicios orientados a los ciudadanos.
La Tabla 55 expone, a modo de resumen, cada fase del ciclo analítico, así como
los productos, decisiones y acciones vinculadas a cada etapa en la política de em-
pleo de Coslada.
Tabla 55. Fases del ciclo de la política pública y productos de las políticas de empleo
Fase Productos Decisiones y acciones de la política pública

Definición del Problema. Comportamiento de la población desemplea-
Producto 1. da y del tejido productivo.
Inclusión en la Detección de síntomas: falta de formación
agenda adecuada al mercado laboral, falta de expe-
riencia laboral, falta de adaptación empresas
necesidades economía.
Programa de actuación Estrategias para el empleo, Planes Anuales,
político-administrativo. Pro- órdenes de subvención, Convenios de Cola-
ducto 2. boración.
Acuerdo Político-Adminis- Red de actores según arenas políticas.
Formulación trativo. Producto 3. Públicos: UE, AGE, CAM, Ayuntamiento de
Coslada y otros ayuntamientos.
Privados: Asociaciones empresariales, Sindi-
catos, Asociaciones del municipio, Cámara de
Comercio, empresas.
Planes de Acción. Producto Proyectos-Memorias de subvención.
4. Adendas y Anexos de convenios de colabo-
ración.
Implementación
Actos formales de imple- Contratación de desempleados.
mentación (outputs). Pro- Cursos de formación.
ducto 5. Asesoramiento emprendedores.
Enunciados evaluativos (im- Impactos: Empresas creadas; Personas inser-
pactos y resultados). Pro- tadas; Personas con cambio y orientación del
ducto 6. perfil profesional.
Resultados:
Efectos positivos: Mejora de las condiciones
del mercado laboral; Mayor adaptabilidad del
perfil del tejido productivo; Mejora del perfil
Evaluación formativo de los desempleados.
Efectos negativos: Masculinización o femini-
zación del mercado de trabajo; Exclusión de
ciertos colectivos; Exclusión de cierto perfil de
empresas.
Criterios: eficacia, eficiencia, economía, efec-
tividad, transversalidad, igualdad de oportuni-
dades, transferencia.
Por último, entre las cuestiones clave que hacen que esta política municipal
haya sido novedosa, encontramos la visión estratégica e integral de las acciones.
Un ámbito en el que el volumen de actores y programas se amplía y varía de for-
ma constante necesita una coherencia discursiva que se refleje en la acción. Este
es un punto fuerte que debe seguir potenciando la Concejalía, a pesar de la falta
de recursos. Si bien, es necesario incluir dicha visión transversal en el ámbito de la
evaluación, poco desarrollado y orientado más a criterios de calidad.
A pesar del cierre de programas, como consecuencia de los recortes económi-
cos y falta de impulso político, sí sería necesario retomar las redes de actores que
han participado estos años y generar espacios de intercambio y coproducción de
servicios públicos. Puesto que la alternativa para el demandante es un vacío de
servicios y programas, que no es admisible en el ámbito municipal tan cercano a
las necesidades de sus ciudadanos.
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Capítulo 10
Las políticas públicas de medio ambiente. El caso de la
política medioambiental en la ciudad de Zaragoza
Pilar Mairal Medina

SUMARIO: 1. Introducción. 2. Las políticas públicas de medio ambiente. 2.1. Los frutos de un
consenso global: la definición del desarrollo sostenible y la política. 2.2. La institucionalización
de las políticas de sostenibilidad urbana en España. 3. Estudio de caso: La política medioam-
biental en la ciudad de Zaragoza. 3.1. El problema medioambiental en Zaragoza. El proceso
de formación de la agenda. 3.2. La formulación de la política medioambiental. 3.3. La imple-
mentación de la política medioambiental. 3.4. La evaluación de la política medioambiental. 4.
Conclusiones: Recapitulación y Reflexiones finales. 5. Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
Los factores que han propiciado la institucionalización de las políticas ambien-
tales a nivel global han sido diversos: 1) el incremento de los efectos de la degra-
dación ambiental generada por la actividad industrial o las pautas de consumo
de recursos naturales; 2) la aceptación de situaciones de desigualdad e inequidad
ambiental; 3) la creciente sensibilización de la ciudadanía y los poderes públicos;
4) el impulso de estrategias globales de fortalecimiento de políticas de protección,
promoción y sanción; y 5) nuevos enfoques que valoran los recursos naturales
como una fuente de riqueza y empleo. Estos han sido algunos de los hitos que han
facilitado el desarrollo de un marco teórico, estratégico y procedimental que ha
facilitado el desarrollo de las políticas de sostenibilidad ambiental en el ámbito
local.
A ello también ha contribuido el fortalecimiento institucional de las admi-
nistraciones municipales y el reconocimiento de lo local y sus instituciones en el
desarrollo urbano como interlocutoras de primer orden frente a la ciudadanía.
El reconocimiento de esta capacidad de liderazgo en el impulso de políticas con-
cretas que hacen tangibles respuestas a la degradación ambiental es un valor que
pone de manifiesto la ineficiencia que demostraron las instituciones internaciona-
les en la lucha contra el cambio climático y la justicia ambiental (Berman, 1996).
Esta realidad se ha consolidado también como una tendencia constante en el
ámbito de la gestión pública municipal española y, con mayor o menor continui-
306 Pilar Mairal Medina
dad y eficacia, ha fortalecido institucionalmente las corporaciones locales permi-

tiendo desarrollar con distintos matices su ámbito competencial, implicando a
distintos actores privados junto a agentes diversos del espacio público no estatal
(Bresser-Pereira y Cunill, 1998).
Desde la adhesión de España a la Unión Europea (UE) el fortalecimiento de
las instituciones locales se ha evidenciado con mayor claridad en el desarrollo de
políticas medioambientales. Los elementos clave en este proceso han sido tanto
la normativa que de forma permanente se ha integrado en nuestro ordenamiento
jurídico en esta materia, como la participación de nuestros municipios en pro-
gramas de promoción de la sostenibilidad y el acceso de las instituciones locales
a instrumentos europeos de financiación del medio ambiente. De esta manera, el
desarrollo del Derecho Ambiental y la plasmación de las directrices y políticas
ambientales europeas en nuestro país han generado un importante abanico de
políticas públicas municipales basadas en nuevos enfoques y métodos de coordi-
nación técnica, instrumentos de movilización e implicación de la ciudadanía y de
participación empresarial en la gestión ambiental.
Los siguientes epígrafes recogen un análisis de la institucionalización de las
políticas medioambientales en el ámbito local y las perspectivas que plantea el
redimensionamiento de las administraciones locales españolas a raíz de la reo-
rientación de sus competencias por el ajuste a criterios de sostenibilidad financiera
provocado por la crisis económica.
El caso seleccionado para analizar esta trayectoria es el de Zaragoza. La ciudad
ha consolidado y fortalecido desde la década de los 90 una importante dinámica de
planificación, formulación y desarrollo de políticas de medio ambiente marcadas
por la capacidad de liderazgo de las instituciones locales en el diseño de estrategias
alineadas con la filosofía europea de la sostenibilidad, la búsqueda de la innova-
ción en materia de gestión ambiental, la implicación de distintos stakeholders en la
definición de prioridades y la asunción de la corresponsabilidad ambiental como
un criterio para la mejora de la ciudad. En este sentido, el caso de Zaragoza y su
política de sostenibilidad urbana es paradigma de una nueva realidad en la gestión
municipal que redibuja los ámbitos de actuación de las instituciones locales y por
ende, marcan un redimensionamiento del municipalismo español con iniciativas
de calado en términos de planificación estratégica, gestión integral y desarrollo de
iniciativas consensuadas.
El análisis de caso se estructura a partir del ciclo de las políticas públicas y de
los factores que han caracterizado el proceso de institucionalización de la política
de medio ambiente en la ciudad de Zaragoza. Además se plantean las oportunida-
des y limitaciones localizadas en la proyección de esta política y la incidencia que
tiene la revisión del marco normativo del régimen local en España.
Las políticas públicas de medio ambiente 307
2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE MEDIO AMBIENTE

El desarrollo urbano y los procesos de industrialización han sido factores clave en
la degradación ambiental a nivel global. Pensemos que el 74% de la población de la
UE se concentra en espacios urbanos (78% en España) y los espacios periurbanos han
crecido con mucha mayor velocidad que las áreas urbanas tradicionales con la consi-
guiente concentración de actividad industrial y de servicios (Banco Mundial, 2012).
En respuesta a estos fenómenos, el desarrollo de una estructura administrativa
medioambiental descentralizada ha sido una pauta generalizada en los países occi-
dentales, en los que la gestión del medio ambiente se ha caracterizado por un im-
portante desarrollo conceptual, técnico y jurídico que ha potenciado determinadas
competencias básicas de las administraciones locales. En esta línea, el proceso de
impulso del municipalismo se ha alimentado de las políticas de sostenibilidad y ha
generado una importante capacidad de liderazgo y gestión de las administraciones
locales, configurando un importante catálogo de casos de éxito y buenas prácticas.
2.1. Los frutos de un consenso global: la definición del desarrollo sosteni-

ble y la política medioambiental
En el proceso de institucionalización de las políticas de medio ambiente se
localizan varios hitos que han puesto de manifiesto nuevas prioridades para la
acción pública, orientaciones de las políticas y criterios de planificación.
El más transcendental, dado que marcó la visión del medio ambiente y la relación
del ser humano con los recursos naturales, fue el cambio de paradigma en el reconoci-
miento del impacto de la actividad humana sobre el entorno natural. Desde la década
los años 70 la comunidad internacional evidenció una preocupación consciente por el
deterioro ambiental. Por ello, diferentes gobiernos y organizaciones privadas de dis-
tinta naturaleza coincidieron en la necesidad de establecer estrategias de preservación,
realizar un uso más racional de los recursos naturales y articular mecanismos de lucha
contra el cambio climático (Dobson, 1990).
El desarrollo de un marco conceptual común fue esencial para la implantación
de políticas de sostenibilidad ambiental y para establecer los parámetros básicos
de las políticas de medio ambiente impulsadas por diferentes gobiernos. La publi-
cación de Naciones Unidas (ONU) “Nuestro Futuro Común”, también conocido
como “Informe Brundtland” fue esencial. Este documento delimitó el concepto de
desarrollo sostenible al modelo que “satisface las necesidades presentes sin com-
prometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer las suyas”1. Trian-
1
ONU (1987) Nuestro futuro común. Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desa-
rrollo. Asamblea General de Naciones Unidas.
gulando desarrollo, bienestar social y calidad de vida, la sostenibilidad ambiental

incorporaba el concepto de justicia social en términos de distribución equitativa
de la riqueza junto a la preservación ambiental como condiciones para asegurar
la habitabilidad del planeta a largo plazo (Font, 2000).
Desde este planteamiento las políticas de medio ambiente suman el valor de
la sostenibilidad orientándose hacia la búsqueda del equilibrio entre crecimien-
to económico, cuidado ambiental y bienestar social. Los recursos naturales (el
entorno), como bien común sobre el que inciden e interactúan distintos agentes
(Ostrom 2000, 2007), son el núcleo del concepto de Gobernanza Ambiental (Ike-
me, 2003). Este enfoque de gobierno y administración de los recursos naturales
conjuga compendios normativos, prácticas institucionales, procesos de toma de
decisión, redes y espacios colaborativos que configuran la manera en que las per-
sonas interactúan con el medio ambiente como bien común (PNUMA, 2008).
El impulso internacional y europeo ha sido un motor clave para el estableci-
miento de un enfoque de desarrollo de las políticas ambientales a partir de un
diagnóstico común con objetivos compartidos por distintos agentes estatales y no
estatales en base a las capacidades del planeta: el impacto producido por el des-
borde de las actividades humanas y el cuestionamiento de la capacidad de carga
de los ecosistemas, los límites naturales al crecimiento y la necesidad de proyectar
la conservación ambiental a escala global mitigando los efectos del cambio cli-
mático a partir de parámetros de justicia social y habitabilidad para garantizar la
calidad de vida de las comunidades presentes y futuras (Meadows et. al., 1972;
Maturana y Varela, 1996).
La Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano y las
Cumbres de la Tierra sobre Desarrollo Sostenible junto a las Conferencias Euro-
peas sobre Ciudades y Pueblos Sostenibles han sido, con mayor o menor éxito,
encuentros de referencia para el establecimiento de objetivos y directrices en ma-
teria ambiental. La Cumbre de Río en 1992 fue clave, en relación a la temática y
el caso que nos ocupa, al consensuar la necesidad de impulsar acciones urgentes
para promover un desarrollo económico y social acorde con la preservación y
protección del medio ambiente a través de un programa global. Esta iniciativa era
la Agenda 21 y se centraba en la restauración del medio ambiente, la preservación
y el desarrollo social como instrumento de trabajo de instituciones gubernamen-
tales, ONU y empresas privadas.
La Agenda 21 ponía de relevancia el papel de las autoridades locales en la ges-
tión de políticas ambientales de carácter integral potenciando su capacidad para
fomentar el desarrollo sostenible e instaba a las instituciones públicas a impulsar
consensos en torno a planes ambientales de carácter estratégico que contasen con
la participación de ciudadanos, organizaciones sociales y empresas2. En definitiva,

establecía las bases para el desarrollo de instrumentos de gestión avanzada en el
ámbito local, dado que fomentaban la aplicación de técnicas de análisis estraté-
gico para el establecimiento de planes de acción integral y planes de seguimiento
a partir de indicadores ambientales, económicos y sociales que apuntalaban un
proceso en los que la participación y el consenso ciudadano eran fundamentales.
En el ámbito europeo la Carta de las Ciudades Europeas hacia la Sosteni-
bilidad (“Carta de Aalborg”), suscrita en 1994, supuso también un importante
espaldarazo a las autoridades locales para el desarrollo de sus retos y capacidades
en materia de gestión medioambiental. Suscrita inicialmente por 80 autoridades
locales europeas y más de 250 gobiernos nacionales, organizaciones internacio-
nales, instituciones científicas y profesionales, Aalborg supuso el compromiso con
el desarrollo de las Agendas 21 en el ámbito local. Por su parte la puesta en
marcha del programa europeo “Ciudades sostenibles” facilitó la adhesión de los
municipios europeos al Programa 21 de la ONU. Principalmente porque desde su
implantación en 1996 ha permitido prestar asistencia a las autoridades locales en
el desarrollo de sus planes estratégicos de medio ambiente y ha generado una im-
portante base de datos de iniciativas locales europeas guiadas por los mecanismos
de trabajo que recogía el “Plan de Acción de Lisboa: de la Carta a la Práctica”
(Conferencia de Lisboa, 1996). La adhesión al Programa “Ciudades Sostenibles”
ha pasado a ser una referencia, junto al “Pacto de Alcaldes” y otros espacios cola-
borativos en los que participan las instituciones locales, para el acceso a distintos
instrumentos de financiación que permiten desarrollar iniciativas de carácter am-
biental en los países miembros de la UE3.
2
La Agenda 21 señala, como bases de actuación en su capítulo 28, que “las autoridades locales
se ocupan de la creación, el funcionamiento y el mantenimiento de la infraestructura econó-
mica, social y ecológica, supervisan los procesos de planificación, establecen las políticas y
reglamentaciones ecológicas locales y contribuyen a la ejecución de las políticas ambientales
en los planos nacional y subnacional”. Como “autoridad más cercana al pueblo, desempeñan
una función importantísima en la educación y movilización del público en pro del desarrollo
sostenible”. Mediante la celebración de consultas y la promoción de un consenso, las autori-
dades locales recibirían aportes de la ciudadanía y las organizaciones cívicas, empresariales e
industriales locales y obtendrían la información necesaria para formular las mejores estrate-
gias. (…) Los programas, las políticas, la legislación y las reglamentaciones de las autoridades
locales para lograr los objetivos del Programa 21 se evaluarían y modificarían sobre la base de
los programas locales aprobados en el marco del Programa 21” (ONU. Programa 21. Depar-
tamento de Asuntos Económicos y Sociales. División de Desarrollo Sostenible. 1992).
3
“Ciudades Europeas Sostenibles” tiene como finalidad “contribuir a una mayor reflexión sobre
la sostenibilidad de las zonas urbanas europeas, fomentar un amplio intercambio de experien-
cias, difundir las mejores prácticas de sostenibilidad a nivel local y, a largo plazo, formular
recomendaciones que influyan en la política local, regional, de los Estados miembros y de la
Unión Europea” (Informe Proyecto Ciudades Europeas Sostenibles. Comisión Europea. Direc-
ción General de Medio Ambiente, 1998).
La siguiente Tabla recoge los principales hitos internacionales y europeos que han
marcado el desarrollo de las políticas medioambientales y la incorporación de crite-
rios de sostenibilidad en el ámbito urbano. Se sintetizan también sus principales apor-
taciones con el objetivo de ofrecer una visión cronológica del avance conceptual y de
las orientaciones que se han ido estableciendo en términos de prioridades y logros:
Tabla 1. Hitos en el desarrollo de las políticas ambientales
Hito Institución, año Aportaciones

Conferencia de sobre el
Primer debate sobre problemática ambiental glo-
Medio Humano
ONU 1972 bal. Presentación del informe del Club de Roma
(Conferencia de Estocol-
“Los límites del Crecimiento”.
mo)
Se establecen los principios generales de la po-
lítica comunitaria destacando el principio de
I Programa Comunitario prevención sobre el de corrección y el de “quien
de Acción en Medio Am- UE 1973-1977 contamina paga”.
biente Prioridades: reducir y prevenir la contaminación,
mejorar el entorno natural y desarrollar acciones
en el seno de las organizaciones internacionales.
II Programa Comunitario Se fortalece el primer Programa con nuevos ob-
de Acción en Medio Am- UE 1977-1981 jetivos: protección y gestión racional del espacio
biente natural y protección de la fauna y flora
El medio ambiente se integra en las políticas co-
III Programa Comunita- munitarias y se prioriza la evaluación del impacto
rio de Acción en Medio UE 1982-1986 ambiental de las actividades productivas.
Ambiente Directiva 85/337/CEE de Evaluación de Impacto
Ambiental.
Informe Brundtland ONU 1987 Concepto de “Desarrollo sostenible”.
IV Programa Comunita-
Evaluación de la aplicación de la normativa am-
rio de Acción en Medio UE 1987-1992
biental europea. Refuerzo de instrumentos.
Ambiente
Análisis de la problemática ambiental en el espa-
Libro Verde Medio Am- Comisión
cio urbano, detección de necesidades y ámbitos
biente Urbano Europea 1990
de actuación prioritarios.
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y
Cumbre de la Tierra el desarrollo.
ONU 1992
(Conferencia de Río) Plan de acción global para promover el desarrollo
sostenible (Agenda 21).
Protocolo de Kioto: acuerdo internacional (jurí-
Convención Marco de
dicamente vinculante) para reducir las emisiones
las Naciones Unidas so- ONU 1992
de gases de efecto invernadero que causan el ca-
bre el Cambio Climático
lentamiento global.
V Programa Comunitario Se crean instrumentos para desarrollar políticas

de Acción en Materia de de protección ambiental y de sensibilización e
UE 1992-1999
Medio Ambiente: “Hacia información ciudadana en torno al desarrollo sos-
un Desarrollo Sostenible tenible (Programa LIFE)
I Conferencia de Ciuda- Carta de Aalborg (Carta de las Ciudades Europeas
des Europeas Sostenibles UE 1994 hacia la Sostenibilidad) y Compromiso europeo con
(Conferencia de Aalborg) la sostenibilidad en las ciudades (Agenda 21 Local)
II Conferencia de Ciuda- Evaluación de la implantación de las AL21 e im-
des Europeas Sostenibles UE 1996 pulso de estrategia de intercambio de experien-
(Conferencia de Lisboa) cias y la transferencia de políticas.
Cumbre Extraordinaria
Revisión de acuerdos e impacto de la Cumbre de
Río+5 ONU 1997
Río.
(Nueva York)
III Conferencia de Ciu- Declaración de Hannover. El ámbito local como
dades Europeas Soste- motor del cambio en el impulso del desarrollo
UE 2000
nibles (Conferencia de sostenible, reafirmando la AL21 como instrumento
Hannover) de las políticas ambientales.
VI Programa de Acción Programa Marco, jurídicamente vinculante través
en Materia de Medio UE 2002-2012 de los Planes de Acción Nacional de los estados
Ambiente miembro.
Plan de Acción y Declaración política sobre el
II Cumbre de la Tierra
desarrollo sostenible: respuesta al limitado im-
Conferencia Mundial ONU 2002
pacto de los acuerdos internacionales sobre de-
Río+10 (Johannesburgo)
gradación ambiental y pobreza.
II Conferencia de Ciuda-
des Europeas Sostenibles Se establecen Compromisos para profundizar en
UE 2004
Aalborg+10 “Inspiración las políticas locales de sostenibilidad.
para el futuro”
Medidas de cooperación y orientaciones para la
mejora del medio ambiente urbano (intercambio de
Estrategia temática para
Comisión experiencias y difusión de información para garan-
el medio ambiente ur-
Europea 2006 tizar una aplicación eficaz de la legislación y favo-
bano
recer las mejores prácticas de las administraciones
locales).
VII Conferencia Anual Pacto de Alcaldes: compromiso de municipios,
Comisión
ManagEnergy (II Semana ciudades y regiones a reducir sus emisiones de
Europea 2008
de la Energía Sostenible) CO2 más de un 20% en el horizonte de 2020.
Se establecen objetivos en los ámbitos de empleo,
Europa 2020: Una estra-
Consejo de educación, investigación e innovación, integra-
tegia para el crecimiento
Europa 2010 ción social y reducción de la pobreza, y cambio
inteligente
climático y energía.
Conferencia de las Na- Resolución “El futuro que queremos”.
ciones Unidas sobre el 16 principios para la Economía Verde en el con-
ONU 2012
Desarrollo Sostenible, texto del desarrollo Sostenible y la Eliminación de
(Conferencia Río +20) la Pobreza.
2.2. La institucionalización de las políticas de sostenibilidad urbana en

España
Desde el punto de vista de las administraciones locales españolas, la insti-
tucionalización del Derecho Ambiental marcó el proceso de desarrollo de un
importante catálogo de normativa que vinculaba el Derecho Administrativo y
el Penal. El nuevo marco jurídico se circunscribía a la protección y preserva-
ción de los recursos naturales y tenía su origen en la normativa que regulaba
las condiciones de salubridad de las actividades productivas (Mecati, 2000;
Giralda, 2010)4.
En España, el medio ambiente se plantea como un ámbito de acción públi-
ca a partir del artículo 45 de la Constitución Española, al consignar que “los
poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos na-
turales con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restau-
rar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva”.
Sobre esta base, los municipios españoles han fundamentado el desarrollo de
actuaciones en esta materia
El proceso de desarrollo normativo tuvo un impulso definitivo con la in-
corporación de España en la UE en 1996 y supuso la producción permanente
de normas de carácter público y privado centradas en la conservación y pro-
tección del medio ambiente, con la transposición de directivas europeas y la
transferencia de materias ambientales a las Comunidades Autónomas, a las
que se sumaba la jurisprudencia resultante de la aplicación del Derecho Am-
biental (Giralda, 2010).
Las competencias locales en materia ambiental se fundamentan constitu-
cionalmente en el concepto de autonomía local (art. 137 CE 1978), la Carta
Europea de Autonomía Local, ratificada por España el 20 de enero de 19985
y el catálogo de competencias establecidas por la Ley 7/1985, de 2 de abril,
4
El Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAMINP) de 1961
y la Ley 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos y Ley 38/1972, de 22 de
diciembre, sobre Protección del Medio Ambiente Atmosférico fueron las bases de partida del
Derecho Ambiental español.
5
La Constitución Española de 1978 establece que “El Estado se organiza territorialmente
en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas
estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses” (art. 137),
mientras que la Carta Europea de la Autonomía Local define este principio como “el dere-
cho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte im-
portante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en
beneficio de sus habitantes” (art. 3.1.), fortaleciendo a las autoridades locales al delimitar
los parámetros de la atribución de sus competencias. A este respecto, la Carta señala que
“Las competencias encomendadas a las Entidades locales deben ser normalmente plenas y
reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) y sus sucesivas modifica-
ciones.
La LBRL consigna como competencias propias de los municipios los si-
guientes ámbitos de actuación de carácter ambiental: medio ambiente urbano
(parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y pro-
tección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas
urbanas) (art. 25b); abastecimiento de agua y gestión de aguas residuales (art.
25c); infraestructuras viarias (art. 25d); prevención y extinción de incendios
(art. 25f); tráfico y movilidad (art. 25g); y protección de la salubridad pública
(art. 25j).
De esta delimitación competencial pueden contemplarse políticas y servi-
cios vinculados al diseño y el planeamiento urbano, la promoción del patri-
monio ambiental como recurso turístico, el desarrollo de políticas de ahorro y
eficiencia energética vinculadas a la gestión de vivienda de protección pública,
transporte urbano o equipamientos municipales o el impulso de procesos de
participación ciudadana en torno a iniciativas locales ambientales.
La siguiente figura (Tabla 2) recoge esta evolución a partir de dos mo-
mentos que marcan el desarrollo de la agenda medioambiental municipal en
España, como fueron el diseño territorial del Estado (en concreto la delimi-
tación competencial de las administraciones locales a partir de la LBRL) y la
integración en la UE. Estos hitos han sido fundamentales porque han marcado
la orientación y las prioridades de las políticas municipales de medio ambiente
y han delimitado la cartera de servicios de las Administraciones locales:
completas. No pueden ser puestas en tela de juicio ni limitadas por otra autoridad central
o regional, más que dentro del ámbito de la Ley” (art. 4).
Tabla 2. Evolución de las políticas medioambientales urbanas en España
Orientación de las
Hito Tipología de servicios e iniciativas
políticas
Diseño competencial • Política de salubri- • Servicio de recogida de basuras.
básico de administra- dad y mantenimien- • Limpieza viaria.
ciones locales to urbano basada en • Mantenimiento de parques y jardines.
la prestación de ser- • Alcantarillado.
vicios básicos.
Integración de España • Políticas integradas • Servicios de seguimiento y prevención
en la UE (compilación a través de planes de la contaminación (reducción de
y desarrollo normati- estratégicos (Agenda emisiones de CO2, ruido, calidad de
vo) local 21) con siste- las aguas, etc.).
mas exhaustivos de • Tratamiento selectivo y reciclado de
seguimiento y eva- residuos.
luación de actuacio- • Ahorro y eficiencia energética en es-
nes. pacios públicos, equipamientos y
• Participación en viviendas sociales (introducción de
redes de trabajo y energías renovables, sustitución de lu-
coordinación técni- minarias, etc.).
ca de carácter inter- • Planes de movilidad (peatonalización,
institucional, de ám- aparcamientos disuasorios, promoción
bito nacional y euro- del vehículo compartido, renovación
peo. de flotas de transporte público, intro-
• Impulso de la cola- ducción de vehículo eléctrico, servicio
boración público- de préstamo de bicicletas, etc.).
privada como instru- • Sensibilización ambiental y promo-
mento para el trabajo ción de la sostenibilidad.
conjunto con empre- • Impulso de la participación ciudadana.
sas, centros de inves- • Preservación de espacios y recursos
tigación y entidades naturales y biodiversidad, dinami-
sociales. zación y promoción de actividades
• Fomento de la parti- económicas asociadas (turismo, edu-
cipación ciudadana cación ambiental, agricultura local).
en términos de im-
plicación y corres-
ponsabilidad en la
sostenibilidad.
En este punto es preciso hacer una referencia a la Ley 27/2013, de 27 de di-

ciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, que re-
forma la LBRL y que obliga a ajustar la actividad municipal a criterios estabilidad
presupuestaria y control económico-financiero, lo que puede suponer un retroce-
so en un campo de acción de los ayuntamientos españoles en materia ambiental.
Este marco normativo se sustenta en la reforma del artículo 135 de la Cons-
titución realizada en 2011, a través de la cual se consagra la estabilidad presu-
puestaria como principio rector de las actuaciones de todas las Administraciones
Públicas. Esta nueva orientación implica un establecimiento de mecanismos de

control de la acción municipal y refuerza la capacidad de intervención del gobier-
no central en las haciendas locales, lo que desdibuja la acción municipal en pro de
servicios re-centralizados a través de las Diputaciones Provinciales. Este enfoque
se desarrolla en un contexto de contracción de las políticas locales por la radical
reducción de los ingresos debido a la crisis económica. El resultado puede su-
poner un importante retroceso del municipalismo español, con administraciones
locales consolidadas como principales prestadoras de servicios de proximidad6,
cuestionándose su capacidad de respuesta y adaptación a las necesidades reales
de la población, pese a los desmanes políticos producidos por un falso espejismo
de abundancia basada en la planificación de inversiones y desarrollos urbanos
innecesarios.
La capacidad de respuesta, innovación y gestión ha marcado el desarrollo ins-
titucional de las administraciones locales españolas durante las tres últimas dé-
cadas, aportando en materia medioambiental distintas iniciativas impulsadas por
municipios que han logrado distinguirse como territorios comprometidos con la
sostenibilidad ambiental. Ejemplo de ello son Zaragoza, Vitoria-Gasteiz o Rivas
Vaciamadrid, municipios reconocidos por distintas instituciones europeas e inter-
nacionales7. También ha sido decisiva la creciente participación de las adminis-
traciones locales españolas en instrumentos financieros para el medio ambiente
tales como Life+, programas orientados al desarrollo de la eficiencia energética
(Intelligent Energy) o el impulso de las Ciudades Inteligentes (Smart Cities)8.
Con la regulación de la estabilidad presupuestaria se insta a las autoridades lo-
cales a revisar el catálogo de servicios y proyectos en marcha y realizar un replan-
teamiento en la planificación de sus políticas para evitar aquellas competencias
que no tienen legalmente atribuidas ni delegadas. El problema viene de la aplica-
ción laxa de este criterio legal habida cuenta de la existencia de diversas iniciativas
6
Se entiende por políticas de proximidad las decisiones y actuaciones de las administraciones
locales orientadas al aprovisionamiento de recursos en el territorio que satisfacen necesidades
individuales o colectivas de carácter económico, social, ambiental o cultural (Mairal, 2009).
7
Vitoria-Gasteiz consiguió la distinción de Capital Verde Europea en 2012 y fue galardonada
con el premio europeo de Excelencia en Políticas de Ciudades para la Construcción Verde. El
Programa de Rehabilitación de Zaragoza fue calificado como best por Naciones Unidas en
2010 y su Centro Ambiental del Ebro obtuvo el Premio a la Mejor Arquitectura Mediterránea.
También el programa “Esto no es un solar” ha obtenido los galardones Innovazione e Qualitá
Urbana y el reconocimiento de Netherlands Architecture Institute. Rivas Vaciamadrid, obtiene
en 2014 el premio de Movilidad Sostenible de la Comisión Europea.
8
Concepto emergente que hace referencia a la capacidad de las administraciones locales para
impulsar nuevos y más eficientes servicios centrados en el ciudadano, incorporando las tec-
nologías de la información y la comunicación como herramientas para mejorar la eficiencia
energética y la sostenibilidad.
y servicios implantados y la falta de un instrumento legal claro y exhaustivo que

vaya más allá del criterio financiero para confirmar el ajuste a la ley de las políti-
cas existentes. De igual forma, la dinámica de transferencia de políticas (Dolowitz
y Marsh, 1996), consolidada en materia de medio ambiente en el marco europeo,
se pone en cuestión, pudiendo reducir la capacidad de intercambio y difusión de
conocimiento, cooperación técnica y trabajo en red de muchos municipios.
3. ESTUDIO DE CASO: LA POLÍTICA MEDIOAMBIENTAL EN LA

CIUDAD DE ZARAGOZA
La selección de este caso responde a una trayectoria larga e intensa de partici-
pación en el diseño y en el desarrollo de la política de medio ambiente en la ciudad
de Zaragoza. El caso ofrece una perspectiva clara de la institucionalización de la
política local medioambiental en municipios urbanos de tamaño medio y grande,
representando la materialización a escala local de iniciativas de carácter integral
promovidas por instituciones internacionales y europeas.
Una aproximación al contexto geográfico del objeto de este trabajo revela,
en primera instancia, que Zaragoza es una ciudad compleja que cuenta con un
amplio término municipal y un área urbana con una importante concentración
de población. Se trata de un municipio con una relevante actividad económica
en la que convive una importante actividad industrial y de servicios con espacios
naturales de gran valor en la península ibérica por su carácter singular. Por otro
lado, el municipio tiene una cultura fuertemente arraigada en el territorio, aunque
el proceso de urbanización y desarrollo industrial supusieron un distanciamiento
claro de la población y una desvalorización de sus recursos ambientales, fuente
ancestral de actividad económica e interacción social.
Desde un punto de vista político-administrativo, Zaragoza es la capital y el
epicentro de la Comunidad Autónoma de Aragón, siendo la cuarta ciudad de
España, según su índice de actividad económica, uno de los términos municipales
más grandes de España (en torno a 1.000 km2) y la quinta en tamaño de pobla-
ción. Cuenta con 700.503 habitantes (Padrón municipal de habitantes, 4º trimes-
tre de 2013) que se distribuyen de forma desigual en quince distritos entre los que
se encuentran catorce barrios rurales.
Por otro lado, Zaragoza es un territorio marcado por su historia (tiene más
de 2000 años de antigüedad) y su patrimonio ambiental. La ciudad se ubica en
la margen derecha del valle medio del Ebro y en ella confluyen también los ríos
Gállego y Huerva y el Canal Imperial de Aragón. A estos recursos se une un clima
singular en un territorio en el que se concentran distintas figuras de protección
ambiental como hábitats prioritarios para la normativa europea, marcados por la

estepa y sotos de ribera que acogen poblaciones de fauna y flora de gran interés.
Los siguientes epígrafes son fruto de un trabajo de investigación realizado por
la autora durante su participación en el diseño de distintas iniciativas de ámbito
europeo en el municipio. Se llevaron a cabo entrevistas en profundidad a personal
técnico municipal vinculado al diseño de las políticas de sostenibilidad y a la ges-
tión de los servicios ambientales de la ciudad, junto a expertos que acompañaron
estos procesos. El análisis y la caracterización del ciclo de esta política pública en
Zaragoza es el resultado de un exhaustivo análisis de fuentes documentales ela-
boradas por el propio Ayuntamiento en distintos momentos.
3.1. El problema medioambiental en el municipio de Zaragoza. El proceso

de formación de la agenda
La agenda medioambiental de la ciudad de Zaragoza toma como referencia el
primer Plan Estratégico de la ciudad, elaborado en 1998. Este documento parte de
la Asociación para el Desarrollo Estratégico de Zaragoza y su área de influencia
(Ebrópolis), constituida a iniciativa municipal en 1994 por personas y entidades
que por su reconocimiento, competencia o ámbito de actividad, participaban de
la reflexión estratégica en torno al desarrollo urbano, el diseño de actuaciones,
su ejecución y evaluación9. Ebrópolis ha supuesto un importante impulso para
el municipio dado que se ha consolidado en el tiempo como espacio de creación
colectiva, articulación de consensos y canalización de información técnica, con-
formándose como grupo motor del segundo Plan Estratégico de Zaragoza 2006-
2010 y del Nuevo Marco Estratégico de Zaragoza 2011-2020.
La puesta en marcha de estos planes ha sido (y es) un factor clave para desarro-
llar un marco estratégico de actuación municipal, colaboración inter-institucional
y cooperación público-privada que permitiese hacer frente a los principales fac-
tores que marcaban la problemática ambiental y que fueron abordados por la
Agenda Local 21 desde el año 2000. Este instrumento ha sido clave en el diseño
de la política de sostenibilidad ambiental porque definía el ámbito y los factores
que caracterizaban el medio ambiente urbano en este territorio, entre los que se
destacan los siguientes:
9
Ebrópolis se crea como una entidad sin ánimo de lucro y cuenta con 13 socios fundadores,
127 de número y 61 colaboradores. Entre las entidades fundadoras destacan el Ayuntamiento
de Zaragoza, Diputación General de Aragón y Diputación Provincial, entidades financieras, la
Cámara Oficial de Comercio e Industria de Zaragoza, la Universidad de Zaragoza, entidades
empresariales, sindicales y asociaciones vecinales.
– La concentración de población en el municipio de Zaragoza es un factor

que marca la sostenibilidad urbana. La ciudad acoge al 50% de la pobla-
ción de la provincia y su estructura territorial es compleja: el 87% del tér-
mino municipal está destinado a usos forestales, de vegetación natural o a
usos agrícolas y en menos del 25% de su superficie se concentra el 96% de
la población.
– El proceso de desarrollo urbano estuvo marcado por el desarrollo industrial
y el trasvase de población rural al municipio, generando una importante
presión urbanística. Durante el siglo XX los distintos ensanches cercaron
enclaves industriales que fueron rodeados de grupos de viviendas en nú-
cleos poblacionales descentralizados. El proceso se completó con un impor-
tante flujo de población hacia el exterior y una clara degradación del casco
histórico. Esta dinámica planteó la necesidad de planificar una regeneración
urbana potenciando una ciudad compacta y a la par policéntrica que forta-
leciese barrios ya consolidados e integrase conectores ambientales entre los
distintos territorios potenciando las áreas periurbanas y aplicando instru-
mentos de protección.
– La actividad económica ha sido una fuente constante de impactos ambien-
tales. La ubicación de Zaragoza y su relativa cercanía a Madrid, Barcelona,
Valencia y Bilbao han marcado el desarrollo de infraestructuras de comuni-
cación y polos industriales y logísticos que han tenido una importante inci-
dencia sobre su ecosistema. Además, la ubicación en el municipio del mayor
centro logístico terrestre del sur de Europa (Plataforma Logística de Zara-
goza), la confluencia de dos autopistas, una autovía, tres carreteras nacio-
nales y cuatro cinturones urbanos junto al AVE y el aeropuerto, marcaron
una dinámica que puso de manifiesto la necesidad de realizar intervenciones
en materia ambiental. En este sentido el tráfico rodado, la contaminación
atmosférica, el ruido, la calidad de las aguas de los ríos que transitan por
su término municipal o la gestión sostenible de los residuos generados por
la actividad industrial, han sido ámbitos de actuación de referencia para
delimitar la política municipal en materia de sostenibilidad ambiental.
– El clima semidesértico marcado por el Cierzo hace que el municipio alber-
gue un interesante conjunto patrimonial en materia ambiental con paisajes
marcados por el agua y la estepa. La necesidad de aplicar figuras de pro-
tección ambiental a este patrimonio ha sido una constante para evitar la
pérdida de biodiversidad con la delimitación de Lugares de Importancia
Comunitaria (LIC), Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) o la
calificación de zonas singulares protegidas por el Plan Especial de Ordena-
ción Urbana.
– Los recursos naturales y el medio ambiente urbano requerían de una puesta

en valor para el desarrollo de una cultura de la sostenibilidad. Al igual que
en otros entornos urbanos, varios factores incidían negativamente sobre
el medio ambiente: el modelo de desarrollo industrial, los hábitos de con-
sumo, la falta de información sobre la degradación ambiental y el cambio
climático o la falta de sensibilidad de la población. La orientación de la
política medioambiental debía tener en cuenta la implicación ciudadana en
la sostenibilidad, tomando como referencia sus actividades cotidianas tanto
en hogares como centros de trabajo y para ello, el propio Ayuntamiento de-
bía dar ejemplo. El cambio cultural hacia parámetros de sostenibilidad am-
biental pasaba por normalizar conceptos clave como el de ahorro y eficien-
cia energética, el consumo responsable, el valor de los recursos naturales del
municipio, las tres erres (reducir, reciclar y reutilizar), etc. Además cultural-
mente Zaragoza presenta una característica de gran interés que debía ser
potenciada y orientada hacia la sostenibilidad. Su acervo cultural es fruto
de una larga historia que se vincula a la tierra para crear un sentimiento de
pertenencia con claros referentes simbólicos: el Pilar, el Ebro10 y el Cierzo
como recursos singulares del medio ambiente urbano.
– La gestión medioambiental realizada por el Ayuntamiento de Zaragoza
hasta la puesta en marcha de la Agenda Local 21 se fundamentaba en una
política de servicio básico centrada en dos grandes líneas de trabajo: la sa-
lubridad y el mantenimiento de espacios públicos. Además, existían varias
limitaciones que debían ser revisadas y analizadas: apenas había coordina-
ción entre los departamentos municipales, en ocasiones existía un solapa-
miento claro entre las competencias de otras administraciones y no existía
una visión de conjunto de procesos que requerían de una gestión integral
(planificación urbana, ciclo del agua, etc.). La ciudad tampoco contaba con
una experiencia institucionalizada de colaboración con otras entidades en
este ámbito y, aunque se vislumbraban oportunidades de desarrollo de nue-
vos proyectos en el marco europeo, apenas se destinaban recursos que pu-
diesen fortalecer una política de sostenibilidad del medio ambiente urbano.
10
La movilización ciudadana más importante que se ha vivido en Zaragoza pudo verse en octu-
bre del año 2000 contra el trasvase del Ebro previsto en el Plan Hidrológico Nacional. Entre
150.000 y 200.000 personas se dieron cita en una manifestación considerada histórica en el
municipio. La reivindicación del Ebro tuvo un claro impacto en la población y pese a que estu-
dios de percepción mostraban que las zonas comerciales de la ciudad eran más valoradas que
las riberas de los ríos, la ciudadanía veía positiva la integración de los espacios naturales y los
núcleos urbanos, así como el desarrollo de corredores que terminasen con el aislamiento de las
riberas y la naturaleza urbana (López, 2010).
A continuación (véase Tabla 3), se sintetizan los elementos que marcaron la

planificación estratégica de la ciudad a través del proceso abierto con Ebrópolis
en 1998. Tanto las debilidades como los puntos fuertes que se detectaron ha-
cían referencia a aspectos vinculados a la política de medio ambiente en términos
de habitabilidad. Además, estas conclusiones recogen elementos sobre los que
se planteó incidir (estructura urbana, calidad ambiental y gestión de recursos) a
través de fortalezas que, como se puede apreciar, estaban directamente relaciona-
das con los recursos ambientales del territorio. El diagnóstico realizado marcaba
las bases para implantar un modelo de gestión integrada de la política de medio
ambiente en la ciudad.
Tabla 3. Síntesis de puntos débiles y fuertes de la ciudad de Zaragoza en 1998
Puntos débiles Puntos fuertes

• Falta de políticas integradas, de pro-
yectos, de liderazgo e impulso público,
• Situación geográfica y accesibilidad.
de capacidad de gestión pública y co-
• Recursos de agua, energía, comunicaciones y
laboración público-privada.
espacio.
• Ineficacia de la acción urbanística so-
• La Universidad, como principal recurso inma-
bre la ciudad.
terial de Aragón.
• Falta de integración entre ciencia, tec-
• Buenas condiciones y calidad de los recursos
nología, mercado y empresa.
humanos.
• Débil cultura empresarial y escasa co-
• Potencial como capital cultural, de servicios y
laboración con la empresa de la socie-
metrópoli regional.
dad y el sector público.
• Potencial en turismo urbano y proyección al
• Políticas e iniciativas insuficientes de
exterior.
proyección cultural y turística al exte-
• Potencial de desarrollo de nuevas actividades
rior.
tecnológicas.
• Deficiencias en infraestructuras bási-
• Zaragoza, ciudad media, eficiente, sin conges-
cas y en gestión de recursos (transpor-
tión, con rasgos culturales propios.
te, agua y energía).
• Potencial de crecimiento y diversificación de la
• Defectos de estructuración y eficiencia
actividad industrial y consolidación de la exis-
territorial (área metropolitana y sue-
tente.
los productivos).
• Buenas condiciones de habitabilidad urbana y
• Fallos de eficiencia y calidad urbana:
entorno social.
falta de políticas de calidad ambiental
• Capacidad de acogida y convivencia social.
(estructuración urbana, transforma-
• Potencial de calidad del entorno natural y el
ciones de la ciudad, movilidad, merca-
medio urbano.
do del suelo y vivienda).
• Deficiencias en las políticas sociales.
Fuente: Plan Estratégico de Zaragoza y su área de influencia 1998-2010.
La introducción de la problemática ambiental en la agenda gubernamental

vino dada por elementos que han marcado la trayectoria y el reconocimiento de
Zaragoza en esta materia. En este sentido, se deben resaltar los siguientes:
a) La movilización ciudadana en torno a problemáticas que afectaban a la

calidad ambiental junto a la reivindicación de mejoras en las infraestruc-
turas básicas de los distintos barrios de la ciudad. El papel jugado por el
asociacionismo vecinal desde la década de los 70 fue clave y marcó la agen-
da política incluyendo las demandas relacionadas con la mejora del servi-
cio municipal de transporte urbano, espacios verdes o el desarrollo de la
red de equipamientos de proximidad (cultura, deportes, etc.). Junto a las
reivindicaciones vecinales, el tejido asociativo ecologista logró una impor-
tante movilización en torno a la conservación del patrimonio natural del
municipio, proyectando los valores de estos recursos hacia las instituciones
y la ciudadanía. El desarrollo de programas específicos de conservación y
dinamización del Galacho de Juslibol, las riberas del Ebro o la estepa fue un
logro que en gran medida se debió al compromiso y la movilización de gru-
pos ecologistas como la Asociación Naturalista de Aragón, con gran arraigo
y capacidad de influencia en la ciudad. Al mismo tiempo estos colectivos
seguían o participaban activamente en los procesos de planificación estraté-
gica y el desarrollo de las políticas de medio ambiente llevadas a cabo por
el Ayuntamiento de Zaragoza. También la Fundación Ecología y Desarrollo
asumió un importante papel en el análisis y la reivindicación de las políticas
de medio ambiente en el municipio. Pioneros en el ámbito de la ecología y
el ambientalismo, su creación en 1992 supuso el impulso de un influyente
think tank de las políticas de sostenibilidad urbana en Zaragoza que viene
participando como miembro colaborador en Ebrópolis.
b) La capacidad de liderazgo del gobierno municipal con el impulso de Ebró-
polis y la normalización de instrumentos de planificación que contaron con
la participación de agentes económicos y sociales. Este liderazgo contaba
con el respaldo técnico de la estructura municipal y las entidades que a tra-
vés de Ebrópolis participaron en los Planes Estratégicos realizados y en la
Agenda Local 21.
c) La consolidación de la estructura de gestión municipal de la política de
medio ambiente ha sido también un factor decisivo. La Agencia de Medio
Ambiente y Sostenibilidad es la encargada de realizar una gestión integra-
da del medio ambiente urbano junto a otros departamentos y organismos
como el Servicio de Parques y Jardines o el Instituto Municipal del Agua.
Esta estructura administrativa se ha fortalecido con el trabajo de distintos
órganos de carácter consultivo y participativo, como Ebrópolis, o el Conse-
jo Sectorial de Medio Ambiente.
d) El desarrollo del Derecho Ambiental y la transposición de la normativa co-
munitaria en esta materia ha sido otro elemento fundamental. La regulación
del desarrollo urbanístico, la responsabilidad ambiental, la conservación de
hábitats naturales, la gestión selectiva de residuos, la prevención y control
de la contaminación ambiental, la seguridad alimentaria o la información al

ciudadano han marcado la incorporación de nuevos ámbitos de actuación
en la agenda del gobierno local.
e) El aprendizaje europeo y la transferencia de políticas también ha sido un
factor de relevancia dado que se han generado nuevas líneas de actuación
vinculadas a la eficiencia energética, promoción de la cultura de la sosteni-
bilidad y la innovación en políticas ambientales siguiendo las recomenda-
ciones de la UE. De esta manera, la agenda medioambiental zaragozana ha
incorporado nuevos instrumentos de diagnóstico y planificación, las TIC
y la valoración de políticas ambientales de éxito implementadas en otros
territorios, lo que ha supuesto la introducción de nuevas necesidades y prio-
ridades. Este es el caso de la lucha contra el cambio climático a través de
la reducción de las emisiones de CO2, el uso de energías alternativas, la
implantación y promoción de medidas de eficiencia energética en equipa-
mientos municipales, hogares y empresas o la potenciación de actividades
económicas tradicionales ambientalmente sostenibles en la industria agroa-
limentaria.
3.2. La formulación de la política medioambiental

Como se ha señalado anteriormente, la dinámica de aplicación de técnicas de
planificación en el municipio generó diagnósticos urbanos vinculados a la proble-
mática ambiental, destacando dos momentos de detección de necesidades:
– La convocatoria de un grupo de análisis estratégico en 1984, que tuvo como
resultado la proyección de la ciudad desde 1998 hasta 2010 con una vi-
sión que incorporaba el concepto de desarrollo sostenible como elemento
vertebrador y transversal. La estrategia de ciudad pasaba por impulsar las
medidas consensuadas en Ebrópolis y poner en marcha la Agenda Local 21
para abordar de manera integral la política de medio ambiente urbano.
– La adhesión del Ayuntamiento de Zaragoza a la Carta de Aalborg y la De-
claración de Hannover en 2010 y la puesta en marcha de un programa para
la implantación de la Agenda 21 Local.
A partir de un importante esfuerzo de sistematización de información y análi-
sis realizados en diferentes foros, el Ayuntamiento de Zaragoza consolidó un mé-
todo de trabajo colaborativo para la priorización y la adopción de decisiones de
carácter estratégico. En este sentido, la formulación de la política medioambiental
se puede caracterizar atendiendo a los siguientes elementos:
a) Respecto a la detección de necesidades y la planificación de actuaciones se
debe destacar la colaboración con otros actores. El desarrollo de procesos
de reflexión estratégica, que ha contado con la participación horizontal de
distintos agentes, ha facilitado la puesta en común de expectativas y pro-

puestas por parte de grupos ecologistas, empresas, agencias públicas, co-
lectivos vecinales, etc. Esta dinámica ha fortalecido la asociación Ebrópolis
como foro de reflexión y recurso accesorio de gran importancia para la
planificación de la política medioambiental del Ayuntamiento y la toma de
decisiones políticas.
b) La toma de decisiones se realiza a través de un modelo estratégico en el
marco de la Agenda Local 21 que se rige por los siguientes parámetros. En
primer lugar, parte de una descripción de los problemas ambientales y de las
distintas causas que los generan. En este proceso se busca la participación
de profesionales y agentes que intervienen en el territorio. A continuación,
se establecen objetivos y prioridades en un horizonte temporal de futuro,
delimitando los recursos necesarios para lograrlos.
c) El compromiso político ha sido clave en el impulso de la agenda medioam-
biental del gobierno local y su continuidad, y ha tenido como resultado un
claro acercamiento de los responsables políticos, técnicos y profesionales,
apuntalado la tarea del personal municipal en momentos clave. Este ha sido
un factor importante puesto que el conocimiento y la trayectoria de los
responsables técnicos ha sido fundamental para lograr la confluencia de ob-
jetivos en la gestión de esta política. El 27 de julio de 2001 el Pleno aprobó
por unanimidad el documento de inicio de la implantación de la Agenda 21
Local en la ciudad, la aprobación del Plan de Acción para la Sostenibilidad,
los indicadores específicos de la ciudad de Zaragoza, el desarrollo de los
indicadores comunes europeos y el proceso de participación. En este marco
se institucionaliza la política de medio ambiente y se orienta hacia la soste-
nibilidad sobre la base del consenso y la continuidad. A este respecto cabe
destacar que la unanimidad en los acuerdos del Pleno Municipal en torno a
las iniciativas recogidas en la Agenda 21 marcaron su puesta en marcha. Es
significativo que la elaboración y aprobación de la Agenda Local 21 fuesen
resultados de la gestión del gobierno local del Partido Popular (PP) liderado
por José Antares (2000-2003)11 y que el gobierno municipal del Partido So-
cialista (PSOE) con Juan Alberto Belloch diese continuidad a esta dinámica
durante tres legislaturas, profundizando en la Agenda Local 21 con nuevas
iniciativas en materia energética, de movilidad, etc. y, sobre todo, garanti-
zando los procesos de seguimiento y evaluación de indicadores.
11
Previamente, en septiembre de 1996, el Pleno Municipal había acordado el Reglamento Mar-
co de los Consejos Sectoriales de Zaragoza, que fue la base para la constitución del Consejo
Sectorial de Medio Ambiente, a través de acuerdo plenario suscrito en julio de 1998. En 2004
pasaría a denominarse Consejo Sectorial de la Agenda 21 Local.
d) La política se diseña partiendo de una visión interdisciplinar de las estrate-

gias, actuaciones y métodos de trabajo gracias a la incorporación de profe-
sionales de distintas áreas (Economía, Sociología, Ingeniería, etc.) y de ins-
tituciones no gubernamentales y entidades privadas de distinta naturaleza y
ámbito de actuación.
El proceso de formulación ha llevado aparejado un gran esfuerzo técnico en el
diseño de sistemas de indicadores de seguimiento y evaluación de las estrategias
ambientales impulsadas. El resultado ha sido un acervo de conocimiento sobre
el territorio de gran valor, que se ha convertido en una herramienta clave para la
revisión de la acción municipal y que supone, además, un importante recurso de
información al ciudadano, al mejorar la transparencia de la administración local.
Como ya se ha señalado, este proceso se ha caracterizado por una estrate-
gia colaborativa que buscaba la máxima implicación de instituciones públicas
y privadas junto a organizaciones sociales, que participaron en el diseño del
Plan Estratégico de la ciudad y la creación de Ebrópolis. Además, permitió que
en la Agenda Local 21 confluyeran el Ayuntamiento y las Juntas Vecinales, ins-
tituciones públicas, la universidad, empresas de distinto tamaño y actividad,
colectivos ecologistas, organizaciones vecinales, asociaciones de consumido-
res, ONG, sindicatos y colegios profesionales. Esta filosofía de participación
respondía a dos objetivos. Por un lado, implicar activamente en la detección
de necesidades y ejecución de actuaciones a los agentes que inciden en la di-
námica medioambiental de la ciudad, haciéndoles protagonistas de la política
municipal como prescriptores o impulsores de actuaciones. Por otro, fortale-
cer la legitimidad de las actuaciones estratégicas lideradas por el Ayuntamien-
to de Zaragoza.
El mapa de actores y los espacios establecidos para la formulación de la
política ambiental, a través de la Agenda Local 21, el seguimiento de las me-
didas implantadas y la evaluación de sus indicadores de impacto dan cuenta
de esta estrategia.
La Figura 1 sintetiza esta dinámica de trabajo, en la que sobresalen la Co-
misión de Cultura, Educación y Medio Ambiente. Este es el órgano adminis-
trativo municipal que informa de las acciones de la Agenda 21 y tiene atribui-
das las funciones de “recibir, debatir y proponer las propuestas emanadas de
la Oficina Permanente de la Agenda 21 Local, Consejo Sectorial y Comisiones
21, así como el sometimiento a su aprobación, si procediera, por los órganos
municipales competentes”. Se encarga también de la “elaboración de las pro-
puestas y observaciones pertinentes que traslada a la Oficina Permanente de
la Agenda 21 Local y al Consejo Sectorial” (Agenda 21: Trabajando para una
ciudad sostenible en el siglo. XXI. Memoria 2000-2011. Ayuntamiento de Za-
ragoza, 2012). Por su parte, la Oficina Permanente de la Agenda 21 Local y la
ermanente de la Agenda 21 Local y al Consejo Sectorial” (Agenda 21: Trabajando
ara una ciudad sostenible en el siglo. XXI. Memoria 2000-2011. Ayuntamiento de
Zaragoza, 2012). Por su parte,Laslapolíticas
Oficina Permanente
públicas de la Agenda 21 Local
de medio ambiente 325 y la
Comisión Técnica de Coordinación Municipal de la Agenda 21 Local, como estructuras
Comisión Técnica de Coordinación Municipal de la Agenda 21 Local, como
perativas estructuras
de trabajo,operativas
se encargan del seguimiento
de trabajo, dedel
se encargan lasseguimiento
actuacionesdeejecutadas.
las actuacio-
nes ejecutadas.
FiguraFigura 1. Mapa
1. Mapa de actores
de actores y relaciones en
y relaciones en el
el proceso
procesodede
formulación de la de
formulación política
la política
medioambiental de Zaragoza
medioambiental de Zaragoza
Fuente: Informe Candidatura Capital Verde Europea 2016 (Ayuntamiento de Zaragoza, 2014).
En este marco, se establecieron objetivos estratégicos que han guiado la ac-

ción municipal y han permitido la continuidad y reorientación de los programas
ejecutados desde el año 2000: integrar la naturaleza en la ciudad y su área de
influencia, mejorar la calidad del aire, potenciar el desarrollo de las tecnologías
limpias y adoptar sistemas de gestión de residuos que sean operativos y mejorar la
calidad del agua, reducir su uso inadecuado e impulsar su estudio (Agenda Local
21. Zaragoza hacia el desarrollo sostenible).
El Ayuntamiento de Zaragoza, a través de esta estrategia, ha buscado conso-
lidar una marca territorio centrada en cinco premisas vinculadas a su identidad
cosmopolita como ciudad sostenible, limpia, saludable y respetuosa con la bio-
diversidad y el medio urbano. Se trata de atributos que se han venido asociando

a la ciudad en la comunicación institucional del Ayuntamiento y que, pese a ello,
desde la implantación de la Agenda Local 21 ha encontrado varias resistencias:
– La ejecución de actuaciones en los que estaban implicados distintos depar-
tamentos de la organización municipal encontró dificultades para lograr la
normalización de procesos de coordinación inter-área. Las resistencias res-
pondían a la reivindicación de competencias y dinámicas de trabajo que re-
querían procedimientos comunes para impulsar proyectos de carácter trans-
versal que implicaban a distintos departamentos (Infraestructuras, Economía,
Bienestar social y la Agencia de Medio Ambiente y Sostenibilidad).
– En cuanto a los agentes que participaban en la formulación de la políti-
ca medioambiental, las resistencias más importantes tenían que ver con el
cuestionamiento de su representatividad por parte de determinados gru-
pos de población, así como el distinto grado de sensibilización en términos
medioambientales o su compromiso con la innovación.
– Desde el punto de vista técnico, el diseño de programas encontró resis-
tencias en el proceso de aprobación de los presupuestos plurianuales. Esta
situación no ha sido un problema específico del Ayuntamiento de Zaragoza,
ya que pone de manifiesto el encorsetamiento de la planificación económica
municipal en determinados periodos temporales que pueden llegar a ser,
en algunos casos, inviables. Se evidencia pues que el modelo y los instru-
mentos actuales de definición de ingresos y gastos y la fiscalización de las
haciendas locales plantean serios límites a iniciativas estratégicas que no
se centran exclusivamente en la inversión en infraestructuras y que solo se
pueden llegar a ejecutar con presupuestos plurianuales. Además, el impacto
de la crisis económica sobre las haciendas locales ha tenido como resultado
una reducción presupuestaria que ha limitado las inversiones en materia
medioambiental.
Paradójicamente el impulso de la política local de medio ambiente, como
ha sucedido en otros territorios, vino marcada por la capacidad financiera que
generaba durante décadas el desarrollo urbanístico de las ciudades y la crisis
de ingresos por la quiebra de este sector ha tenido una doble consecuencia: los
índices de calidad ambiental han mejorado por la contracción de la actividad
urbanística e industrial aunque el gasto público en esta materia se ha visto
reducido.
Como se apuntaba anteriormente, la formalización de la política medioam-
biental en Zaragoza ha tenido como referentes la potestad normativa de la Ad-
ministración local y la definición de planes sectoriales que han surgido a raíz
de la puesta en marcha de la Agenda Local 21. En este sentido, el compendio
de ordenanzas y reglamentos desarrollados y revisados en las últimas dos dé-
cadas ha ampliado el cuerpo normativo en materia de gestión, preservación y

promoción del medio ambiente urbano y los recursos naturales del municipio.
Las ordenanzas y reglamentos elaborados hasta la fecha regulan desde la
gestión integral del agua, la protección de espacios naturales de valor ecológi-
co como el Galacho de Juslibol, el arbolado urbano, el uso de espacios verdes,
la declaración de Zonas Saturadas, la protección contra ruidos y vibraciones
hasta la Guardería de Montes, el funcionamiento de la Muestra Local Agro-
ecológica, la Ecoeficiencia y la Calidad de la Gestión Integral o el uso de
energías renovables en edificios municipales (Catálogo de normativa vigente.
Ayuntamiento de Zaragoza).
3.3. La implementación de la política medioambiental

La visión estratégica de la política y la reflexión sobre las prioridades de ac-
tuación ha tenido como resultado la orientación sectorial de las acciones a imple-
mentar. A partir de la Agenda Local 21 la implementación de la política de medio
ambiente urbano se ha basado en una auditoría de la ciudad y el establecimiento
de objetivos y actuaciones. De esta forma, la auditoría general ha sido la referen-
cia para el establecimiento de indicadores sectoriales sobre los que se han definido
y ajustado las acciones en esta materia.
La Figura 2 representa las fases emprendidas. Como se puede apreciar, la Agen-
da Local 21 asume las directrices marcadas por el Plan Estratégico de la ciudad
y se fundamenta en una auditoría ambiental de carácter integral que marca los
objetivos de la política de medio ambiente a corto y medio plazo. Este es el ins-
trumento para la toma de decisiones y la ejecución de actuaciones específicas para
la gestión de recursos, desarrollo de infraestructuras, limpieza y mantenimiento
urbano, biodiversidad o participación ciudadana, que a su vez son evaluadas en
base a indicadores específicos.
de decisiones y la ejecución de actuaciones específicas para la gestión de recursos,
desarrollo de infraestructuras, limpieza y mantenimiento urbano, biodiversidad o
participación
328
ciudadana, que a su vez son evaluadas en base a indicadores específicos.
Pilar Mairal Medina
Figura 2. Fases y procesos de la política medioambiental de Zaragoza

Figura 2. Fases y procesos de la política medioambiental de Zaragoza
Fuente: Agenda 21: Trabajando para una ciudad sostenible en el siglo. XXI. Memoria 2000-2011. Agencia de
Medio Ambiente y Sostenibilidad. Ayuntamiento de Zaragoza, 2012.
Fuente: Agenda 21: Trabajando para una ciudad sostenible en el siglo. XXI. Memoria 2000-2011.
Agencia de Medio Ambiente y Sostenibilidad. Ayuntamiento de Zaragoza, 2012
Este proceso delimitó la proyección de la política de sostenibilidad, así como
su alcance a través de distintas líneas de actuación. La complejidad y diversidad
Estedeproceso
los ámbitos de intervención
delimitó municipal,
la proyección de laenpolítica
términos deambientales, hizo así
sostenibilidad, que como
el su
Ayuntamiento optase por establecer estrategias sectoriales diferenciadas, aunque
alcancecoordinadas,
a través desobre
distintas líneas
las que de actuación.
abordar Planes que La complejidad
responden y diversidad
a la evolución de las de los
prioridades y a la detección de nuevas oportunidades.
ámbitos de intervención municipal en términos ambientales hizo que el Ayuntamiento
La Tabla 4 recoge la dinámica de generación de estrategias y planes que guían
optase la
por establecer
política estrategias
de medio sectoriales
ambiente urbano dediferenciadas, aunque coordinadas,
la ciudad de Zaragoza. sobre las
La evolución de
las temáticas abordadas da cuenta de las nuevas problemáticas ambientales y las
que abordar Planes que responden a la evolución de las prioridades y a la detección de
prioridades que, en este sentido, se han venido estableciendo desde la elaboración
nuevasdel primer Plan Estratégico. En particular, es interesante poner de relieve cómo
oportunidades.
la ejecución de la Agenda Local 21 y la evaluación de su impacto ha permitido
La Tabla 4 recoge
establecer nuevas la dinámicaque
estrategias dedotan
generación de estrategias
de continuidad y planesretroali-
a esta iniciativa, que guían la
mentan el modelo de ciudad a proyectar y permiten la convergencia de la política
políticalocal
de de
medio ambiente urbano de la ciudad de Zaragoza. La evolución de las
medio ambiente con las prioridades de la UE en esta materia.
temáticas abordadas da cuenta de las nuevas problemáticas ambientales y las
prioridades que en este sentido se han venido estableciendo desde la elaboración del
primer Plan Estratégico de Zaragoza y su entorno. En este sentido, es interesante poner
Tabla 4. Estrategias y Planes medioambientales del Ayuntamiento de Zaragoza
Estrategias
Estrategia de Cambio Climático y de Calidad del Aire de Zaragoza —ECAZ (2009)
Estrategia de Adaptación al Cambio Climático en la ciudad de Zaragoza (2010)
Estrategia para la conservación de la Biodiversidad de Zaragoza (2012)
Estrategia para la gestión sostenible de la Energía en Zaragoza. Horizonte 2010-2020 (2012)
Planes
Plan Estratégico de Zaragoza y su entorno (1998)
Plan de Mejora de la Gestión y de la Calidad del Abastecimiento de Agua (2002)
2º Plan Estratégico de Zaragoza (2006)
Plan de Movilidad Sostenible (2006)
Plan Director de la Bicicleta (2010)
Plan Director del Parque José Antonio Labordeta (2010)
Nuevo Marco Estratégico de Zaragoza (2011)
Plan de acción contra el Ruido (2011)
Plan Director del río Huerva (2011)
Plan Especial de Protección de la Estepa (2014)
Fuente: Ayuntamiento de Zaragoza.
Desde su creación en 2007, la responsabilidad en la implementación de las

acciones planificadas recae sobre la Agencia de Medio Ambiente y Sostenibilidad,
órgano transversal que canaliza la política ambiental a través de los distintos ór-
ganos de la administración municipal. Pese a una excesiva compartimentalización
de las áreas de gestión, los departamentos municipales participan en la política
de sostenibilidad urbana a través de un procedimiento operativo de información
y coordinación técnica: la Agencia diseña indicadores que deben tener presentes
otros departamentos al ejecutar sus actuaciones, lo que ha reportado un gran
éxito en materias como, la eficiencia energética y el ahorro de recursos al Ayun-
tamiento.
El modelo de coordinación de esta gestión integrada del medio ambiente urba-
no se fundamenta en el ajuste mutuo de las estructuras y procesos de trabajo de
los departamentos que intervienen en la política de medio ambiente, en el que los
outputs de la Agencia de Medio Ambiente y sostenibilidad constituyen los inputs
de otros órganos de la administración municipal, y viceversa. A este respecto se
debe tener en cuenta el esfuerzo que la organización viene haciendo en implantar
instrumentos transversales de gestión. En esta línea, la estrategia de coordinación
se ha consolidado desde un enfoque corporativo que ha generado instrumentos
como la Comisión transversal de la Corporación Municipal.
En el proceso de implementación también participan otros agentes externos a

la administración municipal que ponen de manifiesto el enfoque colaborativo de
la política de medio ambiente:
a) Las empresas. Participan en distintos procesos de auditoría y, a su vez, reali-
zan actuaciones en materia ambiental en sus organizaciones e instalaciones
a partir del Programa de Acuerdos Voluntarios que impulsa el Ayuntamiento
y Ebrópolis. A través de esta iniciativa, el Ayuntamiento aporta un marco
institucional bajo criterios técnicos y promueve la visibilidad de las organiza-
ciones participantes con la firma de un documento de compromiso que sus-
cribe el responsable de la entidad con el Alcalde de la ciudad. Este Programa,
orientado principalmente a la incorporación de medidas de eficiencia energé-
tica en las empresas industriales (control de focos de emisión, introducción de
energías alternativas, sustitución de equipos, etc.) o la mejora de los procesos
de gestión de residuos, ha logrado movilizar inversiones en la ciudad que su-
peran los 70 millones de euros.
b) El tejido asociativo. Canalizan demandas y son interlocutores entre las em-
presas industriales, el Ayuntamiento y la población. Este es el caso de las
asociaciones vecinales y su actividad, más intensa en barrios consolidados,
vinculada al seguimiento de los compromisos asumidos por las industrias
a través del Programa de Acuerdos Voluntarios. En otros ámbitos, también
participan gestionando directamente proyectos, realizando actuaciones en es-
pacios naturales, asumiendo actividades de sensibilización y educación am-
biental, difusión de iniciativas, etc.
c) La ciudadanía. A través del Programa de Voluntariado Ambiental, la po-
blación participa activamente en actuaciones de distinto tipo (acondicio-
namiento de sendas y actividades de conservación en espacios naturales,
control de la vegetación, sensibilización e información, etc.). Además, el
Ayuntamiento impulsa actividades formativas en centros escolares y cam-
pañas informativas por parte de los propios vecinos. También a través de la
plataforma de Gobierno Abierto, disponible en la web municipal, en la que
se busca la aportación de la población en torno a las decisiones de gobierno,
los servicios públicos y su prestación.
d) Entidades prestadoras de servicios a la administración municipal, parti-
cipantes de la ejecución de actuaciones tales como el mantenimiento de
parques y jardines, la realización de tareas de diagnóstico y consultoría,
producción de materiales informativos, etc.
Por otra parte, se debe tener en cuenta que el Ayuntamiento de Zaragoza
participa en distintas redes de trabajo y colabora con diferentes instituciones en
proyectos europeos que fortalecen la reflexión conjunta, su capacidad de trans-
feribilidad de políticas y la réplica de iniciativas de éxito desarrolladas en otros
territorios. Esta participación retroalimenta la política de medio ambiente urbano

e incorpora nuevos criterios y actuaciones.
La Tabla 5 recoge las redes de trabajo en las que el Ayuntamiento de Zaragoza
participa activamente, así como los proyectos europeos en los que ha asumido el
papel de líder de consorcios de entidades públicas y privadas, o ha acompañado
como colaborador de iniciativas impulsadas por otras instituciones.
Tabla 5. Proyección de la política medioambiental
Redes de trabajo y colaboración institucional

EUROCITIES
Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU)
European Common Indicators (ECI)
Red Española de Ciudades por el Clima
ICLEI – Local Governments for Sustainability
Energy Cities
Pacto de Alcaldes
Proyectos europeos
LIFE 1996 “Zaragoza, ciudad ahorradora de agua: pequeños pasos, grandes soluciones”
LIFE 1998 “GALACHO-Zaragoza, development and demonstration of a pilot project for the
development of strategies for multi-agent participation in the decision-making process”
LIFE 1999 “Zaragoza ahorra papel y árboles”
LIFE 2003 “OPTIMIZAGUA”- Demonstration of water saving for watering uses through the
experimentation of artificial intelligence integrated in traditional systems of water control”
PROYECTO RENNAISSANCE 2005. Iniciativa Concerto para la Edificación Sostenible
PROYECTO SWITCH 2006-2011. UNESCO-IHE - Institut for Water Education
LIFE+2012 “ZARAGOZA NATURAL”
LIFE+ 2012 “HUERTAS Km 0”
Fuente: Informe Candidatura Capital Verde Europea 2016. Ayuntamiento de Zaragoza, 2014.
La intensidad y los ámbitos de participación de distintos actores en la imple-

mentación de la política de sostenibilidad muestran el desarrollo de un modelo
ascendente con un enfoque bottom-up, aunque en algunos aspectos puede plan-
tearse como un híbrido, puesto que incorpora elementos específicos del modelo
top-down. El enfoque “de abajo hacia arriba”, hace hincapié en las relaciones
entre los ciudadanos y las organizaciones públicas responsables de la distribución
de bienes y servicios de las políticas específicas (Tamayo, 1997).
En relación con las políticas de medio ambiente urbano este modelo pasa por:
a) realizar diagnósticos efectivos que incorporan la visión (percepciones y pro-
puestas) de diferentes organizaciones y actores del territorio, b) adaptar el pro-
ceso de toma de decisiones al contexto en el que se ejecutan atendiendo a los
recursos naturales (situación, riesgos, etc.), los factores humanos y económicos

que caracterizan el municipio, y c) implicar a los agentes que inciden en el medio
ambiente (empresas, ciudadanos, administraciones públicas) y las redes de actores
que se generan, en la implementación y la evaluación de las acciones concretas
desarrolladas.
En el caso de Zaragoza las redes de actores que intervienen están claramente
identificadas y aportan al proceso sus propias estrategias y capacidades, al tiempo
que la transversalidad de la política ambiental y la metodología de implementa-
ción permiten desarrollar redes de políticas que introducen nuevas prioridades,
objetivos adaptados y nuevos agentes clave en la implantación de actuaciones.
Pese a ello el modelo de desarrollo urbanístico también apunta elementos de un
modelo decisional descendente, “de arriba a abajo”, puesto que la toma de deci-
siones en materia urbanística, restringida casi exclusivamente al ámbito político,
ha marcado los límites de la política ambiental.
Por otra parte la política de sostenibilidad de Zaragoza ha encontrado re-
sistencias que han generado situaciones complicadas y han requerido ajustes de
coordinación y procedimiento, dado que algunos departamentos han percibido la
gestión integrada del medio ambiente urbano como una injerencia en sus compe-
tencias tradicionales.
También se han encontrado dificultades. La más relevante tiene que ver con la
necesidad de ajuste presupuestario debido a la crisis de las haciendas locales, lo
que ha generado una drástica eliminación de las inversiones a lo largo de varios
ejercicios y la reducción de las partidas presupuestarias destinadas a distintos
programas de la Agencia y otros departamentos municipales. No obstante el pre-
supuesto del ejercicio 2013, el porcentaje de gasto en Medio Ambiente llegó hasta
un 22,4% del presupuesto total municipal. De igual forma los recursos humanos
se han visto limitados por la congelación de la contratación de personal y la amor-
tización de puestos de trabajo.
Si a esto unimos la entrada en vigor de la Ley 27/2013 de Racionalización y
Sostenibilidad de las administraciones locales, la interpretación literal de las com-
petencias en materia ambiental puede poner en peligro el desarrollo de proyectos
estratégicos susceptibles de atraer recursos (programas europeos) o la eliminación
de actividades consolidadas de gran impacto en la ciudad (formación, promoción
de la economía verde, ecoinnovación, etc.).
3.4. La evaluación de la política medioambiental

Pese al importante grado de desarrollo que ha logrado la política medioam-
biental y la institucionalización del enfoque de sostenibilidad en la agenda política
local en la ciudad de Zaragoza no se ha realizado, en sentido estricto, una eva-
luación global de este ámbito de actuación municipal. No obstante, es necesario

realizar algunos matices.
La política de sostenibilidad ambiental se fundamenta en programas y ser-
vicios que parten de la reflexión estratégica de ciudad en el marco de Ebrópolis
y la Agenda local 21. Esta iniciativa ha generado órganos de coordinación, se-
guimiento y evaluación de actuaciones específicas12. En este marco se han con-
cretado prioridades sobre las que se formularon objetivos y actuaciones secto-
riales. Esta delimitación de la gestión integrada del medio ambiente urbano ha
tenido como consecuencia la proyección temporal de planes de conservación,
intervención contra ruidos, contaminación, etc. y proyectos en otras materias
que han venido acompañados de instrumentos de seguimiento sectorial.
A partir de la auditoría de la ciudad se diseñó un complejo sistema de in-
dicadores cuyo objetivo es la evaluación, cuantificación y adecuación de las
actuaciones previstas. Los indicadores responden a los objetivos marcados en
la Agenda Local 21 y requieren de una importante capacidad de síntesis de la
información clave y significativa. El sistema incorpora Indicadores Comunes
Europeos adoptados por las autoridades locales europeas en la Tercera Confe-
rencia Europea sobre las Ciudades Sostenibles (Hannover 2000) e Indicadores
Locales en los que se integran dimensiones particulares de la ciudad de Zara-
goza y toman como referencia las auditorías urbanas que realiza la Comisión
Europea para poder realizar comparativas con los índices de otras ciudades
europeas.
Además, el método de trabajo incluye series temporales para el análisis de im-
pacto, de interacciones y tendencias en los ámbitos medioambiental, económico
y social. Estos indicadores de sostenibilidad se complementan con indicadores
de calidad, cuya finalidad es aportar información sobre el modelo de ciudad en
términos de desarrollo sostenible y habitabilidad. Actualmente existen 39 indica-
dores que se desagregan en subindicadores y son revisados periódicamente (véase
Tabla 6). Hasta la fecha se han actualizado seis Indicadores Comunes Europeos,
veinticuatro de los indicadores locales y se han incorporado dos nuevos indicado-
res de patrimonio ambiental.
12
Se debe tener en cuenta que el Consejo Sectorial de Medio Ambiente fue reformulado como
Consejo Sectorial de la Agenda Local 21 (Acuerdo del Consejo Sectorial de 2 de junio de 2004
y revisión del Reglamento Marco de los Consejos Sectoriales de Zaragoza de 1996).
Tabla 6. Indicadores de la Agenda Local 21 de Zaragoza

Indicadores Comunes Europeos
Satisfacción de los ciudadanos con la comunidad local
Emisiones de CO2 y otros gases de efecto invernadero
Movilidad local y transporte de pasajeros
Disponibilidad de áreas públicas abiertas y de servicios locales básicos
Calidad del aire
Indicadores adicionales voluntarios
Porcentaje de organizaciones públicas y privadas que adoptan y utilizan procedimientos de gestión
ambiental
Utilización sostenible del suelo
Indicadores Locales Específicos

INDICADORES DE AGUA
Aptitud del agua de abastecimiento público
Consumo total de agua
Caudales incorporados a EDAR
Concesiones de autorizaciones de vertido
Estado ecológico de los ríos
INDICADORES DE RESIDUOS
Residuos urbanos recogidos
Residuos urbanos recogidos selectivamente
Residuos peligrosos trasladados a depósito de seguridad
Entradas en puntos limpios
INDICADORES DE ENERGÍA
Consumo final de energía
Fuentes de energía renovable
INDICADORES DE PARTICIPACIÓN
Escolares que participan en programas de educación ambiental
Oportunidades de participación ciudadana
INDICADORES DE MOVILIDAD
Movilidad en bicicleta
INDICADORES DE PATRIMONIO NATURAL
Diversidad biológica
Red de corredores biológicos
Superficie de zonas protegidas
Naturaleza urbana
INDICADORES ECONÓMICOS
Gasto municipal en medio ambiente
Gasto municipal en políticas sociales
Carga tributaria municipal por habitante
Tasa de desempleo
INDICADORES SOCIALES
Precariedad social
Precariedad de la vivienda
INDICADORES GLOBALES
Huella ecológica
Agua y desarrollo sostenible
Energía y desarrollo sostenible
Económico global
Movilidad global
Fuente: Ayuntamiento de Zaragoza (2013) Agenda 21 de Zaragoza. Hacia el Desarrollo sostenible: Actualiza-
ción de los indicadores de sostenibilidad de Zaragoza 2012, Cuaderno núm. 20.
El método para analizar estos indicadores varía en función de su tipología y

objetivos. Cabe señalar que de forma sistemática el Ayuntamiento de Zaragoza
recoge el método de validación de los mismos, junto a parámetros específicos de
actualización que va desde el semestre hasta periodos de seis años. De igual mane-
ra están disponibles las tablas y gráficos que muestran la evolución de cada uno de
estos indicadores y sus subindicadores. Para lograr este alto grado de sistematiza-
ción se ha implantado una ficha de evaluación (ver Tabla 7) en la que se recogen
todos los elementos necesarios para realizar el seguimiento de las actividades.
Tabla 7. Modelo de ficha de evaluación
Auditoría / Acción
Código
Objetivo
Promotor del expediente
Expediente administrativo Número
Fecha de inicio
Servicio/s implicados
No es necesario
Responsable de la elaboración
Tiempo de desarrollo Fecha de inicio
Duración
Fecha prevista de finalización
Estado del proyecto Sin iniciar
(Auditoría o acción) En desarrollo
Finalizado
Medios humanos necesarios Propios
Convenio
Contrato
Medios materiales necesarios Propios
Convenio
Contrato
Características del trabajo
Procesos de participación Órganos municipales
Grupos sociales
Grupos económicos
Procesos de difusión Cauce/s
Colectivos implicados
Indicador implicado
Conclusiones
Fuente: Agenda 21 Zaragoza. Hacia el desarrollo sostenible. Ayuntamiento de Zaragoza.
El análisis de los indicadores se realiza secuencialmente, según el proceso si-

guiente. Inicialmente la Oficina Permanente de la Agenda Local 21 y el Consejo
Sectorial (en el que participan 98 entidades junto a la Facultad de Ciencias Socia-
les y del Trabajo de la Universidad de Zaragoza, la Oficina de las Naciones Unidas
para la Década del Agua y la Unesco, como invitados observadores) valoran e
interpretan los datos recopilados realizando un informe de resultados. A conti-
nuación, el Pleno Municipal, según las conclusiones extraídas, establece las modi-
ficaciones necesarias para lograr los objetivos formulados en la Agenda 21 Local.
En definitiva, es posible concluir que la evaluación de la política de medio am-
biente del Ayuntamiento de Zaragoza se realiza a través de la Agenda Local 21 y
se revisa por los órganos técnicos de gestión de esta iniciativa, junto a las entida-
des que participan en el Consejo Sectorial. Tanto la metodología participativa de
evaluación, como el sistema de indicadores utilizado se han consolidado como un
instrumento en la gestión integral de la sostenibilidad urbana, que retroalimenta
a las distintas áreas de gestión municipal. Esto se logra implicando al personal
municipal adscrito a distintos departamentos13 en las actividades de seguimiento
y evaluación. A ellos se suman distintas entidades e instituciones de la ciudad14.
Todos los procesos de evaluación emprendidos se sistematizan de manera deta-
llada en informes que son publicados por el Ayuntamiento de Zaragoza y ofrecen
una panorámica de la evolución de los indicadores. La ingente información gene-
rada forma parte de las publicaciones periódicas realizadas en torno a la Agenda
21 y de los sistemas de información, que a través de la plataforma de Gobierno
Abierto, se ponen a disposición de la ciudadanía.
Los resultados de las evaluaciones realizadas ofrecen datos significativos en
términos de efectividad. El índice de satisfacción ciudadana respecto de la calidad
de vida de que se disfruta en la ciudad logró su máximo histórico en 2010 con un
97,5%. La ciudad se ha posicionado a la cabeza del ranking de grandes ciudades
13
Agencia de Medio Ambiente y Sostenibilidad, Instituto Municipal de Salud Pública, Limpieza
pública, Montes y Áreas Naturales, Hacienda, Tráfico y Transportes, Ciclo Integral del Agua,
Conservación y Equipamientos, Gestión tributaria, Oficina de revisión del PGOU, Interven-
ción Urbanística y Servicios Sociales.
14
Confederación Hidrográfica del Ebro, asociaciones vecinales ACU Aragonia, FABZ, Ansar, Al-
focea, Monzalbarba y Juslibol, CAI, Ibercaja, Caja España, Caja Madrid, Cámara de Comer-
cio, Cepyme, CEZ, Ciemat, Cerai, Circe, CEAM; Diputación Provincial de Zaragoza, Gobier-
no de Aragón, Club de encuentros con la Agenda 21 Local, Departamento de Medio Ambiente
de CC.OO- Aragón, Colegio de Físicos, Colegio Oficial de Farmacéuticos de Aragón, Comité
Aragonés de Agricultura Ecológica, CSIC, Consolida Oliver, Coordinadora del Parque Oliver,
Correos, Universidad de Zaragoza, Fundación Ecología y Desarrollo, Endesa, Escuela de Estu-
dios, Sociales, Fundación Nueva Cultura del Agua, Fundación San Valero, Idema, Fundación
Mapfre, Oficina de las Naciones Unidas para la Década del Agua, PAI, Puerto Venecia, SEO/
Birdlife, Uaga, UGT-Aragón, Veolia, VoluntaRíos.
españolas con menores niveles de emisiones de CO2 (KMPG 2011) y dos gobier-
nos municipales del Partido Popular (PP) y tres del Partido Socialista (PSOE) han
mantenido la misma orientación consolidando el sistema integral de gestión del
medio ambiente urbano.
Junto a lo señalado, hay que añadir el reconocimiento internacional de las
experiencia desarrollada por el Ayuntamiento de Zaragoza, que ha supuesto hitos
de gran calado en la ciudad, como la celebración de la Expo del Agua en 2008
y la aprobación de la “Carta de Zaragoza” o “Carta del Agua” por la Asamblea
General de Naciones Unidas en 2010.
4. RECAPITULACIÓN: CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES

La institucionalización de las políticas de medio ambiente urbano ha contado
con un importante respaldo técnico fundamentado en la creación, durante las últi-
mas cuatro décadas, de distintos espacios internacionales de reflexión y consenso.
Estos han sido instrumentos para la planificación estratégica de la sostenibili-
dad ambiental y han movilizado a distintos agentes públicos y privados, poniendo
de manifiesto sus capacidades para aminorar el impacto de la degradación am-
biental y las oportunidades para establecer estrategias conjuntas de colaboración,
a través de actuaciones tales como la reducción de consumos energéticos en esta-
blecimientos industriales, la mejora de la gestión de residuos, la investigación y el
desarrollo de soluciones tecnológicas aplicadas al medio ambiente, la instalación
de fuentes de energía limpia en hogares y empresas, etc.
La puesta en valor del papel de las administraciones locales y la colaboración
público-privada, en materia medioambiental, se materializa en España a través
de distintos foros de reflexión (FEMP, Red de Ciudades por el Clima, etc.), que
ofrecen un análisis permanente de la gestión ambiental y que ponen sobre la mesa
las capacidades de las administraciones locales para promover la innovación en la
gestión del medio ambiente urbano. El resultado ha sido una importante produc-
ción normativa y de políticas que han evolucionado desde la recogida de residuos
sólidos urbanos y el mantenimiento de parques y jardines hacia la gestión integral
a través de estrategias y planes centrados en la sostenibilidad ambiental.
A este respecto es necesario reconocer la visión política de determinadas au-
toridades locales y la aportación técnica de profesionales e investigadores de dis-
tintas disciplinas, puesto que ha dado lugar a un importante cuerpo conceptual e
instrumental avalado por políticas ya consolidadas y por el reconocimiento de las
instituciones europeas. De facto las políticas locales de sostenibilidad han permi-
tido implementar instrumentos de gestión y evaluación avanzada y desarrollar un
importante, continuo y denso flujo de relaciones de intercambio y experiencias de
cooperación inter-institucional e ínter-territorial en Europa, que ha logrado una

transcendente transferencia de conocimiento y de herramientas de gestión en los
que el elemento clave ha sido la colaboración público-privada.
En el caso de Zaragoza, se puede apreciar esta dinámica, así como su impacto
en la ciudad en términos ambientales, económicos y políticos:
– Las emisiones de CO2 se han reducido un 10,5% desde 2005 y desde 2010
se cumplen todos los parámetros UE de calidad del aire y la Huella ecológi-
ca de Zaragoza es una de las más bajas de las ciudades europeas. Desde la
implantación de la Agenda Local 21 se ha reducido el consumo de agua por
habitante (26,32%) y la producción de residuos urbanos (12%), el 38%
del territorio municipal está protegido, se han multiplicado por 2,5 las su-
perficies verdes urbanas y las especies de fauna y flora protegida se han
incrementado de 57 a 193. Además el índice de satisfacción ciudadana con
la calidad de vida en la ciudad supera el 97%.
– Las empresas participan de la política de sostenibilidad realizando inversiones
para la mejora energética de sus instalaciones y la economía verde se visualiza
como un sector emergente; se estima que en Zaragoza existen 13.000 “empleos
verdes”, que constituyen en 2014 un 4,9% del total de empleos en la ciudad.
– Desde 1998 ha habido cinco gobiernos municipales liderados por dos par-
tidos políticos diferentes (PP, PSOE) que en algunos casos han requerido
apoyo (Chunta Aragonesista, IU Aragón o Partido Aragonés). Todos ellos
han apostado, en mayor o menor medida, por el desarrollo de una política
integral de medio ambiente urbano que ha facilitado su institucionalización
y continuidad. Para ello ha sido fundamental la experiencia, la capacidad y
el compromiso de los responsables técnicos que han promovido la innova-
ción en la gestión ambiental de la ciudad, canalizando su know how hacia
la esfera de las decisiones políticas.
Estos han sido los resultados de una política medioambiental caracterizada
por los siguientes elementos:
a) La capacidad técnica y el compromiso de la administración municipal,
tanto en la iniciativa como en la labor realizada desde el punto de vista
técnico. La ingente información generada a lo largo de más de 15 años y
las estructuras de colaboración y participación consolidadas dan cuenta
de un método planificado y constante de trabajo que tiene respuesta en
distintos actores públicos y privados. En este sentido, podríamos decir
que la base de la política en esta materia ha sido la alineación del lideraz-
go técnico y el respaldo político.
b) La Agenda Local 21 como recurso de la gestión municipal y no como
iniciativa puntual y sin continuidad. En este caso, es importante destacar
la interiorización de los planteamientos innovadores que en materia de

gestión ambiental han ido planteando la ONU y la UE. El Ayuntamiento
de Zaragoza, al contrario que otras administraciones municipales espa-
ñolas, impulsó la Agenda Local 21 y la implementó convirtiéndola en
la base de su política medioambiental. Es la referencia de la sostenibili-
dad ambiental una década más tarde, rubricando compromisos de gran
calado (Carta de Aalborg sobre Ciudades Sostenibles, Compromisos
Aalborg+10, Carta de la Tierra, Pacto de Alcaldes). En este sentido, la
inclusión de estos compromisos en la agenda gubernamental pone de
manifiesto el apoyo y liderazgo político con el que contó la iniciativa.
c) Implicación de agentes clave y participación de la ciudadanía. Un factor
esencial para legitimar e institucionalizar la política de sostenibilidad
ambiental en Zaragoza ha sido la continuidad, responsabilidad y com-
promiso de determinados sectores de la sociedad. En este sentido, el pa-
pel de las empresas que vienen participando ha sido y es clave, puesto
que apostando por la colaboración público-privada han visto represen-
tados sus intereses en la agenda gubernamental y participan en proyectos
estratégicos de distinto alcance. Desde este punto de vista, el retorno es
importante: para las empresas industriales de mayor tamaño la apuesta
por la Responsabilidad Social Corporativa en materia medioambiental
ofrece rendimientos financieros, principalmente por el ahorro en el con-
sumo energético, pero en general, las empresas que participan encuen-
tran el respaldo de las instituciones públicas y logran una mayor visibili-
dad en entornos vinculados a la innovación.
De igual manera otros agentes del territorio encuentran espacios de in-
teracción con la administración y con otras organizaciones sociales que
facilitan el apoyo y la colaboración en el desarrollo de iniciativas. Los
centros escolares, las asociaciones vecinales, las organizaciones ecolo-
gistas, etc., canalizan proyectos, propuestas y reivindicaciones a través
de procesos participativos vinculados a la toma de decisiones públicas.
La valoración del impacto de esta dinámica debe ser positiva en tanto
en cuanto se ha logrado que más de 90 entidades colaboren de forma
permanente en la reflexión estratégica y la evaluación de la política de
sostenibilidad urbana, pese a que algunos colectivos no vean satisfechas
todas sus aspiraciones o aún se puedan hacer más permeables estos pro-
cesos hacia la ciudadanía no organizada.
La Tabla 8 resume las principales características de las distintas fases de la po-
lítica medioambiental de Zaragoza, etapas que han sido abordadas en diferentes
apartados de este capítulo.
Tabla 8. Análisis de la política medioambiental de la ciudad de Zaragoza

Formación de la • Responde al impulso de las capacidades de la administración municipal
agenda en la gestión del territorio y a un modelo estratégico de diseño de ciudad
que recoge orientaciones de la Estrategia Territorial Europea (ETE).
• Enfoque estratégico, global y concertado. Se fundamenta en el Plan Estra-
tégico de Zaragoza y su área de influencia (1998-2000), impulsado por el
Ayuntamiento a través de un espacio de reflexión participativo (Ebrópolis).
• Intervienen factores de liderazgo político, implicación técnica de la organiza-
ción municipal y movilización de diferentes grupos sociales e instituciones.
Formulación • La política ambiental se formula a través de la Agenda Local 21 de Zara-
goza, inicialmente con un horizonte temporal que llegaba hasta el 2010 y
que se ha ampliado a 2020 con la incorporación de la Estrategia Europea
2020.
• Se realiza a través de un modelo estratégico de toma de decisiones que faci-
lita la incorporación de las expectativas y demandas de la sociedad civil, el
tejido económico y otras instituciones públicas en la agenda de gobierno.
• El proceso cuenta con la implicación de profesionales y expertos que
aportan una visión multidisciplinar de la sostenibilidad ambiental, con-
figurando una política transversal que posibilita la gestión integral del
medio ambiente urbano.
• El proceso colaborativo dota de legitimidad a esta política y facilita la
participación de distintos actores en su implementación y evaluación.
Además retroalimenta otras políticas locales.
• La política se ha formalizado a través de un amplio catálogo de instrumen-
tos normativos que incorporan directrices y recomendaciones europeas y se
conjugan con las competencias autonómicas en materia medioambiental.
Implementación • Representa un modelo ascendente (bottom-up) de implementación de
la política ambiental municipal que genera redes de políticas públicas y
fortalecen su estrategia colaborativa. No obstante se pueden encontrar
elementos del enfoque descendente (top-down) en los procesos de toma
de decisión en materia de desarrollo urbanístico.
• Se basa en una gestión integral del medio ambiente urbano a través de
auditorías ambientales de la ciudad y procesos de coordinación inter-
área.
• Su continuidad se ha logrado a través del establecimiento de estrategias
sectoriales (calidad del aire, lucha contra el cambio climático, etc.) y la
incorporación de los objetivos europeos en materia ambiental (Europa
2020).
• El proceso encontró resistencias internas por la percepción de injerencia
de otros departamentos en su ámbito de competencias y limitaciones pre-
supuestarias vinculadas a la crisis de las haciendas locales.
• Se han institucionalizado distintos espacios de colaboración público-pri-
vada y participación social que fortalecen la capacidad de impacto de las
actuaciones (Consejo Sectorial de la Agenda Local 21, Ebrópolis).
• Ha proyectado la administración local hacia el exterior, a través de redes
de trabajo y colaboración institucional y la participación del Ayunta-
miento y sus colaboradores en diferentes proyectos europeos.
Evaluación y • Se identifica con la evaluación de la Agenda Local 21 (metodología, ór-

resultados ganos y sistema de indicadores).
• Incorpora un complejo sistema que conjuga indicadores europeos y es-
pecíficos del territorio, que permiten generar series temporales para el se-
guimiento y evaluación de impacto de las actuaciones y su comparación
con otras ciudades europeas.
• Los indicadores son revisados y actualizados periódicamente y se aplican
en la implementación de otras políticas locales, siendo referencia para la
gestión de los servicios de otros departamentos municipales.
• En el proceso participan secuencialmente la Oficina Permanente de la
Agenda Local 21, el Consejo Sectorial (compuesto por 98 entidades) y el
Pleno Municipal.
• Los resultados obtenidos dan cuenta del impacto de la política de soste-
nibilidad en términos de satisfacción ciudadana con la calidad de vida,
movilidad, ecoinversión, protección de espacios naturales y la biodiversi-
dad o emisión de gases de efecto invernadero.
Finalmente es necesario hacer una última reflexión. Se trata del impacto de la

crisis de las haciendas locales y la reforma de las administraciones locales sobre
las políticas de sostenibilidad medioambiental. El caso de Zaragoza es elocuente
porque la restricción económica y el cuestionamiento de las competencias locales
en este sector inciden negativamente en la ejecución de los planes y, por deriva-
ción, en la asignación de recursos para prestar y mejorar los servicios. Todo ello,
a pesar de ser una entidad local que ha impulsado iniciativas de gran calado en
esta materia, por lo que tiene una dilatada experiencia, y ha contado con recursos
financieros europeos que le pueden permitir afrontar nuevo retos.
Las tendencias europeas en materia de gestión urbana buscan la innovación de
los municipios a través de la integración tecnológica en los procesos de sosteni-
bilidad ambiental. El concepto de ciudad inteligente responde a esta orientación
de las políticas públicas en el ámbito europeo y son una clave para profundizar
de manera efectiva en la idea de gobierno abierto, fortaleciendo los procesos de
modernización emprendidos en las administraciones locales. Un reto que sigue
estando vigente y sobre el que se deben concretar las competencias e instrumentos
que permitan consolidar la dinámica emprendida por las administraciones locales
españolas en la gestión de sus políticas medioambientales.
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Capítulo 11
Las políticas públicas de igualdad de género.
El caso de las políticas de igualdad de mujeres y
hombres en el País Vasco
Bernabé Aldeguer Cerdá

Universidad de Alicante
SUMARIO: 1. Introducción. 2. Las políticas públicas de igualdad de género. 3. Estudio de

caso: las políticas de igualdad entre mujeres y hombres en la Comunidad Autónoma del País
Vasco. 3.1. Las políticas públicas de género de ámbito autonómico vasco. 3.2. El problema de
la desigualdad de género y de la discriminación de sexo en la Comunidad Autónoma del País
Vasco. El proceso de formación de la agenda. 3.3. La formulación de las políticas de igualdad
de género. 3.4. La implementación de las políticas de igualdad de género. 3.5. La evaluación
de las políticas públicas de igualdad de género. 4. Conclusiones: Recapitulación y Reflexiones
finales. 5. Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
La consecución de la igualdad de oportunidades de mujeres y hombres cons-
tituye uno de los anhelos consustanciales al establecimiento, la consolidación y
la mejora de la calidad normativa y procedimental de las democracias. Más allá
de la igualdad formal reconocida en el extenso y exhaustivo bagaje normativo
internacional, así como en los diferentes ordenamientos jurídicos regionales y
nacionales, la consecución de la igualdad material, real y efectiva, de mujeres y
hombres, en todos los ámbitos de la vida social, política, económica y cultural,
constituye un reto cuyo logro y realización, requiere de planes de acción e inter-
vención pública, de carácter específico, y que incidan, de forma transversal, en el
conjunto de las políticas públicas.
De esta forma, las políticas públicas de igualdad de género, o para la igualdad
de mujeres y hombres, se han consolidado de forma paulatina y gradual, como
una de las áreas centrales, que involucra a las Administraciones Públicas, a los
actores políticos y sociales, y a las instituciones públicas de los tres poderes del
Estado (parlamentarias, gubernamentales y de justicia) y de los diferentes niveles
de gobierno (desde el internacional y el supranacional, hasta el local), así como al
conjunto de la ciudadanía y de la sociedad civil.
346 Bernabé Aldeguer Cerdá
La naturaleza de las desigualdades estructurales por razón de sexo, que se

encuentran establecidas en las sociedades de todos los tiempos y, en consecuencia
también, en las sociedades contemporáneas, junto con la complejidad de las mis-
mas, tanto en sus causas como en sus consecuencias, comporta, en la gestión de
las políticas públicas de igualdad de género, la necesidad de planificar y movilizar
una amplia variedad y tipología de recursos institucionales, sociales, económicos
y pedagógicos, al amparo del principio de la transversalidad o del mainstreaming.
El propósito del presente capítulo estriba en la exposición del modo en que
se definen y articulan las políticas públicas de igualdad género, identificando las
características propias de las mismas, por medio de un estudio de caso (one-case
study), en base a las políticas de igualdad de mujeres y hombres impulsadas y de-
sarrolladas en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco. El estudio se
realiza a partir del análisis de los Planes de Igualdad aprobados e implementados
por los poderes públicos y las Administraciones de la Comunidad Autónoma del
País Vasco y, en particular, por medio del estudio específico y en profundidad del
V Plan para la Igualdad de mujeres y hombres, en el período cronológico de su
vigencia, comprendido entre los años 2010 y 2013.
2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE IGUALDAD DE GÉNERO

Las políticas públicas de igualdad de mujeres y hombres están destinadas a
incidir en las circunstancias sociales, culturales, económicas, e institucionales y
políticas, que ocasionan las situaciones persistentes de desigualdad estructural
por razón de sexo en las sociedades contemporáneas. Dichas manifestaciones de-
rivadas operan conculcando la plenitud y la vigencia de la igualdad de trato y la
no discriminación hacia las mujeres, a pesar del reconocimiento formal o legal de
la igualdad de mujeres y hombres. Así, las políticas públicas de igualdad de género
identifican en primer lugar las causas de las desigualdades e inequidades que se
manifiestan de forma transversal, en el conjunto de las relaciones sociales y de las
estructuras institucionales por razón de sexo. El propósito de los correspondientes
programas de acción pública está dirigido, no sólo a la resolución integral de tales
problemas en primera instancia, sino que fundamentalmente, quedan destinados
a generar las condiciones que favorezcan la igualdad de oportunidades de forma
real y efectiva, removiendo los impedimentos que obstaculicen su consecución y
plena satisfacción.
Las políticas públicas de igualdad de género se vertebran a partir de diferentes
áreas o “issues”, entre los que cabría destacar los siguientes: el acoso sexual, la
agresión física, el apoyo económico, la asistencia judicial y social, las campañas de
sensibilización, los delitos sexuales, los derechos cívicos de las mujeres y la igual-
dad de trato y ante la ley, la lucha contra la discriminación sexual, la economía
Las políticas públicas de igualdad de género 347
doméstica, la integración social, la libertad sexual, la libre disposición de la propia

persona, los movimientos asociacionistas, la conciliación de la vida familiar y pro-
fesional, pública o política, la protección de las libertades, el tráfico de mujeres, el
trato cruel y degradante, o la violencia de género, entre otros.
La identificación y concreción de las citadas áreas, en las que se plasma y
se concreta la discriminación por razón de sexo, así como las políticas públicas
para su resolución, permiten enmarcar y delimitar las medidas de intervención en
ámbitos diversos, como entre otros: la educación, el empleo, la conciliación, la
cultura, los deportes, la sanidad, la prevención y la erradicación de la violencia de
género, o la participación social y política.
A pesar del carácter específico o sectorial de las políticas públicas de género,
las mismas se caracterizan por la naturaleza y la metodología transversal con
que se diseñan, al amparo del concepto de mainstreaming, en tanto en cuanto,
las circunstancias de desigualdad entre mujeres y hombres se proyectan de forma
integral u holística, en el conjunto de todos los órdenes y de las dimensiones so-
ciales y de gestión pública. El grupo de especialistas en políticas transversales de
género (EG-S-MS), definió la transversalidad de género como: “La organización,
la mejora, el desarrollo y la evaluación de los procesos políticos, de modo que la
perspectiva de género se incorpore en todas las políticas, a todos los niveles y en
todas las etapas, por todos los actores involucrados en la adopción de medidas
políticas” (EG-S-MS, 1995).
La Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, de
la Comunidad Autónoma del País Vasco, incluye la transversalidad como uno de
los principios generales de la misma y, en consecuencia, de las políticas públicas
de igualdad de mujeres y hombres, reconociendo que: “los poderes públicos vas-
cos han de incorporar la perspectiva de género en todas sus políticas y acciones,
de modo que establezcan en todas ellas el objetivo general de eliminar las des-
igualdades y promover la igualdad de mujeres y hombres. A efectos de esta ley, se
entiende por integración de la perspectiva de género la consideración sistemática
de las diferentes situaciones, condiciones, aspiraciones y necesidades de mujeres
y hombres, incorporando objetivos y actuaciones específicas dirigidas a eliminar
las desigualdades y promover la igualdad en todas las políticas y acciones, a todos
los niveles y en todas sus fases de planificación, ejecución y evaluación” (art. 3.4).
Una de las consecuencias prácticas del principio de transversalidad en el ám-
bito de las políticas públicas, viene dado por la necesaria evaluación, tanto pre-
via como posterior, del impacto derivado de los diferentes programas de acción
e intervención pública, desde la perspectiva de género. Así, la integración de la
perspectiva de género en los procesos de elaboración legislativa, por ejemplo, ha
implicado el desarrollo de: “prácticas e instrumentos tanto para impulsar la inte-
gración de la dimensión de género en el conjunto de acciones y políticas públicas
como para garantizar el seguimiento y evaluación de las actuaciones llevadas a

cabo y, en su caso, para adaptarlas a las necesidades y, si es preciso, modificarlas”
(Pauner, 2011). En este sentido, la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad
de Mujeres y Hombres, de la Comunidad Autónoma del País Vasco establece la
necesidad de acometer la evaluación previa del impacto en función del género, en
la elaboración de las normas o de los actos administrativos elaborados y aproba-
dos1.
Finalmente, cabe destacar la relevancia de los planes o programas para la igual-
dad, en tanto que uno de los instrumentos de acción e intervención pública más
extendidos e institucionalizados en el ámbito de las políticas públicas de igualdad
de mujeres y hombres. Los mismos, ampliamente extendidos e institucionalizados
en las Administraciones Públicas de distinto nivel a lo largo de los últimos años,
representan el soporte de las políticas de acción positiva en favor de la igualdad de
oportunidades, real y efectiva, de mujeres y hombres. De este modo, los Planes de
Igualdad concretan las diferentes fases del ciclo de políticas públicas en el ámbito
de la igualdad de género, identificando y secuenciando de forma sistemática, cada
una de las líneas directrices en que se estructuran las políticas y los programas de
intervención pública.
3. ESTUDIO DE CASO: LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE IGUALDAD DE

MUJERES Y HOMBRES EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS
VASCO
Desde la creación de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer en el año 1988, se
han aprobado hasta la actualidad, en la Comunidad Autónoma del País Vasco, un
total de seis Planes para la Igualdad de mujeres y hombres a partir del año 1991.
1
El artículo 19 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, de
la Comunidad Autónoma del País Vasco, establece que: “1. Antes de acometer la elaboración
de una norma o acto administrativo, el órgano administrativo que lo promueva ha de evaluar
el impacto potencial de la propuesta en la situación de las mujeres y en los hombres como co-
lectivo. Para ello, ha de analizar si la actividad proyectada en la norma o acto administrativo
puede tener repercusiones positivas o adversas en el objetivo global de eliminar las desigual-
dades entre mujeres y hombres y promover su igualdad. 2. El Gobierno Vasco ha de aprobar,
a propuesta de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer, normas o directrices en las que se indi-
quen las pautas que se deberán seguir para la realización de la evaluación previa del impacto en
función del género referida en el párrafo anterior, así como las normas o actos administrativos
que quedan excluidos de la necesidad de hacer la evaluación y el resto de los trámites previstos
en los artículos siguientes”.
La implementación de tales Planes, ha generado una evidencia empírica sufi-

ciente en base a la cual extraer conclusiones significativas y representativas acerca
de las pautas que han venido caracterizando las políticas públicas de igualdad de
género, en el contexto específico del País Vasco. La elevada institucionalización
de las políticas de igualdad ofrece la posibilidad de realizar una aproximación
exhaustiva y en profundidad sobre la naturaleza y la configuración de las mismas.
De acuerdo con lo antedicho, los párrafos subsiguientes exponen un análisis del
marco normativo e institucional vinculado a las políticas públicas de igualdad
de género en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Además, por medio del
estudio de los procesos de formulación, implementación y evaluación del V Plan
para la Igualdad de Mujeres y Hombres en la Comunidad Autónoma del País
Vasco, se destacan los aspectos generales de las políticas públicas para la igualdad
desarrolladas en el ámbito vasco, teniendo en cuenta las fases del ciclo analítico
de las mismas.
3.1. Las políticas públicas de género en el ámbito autonómico vasco

a) El marco normativo
Desde la formulación general de la igualdad como un valor o principio rector
a nivel estatutario, y a partir de la habilitación competencial reconocida a las Co-
munidades Autónomas en la adopción e implementación de las políticas públicas
de igualdad de género, se establecen distintas instituciones parlamentarias, admi-
nistrativas y de gobierno, que sirven como contexto, soporte y cauce institucional
para la implementación de las políticas públicas a favor de la igualdad de opor-
tunidades de mujeres y hombres. Las Comunidades Autónomas desempeñan un
papel significativo en el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas
públicas de igualdad de género, tal y como el proceso autonómico ha puesto de
manifiesto a lo largo de las últimas tres décadas. Esta circunstancia se ha plas-
mado por medio de diferentes dimensiones, tales como: 1) El reconocimiento de
la igualdad como valor o principio rector a cuya satisfacción quedan vinculados
los poderes públicos autonómicos, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos
Estatutos de Autonomía. Así, las Comunidades Autónomas tienen atribuidas las
competencias para el desarrollo normativo y la implementación de las políticas
de igualdad de género en sus respectivos ámbitos de actuación. Los Estatutos de
Autonomía, por su naturaleza y rango legal (Leyes Orgánicas), constituyen el ins-
trumento en el cual se reconocen y catalogan los derechos de la ciudadanía en el
escenario autonómico correspondiente, y al amparo de la Constitución Española.
De forma destacada, esta circunstancia antedicha se ha visto consolidada con las
recientes reformas estatutarias que han venido a ampliar los catálogos de dere-
chos y libertades reconocidos en los respectivos Estatutos de Autonomía; 2) La
aprobación de diferentes Leyes de Igualdad, por parte de los parlamentos au-

tonómicos; 3) La constitución de Comisiones Parlamentarias en el seno de los
diferentes Parlamentos Autonómicos competentes para el debate, el control, la
fiscalización y la aprobación en su caso, de las diferentes disposiciones norma-
tivas en materia de igualdad de género. Tales Comisiones Parlamentarias han
adquirido diferentes modalidades, denominaciones y rangos en función de los
reglamentos de las Cámaras Legislativas Autonómicas: permanentes legislati-
vas, permanentes no legislativas, o de cualquier otra modalidad y estatus; y, 4)
Finalmente, en el plano de las Administraciones Públicas y de los Gobiernos
Autonómicos, se contemplan distintos organismos en el marco de los organi-
gramas ejecutivos encargados del impulso y la gestión de las políticas públicas
de género.
En el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco, el artículo 9 de la
Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el
País Vasco, establece que: “los poderes públicos vascos, en el ámbito de su
competencia: (…), [d]: adoptarán aquellas medidas dirigidas a promover las
condiciones y a remover los obstáculos para que la libertad y la igualdad del
individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas” (artículo 9).
Además, el párrafo primero del citado artículo noveno asume las cláusulas del
artículo 9.2 de la Constitución Española2, así como el artículo 143, con lo que
el documento estatutario hace propia la igualdad y la no discriminación por
razón de sexo y la discriminación positiva, en tanto que parte del ordenamien-
to jurídico autonómico y como principio de actuación de los poderes públicos
de la Comunidad Autónoma del País Vasco. A continuación, el artículo 10 de
la citada norma estatutaria establece la denominada “condición femenina”
(art. 10.39), como una de las materias en las que la Comunidad Autónoma del
País Vasco tiene la competencia exclusiva. Al amparo de tales disposiciones
normativas, se constituye el marco normativo de la Comunidad Autónoma del
País Vasco, tal y como se expone en la Tabla 1.
2
Artículo 9.2 de la Constitución Española: “Corresponde a los poderes públicos promover las
condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra
sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar
la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.
3
Artículo 14 de la Constitución Española: “Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda
prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cual-
quier otra condición o circunstancia personal o social”.
Tabla 1. El marco normativo de las políticas públicas de Igualdad de Hombres y

Mujeres en la Comunidad Autónoma del País Vasco
Convención sobre los derechos políticos de la mujer.

Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación con-
tra la mujer, y Protocolo Facultativo a la Convención.
Ámbito Declaración sobre la Eliminación de la violencia contra la mujer.
internacional Declaración de Beijing y Plataforma para la Acción de la IV Conferencia
Mundial sobre las Mujeres, de las Naciones Unidas y sus posteriores sesio-
nes de Beijing+5 (Nueva York, 2000), Beijing+10 (Nueva York, 2005), y Bei-
jing+15 (Nueva York, 2010).
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Ámbito Tratado de Ámsterdam, de 2 de Octubre de 1997 (art.
comunitario Plan de trabajo para la igualdad entre mujeres y hombres de la Unión Euro-
europeo pea (2006-2010).
Informe Igualdad entre mujeres y hombres – 2010, de la Comisión Europea.
Constitución Española de 1978
Ámbito Ley 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la
nacional Violencia de Género.
Ley 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres.
Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el
País Vasco, y atribución competencial del artículo 10.39.
Ley 27/1983, de 25 de Noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Co-
Ámbito
munes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus Territorios
autonómico
Históricos.
vasco
Ley 2/1988, de 5 de Febrero, sobre creación del Instituto Vasco de la Mujer –
Emakumearen Euskal Erakundea.
Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres.
Fuente: Elaboración propia a partir de las disposiciones normativas citadas.
Por su parte, con respecto a la implicación de las administraciones forales

y locales en el impulso y el desarrollo de las políticas públicas de igualdad, el
artículo sexto de la Ley 27/1983, de 25 de Noviembre, de Relaciones entre las
Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus
Territorios Históricos, establece que corresponde a los Territorios Históricos la
ejecución de la legislación aprobada por las Instituciones Comunes en materia de
desarrollo comunitario y la condición femenina, dentro de su ámbito territorial y
administrativo.
La Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres,
constituye el instrumento legislativo específico y de mayor relevancia en el ámbito
autonómico vasco, por cuanto se refiere a las políticas públicas de igualdad de
mujeres y hombres4. Por medio de la citada disposición normativa se regulan los
4
Para un estudio minucioso del trámite parlamentario para la aprobación de la Ley 4/2005, de
18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, ver Martínez, E. & Elizondo, A. (2007).
principios generales y las: “medidas dirigidas a promover y garantizar la igualdad

de oportunidades y trato de mujeres y hombres en todos los ámbitos de la vida y,
en particular, a promover la autonomía y a fortalecer la posición social, económi-
ca y política de aquéllas (…), con el fin último de lograr una sociedad igualitaria
en la que todas las personas sean libres, tanto en el ámbito público como en el
privado, para desarrollar sus capacidades personales y tomar decisiones sin las
limitaciones impuestas por los roles tradicionales en función del sexo, y en la que
se tengan en cuenta, valoren y potencien por igual las distintas conductas, aspira-
ciones y necesidades de mujeres y hombres” (art. 1).
Los principios generales que, de acuerdo con la Ley 4/2005, de 18 de febrero,
para la Igualdad de Mujeres y Hombres, deben regir y orientar la actuación de
los poderes públicos en materia de igualdad de género son: la igualdad de trato;
la igualdad de oportunidades; el respeto a la diversidad y a la diferencia; la inte-
gración de la perspectiva de género; la acción positiva; la eliminación de roles y
estereotipos en función del sexo; y, la representación equilibrada, y la coordina-
ción y colaboración.
Desde el punto de vista del balance de la Ley 4/2005, de 18 de Febrero, para la
igualdad de mujeres y hombres, tanto desde el punto de vista de un análisis her-
menéutico de su literalidad, como desde la perspectiva del discurso político y del
trámite parlamentario en el marco del cual se desarrolló su elaboración y aproba-
ción, cabe señalar los siguientes aspectos: el rango y la naturaleza normativa de
la disposición, en la medida en que dota de “capacidad de imposición normativa”
a los principios y los mandatos aprobados en la misma; el notorio consenso so-
cial, político y parlamentario que marcó el trámite y la aprobación de la norma;
la combinación que, al albur del contexto internacional, realiza la obra entre los
principios de la transversalidad y de la acción positiva; la perspectiva interinstitu-
cional con que la Ley aborda: “la necesaria ordenación de competencias y funcio-
nes con fines de coordinación y racionalización”; la evaluación quinquenal de la
Ley; y, la adopción de medidas de paridad en los ámbitos de toma de decisiones
(Martínez & Elizondo, 2007).
b) El modelo institucional vinculado a las políticas públicas de igualdad de

género
Además de una legislación específica, las políticas públicas de igualdad de género
requieren de un conjunto de órganos, unidades y organismos administrativos por
“Ley Vasca para la Igualdad de Mujeres y Hombres: elaboración, contenidos y balance”, en

Diz Otero, I. & Lois González, M. (eds.), Mujeres, instituciones y política. Barcelona: Edicions
Bellaterra.
medio de los cuales encauzar y articular el desarrollo y la implementación de las

acciones de intervención pública de forma institucionalizada, profesional y estable.
Las competencias y las funciones en materia de igualdad de mujeres y hombres
está reconocida y atribuida con diferentes facultades, a las Instituciones Comunes
de la Administración de la Comunidad Autónoma, a las administraciones forales de
los territorios históricos y a la administración local (ayuntamientos). En el ámbito
de las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma del País Vasco, las polí-
ticas públicas de igualdad se desarrollan al amparo de tres niveles competenciales o
funcionales: la competencia legislativa; el desarrollo normativo; y la acción directa,
siendo ésta la del nivel de ejecución de las funciones, los programas y los servicios.
Dichas instituciones, ejercen las facultades específicas en la consecución real y
material de la igualdad a través de: 1) La promoción del principio de igualdad de
trato de mujeres y hombres; 2) La prestación de asistencia a las víctimas de situa-
ciones discriminatorias; 3) La realización de informes y estudios sobre la situación
de las mujeres; y, 4) La formulación de propuestas y recomendaciones.
Las principales instituciones y órganos que vertebran las políticas públicas de
igualdad (ver Tabla 2) son los siguientes:
– La institución de “Ararteko”, o Defensoría del Pueblo del País Vasco, se
constituye como el alto comisionado del Parlamento vasco encargado de
la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución,
frente a los abusos de autoridad y poder, y las negligencias que pudiera co-
meter la Administración Pública Vasca, incluyendo aquellas que derivasen
eventualmente, de atentados a la igualdad de género. De manera concreta,
de acuerdo con el artículo 2.4 del Reglamento de Organización y Funcio-
namiento de la Institución del Ararteko, se establece que la misma: “(…)
evalúa las políticas públicas para que éstas respondan debidamente a los
valores, principios y objetivos del Estado democrático y social de Derecho
y atiendan a las realidades y necesidades de las personas que conforman la
sociedad vasca, garantizando la igualdad real y efectiva de todas ellas, así
como la no discriminación”.
– La Defensoría para la Igualdad de Mujeres y Hombres, como órgano inde-
pendiente encargado de la observancia acerca del cumplimiento del princi-
pio de igualdad de trato en la Comunidad Autónoma, así como de tramitar
las eventuales situaciones discriminatorias que en el ámbito privado se pro-
duzcan por razones de sexo.
– EMAKUNDE – Instituto Vasco de la Mujer (IVM) como: “organismo en-
cargado del impulso, asesoramiento, planificación y evaluación de las po-
líticas de igualdad de mujeres y hombres en el ámbito de la Comunidad
Autónoma de Euskadi” (art. 9 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la
Igualdad de Mujeres y Hombres).
– Entidades, órganos y unidades administrativas de las Administraciones fora-

les y locales. La Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres
y Hombres, impela a la creación de unidades administrativas en el seno de
todos y cada uno de los departamentos de la Comunidad Autónoma del País
Vasco encargadas de impulsar, coordinar y colaborar con las distintas direc-
ciones y áreas organizativas para la ejecución de lo dispuesto en la ley y en el
correspondiente plan para la igualdad, aprobado por el Gobierno Vasco.
– La Comisión Interinstitucional para la Igualdad de Mujeres y Hombres,
como: “(…) órgano de coordinación de las políticas y programas que en
materia de igualdad de mujeres y hombres desarrollen la Administración
autonómica, foral y local, así como la constitución en su seno del Grupo
Técnico Interinstitucional” (Decreto 5/2007, de 16 de enero, de regulación
de la Comisión Interinstitucional para la Igualdad de Mujeres y Hombres).
– La Comisión Interdepartamental para la Igualdad de Mujeres y Hombres
adscrita a EMAKUNDE, fue creada en tanto que: “órgano de coordinación
de las actuaciones del Gobierno Vasco, incluida tanto la Administración
General como la Institucional, en materia de igualdad de mujeres y hom-
bres, así como la creación y regulación en su seno del Grupo Técnico Inter-
departamental” (Decreto 261/2006 de 26 de diciembre, de regulación de la
Comisión Interdepartamental para la Igualdad de Mujeres y Hombres).
Tabla 2. El marco institucional de las Políticas Públicas de Igualdad de Hombres y

Mujeres en las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma del País Vasco
▪ EMAKUNDE-Instituto Vasco de la Mujer (IVM)

Organismos de ▪ Unidades para la igualdad de mujeres y hombres en los departa-
Igualdad mentos de la Administración de la Comunidad Autónoma.
▪ Dirección de Atención a las Víctimas de la Violencia de Género.
▪ Comisión Interinstitucional para la Igualdad de Mujeres y Hom-
bres.
▪ Comisión Interdepartamental para la Igualdad de Mujeres y Hom-
bres.
Órganos de
▪ Comisión de Seguimiento del Acuerdo Interinstitucional para la
Coordinación
atención a las víctimas de maltrato y agresiones sexuales en el
ámbito territorial de la CAE.
▪ Protocolos territoriales, de carácter interinstitucional, para la me-
jora en la atención a las víctimas de violencia.
Estructuras de ▪ Consejos para la igualdad u otros órganos de participación
colaboración y
participación social
Fuente: Elaboración propia a partir del V Plan para la Igualdad de Mujeres y Hombres de la Comunidad Autóno-
ma de Euskadi. Directrices IX Legislatura.
Sin perjuicio de la acción directa de la que son competentes las Instituciones

Comunes, los Órganos Forales y la Administración Local se encargan de ejecutar
las normas en materia de igualdad en el marco de sus ámbitos competenciales de
actuación, a través de los órganos y las unidades administrativas forales para la
igualdad (Administración foral), los mecanismos de coordinación intermunicipal,
y los órganos locales de administración, impulso y coordinación de las políticas
públicas para la igualdad, en el ámbito de la Administración local. Del mismo
modo, resulta preciso citar los Consejos para la igualdad u otros órganos de par-
ticipación, ya que son estructuras de colaboración y participación social, tanto en
la Administración Foral como en la Local.
c) Los Planes de Igualdad

Desde el año 1991, la Comunidad Autónoma del País Vasco ha impulsado seis
Planes de Igualdad, según la siguiente evolución y distribución cronológica:
– I Plan de acción positiva para las mujeres: 1991-1994.
– II Plan de acción positiva para las mujeres: 1995-1999.
– III Plan de acción positiva para las mujeres: 1999-2004.
– IV Plan para la igualdad de mujeres y hombres: 2006-2009.
– V Plan para la igualdad de mujeres y hombres: 2010-2013.
– VI Plan para la igualdad de mujeres y hombres: 2013-2016.
Los Planes de Igualdad incluyen, y a su vez constituyen y representan, la pla-
nificación, la implementación y la evaluación de las políticas públicas de igualdad
de género en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco. En ellos: “se
recogen las líneas básicas de intervención de las administraciones públicas vascas
con relación a la promoción de la igualdad de mujeres y hombres en todos los
ámbitos de la vida” (Exposición de Motivos I de la Ley 4/2005, de 18 de febrero,
para la Igualdad de Mujeres y Hombres).
Los propósitos que legitiman e informan los Planes de Igualdad vascos vienen
dados por el propósito estratégico de hacer que la igualdad de mujeres y hombres
sea un objetivo prioritario por parte de los poderes públicos y de las Administra-
ciones Públicas vascas, hacia la consecución integral de una sociedad más demo-
crática, justa y cohesionada.
Teniendo en consideración el balance sobre la implementación de los sucesivos
Planes de Igualdad impulsados en el País Vasco, la Exposición de Motivos de la
Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, realiza
una evaluación relativa al impacto que de los mismos se ha derivado, destacando
los siguientes aspectos: 1) La implementación y el desarrollo de las políticas de
igualdad en los tres niveles de la Administración Pública vasca; 2) La creación

de estructuras para la puesta en práctica de los mismos; 3) El establecimiento de
mecanismos estables de coordinación y colaboración intrainstitucional e interins-
titucional; 4) La capacitación de personas para el avance en dichas políticas; y, 5)
Que la igualdad de mujeres y hombres esté presente en la agenda política actual.
Las políticas públicas de igualdad se desarrollan a través de un conjunto de
acciones estratégicas, tales como: la planificación; la mejora de las estadísticas
y los estudios; la capacitación del personal; y, el establecimiento de un procedi-
miento para incorporar el principio de igualdad en la normativa y en la actuación
administrativa.
Igualmente, todas y cada una de las políticas y programas de acción imple-
mentados, incidirán en áreas diversas: la participación sociopolítica; la cultura y
los medios de comunicación; la educación; el trabajo; la conciliación de la vida
personal, familiar y profesional; y, la violencia contra las mujeres.
Las políticas públicas de igualdad no sólo tienen una naturaleza e incidencia
de carácter específico, resultando de las mismas un impacto de carácter sectorial y
en los ámbitos o áreas particulares de la igualdad de género. En consecuencia, se
caracterizan precisamente por la noción de transversalidad, en virtud de la cual,
según lo expuesto más arriba, todos los poderes públicos y cada una de las unida-
des y organismos de una Administración Pública dada, quedan vinculados por la
inclusión e integración de la perspectiva de género, así como por la adopción de
acciones positivas en los diferentes ámbitos o áreas de Gestión Pública.
3.2. El problema de la desigualdad de género y de la discriminación de

sexo en la Comunidad Autónoma del País Vasco. El proceso de forma-
ción de la agenda
En las últimas décadas se han venido desarrollando y sofisticando las metodo-
logías para introducir la perspectiva de género en las encuestas, los estudios y los
diferentes catálogos para la recopilación de evidencia empírica sobre la situación
real de las desigualdades por razón de sexo. En base a tales sistemas, se han podi-
do detallar los principales factores que motivan la inclusión de los temas de géne-
ro en la agenda y que resultan condicionantes o, en su caso determinantes, para
legitimar y materializar la intervención de los poderes públicos sobre las circuns-
tancias persistentes que provocan la conculcación de los derechos de ciudadanía
hacia las mujeres. Tales circunstancias son, entre otras, los siguientes:
– Las transformaciones sociales derivadas de la creciente participación de las
mujeres en el mercado laboral, en el contexto educativo, o en los ámbitos
de adopción de decisiones directivas, tanto públicas como privadas.
– El escenario provocado por las circunstancias que confluyen en la violencia

contra las mujeres. Su estudio se ha desarrollado en función de las denun-
cias interpuestas por malos tratos de pareja o ex pareja, y a partir de las
cifras sobre homicidios, lesiones contra la libertad, tortura, contra la inte-
gridad física, así como contra la intimidad, el derecho a la propia imagen o
la libertad sexual, entre otras.
– El desigual acceso de las mujeres a los espacios directivos de responsabili-
dad pública y privada, o el impacto de la pobreza sobre las mujeres, a lo
que cabe añadir en su caso, la discriminación por razón de la raza, el origen
étnico, la lengua, la edad, la discapacidad, o la orientación sexual.
– La mayor tasa de desempleo entre las mujeres con respecto a los hombres,
así como la mayor precariedad y temporalidad de los empleos de las mu-
jeres, y el impacto significativo de la economía sumergida y del trabajo
doméstico no reconocido ni remunerado, junto con la diferencia o brecha
salarian entre mujeres y hombres5.
– La mayor vulnerabilidad de las mujeres ante las situaciones y los contextos
de crisis económica y el impacto de los recortes de la inversión pública en
servicios sociales, atención infantil, o dependencia y asistencia a personas
mayores o discapacitadas, todo lo cual dificulta la conciliación familiar y
profesional de las mujeres, así como la inserción en el mercado de trabajo.
En suma, la mayor vulnerabilidad y el riesgo de pobreza para las mujeres,
con especial incidencia en las pensiones, la atención sanitaria o las condicio-
nes de seguridad social, y las situaciones de discapacidad.
– La histórica menor presencia y participación de las mujeres en los órganos
de adopción de decisiones públicas, por medio de las instituciones represen-
tativas (parlamentarias) y de gobierno (ejecutivas) (ver las Tablas 3 y 4).
5
La brecha salarial entre mujeres y hombres, en base a las causas que la provocan y agravan, y
las consecuencias que de la misma se derivan, constatan la mayor brecha salarial en los sectores
productivos más feminizados, en contraposición con los más masculinizados, siendo igualmen-
te más elevada en las ocupaciones con mayor nivel salarial y las de más baja cualificación, así
como en los contratos indefinidos que no en los de duración determinada, y en las jornadas a
tiempo completo, en relación a los de tiempo parcial. En suma, la brecha salarial se concreta a
partir de factores identificados de la empresa (el sector de la actividad, el tamaño de la empresa,
la titularidad de la empresa, o la ubicación de la misma), los factores sobre los componentes de
la remuneración (las horas extra, los pagos en especie, el pago variable anual —incentivos—,
los complementos salariales, las pagas extra y el salario base), los factores individuales (la
edad, el nivel educativo, la antigüedad, el estado civil y la situación familiar, o la afiliación a un
sindicato), los factores asociados a la estructura del empleo (la jornada, el tipo de contrato, la
categoría profesional, el departamento), e indicadores cualitativos sobre las políticas de igual-
dad en la empresa (EMAKUNDE, 2012).
Tabla 3. Las mujeres (%) en el Parlamento vasco (2000-2011)

2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2001 2000
% MUJERES 43,14 42,22 41,67 41,67 41,11 37,77 37,03 35,97 35,03 31,49 30,06
(media estatal)
PAÍS VASCO 45,33 45,33 45,33 52,00 52,00 52,00 52,00 34,67 34,67 34,67 29,33
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Instituto de la Mujer (Política y Toma de Decisiones) y a partir
de los datos del Fichero de Altos Cargos (F.I.C.E.S.A.).
Tabla 4. Las mujeres en los Gobiernos Autonómicos del País Vasco (%): Presidentas y
Consejeras (1996-2011)
2011 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1997 1996
PRESIDENTAS 21,05 5,26 5,26 5,26 5,26 5,26 5,26 0 0 0 0 0 0 0

(media estatal)
CONSEJERAS 34,13 41,94 39,74 39,74 35,44 32,37 28,57 20,20 19,10 20,30 15,71 13,86 13,16 11,33
(media estatal)
CONSEJERAS 50,00 50,00 50,00 50,00 45,45 45,45 27,27 27,27 20,00 20,00 20,00 20,00 20,00 20,00
PAÍS VASCO
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Instituto de la Mujer (Política y Toma de Decisiones) y a partir
de los datos del Fichero de Altos Cargos (F.I.C.E.S.A.).
De acuerdo con todo lo antedicho, la cuestión de la igualdad de género, como

un problema que se introduce en la agenda gubernamental, queda legitimada no
sólo por las circunstancias anteriormente descritas, sino por la incidencia de una
serie factores relevantes que dan inicio al proceso para la adopción de la política
pública. Y es que: “el proceso arranca a partir de una situación problemática, que
provoca cierto grado de tensión o controversia. Pero un problema colectivo es
siempre una construcción social, no es un dato objetivo” (Vallès, 2004). Así, la de-
finición del problema puede ser contextualizado a partir de los siguientes factores:
– El impacto y la influencia de la agenda internacional como referente para
la acción retórica y simbólica, así como desde la perspectiva práctica y apli-
cada en el diseño e implementación de las políticas públicas de igualdad de
mujeres y hombres. Siguiendo a Sevilla Merino (2004): “los conceptos de
discriminación y de acción positiva provienen del derecho internacional,
que las define, en uno de los primeros textos que las regulan, como ‘medidas
especiales destinadas a tener en cuenta la situación particular de personas
para las que se considera generalmente necesaria una protección o una asis-
tencia especial por razones como el sexo, la edad, la invalidez, las cargas
familiares o el nivel social y cultural” (Sevilla Merino, 2004)6.
6
De forma relevante, aunque no exclusiva, la formación de la agenda sobre las políticas públicas
de género, ha venido impulsada, en gran medida, por la adopción de diversos acuerdos signi-
– La acción reivindicativa de los movimientos feministas. Más allá de los

propósitos y de los intereses filosóficos más abstractos, las reivindica-
ciones feministas se han erigido sobre las inquietudes focalizadas en el
ejercicio práctico de las políticas por medio de la acción pública. El im-
pacto programático de los movimientos asociativos feministas en el seno
de los partidos políticos, del tejido asociativo y de los sindicatos, y en
el conjunto de la sociedad civil, ha hecho que la movilización feminista
haya tenido como resultado en diferentes contextos, la introducción de
reformas jurídicas y legales en el ámbito de la igualdad de mujeres y
hombres.
– Cabe tener en cuenta en última instancia, la importancia de los marcos
interpretativos que en un contexto de creciente sensibilidad por la per-
sistente situación desigual entre mujeres y hombres, evidencia la injus-
ticia manifiesta derivada de tales escenarios, y la necesidad de incidir
en las mismas, con el propósito de resolver las tensiones, los conflictos
y los problemas resultantes. En este sentido, el cambio cultural resulta
fundamental, por cuanto una mayor correlación de valores, creencias y
actitudes en favor de la igualdad de género, constituye el fundamento
interpretativo por medio del cual una realidad constatada, deviene en
un escenario de acciones y políticas en favor de la igualdad de oportuni-
dades de mujeres y hombres. De este modo: “los actores sociales actúan
en una realidad que es observada, percibida, definida por ellos mismos”
(Fernández & Aierdi, 1997).
ficativos, así como por la aprobación de numerosas medidas normativas a nivel internacional,
a través de los cuales se ha destacado la dimensión pública de las desigualdades estructurales
entre mujeres y hombres, y la necesidad de adoptar medidas transversales, planificadas y estra-
tégicas, para paliar las circunstancias y las situaciones específicas que de aquellas se derivan.
Las estrategias impulsadas, y los discursos desarrollados, en el ámbito internacional, han servi-
do de soporte para la justificación y la fundamentación de las políticas públicas de género. La
Comisión Europea calificaría la igualdad de género, como un tema mundial (Comisión Euro-
pea, 2007). Además de los Convenios y las resoluciones, tanto de la ONU (fundamentalmente,
a través de las Conferencias Ministeriales sobre Igualdad entre Mujeres y Hombres), como del
Consejo de Europa, conviene destacar el profuso catálogo de resoluciones aprobadas por las
diferentes instituciones de la Unión Europea. Así, en su conjunto, las medidas desarrolladas por
el Parlamento Europeo, la Comisión Europea, y el Consejo de la Unión Europea, han promo-
vido un amplio compendio normativo sobre la situación de las mujeres en la sociedad y en la
garantía de la igualdad de género. De acuerdo con Freixes (2000), en el plano normativo, ha
resultado de indudable relevancia e impacto, el referente igualitario desarrollado en el ámbito
comunitario europeo (Freixes, 2000). En igual medida, se expresa Connell (2002), al destacar
a importancia de las medidas a nivel internacional sobre igualdad de género, a lo largo de las
tres últimas décadas, por cuanto éstas permiten comprender la transformación de las agendas
regionales y nacionales, sobre las cuestiones de género (Connell, 2002).
– Finalmente, la creación de EMAKUNDE-Instituto Vasco de la Mujer,

como expresión del denominado feminismo institucional o feminismo
de Estado, ha supuesto la articulación de la igualdad a través de las ins-
tituciones, teniendo en cuenta igualmente, la influencia del feminismo de
los grupos de interés, y el feminismo ideológico o de izquierdas.
3.3. La formulación de las políticas públicas de igualdad de género

La elaboración, la planificación y la aprobación de los Planes de Igualdad de
mujeres y hombres de la Comunidad Autónoma del País Vasco atiende al man-
dato legal contenido en el artículo 15 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la
Igualdad de Mujeres y Hombres, en virtud del cual: “el Gobierno Vasco aprobará
cada legislatura, y en un plazo de seis meses desde su inicio, un plan general que
recoja de forma coordinada y global las líneas de intervención y directrices que
deben orientar la actividad de los poderes públicos vascos en materia de igualdad
de mujeres y hombres” (art. 15). De este modo, la iniciativa para adoptar las
decisiones en materia de igualdad de género, con objeto de intervenir sobre el
problema, está institucionalizada en la metodología a través de la cual se elaboró
el V Plan de Igualdad.
La elaboración del V Plan para la Igualdad se desarrolló a través de cinco fases:
– Fase 1. Elaboración de las Líneas estratégicas y económicas básicas (30 de
Abril de 2010).
– Fase 2. Elaboración de Informes sobre Líneas estratégicas y económicas (14
de Mayo de 2010).
– Fase 3. Elaboración del Plan (23 de Mayo de 2010).
– Fase 4. Elaboración de Informes sobre los Planes (23 de Junio de 2010).
– Fase 5. Aprobación del Plan en Consejo de Gobierno (29 de Junio de 2010).
De forma más detallada, en la Tabla 5 se especifican las diferentes medidas
adoptadas a lo largo del tiempo en el proceso de elaboración del V Plan para la
Igualdad.
Tabla 5. Secuencia cronológica en el proceso de elaboración del V Plan para la Igualdad
Orientación básica del plan: análisis global 1-18 de Septiembre

de la estructura y definición
Presentación política del proyecto Septiembre y Octubre
Presentación institucional del proyecto y Del 7 de Octubre al 13 de Noviembre
período para las aportaciones
Presentación del proyecto a las asociaciones Del 6 de Octubre al 13 de Noviembre
y período para las aportaciones
Trabajo de definición de objetivos operativos Del 14 de Octubre al 13 de Noviembre
Contraste de objetivos operativos y 7 de Octubre
definición competencial con los diferentes 26 de Noviembre
niveles institucionales 2 de Diciembre
Trabajo interno con el personal técnico de Del 20 de Noviembre al 3 de Diciembre
Emakunde
Elaboración del I borrador del V Plan 9-18 de Diciembre
Presentación del I borrador al Consejo de 11 de Enero
Dirección de Emakunde
Presentación del I borrador a la Comisión 14 de Enero
Interinstitucional para la Igualdad
Presentación del I borrador a la Comisión 26 de Enero
Interdepartamental para la Igualdad
Recogida de aportaciones Febrero
Redacción del II borrador del V Plan 1-18 de Marzo
Exposición pública Del 22 de Abril al 17 de Mayo
Redacción del III borrador del V Plan 18-27 de Mayo
Presentación del III borrador al Consejo de 9 de Junio
Dirección de Emakunde
Aprobación del V Plan en Consejo de 29 de Junio
Gobierno
Si bien la iniciativa y el impulso en el diseño, la implementación y la evaluación

de las políticas públicas de igualdad en el País Vasco están claramente institucio-
nalizadas en el seno de EMAKUNDE-Instituto Vasco de la Mujer, el proceso de
diseño de la política pública cuenta con la implicación participativa de diferentes
actores, tanto institucionales como sociales, de acuerdo con la metodología pre-
vista para su elaboración (ver Figura 1).
política pública cuenta con la implicación participativa de diferentes actores, tanto
institucionales como sociales, de acuerdo con la metodología prevista para su
362 elaboración (ver Figura 1). Bernabé Aldeguer Cerdá
Figura 1. Actores implicados en la elaboración del V Plan para la Igualdad de Mujeres y

Figura 1. Actores implicados enHombres
la elaboración del V Plan para la Igualdad de
Mujeres y Hombres
Agentes sociales y actores de la

Sociedad Civil: asociaciones de
mujeres, sindicatos y
movimientos asociativos
(socioculturales, de atención a la
discapacidad, etc.).
Ciudadanía Elaboración del V Plan para la Expertos y

Igualdad de Mujeres y Hombres técnicos en
Igualdad
Actores institucionales:
- Autonómicos: Gobierno Vasco, Consejerías, EMAKUNDE, Comisión

Interdepartamental para la Igualdad de Mujeres y Hombres; y, Comisión
Interinstitucional para la Igualdad de Mujeres y Hombres.
- Forales: Diputaciones forales.
- Locales: Ayuntamientos.
Fuente: Elaboración propia a partir del V Plan para la Igualdad de Mujeres y Hombres de la Comunidad
Fuente: Autónoma
Elaboracióndepropia a partir
Euskadi. del V Plan
Directrices para la Igualdad de Mujeres y Hombres de la Comunidad Autóno-
IX Legislatura.
De esteDemodo,
este modo, a pesar
a pesar de de
quequelaslasreivindicaciones
reivindicaciones feministas
feministas no no
se agotan
se agotanen la
en la implementación
implementación de de laslas políticas
políticas públicas
públicas de igualdad,
de igualdad, no esno es menos
menos cierto cierto
que la
que lainstitucionalización
institucionalización de las mismas, por medio de los Planes de Igualdad
de las mismas, por medio de los Planes de Igualdad impulsados y
impulsados y gestionados por EMAKUNDE-Instituto Vasco de la Mujer, per-
gestionados la
mite considerar porimportancia
EMAKUNDE-Instituto Vasco de la
de las instituciones Mujer, en
públicas permite considerardela
el desarrollo
la agenda política
importancia de sobre igualdad públicas
las instituciones de género, en ely desarrollo
la coordinación de las
de la agenda acciones
política sobre
colaborativas y participativas entre los diferentes actores implicados.
igualdad de género, y la coordinación de las acciones colaborativas y participativas
Enentre
el diseño metodológico
los diferentes sobre la elaboración del V Plan para la Igualdad
actores implicados.
de Mujeres y Hombres se propugnó como objetivo prioritario: “incorporar
de manera En efectiva
el diseñoametodológico sobre y
las asociaciones la agentes
elaboración del V en
sociales Plan
la para la Igualdad
elaboración delde
V Plan, compartiendo
Mujeres y Hombrescon ellos los como
se propugnó contenidos
objetivoque se vayan
prioritario: generando
“incorporar de desde
manera
el comienzo. La finalidad principal es que las aportaciones que
efectiva a las asociaciones y agentes sociales en la elaboración del V Plan, se realicen
puedan ser consideradas durante los principales momentos de la toma de de-
compartiendo
cisiones” (EMAKUNDE, con ellos 2009).
los contenidos que se de
Por medio vayan
talgenerando desde el
colaboración secomienzo.
involucróLa
al movimiento asociativo en la definición18de los objetivos estratégicos de ma-
yor relevancia, analizando los objetivos operativos propuestos, determinando

cuáles serían prioritarios, cuáles podrían ser importantes, y cuáles debieran
incorporarse. Así, el proceso de elaboración del V Plan de Igualdad para muje-
res y hombres del País Vasco se desarrolló a través de distintas fases dirigidas
a recopilar las aportaciones procedentes del ámbito social y del institucional,
de acuerdo con las distintas fases calendarizadas. Desde la perspectiva de las
instituciones públicas, la elaboración del V Plan de Igualdad contó con la
recepción de los aportes procedentes de distintos Ayuntamientos y Diputacio-
nes Forales. Por medio de la forma en que se ha expuesto se formularon las
diferentes alternativas en función de las demandas expuestas por los grupos
de interés y los actores sociales e institucionales implicados, siendo en todo
momento responsabilidad de EMAKUNDE, la coordinación del proceso para
la adopción de las respuestas y las decisiones.
Desde el ámbito asociativo, las aportaciones fueron articuladas a partir
de las contribuciones realizadas por los diferentes colectivos de mujeres de
los tres territorios históricos del País Vasco, los cuales procedieron a remitir
sus aportaciones al borrador o texto con la estructura-matriz del V Plan de
Igualdad, bien de forma directa, o bien a través de la realización de encuen-
tros específicos, tal y como son el caso de las asociaciones participantes en la
V Jornada de Asociaciones de Bizkaia, por medio de la Comisión Consultiva
del Movimiento Asociativo en Bizkaia, o el VI Encuentro de Asociaciones de
Mujeres de Guipúzcoa y las iniciativas aportadas por la Red de mujeres del
medio Rural de Álava (ver Tabla 6). Además, procedentes de la sociedad civil
y de forma institucionalizada, participan las doce personas que forman parte
de la Comisión Consultiva de EMAKUNDE-Instituto Vasco de la Mujer, per-
tenecientes a asociaciones y fundaciones del ámbito social vasco, y que actúan
ejerciendo la presidencia de cada una de las Subcomisiones Sectoriales. Junto
a ello, cabe considerar igualmente, las seis vocalías del Consejo de Dirección
de EMAKUNDE-Instituto Vasco de la Mujer: “designadas por el Parlamento
vasco para cada legislatura en razón de su acreditada trayectoria personal o
profesional en favor de la igualdad entre los sexos”.
Tabla 6. Aportaciones sociales e institucionales al V Plan para la Igualdad de Mujeres y

Hombres
Aportaciones sociales Aportaciones institucionales

Comisión Consultiva del Movimiento Asociativo en Bizkaia.
80 mujeres de las asociaciones de mujeres participantes en
la V Jornada de Asociaciones de Bizkaia: Asociación de mu-
jeres Aletu de Bilbao; Asociación Andrak sociocultural de
mujeres de Leioa; Araldi; Asociación Bizilore; Mirari; Gi-
zarterako; Zoko Maitea; Asociación para el liderazgo de las
mujeres mirra; Barrikako Emakumeen Hitza Elkartea; CNS
Pueblo Gitano; Emays; Emisia; Manuela Eguiguren; Asocia-
ción de mujeres Bagabiltza; Bagabiltza Fudazioa; Asocia-
ción Escribe y Lee; FEKOR Federación coordinadora de per-
sonas con discapacidad física de Bizkaia; Asociación Pro-
vincial de Amas de Casa del Consumo Familiar Etxekoan-
dre; Asociación de mujeres gitanas Chanelamos; Enclave
de Ciudadanas por Getxo; Federación Secretariado Gitano;
Asociación Cultural de la Mujer de Urduliz Inola; Itzartu;
Matxintxu; Nevipen; Zaratamoko Andreen Elkarte Soziokul- Servicio Municipal del Ayunta-
turala Enarria; Gremioak; Fundación Centro Promoción de miento de Guernika-Lumo.
la Mujer de Bizkaia; Asociación Sociocultural de Romo-Las Diputación Foral de Guipúzcoa.
Arenas Gizatia; Seu Romí, LAB. Diputación Foral de Bizkaia.
60 mujeres participantes en el VI Encuentro de Asociaciones
de Mujeres de Guipúzcoa, de las siguientes asociaciones:
ACOVIDEM de Donostia; Altzoa de Eibar; Asfamogi de Do-
nostia; Asmube de Basain; ASPEGI de Donostia; Asociación
de Mujeres Separadas de Donostia; Dandai de Donostia;
Ekintza-Dasalud de Errentería; Emeki de Hondarribia; Eral-
datzen de Zumarraga; Garraldi de Donostia; Gaurko An-
dreak de Irún; Hegaldi de Donostia; Hitzez de Aia; Itzatu
de Errentería; Killirikupe de Oiartzun; Kimetz de Ordizia;
Ostadar de Donostia; y, Uztai Belar de Donostia.
Red de mujeres del medio Rural de Álava; Menagaraiko
Emakume Taldea; Elkartean; Liga de la leche; Chanelamos
Adikerar; SIM ROMI; FEVI; Gehitu; Silvia Muriel (ncuentra
consultoría); Enclave de ciudadanas por Getxo; Aldarte; y,
Monike Nicolas (FEMISA, AMIT y EWLA).
El proceso de elaboración del V Plan se inicia con el diseño de una propuesta

de matriz de programas y objetivos estratégicos en base a los contenidos del Plan
previo. Dicho borrador sirve para facultar la participación y las aportaciones
institucionales y de los agentes sociales, de acuerdo con el proceso detallado en
la Tabla 7. A partir de tal instante, y bajo la coordinación del equipo técnico de
Emakunde, se procede a la presentación de sucesivos borradores a los agentes
sociales y a las instituciones forales y locales del País Vasco. Una vez recopiladas
las distintas aportaciones y estudiadas con objeto de ser rechazadas o incorpora-

das, el texto resultante es finalmente presentado de nuevo a los actores sociales e
institucionales participantes en el proceso de elaboración, así como al conjunto de
la ciudadanía por medio de su exposición pública preceptiva. Finalmente, y una
vez aprobado el borrador final del Plan para la Igualdad de Mujeres y Hombres
por parte del Consejo de Dirección de Emakunde, es el Gobierno Vasco quien lo
adopta aportándole rango y validez legal, a través de un acuerdo del Consejo de
Gobierno Vasco.
Tabla 7. Metodología para la elaboración del V Plan para la Igualdad de Mujeres y

Hombres
Actor Acción Contenido

Dirección y personal técnico Definición de la orientación Estudio de las fortalezas y los as-
de EMAKUNDE básica del Plan pectos de mejora de los anteriores
Planes y criterios rectores del V
Plan para la Igualdad de Mujeres
y Hombres.
EMAKUNDE Configuración de la estruc- Borrador sobre la estructura ma-
tura y del modelo del Plan. triz del Plan, con identificación
de ejes, programas y objetivos
estratégicos.
EMAKUNDE-Consejerías Proceso de socialización y Información sobre el proceso de-
del Gobierno Vasco consenso: reuniones bilate- sarrollado y acuerdos de colabo-
rales con las Consejerías del ración.
Gobierno Vasco
Primera convocatoria del Presentación del borrador Instrumentos y materiales para
personal especializado en de la estructura-matriz favorecer la reflexión y la realiza-
igualdad de los diferentes ción de aportes
departamentos del Gobierno
Vasco, diputaciones forales
y ayuntamientos
Segunda convocatoria del Debate del borrador en se- Debate de posibles modificacio-
personal especializado en gunda revisión nes, contribuciones y mejoras
igualdad de los diferentes al Plan, recopilando un total de
departamentos del Gobierno 110, siendo parcial o totalmente
Vasco, diputaciones forales aceptadas, el 87%.
y ayuntamientos
Tercera convocatoria del Presentación del proceso Resultado de las convocatorias
personal especializado en previas
igualdad de los diferentes
departamentos del Gobierno
Vasco, diputaciones forales
y ayuntamientos
Comisiones de igualdad de Presentación de la estructu- Participación en el proceso de

sindicatos y otras asociacio- ra-matriz elaboración: contribuciones y
nes aportes.
Sociedad Civil, ciudadanía y Exposición pública en la Espacio para opiniones y apor-
movimientos asociativos propia web de EMAKUNDE taciones, tanto institucionales,
como de agentes sociales
Procesos internos de re- Grupos de discusión sobre la
flexión estructura-matriz, con la recopi-
lación de 275 contribuciones.
Convocatoria para informar Estudio de las contribuciones rea-
sobre las contribuciones lizadas, aceptadas y rechazadas.
incorporadas, sobre las no
aceptadas, y el motivo de la
exclusión
Consejo de Dirección de Presentación del borrador Espacio para aportaciones y reco-
EMAKUNDE, Comisión In- del V Plan para la Igualdad mendaciones, que se analizarían
terinstitucional para la igual- de Mujeres y Hombres e integrarían en el II borrador
dad de mujeres y hombres, y
Comisión Interdepartamen-
tal para la igualdad de muje-
res y hombres
Gobierno Vasco Exposición pública en la Aportaciones e interacción en
web del Gobierno Vasco un blog creado para tal fin, con
“irekia” el resultado de 7 documentos
depositados, con 21 contribu-
ciones, 7 comentarios en el blog,
y 106 aportaciones remitidas a
EMAKUNDE por otros conduc-
tos, haciendo un total de 134
contribuciones
Consejo de Dirección de Aprobación del III borrador Último borrador del V Plan para
EMAKUNDE la Igualdad de Mujeres y Hom-
bres
Consejo del Gobierno Vasco Aprobación del V Plan para V Plan para la Igualdad de Muje-
la Igualdad de Mujeres y res y Hombres
Hombres
De acuerdo con EMAKUNDE, la planificación: “consiste en diseñar el proceso

de trabajo que implica la puesta en marcha de las políticas de igualdad. Es decir,
cómo se van a alcanzar los objetivos estratégicos y operativos, qué se va a hacer
y cómo, cuándo se van a poner en marcha las diferentes actuaciones, quiénes y
con qué responsabilidad, con qué medios materiales y económicos, qué resultados
se pretenden obtener, etc. Además, requiere identificar cómo y cuándo se llevarán
a cabo los otros dos procesos clave (implantación y evaluación), así como los
procesos de apoyo” (EMAKUNDE, 2010). El V Plan para la Igualdad recoge un

conjunto de criterios y recomendaciones para la elaboración de los Planes Estra-
tégicos Plurianuales para la Igualdad:
– El V Plan es el marco de referencia para planificar, en él se establecen las di-
rectrices de intervención de las administraciones vascas en la IX legislatura.
– Las distintas administraciones son las que concretarán las estrategias de
intervención y las actuaciones específicas.
– Los departamentos del Gobierno Vasco, las diputaciones forales y los ayun-
tamientos establecerán procesos para la elaboración de sus planes.
– Los contenidos necesarios de los planes estratégicos plurianuales para la
igualdad son: diagnóstico, objetivos, estrategias, acciones, cronograma, in-
dicadores de resultados, personal técnico, responsables, presupuesto, siste-
ma de gestión.
– Los criterios recomendados para la elaboración son: implicación del perso-
nal político y técnico, coordinación interdepartamental e interinstitucional,
comunicación interna y externa, procesos participativos con el movimiento
asociativo. Los pasos que se recomiendan en el seguimiento del proceso
son: determinar los objetivos del V Plan en los que se va a trabajar; cla-
rificar cada objetivo: qué se pretende y por qué; clarificar competencias y
capacidad para la actuación; socializar y consensuar los resultados; y, es-
tablecer los indicadores, resultados esperados y procedimientos de gestión
(EMAKUNDE, 2010).
3.4. La implementación de las políticas públicas de igualdad de género

Uno de los conceptos y objetivos sobre los que se erige el V Plan para la
Igualdad, es el de la transversalidad. De este modo, el Plan no se concibe úni-
camente como un área específica y sectorial para el diseño de la intervención
pública en materia de igualdad, sino como una metodología de trabajo por
medio de la cual articular la introducción de la perspectiva de género en el
conjunto de las políticas públicas a desarrollar por las Administraciones Pú-
blicas vascas.
El V Plan para la Igualdad se concibió como un plan director, de modo que: “su
finalidad no es señalar cómo se deben desarrollar las políticas de igualdad, sino
señalar qué cambios sociales se quieren conseguir a lo largo de la IX Legislatura,
de manera que serán los planes estratégicos para la igualdad de los diferentes
departamentos del Gobierno, de las diputaciones forales y de los ayuntamientos,
los instrumentos que, posteriormente, concretarán las estrategias de intervención,
los procesos de trabajo y las actuaciones a desarrollar para alcanzar los cambios
planteados, en el marco de su ámbito de intervención, de sus competencias y de su

ámbito territorial de actuación”. De acuerdo con ello, el V Plan para la Igualdad
no determina la previsión e incidencia económica de las acciones encaminadas a
la consecución de los objetivos propuestos, sino que sirve para informar el con-
junto de la metodología y las actuaciones que las mismas deberán seguir en el
cumplimiento de los propósitos establecidos.
La “Guía de acciones del V Plan para la Igualdad de Mujeres y Hombres en la
Comunidad Autónoma de Euskadi” define el conjunto de las acciones de inter-
vención pública concurrentes en la consecución de los objetivos aprobados en el
V Plan de Igualdad. Por medio de la citada guía se enumeraban las recomendacio-
nes básicas a seguir por parte de las diferentes Administraciones Públicas vascas
en el diseño y la planificación de las políticas públicas de igualdad de género,
estableciendo las líneas de las intervenciones, las actuaciones y las acciones a
implementar.
Los tres bloques que articulan el V Plan para la Igualdad son: la gobernanza
para la Igualdad; los ejes para el cambio social; y, el modelo de gestión.
a) Gobernanza
El V Plan para la Igualdad propone un conjunto de medidas para mejo-
rar la gobernanza en favor de la igualdad, con el propósito de favorecer la
integración de la perspectiva de género en el conjunto de las actividades y de
las políticas impulsadas por las instituciones públicas. Así, se identifican las
principales condiciones para garantizar la efectividad de la transversalidad de
acuerdo con las siguientes directrices: una aproximación integral y holística,
que interrelacione áreas diversas (familia, trabajo, política, cultura, sexuali-
dad, violencia); incorporar la igualdad en las diferentes dimensiones de la
agenda política; incluir a las mujeres, de forma activa y participativa, en la
toma de decisiones; y, diseñar procedimientos específicos y mecanismos de
seguimiento y coordinación.
El V Plan identifica un conjunto de trece contenidos dirigidos a mejorar la
gobernanza en favor de la igualdad, cada uno de los cuales detalla a su vez un
listado de medidas (ver Tabla 8) para cuya consecución se establecen: los organis-
mos implicados, de una parte; y, los indicadores para su consecución y evaluación,
de otra parte, así como un conjunto de líneas de actuación y las acciones para su
consecución, conforme al siguiente ejemplo:
– Contenido: planes para la igualdad realizados en administraciones de ám-
bito municipal y en empresas participadas mayoritariamente con capital
público.
– Medida: incrementar el número de Planes de Igualdad realizados en admi-

nistraciones de ámbito municipal y en empresas participadas mayoritaria-
mente con capital público.
– Organismos implicados: todas las instituciones.
– Indicadores: número de administraciones locales y forales de la CAE, depar-
tamento del Gobierno Vasco y organismos adscritos, con Planes de Igual-
dad; y, número de empresas de la CAE participadas mayoritariamente por
capital público con Planes de Igualdad.
– Líneas de intervención y acciones: informar a los municipios carentes de
pan de igualdad sobre el articulado 15.3 de la Ley 4/2005, para la Igualdad
de Mujeres y Hombres, por el que se regula la necesidad de elaborar y apro-
bar planes o programas de igualdad; proporcionar recursos económicos,
técnicos y formativos a fin de que los municipios puedan elaborar y poner
en marcha planificaciones en igualad; notificar a las empresas participadas
mayoritariamente con capital público, que cuentan con una plantilla de más
de 250 personas trabajadoras y que carecen de un plan para la igualdad, el
mandato del artículo 45 de la Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efecti-
va de mujeres y hombres, por el que se establece la necesidad de implemen-
tar un plan para la igualdad; hacer extensible dicha notificación al resto del
sector público que pueda encontrarse en alguno de los supuestos recogidos
por la citada ley; proporcionar asesoramiento técnico para la elaboración y
puesta en marcha de estos planes para la igualdad; adecuar y difundir entre
los agentes de la Comunidad Autónoma del País Vasco la Guía para el dise-
ño, la gestión y la evaluación de planes para la igualdad (Eudel-Emakunde,
2008); establecer grupos de trabajo, en el marco de Berdinsarea / Red de
Municipios Vascos por la igualdad y contra la violencia hacia las mujeres,
entre agentes que cuentan con plan de igualdad y los que no, con la finali-
dad de que los primeros puedan ofrecer apoyo y referencia a aquellos que
todavía no cuentan con un plan para la igualdad; y, diseñar metodologías
para facilitar que los municipios pequeños y las mancomunidades puedan
realizar de manera conjunta planes para la igualdad de modo que permitan
optimizar los recursos existentes.
Tabla 8. Contenidos y medidas para la gobernanza a favor de la igualdad de mujeres y

hombres
Contenidos Medidas
Planes para la igualdad realizados en ad- Incrementar el número de Planes de Igualdad rea-
ministraciones de ámbito municipal y en lizados en administraciones de ámbito municipal
empresas participadas mayoritariamente y en empresas participadas mayoritariamente con
con capital público capital público
Unidades administrativas para la igualdad Incrementar el número de unidades administrativas
para la igualdad
Estructuras de coordinación Incrementar el número de unidades administrativas
para la igualdad
Estadísticas y estudios con perspectiva de Incrementar el porcentaje de estadísticas y estudios
género que integren la perspectiva de género
Acciones formativas de las administracio- Incrementar el porcentaje de acciones formativas de
nes con perspectiva de género y accio- las administraciones que incorporen la perspectiva
nes formativas específicas en materia de de género y el número e intensidad de acciones for-
igualdad mativas específicas en materia de igualdad, diversi-
ficando los colectivos formados
Contenidos en materia de igualdad en los Incrementar el porcentaje de procesos selectivos
procesos selectivos en el empleo público para el acceso o promoción en el empleo público
y formación especializada en igualdad que incorporen contenidos relativos al principio de
igualdad de mujeres y hombres y/o requieran forma-
ción específica en igualdad
Boletines oficiales y páginas web que rea- Incrementar el porcentaje de textos en boletines
lizan un uso no sexista del lenguaje y/u oficiales y en páginas web que realizan un uso no
otros elementos comunicativos sexista del lenguaje y del resto de elementos comu-
nicativos
Normas con evaluación previa de impac- Incrementar el número de normas que incorporen
to en función del género una evaluación previa de impacto en función del
género y de normas que incluyan medidas para pro-
mover la igualdad
Normas y programas presupuestarios con Incrementar el porcentaje de normas y programas
perspectiva de género y presupuestos es- presupuestarios en los que se haya integrado la pers-
pecíficos para la igualdad pectiva de género y el número de administraciones
con presupuestos específicos para la igualdad
Planes sectoriales y transversales con Incrementar el porcentaje de planes sectoriales y
perspectiva de género transversales, que incorporen en sus procesos de di-
seño, evaluación y gestión la perspectiva de género,
considerando especialmente los colectivos con ne-
cesidades especiales y en riesgo de discriminación
múltiple
Criterios de igualdad en la contratación, Incrementar el porcentaje de contratos, subvencio-
en las subvenciones y en los convenios nes y contenidos que incluyen medidas para promo-
ver la igualdad de mujeres y hombres
Jurados y tribunales con participación Incrementar el porcentaje de jurados y tribunales en

equilibrada de mujeres y hombres los que exista una participación equilibrada de mu-
jeres y hombres
Órganos de participación para la igual- Incrementar el número de órganos de participación
dad y representación equilibrada de mu- para la igualdad, así como incrementar la represen-
jeres y hombres en órganos y procesos tación equilibrada de mujeres y hombres, en órga-
consultivos y participativos nos y procesos consultivos y participativos
b) Ejes
Los retos propugnados para la consecución del cambio social a partir del V
Plan para la Igualdad, se articulan en torno a tres ejes: autonomía personal y cam-
bio de valores; organización social corresponsable; y violencia contra las mujeres.
Estos tres ejes se definen de la manera siguiente:
– Autonomía personal y cambio de valores, dirigido a: “facilitar la autonomía
de las mujeres y la toma de conciencia de género, es de importancia también
trabajar hacia un cambio de creencias, actitudes y comportamientos en el
entorno, lo que indudablemente lleva a hablar de valores, así como de roles
y estereotipos de género, tanto en el ámbito público como privado” (V Plan
para la Igualdad).
– Organización social corresponsable, por medio del cual se propone: “ir más
allá de la conciliación y establecer como principio de las políticas de igual-
dad la corresponsabilidad, que significa que tanto mujeres como hombres
se responsabilizan de los ámbitos público y privado, y que hace hincapié en
la participación de los hombres en el espacio doméstico y de cuidados” (V
Plan para la Igualdad).
– Violencia contra las mujeres, en tanto en cuanto: “la violencia contra las
mujeres es una de las manifestaciones más graves de la desigualdad de mu-
jeres y hombres (…). Para ello resulta imprescindible actuar en el corto
plazo, articulando medidas y recursos para la protección y atención integral
a las víctimas. Además, son también prioritarias las actuaciones de sensibili-
zación y prevención que visibilicen las diferentes formas de violencia contra
las mujeres como un problema social derivado de la desigualdad de mujeres
y hombres, a fin de ir logando una paulatina reducción hasta su erradica-
ción” (V Plan para la Igualdad).
De acuerdo con tales ejes, el V Plan para la Igualdad trata de promover el ne-
cesario cambio de valores y el empoderamiento personal, colectivo y social de las
mujeres para avanzar en la organización social corresponsable y para erradicar la

violencia contra las mujeres.
El establecimiento y la definición de los tres ejes marcan los propósitos y los
retos para el cambio social en todos los ámbitos de la vida con objeto de intro-
ducir, en el conjunto de las políticas y de las acciones públicas, la perspectiva de
género y el logro real y efectivo de la igualdad de mujeres y hombres con carácter
integral. Tales contenidos, como se expone en la Tabla 9, se estructuran teniendo
en cuenta cuatro niveles o elementos:
– Los ejes definen los retos para el cambio social a lograr durante la vigencia
del Plan, y establecen cuáles son las cuestiones prioritarias en materia de
igualdad de mujeres y hombres en las que se va a trabajar durante los próxi-
mos cuatro años.
– Los programas identifican los horizontes de trabajo y comprenden las líneas
de trabajo a través de las que se concretan los ejes de intervención. La rela-
ción de programas, para cada uno de los ejes, es la siguiente:
o Eje 1. Autonomía personal y cambio de valores.
▪ Programa 1. Autonomía personal y cambio de valores.
▪ Programa 2. Acceso y control de los recursos económicos y sociales.
▪ Programa 3. Participación sociopolítica e influencia.
o Eje 2. Organización social corresponsable.
▪ Programa 4. Corresponsabilidad y nuevos usos del tiempo.
▪ Programa 5. Conciliación corresponsable.
o Eje 3. Violencia contra las mujeres.
▪ Programa 6. Sensibilización y prevención.
▪ Programa 7. Atención.
– Los objetivos estratégicos, estableciendo un diagnóstico sobre los retos so-
ciales, señalan cuáles son los objetivos generales y los ámbitos de interven-
ción en que se dividen los programas.
– Los objetivos operativos, en base a las principales brechas de género, cons-
tituyen la fragmentación de cada uno de los objetivos estratégicos en uni-
dades ejecutivas que faculten para la intervención. Los objetivos operati-
vos resultan prioritarios para la consecución de los objetivos estratégicos y
cuentan con la identificación de los organismos implicados, así como con
un conjunto de indicadores para su implementación. Así, el objetivo opera-
tivo consistente en: “aumentar el número de mujeres víctimas que deciden
acceder a los servicios y recursos que proporcionan las distintas administra-
ciones, con especial atención a aquellas para las que los servicios y recursos
son menos accesibles, mediante el incremento y la mejora de la accesibilidad

a la información”, se concreta por medio de los siguientes organismos im-
plicados e indicadores:
o Organismos implicados: departamentos de Interior; Justicia y Adminis-
traciones Públicas; Vivienda, Obras Públicas y Transportes; y, Sanidad y
Consumo, del Gobierno Vasco; las Diputaciones Forales; y los Ayunta-
mientos.
o Indicadores: número de mujeres víctimas de género de la CAE que acce-
den a los servicios y recursos de las distintas administraciones.
Tabla 9. Ejes, programas, objetivos estratégicos y objetivos operativos del V Plan para la
Igualdad de Mujeres y Hombres
Estructura Identifican… Establecen…

Ejes Retos de cambio social Cuáles son las cuestiones priorita-
rias en materia de igualdad de mu-
jeres y hombres en las que se va a
trabajar durante los próximos cua-
tro años
Programas Horizontes de trabajo Las líneas de trabajo a través de las
que se concretan los ejes
de intervención en materia de
igualdad
Objetivos estra- Diagnósticos sociales Los objetivos generales, de carácter
tégicos prioritario, de los diferentes ámbitos
de intervención en que se dividen
los programas
Objetivos opera- Las principales brechas de La fragmentación del objetivo estra-
tivos género tégico en unidades ejecutivas que
faculten para la intervención
Fuente: Elaboración propia a partir del V Plan para la Igualdad de Mujeres y Hombres.
A modo de ejemplo, los cuatro elementos relativos al eje sobre la autonomía

personal y el cambio de valores, se articulan del siguiente modo:
– Eje: autonomía personal y cambio de valores.
– Programa: autonomía personal y cambio de valores.
– Objetivos estratégicos:
o Objetivos estratégico 1. Favorecer el desarrollo de la autonomía de las
mujeres y la toma de conciencia de género.
o Objetivo estratégico 2. Promover el cambio de valores, eliminando roles

sociales y estereotipos en función del sexo.
– Objetivos operativos:
o Del objetivo estratégico 1: incremento de una autopercepción de inde-
pendencia; incremento de una toma de decisiones autónoma; incremento
de conductas de autocuidado físico; e, incremento del control en las rela-
ciones afectivosexuales.
o Del objetivo estratégico 2: cambio de asignación de funciones sociales
en función del sexo; cambio de valores en el ámbito laboral; cambio de
valores en el ámbito doméstico; incremento de la pro actividad a favor
de la igualdad; y, el fomento de la coeducación.
La “Guía de acciones del V Plan para la Igualdad de Mujeres y Hombres en la
Comunidad Autónoma de Euskadi” detalla un conjunto de acciones y actuacio-
nes para cada uno de los objetivos operativos. Así, para el objetivo operativo con-
sistente en el incremento de una autopercepción de independencia, se establecen
las siguientes líneas de actuación: impulsar y subvencionar la creación de escuelas
para el empoderamiento de las mujeres; subvencionar actuaciones del tejido aso-
ciativo dirigidas al empoderamiento de las mujeres y su significación, y a la divul-
gación de las actuaciones que se realicen; formar a los colectivos profesionales de
los servicios públicos de atención psicológica para la integración de la perspectiva
de género en su intervención, a fin de ampliar los recursos psicológicos de auto-
nomía personal de las mujeres derivadas a estos servicios; y, formar a las personas
que trabajan en el ámbito de los servicios sociales, servicios para el empleo y otros
implicados en el empoderamiento de las mujeres, para que conozcan los servicios
y recursos dirigidos a incrementar el empoderamiento de las mujeres y puedan
informarlas sobre los mismos y, en su caso, diagnosticar en qué casos y a través de
qué metodologías derivar a las mujeres a estos servicios.
c) Modelo de Gestión
El modelo de gestión tiene como propósito definir el proceso de trabajo dirigi-
do al cumplimiento de los objetivos promulgados, plasmando las estructuras de
gestión y las fases de gestión: planificación, implantación y evaluación.
En la medida en que el V Plan para la igualdad detalla los objetivos y los
cambios sociales a realizar y conseguir, también señala los instrumentos que con-
tendrán los procesos y los procedimientos a seguir, identificando el grado de obli-
gatoriedad de los mismos y diferenciando entre su carácter imperativo, o bien si
se trata en su caso, de recomendaciones.
El modelo de gestión delimita de forma sistemática y estructurada, el conjunto

de las medidas que a nivel organizativo deberán adoptarse para el desarrollo de
las tres fases en que se estructura la ejecución del V Plan para la Igualdad: plani-
ficación; implantación; y, seguimiento y evaluación.
En base a lo expuesto en el propio Plan: “el proceso de implantación debe de
indicar cómo se va a llevar adelante el proceso de coordinación y seguimiento
de la puesta en marcha de la planificación. Determinar cómo se van a dinamizar
las estructuras existentes y con qué objetivos. Es un proceso de implicación de
personas y departamentos o áreas en los que la comunicación, la participación y
la formación desempeñan una función básica” (EMAKUNDE, 2010). Las indica-
ciones para la implementación de las políticas públicas de igualdad de género, se
distribuyen conforme a los siguientes tres bloques:
– Dinamizar las estructuras de coordinación: potenciando la realización de
acciones comunes; convocando reuniones políticas y técnicas; compartien-
do experiencias y buenas prácticas; y creando herramientas de trabajo.
– Mantener canales de participación: definiendo estructuras de participación;
organizando actividades de información y/o sensibilización; creando sesio-
nes de trabajo o de formación; y constituyendo grupos para el seguimiento
de acciones.
– Desarrollar procesos de comunicación: definiendo mensajes, canales y pú-
blicos destinatarios; implicando a las personas de la organización (comuni-
cación interna); e informando y sensibilizando a la población (comunica-
ción externa) (EMAKUNDE, 2010).
El entramado institucional encargado de la ejecución del V Plan para la Igual-
dad viene dado por la siguiente ordenación e identificación de estructuras admi-
nistrativas y organizativas:
▪ Estructuras de impulso y coordinación institucional.
o Administración de la Comunidad Autónoma: Emakunde-Instituto Vasco
de la Mujer; dirección de Atención a las Víctimas de la Violencia de Gé-
nero; unidades administrativas para la igualdad de Mujeres y Hombres;
Comisión Interdepartamental para la Igualdad de Mujeres y Hombres.
o Administración Foral: órganos forales o unidades administrativas fora-
les para la igualdad; y, órganos forales de coordinación para la igualdad.
o Administración Local: órganos locales o unidades administrativas loca-
les para la igualdad; órganos locales de coordinación para la igualdad; y,
coordinación intermunicipal.
▪ Estructuras de colaboración y coordinación interinstitucional: Comisión
Interinstitucional para la Igualdad de Mujeres y Hombres; Comisión de Se-
guimiento del Acuerdo Interinstitucional para la atención a las víctimas de
maltrato y agresiones sexuales en el ámbito territorial de la CAE; y protoco-

los territoriales, de carácter interinstitucional, para la mejora en la atención
a las víctimas de violencia.
▪ Estructuras de colaboración y participación social: en el ámbito de la ad-
ministración de la Comunidad Autónoma, la Comisión Consultiva; y en
el nivel de la administración Foral y Local, los consejos para la igualdad
u otros órganos de participación.
3.5. La evaluación de las políticas públicas de igualdad de género.

La fase de evaluación requiere de la definición, el establecimiento y la catego-
rización de un conjunto de criterios de valor, a partir de los cuales se enjuiciarán
los programas de políticas públicas implementados.
La evaluación de los Planes para la Igualdad constituye un proceso crucial y
decisivo en la medida en que permite determinar el grado de cumplimiento y en
consecuencia, el éxito del programa implementado. Además, la evaluación aporta
orientaciones útiles para la elaboración de las sucesivas políticas públicas en base
a los errores o déficits detectados, así como en función de las fortalezas que hayan
sido puestas de manifiesto.
A partir de esta última fase se: “persigue realizar un seguimiento de la
puesta en marcha de la planificación, es decir, de las actuaciones programadas
y el modo en que lo han sido, así como una valoración de los resultados alcan-
zados con respecto a los objetivos previstos. Por tanto, valora los resultados
e identifica dificultades y buenas prácticas desde una perspectiva de aprendi-
zaje de la experiencia realizada, permitiendo implantar estrategias de mejora”
(EMAKUNDE, 2010).
La evaluación está institucionalizada en base a lo establecido por la legis-
lación sobre la igualdad de mujeres y hombres en el ámbito de la Comunidad
Autónoma del País Vasco. Así, de forma específica se establece la evaluación
periódica: “de la eficacia y alcance de los recursos y programas existentes en la
Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de violencia contra las mujeres”
(art. 51.2 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y
Hombres), de modo que: “Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer ha de dar
cuenta ante el Parlamento Vasco de la evaluación referida en el párrafo ante-
rior” (at. 51.3).
El V Plan establece los métodos y las técnicas por medio de las cuales se pro-
cederá a la evaluación del mismo, teniendo en consideración las siguientes dimen-
siones:
– “Evaluación de grado de cumplimiento: es una evaluación anual, realizada

por Emakunde, donde se valora la actuación de los poderes públicos en
base a la información suministrada por las distintas administraciones.
– Evaluación de coherencia: aborda la dimensión conceptual y sustantiva de
las políticas de igualdad de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
– Evaluación de proceso: centrada en el aprendizaje y la mejora, analiza los
propios procesos de implementación.
– Evaluación de impacto: es una evaluación que analiza los efectos que tienen
las políticas de igualdad.
– Además, los planes estratégicos para la igualdad desarrollados por cada
institución serán evaluados por la propia institución responsable de su
planificación e implementación. Por medio de tales evaluaciones: se ana-
lizan los resultados y la manera en que se están poniendo en práctica las
políticas de igualdad; asimismo, se obtendrá información sobre el grado
de cumplimiento, la cobertura, la calidad, los recursos o la gestión; y
finalmente, los criterios recomendados para la evaluación son: implica-
ción de las personas intervinientes en las políticas de igualdad, coordi-
nación interdepartamental, fomento de la comunicación interna, diseño
de procesos participativos que incluyan a los colectivos destinatarios de
las actuaciones, dar a conocer los resultados y utilizarlos en la siguiente
planificación” (EMAKUNDE, 2010).
Las políticas públicas de igualdad en el País Vasco han desarrollado dife-
rentes sistemas de planificación anual y de evaluación de impacto de género.
De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 4/2005 para la igualdad de mujeres y
hombres, corresponde a las Instituciones Comunes de la Comunidad Autóno-
ma, y en particular a EMAKUNDE-Instituto Vasco de la Mujer, la evaluación
de las políticas públicas de igualdad y del grado de cumplimiento de la ley (art.
5. d), sin perjuicio de que también lo hagan las instituciones forales y locales
en sus ámbitos de actuación.
La evaluación permite identificar los problemas originados y detectados
durante la fase de implantación, con objeto de diseñar las estrategias opor-
tunas que permitan su mejora en sucesivos programas de implantación e in-
tervención pública. Así, los resultados derivados de la evaluación del V Plan
para la Igualdad fueron recopilados en un compendio de publicaciones sobre
la “Evaluación de políticas de igualdad y cifras sobre mujeres y hombres en
la Comunidad Autónoma de Euskadi (CAE)”, constituido por cuatro partes
o tomos:
– Seguimiento del cumplimiento, desarrollo y aplicación de la Ley 4/2005, de
18 de febrero, para la igualdad de mujeres y hombres.
– Actuación de los poderes públicos en ejecución del IV Plan para la igualdad

de mujeres y hombres en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Directri-
ces VIII legislatura (2006-2009).
– Análisis del capital social generado por las políticas de igualdad en la CAE.
– Cifras sobre la situación de mujeres y hombres en Euskadi 2010.
El sistema de evaluación establecido contempla la confección de sucesivos
informes a lo largo del proceso de implementación de la política pública de
igualdad. Como resultado de dicha previsión se elaboró un informe de segui-
miento relativo a la actividad realizada en el ámbito de la igualdad, en el pe-
ríodo 2010-2011, por parte de los Departamentos del Gobierno Vasco, de los
Organismos Autónomos, y de los Entes Públicos y de las Empresas vinculadas,
así como un informe sobre la evaluación de la coherencia interna de los planes
y las medidas de igualdad en el Gobierno Vasco (Septiembre de 2012). Además
de una nueva evaluación prevista para el año 2013, el proyecto contará con
la evaluación ex – post, junto con un informe global de Legislatura, sobre la
ejecución del Plan.
La evaluación del V Plan para la Igualdad está dirigida a comprobar la efec-
tividad y el impacto de la política pública de género desde los siguientes ámbitos
o áreas:
– Impacto normativo, en base al mandato legal contenido en la Ley 4/2005,
de 18 de Febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres.
– Impacto organizativo, de acuerdo con la importancia de las estructuras ad-
ministrativas desarrolladas para el impulso y la coordinación del Plan.
– Impacto presupuestario y financiero, conforme a las implicaciones presu-
puestarias, tanto en el ámbito específico de EMAKUNDE-Instituto Vasco
de la Mujer, como en el conjunto de los Departamentos involucrados de for-
ma transversal en la implementación de las Políticas Públicas de igualdad.
– Impacto en las relaciones institucionales, en la medida en que las medidas
de coordinación interinstitucional se proyectan en los diferentes niveles de
gobierno y administración vascos.
– Otros impactos derivados de la naturaleza transversal, holística e integral
del Plan en el conjunto de las Administraciones vascas y en las diversas
áreas de gestión de las políticas públicas.
La importancia de la evaluación como una fase relevante en el desarrollo de los
sucesivos ciclos de políticas públicas se constata por el hecho de que los resultados
obtenidos tras la evaluación del IV Plan para la Igualdad sirvieron como paráme-
tros de referencia para la elaboración del diseño metodológico y de las estrategias
de acción y de intervención incluidos en el V Plan para la Igualdad. Algunas de
las propuestas de mejora que se tuvieron en consideración fueron las siguientes:
las planificaciones deben ser más sencillas, operativas y concretas, en tanto que
los planes tienen que ser más eficaces; se precisa mayor coordinación interde-
partamental e interinstitucional; la idoneidad de establecer acciones de carácter
interdepartamental a modo de objetivos de legislatura globales para el gobierno;
las dificultades para afinar en el tema de los indicadores; la necesidad de clarificar
el área 0, de alinear el trabajo de las distintas instituciones, así como de sistemati-
zar procedimientos de planificación-seguimiento-evaluación; la realización de una
reflexión más profunda de algunos ejes; la adecuación de la matriz a los nuevos
departamentos del Gobierno; la redefinición de aquellos programas que no fun-
cionen; y, la necesidad de con un mayor nivel de consulta.
4. CONCLUSIONES. RECAPITULACIÓN Y REFLEXIONES FINALES

La persistencia de las desigualdades estructurales entre mujeres y hombres,
y su naturaleza transversal en el conjunto de todos los órdenes de la sociedad,
tanto en el ámbito público como en el privado, supone la vulneración de la
proclamación formal de la igualdad, cuya realización real y efectiva, en tanto
que igualdad material, requiere de políticas públicas específicas que incidan
de forma integral en la resolución de las circunstancias concretas de inequidad
provocadas por razón de sexo.
El caso estudiado pone de manifiesto la importancia de institucionalizar,
al amparo de un marco legislativo e institucional exhaustivo y holístico, las
políticas públicas de igualdad en cuanto a la definición y el desarrollo de las
sucesivas fases analíticas en que se estructuran (ver las Tablas 10 y 11). Di-
cha circunstancia permite identificar un entramado institucional a cuyo cargo
queda, tal y como se ha expuesto, la planificación, la implementación y la
evaluación de las políticas públicas de igualdad, sin que ello signifique su-
plantar la participación activa del tejido asociativo, y tampoco la requerida
colaboración interinstitucional e intrainstitucional al amparo del principio de
transversalidad.
Tabla 10. Análisis de la política pública de igualdad de género en el País Vasco

(formación de la agenda y formulación)

– Relevancia de los sistemas de recopilación e información con perspectiva
de género: estudios, encuestas e informes sobre la situación de las mujeres
en el ámbito de la participación social, económica, cultural y política.
– Persistencia de las desigualdades estructurales por razón de sexo, en los
diferentes contextos de la vida pública y privada, con especial incidencia en
los escenarios de la violencia de género, la inserción laboral y la igualdad
salarial y de las condiciones de trabajo, o la mayor vulnerabilidad en el
contexto socioeconómico, sanitario y educativo.
Formación de
– Definición del problema caracterizada por: el impacto y la influencia de la
la agenda
agenda internacional sobre el diseño y la implementación de las políticas
públicas de igualdad de mujeres y hombres; la acción reivindicativa de los
movimientos feministas; la creciente importancia de los marcos interpre-
tativos en favor de la igualdad de mujeres y hombres, como consecuencia
de la mayor sensibilidad ante las situaciones de injusticia y los problemas
derivados de la desigualdad de género; y la institucionalización de las polí-
ticas públicas e igualdad, por medio de la creación y el funcionamiento de
Emakunde (feminismo institucional o feminismo de Estado).
– Formulación por medio de los Planes para la igualdad de mujeres y hom-
bres.
– Proceso de formulación y elaboración altamente institucionalizado, a ini-
ciativa de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer, con participación de la so-
ciedad civil (asociaciones de mujeres, sindicatos, movimientos asociativos),
agentes sociales, instituciones y ciudadanía, de acuerdo con la metodología
diseñada por el personal técnico de Emakunde, a partir de un borrador o
estructura-matriz.
– Elevado grado de consenso y continuidad de la política pública.
– Formulación de objetivos estratégicos y operativos, como concreción de
Formulación los cambios sociales propuestos (ejes), sin detallar las acciones o políticas
específicas a implementar, definiendo las directrices para la intervención
(Plan director)
– Fases de la formulación de la política pública: elaboración de las líneas es-
tratégicas y económicas básicas; elaboración de informes sobre líneas estra-
tégicas y económicas; elaboración del Plan; elaboración de informes sobre
los Planes; y, aprobación del Plan en Consejo de Gobierno.
– Elaboración del Plan conforme a los siguientes criterios: implicación del
personal político y técnico; coordinación interdepartamental e interinsti-
tucional; comunicación externa e interna; y procesos participativos con el
movimiento asociativo.
Tabla 11. Análisis de la política pública de igualdad de género en el País Vasco

(implementación y evaluación)
– Plan director, definiendo los cambios sociales a lograr, y señalando las

metodologías a seguir por las diferentes administraciones y poderes
públicos del País Vasco en la elaboración de las actuaciones de inter-
vención, para concretar las estrategias de intervención, los procesos de
trabajo y las actuaciones a desarrollar.
– Implementación con carácter interinstitucional e interinstitucional,
conforme al principio de transversalidad o mainstreaming, en base a la
“Guía de acciones del V Plan para la igualdad de mujeres y hombres en
la Comunidad Autónoma del País Vasco”.
– Estructura de la implementación en tres bloques: gobernanza para la
igualdad, con objeto de articular el principio de transversalidad, con me-
Implementación
didas específicas para su consecución, e indicación de los organismos
implicados y los indicadores de seguimiento; los ejes, destinados a con-
cretar los programas, los objetivos estratégicos y los objetivos operativos,
destinados a promover el necesario cambio de valores y el empodera-
miento personal, colectivo y social de las mujeres para avanzar en la
organización social corresponsable, y para erradicar la violencia contra
las mujeres; y el modelo de gestión, en el que se plasman las estructu-
ras de gestión para cada una de las fases (planificación, implantación y
evaluación), articulando la implementación en base a la dinamización
de las estructuras de coordinación, el mantenimiento de los canales de
participación, y el desarrollo de procesos de comunicación.
– Valoración de los resultados alcanzados, por medio de las medidas y
actuaciones implementadas, por medio de: la evaluación del grado de
cumplimiento (evaluación anual mediante informes de seguimiento);
la evaluación de coherencia; la evaluación de proceso; y la evaluación
de impacto.
– Evaluación de las políticas para erradicar y reparar los efectos de la vio-
lencia contra las mujeres, y seguimiento de los acuerdos de colabora-
ción interinstitucional en la gestión de las estrategias integrales contra
el maltrato doméstico y las agresiones sexuales.
– Criterios de evaluación: implicación de las personas intervinientes en las
políticas de igualdad; coordinación interdepartamental; fomento de la
Evaluación
comunicación interna; diseño de procesos participativos que incluyan
a los colectivos destinatarios de las actuaciones; y conocimiento de los
resultados y utilización de los mismos en las siguientes planificaciones.
– Evaluación del impacto de género en los procesos legislativos y en la
adopción de políticas públicas.
– Evaluación del impacto de género en las siguientes áreas: impacto nor-
mativo, impacto organizativo, impacto presupuestario y financiero, im-
pacto en las relaciones institucionales, y otros impactos derivados de la
naturaleza transversal, holística e integral del Plan en el conjunto de las
Administraciones vascas y en las diversas áreas de gestión de políticas
públicas.
A pesar del impacto que implica la profesionalización y la institucionalización

de las políticas públicas de igualdad de género, existen en la actualidad retos e
inconvenientes que resulta preciso resolver, entre los que cabe destacar los si-
guientes:
– La necesidad de definir y categorizar de forma pormenorizada y exhausti-
va, desde la fase inicial de elaboración y planificación, los indicadores que
servirán para orientar las acciones a implementar. De este modo, se puede
contribuir a mejorar la fiabilidad y el rigor de la evaluación, en tanto fase
crucial para enjuiciar la consecución de los objetivos inicialmente estableci-
dos, con el propósito de generar evidencia empírica suficiente, útil y precisa,
en la iniciación e implementación de sucesivos ciclos de políticas públicas.
– Sofisticar metodologías de naturaleza cualitativa que permitan completar
la información obtenida a través de los estudios y sistemas estadísticos de
recopilación cuantitativa. De este modo, se logrará evaluar la percepción de
las personas involucradas en la gestión y la recepción de las políticas públi-
cas de igualdad de género. Dicha evaluación deberá contemplar variables
cualitativas tales como la satisfacción con los servicios públicos o el análisis
de los procesos de generación de significado y enmarcado, lo cual precisa
una inclusión participativa de las personas, las instituciones y los actores
implicados en los diferentes programas de acción.
– Evitar la proclamación de vagas declaraciones de intenciones, que resulten
maximalistas y generales en su definición, evitando de ese modo eventuales
quiebras de legitimidad y de insatisfacción en relación a los objetivos no lo-
grados. En este sentido, resulta preciso definir de forma clara, tanto los pro-
pósitos generales a los que la política pública pretende contribuir en orden
a su consecución, como las acciones y las medidas específicas que concretan
las estrategias y las líneas de acción generales. Ello supone dotar de plena
vigencia legal y práctica a los principios en favor de la igualdad de mujeres
y hombres y, en virtud de ello, movilizar, con carácter legal e institucional,
un conjunto de recursos humanos, institucionales y económicos.
El reto de la igualdad de oportunidades de mujeres y hombres involucra al
conjunto de la sociedad civil, en tanto en cuanto trasciende el ámbito de las po-
líticas públicas sectoriales o específicas, proyectándose en todas las dimensiones
públicas y privadas. En última instancia, la persistencia de las desigualdades entre
las mujeres y los hombres supone un déficit en relación a los principios consti-
tucionales, el bienestar social y la calidad de las democracias. Su consecución
constituye una exigencia y un imperativo que impone al conjunto de los poderes
públicos la obligación de legislar en favor de la igualdad de mujeres y hombres,
así como el impulso de políticas públicas y programas de acción positiva, tanto
específicas como transversales, dirigidas al empoderamiento de las mujeres.
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Capítulo 12
Las políticas públicas de modernización.
El caso de las políticas de modernización de los
gobiernos locales en Reino Unido
Adela Romero Tarín

SUMARIO: 1. Introducción. 2. Las políticas públicas de modernización. 3. Estudio de caso: La

política de modernización de los gobiernos locales en Reino Unido (1997-2010). 3.1. La fase
de formación de agenda en la política de modernización de los gobiernos locales. 3.2. La fase
de formulación de la política de modernización de los gobiernos locales. 3.3. La fase de imple-
mentación de la política de modernización de los gobiernos locales. 3.4. La fase de evaluación
de la política de modernización de los gobiernos locales. 4. Conclusiones: Recapitulación y
Reflexiones finales. 5. Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
A mediados del siglo del siglo XX y principios del XXI asistimos a la expansión
del servicio público, coincidiendo con el desarrollo y apogeo de los denominados
Estados del bienestar. “Son muchos los que lamentan las fallas y los defectos del
servicio público, denunciando con sana sus deformaciones, sus derivas, sus ex-
crecencias, su pesadez, su inercia, su coste, sus peligros. (…) Ahora bien, tenemos
que preguntarnos cómo serían nuestras sociedades sin servicio público” (Peña,
Ausín, y Diego, 2010:10). Las sociedades actuales, globales y complejas, producto
de la postmodernidad, están generando multitud de retos que los Gobiernos y las
Administraciones Públicas deben superar. Las instituciones públicas deberán en-
contrar soluciones para seguir ofreciendo calidad en la prestación de los servicios
públicos y fortalecer la idea de servicio y servidor público, además de una más
eficaz y eficiente gestión de los recursos y prestaciones al ciudadano.
Las políticas de modernización de la Administración Pública tienen como ob-
jetivo mejorar la gestión de los servicios públicos, siendo más eficaces y eficien-
tes, para poder mantener la calidad en los servicios públicos a los ciudadanos.
Algunas de las prestaciones sociales gestionadas desde la Administración Pública
serían las siguientes: las carreteras, los puentes, la urbanización de los terrenos, el
alcantarillado, los puertos marítimos y fluviales, los aeropuertos, los suministros
386 Adela Romero Tarín
de agua y de luz, la recogida y el reciclaje de basuras, la conservación de las reser-

vas forestales, las políticas agrarias y ganaderas, la protección civil, la seguridad
de los ciudadanos, la extinción de fuegos, los museos, las bibliotecas, las salas
de conciertos, las hemerotecas, el cuidado del patrimonio, la seguridad social,
el cuidado a discapacitados, los refugiados políticos, la acogida de menores, la
regulación urbana, la vivienda, el transporte público, los jardines, los parques, las
notarías, la agencia de correos, los subsidios por desempleo, las administraciones
de justicia… La Administración Pública es la responsable de implementar estos
servicios públicos descritos anteriormente junto a otros, mantenidos a través de
los impuestos y demás tributos que los ciudadanos abonan. Estos servicios deben
tener un rendimiento positivo respondiendo a necesidades concretas de sus ciu-
dadanos.
En este capítulo se analizará lo implementado por el Partido Laborista inglés,
liderado por Tony Blair durante 1997 hasta 2007, año que dimitió y fue sustituido
de sus cargos como Presidente de Gobierno (Prime Minister) y líder del partido,
por Gordon Brown hasta el 2010.
Los años previos a las legislaturas ganadas por los laboristas, partido de origen
socialdemócrata y sindical que durante los años noventa del siglo pasado y co-
mienzos del siglo XXI aplicó el concepto de tercera vía, propuesto por el sociólo-
go Anthony Giddens, para superar los prolongados años de gobierno conservador
de Margaret Thatcher y de John Major, que no supo adecuarse a las necesidades
de los ciudadanos ingleses, dejando una necesidad obvia de modernización en la
prestación, gestión y evaluación de los servicios públicos.
Durante el mandato de los citados políticos laboristas, se puso en práctica un
paquete de medidas constituido por más de veinte políticas e iniciativas con el
objetivo de transformar la política y actuación de los gobiernos locales ingleses y
así mejorar los servicios públicos en todo Reino Unido. Estas políticas de moder-
nización de ámbito local fueron denominadas Local Government Modernisation
Agenda o también llamadas LGMA.
La LGMA1 estaba constituida por políticas corporativas que mejoraban el sis-
tema y funcionamiento de las Entidades Locales. En concreto, se intentaba ofrecer
un mejor servicio público y seguimiento de la calidad y de la toma de decisiones.
Todas estas propuestas se integraban a su vez en la idea principal de mejorar la
eficacia y eficiencia de la gestión de los servicios, no siendo evaluado el contenido,
sino la gestión del servicio y la acción de la política.
1
Véase el informe de la Política de modernización de los gobiernos locales en Reino Unido.

http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20140131031506/http://www.archive.official-do-
cuments.co.uk/document/cm43/4310/4310-00.htm
Las políticas públicas de modernización 387
Por tanto, se trataba de políticas sectoriales, algunas de ellas más importan-

tes que otras, con mayor o menor grado de desarrollo, con diferentes tempos de
aplicación, pero que se complementaban para conseguir el objetivo principal, la
modernización de las Entidades Locales en el Reino Unido.
Durante la etapa del gobierno laborista se iniciaron diferentes medidas y pro-
gramas dentro de esta política de modernización, como ya se ha comentado. Sin
embargo, no todas las iniciativas realizadas continuaron en las sucesivas legisla-
turas, sino que muchas de ellas terminaron, y otras se modificaron y adaptaron
ante las nuevas necesidades.
Para conseguir este objetivo general antedicho, la modernización de los gobier-
nos locales centraron sus propuestas en tres temas principales: la mejora de los
servicios; la renovación democrática, potenciando la confianza de la ciudadanía
en la política, y el liderazgo comunitario.
La finalidad de este capítulo será conocer cómo se realizó este proceso de mo-
dernización de los gobiernos locales en Reino Unido durante la etapa laborista
Blair-Gordon, y cuyos beneficiarios directos fueron los ciudadanos de Reino Uni-
do, pero más concretamente los ciudadanos ingleses, apoyándonos en el estudio
realizado por el profesor Chris Game2.
El capítulo se estructura, además de esta parte introductoria, en varios epígra-
fes. En primer lugar se realiza una visión general de la política pública de moder-
nización. A continuación, se profundiza en el caso británico desde el año 1997
hasta el 2010, utilizando como modelo analítico el ciclo de las políticas públicas
y sus fases de desarrollo (formación de la agenda, formulación, implementación y
evaluación). Para concluir, el capítulo se cierra con un apartado de conclusiones y
de reflexiones finales, y con un listado bibliográfico de consulta.
2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE MODERNIZACIÓN

Las políticas públicas son el resultado de las decisiones y acciones de los polí-
ticos y de las Administraciones Públicas, y “tiene que ver con unas determinadas
finalidades y preferencias. Por tanto, están orientadas a satisfacer unos intereses
concretos y son portadoras de unos valores específicos. Las políticas públicas no
son neutrales ni responden únicamente a una racionalidad técnico-económica al
margen de la política y de las ideologías” (Ballart y Ramió, 2000: 499).
2
Estudio realizado por el profesor Chris Game de la Universidad de Birmingham, titulado “La
modernització del govern local al Regne Unit” y publicado por la Diputación de Barcelona en
2012 en la Colección Estudis de la serie Govern Local.
Las políticas de modernización en la Administración Pública, como es sabido, tie-

nen la misión sustancial de garantizar a todos los ciudadanos un acceso a los bienes y
servicios públicos de calidad, de una forma igualitaria; permitiendo así reducir las di-
ferencias sociales y económicas existentes, además de ejercer con responsabilidad sus
competencias, liderando al país hacia el desarrollo y el progreso. Se pueden clasificar
en función del ámbito territorial y el área de incidencia. De este modo, se diferencian
políticas de modernización administrativa a diferentes niveles de Gobierno, naciona-
les, regionales y locales, y también bajo diferentes temáticas como planificación estra-
tégica del territorio, transparencia y participación ciudadana. En este caso concreto,
se estudiará la modernización administrativa y gerencial de ámbito local.
Los procesos de modernización son una sucesión de cambios y reformas integrales
de la gestión pública, tanto a niveles de gerencia como de gestión, para reforzar y
adaptar la estructura de las Administraciones Públicas en el proceso de cumplimiento
de objetivos. Por lo tanto, suponen un cambio de perspectiva de los gobiernos y de las
Administraciones Públicas locales, que implica necesariamente tener una visión hacia
el exterior; es decir hacia la demanda de la ciudadanía y de la sociedad civil.
3. ESTUDIO DE CASO: LA POLÍTICA DE MODERNIZACIÓN DE LOS

GOBIERNOS LOCALES EN REINO UNIDO (1997-2010)
El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, o también llamado United
Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, es un Estado unitario compuesto
por cuatro países (constituyentes) que son: Gales, Escocia, Inglaterra e Irlanda del
Norte. La capital del Estado es Londres, pero con tres Administraciones naciona-
les descentralizadas en Edimburgo, Cardiff y Belfast, capitales respectivamente de
Escocia, Gales e Irlanda del Norte.
El Reino Unido es una monarquía parlamentaria, cuyo Jefe de Estado es la rei-
na Isabel II, y donde existe un Jefe de Gobierno (Prime Minister). En 1992, la Ad-
ministración Local del Reino Unido sufrió un proceso de fusión que simplificó el
volumen de Entes Locales, agrupándose en un total de 65 condados (incluyendo
las tres administraciones especiales para las islas y otros territorios de Escocia y el
Consejo del Gran Londres) y 450 distritos, de los cuales 369 distritos pertenecen
a Inglaterra y Gales, con una población aproximada de 51.000.000 millones de
habitantes. A modo comparativo, la población de Reino Unido es de 63.000.000
millones de habitantes y la de España es de 46.000.000 millones de habitantes y
tiene 8.150 Entidades Locales. Estos datos indican una distribución asimétrica
entre Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte, ya que Inglaterra cuenta con
mayor población y número de Entes Locales. La reforma de modernización de los
gobiernos locales intentará minimizar esas diferencias y aumentar en capacidad y
competencias a la Administración Local, distribuida en condados (denominados

consejos en Escocia) y distritos.
Desde una perspectiva política, durante la etapa conservadora de la década
de los años ochenta, descrita en epígrafes anteriores, se produjo una inquietante
tensión política entre los ministros conservadores y los representantes políticos
de ámbito local, la gran mayoría laboristas, que vieron mermadas sus funciones,
ya que les fueron negadas y absorbidas sus competencias por la Administración
general. El Gobierno central en esos momentos perdía a pasos agigantados su
legitimidad, y el apoyo de la ciudadanía.
El Partido Laborista tuvo que realizar diferentes acciones previas a la aplicación de
estas propuestas e iniciativas políticas englobadas en la Local Government Moderni-
sation Agenda, permitiendo sentar las bases para una reforma efectiva que facilitara
la consecución de los objetivos marcados. Ante este desafío, una de las principales me-
didas fue la modificación de la legislación británica, siendo una de las mayores refor-
mas legales de los últimos años en ese país. Con dicha acción, se crearon los gobiernos
de Escocia, Irlanda del Norte y Gales, formalizando el llamado proceso de devolution,
que resolvía la problemática de desigualdad en la inversión de servicios públicos en
las diferentes zonas de Reino Unido. Esta transferencia de competencias y creación
de gobiernos, en las áreas citadas anteriormente, suponía poder ofrecer servicios al
ciudadano por parte de un gobierno electo y cercano, estableciendo una estructura
regional, basada en agencias de desarrollo, parlamentos y oficinas de gobierno, que
proporcionaba un mayor compromiso y responsabilidad, entre los políticos y los ciu-
dadanos y las organizaciones de base en los procesos de democracia local.
Sin embargo, los votantes del nordeste de Inglaterra se negaron a cumplir to-
das estas acciones propuestas en el programa de la LGMA. Ante esta negativa, los
habitantes de la zona citada propusieron nuevas formas de colaboración regional
o subregional, como los acuerdos multiáreas, compartiendo competencias en ma-
terias de transporte, infraestructuras, empleo, etc. con otras Entidades Locales.
3.1. La fase de formación de agenda en la política de modernización de los

gobiernos locales
Entre los años 1979 al 1997, el Reino Unido estuvo gobernado por el Partido
Conservador desarrollando tres importantes reformas en su agenda política:
a) La primera medida aplicada fue la limitación del gasto público y la centra-
lización en el gobierno estatal de la toma de decisión sobre el gasto y de la
recaudación de los tributos del ámbito local, provocando una reducción de
poder en los gobiernos locales. En aquel momento, casi mayoritariamente
gobernados por el Partido Laboralista, y por lo tanto contraria al partido
del gobierno.
b) La segunda reforma eliminó el Greater London Council y seis Consejos de

Condado metropolitano inglés porque, según el Partido Conservador, estos
organismos no eran muy responsables desde el punto de vista financiero,
por lo que sus competencias fueron transferidas a los Consejos de Distrito
metropolitano y a los Boroughs (subdivisiones administrativas de la ciudad
de Londres).
c) La tercera acción política fue entendida por algunos de los analistas polí-
ticos, como de obsesión personal por parte de la Presidenta de Gobierno
(Prime Minister), Margaret Thatcher, que consiguió suprimir los impuestos
históricos sobre la propiedad del gobierno local y sustituirlos por un im-
puesto con un tipo fijo por las Entidades Locales que debían pagar todos
los adultos, y quien no los pagara debía realizar alguna contribución fiscal
a los servicios de su Consejo local. Esta medida tuvo un gran número de
detractores y se ganó la enemistad de sus futuros votantes.
A tenor de lo descrito sobre la situación política en Reino Unido, en 1997 las
urnas dieron por vencedores a los laboristas, quienes propusieron con bastante
precisión su programa electoral. Para ello contaban con un presupuesto3 de Fondo
de Modernización de Capital de 2.5 mil millones de libras esterlinas para conver-
tir esas nuevas ideas en realidad. Sus propuestas incluían el mencionado proceso
de modernización de la Administración Local en este país, esperando devolver a
los espacios de ámbito local, la libertad y flexibilidad que anteriormente osten-
taban. Dicha acción, les otorgaba poder para priorizar sobre aquellas acciones a
desarrollar, reclamadas por sus ciudadanos sin ser supervisadas por el Gobierno
central. Además, cabe señalar que esta política intentaba mostrar que todos los
ciudadanos de Reino Unido tenían los mismos derechos y deberes, y minimizaba
el proceso de independencia de Irlanda del Norte, que justificaba su separación
en recibir un trato diferente con respecto a los restantes países (constituyentes).
3.2. La fase de formulación de la política de modernización de los gobier-

nos locales
“La etapa decisional de formulación de la política pública tratará de plantear
con claridad la pregunta ¿qué quiero hacer, y qué orden de prioridades me marco
dado lo limitado de mis recursos? Relacionándolo al futuro deseado por parte de
aquellos legitimados políticamente para tomar esa decisión” (Subirats, 1989: 75).
3
Véase para mayor información:

http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20140131031506/http://www.cabinet-office.gov.
uk/servicefirst/1999/mark/pmspeech.htm
Tras la victoria del partido laborista en las elecciones generales de 1997, el

Gobierno central devolvió las competencias cedidas a éste en épocas anteriores.
El Reino Unido se encontraba en un proceso de cambio y ruptura del modelo de
gestión y de administración pública tradicional. La política de modernización
pretendía reforzar las estructuras de estas organizaciones públicas, pero centrán-
dose, sobre todo, en las de ámbito local. Las necesidades de la sociedad británica
aumentaban, y las instituciones públicas necesitaban de una mayor agilidad en
la resolución de los problemas para dar respuesta a las demandas sociales. Los
laboristas identificaron de forma general el problema al que se debían enfrentar,
la reforma de la gestión de los servicios públicos.
Además, la mayor parte de las industrias nacionalizadas habían sido privatiza-
das durante el gobierno conservador, y en el seno del gobierno central se habían
creado las llamadas “agencias”. Estos órganos ejercían tareas con mayor preci-
sión, ofreciendo una mayor responsabilidad y margen de gestión en los gerentes,
aunque algunas de sus tareas también acabaron privatizándose o subcontratán-
dose. Las Autoridades Locales fueron objeto de un control financiero apretado y
una licitación competitiva obligatoria.
Sin embargo, esta preocupación por la gestión y administración de las presta-
ciones a los ciudadanos británicos fue un nuevo desafío al que los anteriores go-
biernos democráticos de dicho país no se habían enfrentado tan profundamente.
Por esta razón, sus procedimientos no estaban programados con precisión, sino
más bien fueron muy generales y carecían de una visión nítida en su proceder,
buscando rutas alternativas, ya que no contaban con referencias previas. Por lo
que se propuso una solución a la medida de cada uno de los problemas, aplican-
do la intuición, la innovación, la creatividad y la empatía en la resolución de la
problemática.
El gobierno británico de Blair optó por realizar una consulta sobre el proble-
ma observado con la finalidad de conocer la realidad sobre la que debía actuar.
Los actores participantes de esta consulta y que, por lo tanto, intervinieron en el
proceso de la formulación de la política, exponiendo sus alternativas de solución
al problema fueron principalmente los ciudadanos, los beneficiarios principales
de la renovación en la gestión y administración de los servicios. Además, junto a
ellos participaron también los altos directivos de la Administración Pública, los
empleados públicos de los diferentes niveles de Gobierno (central, regional y lo-
cal) y las empresas concesionarias de esas prestaciones.
Para ello, el gobierno laborista propuso seis libros de consulta, denominados

Libros Verdes4, que finalmente concluyeron en la publicación de un Libro Blan-
co5, donde se indicaba la dirección a tomar para la consecución de las políticas e
iniciativas programadas en la LGMA.
Estos Libros Verdes ponían de manifiesto que propuestas debían incluirse en la
política de reforma de la Administración Pública británica. Estas fueron algunas
de las incorporadas como: construir en la ciudadanía un sentimiento de confianza
en los políticos y en la política; impulsar el desarrollo del liderazgo comunitario;
garantizar unos servicios de calidad para todos y mejorar la gestión económica y
fiscal del ámbito local.
De los seis Libros Verdes que sustentaron la consulta de modernización, tres
estaban dedicados a cuestiones de la reforma fiscal y los sistemas de finanzas lo-
cales, sin embargo esta última iniciativa no pudo aplicarse en profundidad (Véase
Tabla 1)
Tabla 1: Principios clave de los Libros Verdes en Reino Unido
Propuestas más destacadas de los Libros Verdes de consulta sobre la LGMA

Mejorar la ges- Mejorar la gestión
Construir un sen-
Impulsar el lide- Garantizar servi- tión de los ser- de fiscalización
timiento de con-
razgo comunita- cios de calidad vicios públicos, de los servicios
fianza política
rio y el trabajo en con los mejores dando un uso públicos para
positivo a través
red entre Entida- profesionales y responsable de comprobar y valo-
de la democracia
des Locales medios los presupues- rar si su gestión ha
real
tos sido adecuada
El citado Libro Blanco responde a las ideas ya definidas, consensuadas y vincu-

ladas a determinadas propuestas legislativas aprobadas por el Parlamento inglés.
Este proceso de modernización se ideó para realizarse durante un largo período
de tiempo, y donde la suma de las diferentes iniciativas que componían esta po-
lítica (LGMA) iban desarrollándose consecutivamente orientadas por un mismo
objetivo, el de mejorar la gestión y la administración de los asuntos públicos.
Esta estrategia fue aceptada y apoyada por los políticos, los altos directivos
públicos, la ciudadanía y aquellas empresas concesionarias de algunos servicios
4

Véase para un mayor conocimiento del documento:

https://www.gov.uk/government/publications/the-green-book-appraisal-and-evaluation-in-
central-governent
5
Véase para un mayor conocimiento del documento: http://webarchive.nationalarchi-
ves.gov.uk/20140131031506/http://www.archive.official-documents.co.uk/document/
cm43/4310/4310-00.htm
públicos, que vieron incorporado en la agenda gubernamental sus propuestas. Los

Libros Verdes se gestaron gracias a la colaboración, al diálogo y el consenso de los
actores expuestos con anterioridad.
Durante el proceso decisional los altos directivos de la organización burocráti-
ca y los políticos apoyados en la consulta realizada a través de los Libros Verdes,
establecieron los objetivos a conseguir por orden de prioridades, siguiendo un
modelo teórico racional, con el fin de reforzar las estructuras de las organizacio-
nes públicas, pero centrándose sobre todo en las de ámbito local, reforzando la
interdependencia entre los actores implicados.
El Libro Blanco contenía las directrices de la reforma administrativa local de
Reino Unido, aunque su difusión no se produjo hasta el año 1998, reeditándose
de nuevo en 2001, aunque con nuevas adaptaciones y propuestas.
Algunos de los temas que presentaba el programa para la modernización de las
Administraciones Locales fueron, entre otras, las siguientes (Game, 2012: 80-81):
– Crear un programa-guía para las Entidades Locales y sus responsables po-
líticos, orientando sobre las buenas prácticas de los servicios públicos para
maximizar los rendimientos.
– Implantar el programa de evaluación Best Value, garantizando la mejora
del servicio a través de una validación constante de la prestación ofrecida.
– Aportar formación y fomentar el aprendizaje de habilidades en las autori-
dades locales para poder realizar la fase de implementación de la reforma
de los gobiernos locales de forma exitosa.
– Desarrollar estrategias comunitarias para coordinar objetivos comunes en-
tre Entidades Locales.
– Impulsar las evaluaciones generales de rendimientos, pero realizando una
evaluación individual en cada Entidad Local.
– Otorgar mayores libertades en la toma de decisión de los responsables po-
líticos con un buen rendimiento en sus evaluaciones.
– Aplicar un programa de intervención y recuperación a aquellas Entidades
Locales que hayan tenido rendimientos bajos en la ejecución e implementa-
ción de sus servicios públicos.
– Motivar la creación de acuerdos locales entre Condados o Distritos con
objetivos comunes, entre todas las agencias del sector público de una misma
área temática.
– Garantizar un sistema de financiación más adecuado para los Entes Locales,
proporcionando una mayor estabilidad y certeza en el sistema financiero.
– Conseguir una mayor eficacia de la inversión y colaboración de los acuer-

dos locales de servicio público, con el conjunto de medidas y objetivos mar-
cados a nivel nacional.
– Promover la colaboración con las asociaciones locales estratégicas, con
aquellos stakeholders claves en cada uno de los objetivos a realizar.
– Coordinar la implementación del gobierno electrónico en el ámbito local
proporcionando un marco legal nacional.
– Proporcionar un marco nacional para el abastecimiento más sistemático en
las Entidades Locales.
– Nuevas formas en el diseño organizativo de los Consejos de ámbito local,
garantizando que las Entidades Locales adopten estructuras más visibles
para la toma de decisiones de su ejecutivo y por una supervisión y selección
de decisiones por parte de los regidores sin responsabilidades ejecutivas.
– Impulsar el establecimiento de un código de conducta nacional a los miem-
bros electos y los funcionarios, y también en los procesos de implementa-
ción de las acciones de las Entidades Locales.
– Racionalizar y reducir la cantidad de planes obligatorios que los consejos
tienen que remitir al gobierno central.
– Aumentar las competencias y el poder del ámbito local para generar medi-
das para propiciar un bienestar social, económico y medioambiental a sus
áreas, mejorando la calidad de vida de sus habitantes.
– Compartir y fomentar las prioridades entre el gobierno nacional y el local.
– Crear un fondo único de capital, presupuestando a todas las Entidades Lo-
cales una misma cantidad de gastos e inversiones.
3.3. La fase de implementación de la política de modernización de los go-

biernos locales
La implementación es la “fase más puramente administrativa o técnica, y en la
que no hay aspectos sustanciales políticos como en la etapa precedente, y que da
lugar a un gran volumen de actividad y gestión administrativa” (Canales, 2002:
182). Esta etapa resulta compleja en su análisis debido al gran número de iniciati-
vas y propuestas que constituían esta gran política de modernización.
Las Administraciones Públicas son los principales actores intervinientes en este
proceso de aplicación de la reforma. Además, se generan sinergias en el seno de
cada Administración y entre ellas, al ejercer competencias diversas y complemen-
tarias. Todo ello, potencia la transversalidad en cada una de las iniciativas, lo que
hace posible que el proceso de modernización se desarrolle. En concreto, la Tabla
2 refleja las Administraciones Públicas intervinientes, así como las competencias

asumidas en el proceso de implementación. Como se puede apreciar, la Admi-
nistración central es la encargada de desarrollar, coordinar y salvaguardar que
los objetivos marcados se realicen. Por otro lado, las Administraciones Locales
son las más próximas al ciudadano y pueden ir midiendo el impacto de la im-
plementación a la vez que desarrollan la acción indicada, ya sea la de protección
ciudadana, la de regeneración de espacios urbanos, etcétera. A su vez, las agencias
también tienen un papel muy destacado en la fase de implementación ya que po-
seen la mayor parte de los recursos humanos y físicos.
Tabla 2. Principales actores intervinientes de la fase de implementación
Principales actores Competencias

Administración Central Son los actores principales del proceso de modernización,
dirigen y orientan a los niveles inferiores (Administraciones,
Locales y agencias) a la ejecución y puesta en marcha de
las diferentes medidas.
Administraciones Locales Son las responsables directas de la acción. Son el nivel
más próximo al ciudadano.
Agencias Aportar la coordinación intermedia entre la Administración
central y la local. Esta es la que posee el personal más
especializado y concreto para desarrollar las medidas.
En esta fase, el modelo de ejecución es mixto, ya que, en la puesta en marcha de

la política, intervienen no sólo organizaciones públicas regionales y locales, sino
también agentes externos a la propia Administración Pública (por ejemplo, em-
presas concesionarias de servicios públicos), es decir, algunos servicios previstos
se encuentran externalizados. En consecuencia, la implementación de la política
lleva consigo el desarrollo de múltiples y diversas acciones coordinadas que se
retroalimentan y que permiten alcanzar los objetivos fijados en el programa de
reforma gubernamental.
La Tabla 3 describe cuáles son las medidas que integran el Plan de Acción y
que se previeron para que las instituciones públicas del Reino Unido pudiesen
reducir los costes de mantenimiento de sus prestaciones a los ciudadanos y, de
este modo, mejorar la calidad en los servicios públicos. Además, estas iniciativas
también tenían como cometido, incentivar la utilización responsable de los re-
cursos, incidir en la reestructuración de las instituciones locales y revigorizar el
servicio público, orientándolo a una justa y sana deontología profesional basada
en la eficacia, adaptabilidad, motivación, rendición de cuentas, etc. De este modo,
la Administración Pública británica se caracterizó como una beneficiaria principal
de la reforma, sobre todo porque permitió subsanar su imagen de ineficiencia y

fortalecer su legitimación frente a la ciudadanía.
No obstante, estas mejoras del sector público se produjeron, entre otros moti-
vos, por el fomento del trabajo en red (Peters, 2005:594) y la transversalidad, por
lo que se coordinaron diferentes estratos de la Administración Pública, de niveles
superiores a inferiores, posibilitando la reducción de costes y recursos, fruto de la
selección de aquellos empleados más cualificados para dirigir el plan de moder-
nización. Las organizaciones públicas británicas estaban enfrentándose al reto de
la reforma de las Administraciones Públicas sin antecedentes que emplear de refe-
rencia, de guía o de modelo ante esta situación. Por lo tanto, su programación se
basaba en la innovación, la responsabilidad y en la selección de aquellas personas
más adecuadas para la acción a realizar.
El enfoque de la implementación responde, atendiendo a su catalogación teó-
rica, a un modelo top-down, también llamado de arriba abajo o racional-webe-
riano, que se sustenta en la hipótesis de que es posible separar netamente elabo-
ración y puesta en práctica de una política, y que los implementadores son de
hecho los agentes de los que han decidido (Subirats,1989:111). Este modelo se
caracteriza por la existencia de unos objetivos adecuadamente planificados para
poder medir su éxito o fracaso, además de una la planificación de los recursos ne-
cesarios es clave para un resultado óptimo. Para ello se seleccionaron las personas
adecuadas por formación y perfil a cada una de las medidas a desarrollar. Otro
elemento a tener en cuenta es la comunicación interna de las Administraciones
públicas que ayuda a la interorganización en la ejecución de las acciones, en los
niveles implicados y unidades responsables. Pero no debemos olvidar la variable
ambiental en la aplicación de esta política, ejerciendo un papel de ligamen con lo
anteriormente citado y que posibilitará la adaptación de la propuesta al contexto
económico, social y cultural.
Las iniciativas a aplicar en esta fase no compartían los mismos objetivos espe-
cíficos, ni los mismos tiempos de implementación. Por lo tanto, resulta casi impo-
sible para un capítulo de libro, debido a su reducida extensión, lograr sintetizar
cada una de las acciones que este plan de modernización desarrolla. No obstante,
la LGMA estructura sus múltiples actividades y líneas de acción pasando de una
estrategia macro a una actuación micro (véase Tabla 3). A continuación, se expo-
nen las principales medidas implementadas diferenciadas en tres bloques: a) las
medidas de mejora de los servicios públicos; b) las medidas para la renovación
democrática; y c) las medidas para impulsar el liderazgo comunitario.
Tabla 3. La evolución de la Política Pública de modernización en Reino Unido: LGMA

(1997-2010)
Año Medidas aplicadas Objetivo

Estrategia nacional de Gobierno Creación de un marco nacional para
1998
abierto implementar las TIC’s en el mundo local
2000 Best Value Garantizar la mejora del servicio público
Garantizar estructuras más visibles en
Nuevas formas de organización de
2000 los Consejos, para favorecer la toma de
los Consejos Locales
decisiones y la supervisión de las mismas
Coordinar a todos los actores del ámbito
2001 Estrategias comunitarias local implicados en la consecución de unos
objetivos comunes y prioritarios
Garantizar un sistema financiero a las
Reforma de las finanzas de los
2001 Entidades Locales para proporcionar más
gobiernos locales
estabilidad a sus economías
Consensuar unos objetivos en línea a los
Acuerdos locales para los servicios
2001 nacionales para sumar sinergias en la
públicos
inversión y prestación de servicios públicos
Fomentar la colaboración de los actores
2001 Asociaciones locales estratégicas locales con objetivos comunes e importantes
desde equipos multidisciplinares
Establecer un código de conducta
2001 Un nuevo marco ético nacional para los representantes políticos y
funcionarios, y también en la gestión de éstos
Difundir las buenas prácticas de aquellos
2002 Programa guía de Entidades Locales servicios de alto rendimiento dando ejemplo
al resto de Entidades Locales
Mejorar la capacidad de los políticos y
Cursos de formación y capacitación
Administraciones Locales para implementar
2002 para la implementación de la
las diferentes políticas de reforma a través de
política de modernización
la formación y capacitación
Ofrecer a cada Entidad Local una evaluación
2002 Evaluación general del rendimiento de su rendimiento para conocer la evolución
de sus competencias y gestiones
Ofrecer un mayor autonomía en la toma de
Buen rendimiento, mayores
2002 decisiones a aquellas Entidades Locales con
libertades y flexibilidad
altos rendimientos
Ayudar a mejorar a aquellas Entidades
2002 Programa de intervención y mejora Locales que no hayan superado las
previsiones marcadas
Minimizar la cantidad de propuestas a
2002 Racionalización de propuestas solicitar por las Entidades Locales al Gobierno
central
Ofrecer a todas las Entidades Locales la

posibilidad de adoptar medidas en todo
2002 Programa para promover el bienestar
aquello que mejore el bienestar social,
económico y medioambiental de su área
Proporcionar un marco nacional coordinado
Programa nacional para la inversión
2003 para el control de la inversión en el ámbito
de los gobiernos locales
local
Acordar y fomentar un conjunto de objetivos
2003 Compartir prioridades
locales y nacionales
Proponer un mismo presupuesto de gasto a
2003 Fondo único de capital
todas las Entidades Locales
Acordar un paquete de objetivos comunes a
2005 Acuerdos locales todas las agencias del sector público de un
misma zona
Fuente: Elaboración propia a partir de Game (2012).
a) Las medidas para la mejora de los servicios públicos

Estas medidas fueron unas de las reformas más importantes y deseadas por los
laboristas, y por este motivo son una de las primeras acciones puestas en marcha
por el Estado. En este bloque temático, se desarrollan las propuestas del “Best
Value”, la Guía para autoridades locales, los acuerdos locales del servicio públi-
co, las evaluaciones generales de rendimiento, la intervención y el soporte para
la recuperación, el seguimiento de rendimientos, la inspección de los costos y la
evaluación general por condados.
Durante 1999, el objetivo principal de estas políticas fue eliminar las licencias
obligatorias, dando paso al nuevo sistema de calidad de los servicios denominado
“Best Value”. Este nuevo sistema de calidad, exigía cumplir unos objetivos míni-
mos de excelencia a las Entidades Locales, que si no cumplían, podían ser sancio-
nadas. Esta propuesta desarrollaba además un control de los gastos, teniendo en
cuenta que el coste del servicio era importante pero la calidad también.
El objetivo de los “Best Value” era planificar y potenciar la mejora de los ser-
vicios públicos. Para ello, los gobiernos locales debían responsabilizarse de es-
tos seguimientos, garantizando la mejora continua del sistema. Este programa de
calidad de los servicios públicos también reforzaba el sentimiento de confianza
política y responsabilidad hacia sus futuros votantes.
Además, este programa de “Best Value” ayudaba a controlar y pedir responsa-
bilidades a las autoridades competentes si los objetivos o los resultados obtenidos
no respondían a los parámetros de eficacia, eficiencia y economía. El sistema de
revisión del “Best Value” se realizaba una vez al año o cuando se proponía, depen-
diendo de si se trataba de servicios específicos o generales, garantizando la mejora
y mantenimiento del mismo. Durante el proceso de fiscalización del servicio, una

Comisión Auditora (independiente del Gobierno) realizó un informe según dos
ítems; por el servicio y por la función desempeñada en una escala de 4 puntos. El
servicio realizado se medía en estrellas, donde la calificación de ninguna estrella
significaba un mal resultado, una estrella regular, dos estrellas bueno y tres estre-
llas era un excelente resultado de la calidad del servicio. Según la función desem-
peñada, se valoraba con la escala de excelente, prometedora, incierta y mala. To-
dos los resultados obtenidos respondían a una política de transparencia de datos
y pueden consultarse para una mayor profundización del tema6.
Esta propuesta de mejora de los servicios públicos se extendió, poco a poco,
por todo el Estado y dio lugar a una nueva iniciativa denominada “la guía de
Autoridades Locales”. Esta medida identificaba a aquellas Entidades Locales con
los mejores resultados, con mayor experiencia y con decisiones más eficaces y
eficientes para convertirlas en centros de excelencia y un ejemplo a seguir por
las demás Entidades Locales. Esta medida reforzaba y ensalzaba el trabajo de la
función pública y la confianza en la política, y aportaba mejoras en la prestación
de los servicios. Esta práctica continuó activa hasta la derrota de los laboristas en
el Gobierno en 2010.
Continuando con la estela de éxitos del programa “Best Value”, nacen los
programas de “acuerdos locales de servicio público”. De una forma muy par-
ticular, estos convenios fomentaban la colaboración entre distintos niveles de
Administración Pública. En concreto, entre el Gobierno central y las autori-
dades locales se fijaban objetivos específicos por materia y servicio, ya que
el Gobierno necesitaba una propuesta que estuviera bien construida, de una
manera precisa y detallada, volcada hacia los resultados. Los Condados, las
Entidades Locales y el Gobierno central acordaban de forma consensuada las
propuestas prioritarias a realizar, siendo financiadas por la Administración
central. Ejemplo de esta propuesta fue el caso del consejo municipal de Bir-
mingham entre 2005-2008, quien recibió cerca de 1,75 millones de libras para
la implementación de acuerdos locales. Su objetivo residía en minimizar el
índice de excluidos en educación juvenil de edades comprendidas entre los 16
y 18 años, por lo que se pasó del 13, 6% en 2004 a un 7,5% en 2007, cuando
su estimación era de un 9% para 2007. Esto demostró lo positivo de este tipo
de prácticas y de acuerdos locales.
6
Véase para su consulta:

http://cpa.auditcommission.gov.uk/STCCScorecard.aspx?taxid=100778.
b) Las medidas para la renovación democrática

El desarrollo de estas iniciativas dio lugar a un profundo debate en torno a la
figura de un alcalde con mayor poder y elegido directamente por la ciudadanía, y
no por los concejales que componían el Pleno como sucedía hasta entonces. Esta
situación descrita propició detractores y defensores en su aplicación. Para apoyar
la elección directa de los alcaldes por la ciudadanía, se intentó separar y delimitar
las competencias de dos figuras, la de alcalde y la de gerente. El gerente fue cali-
ficado por Xavier Ballart y Carles Ramió como “un profesional que se encarga
de coordinar las direcciones de servicios, los ámbitos de gestión básicos de las
corporaciones locales, y que asesora al Pleno municipal sobre asuntos de gestión”.
Esta separación descrita entre ambos perfiles también se ha podido observar en
nuestro país, con el nombre de gerencia pública.
Algunas de las medidas implantadas para conseguir la renovación democrática
del Reino Unido fueron: el devolver al ámbito local gran parte de las competencias
delegadas durante el gobierno conservador, y restituir el Greater London Council.
En este último caso, se realizó un referéndum, una consulta a los ciudadanos para
elegir a su alcalde o también llamado Greater London Authority, y al mismo tiem-
po decidir si junto a la figura del primer edil debía existir una pequeña asamblea o
Pleno para la gestión y planificación de la ciudad metropolitana de Londres. Hasta
entonces, el Reino Unido, pero sobre todo Inglaterra, tenía una estructura tradicional,
opaca e ineficiente para los consejos de condados, a los que asistían los concejales
por representación de circunscripción electoral o por consejos de distrito (nivel local
inferior). Estos dedicaban poco tiempo a conocer la problemática de la comunidad de
forma directa y gastaban mucho tiempo en reuniones a puerta cerrada, sin mostrar
a la ciudadanía su liderazgo. Tal situación estaba provocando un alejamiento de los
ciudadanos de la política y los políticos se distanciaban de los ciudadanos, que ya a
su vez, no se escuchaban las preocupaciones y necesidades de las comunidades que
representaban. Esta situación se debía a una falta de separación de roles, lo que llevó
consigo que el presidente del gobierno electo, Tony Blair publicara un panfleto firma-
do por él mismo, explicando que “Reino Unido es el país con menor participación en
la elecciones locales, y que la mayoría de los vecinos de una comunidad local no co-
noce el nombre del líder de su Consejo”. Por lo tanto, la apuesta del presidente inglés
respecto a la reforma administrativa local se focalizaba en la figura de un alcalde y
consistía en ampliar su poder para que junto con el Pleno o el Consejo pudiese tomar
las decisiones sobre su territorio (Game: 2012: 141).
c) Las medidas para impulsar el liderazgo comunitario

Estas acciones implicaban un rechazo a la estructura de la organización del
gobierno local anterior, y simbolizaban el cambio hacia un modelo de gestión
compartida. Además, ponían de manifiesto las aspiraciones de las Autoridades

Locales por colaborar con su comunidad, así como con otras agrupaciones loca-
les, en el desarrollo de estrategias sostenibles consensuadas que se formalizaron a
través de acuerdos.
En el Libro Blanco de 1998 se pueden identificar este conjunto de ideas, que
se denominaron: “Un gobierno local moderno; en contacto con la gente”7. Esta
iniciativa se sustentaba en dos elementos clave: la innovación y la participación
ciudadana, considerados los verdaderos principios del cambio y de la reforma de
la Administración local. Además, se contemplaba que su desarrollo se llevase a
cabo mediante una red asociativa.
El liderazgo comunitario supone el desarrollo del bienestar de cada comunidad
local, ya que posibilita el establecimiento de cualquier política, que pueda favore-
cer los intereses de la localidad y la de sus residentes, siempre y cuando no se trate
de una ilegalidad o una competencia de otra autoridad.
El programa denominado “El poder de Bienestar” no fue una iniciativa muy
extendida y comprendida, aunque de sobra contaba con multitud de virtudes, ya
que reforzaba la calidad de vida de los ciudadanos de cualquier condado, distrito
o parroquia de Reino Unido; permitiendo realizar inversiones y ofrecer una asis-
tencia financiera. Esta propuesta apoyaba, por lo tanto, todas aquellas acciones
que podían repercutir en la mejora de la calidad de vida de las personas de su
área. Llegando incluso a proporcionar recursos, bienes, servicios y alojamientos
para que la falta de inversión de estos emprendedores no fuese un impedimento
en su ejecución y puesta en marcha.
Ejemplos de liderazgo comunitario y del poder del Bienestar se pueden encon-
trar en el consejo metropolitano de Wakefield, en South Yorkfield, ante un pro-
blema de vivienda social. El consejo metropolitano compró casas en una zona en
proceso de exclusión social con graves problemas de tráfico, de drogas, etc. para
regenerar la zona y potenciarla nuevamente.
Otro caso fue el realizado por los barrios de Kensington y Chelsea, que a tra-
vés de su propio consejo metropolitano, el Royal Borough, solicitaron una mayor
seguridad y control urbano debido a la subida de actos criminales, de comporta-
mientos antisociales y de altos niveles de delincuencia. Ante tal situación descrita,
el propio consejo metropolitano aumentó el número de efectivos policiales, los
llamados policías de proximidad en esta zona de Londres.
7
En 1998, en el Libro Blanco se pueden encontrar las ideas de la propuesta Modern Local Go-
vernment: In Touch with the People.
Esta medida8 contaba con un presupuesto nacional de más de 30 millones de li-

bras esterlinas, para invertir en la protección y seguridad ciudadana, en colaboración
con las asociaciones locales contra el crimen y el desorden, para poner en práctica
enfoques de resolución de problemas y posibilitar una reducción en las tasas de de-
lincuencia.
Estas acciones descritas tenían como propósito proteger y cuidar a los ciuda-
danos. Estos hechos proporcionaban cercanía y accesibilidad entre los represen-
tantes políticos y sus representados que eran escuchados ante sus demandas so-
ciales. Las Autoridades Locales como líderes de su comunidad, resolvían aquellas
cuestiones que sus administrados les proponían, originándose una legitimación de
sus funciones y retomando la confianza en el sector público y en la política.
No se debe olvidar que, según la regulación británica, las Autoridades Locales
tenían autonomía para proponer que se debía hacer, pero que el Gobierno central
tenía la competencia de ratificación y de dar seguimiento a estas propuestas.
Además de la iniciativa “el poder de bienestar”, también se implantaron otras
medidas como la creación de “asociaciones estratégicas locales y comunitarias
sostenibles”, fruto de la Ley de Gobierno Local del año 2000.
“Las asociaciones estratégicas irrumpieron en la escena político-administrativa
británica con una mirada multisectorial. Cercana al pensamiento de la gobernanza
urbana que actualmente está dándose en la grandes ciudades europeas, reuniendo en
un mismo debate a los sectores: público, privado, y a la Sociedad Civil, impulsando
y fortaleciendo la participación de ciudadanía en el diseño y la aplicación de la es-
trategia comunitaria que debía cumplir estos requisitos: a) una planificación a largo
plazo, b) un plan de acción que identifique las prioridades, c) un compromiso en la
implementación del plan de acción d) y revisar la estrategia comunitaria y notificar los
progresos a las comunidades locales” (Game, 2012: 185-194).
Así, las asociaciones estratégicas locales participaron en la ejecución de la po-
lítica de renovación de los barrios financiada por el Gobierno central, que tenía
por objetivo aumentar el nivel de vida de los distritos más deprimidos de Ingla-
terra con problemas como los siguientes: el declive industrial; el desempleo; la
delincuencia y el vandalismo; el tráfico de drogas; las familias desestructuradas
y los altos índices de pobreza. Ante esta dramática situación, el Gobierno central
destinó un Fondo para la renovación de estas zonas9, y las asociaciones fueron los
coordinadores más próximos al contexto en se realizaba la inversión.
8
Véase para mayor información: http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20140131031506/
http://www.homeoffice.gov.uk/crimprev/cpa.htm
9
Véase para mayor información, Neighbourhood Renewal Fund o NRF:

http://www.gle.co.uk/downloads/publications/GLE-NRFreport-June03.pdf
Las asociaciones estratégicas y comunitarias ejercieron de mediadoras en el pro-

ceso de inversión y mejora, vinculando a los actores económicos, sociales y cultura-
les en la preparación, la implementación y el seguimiento de aquellas medidas que
afectaban a la colectividades con problemas de inclusión social en estos espacios,
jugando el rol de coordinadoras y fiscalizadoras del proceso de actuación.
3.4. La fase de evaluación de la política de modernización de los gobiernos

locales
En este estudio de caso, el análisis de la evaluación permite conocer si el con-
junto de medidas incluidas en la Agenda de modernización de los gobiernos locales
en Reino Unido, entre 1997 y 2010, ha cumplido con sus objetivos; es decir, han
contribuido a resolver los problemas y, por ello, pueden considerarse eficaces y
eficientes. Dicha etapa “es la última fase de las políticas públicas, pero no así de la
acción pública, ya que ésta no acaba ahí, sino que se vincula de nuevo en un proceso
de retroalimentación con las fases iniciales de las mismas” (Canales, 2002: 185).
En concreto, el proceso de evaluación se llevó a cabo en cada una de las ini-
ciativas y programas implementados, aunque también se realizó una evaluación
general en la política de modernización y, en consecuencia, de su paquete de me-
didas.
Por ello, es importante matizar que no se debe caer en el error de medir o valo-
rar estas acciones por separado, ya que unos resultados potencian a los otros, por
tratarse de un bloque de resultados y efectos adquiridos.
La Oficina del Vicepresidente del Gobierno de Reino Unido, a petición de to-
dos los ministros, solicitó una evaluación general donde quedaban recogidas la
mayoría de las iniciativas presentadas. El Gobierno central quería conocer, me-
diante esta petición, cuáles eran los resultados que estaban produciéndose con el
plan de modernización, con la finalidad de poder mejorarlo o eliminarlo, en el
caso de que no fuese exitoso. El informe de evaluación fue realizado por académi-
cos, expertos y evaluadores independientes de la Administración Pública.
En este capítulo, los resultados extraídos del proceso de evaluación se analizan
de la siguiente forma: primero, por temáticas principales; y segundo, desde una
visión macro de la política de modernización de los gobiernos locales británicos.
El objetivo de esta evaluación, como ya fue comentado anteriormente, era co-
nocer si el proceso de modernización de la Administración Pública local en Reino
Unido fue exitosa desde tres perspectivas o temáticas concretas, indicadas en los

http://www.sigoma.gov.uk/Docs/sigomareports/Rethinking%20Neighbourhood%20Re-
newal%20FINAL.pdf
epígrafes anteriores: la mejora de los servicios públicos, la renovación democráti-

ca y el liderazgo comunitario. Para medir el éxito de su aplicación se solicitó la co-
laboración de los empleados públicos y de la ciudadanía que, de forma anónima,
respondieron a una breve encuesta estructurada en cuatro preguntas abiertas. Las
preguntas formuladas y los resultados obtenidos, en cada bloque de la LGMA,
fueron los siguientes:
a) Bloque de preguntas para valorar la situación de los servicios públicos lo-
cales: ¿mejoraron los servicios de la autoridad local en Inglaterra durante
el período de la LGMA?, ¿estas mejoras observadas fueron consecuencia de
las políticas de la LGMA?, ¿cuáles fueron los factores clave que permitieron
las mejoras llevadas a cabo? y ¿cuáles fueron los principales obstáculos de
mejora de los servicios públicos?
Los resultados de las encuestas pusieron de manifiesto que había pruebas evi-
dentes de que la mayor parte de los servicios prestados por el Gobierno local
habían mejorado. El informe indicó que algunos de los resultados satisfacto-
rios se debían al aumento de presupuesto en inversión local y, por tanto, al
incremento de la financiación de los servicios públicos que proporcionaba más
calidad en las prestaciones para la comunidad. Algunos de los ítems mejor valo-
rados fueron los siguientes: el impulso del liderazgo en los empleados públicos
y los gerentes de servicio, y los sistemas de gestión de rendimiento efectivo.
b) Bloque de preguntas para valorar las medidas para la renovación democrá-
tica y la situación de la democracia local: ¿aumentó la responsabilidad y la
confianza de la ciudadanía con el gobierno local de Inglaterra durante el
período de la LGMA?, ¿hubo alguna mejora en la representación política
y en su responsabilidad, fruto de las políticas de la LGMA?, ¿cuáles fueron
los factores clave que permitieron esas mejoras? y ¿cuáles fueron los prin-
cipales obstáculos para aumentar la responsabilidad y la confianza de la
ciudadanía?
Es muy difícil encontrar pruebas o indicadores fiables que muestren que hay
un fortalecimiento en la confianza de la ciudadanía hacia el gobierno local,
pero se puede afirmar que hubo una mayor credibilidad hacia los Consejos
locales por su proximidad y accesibilidad a los líderes municipales, viéndose
mermado el índice de confianza hacia el Parlamento.
c) Bloque de preguntas para valorar la situación de la gobernanza local: el
liderazgo comunitario y el compromiso de las partes implicadas en el plan
de modernización. Las preguntas se centraban en dimensiones particulares
como el poder del bienestar, las asociaciones estratégicas locales, las estra-
tégicas comunitarias y el liderazgo municipal, que respondían a medidas
concretas englobadas bajo esta temática.
La valoración de estas cuestiones permite destacar el papel del gobierno local

como el nivel más próximo a la ciudadanía. Esto es debido a una comunica-
ción con la ciudadanía directa y accesible, sin interlocutores, proporcionando
una mayor claridad y comprensión del rol de la Administración pública.
Por otro lado, los resultados del informe general de evaluación de esta política
de modernización evidenciaron que el trabajo apoyado en colaboradores (partners)
mejoró considerablemente la calidad del servicio, además de que incrementó la im-
plicación de las Autoridades Locales en la planificación y el mantenimiento de deter-
minadas prestaciones sociales. Asímismo, las corporaciones locales manifestaron su
preocupación al respecto de la calidad del compromiso y de la responsabilidad de
aquellas partes implicadas en los proyectos e iniciativas del programa.
Entre todas las iniciativas evaluadas sólo cuatro han sido las más votadas por
las partes implicadas en la reforma de los gobiernos locales:
– La primera acción más apreciada, en las evaluaciones generales de rendimiento,
fue la llamada “Best Value”, que impulsó la calidad en los servicios públicos.
– La segunda propuesta más valorada fomentaba la figura del colaborador en
las aplicaciones de políticas públicas locales, como un nuevo actor social, a
través de las asociaciones estratégicas locales.
– La tercera iniciativa más estimada fueron los acuerdos locales de áreas. Es-
tos convenios proporcionaban unos mismos objetivos a todas las agencias
del sector público de una misma zona.
– La cuarta acción más destacada fueron los acuerdos locales de servicio público
y de la función pública que potenciaban la planificación en red ante necesida-
des similares, como los servicios básicos de transporte, recogida de basura, etc.,
reduciendo el coste del servicio que se ofrecía a los habitantes del municipio.
No obstante, después de la evaluación se puede destacar que la mayor parte
de las Entidades Locales que obtuvieron los mejores resultados, en relación con
los servicios públicos prestados, coincidían, en su mayoría, con aquellas que man-
tenían un mayor compromiso con la opinión pública y/o con sus socios locales.

El análisis de las políticas públicas de modernización en Reino Unido, durante
el período 1997-2010, pone en evidencia la utilidad y la eficacia alcanzada me-
diante el conjunto de más de veinte medidas para la reforma de los gobiernos
locales, denominada LGMA (Local Government Modernisation Agenda).
En concreto, la aplicación del ciclo de las políticas públicas, como modelo

analítico, permite extraer una serie de conclusiones en cada una de las fases, que
se exponen de manera resumida en la Tabla 4.
Tabla 4. Análisis de las políticas de modernización en Reino Unido (1997-2010)

Formación de la – Los issues a incluir en la Agenda se seleccionaron a través de una con-
agenda sulta a las Administraciones Públicas, Autoridades Locales, ciudadanía y
empresas concesionarias de servicios.
– Tras la consulta descrita anteriormente, en 1998 se redactó un Libro
Blanco, que recogía todas las inquietudes y problemas relevantes, mar-
cando unas directrices para poder resolverlas.
– Encontramos problemas como la financiación de los Entes Locales, la
libertad en la gestión y toma de decisiones en el ámbito anteriormente
citado, la falta de representación y legitimación política. Se enfrentan,
por tanto, a una restructuración en la gestión y administración de los
servicios públicos y una revigorización del sector público.
Formulación – La Administración nacional actuó como actor principal en el proceso
decisional, bajo un modelo teórico racional estableciendo un orden de
prioridades, que pretendían reforzar las estructuras de las organizaciones
públicas, pero centrándose sobre todo en las ámbito local.
– Se propusieron alternativas, creando distintas racionalidades en el proce-
so decisional y focalizando las problemáticas de forma aislada. Por una
lado, los burócratas solicitaban una mejor y más eficaz gestión de los
recursos, y los políticos exigían una mayor intensidad de liderazgo y de
incremento de poder en la toma de decisiones.
– La Administración Pública local reclamaba al Gobierno esta reforma
para poder gestionar sus condados, distritos y parroquias.
– Esta política es un programa estatal y sectorial centrado en la reforma
de la Administración Pública de carácter institucional, aunque también
reguladora, distributiva y redistributiva.
Implementación – El modelo teórico de implementación responde al modelo racional-we-
beriano, también llamado top-down, los políticos deciden y la Adminis-
tración Pública ejecuta y pone en marcha las actividades.
– La Administración Pública es el actor principal de esta política, aunque
junto con las empresas concesionarias de servicios públicos.
– Participan las Administraciones central, regional y municipal que, de-
pendiendo de la acción, asumen mayor o menor responsabilidad en la
puesta en marcha.
– Los actores se coordinan de forma transversal.
– Los recursos (económicos, materiales y medios personales) se aportan
por las administraciones públicas, a excepción de las concesiones de
servicios que se prestan de forma externalizada.
– El modelo de ejecución es mixto.
Evaluación – La Oficina del Vicepresidente es quien impulsa la evaluación.

– La evaluación es externa porque los actores que la realizan son académi-
cos, expertos y profesionales independientes.
– Los objetivos de la evaluación consistieron en conocer si el proceso de
modernización de la Administración Pública local en Reino Unido fue
exitosa desde las tres perspectivas siguientes: la mejora de los servicios
públicos, la renovación democrática y el liderazgo comunitario. De este
modo, se averiguaba si el conjunto de las medidas incluidas en la Agen-
da de modernización de los gobiernos locales en Reino Unido, entre
1997 y 2010, cumplieron con sus objetivos; es decir, si contribuyeron
a resolver los problemas y, por ello, pueden considerarse eficaces y efi-
cientes, respondiendo a una evaluación de balance positiva y de deter-
minación de necesidades.
– La evaluación se caracterizó por focalizarse en los resultados, midiendo
la consecución de objetivos y no tanto su diseño o proceso.
– La evaluación se realizó mediante la distribución de un cuestionario
compuesto por cuatro preguntas abiertas.
– Se llevaron a cabo dos tipos de evaluación: una evaluación en cada ini-
ciativa implementada y otra evaluación general de la política.
– La evaluación fue de tipo ex post, tanto en la evaluación general de la
política como de la valoración por temáticas.
– La evaluación tuvo una utilidad instrumental y conceptual, ya que sus
resultados no sólo indujeron a la realización de reajustes, sino también a
reflexionar sobre los issues y los problemas.
Los resultados globales obtenidos del proceso de modernización en el Gobier-

no central y en las Administración Locales británicas demuestran, a través de esta
experiencia, que es útil priorizar y seleccionar estratégicamente los objetivos de la
modernización.
Se trata pues de un proceso de modernización estratégico y selectivo que parte
en su origen del Gobierno central y de las Entidades Locales. La renovación y
restructuración realizada, en cada uno de estos niveles de gobierno, produjo un
cambio estructural con respecto el modelo clásico anterior que centralizaba todas
las cuestiones burocráticas en el Gobierno central.
Por otro lado, este proceso de modernización local implicó una orientación
clara hacia la ciudadanía, como estrategia y objetivo primordial básico, enten-
diendo la modernización no sólo como un proceso de cambio administrativo,
sino también como un cambio político para potenciar y fortalecer la calidad de la
democracia local.
Esta política pública de reforma administrativa pone de manifiesto que la exce-
lencia en la prestación de servicios públicos y el fortalecimiento de la democracia
nace en los niveles políticos más próximos al ciudadano. Esta cercanía da la posi-
bilidad a la escucha entre ambos interlocutores, los ciudadanos y sus representan-
tes políticos, facilitando la resolución de los problemas y las necesidades sociales.
Esta posición de accesibilidad, entre ambos actores, dió lugar a una reclamación
de sus derechos y deberes, posibilitando su evaluación y logrando aflorar unos
sentimientos profundos de pertenencia y entrega a su comunidad.
Además, los procesos de modernización proporcionan a las Administraciones
Públicas confianza y liderazgo, cuando los ciudadanos observan que los recursos
públicos están siendo bien gestionados y que sus impuestos se emplean de manera
adecuada.
No debemos olvidar que las políticas públicas son implementadas por las Ad-
ministraciones Públicas, pero que la decisión es tomada por los políticos. Por lo
tanto, se trata de una relación complementaria indisoluble y ambos deben estar
coordinados para dar respuesta a las necesidades del ciudadano.
Las sociedades son cambiantes y sus ciudadanos también. Por ello, la Admi-
nistración Pública no puede quedarse inmutable ante este hecho y debe estar en
constante proceso de mutación y escucha al ciudadano, dando propuestas y solu-
ciones en función de los cambios en el contexto.
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Bloque 3
DILEMAS Y DESAFÍOS DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SIGLO
XXI
Capítulo 13
Gobernanza, democracia y políticas públicas
Esther del Campo García

Catedrática de Ciencia Política y de la Administración
SUMARIO: 1. Introducción. 2. El pasaje del gobierno a la gobernanza: aproximaciones teóricas

en torno a este concepto. 3. La metagobernanza o el gobierno de la gobernanza: Bringing the
State Back in (Yet Again). 4. Algunas limitaciones del enfoque de gobernanza. 5. El problema
de la autoridad: la relación entre gobernanza y democracia. 6. Conclusiones. 7. Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
Reincidir en la complejidad del concepto de gobernanza suena ridículo a estas
alturas. Durante los últimos años, numerosos autores han defendido la pertinen-
cia de este concepto así como su utilidad para explicar las transformaciones de
nuestras sociedades. Sin embargo, este descriptor conlleva también una fuerte
connotación ideológica, en la mayor parte de los casos, negativa. Buen ejemplo
de ello es la obra de Osborne y Gaebler (1994), La reinvención del gobierno, en
la que se utiliza el término de gobernanza en lugar de buen gobierno, para hacer
referencia a la posibilidad de contratar, delegar e implantar nuevos instrumentos y
modalidades de regulación, más allá de la prestación directa de servicios por parte
de la administración, en línea con el paradigma de la Nueva Gestión Pública. En
otras ocasiones, se utiliza la perspectiva de la gobernanza para enfatizar los lími-
tes del gobierno y la necesidad de reducir los compromisos de éste y su correspon-
diente gasto público. Se trata así de mostrar “el rostro aceptable de la reducción
de gastos” (Stoker, 1998) e inducir una disminución de la intervención pública1.
En primer lugar, conviene aproximarse al concepto de “gobernanza moderna”
y a sus principales elementos definitorios: ¿Es una batalla contra la jerarquía “an-
ticuada” o bien la restauración de los principales valores jerárquicos?; ¿consiste
en optimizar la gestión de la red o en maximizar los beneficios de la mentalidad
de mercado (market thinking) en el sector público?; ¿supone un cambio radical en
la gestión de los asuntos públicos?
1
Cifrado en Natera (2004).
414 Esther del Campo García
De la manera más sencilla posible, podríamos definir la gobernanza como una

nueva forma de describir y entender las relaciones entre el Estado, el mercado y la
sociedad. El ejercicio de un gobierno responsable precisa en nuestros días incor-
porar a los actores sustantivos en las políticas, es decir, a los ciudadanos y a sus
organizaciones en los procesos de decisión. Esta “gobernación colectiva” impli-
ca amplias dosis de diálogo, largas horas de debate, instrumentos para procesar
el conflicto, establecimiento de arenas de deliberación y decisión, procesos para
alcanzar el consenso, y nuevas fórmulas de corresponsabilidad social, libertad y
transparencia de información, colaboración y cooperación. La incorporación de
nuevos actores, tanto públicos como privados, en la gestión de los asuntos públi-
cos supone de hecho cambios sustanciales en la forma de comprender la natura-
leza y el ejercicio del poder.
Si esto es así, también debemos preguntarnos qué esperan los ciudadanos de la
política y de las políticas: ¿qué esperan los ciudadanos de sus gobiernos y de sus
representantes?; ¿cómo se debe ejercer el poder?, y, ¿quién es responsable, en últi-
ma instancia, de garantizar los bienes públicos para el conjunto de la ciudadanía?
En las siguientes páginas, adelantaremos algunas ideas que tienen que ver con
una amplia preocupación en torno a la interacción entre la política y las políticas.
Durante los últimos años, la gobernanza ha estado relacionada con el análisis
de la gestión pública y las políticas públicas2, pero no es ésta la preocupación
del siguiente capítulo, sino la relación de la gobernanza con la democracia, y en
concreto, con dos importantes dimensiones de ésta: la participación en su relación
con la autoridad y la responsabilidad.
En última instancia, la pregunta que orienta nuestra reflexión está emparen-
tada con la preocupación en torno a lo que es y significa “un buen gobierno”.
En buena parte de las crisis anteriores, las demandas crecientes de la sociedad se
habían resuelto a través de una decidida intervención del Estado en ámbitos secto-
riales muy diversos; sin embargo, la crisis de las democracias de los años setenta3,
nos condujo a una senda de reformas estructurales que redujeron las arenas del
Estado y sus ámbitos de actuación, y ampliaron el rol del mercado como provee-
dor, asignador, e incluso regulador.
La idea básica que se sostiene en estas líneas es que la gobernanza precisa de
más política, pero no de menos técnica. Partiendo de la importancia de la gober-
nanza como dirección política del gobierno, cabe pensar que siempre ha habido
algún tipo de gobernanza, de forma de gobernar, especialmente en la democracia
representativa que significa que los ciudadanos, a través de sus representantes,
2
Véase el texto de Zurbriggen (2011) al que recurriremos en varios apartados de este capítulo.
3
En alusión a uno de los primeros ensayos que aborda el problema de la crisis de gobernabilidad
en este periodo (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975).
Gobernanza, democracia y políticas públicas 415
han influido en las políticas. Sin embargo, esto quizás ya no es suficiente. Se in-
siste por tanto en las siguientes páginas en la necesidad de ampliar el concepto de
gobernanza hacia el de coordinación y participación social. Por supuesto, algunos
dirán que se trata aquí de defender una visión normativa; sin duda, es así. Com-
partimos como indican Davis y Rhodes (2000) que: “El futuro no recaerá en los
mercados, las jerarquías o las redes, sino en los tres, y la peculiaridad no será la
gestión de los contratos o la dirección de las redes, sino la combinación eficaz de
tres sistemas cuando entren en conflicto y se neutralicen unos a otros”. Es decir, se
trata en todo caso de cómo combinar lo mejor de los tres mundos, pero para ello
debemos acordar principalmente tres elementos: nuestros intereses, las reglas de
juego (instituciones) que van a acompañar, acomodar, ampliar o restringir nues-
tros intereses, y nuestros valores. Esta tríada (intereses, instituciones y valores)
constituye el punto de partida, pero también de llegada de nuestra argumentación.
Señalar que las sociedades contemporáneas han experimentado profundos cam-
bios resulta retórico, porque todos somos conscientes de las modificaciones que se
han producido en la estructura social, han surgido identidades múltiples y compar-
tidas, han proliferado instituciones, tanto formales como informales que regulan el
demos, se han desarrollado nuevas tecnologías a través de las cuales formulamos
nuestras preferencias, nos comunicamos o nos rebelamos (hechos que tienen que
ver también con la creciente influencia de las redes sociales)4. Este acelerado y gra-
dual proceso de globalización política ha intensificado el papel de la gobernanza
que ha perdido la atadura del Estado-nación o, al menos, la ha ablandado.
La aparición de sistemas políticos pluricéntricos, al exterior del demos nacio-
nal (Rhodes, 1997; Kickert, Klijn & Koppenjan, 1997; Pierre & Peters, 2000;
Goldsmith & Eggers, 2002; Kettle, 2002; Kersbergen & Waarden, 2004; Skel-
cher, 2005; Sørensen & Torfing, 2007) significa una transformación radical de
nuestra concepción del poder, y debería significar una revolución en la forma
del ejercicio del mismo. Paralelamente, se han producido un gran número de re-
formas administrativas en muchas de nuestras democracias liberales; éstas han
fragmentado los sistemas políticos subdividiéndolos en una gran pluralidad de
unidades autoreguladas: agencias públicas, partenariados y empresas privadas,
funcionando por separado o conjuntamente en distintos niveles territoriales. Este
pluricentrismo plantea problemas para la democracia porque aumenta de forma
importante el número de actores, muy heterogéneos, a tomar en consideración en
los diferentes ámbitos territoriales y funcionales.
4
En esta dirección, Kooiman señala tres características básicas de las sociedades actuales: la
diversidad de actores, el dinamismo con el que éstos cambian en el tiempo, y la complejidad
que las dos anteriores conllevan, de manera inevitable, en las formas de interacción social
(Kooiman, 2003).
Las estrategias disponibles para lidiar con todas estas tensiones son proble-
máticas porque tienden a mover la frontera entre el interior y el exterior de la
democracia de forma que disminuyen el ámbito democrático. El proceso de glo-
balización política profundiza las tensiones entre la efectividad y el control en au-
sencia de una autoridad legítima supranacional, reconocida y respetada, mientras
que las reformas administrativas dejan las tareas de gobernanza en manos de los
stakeholders más que de los ciudadanos.
Las teorías democráticas han dado respuesta a estas tensiones inspirando dos
estrategias: la primera señala que la democracia solo puede establecerse adecuada-
mente si se sanciona un derecho público democrático que regule los asuntos de los
Estados-nación y del orden global más amplio (un derecho democrático cosmopo-
lita) y si se reconoce una división de poderes y competencias en los diversos niveles
de interacción e interconexión políticas (es decir, en los distintos niveles del demos).
Este proceso tiene como resultado “la democracia cosmopolita” (Held, 1997).
La segunda estrategia consiste en definir un amplio espacio para procesos de
gobernanza transnacional y descentralizada fuera del ámbito de regulación de-
mocrática. Aquí se ubicarían aquellos autores que defienden por ejemplo que la
Unión Europea es un ámbito regulatorio más que político (Majone, 1996; Dahl,
1999; Scharpf, 1999; Moravcsik, 2004), o aquéllos otros, que analizando el pro-
grama de reformas de la Nueva Gestión Pública (New Public Management),
destacan la importancia que tienen otros actores, que no son precisamente los
representantes políticos y gobernantes en los procesos de gobernanza (Pollitt &
Bouckaert, 2004; Hood, 1991)5.
2. EL PASAJE DEL GOBIERNO A LA GOBERNANZA:

APROXIMACIONES TEÓRICAS EN TORNO A ESTE CONCEPTO
Podemos definir la “gobernanza moderna” (Kooiman, 1993) como un nuevo
modo de gobernar, combinación de dirección política y coordinación social, di-
ferente a las lógicas de las jerarquías y de los mercados, basado en la interacción
entre distintos actores sociales (en el sentido amplio de la palabra, ya sean éstos
públicos o privados) que busca alcanzar metas sociales de interés general de ma-
nera participativa, colaborativa y corresponsable (Mayntz, 1998; Pierre & Peters,
5
Frente a la gran influencia que la Nueva Gestión Pública tuvo sobre las reformas administrati-
vas en los países anglosajones en los años ochenta, y se trasladó a América Latina en los noven-
ta, estos autores van a destacar otro enfoque, el neoweberianismo, puesto en marcha en países
como Alemania, Francia, Holanda, España, Italia, Suecia. El modelo neoweberiano responde
a la preocupación por hacer más flexibles, democráticas y participativas las agencias estatales,
pero sin sacrificar la noción de servicio público como un factor motivacional intangible.
2000; Kooiman, 2003; Jessop, 2003; Lee, 2003; Cerrillo i Martinez, 2005; Agui-
lar Villanueva, 2006; Meuleman, 2010; Levi.-Faur, 2012; Peters, 2012).
Esta mezcla de dirección política (political steering que ratifica la importancia
de lo institucional) y de coordinación social (social coordination que engloba la
importancia de los actores y valores sociales) identifica la gobernanza como la
institución y/o proceso que explica cómo se ejerce el poder, cómo se da voz a los
ciudadanos y como se toman las decisiones que conciernen a lo colectivo (Amin
& Hausner, 1997; Pierre, 2000; Newman, 2001), lo que es parecido a alguna
forma de coordinación social para resolver los problemas comunes (Lee, 2003).
En buena parte de la literatura, se reconoce que la gobernanza combina tanto
aspectos “estructurales” como los actores, las interacciones, los recursos y las
organizaciones, pero también “culturales”, tales como las reglas, las normas, las
percepciones y las instituciones (Kickert, 1997).
De igual manera, Jessop (1998, 2000, 2003, 2007, 2008) utiliza el término
de gobernanza para dar cuenta de las transformaciones recientes en la función
del gobierno en un contexto complejo donde se producen procesos paralelos de
globalización/relocalización, complejidad social, descentramiento de la política
y pérdida del carácter “autosuficiente” del Estado. La gobernanza es definida así
como heterarquía, es decir, interdependencia y coordinación negociada entre sis-
temas y organizaciones. Existen, pues, tres modos de regulación en una sociedad:
el modelo jerárquico (centrado en el principio de autoridad), el modelo económi-
co (orientado hacia el mercado) y el modelo heterárquico (construido en torno a
redes auto-organizadas y asociaciones). Estos tres mecanismos coexisten siempre,
pero en configuraciones variables y dinámicas. Sin embargo, lo que caracteriza
a la sociedad actual es la extensión actual del mecanismo heterárquico, en detri-
mento de los otros dos. No se trata sólo de un cambio o transformación paulatina
del modelo de coordinación social, sino de una verdadera ruptura, que persigue
reordenar a los actores y a los procesos.
Desde esta perspectiva se asocia gobernanza con sociedad civil y, en ocasio-
nes, ha dado lugar a un normativismo injustificado (Zurbriggen, 2011)6, ya que
6
A pesar de este comentario, Zurbriggen se suma a otros autores latinoamericanos que como
Aguilar (2006) y Sahuí (2009), se muestran en general favorables a la gobernanza, con una
característica peculiar: los defensores —a veces auténticos promotores— de la gobernanza
se sitúan en todo el espectro político, desde posiciones conservadoras afines al liberalismo
ortodoxo hasta posiciones severamente críticas de lo que suelen denominar neoliberalismo
(Blanco y Gomá, 2003; Prats, 2005). En América Latina, la afirmación de la nueva gobernanza
se apoya en la crítica a la ineficacia, ineficiencia y el derroche de recursos del viejo Estado de-
sarrollista de la postguerra que, con un amplio repertorio de políticas públicas de corte inter-
vencionista, decidió tomar en sus manos la tarea de impulsar el desarrollo económico y social
en la región.
a menudo se asume que la gobernanza es más consensual, igualitaria, basada en

la confianza y la deliberación que la lógica jerárquica o de mercado, ya que éstas
últimas reproducen otros valores sociales como la autoridad y la rentabilidad
(Sørsensen y Torfing, 2007).
El concepto de gobernanza moderna surge así en el debate contemporáneo
vinculado a las transformaciones del papel del Estado en la gestión pública. Las
reformas neoliberales de la década del ochenta precipitaron cambios en la direc-
ción pública, que pasó del énfasis en la burocracia jerárquica hacia un mayor uso
de los mercados, los cuasi-mercados y las redes, especialmente para la prestación
de servicios públicos.
Así, una parte de la literatura identificó el concepto de gobernanza con estas
reformas administrativas de corte neoliberal. Los cambios globales intensificaron
los efectos de las reformas, aumentaron la actividad económica transnacional y
permitieron desarrollar instituciones regionales como la Unión Europea. La com-
plejidad (más actores, más intereses, más reglas) y la fragmentación (producida
por la creciente globalización) resultantes llevaron a un “vaciamiento” (hollowing
out) del Estado que dependía, cada vez más, de otras organizaciones para garanti-
zar sus objetivos y llevar a cabo sus políticas. Estos primeros autores se centraron
en caracterizar “la fragmentación de la responsabilidad funcional de la política en
las políticas” debido a los procesos de privatización (privatization), tercerización
(out-sourcing) y agencificación (agencification), que condujeron a un aumento del
número de organizaciones en las áreas estratégicas de cada ámbito sectorial. La
autoridad y el poder del gobierno central se fue reduciendo al fragmentarse y dis-
persarse hacia arriba, al nivel supranacional; hacia fuera, por la privatización y la
mercantilización; o hacia abajo, por la creación de agencias y la descentralización
(Zurbriggen, 2011).
Esta nueva forma de gobernar plantea sin duda una radical transformación
del Estado, aunque no tiene porqué significar el final de éste. En este sentido,
Pierre y Peters (2000: 78, 104-105 y 111) argumentan que este cambio en el mo-
delo de gobernar podría “aumentar el control público sobre la sociedad” porque
los gobiernos “se replantearán la combinación de instrumentos políticos”. Como
resultado, “los instrumentos coercitivos o reglamentarios pierden importancia
y… los instrumentos ‘más suaves’ ganan relevancia”, por ejemplo, la dirección a
través de la negociación. En resumen, el Estado no ha sido vaciado, sino que ha
reafirmado su capacidad de gobernar regulando la combinación de estructuras de
gobierno, como los mercados y las redes, y desarrollando mecanismos indirectos
de control7.
7
Marinetto (2003) sugiere que no cabe exagerar esta ruptura. De hecho, pone de manifiesto que
esta tensión entre centralización (gobierno) y fragmentación (gobernanza) es de larga data.
Por otra parte, cabe dudar, como hace Metcalfe (1999), que las decisiones ra-
cionales de los individuos bajo los presupuestos del mercado, obtengan resultados
racionales desde el punto de vista colectivo. De igual manera, Levi-Faur (2012)
insiste que la legitimidad misma de las nuevas redes de interacción depende de la
inclusión del aparato estatal al interior de las mismas.
A pesar de las diferencias y el debate entre sus partidarios, las primeras dos
oleadas de gobernanza tienen mucho en común, asumiéndose muchas de las ca-
racterísticas de la gobernanza por redes (networks governance). Se acepta que los
Estados se están fragmentando cada vez más en redes basadas en varios intereses
(stakeholders) distintos; y la línea divisoria entre el Estado y la sociedad civil se
está difuminando debido a que los intereses importantes, o bien son privados o
bien corresponden a otros organizados en torno a la sociedad civil. Así, Jessop
(2000) reconoce que “el Estado ya ha dejado de ser la autoridad soberana… [es]
menos jerárquico, menos centralizado, menos intervencionista”. Existe una des-
cripción compartida de las características de la gobernanza y un interés también
compartido por dar consejos sobre este tipo de gobernanza por redes. Ambos
enfoques asumen que el papel del Estado es el de dirigir, directa o indirectamente,
las redes que proporcionan servicios públicos8.
Otros autores como Kooiman (1993), Kickert, Klijn y Koppenjan (1997),
Mayntz (1998) o Scharpf (1999) adoptan una definición más estrecha de gober-
nanza, excluyendo toda forma de interacción política que no esté organizada en
términos de una red horizontal. Se concibe así a la gobernanza por redes como un
mecanismo coordinador notablemente distinto de los mercados y las jerarquías, y
no como un híbrido de ellos (Rhodes, 2006).
Desde esta perspectiva, un rasgo fundamental de la política contemporánea
es el empoderamiento de las organizaciones sociales y el declive resultante en el
poder del Estado. La escuela alemana9 sostiene que las redes de políticas son la
forma emergente de gobernanza porque ni la jerarquía ni el mercado son forma-
tos apropiados en un mundo caracterizado por una creciente interdependencia
entre el Estado y los actores privados.
De igual manera, Rhodes (2005) considera que el término gobernanza es el que
mejor describe la forma de gobierno actual, dado que en la práctica, hay muchos
centros y diversos vínculos entre los numerosos y variados niveles de gobierno
(local, regional, nacional y supranacional). Así mismo, el Estado ha dado lugar a
la participación y a la corresponsabilización de los sectores privados y voluntarios
8
Véase Sørensen y Torfing (2007).
9
La escuela alemana de la gobernanza está articulada en torno al pensamiento de Renate
Mayntz, Fritz Schapf y Volker Schnedier, trabajos todos ellos desarrollados en el Instituto
Max-Planck de Berlín.
(“lo público no-estatal”10) en la prestación de servicios, y a la adopción de decisio-

nes estratégicas. La “gobernanza sin gobierno” se caracteriza por la construcción
de redes semi-autónomas, y a veces auto-gobernadas, de instituciones e indivi-
duos, que colaboran juntos, y se sostienen sobre un pacto de mutua confianza.
Por su parte, Pierre y Peters (2000) consideran la gobernanza como un con-
cepto que comprende los otros modos de gobernanza, incluyendo la jerarquía. La
gobernanza engloba a la totalidad de las interacciones entre otros los organismos
públicos, el sector privado y la sociedad civil, destinadas a resolver los problemas
sociales y/o la creación de oportunidades para la sociedad.
Sin embargo, Meuleman (2008) llega a la conclusión de que existe una difi-
cultad fundamental en estas premisas. Frente a la consideración de que es posible
combinar estos tres tipos de gobernanza, Meuleman considera que el estilo polí-
tico de una determinada sociedad determina la forma en la que el sector público
aborda los problemas y asuntos públicos. Así, señala que cuando se trata de cues-
tiones de rutina y problemas urgentes, que vienen a representar aproximadamente
el 80% de la carga de trabajo de los gestores públicos, el sector público parece
estar haciéndolo bastante bien. Ello no es sorprendente, porque para esos tipos de
asuntos pueden utilizarse la gobernanza de mercado y jerárquica, que son los es-
tilos más consolidados. El problema empieza cuando se trata de problemas com-
plejos, no estructurados y “perversos” (wicked). Se pregunta Meuleman: ¿existen
gestores públicos que tengan éxito en el tratamiento de los problemas “perversos”
y, si es así, ¿cómo lo hacen? ¿Es sólo cuestión de suerte, o cuentan con una especie
de lógica para hacer frente a las contradicciones de estilos y las limitaciones de su
entorno de gobernanza? La respuesta podría ser la gobernanza de los estilos de
gobernanza; en concreto, el diseño y la gestión de mezclas óptimas de estilos de
gobernanza11.
10
Expresión feliz que debemos a Bresser-Pereira y Cunill (1998).
11
Meuleman (2008) identifica la influencia de cinco condiciones marco. La primera, la cultura,
las tradiciones y la historia del sistema administrativo y social. Los correspondientes estilos de
gobernanza implícitos influían en la composición de las combinaciones de gobernanza hasta
cierto punto, pero no predecían una combinación de estilos determinada. Sin embargo, más o
menos preveían cuál era el primer estilo a tener en cuenta: el “estilo por defecto”. En todos los
sistemas administrativos investigados, el reflejo inicial era tratar ese estilo subyacente, que era,
por ejemplo, la gobernanza de mercado en el Reino Unido y la gobernanza por redes en los
Países Bajos. Los demás estilos sólo se aplicaban cuando el estilo por defecto resultaba no ser
adecuado. La segunda condición era la convicción personal del responsable político. La tercera
tenía en cuenta las expectativas sociales de la función o las funciones de las organizaciones
no gubernamentales: la sociedad civil puede ejercer presión para alcanzar acuerdos por redes,
mientras que las empresas suelen luchar para conseguir una combinación de gobernanza de
mercado y jerárquica. La cuarta condición estaba vinculada con las características organiza-
cionales; por ejemplo, la cultura organizativa puede ser “abierta” o “cerrada”, “profesional” u
“orientada a tareas”, y el estilo de liderazgo dominante puede ser “de mando y control”, “de
La gobernanza de redes o también gobierno interactivo (interactive

governance)12 parece haberse impuesto. Como señala Zurbriggen (2011), este
modelo de gobernanza de redes no sólo permite explicitar la complejidad de los
vínculos entre los actores en una arena política, sino que también se ha desarrolla-
do como una herramienta analítica útil para el estudio de las hechuras de las polí-
ticas. La idea de la red sugiere la manera en la cual burócratas, políticos, expertos
y representantes de grupos de interés situados en un laberinto de organizaciones
públicas y privadas que gobiernan un sector de la política, tal como salud, indus-
tria, agricultura, etcétera, se conectan entre sí. Es decir, la red funde lo público y lo
privado. Los actores en la red discuten problemas públicos e idean generalmente
los instrumentos para su solución13. En un cierto plazo estas interacciones pueden
crear lazos parcialmente institucionalizados o no, pero ésta es otra cuestión14.
coaching” o capacitador. La quinta condición marco fue el tipo de problema: que co-determina
qué estilo sería más útil como estilo dominante. Si el problema de la política se define como
un asunto urgente, lo más lógico es elegir un enfoque jerárquico; si se trata de una cuestión de
rutina que debe tratarse con la mayor eficiencia posible, en estos casos suele funcionar mejor
la gobernanza de mercado y, para los problemas “perversos”, tiene mucho que ofrecer la go-
bernanza por redes. El segundo factor que contribuyó a la “lógica del metagobernador” fue
la aplicación de tres estrategias de intervención. Una de las estrategias fue la combinación de
estilos: a veces, un estilo era utilizado para resolver conflictos y otro para desarrollar mejores
soluciones. Otra estrategia eras cambiar de un estilo a otro. Una tercera estrategia era el man-
tenimiento, por ejemplo, la introducción de elementos jerárquicos como “las reglas de la casa”
en una gobernanza por redes, para mejorar su funcionamiento.
12
Así lo denominan Torfing, Peters, Pierre y Sørensen (2012).
13
Aunque es cierto que la búsqueda de formas de participación y deliberación entre los actores
es complicada, los autores señalan que este problema se resuelve mejor a través de las redes
porque éstas permiten desarrollar vínculos flexibles entre los actores.
14
Uno de los aportes más importantes desde la escuela de redes como modelo de intermediación
de intereses fue el libro de Marsh y Rhodes (1992) en el que se presentaba un enfoque institu-
cionalista, dado que la hechura de las políticas no era un producto fortuito de las preferencias,
la información y las estrategias tomadas por los actores, sino que tenía lugar en redes institu-
cionalizadas. Por ello, se hacía preciso prestar mayor atención a las instituciones, la estructura
y el modo de operar del Estado en cada arena política. La gobernanza juega un papel crítico
para determinar los resultados de la acción colectiva entre los distintos actores que participan
en la solución de los problemas públicos (Lynn et al, 2001, Stoker, 2000). La gobernanza tiene
un aspecto político por naturaleza: hay compromisos y conflictos, ganadores y perdedores, y
también incertidumbre en cuanto a los resultados de las interacciones. De este modo, Lynn et
al (2001) argumentan que la gobernanza implica una configuración de distintos pero interrela-
cionados elementos tales como factores ambientales, caracteristicas de la población, estructu-
ras legales, prácticas administrativas y técnicas de gestión.

Todos estos autores resaltan la importancia de introducir en el debate las restricciones institu-
cionales de la gobernanza. Así Aucoin (2012) desarrolla el concepto de Nueva Gobernanza Po-
lítica (New Political Governance) al interior de los sistemas parlamentarios tipo westminster,
para resaltar la corrupción y politización de estos sistemas que permiten que los gobernantes
abusen de los recursos públicos. La Nueva Gobernanza Política tiene cuatro rasgos esenciales:
el sometimiento de la administración a una campaña continua por la reelección; el ascenso de
3. LA METAGOBERNANZA O EL GOBIERNO DE LA GOBERNANZA:

BRINGING THE STATE BACK IN (YET AGAIN)15
Como señalábamos en el epígrafe anterior, durante los últimos años hemos
asistido a un importante debate en torno a las consecuencias de este pluricentris-
mo sobre el papel del Estado. Algunos autores han insistido en que la posición
del Estado no ha cambiado realmente (Hirst & Thompson, 1996; Kersbergen,
Lieshout & Verbeek, 2000), mientras que otros han reclamado que los pode-
res del Estado se han reducido considerablemente (Rosenau &Czempiel, 1992;
Milward, Provan y Elsen, 1993; Rhodes, 2006). Por último, un tercer grupo de
teóricos argumentan que el rol del Estado ha cambiado, en la medida en que se ha
convertido en un metagobernador de arenas interactivas de gobierno en lugar de
continuar siendo un gobernante soberano (Jessop, 2003; Kooiman, 1993, 2003;
Sørensen & Torfing, 2007).
Partiremos de esta última acepción, para profundizar en este acápite en el con-
cepto de metagobernanza. La metagobernanza es el concepto global para “de-
volver el Estado al primer plano, otra vez” (bringing the state back in yet again)
(Jessop, 2007: 54), describiendo el cambio de la autoridad jerárquica exclusiva al
gobierno indirecto de los stakeholders, relativamente autónomos.
Este concepto alude al rol del Estado para garantizar la coordinación de la
gobernanza y su uso de la negociación, la diplomacia y otros tipos de dirección
informales. Sugiere que el Estado ahora dirige y regula conjuntos de organizacio-
nes, gobiernos y redes, en lugar de proporcionar servicios directamente a través
de las burocracias estatales. Este conjunto de organizaciones asumen gran parte
de la tarea de gobierno: implementan políticas, proporcionan servicios públicos
e incluso a veces se autorregulan. Aunque esas otras organizaciones suelen tener
cierto grado de autonomía frente al Estado; por tanto, éste no puede gobernarlos
exclusivamente con los instrumentos que funcionan en las burocracias.
El Estado debe adquirir las habilidades de la metagobernanza o “el gobierno
de la gobernanza” o “la regulación de la autoregulación” (Jessop, 2000). El Es-
tado ya gestiona burocracias, contratos y redes, “pero lo importante es la com-
binación” (Rhodes, 1997b), así pues también debe gestionar las a menudo con-
tradictorias interacciones entre las distintas formas de gobierno. Existen distintas
formas a través de las que el Estado puede dirigir a los otros actores implicados en
la gobernanza (véase Jessop, 2000: 23-24; Jessop, 2003; Sørensen, 2006).
personal político como una” tercera fuerza “en la gobernanza; la politización de los nombramien-
tos administrativos de alto rango; y la lealtad de los servidores públicos al partido de gobierno. Si
las ideas de Aucoin son correctas, esto plantea serios desafíos hacia los enfoques tradicionales de
planificación estratégica, auditoría y evaluación pública que han surgido bajo la NPM.
15
En alusión al trabajo de Jessop (2007).
En primer lugar, el Estado puede fijar “las reglas de juego” para los otros acto-
res y después dejarles hacer lo quieran con esas reglas (hands-off framing of self-
governance). Así, puede rediseñar mercados, re-regular sectores políticos o intro-
ducir cambios constitucionales. En segundo lugar, el Estado puede intentar dirigir
a otros actores utilizando distintas narrativas (hands-off storytelling); es decir,
puede organizar diálogos, fomentar significados, creencias e identidades entre los
actores relevantes, e influir la actuación y el pensamiento de los actores. En tercer
lugar, el Estado puede dirigir, distribuyendo recursos como dinero y autoridad
para apoyar las acciones que prefiera (hands-on support and facilitation). Puede
jugar un rol expandiendo fronteras, puede alterar el equilibrio entre los actores
de una red; actuar como tribunal de apelación siempre que surja un conflicto;
reequilibrar la combinación de estructuras de gobierno, e intervenir cuando la
gobernanza por redes fracase. Por último, el Estado puede actuar como un meta-
gobernador que persigue obtener influencia en el resultado de la autoregulación a
través de una participación directa (hands-on participation).
Evidentemente, no es preciso que el Estado adopte una única aproximación a
la metagobernanza; puede combinar varias o entremezclar distintos elementos.
No se trata, por tanto, de un nuevo super-estilo de gobernanza, sino de un en-
foque para ayudar a solucionar algunos de los errores típicos de cada uno de los
tipos de gobierno y de sus combinaciones. Dice Meuleman (2010) que la metago-
bernanza no plantea más problemas para el debate contemporáneo sobre cómo
reformar nuestro sistema democrático, sino que puede ser utilizada en distintas
concepciones de democracia. En últimas, le presupone este autor, la metagober-
nanza no implica un sesgo racional porque implica adoptar una perspectiva por
encima de la discusión entre caos y racionalidad. El propósito de la metagober-
nanza es crear alguna forma de coordinación, coherencia e integración entre las
estructuras fragmentadas de redes de actores sin minar su autonomía, unión y
auto-regulación (Sørensen, 2006).
El Estado sería así el único actor legítimo que puede establecer las reglas
del juego social, generar los marcos institucionales (conforme a los valores
de esa sociedad) necesarios para que dicha interacción sea fructífera y fijar
mecanismos de sanción/castigo ante el incumplimiento. El Estado debe tra-
bajar activamente al interior de las redes de gobernanza, pero sin ahogar los
intereses de los otros actores. Como nos dice Torfing (2012:107): el Estado, y
su función reguladora, se encuentran entonces en la indispensable posición de
consolidar un marco de trabajo que marque un equilibrio entre la formalidad
institucional y la flexibilidad informal, y que permita explotar las potenciali-
dades de las redes de gobernanza.
Algunos autores como Rhodes llegan a señalar la existencia de una tercera

oleada de literatura en torno a la gobernanza16. La “gobernanza descentrada”
(decentred governance), bajo una lógica constructivista, pone en duda la idea de
que existen fuerzas impersonales inexorables que impulsan un cambio del gobier-
no a la gobernanza por redes. Descentrar conlleva centrarse en la construcción
social de una práctica a través de la capacidad de los individuos para crear signi-
ficados y actuar sobre ellos. Un enfoque de este tipo destaca la importancia de las
creencias, las prácticas, las tradiciones y los dilemas para el estudio de la situación
cambiante. De este modo, Rhodes examina las instituciones del Estado como los
eventuales significados que informan de las acciones de los individuos implicados
en todo tipo de prácticas de gobierno (Bevir y Rhodes, 2010).
Señala Rhodes (2010) que no podemos explicar adecuadamente la red y la me-
tagobernanza utilizando lugares o procesos sociales supuestamente objetivos. La
metagobernanza se explica a través de las narraciones, que relacionan las acciones
con las creencias y los deseos que las producen. Así, para explicar los distintos y
cambiantes modelos de gobierno, necesitamos entender las creencias y las prác-
ticas de los actores en el contexto de sus tradiciones particulares y la respuesta
de estos actores a dilemas específicos. En resumen, una perspectiva descentrada
de la variable Estado representa, por tanto, un cambio de las instituciones a los
significados en acción, y de las lógicas sociales a las narraciones.
Kooiman (2005) plantea la metagobernanza como el tercer nivel de la go-
bernanza. El primer nivel hace referencia a las oportunidades sociales y a cómo
resolver los problemas cotidianos; el segundo nivel intenta construir instituciones
que influyen/determinan las condiciones bajo las que tienen lugar las decisiones
de primer nivel. El tercer nivel de gobernanza o metagobernanza hace alusión
a quién o qué gobierna en última instancia, a los valores, normas y reglas que
permiten la interacción con los demás en el segundo orden de gobernanza. Las
primeras normas son de uso operativo, las segundas responden a problemas de
elección colectiva y el tercer nivel a normas constitucionales.
4. ALGUNAS LIMITACIONES DEL ENFOQUE DE GOBERNANZA

Uno de las características fundamentales de la gobernanza moderna es la in-
teracción entre distintos actores públicos y privados. Sin duda, la gobernanza
implica mayor horizontalidad en los actores y en los procesos de decisión pero en
numerosas ocasiones existe una asimetría entre éstos: los actores no son iguales,
16
Rhodes (2010). En este texto, se menciona como “gobernanza descentralizada”, aunque con-
sideramos que es más correcto el uso de “gobernanza descentrada”.
no tienen el mismo peso ni cuentan con los mismos recursos, por lo tanto, la pre-
tendida horizontalidad resulta sui géneris. Muchos de los actores no acceden a las
decisiones y son utilizados para legitimar las decisiones, aunque no para ponerlas
en marcha o evaluarlas.
La gobernanza puede tener efectos negativos en la elaboración de la política
tales como problemas de representatividad de los actores y organizaciones que
están involucrados en una red, excluyendo a determinados grupos y creando sis-
temas clientelares. Asimismo, pueden surgir problemas como la disolución de la
responsabilidad dada la multiplicidad de actores implicados.
En efecto, se plantea el gran desafío de demostrar que la gobernanza es la me-
jor forma de conducción política, de ser capaz de coordinar y dar coherencia a las
acciones colectivas, cuando el Estado ha dejado de ser el centro único y monopó-
lico (Zurbriggen, 2011).
Autores como Canto (2012), señalan que en la gobernanza la mayor parte de
las reivindicaciones conciernen a la provisión de servicios públicos como salud,
educación, agua, energía, infraestructura, capacitación para el empleo, apoyos a
los sectores productivos, promoción de las exportaciones, entre otros (es decir,
afectan a lo que Lowi denominó políticas distributivas), mientras que se advierte
la ausencia casi total de referencias a las políticas públicas redistributivas: “Para
decirlo en los términos de Lindblom (1992), temas como la distribución del in-
greso, la riqueza y el poder político o las prerrogativas empresariales —lo que
este autor denomina como ‘las grandes cuestiones relativas a la estructura funda-
mental de la vida política y económica’ no suelen ocupar mucho espacio en las
prescripciones de los organismos multilaterales y de otros promotores de modelos
de gobernanza, que prefieren asumirlas como datos dados, o bien, como variables
exógenas a sus modelos” (Canto, 2012:351).
Un problema de la gobernanza, frecuente también en los enfoques pluralistas,
es que no alcanza a dar cuenta del hecho de que los participantes y actores, ya sea
en la arena política tradicional o en las redes de gobernanza, no representan la
variedad de intereses de la población, sino más bien los intereses y valores domi-
nantes. Los modelos de gobernanza no parecen por el momento lo suficientemen-
te robustos para modificar esta situación17.
17
Canto (2012) señala que probablemente un enfoque más apropiado que el de gobernanza para
analizar e interpretar estas experiencias sea el de acción pública (Dreze y Sen, 1989; Cabrero,
2005). El enfoque de la acción pública plantea y argumenta las posibilidades de acción con-
junta entre gobierno y sociedad para enfrentar los problemas públicos y no comparte la idea
típicamente liberal de una suerte de trade-off entre ambos, en el que el debilitamiento de una
parte fortalece a la otra.
Compartimos con Peters (2012) que el gobierno debería jugar un papel más
fuerte en la metagobernanza, en el sentido de fortalecer sus capacidades estraté-
gicas para alcanzar objetivos colectivos por medio de la movilización de recursos
y de poder de influyentes socios no gubernamentales. Una autoridad compartida
sería necesaria para alcanzar los objetivos sociales previstos, pero veámoslo con
mayor detalle en el siguiente apartado.
5. EL PROBLEMA DE LA AUTORIDAD: LA RELACIÓN ENTRE

GOBERNANZA Y DEMOCRACIA
En este debate, conviene profundizar en la relación entre la democracia y la go-
bernanza moderna. Algunos autores consideran a las redes como el instrumento
por excelencia para conectar las decisiones y políticas públicas a los ciudadanos,
más allá de las restricciones y limitaciones que tiene la democracia representativa
(y su correlato, la política de partidos). Esta literatura se centra en el carácter
pluralista de las redes, en su conformación de interdependencias horizontales a
través de las cuales los actores dirigen la política y su desarrollo. Estas redes son
flexibles, fluidas, se acomodan a las nuevas formas de representación de intereses
y están asociadas a prácticas deliberativas (Hajer & Wagenaar, 2003).
En su contra, otros consideran que las redes son núcleos de poder y privilegio
que ofrecen ventajas importantes a intereses particulares en el proceso de decisión
pública (Lowndes, 2001). Esta crítica de la posición pluralista enfatiza el fuerte
carácter empresarial de las redes de gobernanza (especialmente en el caso de la
gobernanza corporativa), la incorporación de actores estratégicos muy poderosos,
y la opacidad de sus reglas formales e informales.
Por su parte, Klijn y Skelcher (2008) llevan a cabo cuatro “conjeturas” en tor-
no a la relación entre la democracia y la gobernanza de redes: la incompatibilidad
(donde domina el principio de representatividad), la complementariedad (donde
coexisten elementos de democracia representativa, participativa y deliberativa), la
transicionalidad (los valores de la democracia representativa son sustituidos por
los de otros actores de la sociedad global) o la instrumentalidad (la democracia
usa de forma circunstancial a las redes para legitimar sus logros), comparándolas
en función de cuatro elementos: su visión de la democracia, el papel de los políti-
cos electos, su visión sobre el proceso de decisión y la rendición de cuentas.
A pesar de las diferencias que podemos encontrarnos en estas distintas visiones
en torno al papel que debe desempeñar la autoridad en la gobernanza18, en todos
18
Meuleman (2008) señala que el valor central de la gobernanza jerárquica (hierarchical gover-
nance) es la autoridad y, por tanto, el output debe ser autorizado y legítimo. El valor central de
los casos nuestras sociedades precisan de una estructura de autoridad que sea
legítima y reconocida como tal por sus ciudadanos. Una autoridad que establezca
las reglas básicas de la interacción social orientada hacia el bien común y que sea
capaz de hacerlas respetar por todos los actores involucrados.
En el caso de la democracia representativa, el ejercicio de la autoridad debe
cumplir con tres requisitos: que el poder sea ejercido de conformidad a las reglas
establecidas; que dichas reglas recaigan en las creencias compartidas en la socie-
dad, y que cuente con el consentimiento de los gobernados (Beetham, 1991). A
esta tríada (legalidad, creencias, consentimiento) podríamos añadirle un cuarto
requisito, que centrándose en la legitimación del poder, se vincula directamente
con la efectividad y los rendimientos en el uso del poder. Así, Alagappa (1995)
señala: “Un elemento posterior —un adecuado y efectivo uso del poder— es nece-
sario para completar la estructura de la legitimidad. Se refiere al uso efectivo del
poder estatal con base en reglas aceptadas para la promoción del interés colectivo
y el bienestar de la comunidad política”19. La pareja eficacia-efectividad del poder
supone la capacidad de generar resultados de impacto social gracias a la acción
de gobernar (Alcántara, 1995).
La gobernanza significa también mayor participación20 pero, ¿más participa-
ción significa menos autoridad?21 Se ha enfatizado mucho el papel de la parti-
cipación pero desde el momento en que los ciudadanos consensuan unos deter-
minados valores y unas determinadas instituciones, se hace preciso redefenir los
límites donde se ejercen los derechos individuales y colectivos. ¿A quién debe
corresponder entonces el establecimiento, la guarda y la custodia de estos valores?
Distinguimos así tres tipos de gobernanza en relación al ejercicio de la res-
ponsabilidad/autoridad y a la puesta en marcha de instrumentos de participación
ciudadana en las democracias representativas:
la gobernanza por redes es la confianza, por lo que se espera que sus resultados se basen en el
consenso.
19
Como señala Cruz-Rubio (2011), esta cuarta dimensión de legitimidad basada en la efectivi-
dad y los rendimientos ya había sido debatida por autores como Deutsch (1976), Linz (1987)
y Lipset (1987), que destacaban la estrecha relación que tenía la eficacia y los rendimientos de
la acción política sobre la legitimidad y la estabilidad de los regímenes políticos en su conjunto;
lo que vendríamos a denominar un poco más adelante la gobernabilidad (Alcántara, 1995).
20
En nuestro caso, definimos participación como la forma de ejercer la inclusión (tanto de las
mayorías como de las minorías, con resguardos de representación y participación para éstas
en las redes y en el proceso institucional y de políticas públicas) y, por tanto, de completar la
ciudadanía.
21
Véase Griggs, Norval y Wagenaar (2014).
PRIMER TIPO DE GOBERNANZA
GOBERNANZA JERÁRQUICA/DIRECCIÓN AUTÓNOMA
Elementos • Autoridad jerárquica-dependencia respecto al Estado

• Racionalidad burocrática
• Responsabilidad política limitada y control burocrático
• Actores como sujetos de derechos
• Participación electoral, sectorial y segmentada
• Valores: jerarquía, igualitarismo. jurídico (igualdad de derechos)
• Contexto histórico: Estados de Bienestar en Europa y Estados desarrollistas
en el mundo en desarrollo
En la gobernanza jerárquica, tradicional, donde el Estado sigue teniendo

un peso fundamental, la jerarquía significa coordinación social vía autoridad
política e institucional. La responsabilidad política es limitada, y depende en
esencia de la existencia de gobiernos responsables ante la ciudadanía, de la
autonomía burocrática de la administración pública, de la independencia de
los jueces y magistrados, y de una cultura política democrática y participativa,
que pueda castigar o no electoralmente a quién incumple su contrato. Aunque
existen mecanismos de participación, éstos son principalmente electorales, o
de forma sectorial y segmentada, en algunas políticas públicas que precisa de
una legitimación extra.
El segundo tipo de gobernanza es la de mercado o también conocida en la
literatura como gobernanza corporativa. Los decisores públicos se dedican
fundamentalmente a mediar y articular los distintos intereses y valores socia-
les (reduciendo la sociedad civil esencialmente al mercado). Los intereses más
competitivos, mejor articulados, con mayores recursos, presionarán a las insti-
tuciones para alcanzar sus objetivos y/o vetar los intereses de grupos opuestos.
El partido en el gobierno regula mínimamente estos intereses para sostener
algún tipo de interés general. La lógica del sistema es la eficacia, primando la
racionalidad económica. El mercado denota coordinación social a través del
intercambio voluntario; por ello, la participación se encuentra subordinada a
los intereses económicos que priman en el mercado.
.
SEGUNDO TIPO DE GOBERNANZA
GOBERNANZA DE MERCADO/GOBERNANZA CORPORATIVA
Elementos • Autoridad sustentada sobre el mercado y la libre competencia

• Racionalidad económica
• Control de mercado como mecanismo automático
• Actores como clientes
• Participación controlada/subordinada
• Valores: individualismo, egoísmo, riesgo, rentabilidad
• Contexto histórico: Reformas neoliberales de finales del siglo XX
El tercer tipo de gobernanza pretende reflejar la complejidad, diversidad y he-

terogeneidad de los actores, sus intereses, reglas y valores en las sociedades con-
temporáneas. Combina elementos de democracia representativa-liberal con otros
que fortalecen los mecanismos de participación y deliberación comunitarios. En
este caso, la coordinación social se refiere a la resolución de los problemas sociales
a través de la coordinación de las interacciones entre los actores. Hemos distingui-
do tres subtipos: uno de cooperación, que procesa los conflictos pero se aleja poco
del modelo representativo clásico; un segundo tipo, común en las situaciones de
ingobernabilidad, que se aproxima bastante al de mercado; y un tercer tipo, de
gobernanza interactiva, donde los actores sociales, autónomos se convierten en
los protagonistas de las decisiones públicas.
En la gobernanza de redes con cooperación, los representantes políticos elegi-
dos tienen la última palabra, pero las redes de gobernanza facilitan compartir estas
decisiones con distintos grupos sociales, quiénes a su vez ofrecen a estos políticos
su apoyo, conocimiento y capacidad de implementación. Este proceso, al menos
en teoría, favorece el compromiso cívico con las decisiones públicas y fortalece
la pluralidad del sistema. Aunque los actores sociales gocen aquí de autonomía,
en ocasiones es difícil plantear mecanismos de co-gobierno y co-responsabilidad,
porque éstos precisarían de mayor confianza entre los actores.
Cuando la autoridad política se encuentra mermada y los conflictos se enquis-
tan, la situación suele conducir a una crisis de gobernabilidad del sistema. Los
políticos se encuentran con una legitimidad mermada, pero los actores sociales
no tienen ni la autonomía ni la fortaleza suficiente para dirigir autónomamente
una sociedad. La racionalidad de las acciones se circunscribe al corto plazo, y la
participación se reduce al mínimo.
Por último, hemos considerado un tercer tipo de gobernanza interactiva, don-
de la autonomía de la sociedad es muy importante, puede hablarse de heterarquía
social. La heterarquía rompe radicalmente con la jerarquía y la concepción del
poder que ésta representa e implica la interdependencia y la coordinación nego-
ciada entre sistemas y organizaciones. En este contexto, priman las interacciones,

la cooperación. Los actores pertenecen y actúan en múltiples redes y con unas
reglas que emergen del conjunto de interacciones. La participación social es aquí
ampliada, buena parte de los actores e intereses se articulan en la red, que define
sus propias reglas de manera participativa y deliberativa. Por contra, el control se
vuelve más difuso, autónomo e intangible, precisando por tanto de una sociedad
civil fuerte, articulada y organizada. Esta debería garantizar la consolidación de
una democracia republicana.
TERCER TIPO DE GOBERNANZA
GOBERNANZA DE REDES/INTERACCIÓN
GR.1. COOPERACIÓN/PROCESAMIENTO DE LOS CONFLICTOS

• Autoridad repartida, posibilidad de co-gobierno y co-responsabilidad
• Racionalidad política limitada
• Control político-institucional
• Combinación de representación política y participación ampliada
• Actores como colaboradores
• Valor: confianza subordinada
• Contexto: democracias representativas plenas
GR.2. CONFLICTOS ENQUISTADOS

• Autoridad mermada
• Racionalidad política-electoral de corto plazo
• Ingobernabilidad
• Responsabilidades solapadas y participación limitada
• Valor: orden, control
• Contexto: democracias representativas defectuosas o democracias delegativas
GR.3. GOBERNANZA INTERACTIVA/ DIRECCIÓN AUTÓNOMA
• Autonomía/heterarquía-autarquía
• Racionalidad social
• Participación ampliada/deliberativa
• Control difuso
• Valores: confianza autónoma
• Contexto: la democracia republicana deliberativa
6. CONCLUSIONES
Nos preguntábamos al comienzo de este capítulo si la gobernanza moderna
suponía un cambio radical en la gestión de los asuntos públicos. La verdad es que
la respuesta no parece fácil y los autores se muestran bastante divididos. Sin duda,
la gobernanza constituye una nueva forma de describir y entender las relaciones

entre el Estado, el mercado y la sociedad, y presupone de hecho cambios sustan-
ciales en la forma de comprender la naturaleza y el ejercicio del poder. Las socie-
dades contemporáneas se han vuelto más globales, más locales, más complejas,
más críticas, más autónomas… Este acelerado y gradual proceso de globalización
política ha intensificado el papel de la gobernanza, que ha perdido la atadura del
Estado-nación o, al menos, la ha modificado. La gobernanza se resume así en
un nuevo modo de gobernar, combinación de dirección política y coordinación
social, diferente a las lógicas de las jerarquías y de los mercados, que se basa esen-
cialmente en la interacción entre los distintos actores sociales.
Nuestra preocupación en torno a la interacción entre la política y las políticas
nos ha conducido a destacar la importancia que constituye la tríada de intereses,
instituciones y valores para comprender la articulación de todos ellos en los pro-
cesos de decisión: nuestros intereses, las reglas de juego (instituciones) que van a
acompañar, acomodar, ampliar o restringir nuestros intereses, y nuestros valores.
Esta distinción (intereses, instituciones y valores) constituye el punto de partida,
pero también de llegada de nuestra argumentación.
El eje articulador de nuestras ideas ha sido que la gobernanza precisa de más
política; de ahí, que nos hayamos propuesto discernir la relación de la gobernan-
za con la democracia, y en concreto, con dos importantes dimensiones de ésta:
la participación social en su relación con la autoridad y la responsabilidad. Se ha
insistido por tanto en la necesidad de ampliar el concepto de gobernanza hacia el
de coordinación y participación social.
Adentrarse en el terreno de la gobernanza, supone adentrarse en el terreno
de la democracia. Nuestras reflexiones más contemporáneas en torno a ésta han
estado centradas en sus aspectos representativos y participativos, pero también
en la eficacia y capacidad de solucionar los problemas por parte del Estado. El
problema no es, desde luego, la participación de los ciudadanos y los organismos
de la sociedad civil en todo el proceso de las políticas públicas, desde la confor-
mación de la agenda hasta la implementación y la evaluación. El problema es
precisamente el rechazo a la actividad política tradicional, a los partidos, a las
elecciones como único mecanismo de responsabilización política y a los poderes
constituidos, lo que en la práctica equivale a rechazar la principal vía de partici-
pación política para amplios sectores de la población. Las postrimerías del siglo
XX reforzaron la tesis equivocada de que las decisiones públicas eran en esencia
cuestiones técnicas, que se podían resolver satisfactoriamente en el marco de una
creciente eficiencia y eficacia prescritas ambas por la nueva gestión pública. Sin
embargo, nuestras democracias están recibiendo serias advertencias de que esta
participación (en realidad subordinada) de los actores sociales no está sirviendo
para generar una mayor legitimidad y eficacia de las decisiones que se toman. Que
se quiera reconocer o no es otro problema; existen intereses y valores en conflic-
to, y éste no se está procesando en los marcos institucionales previstos. ¿Podrán

estos conflictos ser dirimidos en un marco de gobernanza interactiva? La crisis y
el abandono de la arena política tradicional puede conducirnos a las arenas ¿mo-
vedizas? de las redes de gobernanza. Este capítulo no puede terminar sino con una
pregunta: ¿éste es el futuro que nos espera?
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Capítulo 14
Gestión pública y políticas públicas
Blanca Olías de Lima Gete

Catedrática de Ciencia Política y de la Administración
SUMARIO: 1. Introducción. 2. Políticas públicas y gestión pública. 3. Implementación de po-

líticas y gestión pública. 4. La evolución de la gestión pública. 4.1. De la administración tra-
dicional a la gerencia pública. 4.2. La gestión pública eficiente y eficaz. 5. Gestión pública y
gobernanza. 6. La gestión pública colaborativa. 6.1. Las formas de colaboración. 6.2. Las nue-
vas capacidades de gestión. 7. Las consecuencias de la gestión colaborativa. 8. Conclusiones.
1. INTRODUCCIÓN
Afrontar el tema de las políticas públicas, o cómo resolver los problemas de
la sociedad con instrumentos públicos, y el de la gestión pública, o cómo lograr
los objetivos públicos en las mejores condiciones de eficacia, eficiencia y calidad,
no es algo demasiado habitual a pesar de su innegable sentido. Probablemente
la explicación resida en la diferencia de enfoques y de metodología con que se
abordan unas y otra.
Sin embargo para que las políticas públicas causen efectos o impactos, su últi-
ma razón de ser, se requiere de las organizaciones públicas, normalmente de las ya
existentes. La implementación de las políticas utiliza a la administración, aunque
acomode los elementos operativos a sus fines particulares. Ambas sin embargo se
apoyan mutuamente porque la administración no para de innovar en la gestión y
de buscar nuevos caminos para ofrecer servicios que se ajusten a las condiciones
del mundo actual. La implementación aprovecha esa expertise para introducir
posibilidades de actuación distintas de las ya ensayadas. Aunque el campo pri-
vilegiado de conexión entre gestión pública y políticas públicas se lleve a cabo
a propósito de la implementación, no es ni mucho menos la única relación. Pero
nuestro interés se va centrar únicamente en la relación entre gestión pública y las
políticas públicas, lo que quiere decir entre implementación y gestión.
En estas páginas se comienza planteando las diferentes dimensiones que rela-
cionan las políticas públicas y la gestión pública, poniendo especial atención a los
procesos de toma de decisiones, para abordar seguidamente la fase de la imple-
mentación. En relación a la misma se va a considerar en qué incide la implemen-
tación cuando planea la ejecución de las políticas y cuáles son las preocupaciones
438 Blanca Olías de Lima Gete
esenciales de la gestión, para así acotar tanto el campo de las diferencias como el
de las similitudes. Esto abrirá la puerta para tratar el tema de la gestión pública,
que es el objeto de estudio de las páginas siguientes.
Un recorrido inicial sobre los cambios que ha experimentado la gestión públi-
ca desde la instauración de los estados de derecho modernos hasta su crisis en los
años 70 del último siglo, señalando los rasgos de este periodo, permite reflexionar
sobre la llamada gerencia postburocrática. Aquí se expondrá lo que se consideran
las características esenciales o principales promesas de su alternativa al modelo
burocrático y las razones que han impulsado su rápida expansión. Las críticas a
que se ha hecho acreedora la nueva gestión pública cierran estas reflexiones y alla-
nan el camino para afrontar el tema de la gobernanza y su específica concreción
en el plano de la gestión: la gestión colaborativa.
En qué consiste la gestión colaborativa, cómo se plasma y cuáles son sus ins-
trumentos forma parte de los temas que se desarrollan en los siguientes epígrafes,
para acabar planteando las exigencias de nuevas capacidades que se requieren de
la administración. Los efectos de la gestión colaborativa, que se abordan a con-
tinuación, inciden especialmente en aquellos que afectan a la legitimidad de las
instituciones y la confianza de los ciudadanos en ellas. Todo esto conduce a unas
consideraciones finales donde se esbozan los principales desafíos y las respuestas
de la gestión pública actual.
2. POLÍTICAS PÚBLICAS Y GESTIÓN PÚBLICA

La relación entre políticas públicas y gestión pública se puede contemplar de
diferentes maneras. En una primera aproximación la gestión pública se puede
entender como el conjunto de procesos —directivos, técnicos, normativos, etc.—
que permiten plasmar en la realidad los objetivos y las políticas del gobierno. La
gestión pública sería “la administración pública en acción”. Es lo que con termi-
nología más convencional se dice al referirse a la administración como “la ejecu-
tora ordinaria” de las políticas y los proyectos del gobierno. En consecuencia la
gestión pública tendría que ver sobre todo con la implementación de las políticas
públicas.
Esta primera aproximación, siendo cierta, es insuficiente. Los procesos direc-
tivos o gerenciales, que son trascendentales para la gestión pública, implican la
participación de los ejecutivos o directivos públicos en el diseño de las políticas
públicas de múltiples formas, especialmente proporcionando información y ase-
sorando sobre la viabilidad de las políticas públicas, pero también formulando
opciones alternativas que amplíen la esfera de decisión del gobierno, esto es, los
caminos o las opciones disponibles para lograr determinados objetivos.
Gestión pública y políticas públicas 439
La gestión pública y las políticas públicas comparten también problemas y se

enfrentan a similares desafíos. El descontento de los ciudadanos con la gestión
pública, por más esfuerzos modernizadores que se hagan, tiene bastante que ver
con el fracaso de las políticas públicas. En ambos casos el origen hay que bus-
carlo, más allá del comportamiento inapropiado de algunos actores, en el des-
bordamiento (Brugué, 2014) que sufren por problemas estructurales de difícil
o imposible solución. Entre los mismos se encuentra la relación negativa que se
entabla entre la dimensión de los problemas (regional, global) y la territorialidad
de la respuestas (habitualmente sometidas al marco nacional), la interconexión
de los mismos, que obliga a tomar en cuenta múltiples dimensiones para las que
no siempre se cuenta con el conocimiento adecuado, la cantidad de recursos que
hay que movilizar para solucionarlos, cada día menos al alcance del gobierno, o
el ritmo requerido por la respuestas, que no coinciden con los de la gestión y las
políticas públicas.
Otra de las cuestiones que inciden en este ámbito es que las políticas dependen
en gran medida de lo que los encargados de llevarlas a cabo —los empleados pú-
blicos— entienden que son sus objetivos y prioridades, dentro de las que hay que
incluir los propios intereses de los funcionarios e incluso sus propios valores. Los
estudios de Lipsky (1980) al respecto fueron en su día esclarecedores poniendo
al descubierto la importancia de las “prácticas administrativas”, esto es, las cos-
tumbres, hábitos y formas de proceder que generan los funcionarios para resolver
los problemas de aplicación de las políticas en el día a día de su trabajo. Lo que
finalmente reciben los ciudadanos tiene más que ver con las decisiones de imple-
mentación que se toman en la administración que con los objetivos formalmente
aprobados. Es claro que la dimensión en la que la gestión pública impacta más en
las políticas públicas es en la de la implementación.
3. IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS Y GESTIÓN PÚBLICA

La administración es la espina dorsal de la implementación (Meny-Thoenig,
1992: 159). Implementación y ejecución (si es que todavía puede hablarse de eje-
cución para describir el proceso que convierte en bienes y servicios las decisiones
públicas) parecen confundirse. Durante algún tiempo la implementación pasó a
ser del dominio exclusivo de la burocracia, suponiendo que sus formas de actuar
y conseguir resultados llevarían a buen puerto los objetivos diseñados en las polí-
ticas públicas. Algunos sonados fracasos en las políticas, sobre los que ilustraron
tan celebradamente el trabajo de Pressman y Wildavsky (1973) sobre “cómo las
grandes expectativas concebidas en Washington se fustran en Oakland”, abrieron
el camino para revisar esa hipótesis sobre el automatismo de la gestión pública —
en el sentido de que ésta con sus modos de operar convencionales produciría los
efectos deseados— e impulsó el reconocimiento de la necesidad de planear el

proceso de puesta en práctica de las políticas públicas. Se pasa así a programar
el proceso de implementación que será necesario para alcanzar los fines ob-
jeto de la política pública, lo que supone tomar en cuenta las estructuras, los
recursos y procedimientos administrativos, así como su disposición concreta,
pero también —y esto es lo más característico de la implementación— a los
actores internos y externos que van a interactuar (aliarse, oponerse, competir,
colaborar, coordinar).
En la planeación del proceso, que es lo que se considera típico del enfoque
top-down, implementación y gestión tienden a confundirse ya que la labor del
directivo público consiste en ajustar la organización, los procedimientos, el perso-
nal etc. para hacer operativos los objetivos y obtener los resultados especificados.
Esta tarea debe tomar en cuenta la existencia de actores que tienen intereses en el
proceso y los eventuales apoyos o trabas que pueden interponer. Esa interacción
previsible, que el gestor tiene que anticipar, es una de las causas que hacen tan
compleja la gestión pública, pero no es el núcleo central de su trabajo. De manera
sustancial el gestor debe ocuparse de los actores internos, pues es cierto, y cada
día lo es más, que gestionar es trabajar con otros, motivando, controlando, coor-
dinando. La labor de la gerencia es esencialmente interna y está volcada hacia la
organización mediante el proceso directivo y técnico de “lograr que las cosas se
hagan”.
La gestión pública se repiensa desde la programación pero también desde los
costes de toda índole de la acción pública rutinaria. La implementación, más allá
de la elaboración de planes y programas de ejecución1 que aquí consideramos
como una parte de la misma, está interesada sobre todo por los actores, internos
pero principalmente externos a la administración. Es cierto que la implementa-
ción no ignora el importante rol que en determinados países europeos juegan
los funcionarios públicos (Francia o España, por ejemplo), pero le interesan en
cuanto actores peculiares que están estratégicamente situados para influir en las
reglas del juego de la implementación. La etapa de la implementación se dirige
por definición a actores externos al subsistema administrativo, y a las relaciones
que establecen entre ellos (de competición, de intercambio, de cooperación). El
proceso se caracteriza siempre por las interacciones entre actores públicos y pri-
vados (Subirats, 2008: 185).
El objetivo de la implementación es producir efectos o impactos en un grupo
definido e identificado (¿se redujo la pobreza? ¿se alfabetizó a las minorías étni-
1
La legislación española en la actualidad exige que todo proyecto normativo venga acompaña-
do de una memoria donde se detallen, entre otras cosas, una programación de su implantación
así como los recursos necesarios para ello.
cas? ¿se logró un sistema acordado de reparto del agua?). El de la gestión la de

producir un bien o servicio (escuelas, carreteras, servicios de atención sanitaria,
conducciones hídricas) con determinadas características en las mejores condicio-
nes de calidad y cantidad.
La conexión entre implementación y gestión se produce también por el interés
creciente que existe en conocer qué se consigue con qué, a que acciones, recursos,
interacciones hay que imputar éxitos o fracasos. Un problema no resuelto en
muchos ámbitos de las ciencias sociales que no se circunscribe únicamente a la
implementación o la gestión.
Aunque en diferente medida, ya que la gestión pública está mucho más invo-
lucrada con los elementos internos de la administración, ambos trabajan a partir
de una organización administrativa pre-existente que en muchos casos se ha ido
consolidando con el tiempo y tiene inercias muy arraigadas. Ni la implementación
ni la gestión pública se realizan en el vacío sino que intentan moldear para sus
propios fines las organizaciones públicas.
Aclarados estos extremos, que permiten sopesar el valor de la gestión pública
para las políticas públicas, vamos a centrarnos en ella a fin de situar los desafíos
y las respuestas que puede ofrecer para la resolución de los problemas públicos
del siglo en curso.
4. LA EVOLUCIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

La gestión pública ha sufrido distintas transformaciones en los más de dos
siglos con que cuenta la administración pública moderna, según han variado las
funciones del estado y sus necesidades de intervención en la economía y en la
sociedad. Pero en los últimos cuarenta años —a partir de los años setenta, muy
señaladamente en los ochenta y noventa del s. XX— ha sufrido lo que algu-
nos denominaron un cambio de paradigma (Barcelay, 1998) que ha diversificado
extraordinariamente sus formas de organización y funcionamiento. El proceso
puede caracterizarse como el paso de la introspección y la atención a los procedi-
mientos al interés por el ciudadano y los resultados.
4.1. De la administración tradicional a la gerencia pública

Durante un largo tiempo la administración ejecutaba las decisiones políticas
mediante unas organizaciones públicas jerárquicamente estructuradas que apli-
caban normas y reglamentos a través de procedimientos así mismo codificados
para producir los resultados requeridos. Es la administración ejecutora que de-
nominamos burocracia2 la que logra imponerse en Europa a principios del s.XIX

como una estructura consistente y altamente profesionalizada. Hablamos de una
administración básicamente de regulación y control, en el marco de los estados de
derecho, donde las garantías procesales eran decisivas puesto que las actuaciones
administrativas en gran medida se referían a los derechos y las libertades indivi-
duales.
Se ha dicho que el motor que rompe este estado de cosas es la crisis de 1929 y
las políticas keynesianas de intervención del estado. Así puede considerarse en la
medida que el estado tiene que intervenir mucho más activamente en la economía
y necesita instrumentos apropiados para hacerlo, que no se reducen a rutinas pre-
visibles y reglamentos. La actividad económica del estado abrirá una brecha en
esa ordenación con la creación de organismos singulares de carácter económico
(industrial, comercial, de explotación, etc.) que logran obtener una mayor flexibi-
lidad en la gestión. Sin embargo el esquema general se mantiene.
La emergencia de los estados de bienestar con la producción de nuevos servi-
cios, ahora de carácter social (educación, sanidad, servicios de protección social)
y universal, es lo que pone en cuestión esa forma de trabajo y genera los primeros
incentivos en la búsqueda de eficiencia. Esta necesidad, que más tarde se conver-
tirá en el centro de las preocupaciones de los reformadores de la administración
pública, está en la base de la primera mirada hacia el sector privado, si bien toda-
vía con presupuestos muy anclados en concepciones ligadas a la llamada “admi-
nistración científica”3.
La nueva gestión pública (NGP), movimiento que emerge con fuerza en los
años 80 del pasado siglo y que se extiende globalmente en las décadas siguientes
es verdaderamente el primer cuestionamiento serio del modelo burocrático de
inspiración weberiana. A ello va a ayudar de manera decisiva la crisis de los años
setenta y la hegemonía política e ideológica del pensamiento (neo)liberal.
Esta apretadísima síntesis, más bien grandes trazos, de un proceso de más de
siglo y medio, permite abordar el tema del llamado pensamiento postburocrático,
en el que todavía seguimos instalados hasta cierto punto, si bien las preocupacio-
nes, los instrumentos y las críticas han ido variando con el tiempo.
2
En su sentido más técnico, como una forma racional de división del trabajo.
3
Partiendo de los planteamientos de Taylor y Fayol la administración científica pretende descu-
brir principios de validez universal tanto para las organizaciones públicas como para las pri-
vadas. La función de administrar sería prácticamente similar en ambos casos lo que permitiría
implantar en las organizaciones públicas herramientas del sector privado.Un desarrollo más
pormenorizado puede encontrarse en: Olías de Lima, 2001.
4.2. La gestión pública eficiente y eficaz

La nueva gestión pública reclama para sí ser una alternativa al modelo bu-
rocrático, que se agota o autodestruye a sí mismo (Hood, 1998) por su falta de
adecuación al mundo actual. Las principales promesas de la NGP son:
– Eficiencia, lo que permitiría “lograr más con menos”. Las propuestas de la
NGP giran en gran medida en torno a este objetivo. La primera y más radi-
cal etapa se abandera bajo las famosas tres “e”: eficacia, eficiencia y econo-
mía. Si gestionamos con los parámetros de las prácticas empresariales más
reconocidas se podrán lograr ahorros sustanciales que permitirán atender
otros o nuevos servicios.
– Orientación a resultados, esto es eficacia. A mi juicio este es uno de los ras-
gos más innovadores de la NGP y constituye un giro copernicano respecto
del sistema tradicional. La burocracia es un sistema altamente tecnificado
pero incapaz de reformarse a sí mismo (Crozier, 1963) porque reproduce
continuamente los círculos viciosos que están en el origen de sus disfuncio-
nes. Y ello es así porque la burocracia mira hacia dentro, hacia sus procesos,
su estructura, su sistema jerárquico de comunicación. La NGP saca la mira-
da hacia fuera, hacia el ciudadano, transformado en cliente de los servicios
públicos. Al igual que la empresa privada las organizaciones públicas tienen
que reformarse desde los deseos y necesidades del ciudadano-cliente.
– Flexibilidad. Las grandes organizaciones administrativas con su apego a los
procedimientos y sus largas jerarquías4, donde los escalones superiores des-
conocen la problemática de los casos concretos que se resuelven cada día,
y los niveles inferiores ignoran el sentido final de su trabajo, se mueven con
gran lentitud. La desagregación, descentralización, promoción de agencias y
organismos diversos con alto grado de autonomía que impulsa la NGP per-
miten adaptarse mejor al ritmo de respuestas que requieren los problemas y
exigen los ciudadanos. Proporciona también instrumentos más hábiles para
que el gobierno pueda participar en redes exteriores enormemente dinámi-
cas fluidas y competitivas.
– Rendición de cuentas5. La burocracia tradicional sólo rinde cuentas ante el
superior y éste lo hace ante las autoridades políticas, que en su mayor parte,
aunque no todas, son legítimamente elegidas en el proceso democrático.
Los ciudadanos sólo pueden influir sobre un número limitado de cargos
4
La Administración General del Estado pese a todos los cambios habidos en los últimos años
cuenta con no menos de 11 niveles oficialmente reconocidos.
5
Este término quiere ser una traducción de la “accountability” anglosajona pero, como se ha
señalado reiteradamente, el término inglés es más amplio que mera la rendición de cuentas.
públicos y generalmente a través de los procesos electorales, lo que significa

que queda abierta la posibilidad de que un grupo amplio de altos cargos
eluda su responsabilidad y siga en sus puestos a pesar de su incompetencia
(Olías de Lima, Del Campo, 2008). La rendición de cuentas de la que habla
la NGP hace responsables directamente ante los ciudadanos a todas las au-
toridades públicas, pero también a todos los empleados públicos, que salen
así del anonimato y responden por sus acciones u omisiones.
En qué medida estas previsiones se han cumplido y la NGP ha solucionado
los problemas de eficacia y eficiencia de los aparatos administrativos y ha pro-
porcionado a los gobiernos los instrumentos adecuados para la dirección de la
sociedad, son cuestiones sometidas a intenso debate. Especialmente dudoso es
que las mejoras hayan ido más lejos de incrementar la eficiencia. Los problemas
de atribución —qué impacta en qué— siguen siendo importantes y objeto de un
debate intenso (Pollit, 2002).
Las consideraciones nacionales (Arellano, 2002) e incluso sectoriales dejan en-
trever que la NGP parece mejor adaptada al estilo y la cultura anglosajona que
a la de los países latinos. No obstante el gerencialísmo se ha impuesto como la
orientación predominante en los asuntos públicos y sigue siendo la fuente princi-
pal de inspiración de las reformas.
Aunque la NGP cuenta con importantes defensores, entre ellos las organiza-
ciones internacionales de mayor peso (OCDE, Banco Mundial, FMI) con el argu-
mento de que ha ayudado a acabar con el derroche en el sector público, no son
menores los críticos de estos enfoques. Las principales críticas se centran en dos
renglones:
– Las consecuencias sociales de gerencia pública6. La nueva gerencia favorece
a los que están mejor situados en la escala social, que son los que verda-
deramente puede elegir entre servicios alternativos. Las nuevas formas de
gestión, que incluyen técnicas de copago, cheques escolares, acceso a los
servicios vía internet, externalización de servicios, etc. penalizan a los que
disponen de recursos escasos, e incluso de mera sobrevivencia, que son el
grueso de la población en muchos países.
– Las consecuencias sistémicas de las reformas. Aunque la NGP es fundamen-
talmente un enfoque organizativo y gestor para las administraciones públi-
cas y sus servicios, tiene efectos en el conjunto del sistema político-admi-
nistrativo. El mayor problema reside en que a causa de la de fragmentación
y la autonomía de las organizaciones públicas concretas que propicia, no
6
La gerencia pública es una expresión muy extendida en Latinoamérica para referirse a la ges-
tión pública orientada a resultados, aunque tampoco es inusual en nuestro contexto.
sólo no facilita la tarea de dirección de la sociedad por parte del gobierno

sino que ha hecho más ingobernable el espacio público (Stocker, 2004). Los
problemas de legitimidad se agudizan —¿quiénes son los verdaderos bene-
ficiarios de estas reformas?¿los ciudadanos o las empresas que se organizan
y contratan con la administración?—y la responsabilidad se diluye en un
entramado de organizaciones públicas, semi-públicas o privadas en modo
alguno trasparentes para el ciudadano —¿quién responde por los errores o
la mala gestión cuando se ha traspasado el servicio a gestores privados?—.
Pero no parece que haya vuelta a atrás. La crisis desatada a partir de 2008 ha
reforzado y hecho aún más visibles los problemas de financiación del estado y,
por tanto, ha reforzado la gerencia posburocrática. Además ha dejado claro que
el gobierno eficaz de las sociedades pasa por la gobernanza.
5. GESTIÓN PÚBLICA Y GOBERNANZA

Entendemos que la gobernanza contemporánea es la resultante de un conjunto
de acciones de propósito directivo, integrado por actores de gobierno y actores
privados y sociales que comparten sus varios recursos y capacidades y que, a
partir de esa conjunción, definen las metas de la vida en común, se distribuyen la
responsabilidad para producirlas y las producen efectivamente (Aguilar, 2006).
Esta aproximación al tema de la gobernanza, frente a otras de entre las múltiples
versiones existentes, tiene la virtud de aludir a la capacidad directiva del gobier-
no, que se despliega en gran medida a través de la administración. Pero si antes
ésta acaparaba el sistema de la ejecución de las políticas públicas y la capacidad
de transformar en realidad los proyectos del gobierno, ahora es uno más de los
medios con los que el gobierno cuenta, si bien de gran potencia, para dirigir y
moldear la sociedad.
La gobernanza trata de dar cuenta de un cambio sustancial en la gobernación
de las sociedades como es que los estados han dejado de tener el monopolio en la
resolución de los conflictos y la autoridad y los recursos de distinta índole para
afrontar los problemas de la sociedad. Éstos últimos han cambiado su perfil, lo
que afecta tanto a su dimensión como a su intensidad, alcance, urgencia, irrever-
sibilidad de los potenciales daños, ubicuidad, etc.. Frente a ello la forma de pro-
ceder de la administración pública, los mecanismos burocráticos basados en una
combinación de saber técnico y autoridad pública, son claramente insuficientes
para generar respuestas adecuadas. A problemas inusuales, respuestas diferen-
tes. La salida a esta situación, en el plano que nos concierne, es la colaboración
público-privada, que da lugar a lo que se viene conociendo como “gobierno co-
laborativo”.
Antes de entrar en este terreno hay que aclarar un extremo. La administración

pública tradicional no ha desaparecido ni parece previsible que lo haga. Y esto
por la sencilla razón de que algunas funciones gubernamentales necesitan de esa
forma de proceder y sus garantías. Para expedir un pasaporte, por ejemplo, lo
sustancial no es la rapidez con que se ponga en manos del usuario, aunque hoy en
día pueda hacerse casi instantáneamente, sino las garantías que rodean al proce-
dimiento. La consabida neutralidad e imparcialidad de la administración, el res-
pecto a los derechos de los ciudadanos, siguen siendo, según y para qué, cruciales.
Pero en muchos servicios públicos, justamente los que más se asemejan a los
que proporciona el sector privado (sanidad, enseñanza, servicios sociales), las ga-
rantías procesales prácticamente se ciñen a la igualdad de acceso. El acto de pres-
tación del servicio es eminentemente técnico. Además no hay que perder de vista
que muchos de los problemas vitales para la continuidad de la sociedad requieren
respuestas de muchos actores y que las políticas públicas que en su caso puedan
diseñarse necesitan de la colaboración activa de ellos. La exigencia de interven-
ción pública respecto de problemas que son fruto de la globalización y el cambio
tecnológico requieren innovación y colaboración.
6. LA GESTIÓN PÚBLICA COLABORATIVA

La gobernanza mediante colaboración, y la gestión pública en la que se concre-
ta, ha emergido con fuerza ante los fallos en la implementación de las políticas, el
alto coste y la politización de las regulaciones y los insatisfacción con la rendición
de cuentas de los gerentes. Pero también se puede plantear, de manera más posi-
tiva, que la mejora en el conocimiento y la capacidad de las instituciones facilita
y hace posible una colaboración cada día más necesaria porque el conocimiento
y el saber se distribuyen de forma desigual entre los diferentes actores, públicos y
privados, llamados a colaborar.
6.1. Las formas de colaboración

La administración pública para hacer frente a los problemas que se plantean
en el siglo actual necesita colaboradores solventes y fiables que le proporcionen
el conocimiento, la expertise, la tecnología y la flexibilidad organizativa de la que
carece. Para afrontar y resolver problemas públicos se recurre a toda una amplia
gama de formas de colaboración que podemos clasificar como técnicas de exter-
nalización (outsourcing), contratación externa (contracting out) y partenariados
(parternership) público-privados.
Existe más confusión que claridad en cuanto a las características de estas téc-
nicas, propiciada en parte por la existencia de formas mixtas. Los híbridos son
frecuentes cuando se trata de responder a necesidades o de resolver problemas
aquí y ahora. Forma parte de los procesos de imitación e innovación en la que se
hayan envueltas las administraciones públicas. Quizás sea también una respuesta
a la rigidez y la homogeneidad que propicia el sistema burocrático tradicional.
No obstante la variedad es posible apreciar un rasgo general característico en
cada una de las técnicas, fácilmente reconocible, que aglutinaría a las formas de
organización y gestión en alguna de estas clasificaciones.
– La externalización. No toda colaboración con el sector privado para la pro-
ducción de servicios públicos es externalización. La externalización implica
una actividad pre-existente de una organización pública, con presupuesto y
personal asignado que se decide, por distintos motivos, sacar fuera y “com-
prársela” a un agente externo. Pero no se trata de una mera compra sino más
bien de un intercambio o una transacción, ya que la administración pública
no pierde la propiedad o titularidad del servicio y puede recuperarlo cuando
estime conveniente. Al menos en teoría7. Pero ella sigue siendo la responsable
última del servicio y de sus resultados. Precisamente por esto la administra-
ción se reserva el derecho a la inspección y el control del servicio. El ejemplo
más habitual es de la limpieza de los edificios o de las vías públicas.
– La contratación externa supone que la Administración renuncia a la pro-
ducción de un bien o servicio y lo compra a un proveedor externo, empresa
u organización no lucrativa, en función de las características deseadas de
ese bien por las que paga un precio. El proveedor produce el bien exclusi-
va o fundamentalmente para la administración (material de defensa, por
ejemplo) con las características y estipulaciones requeridas y en unos plazos
determinados. La adquisición se realiza mediante un contrato y la respon-
sabilidad de la administración se limita a efectuar la adquisición en las me-
jores condiciones de configuración, calidad y precio, es decir, en la gestión
adecuada del contrato de compra y su seguimiento.
– Finalmente estarían los partenariados8, que englobarían muy diferentes for-
mas de relaciones estables e institucionales de la administración con un
7
Algunas externalizaciones son precisamente desaconsejables o problemáticas por la dificultad
de volver a recuperar el servicio de que se trate ya que la administración tendría que hacer una
inversión que no está a su alcance.
8
También denominadas asociaciones o colaboración publico privada. Empleamos el término
más aceptado en la bibliografía especializada.
agente privado9. La Comisión Europea10 admite que no existe en el ámbito

comunitario una definición de los partenariados (que denominan colabora-
ción público-privada) y reconoce que en general “se refiere a las diferentes
formas de cooperación entre las autoridades públicas y el mundo empresa-
rial, cuyo objetivo es garantizar la financiación, construcción, renovación,
gestión o el mantenimiento de una infraestructura o la prestación de un
servicio”. Las características de estas asociaciones serían: la duración de la
relación, que es relativamente larga; el modo de financiación, que inicial-
mente aporta el sector privado en todo o en parte; el socio privado, que
participa en las diferentes etapas del proyecto (diseño, realización, ejecución
y financiación); la administración se centra en la definición de los objetivos,
los precios y el control de resultados. El reparto de los riesgos descansa fun-
damentalmente en el socio privado, aunque la casuística es muy variada.
En los partenariados, la contratación externa y la externalización la adminis-
tración busca similares ventajas. Además de las conocidas de eficiencia y eficacia,
se apuesta por la calidad, las tecnologías de vanguardia, lo que incluye aquellas
que sufren un rápido envejecimiento, la financiación privada de los proyectos
—al menos inicialmente-, la flexibilidad o la innovación. Habría que añadir tam-
bién la presión política que sufren las administraciones para mantener un tamaño
adelgazado, y las no menores de los propios directivos públicos para quitarse de
encima “los engorros de la gestión”, especialmente ante problemas complejos o
que requieran medidas impopulares.
En todos los casos lo novedoso de estas formas de gestión es la intensidad de la
colaboración de la administración y el sector privado. También que la administra-
ción asume una posición diferente respecto del proveedor del servicio.
No merece la pena reiterar una vez más las reservas y objeciones que esta manera
de resolver problemas públicos suscita. Las críticas que se han esbozado más arriba
a los planteamientos de la NGP pueden extenderse a esta manera de entenderla. La
gestión colaborativa sería el último desarrollo de la gerencia pública actual.
En qué medida expectativas y objetivos se cumplen, en qué medida se fustran,
a quién hay que imputar éxitos y fracasos, son cuestiones cuya resolución pasa
por tomar en cuenta dos aspectos centrales. La primera es que estas formas de
alcanzar objetivos públicos son difíciles de gestionar y requieren de personal ex-
perto, cualificado y bien entrenado. La segunda que la administración debe adap-
tarse también organizativa y funcionalmente a nuevas competencias y funciones.
9
Hablamos de agentes o socios privados que pueden ser tanto empresas como organizaciones
sin fines de lucro o comunitarias.
10
Libro Verde sobre la colaboración público-privada y el derecho comunitario en materia de
contratación pública y concesiones, elaborado por la Comision Europea (2004).
6.2. Las nuevas capacidades de gestión

La administración pública española viene respondiendo con lentitud a las exi-
gencias que plantean las nuevas formas de gestión. Éste rasgo no es sólo de nues-
tro país sino que está bastante generalizado en las burocracias sólidas y asentadas.
En lo que a nosotros respecta la administración es cautelosa a la hora de admitir
nuevas formas de gestión, y las propone como fórmulas residuales o subsidiarias
de las tradicionales (cuando el proyecto no pueda ser ejecutado por otras vías),
ya altamente experimentadas (Ridao, 2014). Pero una vez admitidas se comporta
de la misma manera que si se tratara de una concesión administrativa convencio-
nal. Esto significa que se pone especial interés en la convocatoria y resolución del
concurso y en la fase final del mismo, la obtención de los resultados por parte del
proveedor. Si se han pactado unos resultados anuales y no ha habido problemas
en el servicio con repercusión pública, será en este momento cuando la adminis-
tración evalúe el acierto mayor o menor de la gestión del privado colaborador.
La administración pone un especial empeño, formalmente al menos, en lograr
una licitación competitiva. Para ello elabora los pliegos de condiciones en los que,
en términos generales, se efectúa una descripción minuciosa del servicio o del pro-
ducto con sus cantidades, tiempos, plazos, requerimientos técnicos, habilidades y
formación del personal, así como los estándares del servicio, los responsables del
mismo y los sistemas de seguimiento, evaluación y control. Las condiciones para
revertir la adjudicación también deben estar estipuladas. Todos estos requisitos
son necesarios porque el sector privado trabaja mediante contrato, es decir, que
lo no consta en un contrato no se puede exigir. Se evita así además las conductas
oportunistas de las partes (para el proveedor obtener beneficios a bajo coste, re-
duciendo la exigencia de calidad, para la administración hacer exigencias extem-
poráneas) y se facilita la evaluación y el control.
La administración puede abordar esta fase de los contratos sin muchas difi-
cultades ya que dispone de larga experiencia en los mismos, especialmente en el
sector de la obra pública y las infraestructuras. Pero para las fases subsiguientes,
que implicaría el seguimiento de la prestación no cuenta con las capacidades y el
personal necesario.
Los partenariados son difíciles de gestionar y los resultados no han estado a
la altura de las expectativas porque la administración no está organizada para
desempeñar los nuevos roles que requieren (Metclafe, 2012). Comenzando por las
claras insuficiencias del marco regulatorio.
La gestión colaborativa requiere que ambas partes, administración y proveedor
del servicio, entren en una estrecha relación basada en la confianza mutua y en
la colaboración leal para resolver problemas y mejorar el servicio. El proveedor
hace transparente su gestión y en diálogo con la administración busca la manera
de obtener resultados con la combinación de recursos más apropiada. La admi-
nistración ayuda al empresario (o la organización privada colaboradora) a entender

las exigencias del servicio, pero colabora también en la resolución de los problemas y
las dificultades que se presentan. Para alcanzar los objetivos públicos deseados y para
que ambas partes obtengan buenos resultados es necesaria una comunicación fluida
en la que ambas partes puedan ir expresando y ajustando sus expectativas, sustituyen-
do el conflicto por la negociación y la colaboración (Olías de Lima, 2011).
Para la buena marcha de esta relación es preciso tener unidades organizativas con
personal suficiente, con conocimiento del sector de que se trate, además de entrenado
y bien cualificado para hacer tal acompañamiento. Hablamos de capacidades relacio-
nales, de interlocución y negociación, además de las que permiten controlar y evaluar.
En realidad los partenariados más que aliviar las responsabilidades de gestión las
transforman. Es verdad que reducen las responsabilidades de la gestión operativa
directa pero necesitan incorporar las capacidades para manejar responsabilidades de
gestión de contratos más sofisticadas, incluida la gestión del riesgo (Metcalfe, 2012:
107).
Otro aspecto digno de considerar es la capacidad de trascender el propio ser-
vicio y conectarse con aquellos que, dentro del ámbito público, gestionan parte-
nariados similares (en otros niveles de gobierno u otras unidades territoriales). La
administración tradicional, a pesar de su acantonamiento característico, trabaja-
ba sobre redes informales, tejidas muchas veces sobre la solidaridad corporativa,
que permitían resolver problemas con la experiencia o la expertise de otros. Lo
que paradójicamente viene sucediendo con estas nuevas técnicas es que la admi-
nistración pone trabas a esa conectividad, lo que facilita la asociación de los con-
tratistas para negociar con la administración. Con ello pueden llegar a capturar la
agenda pública en propio beneficio.
7. LAS CONSECUENCIAS DE LA GESTIÓN COLABORATIVA

Ya se ha apuntado que los partenariados no han resultado tan satisfactorios
como se esperaba a causa de su precaria gestión. La administración no parece pre-
parada para realizar los procesos de seguimiento y control necesarios. Tampoco
las sanciones por los incumplimientos están ajustadas a esta forma de provisión
de servicios. Hay además efectos sobre algunas dimensiones de lo público dignas
de consideración.
Para comenzar es preciso reconocer que los partenariados no han agotado ni
mucho menos sus posibilidades y que continuamente se están explorando nuevos
caminos para ofrecer a los ciudadanos bienes y servicios públicos que respondan
a sus necesidades en un contexto de insuficiencia económica y recursos limitados.
Pero admitido este aspecto la cuestión principal que se dilucida en estos procesos
es si la actuación de la administración incrementa la legitimidad de las instituciones y

la confianza de los ciudadanos en ellas. Porque estamos hablando del espacio público,
que es el encargado de velar por el bien común y la cohesión de la sociedad.
La respuesta no es simple porque hay partenariados, contratos y externalizaciones
en sectores muy diversos, con actores así mismo variados (ongs, tercer sector, em-
presariado) y con alcance distinto. El sistema político-administrativo de cada país,
la disposición de sus instituciones y su tradición de colaboración entre el sector pú-
blico y el privado, inciden en la visión que los ciudadanos tienen de estas prácticas.
Aún así parece haber acuerdo en este tema en el sentido de que la desaparición de la
administración de la primera línea en la prestación de servicios tiende a hacer opaca
la intervención del estado en la resolución de problemas de la sociedad y merma su
legitimidad.
Una segunda cuestión, que ya se ha apuntado más arriba, es que con estas inicia-
tivas el sector público se hace menos transparente para el ciudadano, que trata con
la empresa privada y si las cosas no son satisfactorias o surgen problemas no sabe
quién es el responsable del servicio. Tampoco le queda claro quién es finalmente el
verdadero beneficiario de las mismas, si la administración, el proveedor del servicio
o el ciudadano.
Habría también que aludir, en este apartado de consecuencias, a las que afectan a
la financiación de los proyectos11 cuando corren por cuenta del sector privado (la vía
de circunvalación M 30 de Madrid, por ejemplo, o algunas autopistas). Hay que dejar
claro que la financiación al final es siempre pública. Lo que hace el sector privado es
adelantarla teniendo en cuenta previsiones de negocio futuro, para posteriormente
irla amortizando a través de fórmulas distintas. Pero esto compromete las finanzas
del estado a largo plazo e implica por tanto las disponibilidades de las generaciones
futuras.
8. CONCLUSIONES
Por razones bien conocidas (globalización, nuevas tecnologías, cambios socia-
les profundos, etc.) el estado se ve impelido a trascender su papel tradicional y a
conseguir resultados a través de nuevos instrumentos que implican el manejo de
amplias redes de actores públicos y privados. Si bien es cierto que no hay buen go-
bierno sin buenos resultados públicos12, parece que el énfasis puesto en los logros,
el rendimiento y la eficacia ha tenido un carácter excesivamente economicista,
11
Las Private Finance Initiative.
12
En los Indicadores Mundiales del Buen Gobierno 1996-2007, elaborados por el Banco Mun-
dial (disponible en info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home) se señalan seis di-
impactando negativamente en la legitimidad y la credibilidad de los gobiernos.

Este es el gran reto de la gestión pública actual, no sólo ser eficientes sino hacerlo
de tal manera que fortalezca la legitimidad de las actuaciones públicas.
Los logros que son valiosos para los ciudadanos se extienden más allá de un sim-
ple programa y tienen que ver con su percepción del conjunto del sistema (Bourgon,
2010). Los resultados que la administración proclama, que muchas veces derivan
de mejoras decididas de espaldas a sus beneficiarios, sólo son valorados si parten
de la convicción de que los ciudadanos son escuchados y constituyen el centro de
las políticas públicas y de la toma de decisiones por los poderes públicos. Si esto no
se logra, si los ciudadanos se sienten meros usuarios de políticas presentadas como
paquetes de servicios cuyas características se deciden por técnicos y expertos al
margen de sus deseos y necesidades, la confianza en las instituciones no remontará.
Lo que hoy demanda la ciudadanía es una gestión pública transparente, res-
ponsable, abierta y participativa.
Transparencia no sólo en el uso de los fondos públicos, siendo esto de gran
importancia para combatir las desviaciones y la corrupción, sino también en el
proceso de toma de decisiones que asegure que no hay acceso privilegiado de
algunos grupos y que las decisiones se toman por razones de bien común. Las exi-
gencias incluidas en la demanda de transparencia de los gobiernos inciden tanto
en los aspectos generales (estructuras administrativas, metas y objetivos de los
programas, presupuestos asignados, información estadística y financiera) como
en los más detallados (remuneraciones de los directivos y altos cargo, autorizacio-
nes y licencias concedidas, etc.); en todo caso se trata de que el ciudadano pueda
disponer de una información relevante, comprensible y actualizada en aquellos
asuntos que sean de su interés.
Rendición de cuentas (accountability) que implica responder por la gestión,
tanto por aquello que se ha realizado como por cómo se ha realizado. La transpa-
rencia de las decisiones y de las actuaciones es la base de la rendición de cuentas
y permite formar el juicio sobre la idoneidad de los comportamientos. Pero la
rendición de cuentas debe incluir, además de los sistemas de fiscalización que co-
rrespondan, las medidas preventivas y sancionadoras oportunas que impliquen la
asunción de responsabilidades por el desempeño.
La administración abierta y participativa forma parte de las iniciativas a nivel
global (Open Government)13 para dar respuesta al creciente descontento social con
mensiones de buen gobierno: voz y rendición de cuentas, estabilidad política y ausencia de

violencia, eficacia del gobierno, calidad normativa, imperio de la ley y control de la corrupción.
13
La iniciativa de Gobierno Abierto en la que hoy participan más 90 países, entre ellos España,
surge a raíz del Memorandum de Transparencia y Gobierno Abierto impulsado por el presi-
dente Barak Obama en 2009.
las instituciones del estado y con las autoridades administrativas y tiene la finalidad
de mejorar la calidad de la democracia, incrementando los niveles de confianza de la
ciudadanía en las instituciones políticas. Además de las exigencias de transparencia
señaladas, se abren las oportunidades para que la ciudadanía se involucre activa-
mente en el diseño y la ejecución de las políticas públicas y en los asuntos públi-
cos, potenciando la participación y el compromiso cívico (Ramírez Alujas, Dassen,
2010). La colaboración con la sociedad es un elemento esencial de esta idea, como
también lo es aprovechar las grandes oportunidades que hoy ofrecen las tecnologías
de la información y la comunicación. Porque en última instancia la legitimidad ins-
titucional dependerá de la capacidad de generar e implicar a una ciudadanía activa
e interesada en los asuntos públicos y en la gestión de los servicios.
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Capítulo 15
Cambio institucional, liderazgo y políticas públicas
José Manuel Canales Aliende

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración
SUMARIO: 1. Introducción. 2. La visión y la misión actual de las políticas públicas. 3. Especial

consideración de las distintas fases o etapas de las políticas públicas. 4. Las aportaciones del
neoinstitucionalismo en el análisis institucional e integral de las políticas públicas. 5. El papel
coadyuvante del liderazgo en las políticas públicas. 6. Conclusiones. 7. Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
La humanidad en la actualidad está sufriendo, como es sabido, una serie de
cambios profundos, algunos de naturaleza estructural y otros de carácter coyun-
tural, fruto de una crisis que se podría caracterizar por las notas esenciales si-
guientes: a) complejidad; b) diversidad; c) globalidad; d) carácter estructural.
El sistema político administrativo, y en él en especial el modelo del Estado-
nación y las diversas instituciones político-administrativas de cada uno de ellos;
van a experimentar también lógicamente esa crisis antedicha, pues éstas están
insertas en esa realidad tan cambiante y tan retadora.
El ideal utópico y romántico de la democracia requiere una actualización y un
fortalecimiento de los principios, valores, estructuras institucionales, legislación, y
protocolos de actuación de las instituciones y de los actores políticos y sociales; y
además que se acerquen en la mayor medida de lo posible en un proceso continuo
y constante, al logro de ese ideal. Está en juego nada más y nada menos, que el
futuro real de la democracia.
El logro de lo anterior, a través de fórmulas diversas y complementarias entre sí,
es lo que se denomina en la doctrina “calidad democrática”, o también regeneración
democrática. Entre las vías posibles para conseguir lo anterior, estarían las políticas
públicas renovadas y democratizadas, y ello será el objeto esencial de este capítulo.
Las políticas públicas son básicamente la expresión de la actividad o de la inac-
tividad de los distintos gobiernos. En expresión sintética de Carmen Navarro son
“un curso de acción llevado a cabo por un gobierno en relación a una determina-
da sociedad o problema” (2013: 276); y su renovación democrática constituiría
pues hoy en día, un reto a la vez que una necesidad, en el proceso amplio antes
456 José Manuel Canales Aliende
señalado de la renovación y de la calidad democráticas. Pero además no debe ol-

vidarse que éstas son también, un instrumento para el desarrollo económico, para
la cohesión y el desarrollo social.
Las políticas públicas además en sus distintas manifestaciones macro o sec-
toriales, y ámbitos territoriales, afectan de modo directo o indirecto, y en mayor
o menor medida a todos los ciudadanos. No son pues algo genérico y abstracto,
sino que su aplicación repercute en la calidad diaria de la vida de los ciudadanos.
Dentro de la visión y el estudio actualizado y más amplio de las políticas públi-
cas, destaca también el estudio de sus redes, o en síntesis el análisis de la interac-
ción entre las instituciones y los actores públicos y privados (el llamado “policy
network”) y de las manifestaciones de la Gobernanza, que es fruto de la emergen-
cia e importancia de la sociedad civil y de la ciudadanía, y del llamado tercer sec-
tor. Hoy en las políticas públicas no sólo hay participación en su diseño y control,
sino también en su ejecución, y a veces de forma delegada o participada colaboran
el sector público y el privado, pero también el tercer sector. La sociedad civil se
diferencia pues tanto del sector público como del mercado, y se relaciona con el
concepto de capital social. Por otro lado, en esta sociedad del conocimiento, ca-
pital social y capital humano no son tampoco excluyentes, sino complementarios.
El análisis de las políticas públicas se centra hoy, y traslada el centro de interés
hacia la actividad concreta del Estado y tiene como objetivo principal la identifi-
cación de los actores que intervienen en un proceso de definición, de decisión, y
de implementación, y asimismo busca poner a la luz, las posiciones, los intereses
y los objetivos de los actores (Roth, 2007:15). Se intentará pues en las líneas que
siguen, profundizar de forma actualizada en estos aspectos antedichos.
Pero además, en la actualidad, el estudio de la Política implica el análisis no
sólo de los actores, instituciones, procesos políticos, elecciones, ideologías, etc.,
sino también de las políticas públicas como manifestación significativa y concreta
de lo anterior señalado, y de ahí la importancia creciente de su estudio.
La democracia necesita además hoy ser exigente con los gobernantes y los go-
bernados, y como valor imprescindible la ética pública (Pasquino, 2000).
2. LA VISIÓN Y LA MISIÓN ACTUAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

El análisis teórico y práctico a la vez de las políticas públicas, sigue siendo hoy
no sólo muy útil, sino también y sobre todo más necesario que en el pasado; como
uno de los medios antes señalados para la consecución y la concreción del ideal
del “demos” y del “cratos” contemporáneo.
Cambio institucional, liderazgo y políticas públicas 457
Es cierto que ha habido en los últimos años un notable avance en el estudio de

las políticas públicas en la mayoría de los países, y por parte de las distintas disci-
plinas de las ciencias sociales, y en particular de la ciencia política; pero hoy en día
pienso que es importante además de continuar en esa línea precitada, profundizar
en el análisis de sus principales fases o etapas.
Es sabido que entre las demandas y los retos actuales de los sistemas político-
administrativos, están sin duda la exigencia de una mayor y mejor representación y
participación ciudadana en los procesos de adopción de decisiones que les afecta, así
como la demanda de una también mayor exigencia de responsabilidades a los gober-
nantes fruto de la previa rendición de cuentas de éstos. En base a lo anterior, estimo
que se debería hoy potenciar al máximo el análisis de las fases del proceso de adop-
ción de decisiones; así como también las fases de la asignación de recursos, de la de
ejecución, y de la fase final de la evaluación de responsables de las políticas públicas.
La crisis polifacética del Estado que surge en el siglo pasado, y básicamente
a partir de la primera crisis del petróleo de 1973, condujo al nacimiento de la
llamada Nueva Gestión Pública, con dos visiones contrapuestas: la neoliberal y
la de valores públicos, o neopública, o “republicana”. Con independencia de los
postulados, propuestas y experiencias, a veces mixtas, de ambas; lo cierto es que
se hizo un hincapié fundamental en la búsqueda de fórmulas más ágiles, flexibles
y eficaces para la gestión pública, propiciando en ocasiones la externalización y
la privatización de ésta. La finalidad principal perseguida y esperada eran los re-
sultados objetivos, los outputs eficaces y eficientes en última instancia. El método
conductista y la evaluación de resultados en función de los objetivos desde sólo
un prisma o visión de la eficacia y de la eficiencia, fueron la visión y la misión
preponderante en ese período de las políticas públicas y de su gestión.
A finales del siglo XX pasado continuó mayoritariamente la tendencia antes
descrita, si bien se añadió una nueva dimensión o perfil a tener en cuenta, a sa-
ber: la importancia de las personas en las organizaciones; y en las públicas en
particular el papel de los empleados públicos en el funcionamiento y en el cam-
bio organizativo. Esta faceta enriquecedora y novedosa fue en cierta forma una
continuación y una puesta al día renovada del pensamiento de “las Relaciones
Humanas” de los años treinta de ese siglo que comenzó en la experiencia cono-
cida de la Western Electric de Chicago. Ahora bien, se habla de personas, frente
a la previa concepción de recursos humanos, siendo esta novedosa terminología
significativa, de que su filosofía, denominación y contenido, era diferente, pues no
se consideraba al ser humano como un recurso más de la organización, sino como
un factor estratégico y dotado de múltiples habilidades, destrezas, y valores, que
podían influir decisivamente en el funcionamiento y en la orientación del cambio
organizativo. Se hablaba pues de personas, en el sentido griego clásico del térmi-
no, y no de un mero factor solamente considerado en su dimensión económica.
Fruto de lo anterior, era evidente la realidad de que las personas se relacio-

naban e influían desde el exterior con las organizaciones públicas. Es decir éstas
recibían inputs desde el exterior, de otras personas, básicamente ciudadanos con
derechos públicos, y no meramente “clientes” en la concepción neoliberal y eco-
nomicista. Por otro lado, y además de lo anterior, las personas que dirigían o tra-
bajaban en las organizaciones públicas, con sus propias características y valores,
llevaban a cabo outputs respecto al exterior. Había pues una relación dialéctica,
compleja, plural y diversa, en el seno de la propia organización pública y con el
entorno exterior, contingente éste a su vez, plural y complejo.
Es evidente pues que las tendencias organizativas existentes condicionasen ob-
viamente el análisis de las políticas públicas, pues éstas eran en última instancia
expresión y manifestación de las diversas instituciones políticas y administrativas.
Las políticas públicas requieren hoy una potenciación del parlamentarismo, a
la vez que de un liderazgo capaz y adecuado, de un mayor diálogo y control de-
mocrático, y de una reorientación de sus fases.
Otros aspectos novedosos actuales de las políticas públicas a considerar son las
llamadas “redes de políticas públicas” así como la necesidad de su coordinación
eficaz fruto de la existencia de diversos niveles de gobiernos y Administraciones
Públicas, que además se relacionan “en red”.
Por otro lado, frente al clásico diseño y ejecución de carácter universal y ho-
mogéneo y con un carácter acumulativo de las políticas públicas, hoy las trans-
formaciones operadas en la sociedad, implican y demandan unas nuevas políticas
públicas más diversificadas, especializadas y singularizadas (Subirats, 2011:82).
Subirats ha señalado también que: “… la nueva concepción de lo público (y por
tanto de las políticas públicas), como lo común, es decir como lo que es asunto de
todos, está vinculada a una idea dinámica de ciudadanía. Una concepción de la ciuda-
danía articulada desde los valores de la igualdad de oportunidades y de condiciones
de partida, de la solidaridad, la democracia y la autonomía personal…” (2011: 86).
En mi opinión, fruto de las nuevas circunstancias, retos y demandas ciudada-
nas; se necesitaría sin perjuicio de lo que yo denominaría ya “clásico” análisis de
las políticas públicas; llevar a cabo una nueva visión y misión de las mismas, con
unas perspectivas y retos que se requieren, como seguidamente se detallará.
3. ESPECIAL CONSIDERACIÓN DE LAS DISTINTAS FASES O ETAPAS

DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
En primer lugar, y respecto a la fase inicial de las políticas públicas, que implica
su período de preparación y de adopción de decisiones, es importante subrayar, y
tener en cuenta, la exigencia hoy de una democracia no sólo representativa, sino

también deliberativa y participativa por parte de la ciudadanía y de la sociedad
civil, que son conscientes de ser “stakeholders” y quieren que sea así, evitando
una políticas simbólicas y de espectáculo, en absoluto representativas. La política,
hoy más que nunca, implica tomar decisiones teniendo en cuenta la mayoría, las
minorías, los conflictos y los consensos.
La agenda política previa debe ser no sólo fruto de una concreción y priori-
zación por parte de la clase política, sino también en base a los problemas y a
las demandas más o menos explícitas existentes en la sociedad; a fuer de no ser
y comportarse aquella de forma aislada, endogámica y opaca. De alguna forma
el debate político en el seno de los órganos representativos, debería ratificar lo
previamente debatido en el ámbito del debate público, de la forma más amplia y
profunda posible.
En ese debate público es verdad que en la actualidad habría que tener en cuen-
ta también en la agenda política la problemática y los retos del papel de los me-
dios clásicos de comunicación, de los grupos de presión, de la comunicación y del
márketing político, pero también de las redes sociales. La democracia hoy necesita
no sólo ser participativa sino también deliberativa y reflexiva.
Una mirada retrospectiva permitirá comparar como se ha modificado el dis-
curso político, como han cambiado las formas de llegar a la opinión pública y
cómo la opinión pública incide hoy de manera diferente en “la dirigencia política”
(Clara, 2002: 188).
La filosofía, la técnica y la experiencia del presupuesto participativo; a pesar
de sus limitaciones, y de en ocasiones afectar sólo a sectores y partidas presupues-
tarias sectoriales; es hoy una práctica recomendable y útil sin duda; habiéndose
experimentado con mayor intensidad y éxito en el nivel municipal quizás por
su ámbito territorial de mayor proximidad al ciudadano, teniendo su origen en
1998 en la ciudad brasileña de Porto Alegre, como es sabido. Además de concre-
tar objetivos y proyectos posibles, con plasmación presupuestaria, éste implica
previamente adoptar decisiones en políticas públicas; así como coadyuvar en la
participación, innovación y calidad democráticas, y también ayudar en la priori-
zación, clarificación, y clasificación del gasto público.
En la sociedad actual de la información se produce además el fenómeno de la
llamada “democracia hacker” “que aspira a trasladar la filosofía hacker a todos
los ámbitos de la democracia”… y a que “se plante a un cambio radical y valiente
en la concepción actual de los parlamentos, transformándolos en espacios de con-
vivencia, trabajo y colaboración entre políticos y ciudadanos…” (Ramos, 2013:
24 y 25). Esto lógicamente evitaría los fenómenos del déficit democrático y de la
desafección ciudadana.
Así en base a las consideraciones democráticas antedichas, se requiere que

se lleve a cabo una notable mejora de la calidad democrática tanto del proceso
legislativo en sí mismo, como de una democratización de las políticas públicas
(Brugue, 2013: 33 y 34).
El proceso de adopción de decisiones, por otro lado, requiere del mayor con-
senso posible, para no sólo su mejor puesta en práctica por estabilidad y conti-
nuidad; sino también como expresión de la adecuación de pensamiento entre re-
presentantes y representados, así como de la pluralidad integradora. Las políticas
públicas aunque sean propuestas en la mayoría de las veces por los respectivos
gobiernos, y deben ser llevadas a cabo también por éstos de forma eficaz y trans-
parente, necesitan que sean expresivas a ser posible del mayor interés público, y
no sólo la expresión partidista de un gobierno. Las decisiones sobre las políticas
públicas no pueden sólo estar basadas y orientadas por criterios económicos y de
mercado.
El presupuesto y su deliberación es un proceso relevante en un sistema político,
y éste no es sólo una mera expresión jurídico-contable, pues implica la expresión
y concreción de objetivos, políticas y proyectos gubernamentales. Por otro lado
y además de lo anterior, el presupuesto para mejor clarificación de sus objetivos
y posterior evaluación, debería confeccionarse con la técnica de los presupuestos
por programas, para evitar ser algo abstracto y simbólico.
El debate presupuestario en los órganos representativos, con la excusa del tec-
nicismo y complejidad de sus datos y cifras económicas y estadísticas, suele ser
muy escaso y apenas profundo. La democracia participativa actual requiere un
tratamiento y debate previo a fondo, a través principalmente del presupuesto par-
ticipativo, y luego en estos órganos representativos. Éstos deben debatir, deliberar,
consensuar y aprobar presupuestos públicos claros y posibles, con la finalidad
esencial inequívoca del interés general; previendo además mecanismos útiles y
eficaces para su seguimiento y evaluación posterior. La democracia “exigente”
actual requiere que los ciudadanos participen de forma consistente, informada e
influyente (Pasquino, 2000).
Por otro lado, la agenda política debería incluir las promesas electorales. La
democracia electoral debería corresponderse con la democracia deliberativa y la
democracia participativa, para evitar el “déficit representativo”. “La democracia
representativa requiere que los ciudadanos puedan elegir entre alternativas genui-
namente diferentes y que compitan partidos ofreciendo propuestas sobre temas
sustanciales. Si las diferencias entre partidos hubiesen desaparecido, y si prometie-
sen distintas cosas, pero sólo pudieran aplicar las mismas recetas, los ciudadanos
podrían votar pero no elegir” (Maravall, 2013: 3). Es relevante hasta qué punto
los problemas y las demandas ciudadanas, se hacen públicas y se incorporan a la
agenda política.
En los procesos decisionales de las políticas públicas es importante contar con

la opinión de los lobbies, grupos de interés, fundaciones, think-tanks, grupos de
expertos, etc., como expresión de la sociedad civil; pero debe impedirse que esa
participación y colaboración, se convierta en decisión sustitutiva del debate y de
la decisión pública.
El espacio de las políticas públicas hoy ha cambiado y se ha ampliado, por la
presencia de nuevos y variados actores fruto de internet y de las TIC’s, que han
hecho que los procesos decisionales sean más complejos, más diversos y a la vez
también más inesperados. Como ha subrayado al efecto Joan Subirats de forma
clara: “… lo que resulta relevante y que transforma de arriba abajo todo el proce-
so de formación, elaboración, decisión, implementación y evaluación de políticas
públicas es la presencia potencial de nuevos sujetos que intervienen, que incorpo-
ran estructuras de relaciones inéditas, con recursos usados de manera más directa
y ágil, y que acaban siendo capaces de influir de manera directa en ese proceso…”
(2014: 344).
La formulación y la comunicación pública posteriores al proceso decisional,
requiere también la mayor transparencia, claridad, precisión, y difusión posibles.
Sin éstos requisitos previos será imposible el seguimiento y el control democrático
ciudadano. Además no se puede pedir colaboración (no adhesión, inquebrantable
y ciega) en las políticas públicas a la ciudadanía sin previas y dar claras explicacio-
nes. Ahora bien, la comunicación pública debe ser tal, y no una mera información,
o a través de la difusión de una web con un contenido manipulado, triunfalista y
propagandístico. La comunicación, como es sabido, es interpersonal, bidireccio-
nal e implica una relación e intercambio de mensajes entre el emisor y el receptor;
y si ésta es democrática su contenido deberá ser coherente con lo anterior.
Sin información no hay transparencia, y sin ésta no es posible el control, y sin
el control no se puede exigir, y por tanto no hay democracia (Canales, 2013: 16).
Todas las fases de las políticas están interrelacionadas dentro de un proceso,
y a veces no son tan secuenciales y sucesivas en la práctica, como en la teoría se
exponen.
Respecto a las fases siguientes de la asignación de recursos y de implantación,
consideradas de forma separada aunque lógicamente relacionadas, y no incluibles
en una sola, como he defendido en varias de mis publicaciones (especialmente
en 2012); tendría que señalar el carácter político de la primera, frente a la más
técnica y administrativa de la segunda. La adopción de decisiones de cuántos,
cuáles y cómo serán los recursos asignables a una política pública, es relevante y
determinante, y es clara e inequívocamente política; y aquí entra en juego no sólo
la racionalidad, sino la democracia participativa, y en particular la utilización de
la filosofía y praxis del presupuesto participativo.
La información está muy ligada hoy a la organización y a la ejecución de las

políticas públicas, ya que como ha señalado entre otros, Daniel Innerarity: “… El
giro copernicano en las políticas del espacio y del gobierno en general tiene que
ver precisamente con el hecho de que el gran desafío de la humanidad ya no sea
dominar la naturaleza, sino hacer avanzar juntos información y organización”
(2011:14).
La implementación y la ejecución de las políticas públicas son otras fases tam-
bién relevante de las mismas; ahora bien la adopción de una fórmula u otra de su
implementación y en particular el grado de su posible privatización y externaliza-
ción de servicios, así como la decisión sobre las técnicas de gestión a emplear, es
de carácter político. Las técnicas de Gestión Pública, y de las personas, así como
la aplicación adecuada de las tecnologías, tendrán una dimensión administrativa
relevante. Aquí sería importante reforzar y fomentar la motivación y la participa-
ción de los empleados públicos al máximo.
Implementación, Modernización Administrativa y Nueva Gestión Pública, son
aspectos correlacionados pues íntimamente, y aunque no son objeto de tratamien-
to específico en este capítulo, sí que deben citarse, y remitirme a la amplia, variada
y completa bibliografía que existe en la actualidad.
Las organizaciones públicas que deben implementar o ejecutar las políticas pú-
blicas en este nuevo contexto actual, se deberían caracterizar por ser básicamente:
a) estratégicas; b) flexibles; c) serviciales, o bien orientadas hacia el ciudadano; d)
eficaces y eficientes; d) y “misioneras”. Esta característica implica que se trata “de
una forma de organización que pretende que las personas se sientan identificadas
con unas creencias, una cultura, una manera de hacer siguiendo unas políticas y
pretendiendo alcanzar unos objetivos a partir de una estrategia, y más concreta-
mente de una misión. Los miembros de la organización comparten las creencias
y los valores, lo cual permite que todos ellos asuman la aceptación de las reglas o
normas con armonía y conformidad (Aguer, 2000: 38).
La existencia o no de una cultura corporativa pública, no abstracta ni impues-
ta, sino integradora y sentida por los empleados públicos, es determinante de la
actuación y de los resultados de las organizaciones públicas.
La ejecución de las políticas públicas requiere pues innovación o cambio or-
ganizativo, que es una parte o manifestación de la innovación social, así como
innovación “inteligente” de las organizaciones y de las personas que actúan y
trabajan en ellas.
La aportación de la necesaria dirección pública profesional a las políticas pú-
blicas, según Michael Moore (1995), es triple: a) definir y colaborar en su dise-
ño y/o en su replanteamiento; b) diseñar e implementar de forma integrada los
distintos recursos disponibles para su ejecución; y c) lograr entornos y contextos
favorables.
“El poder tradicionalmente se resiste de formas diversas a ser controlado, y

por tanto el mayor control siempre le incomodará mucho más. A nadie le gusta
ser controlado, y de entrada no da facilidades para ello voluntariamente. El Es-
tado clásico, se ha visto también transformado y a la vez ocupa un papel nuevo
relevante, aunque necesario, en los sistemas políticos democráticos contemporá-
neos. Se le exige que además de cumplir los principios de legalidad y de repre-
sentatividad, que sea esencialmente también eficaz, transparente y servicial en
la prestación de los bienes y servicios públicos a los ciudadanos. Por su parte, el
principio de legalidad se ve ampliado y reforzado con la exigencia de que el Esta-
do sea un fiel garante de todos los derechos de los ciudadanos, especialmente de
los nuevos derechos (llamados de la tercera y cuarta generación), así como que
sea muy activo en la salvaguardia de las conquistas democráticas logradas…”
(Canales, 2012).
Además de lo anterior, la evaluación tendría hoy en día, una mayor actualidad
e importancia fruto de lo que se conoce como Buen Gobierno, o Gobierno Abier-
to, o Gobierno Transparente, todos ellos conceptos sinónimos. Por otro lado,
la evaluación se vincula también a la calidad, como lo fue en el caso español
mediante la creación de una Agencia Estatal de Evaluación y Calidad de los Ser-
vicios. Íntimamente ligado a los procesos y fenómenos antedichos, se relaciona el
fenómeno de la corrupción y de su prevención, a través de la ética pública; y en la
nueva Ley 18/2013, de Transparencia, Acceso a la Información, y Buen Gobierno,
aprobada el 9 de diciembre del pasado año.
La evaluación es la fase final de las políticas públicas, e implica sintéticamente
el emitir un juicio de valor sobre las mismas, sobre sus resultados, y sobre sus efec-
tos queridos y esperados, y sobre los contrarios. En un sentido amplio, se concibe
la evaluación como la aplicación sistemática de procedimientos de investigación
para valorar el diseño, la utilidad de los programas de intervención con el fin de
producir evidencia empírica válida y fiable que permita valorar y perfeccionar los
programas públicos… Poder emitir un juicio sobre el valor del programa evalua-
do requiere un trabajo de recopilación y un análisis sistemático de información
(Navarro, 2013: 285).
Existen diversas clasificaciones y métodos de evaluación, aspecto en el que no
voy a profundizar deliberadamente y me remito a la bibliografía existente amplia
y variada; pero sí es importante traer aquí a colación las diferencias existentes en
la filosofía, la metodología y las técnicas existentes entre evaluación, auditoría, la
consultoría y la inspección. Todas éstas son complementarias, pero diferentes. En
mi opinión, la evaluación significa además sustancialmente, lo siguiente: a) una
superación, integración, y ampliación de las técnicas anteriores citadas; b) algo
más que un mero diagnóstico, o de “radiografía” o “inventario” de lo analizado;
sino un análisis no descriptivo, sino explicativo de las causas, la realidad y los
efectos posibles; c) la evaluación se adentra en la realidad, y se pronuncia sobre
posibles soluciones; d) la evaluación es un instrumento objetivo para la rendición

real de cuentas, y la exigencia de las distintas responsabilidades; e) la evaluación
es una filosofía y una técnica estratégica para la planificación y la dirección pú-
blica, y permite el “feed-back” organizativo, que permite en su caso replantear la
estrategia y los objetivos de las instituciones.
Sin evaluación objetiva no hay exigencia real de responsabilidades, y en su
caso tampoco premio o castigo. Sin exigencia de responsabilidades hay impuni-
dad, privilegios y corrupción, y por tanto ni hay legalidad ni democracia.
La auditoría y la evaluación públicas estimo que no pueden ser objeto de ex-
ternalización, so pena de perder su neutralidad, profesionalidad e independencia.
Por otro lado, al igual que es necesario el proceso de modernización de las
Administraciones Públicas, que son el objeto del control o evaluación; también
lo es el sujeto y los métodos del mismo para ser acorde con los tiempos y retos
actuales (Canales, 2012) y de las instituciones que lo lleven a cabo. La gestión pú-
blica y su control son dos procesos interrelacionados y sucesivos. La fiscalización
clásica del sector público sigue siendo necesaria, pero ampliada y completada por
la evaluación.
La evaluación política, que se manifiesta a través de los parlamentos y órganos
representativos democráticos de las instituciones políticas, la opinión pública y la
participación ciudadana; debe distinguirse de la evaluación técnica o estrictamen-
te administrativa. Las instituciones de control externo, con autonomía e indepen-
dencia funcional, deben depender de los órganos representativos democráticos de
las instituciones políticas. La participación ciudadana en la evaluación a su vez
debe articularse adecuadamente, para ser complementaria y no sustitutiva de la
evaluación política y la técnica, de los parlamentos y de las instituciones de con-
trol externo.
Para mejorar la transparencia y el control de las Administraciones Públicas, los
Informes técnicos de las instituciones de control externo, sin perjuicio de su rigor
y calidad, deberían ser accesibles, claros y entendibles por la ciudadanía, para
permitir la participación ciudadana.
Ahora bien, fruto tanto de mi propia experiencia profesional como de mis
reflexiones académicas, estimo que en la literatura académica de los países de
tradición y cultura latina, no así en los países de tradición anglosajona, germánica
y escandinava; se hace mucho hincapié en los aspectos normativos o del deber
ser y de la teoría de la evaluación, pero apenas se profundiza (creo que por des-
conocimiento en múltiples ocasiones) en las instituciones y en las técnicas de la
evaluación de las políticas, programas y servicios públicos. Se habla mucho de la
“accountability”, pero muy poco de cómo aplicarla y hacerla realidad.
Por otro lado, el control interno o autoevaluación interna de las organizacio-

nes en general, y de las públicas en particular, es un proceso previo y complemen-
tario del externo que es además posterior. La mejora del control o evaluación
interna previa, redundará sin duda y clarificará, la posterior externa, máxima si
éste es muy competente y profesionalizado.
En ese sentido precitado, y a título simplemente ilustrativo y orientativo, men-
cionaría: a) el denominado informe COSO (Comittee of Sponsoring Organiza-
tions) de 1992, sobre el control interno de los Estados Unidos, fruto de los tra-
bajos del Grupo de Trabajo creado en 1985 con la denominación de Treedway
Commision National and Fraudulent Financial Reporting; 2) el Informe de 1971,
de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTO-
SAI), fruto de su Comisión de Normas de Control Interno; 3) el documento de
2006, de la Dirección General de Presupuestos de la Comisión Europea, titulado
“Welcome to the world of P.I.F.C.”, como uno de los resultados del Libro Blanco
de la Reforma Administrativa de la Comisión, publicado en el 2000; y 4) la clási-
ca Declaración de Lima sobre las líneas Básicas de la Fiscalización, aprobada en
el IX Congreso de INTOSAI, celebrado en esa ciudad en 1977; que es “la Carta
Magna del Control Interno y Externo”, con una vigencia y actualidad indudables.
La práctica adecuada de la autoevaluación o de la evaluación pública interna,
permitirá la medición y la evaluación de la calidad, y de los rendimientos de las
organizaciones públicas y de los empleados públicos. En este sentido último, hay
que citar al Estatuto del Empleado Público aprobado en 2007, y vigente y no apli-
cado plenamente, el cual entre sus medidas innovadoras estableció la evaluación
del rendimiento de los empleados públicos. Hay que señalar, que la evaluación
del rendimiento es algo distinto e independiente de la exigencia de responsabili-
dades de cualquier tipo existentes; las cuales no siempre se producen; pero por el
contrario, la evaluación interna de las organizaciones y del rendimiento y de los
resultados de los empleados públicos, es una técnica sobre todo para llevar a cabo
políticas públicas adecuadas y meritocráticas de formación, motivación, promo-
ción y retribución de los empleados públicos.
Otro aspecto relevante, a no desdeñar, es la fortaleza y la difusión de la cultura
y de la filosofía de la evaluación en un país, y en cada una de las distintas organi-
zaciones públicas; ya que a veces ésta es muy débil, y que la evaluación requiere
evaluadores; siendo un problema añadido la debida y adecuada selección y capa-
citación de éstos, frente a lo que acontece a veces de amateurismo y de improvisa-
ción, y de falta de rigor académico y técnico en esta materia. Es frecuente a veces,
observar que algunas personas se autodenominen evaluadores, sin legitimación
y capacitación alguna. En mi opinión hace falta un notable esfuerzo, y máxime
aquí en España, para el fortalecimiento y la institucionalización de la evaluación;
como medios para lograr los ideales de la transparencia, la democracia, y la cali-
dad democrática.
Por último, habría que señalar también que tanto los informes previos de Au-
ditoría y de Evaluación Internos como los posteriores, requieren además en la ac-
tualidad de una metodología, de unas técnicas y de una calidad notable. En todos
los países se han aprobado leyes estatales, y normas de Auditoría y Contabilidad
Públicas para ello. Así en España, se aprobó mediante el Real Decreto-Legislativo
1/2011, de 1 de julio, la Ley de Auditoría de Cuentas.
4. LAS APORTACIONES DEL NEOINSTITUCIONALISMO EN EL

ANÁLISIS INSTITUCIONAL E INTEGRAL DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS
El neoinstitucionalismo es una corriente surgida en las ciencias sociales en
general, y en particular en la ciencia política, a finales del siglo XX pasado; y su
aportación fundamental sería la de poner de manifiesto el papel de las institucio-
nes. Estas eran consideradas clásicamente, como uno de los factores, elementos o
variables esenciales de las instituciones en general y de las públicas en especial, ya
que la estructura y la configuración organizativa era un aspecto digno de atención
relevante. Ahora bien, el neoinstitucionalismo va a suponer un paso más, un aña-
dido a la visión precedente, al señalar que las instituciones no eran algo racional,
neutral y pasivo, y que además de ser muy diversas, se relacionaban y actuaban
en su interior o “ad intra”, y “ad extra” o con el exterior de una forma dinámica
y dialéctica; y que además iban a influir en la toma de decisiones de las políticas
públicas.
Como ha puesto de manifiesto entre otros, D. North (1990:3): “… Las insti-
tuciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, los cons-
treñimientos u obligaciones creadas por los seres humanos que le dan forma a
la interacción humana; en consecuencia éstas estructuran los alicientes en el in-
tercambio humano, ya sea político, social o económico. El cambio institucional
delinea la forma en que la sociedad evoluciona en el tiempo y es, a la vez, la clave
para entender el cambio histórico…”.
Siguiendo a Esther del Campo, cabrían plantearse tres preguntas en torno al
“dilema institucional”, que serían: a) ¿Cuáles son las mejores instituciones para
el desarrollo de un buen gobierno democrático?; b) ¿qué es lo que explica hoy la
enorme diversidad de entramados institucionales?; y c) ¿Qué implicaciones tiene
las diferencias institucionales para la conducta política, el poder o los resultados
del proceso político? (2013: 102-103).
La orientación y la actuación de éstas, a su vez vendrá condicionada en parte
por el tipo y estilo de las personas que interactuasen en ellas, por el fenómeno y
características de su liderazgo (objeto de atención en el siguiente epígrafe). Capi-
tal humano y liderazgo aparecen pues así como variables explicativas y significa-
tivas también de las instituciones.
Así pues el modo y el estilo de configurar y de actuar de las organizaciones
públicas y su “cultura organizativa”, aportan un valor añadido importante en los
sistemas político-administrativos actuales, determinando en parte la bondad y la
eficacia de los mismos; y el cómo de las los procesos de consolidación, estabiliza-
ción y democratización de los mismas; así como para también para la resolución
de conflictos (Linz y Stepan, 1996).
Se ha señalado también que una de las consecuencias de ese planteamiento
neoinstitucionalista, o “de retorno a las instituciones”, ha sido revalorizar el pa-
pel del Estado en el análisis de los procesos políticos actuales (Del Campo, 2013:
104); con lo que vemos que el Estado actual a pesar del contexto y de los retos
de la globalización, no sólo no desaparece, sino que emerge si bien con roles y
características diferentes y propias.
Por otro lado, la innovación o el cambio de las instituciones políticas y ad-
ministrativas implica no sólo una mejora en sí mismas o “ad intra”, sino que
también se ha demostrado que ejercen un papel importante cara al crecimiento
económico (North, 2013) y a la cohesión y movilidad social; y que éstas cambian
sólo de forma incrementalista, teniendo en cuenta siempre su determinante pasa-
do y presente histórico, y el problema es analizar cuánto y cómo.
Ahora bien la mutación e innovación institucional es posible, y es fruto de
los procesos sociales y políticos y de las variables que acontecen en su entorno.
El cómo y hacia donde del cambio, es el reto y el problema a la vez. Las institu-
ciones “aprenden” y “aprehenden”, como consecuencia de sus relaciones, siendo
“el aprendizaje institucional” de gran importancia, y previamente la estrategia
institucional y los objetivos a lograr claros y precisos. El comportamiento insti-
tucional debe y puede ser planificado estratégicamente y es prescribible por tanto
normativamente, pero otra cosa será su puesta en práctica.
La capacidad relacional de las instituciones es otro aspecto de las mismas dig-
no también de atención en el análisis de su actuación, señalándose que en la
actualidad éstas básicamente lo hacen en “red”. La cooperación, la coordinación
y la colaboración institucional, constituyen unas tareas y unos retos importantes
en los sistemas político-administrativos. Estos procesos son esencialmente com-
petitivos, complejos y abiertos; y pueden ser potencialmente conflictivos a veces.
Existen diversos modelos de estructuración o de configuración de las institu-
ciones, tendiendo hoy muchas de ellas a modelarse de forma menos piramidal
y jerárquica, para ser más planas y horizontales. Este hecho sin duda, favorece
una transformación de las fases de las políticas públicas, permitiendo una mayor
presencia y participación de los distintos actores en su diseño, ejecución y evalua-
ción. Por otro lado, este hecho, también condicionará su estabilidad y el tipo de
respuestas de éstas a la realidad, conflictos y demandas sociales de cada momento.
A su vez en la configuración institucional deberán tenerse en cuenta también
las clases y las características de las reglas establecidas en las instituciones. En
ese sentido, Elianor Ostrom, ha propuesto una metodología o “sintaxis de una
gramática de reglas de las instituciones” para su análisis, denominada “AUDICO”
que incluye cinco elementos o variables: a) el atributo o los conceptos; b) el deón-
tico, o el deber o no deber ser; c) el objetivo y sus efectos, que más bien son los
resultados de los objetivos prefijados; d) las condiciones; y e) el bien causado, que
será la faceta de las consecuencias (2013: 330 y ss.).
Con independencia de la posible aplicación y de la utilidad para el análisis ins-
titucional del modelo teórico antedicho; estimo la conveniencia de la utilización
en el mismo, de las técnicas de auditoría de gestión y de reingeniería de procedi-
mientos.
Hay que señalar también que el análisis institucional deberá ser lo más global
u “holístico” posible, con una metodología sistemática cuantitativa y cualitativa,
examinando las principales variables o elementos de las instituciones; lo cual nos
llevará a determinar su idiosincrasia, tipología y características esenciales.
La cultura corporativa u organizativa, es también una variable explicativa del
cambio; y ésta a su vez dependerá de los valores de la organización o institución.
Cuanto más claros, motivadores e innovadores sean éstos mejor, y ello unido a los
valores de la ética y “res pública” o republicanismo cívico, frente al individualis-
mo y al monetarismo del neoliberalismo.
La cultura organizativa se inculca y se aprende en el seno de cada institución,
y es un rasgo distintivo, propio, e identificador de cada una de ellas; siendo im-
portante por ello, la formación en esta materia de los líderes políticos y de los
empleados públicos.
5. EL PAPEL COADYUVANTE DEL LIDERAZGO EN LAS POLÍTICAS

PÚBLICAS
El liderazgo, tanto en su dimensión política como administrativa, es un factor
relevante en las organizaciones públicas y en sus políticas públicas. Éstas son
dirigidas y ejecutadas básicamente por los políticos y los funcionarios. El papel
estratégico del liderazgo se incrementa además en los tiempos de incertidumbre
y de crisis. Por otro lado y además de lo anterior, en los tiempos actuales de
gran transformación y de dispersión así como de descontrol ciudadano del poder
(Naim, 2013), hace falta un liderazgo clarificador, democrático e integrador.
Cuando hay líderes capaces, es decir con capacidad de gobernar, que es un re-
quisito hoy necesario, las instituciones pueden funcionar sin duda de forma mejor
y más eficaz; y esto es más necesario que nunca en los períodos de crisis, como
antes se ha dicho.
Es sabido que el líder no nace, sin perjuicio de sus aptitudes iniciales innatas,
sino que se hace fruto de la formación y del aprendizaje y experiencia. Por ello
las decisiones y los modelos que se adopten en un sistema político administrativo
sobre el proceso de selección, formación, ascenso y evaluación de los líderes, será
un factor muy importante. Según Vanaclocha y Natera (1997), el liderazgo po-
lítico implica sobre todo “un proceso de representación elemental de agregación
colectiva, y de regulación de conflictos que definen a la política” por lo que el
proceso de adopción de decisiones de las políticas públicas necesitará ser lo más
plural posible y democrático, para ser integrador, consensuado y sin conflictos.
En el contexto actual de la gestión de redes diversas y complementarias de
gobernanza, el papel del liderazgo es necesario y relevante (Natera, 2005), como
impulsor de la misma, así como para facilitar además el fortalecimiento de los
procesos de comunicación y de representación políticas, y una nueva visión de las
políticas públicas, abriendo nuevos horizontes. Además de lo anterior, el líder está
también llamado a impulsar y a dirigir, con estrategia, claridad, voluntad y cons-
tancia inequívocas, los procesos de innovación de las Administraciones Públicas,
que es complementario y resultado de procesos de innovación políticos.
El liderazgo personal, por otro lado, no puede sustituir nunca el papel de unas
instituciones sólidas (González; 2013: 45) y el ejercicio del liderazgo implica un
compromiso fundamental, imprescindible e irrenunciable con el proyecto a desa-
rrollar; y dado que la opinión pública y la publicada no siempre son coincidentes,
el liderazgo tiene que estar mucho más atento a la opinión pública que a la publi-
cada, sin dejar de tener en cuenta ésta última (González; 2013: 55-58).
Ahora bien la personalidad y el estilo del liderazgo político, dependerán bas-
tante no sólo de su propia idiosincrasia, sino también de su mayor o menor auto-
nomía personal y del grado de dependencia de su partido. No hay liderazgo sin
previa dirección y orientación política, pero a veces pueden darse éstas sin que
exista liderazgo.
No existe hoy un modelo o estilo único ni ideal y perfecto de liderazgo, sino
que se postula un estilo utópico, polifacético y múltiple del mismo, transparente,
claro, integrador, democrático y participativo a la vez; y que entre sus capacidades
o habilidades, destaquen las siguientes: a) la estrategia para fijar y desarrollar la
agenda del cambio; b) la sensibilidad relacional y de comunicación máximas; c)
la de afrontar y de gestionar los conflictos y los problemas complejos existentes
y previsibles; debiendo ser resolutivo e innovador. Se trata pues de un plantea-
miento normativo del liderazgo, pero no imposible, sino que yo diría orientativo,
predictivo y tendencial hacia la perfección; pero si no hay un modelo a seguir y

tener en cuenta, difícil será el poder actuar con visión estratégica de hacia dónde
y cómo actúa.
Ahora bien, esas capacidades y habilidades actuales del liderazgo, requieren
también de los conocimientos científicos y técnicos pluridisciplinares necesarios.
Las Escuelas de Gobierno, y las Escuelas o Institutos de Administración Pública,
son hoy respuestas institucionales a estas necesidades, además del clásico papel en
ese sentido de las Universidades y los “Thinks Tanks”.
“Al mundo de la política, del gobierno, y de la gestión pública, no se viene a
experimentar, y en muchas ocasiones sólo con un buen carácter o bien una pura
y presunta buena voluntad. Se debe de llegar y actuar sabiendo lo que se hace, y
con una visión clara y estratégica, y con unos conocimientos y unas capacidades
para gobernar” (Canales, 2013: 16).
La relación dialéctica y no antagónica, sino complementaria, entre Política y
Administración Pública, requiere a su vez de la relación en este sentido entre diri-
gentes políticos y directivos públicos profesionales; siendo esa relación no siempre
fácil. Se trata pues de roles y tareas necesarias y diferentes, pero complementarias.
Si la clase política necesita estar cada vez más capacitada fruto de la complejidad
y del entorno de la globalización, a la vez que transparente y responsable; no es
menos cierto que la dirección de las Administraciones Públicas debe ser profesio-
nal. El líder debe saber qué hacer, y el directivo cómo hacerlo.
El directivo público profesional a su vez, requiere ser evaluado periódicamente,
y rendir cuentas de su actividad y ser plenamente responsable de ella. Ahora bien
esta responsabilidad, en sus varias realidades y manifestaciones clásicas jurídicas
a no olvidar, requiere también de una responsabilidad por los resultados logrados
o por el modo de cumplimiento de los objetivos.
La responsabilidad de los políticos, además de la establecida en la legislación
penal, requiere también y hoy más que nunca de la responsabilidad política, en
función de las tareas del cargo desempeñado. No cabe pensar, y menos hoy, en
la irresponsabilidad y en la impunidad de la clase política. La crisis acentúa la
demanda y la necesidad de exigir mayores responsabilidades.
Toda sociedad necesita élites. Las genera y las prepara con métodos propios y
las élites juegan un papel en su forma de gobierno… el problema del cambio es
ante todo del razonamiento… Hay que reformar trabajando sobre la inteligencia.
El cambio sólo es posible mediante la transformación de los hombres, y los hom-
bres cambian cuando un modelo intelectual demuestra su superioridad (Crozier,
1996: 31-32).
Los dirigentes o élites políticas y administrativas necesitan por tanto para po-
der innovar la sociedad, la capacidad para ello a través del desarrollo de su inte-
ligencia mediante la formación y el aprendizaje. En la línea de lo anterior, Felipe

González ha puesto de relieve recientemente lo siguiente: “Una de las razones de
que la política sea tan complicada y está fallando tanto es que no hay escuelas que
preparen para tareas como la de presidir un país” (2013: 213).
Para concluir este apartado, merece la pena la trascripción literal del modelo
de gobierno propuesto para España, si bien de aplicación posible universal, por
Ramón Tamames, al decir: “Como máximo órgano de la estructura ejecutiva, el
gobierno de la nación tiene el cometido de configurar un nuevo proyecto de país,
lo cual exige que esté formado por los más aptos. Lo que en manera alguna sig-
nifica que haya de premiarse una tecnocracia pura y dura. Significa, simplemente,
que cada cargo político tenga unos mínimos de experiencia en los temas en que
va a trabajar. Y de ahí que sea preciso acabar definitivamente con el cuoteo por
orígenes regionales de los ministros, con los amigos de pupitre, y con otros orí-
genes igualmente poco significativos a la hora de la eficacia. Es preciso plantear
los valores de la calidad humana, nivel de cultura; amplios conocimientos; junto
a un mínimo de práctica de idiomas, por aquello de que la vida política está
globalizándose día a día. A lo cual debe agregarse la chispa de la vida; esto es, el
dinamismo necesario para regir un área de la autoridad con la viveza necesaria
para saber cómo, dónde y cuándo hay que actuar” (2009: 196).
Los tiempos actuales requieren innovación política y administrativa, y las po-
líticas públicas como una de las manifestaciones y efectos de ella y para ello sin
duda hacen falta sobre todo de líderes capaces y motivados.
6. CONCLUSIONES
El modelo ideal de democracia no existe, ya que es un proceso continuo y
constante en su búsqueda, ahora bien esa dificultad no implica su imposibilidad
ni la renuncia a sus principios y valores de forma utópica, pero a la vez de forma
constante realista y prudente. Este proceso hoy debe afrontar nuevos retos en el
contexto imparable de la globalización.
Los procesos políticos y administrativos de cambio van a depender en cada
momento histórico de los ciclos y de los tiempos políticos, en los que el contexto
va a ser muy relevante y determinante.
Ese difícil camino a conseguir de la utopía democrática, se debe optimizar y
priorizar al máximo posible, a través de diversas fórmulas complementarias que
ayuden a lograrlo. A lo largo de estas páginas lo he intentado modestamente, pro-
poniendo una reinvención, una actualización, una revitalización y una democra-
tización de la visión y de la misión actual de las políticas públicas. Estas son una
de las expresiones y de las manifestaciones fundamentales de los gobiernos y de
sus Administraciones Públicas; y como tales deben ser éstas, acordes pues con la
demanda ciudadana de transparencia, calidad, participación plena democrática,
y rendición de cuentas.
Como ha señalado Michel Crozier “la crisis que vivimos es ante todo, una
crisis moral e intelectual. No se debe sólo a razones objetivas sino subjetivas. Es
el fruto de una reacción subjetiva. Nos sentimos conformes porque ya no con-
fiamos en nuestras élites, e incluso cada vez menos en nosotros mismos. Hemos
perdido todos nuestros referentes, y nuestras élites viven en la impotencia, ya que,
independientemente de su compromiso político, hablan un lenguaje que suena
estereotipado a los oídos de sus conciudadanos” (1996: 12).
Resulta también relevante el siguiente diagnóstico: “Pero quizás la combina-
ción más grave es la que está encarando la crisis del sistema político español, que
en estos momentos combina la carencia de liderazgo con la pérdida de prestigio
institucional, cansada ésta por factores muy diversos, pero fundamentalmente por
dos: la crisis de gobernanza y el total descrédito social. Siendo así, tenemos un
serio problema de institucionalidad, ya que momentos como los actuales exigen
más que nunca liderazgo e instituciones sólidas y creíbles que nos permitan supe-
rar la crisis profunda en la que estamos inmersos” (González, 2013: 47).
La actualización, la renovación y la democratización de las políticas públicas
implicará por tanto además de la mejora de éstas, y por ende su incidencia en la
mejora de la calidad del sistema democrático; y la mejora también necesaria de la
cultura política y administrativa. La democratización de las políticas públicas será
pues un instrumento para “la democratización de la democracia” (Balibar, 2013).
La democracia y la cultura política actuales necesitan sin duda una reinvención
y una actualización constante y sólida, bajo el marco de una visión reforzada de
los valores públicos y de la concepción neorepublicana de la vida política, o de la
visión de la llamada “democracia plural y radical” (Mouffe, 1999); evitando la
tendencia neoliberal a eliminar y/o privatizar lo público.
Las nuevas tecnologías, e internet en especial, suponen por otro lado, un reto
y una oportunidad para lograr no sólo una adecuada transformación y fortale-
cimiento de la calidad democrática, sino también un instrumento y expresión de
ésta, de las políticas públicas; en los fenómenos y procesos que se han denomina-
do de e-democracia, e-gobierno y e-Administración. Éstos no dejan de ser medios
o instrumentos para un fin.
La participación ciudadana más plural e incrementada, una adecuada cultu-
ra organizativa, un nuevo liderazgo y una mutación institucional, ayudarán sin
duda de forma integrada y complementaria a la vez en la gobernanza democrática
actual, y por ende también a la renovación del rol y de las distintas fases de las
políticas públicas.
La historia humana no está predeterminada sino que depende de personas

libres y a la vez responsables. La educación, el compromiso y los valores públicos
determinarán sin duda, el futuro de cada institución y de la propia humanidad. El
papel de las clases medias en estos procesos de cambio será sin duda importante.
La crisis actual es una oportunidad y un buen momento para replantar y reno-
var el papel de las instituciones y del liderazgo, dando lugar a un nuevo modelo
de gobernanza, a través de unas nuevas políticas públicas.
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ridad y crecimiento”, Revista Presupuesto y Gasto Público, núm. 69.
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Teoria y Practica de Las Politicas Publi

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En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente

© Gema Pastor Albaladejo

Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no

Introducción al estudio teórico y práctico de las políticas públicas ............. 9

Capítulo 1. Elementos conceptuales y analíticos de las políticas públicas... 17

Capítulo 2. La formación de la agenda como punto de partida de las políticas

Capítulo 3. La formulación de las políticas públicas.................................... 67

Capítulo 4. La implementación de las políticas públicas.............................. 83

Capítulo 5. La evaluación de las políticas públicas...................................... 101

Capítulo 6. La terminación de las políticas públicas.................................... 129

Capítulo 7. Las políticas públicas de seguridad ciudadana. El caso del Pro-

Capítulo 8. Las políticas públicas tributarias. El caso de las políticas tribu-

Capítulo 9. Las políticas públicas de empleo. El caso de la política de empleo

Capítulo 10. Las políticas públicas de medio ambiente. El caso de la política

Capítulo 11. Las políticas públicas de igualdad de género. El caso de las

Capítulo 12. Las políticas públicas de modernización. El caso de las políticas

Capítulo 13. Gobernanza, democracia y políticas públicas.......................... 413

Capítulo 14. Gestión pública y políticas públicas ........................................ 437

Capítulo 15. Cambio institucional, liderazgo y políticas públicas................ 455

Gema Pastor Albaladejo

En 1951, Daniel Lerner y Harold Dwight Lasswell publicaron su famosa obra

El Bloque 2 lleva por título La práctica de las políticas públicas. Estudios de

debates académicos de la disciplina en los últimos años. Unos planteamientos teó-

Gema Pastor Albaladejo

SUMARIO: 1. Introducción. 2. El concepto de política pública. 2.1. Las dificultades semánticas.

2. EL CONCEPTO DE POLÍTICA PÚBLICA

2.1. Las dificultades semánticas

2.2. Las diversas interpretaciones académicas

Tabla 1: Definiciones de política pública

2.3. Clarificación conceptual. Elementos constitutivos de una política pública

la agenda gubernamental con la intención de incidir o actuar sobre él para así

titucionalmente— que implican la selección y el desarrollo (implementación) de una

3. LOS TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Tabla 2: Tipos de políticas públicas

Criterio de clasificación Tipos de políticas públicas

Innovación (Baena del Alcázar, – Política innovadora

a) Políticas públicas según el criterio institucional o quién la emite. Las polí-

f) Políticas públicas según el grado de innovación. El grado de innovación de

4. EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO MODELO DE

4.1. Fases o etapas del ciclo de las políticas públicas

Harold D. Lasswell fue el primero en proponer un modelo para orientar y

Autor Fases o etapas

Judith V. May – Fijación de la agenda

en la agenda gubernamental), la formulación (proceso de adopción de decisiones

4.2. Ventajas e inconvenientes del ciclo de las políticas públicas

de ellas, anticiparse o atrasarse, repetirse”. En consecuencia, “la separación

analítico no lo idearon como una herramienta para verificar hipótesis for-

5. VARIABLES ANALÍTICAS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

organizaciones no gubernamentales, la opinión pública, los medios de comunica-

debido a que se puede cuantificar mediante la consulta de los presupuestos anua-

5.4. Otras variables analíticas

a) Variables analíticas en la fase de formación de agenda. El producto de esta

2007): el grado de concreción de sus elementos, los niveles de gobierno que