ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y

BUROCRACIA

1
 Contenido

1. ¿Qué es la Administración Pública?

2. Max Weber y la Burocracia
3. La Burocracia como modelo de gestión
4. Disfunciones de la Burocracia
5. Críticas al Modelo Burocrático
6. Burocracia más allá de Weber
7. Burocracia y modernización

2
 1. ¿Qué es la Administración
Pública?
Toda actividad pública o privada ordenada para
alcanzar fines.
PROCESO: Prever, organizar, mandar, coordinar,
controlar (Fayol).
Acción de Planificar, manejar, coordinar, dirigir,
AD MINISTRARE decidir, controlar para alcanzar metas (Koontz).
A SERVIR Es la ACTIVIDAD por la cual se obtienen resultados
a través de esfuerzo y cooperación.
Dirección de un Organismo Social. Habilidad de
coordinar.

Conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos con el fin de

regular la productividad del esfuerzo humano y asegurar una mejor
utilización de los recursos disponibles.
3
 1. ¿Qué es la Administración
Pública? Desde un punto de vista formal, se
entiende a la entidad que administra, o sea,
al organismo público que ha recibido del
poder político la competencia y los medios
necesarios para la satisfacción de los
intereses generales (estructura).
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
Desde un punto de vista material, se entiende
más bien la actividad administrativa, o sea, la
actividad de este organismo considerado en sus
problemas de gestión y de existencia propia,
tanto en sus relaciones con otros organismos
semejantes como con los particulares para
asegurar la ejecución de su misión (procesos).

4

ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
Estado: Organización
política administrativa que
rige los destinos de la
humanidad, brinda bienes y
servicios.
COMO PROCESO
Conjunto de tareas para administrar el Estado.
Gobierno en Acción
Proceso de definir objetivos, formular planes y políticas,
se crean entidades, se movilizan energías y utilizan
recursos. Está ligado a la política.
Cumplimiento de la política pública. Ley en acción
COMO ESTRUCTURA
Conjunto de instituciones que realizan los fines del
Estado.
Conjunto de organizaciones para la provisión de bienes
y servicios públicos.
Instrumento del Gobierno para cumplir sus fines y
funciones
5
 FUNCIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Función Objetivo
Política Contribuir a la legitimación del poder.
Posibilitar el desarrollo de derechos democráticos.
Desarrollar políticas económicas.
Económica Contribuir al funcionamiento del mercado.
Satisfacer las necesidades individuales.
Política exterior: relación sociedad-entorno.
Administrativa Política interior: relación ciudadanos-grupos sociales.
Política administrativa: garantizar prestaciones y
recursos.
Política social: integración e igualdad social,
democratización de las estructuras...

6
1.3. Funciones del Estado a través de las administraciones públicas
Reglamentación de las relaciones entre una sociedad y su entorno; ello
significa como mínimo aseguramiento de las fronteras del sistema frente
al exterior (seguridad exterior)... pertenece a este punto todo el extenso
ámbito de las relaciones internacionales.
Reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema, y ello
tanto entre los individuos como entre los grupos (orden interno).
Aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-
administrativo, sobre todo garantizando el abastecimiento de los
recursos necesarios...
Prestaciones de abastecimiento y servicios...
Conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos; tales
objetivos pueden ser, entre otros: integración nacional, igualdad social,
democratización, así como también crecimiento económico, mejora de la
salud pública o elevación del nivel educativo".

7
 1.4. Administración Pública y Burocracia

Uno de los modelos de administración diseñados y aplicados con

mayor frecuencia al Gobierno, es el modelo burocrático.
Si el Estado es la Sociedad (racional) políticamente organizada, y
que el ejercicio del poder por el Gobierno se expresa en leyes, y
a la vez, él mismo está limitado por las leyes, existe una
correlación con la burocracia, modelo basado en la
racionalidad expresada en normas y procesos en
búsqueda de la eficiencia, respeto a la autoridad y la
meritocracia.

8
 1.4. Administración Pública y Burocracia

Bureau: Oficina; cratos: poder. El poder que tienen quienes

trabajan en las oficinas públicas.
El fenómeno burocrático es un fenómeno histórico
íntimamente vinculado con el desarrollo del Estado.
Surge en la época que aparecen formas de organización
complejas, cuando el Estado crea y necesita de una
administración, por consiguiente de una institución nueva.
El desarrollo histórico de la burocracia se debe a un
proceso de centralización en el ejercicio del poder político.

9
 1.4. Administración Pública y Burocracia

La burocracia como estructura centralizada se

caracteriza por su jerarquización, en donde los cargos,
roles y funciones de sus componentes se desenvuelven
dentro de ciertos límites formales establecidos por
mecanismos legales y por normas de ejecución.
Esta jerarquización de roles y funciones, más o menos
especializada, otorga a la burocracia una imagen de
“racionalidad” aparente que se sustenta en técnicas y
métodos rígidos de “arriba a abajo”.

10
 2. Max Weber y la Burocracia
Max Weber (1864-1920) economista y sociólogo alemán, a través de su estudio
de las civilizaciones desarrolló el concepto moderno de Burocracia refutando,
criticando y ampliando las apreciaciones de Marx.
Weber dice tres aspectos en contra del marxismo:
a. La historia y los esquemas de desarrollo de cualquier país nunca son
monocausales; es decir, no son determinados ni en primera ni en última
instancia por un solo factor, sea cual sea.
b. La historia no tiene un sentido predeterminado, es decir, nadie puede
decir hacia dónde va una sociedad. Los conflictos sociales obedecen a
choques de racionalidades de los actores que muchas veces no desean y casi
siempre los sorprende.
c. En cuanto al protestantismo, Weber demuestra en su célebre "Ética
protestante y capitalismo" que la religión no es ninguna superestructura
pasiva destinada a traducir los cambios económicos de la estructura.

11
 2. Max Weber y la Burocracia .
Max Weber fue el primero en estudiar sistemáticamente
la burocracia, y señala:
La administración burocrática significa la dominación
gracias al saber.
Modelo de organización expresión de la racionalidad,
sinónimo de eficiencia.
Es el medio de llevar a cabo la acción colectiva,
dentro del orden social.
Una vez establecida completamente, es, entre las
estructuras sociales, la mas difícil de destruir.

12
 2. Max Weber y la Burocracia
.
Max Weber

“La experiencia tiende a demostrar universalmente que el tipo de

Organización administrativa puramente burocrático, es decir, la
variedad monocrática de burocracia es, desde un punto de vista
técnico, capaz de lograr el grado más alto de eficiencia, y en
este sentido es el medio formal más racional que se conoce para
lograr un control efectivo sobre los seres humanos. Es superior a
cualquiera otra forma en cuanto a precisión, estabilidad,
disciplina y operabilidad. Por tanto, hace posible un alto grado en
el cálculo de resultados para los dirigentes de la Organización y
para quienes tienen relación con ella.

13
 2. Max Weber y la Burocracia
WEBER: Autoridad burocracia
“I. Existe el principio de sectores jurisdiccionales estables y oficiales
organizados mediante leyes u ordenamientos administrativos.
1. Las actividades normales exigidas por los objetivos de la estructura
gobernada burocráticamente se reparten de manera estable como
deberes oficiales.
2. La autoridad que da las órdenes necesarias para la alternancia de
esos deberes está repartida de manera estable y rigurosamente
delimitada por normas referidas a los medios coactivos, físicos, de que
pueden disponer los funcionarios.
3. El cumplimiento normal y continuado de esos deberes, así́ como el
ejercicio de los derechos correspondientes, es asegurado por un
sistema de normas; sólo pueden prestar servicios aquellas personas
que, según reglas generales, están calificadas para ello.

14
 2. Max Weber y la Burocracia

La burocracia concebida por Max Weber se basa en:

▪ La formalización (tanto de las normas como de los procedimientos),
▪La centralización (definición de la jerarquía y la autoridad).
Ambas dimensiones, según Weber llama “la racionalidad formal”,
origen del “orden legítimo” que han de establecer las normas jurídicas.
Se quiere des individualizar el trabajo, "profesionalizarlo", separarlo
de los rasgos individuales de quien desempeña esas actividades, crear
puestos de trabajo como "cargos" con obligaciones y derechos
independientes de las características individuales de quienes los
desempeñan.

15
 2. Max Weber y la Burocracia .
WEBER:

La burocracia tiene un conjunto de características

específicas y otras de detalle que, en mayor o menor
grado, se cumplen tanto en las instituciones públicas
como en las privadas. Por eso, en el fondo, la oposición
entre empresa pública y privada es el producto de
situaciones y preferencias de orden político e ideológico
y no técnico; en ambas entidades burocráticas se
aplican las mismas técnicas que son propias en todo
sistema de administración.

16
 2.1. Orígenes de la Burocracia

La burocracia es una forma de organización humana

que se basa en la racionalidad, en la adecuación de
los medios a los objetivos pretendidos con el fin de
garantizar la máxima eficiencia en la búsqueda de
esos objetivos.
La burocracia, como base del sistema moderno de
producción tuvo su origen en los cambios religiosos
ocurridos después del Renacimiento.

17
 2.1. Orígenes de la Burocracia

El sistema moderno de producción, racional y capitalista,

se originó a partir de un nuevo conjunto de normas
morales ("ética protestante“): el trabajo duro como
dádiva de Dios, el ahorro y el ascetismo que permite la
reinversión de excedentes, en vez de consumirlos en
símbolos materiales.
El capitalismo, la burocracia y la ciencia moderna
constituyen 3 formas de racionalidad que surgieron a
partir de cambios religiosos.
Las semejanzas entre el protestantismo y el capitalismo
son impresionantes.

18
 2.1. Orígenes de la Burocracia

PROTESTANTISM
O CAPITALISMO

CIENCIA
MODERNA

RACIONALIDAD
BUROCRACIA

19
 2.1. Orígenes de la Burocracia

Weber identifica 3 factores que favorecen el desarrollo de la

moderna burocracia:
1. El desarrollo de una economía monetaria.
2. El crecimiento cuantitativo y cualitativo de las tareas
administrativas del Estado moderno: sólo un tipo burocrático de
organización podría sustentar la complejidad y el tamaño de las
tareas;
3. la superioridad técnica del tipo burocrático de administración:
sirvió como fuerza autónoma interna para imponer su prevalencia.

Cuando los sistemas sociales crecieron, las grandes empresas

pasaron a producir en masa, acabando a las pequeñas, estas
requieren obtener control y una mayor previsión respecto a su
funcionamiento.

20
 2.2. Burocracia y Poder

Weber estudia las formas de orden social y de dominio. Este es

el contexto, en que Weber investiga la burocracia. Este análisis se
realiza en el marco de un estudio global de las relaciones entre
Estado, Economía y Sociedad.
Su análisis forma parte de su sociología de las formas de
dominio. Weber estudia el cambio histórico desde el orden feudal
al de las clases sociales y del Estado constitucional con sus
características de racionalidad moderna y ordenación burocrática
de los organismos claves en el todo social.
Weber consideró a la burocracia como un tipo de poder y no
como un sistema social. Un tipo de poder ejercido desde el Estado
por medio de su “clase en el poder” o “clase dominante”.

21
 2.2. Burocracia y Poder

Weber distingue 3 tipos de sociedad:

a. La sociedad tradicional, predominan características
patriarcales y hereditarias (familia)
b. La sociedad carismática, predominan características
místicas, arbitrarias y personalistas (los ídolos
históricos, los “héroes”)
c. La sociedad legal, racional o burocrática, predominan
normas impersonales y una racionalidad en la
escogencia de los medios y de los fines (grandes
empresas, estados modernos)

22
 2.2. Burocracia y Poder
A cada tipo de SOCIEDAD corresponde
un tipo de AUTORIDAD

SOCIEDAD AUTORIDAD

TRADICIONAL TRADICIONAL
CARISMÁTICA CARISMÁTICA
LEGAL LEGAL

23
 2.2. Burocracia y Poder

La autoridad representa PODER institucionalizado y

oficializado.
Autoridad = probabilidad de que una orden sea obedecida.
Poder implica el potencial para ejercer influencia sobre otras
personas.
La autoridad proporciona poder: tener autoridad es tener
poder. La autoridad depende de la legitimidad, la autoridad
es legítima cuando es aceptada
Dominación significa que la voluntad manifiesta del
«dominador» influye la conducta de los otros

24
 2.2. Burocracia y Poder

Weber insiste en que todo está permeado por la cultura, ya que

son las creencias las que legitiman el ejercicio del poder y tales
creencias existen tanto en la mente del dominador como en la del
dominado y determinan la relativa estabilidad de la dominación.
Weber establece una tipología de autoridad basándose no en los
tipos de poder usados, sino en las fuentes y tipos de legitimidad
aplicados líder y de los subordinados. La dominación requiere un
aparato administrativo, cuando la dominación se ejerce sobre un
número de personas y un vasto territorio, necesita personal
administrativo para ejecutar las órdenes y servir como punto de
unión entre el gobernante y los gobernados.

25
 2.2. Burocracia y Poder

Autoridad Tradicional = no racional, patriarcal, creencia

en el pasado eterno
Dos formas de aparato administrativo:
1. Forma patrimonial: los funcionarios que preservan la
dominación tradicional son los servidores del “Señor”
y dependen económicamente de él.
2. Forma feudal: los funcionarios, son aliados
prestándole un juramento de fidelidad. Disponen de
sus propios dominios administrativos y no dependen
del “Señor” su remuneración y subsistencia.

26
 2.2. Burocracia y Poder

Autoridad Carismática = Influencia de la personalidad y

del liderazgo.
Poder sin base racional, no delegable.
Legitimización deviene de la devoción
Aparato Administrativo está constituido por los discípulos
y subordinados más leales. El personal administrativo es
seleccionado según la confianza que el líder deposite en
los subordinados. Si el subordinado deja de merecer la
confianza del líder, pasa a ser sustituido por otro más
confiable.

27
 2.2. Burocracia y Poder

Autoridad legal, racional o burocrática

Cuando los subordinados aceptan las órdenes de los
superiores como justificadas, porque están de acuerdo
con un conjunto de preceptos o normas que consideran
legítimos y de los cuales se deriva el poder de mando.
Es el tipo de autoridad técnica, meritocrática y
administrativa.
El grupo gobernante es elegido y ejerce autoridad sobre
sus subordinados, siguiendo ciertas normas y leyes.

28
 2.2. Burocracia y Poder

El aparato administrativo que corresponde a la

dominación legal es la burocracia, y su fundamento son
las leyes y el orden legal.
La posición de los funcionarios y sus relaciones con el
gobernante, los gobernados y sus colegas son definidas
por reglas impersonales y escritas, que delinean, la
jerarquía del aparato administrativo, los derechos y
deberes inherentes a cada posición.
La burocracia es la organización típica de la sociedad
moderna democrática y de las grandes empresas.

29
 2.3. La Burocracia Ideal de Weber
Las características que debe tener la burocracia “ideal”
a) Jerarquía de oficios, es de tipo piramidal con una cadena de
mando, en la que cada instancia supervisa y controla la inferior.
b) Existencia de reglas escritas que regulen y especifiquen las
tareas de cada uno, lo que permite que el funcionamiento de la
burocracia sea ordenado y predecible.
c) Impersonalidad ante la toma de decisiones, de modo que los
intereses y sentimientos personales quedan relegados a la vida
privada.
d) Especialización para las distintas tareas. El trabajo que debe
ejecutarse se reparte en una división claramente establecida del
trabajo.

30
 Postulados de la organización buroc
Postuladosrática
:
Eficacia y burocracia son realidades inseparables;
La actividad organizada se sustenta en la aplicación de un sistema formal de
reglas abstractas, que regulan las relaciones entre los miembros de la
organización en la que se realiza;
La autoridad y el poder de una persona que forma parte de una organización
deriva de los atributos que le reconozca el orden jurídico, estando siempre
vinculados al puesto y no al individuo;
Las unidades en las que se estructura una organización mantienen entre sí
relaciones jerárquicas perfectamente definidas y delimitadas, estando las
del nivel inferior bajo la dirección, supervisión y control de las de nivel superior;
Las ejecución de las funciones propias de cada órgano requieren de
competencias técnicas definidas, que han de poseer quienes hayan de
realizarlas;
La propiedad de los medios de producción es de la organización;
Las decisiones y manifestaciones de voluntad de contenido normativo han de
comunicarse por escrito.

31
 3. La Burocracia como modelo de gestión

Informe Mundial del Sector Público (ONU 2005), la administración pública

tradicional estáasociadaconlaaparición de sistemas de servicio civil en paísesenvíade
industrialización en la segunda mitad del siglo XIX.
Servicio civil: conjunto de reglas sobre el reclutamiento y la promoción con
base en el mérito, la garantía de permanencia y el pago de un salario
fijo, formaban de leyes y regulaciones, implementadas por autoridades
másomenosindependientes.
Propósito: marginar a los políticos del campo de la administración del
personal y eliminar el padrinazgo político. Servicio civil instrumento
obediente e imparcial de la soberanía estatal, legóadisfrutardeunestatus deprotector
imparcial del interéspúblicoy se convirtió́ en un símbolo de estabilidad ycontinuidad.

32
 3. La Burocracia como modelo de gestión

Con la adopción del modelo weberiano se procuraba

reducir el clientelismo, la corrupción y la
politización, mediante la imposición de normas
generalizadas para regir el comportamiento
burocrático, y la aprobación de procedimientos
basados en el méritopara el reclutamiento, la
promoción y la estabilidad del empleo, con la finalidad
de aislar la burocracia de la política.

La administración estará integrada por organizaciones jerárquicas, encargadas de la

prestación directa de servicios públicos de acuerdo con las decisiones políticas,
servidas por administradores responsables ante políticos electos, dotados de
discrecionalidad limitada y sometidos a la ley.

33
 3. La Burocracia como modelo de gestión

Taylor revolucionó el sistema de fabricación con la división

del trabajo y a la distribución de funciones, proponiendo
una organización racional y científica del trabajo en la
que la iniciativa individual del trabajador era sustituida por
un nuevo sistema organizativo dirigido y concretado en
tareas, señaladas en un reglamento.

Fayol trasladó el esquema taylorista a la organización

administrativa, para economizar “tiempos muertos” y conseguir
una optimización de resultados. Determinó las funciones que
tienen un cierto carácter general, y que son comunes a todo tipo
de organizaciones: planeación y diseño de programas,
organización, dirección, coordinación del personal y control del
cumplimento de los objetivos propuestos.

34
3. La Burocracia como modelo de gestión
A partir de la década de 1940, las críticas hechas
tanto a la teoría clásica (por su mecanicismo) como a
la teoría de las relaciones humanas (por su
romanticismo ingenuo) revelaron la falta de una
teoría de la organización sólida y amplia que orienta
el trabajo del administrador. Algunos estudiosos
buscaron inspiración para esa nueva teoría de la
organización en los escritos del economista y
sociólogo, ya entonces fallecido, Max Weber. Así
surgió la teoría de la burocracia en la
administración.

35
3. La Burocracia como modelo de gestión

TEORÍA
TEORÍA
VERSUS RELACIONES
CLÁSICA
HUMANAS

CRECIENTE Burocracia
TAMAÑO Y LA BUROCRACIA
COMPLEJIDAD Naturaleza sociológica
ORGANIZ. Y política

36
3.La Burocracia como modelo de gestión

TAYLOR
Científica

TEORIA
TRADICIONAL

FAYOL WEBER
Clásica Burocrática

37
 3. La Burocracia como modelo de gestión

Teorías clásicas
TAYLOR= Métodos para realizar el trabajo rutinario.
FAYOL = Funciones de dirección.
WEBER = se preocupa por las características, el
sentimiento y las consecuencias de la burocracia. Su
mayor contribución fue considerar la organización en
su conjunto.

38
 3.1. El modelo Burocrático
Jerarquía y Sistema organizado de mando y subordinación mutua de las
responsabilidad autoridades inferiores por las superiores.
Normativa escrita Regula las relaciones entre los miembros de la organización y
las funciones de cada uno de éstos en relación con su status y
especialización.
Obediencia Cumplimiento de la normativa general y de las instrucciones
recibidas de la autoridad.
Selección de Profesión que exige una serie de conocimientos específicos,
Personal que hay que demostrar a través de unas pruebas
determinadas.
Sistema de La retribución se produce más bien en relación con las
remuneraciones funciones desempeñadas y no de acuerdo al trabajo realizado.

Dedicación laboral El ejercicio de la Administración Pública exige exclusividad y

completa no permite la participación en aquellas cuestiones privadas
cuyos intereses puedan entrar en colisión con los públicos.

39
 3.1. Características de la Burocracia
1. Carácter legal de las normas y reglamentos;
2. Carácter formal de las comunicaciones;
3. Carácter racional y división del trabajo;
4. Impersonalidad en las relaciones;
5. Jerarquía de autoridad;
6. Rutinas y procedimientos estandarizados;
7. Competencia técnica y meritocrática;
8. Especialización de la administración,
independientemente de los propietarios;
9. Profesionalización de los participantes;
10. Completa previsión del funcionamiento.

40
 3.1. Características de la Burocracia
1. Carácter legal de las normas y reglamentos
• Organización unida por normas y reglamentos establecidos por
escrito.
• Exhaustivas, todas las áreas de la organización, prever todas
las situaciones posibles y encuadrarlas dentro de un esquema
definido, capaz de regular todo.
• Normas racionales, coherentes con los objetivos previstos.
• Confieren autoridad, poder de coacción sobre los subordinados.
• Escritos para asegurar una interpretación sistemática y unívoca.
• Se economizan esfuerzos y se posibilita la estandarización
dentro de la organización.

41
 3.1. Características de la Burocracia
2. Carácter formal de las comunicaciones
▪ La burocracia es una organización unida por comunicaciones escritas.
▪ Todas las acciones y procedimientos se hacen para garantizar la
comprobación y la documentación adecuadas.
▪ La burocracia utiliza rutinas y formatos para facilitar las comunicaciones y
para asegurar su cumplimiento.

42
 3.1. Características de la Burocracia
3. Carácter racional y división del trabajo
Organización que se caracteriza por tener una división
sistemática del trabajo.
Atiende a una racionalidad, está adecuada a los
objetivos por alcanzar: la eficiencia de la organización.
Se establecen las atribuciones de cada participante, los
medios por los cuales se implementan las normas y las
condiciones necesarias.
Determina su tarea, los límites de su tarea, sus derechos
y su poder (autoridad)
Las responsabilidades administrativas son diferenciadas y
especializadas, de acuerdo con los objetivos por alcanzar.

43
 3.1. Características de la Burocracia
4. Impersonalidad en las relaciones
▪ Esa distribución de actividades se hace impersonalmente, en
término de cargos y funciones.
▪ El poder de cada persona es impersonal y se deriva del cargo
que ocupa.
▪ La obediencia del subordinado hacia el superior es impersonal;
se obedece al cargo que éste ocupa.
▪ La burocracia necesita garantizar su continuidad
a lo largo del tiempo: las personas vienen y se
van, los cargos y funciones permanecen. Cada
cargo abarca un área de actuación y de
responsabilidad.

44
3.1. Características de la Burocracia
5. Jerarquía de autoridad
Establece los cargos según el principio de jerarquía.
Cada cargo inferior debe estar bajo el control y la supervisión de
uno superior. Ningún cargo queda sin control o supervisión.
La jerarquía es orden y subordinación; los niveles de autoridad
corresponden a las diversas categorías. Todos los cargos están
dispuestos en niveles jerárquicos que encierran privilegios y
obligaciones, definidos mediante normas limitadas y específicas.
La autoridad es inherente al cargo y no al individuo
La distribución de la autoridad dentro del sistema sirve para reducir
al mínimo los roces mediante el contacto oficial.
El subordinado está protegido de la acción arbitraria de su
superior.

45
 3.1. Características de la Burocracia

6. Rutinas y procedimientos estandarizados

La burocracia fija las reglas y normas técnicas para el
desempeño de cada cargo.

Las reglas y normas técnicas regulan la conducta de quien ocupa cada cargo,
cuyas actividades deben ejecutarse de acuerdo con las rutinas y
procedimientos fijados por las reglas y las normas técnicas.
La disciplina en el trabajo y el desempeño en el cargo se aseguran
mediante un conjunto de reglas y normas que buscan adaptar al funcionario a
las exigencias del cargo y de la organización, la máxima productividad.
Esa racionalización del trabajo encuentra su forma extrema en la administración
científica.

46
 3.1. Características de la Burocracia
7. Competencia técnica y meritocracia
La burocracia es una organización que basa la
escogencia de las personas en el mérito y en la
competencia técnica. Propugna la necesidad de
exámenes, concursos, pruebas y títulos para la
admisión y ascenso.
8. Especialización de la administración
La burocracia es una organización que se basa en la separación entre la
propiedad y la administración.
Los administradores de la burocracia no son sus dueños.
Con la burocracia surge el profesional que se especializa en dirigir la
organización.
El funcionario no puede vender, comprar y heredar su posición o su cargo, y éstos
no pueden pasar a ser de su propiedad ni integrados a su patrimonio privado.
47
 3.1. Características de la Burocracia
9. Profesionalización de los participantes
La burocracia es una organización que se caracteriza por la profesionalización
de sus participantes.
Cada funcionario de la burocracia es un profesional, por las siguientes razones:
a) Es un especialista: está especializado en las actividades de su cargo;
b) Es asalariado: reciben salarios correspondientes al cargo que ocupan.
Cuanto más elevado es el cargo, mayor es el salario y, el poder.
c) Es ocupante de un cargo:
d) Es nominado por un superior jerárquico: es un profesional seleccionado y
escogido por su competencia y capacidad, nombrado, asalariado, ascendido
o despedido de la organización por su superior jerárquico.
e) Su mando es por tiempo indeterminado: no existe una norma o regla que
determine su tiempo de permanencia.

48
 3.1. Características de la Burocracia

f) Hace carrera dentro de la organización: puede ser

promovido para otros cargos superiores. El funcionario es
un profesional que trabaja para hacer carrera a lo largo de
su vida.
g) No tiene la propiedad de los medios de producción y
administración: El funcionario utiliza las máquinas y
equipos, pero no es dueño de ellas;
h) Es fiel al cargo y se identifica con los objetivos de la
organización: el funcionario pasa a defender los intereses
de su cargo y de su organización, en detrimento de los
demás interese involucrados;
El administrador profesional tiende a controlar
completamente y cada vez más las burocracias
49
 3.1. Características de la Burocracia
10. Completa previsión del funcionamiento
La consecuencia deseada de la burocracia es la
previsión del comportamiento de sus miembros.
Todos los funcionarios deberán comportarse de
acuerdo con las normas y reglamentos de la
organización, con el fin de que ésta alcance la
máxima eficiencia posible.

La burocracia parece sustentarse en una visión estandarizada del

comportamiento humano. Weber no considera la organización informal. La
organización informal aparece como un factor de imprevisión de las burocracias,
pues el sistema social racional puro presupone que las relaciones y el
comportamiento humano son previsibles, ya que todo está bajo el control de
normas racionales y legales, escritas y exhaustivas.

50
 3.2. Burocracia y estructuralismo

El funcionamiento de la organización está formalizado mediante registros

escritos.
Especialización de operarios y de procesos de trabajo.
Estandarización del desempeño de funciones.
Centralización en la toma de decisiones, cuando conviene o en caso
contrario, la descentralización.
Uniformidad de prácticas institucionalizadas,
No duplicación de funciones.
Profesionalización de la función administrativa
La admisión y promoción en función de los méritos y talentos de las personas.
La idea de que la organización, si bien es «gente» al final de cuentas, debe
lograr altos niveles de estandarización, para lograr que se haga lo que se
debe, no lo que se quiere.

51
 3.2. Burocracia y estructuralismo
Máxima división del trabajo,
Las funciones están asignadas y cada funcionario sabe de antemano cuáles
debe cumplir.
Jerarquía de autoridad,
La autoridad de los funcionarios está dada por la legalidad de sus cargos
específicos.
Determinación de reglas, en donde se destinan responsabilidad
Las normas de conducta son predecibles ya que las pautas de comportamiento
se hallan predeterminadas.
Administración imparcial, en donde el dirigente ideal debe administrar sin
apasionamiento sin afección ni entusiasmo.
Seguridad en el trabajo, carrera para que los miembros se desarrollen y
asciendan por méritos y antigüedad en el puesto.
No existen relaciones informales.
Existen dos líneas de autoridad, la ascendente y la descendente, sin admitirse
ninguna relación de tipo horizontal, lo que permite un mejor control social.

52
 3.3. Burocracia y la teoría de la máquina

Gouldner clasifica dos modelos de organización

Modelos Modelos
“Racionales” de Organización Naturales de Organización

Estrategia de sistema
cerrado *Estrategia de sistema
* En busca de la certeza abierto ante la
y previsión exacta expectativa de
(Taylor, Fayol, Weber) la incertidumbre

53
 3.3. Burocracia y la teoría de la máquina

Especialización en el proceso
Estandarización del desempeño
Unidad de mando y centralización en la toma de
decisiones.
Uniformidad de prácticas institucionales
No duplicación de funciones

54
 Burocracia y la teoría de la máquina
Debilidades de la teoría de la máquina

Organización con arreglo rígido

Negligencia de atención a la
organización informal.
Organización ensimismada
Poca importancia de intercambio del
sistema con el ambiente

55
 3.4. Ventajas de la Burocracia
1. Racionalidad en relación con el logro de objetivos de la
organización;
2. Precisión en la definición del cargo y en la operación;
3. Rapidez en las decisiones, pues c/uno conoce lo que debe
hacerse y quién debe hacerlo;
4. Univocidad de interpretación garantizada por la reglamentación
específica y escrita;
5. Uniformidad de rutinas y procedimientos que favorece la
estandarización y la reducción de costos y errores;
6. Continuidad de la organización a través de la sustitución del
personal que se retira;
7. Reducción de la fricción entre las personas, c/ funcionario
conoce aquello que se exige de él y cuales son sus límites entre
sus responsabilidades y las de los demás;
56
 3.4. Ventajas de la Burocracia
8. Consistencia, pues los mismos tipos de decisión deben tomarse
en las mismas circunstancias;
9. Subordinación de los más nuevos con respecto a los más
antiguos;
10. Confiabilidad, la organización es conducido de acuerdo con
reglas conocidas. Las decisiones son previsibles y el proceso
decisorio. Elimina la discriminación personal;
11. Existen beneficios desde el punto de vista de las personas en
la organización, la jerarquía es formalizada, el trabajo es dividido
entre las personas, éstas son entrenadas para volverse
especialistas, pudiendo hacer carrera dentro de la
organización, en función de su mérito personal y su
competencia técnica.

57
3.5. Dilemas de la Burocracia

La estructura burocrática enfrenta

presiones de fuerzas externas, para
seguir otras normas.
La capacidad para ordenes y normas
legitimas exige un nivel de renuncia, en
la organización racional no se puede
desarrollar en su interior, depende de las
relaciones sociales.

58
 3.5. Dilemas de la Burocracia
Existencia de Jefes no
burocráticos que seleccionan y
nombran subordinados, que
establece las reglas determina los
objetivos.

La ausencia de un jefe no burocrático provoca crisis

de sucesión y un periodo de inestabilidad
Las burocracias establecen normas y reglamentos que
necesitan imponer. Dan ordenes que deben
obedecerse a fin de que la organización funcione con
eficiencia.
59
 4. Disfunciones de la burocracia

Según Merton, no existe una organización racional y el

formalismo no tiene la formalidad descrita por Weber.
El hombre, cuando participa de la burocracia, hace que toda la
previsión del comportamiento humano, escape al modelo
preestablecido.
Las causas de las disfunciones, son que no considera la
organización informal, ni se preocupa por la variabilidad
humana que introduce variaciones en el desempeño de las
actividades organizacionales.

60
4. Disfunciones de la Burocracia

61
 4. Disfunciones de la burocracia

1. Interiorización de las normas y exagerado apego a los

reglamentos;
2. Exceso de formalismo y papeleo;
3. Resistencia al cambio;
4. Despersonalización de las relaciones;
5. Jerarquización como base del proceso de decisión;
6. Superconformidad con rutinas y procedimientos;
7. Exteriorización de señales de autoridad;
8. Funcionario orientado al interior de la organización
9. Dificultad en la atención al público

62
63
 5. Críticas al modelo burocrático

EXCESIVO RACIONALISMO
Katz y Kahn
VISIÓN INSTRUMENTAL
superacionalizada
No naturaleza Perrow
organizacional, Ni arreglos conscientes CONSERVADURISMO
condiciones del racionales de medios Bennis
ambiente para fines
particulares

Los errores atribuidos a la burocracia no son errores del todo o

consecuencia del fracaso de la burocratización en exceso. La preocupación
por la humanización ha servido para oscurecer la burocracia, que en
verdad es una alternativa superior a otras alternativas de organización

64
 Excesivo Visión Conservadurismo
racionalismo instrumental
Burocracia sirve La Burocracia CRITICAS
➢ no cuenta el crecimiento personal.
cuando: implica
➢ desarrolla conformidad.
➢individuo exige Especialización.
➢
➢No considera la organización informal,
mínima creatividad. ➢controlar factores problemas que surgen y que no son
➢exigencias, externos sobre los previstos.
ambiente. claras componentes internos. ➢sistema de control y autoridad es
implicaciones obvias. obsoleto.
➢necesidad de tratar ➢ no tiene un adecuado procedimiento
➢rapidez
decisiones. con un ambiente jurídico.

➢las circunstancias externo inmutable e ➢no posee medios para resolver

inestable. conflictos.
organizacionales , ➢ las comunicaciones se bloquean.
sistema cerrado, con ➢recursos humanos no se utilizan
requisitos mínimos plenamente.
de cambios en el ➢ no asimila nuevas tecnologías.
medio. ➢puede modificar la estructura de la
personalidad.
➢ miembros percibidos como seguidores
de normas mecanicista.
65
 La burocracia ha mostrado ser un proceso
conservador y contrario a la innovación

ritualista

apegado a las normas

desarticulación de objetivos
vulnerable a las condiciones del mundo actual

✓ transformaciones del ambiente

Bennis ✓ aumento de tamaño
✓ creciente complejidad de la tecnología
Amenazas moderna
a la ✓ cambios en el comportamiento
burocracia
administrativo y la filosofía de las negocios,
necesidad de mayor flexibilidad.
66
 5.4. ALVIN GOULDNER
Analiza el valor de las reglas burocráticas de carácter impersonal y pone de
manifiesto sus aspectos positivos y sus limitaciones.
Es positiva la disminución de la visibilidad de la autoridad, posibilitando un clima
“democrático” que disminuye las tensiones y conflictos entre sus
miembros.
Pero las reglas generales ponen de manifiesto los aspectos poco aceptables
del comportamiento organizacional, estableciendo unos mínimos
aceptables. Esto obliga a incrementar el control y, con ello, a aumentar la
visibilidad de las relaciones jerárquicas de poder
Existe una contradicción interna dentro del modelo burocrático ya que es difícil tener un
sistema de autoridad basado en expertos que encuentra sustento en el
grado de experticia y profesionalismo y otro que está
basado en la jerarquía y la disciplina (salud, educación).

67
 5.5 Mintzberg
WEBER: “Racionalidad de la dominación al sometimiento de la gestión
organizativa no sólo a normas internas sino a normas generales
externas que se imponen a la burocracia, impiden la arbitrariedad en
la relación administración-ciudadano y permiten la previsibilidad de las
decisiones públicas y el cálculo empresarial.

La idea mintzberguiana no alude a ninguno de estos

extremos, sino exclusivamente al tipo de configuración
interna de la organización, se refiere a la previsión de los
comportamientos organizativos en normas previamente
diseñadas y a la concepción de la administración como diseño
y aplicación de normas. La concepción mintzberguiana de la
burocracia maquinal no es en absoluto incompatible con el
control y la responsabilidad por resultados, contra lo que
en ocasiones se quiere dar a entender.

68
 6.Burocracia mas allá de weber
Merton: Autodefensiva
Las consecuencias no previstas de organización
➢ comienza con la exigencia de control
➢ se enfatiza previsión del comportamiento
➢ la confianza en las reglas, y su imposición conduce a
las personas a justificar la acción individual, y a
➢ consecuencias imprevistas como la rigidez del
comportamiento y una defensa mutua dentro de la
organización
➢ la cual no atiende a las expectativas del cliente, lo que
➢ lleva a un sentimiento de defensa de la acción
individual
La rigidez reduce la eficiencia organizacional

69
6.1. Merton:
Autodefensiva

70
 Burocracia mas allá de Weber
Selznick: adaptativa
la burocracia no es rígida ni
estática, sino adaptativa y
dinámica

Una estructura burocrática

puede absorber muchos
adaptativa
dinámica
cambios superficiales sin
modificar su estructura

Cualquier organización puede enfrentar el

problema de adaptación al cambio

71
6.2. Selznick:
Adaptativa

72
 Burocracia mas allá de
Weber
Gouldner La estrecha Supervisión deteriora las relaciones
Y viola las normas informales del grupo

Símbolo de desconfianza

Funciones de las reglas burocráticas

✓ Equipan para la supervisión estrecha
✓ Apoyan el respeto a la autoridad
✓ Legitiman el castigo y las sanciones
✓ Nivel mínimo de desempeño aceptable

73
63. Gouldner: grados de burocratización

74
 6.3. Gouldner
Tipos de comportamiento burocrático

No existe un tipo único de burocracia, sino un

continuum que va desde el exceso de burocratización hasta
la ausencia de burocracia
Pseudo burocracia = las normas se imponen desde afuera.
Burocracia representativa= normas son promulgadas por
especialistas, cuya autoridad es aceptada por los
supervisores y trabajadores.
Burocracia punitiva = las normas se imponen a través de las
presiones de la administración o de los empleados

75
 6.4. HALL: variabilidad burocrática
No existe un tipo único de burocracia exceso

continuum
Hall ausencia

División del trabajo basada en Especialización funcional

Jerarquía de autoridad
Sistema de normas que incluye derechos y
deberes
sistema de procedimientos
Impersonalidad en las
estructura procesos relaciones
ascenso y selección

Grado variable de burocratización

76
 6.5. Hoy y Sweetlan
“Burocracia”, que se mueve en un continuo con dos valores
extremos (“facilitadora, en el polo positivo, y “obstructiva”, en el polo
negativo)
El grado en el que es “facilitadora/incentivadora” estáenrelación
significativa positiva con la confianza que los profesores
tienen en su director y en correlación negativa con la
tendencia a ocultar información y con el número de
conflictos.
burocracia se justifica en la medida que facilita la creación de unas
condiciones de trabajo que sean ordenadas y promuevan, al mismo
tiempo, participación en las decisiones), lo que requiere, que los
integrantes de la organización confíen en el director, que exista un
clima laboral positivo y que todos se sientan libres para manifestar
sus ideas y propuestas.

77
6.5. Hoy y Sweetlan

78
 6.5. Hoy y Sweetlan
El factor “burocracia” alcanza un óptimocuandoes participativa,o
“facilitadora/incentivadora” de la actuación de todos los
miembros de la organización, y se sitúa en valores mínimos en sus
extremos, en los que se dan dos situaciones, que siendo contrarias,
coinciden en que limitan al máximo la participación: la primera es la
de la “burocracia autocrática”, en la que el instrumento básico es la coerción
mediante la actuación autoritaria de los órganos de nivel jerárquico
superior, y la segunda es la burocracia anárquica, o situación en la
que no se aplican los principios propio de este sistema (ausencia de
normas y de autoridad), con lo que los individuos no tienen cauces
para promover sus iniciativas, lo que genera retraimiento e
insatisfacción, y la ausencia de unas reglas de juego claras, hecho
que produce constantes conflictos interindividuales:

79
6.5. Hoy y Sweetlan

80
 7. Burocracia y modernización

La burocracia está ligada la proceso de

modernización mundial
¿Que se entiende por modernización?
Puede haber progreso e industrialización aplicando
técnicas administrativas semejantes, y en la medida
que estas técnicas de desarrollo son semejantes, su
aplicación requiere de cierta especialización
burocrática

81
¿Modelo burocrático y Bolivia?
Considerando las categorías de
Sociedad de Weber ¿Qué tipo
de sociedad (es) existe(n) en
Bolivia?
¿Es posible construir el
comportamiento burocrático
en Bolivia?
¿Cuan necesario es o no, que el
Estado Boliviano sea
burocrático?

82