La UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA

ESCUELA DE NUTRICIÓN Y DIETÉTICA

EXPRESIONES DE LA
PLANIFICACIÓN
Revisión bibliográfica -

“Cuando un barco no conoce a qué puerto se dirige, ningún viento le

servirá” - Séneca -

Este texto recoge algunas tesis y planteamientos considerados básicos para entender las formas
de expresión de la planificación. Se inicia con el significado de lo político que contribuya
comprender el sentido de las políticas; continúa con los conceptos generales sobre la
planificación y su aplicación en salud, para terminar con las diferencias entre lo normativo y lo
estratégico en la planificación. Al finalizar el texto, están algunas de las referencias utilizadas en
esta revisión, que se espera sean utilizadas para ampliar el tema y apropiarse mas de él.

1. LO POLÍTICO Y LAS POLÍTICAS

1.1. Para comprender mejor el sentido de las políticas, es necesario conocer un poco cómo
han sido las diferentes connotaciones que a través de la historia ha tenido “lo político”:

1.1.1. Lo político visto como las actividades y doctrinas relacionadas con el gobierno de
los Estados: bajo esta connotación, lo político es lo que tiene que ver con el gobierno
estatal, y se relaciona con las instituciones y las acciones del Estado.

Así, cuando se considera “político” solo aquello que tiene que ver con el arte de gobernar
desde el Estado, suelen surgir dificultades para reconocer la dimensión política de la sociedad
civil y de sus demás formas de organización. Este enfoque no se interesa por las demás
interacciones sociales y acuña el concepto de política pública como sinónimo de la acción
estatal. Los autores que se interesan por el tema, suelen diferenciar lo político de las políticas,
y usan este último término (políticas) con dos sentidos:

 El primero, toma la política como directriz: Esto es, como la pauta decisoria que define
la manera de actuar en casos especiales (policy); es el enunciado o directriz que orienta la
manera de comportarse frente a una situación. Formalmente, una política comprende ciertas
pautas y procedimientos que deben acogerse de manera
En ambos casos, como directrices o como específica y taxativa (obligatoria) en la organización. En
programas, las políticas son el reflejo de este sentido, las políticas no son optativas pues deben
los intereses que dominan sobre el grupo y ser forzosamente aceptadas por todos los miembros de la
su efecto depende de la fuerza de quienes organización o comunidad.
la proponen para hacerla conocer (difusión
de la política) y hacerla cumplir  El segundo, toma la política como sinónimo de
(aplicación de la política). programa de gobierno del Estado: Una política se
define también como el programa formal que se

Compilación de revisiones bibliográficas, elaborada por Piedad Roldán Jaramillo, docente Escuela de Nutrición y
dietética de la Universidad de Antioquia.
1
 propone o realiza un gobierno. En este sentido la política incluye el contenido de lo qué va
a hacer o está haciendo el Estado en su forma de ser gobernado.

1.1.2. Lo político como todo aquello que tiene que ver con la manera de ejercer y
distribuir el poder entre las personas: Según esta definición, allí donde se ejerce el
poder hay una dimensión política. Esta vertiente se interesa más en las formas como se
ejerce el poder entre las personas y como se toman decisiones. Su preocupación se
centra en los conflictos que se dan alrededor de la conquista, ejercicio y conservación del
poder y en la lucha que surge entre los grupos humanos por imponer su voluntad a otros.

1.1.3. Lo político como la actividad de los ciudadanos cuando intervienen en los asuntos
públicos, aunque no sean gobernantes, ni representen figuras de autoridad: Desde
esta perspectiva todas nuestras acciones tienen una connotación política, cuando apoyan
o descalifican una medida que afecta el bien común.

1.2. Las políticas son entonces entendidas como un conjunto de decisiones, principios y
normas que orientan la acción, definiendo objetivos y metas concretas orientadas a
legitimar y ejercer el poder y la autoridad que conduzcan a satisfacer determinadas
necesidades de un país, sector, institución o comunidad.

1.2.1. El proceso de elaboración de políticas no es homogéneo ni regular, se sugieren pasos

que deben cumplirse con rigurosidad, pero sin el rigor inflexible que lo conviertan en
camisa de fuerza. Los elementos básicos en este proceso tienen que ver con el
conocimiento de los intereses de todos los actores involucrados; el análisis de situación
como fundamento para conocer y valorar los problemas, pero también las fortalezas y
oportunidades, y con ello formular las opciones mas acertadas y oportunas para la
transformación positiva de la situación. Todo lo anterior, debe considerar la
confrontación de intereses que hagan viable y factible la implantación de las decisiones
de política y el proceso permanente de evaluación que retroalimente y sea generador de
nuevos procesos.

2
 Definición de
los intereses

Evaluación de los
resultados
de la política
PROCESO DE ELABORACIÓN
DE POLÍTICAS

Análisis situacional
Valoración de
los problemas

Formulación de
opciones de solución

Confrontación de
intereses

3
 Implantación de las
decisiones

1.2.2. Los actores involucrados que siempre deben ser considerados en todo el proceso
político son: Agencias financiadoras, políticos, grupos de interés, tecnócratas, burócratas
y medios de comunicación. De acuerdo a su participación, pueden diferenciarse en:
- Actores del nivel de decisión: organizaciones e instituciones de quienes depende la
aprobación y el aval para emprender el diseño de política y garantizar su implantación.
- Actores en el nivel técnico: Personas, organizaciones e instituciones que por su saber
particular y experticia en un tema o área tienen la responsabilidad de incorporar los
elementos técnicos en el diseño, análisis de situación, implantación y evaluación de las
políticas.
- Actores en el nivel de operación: Personas, organizaciones o instituciones en quienes
recae la responsabilidad de hacer realidad la política.
- Actores sociales o comunitarios: todos y cada uno de los miembros de la sociedad y la
comunidad involucrada con el problema y con su solución, de esta manera deben tener
participación activa y permanente en todo el proceso político.

1.3. Una política debe contener por lo menos :

- La misión, una definición amplia de los objetivos a cumplir que precede al desarrollo de
los programas. Es importante considerar que una misión suele ser más fácil de hacer que
de mantener.
- También debe existir una directiva de acción, un compromiso de aportación de fondos,
de personal o de ambos por la organización patrocinadora o responsable.
- Aval para la ejecución de la política, gracias a lo cual el personal puede trabajar
activamente junto a colectivos comunitarios para desarrollar enfoques de base amplia a
fin de resolver los problemas. Tener el aval, cumple la doble misión de autorizar y
proteger al personal de la organización o departamento cuya ayuda puede ser
considerada por los grupos involucrados en proyectos definidos por la comunidad.
- Los objetivos entendidos como lo que se pretende alcanzar
- Las estrategias: son “el como llegar a los objetivos propuestos”. A su vez, las estrategias
tienen como componentes los programas y los proyectos.

4
1.4. Las formas de expresión de las políticas públicas para su implantación y
operacionalización son:
- Planes, programas y proyectos
- Actos administrativos y jurídicos
- Liderazgo de los mandatarios

1.5. En el ámbito de la salud una posible clasificación de las políticas es la siguiente:

- Política intersectorial:
Política orientada a la salud que afecta y compromete en el problema y en su solución, a sectores
diferentes de los servicios de salud, pero que por lo general evolucionó en colaboración con el
sector salud.

La política intersectorial puede afectar por ejemplo, a determinados sectores de una sociedad o
comunidad tales como el empleo, la producción de alimentos, la vivienda y la asistencia social,
o puede afectar a varios sectores.

Política en salud:
Declaración o directriz oficial dentro de las instituciones (incluido el gobierno) que concede
prioridad a la salud o que reconoce la importancia de los objetivos de salud.

Comprende los servicios de salud y los sectores de fuera del ámbito sanitario que afectan la
salud.

Las políticas de salud normalmente comprenden una red de decisiones y medidas como
respuesta a las necesidades y demandas en materia de salud, los recursos disponibles y otras
presiones no siempre relacionadas con salud. La carencia de decisiones se debe considerar
también como un componente de las políticas de salud que puede influir en el estado de salud de
los individuos o de las comunidades.

Política fiscal (en relación con la salud):

En salud, aquellas decisiones o medidas adoptadas por los gobiernos para modificar el gravamen
impositivo sobre los bienes de consumo, los productos o los servicios que pueden afectar a la
salud o a los estilos de vida saludables.

Las oportunidades y los incentivos para seleccionar estilos de vida saludables dependen en gran
parte de los programas públicos que configuran las condiciones económicas y sociales bajo las
cuales viven las personas. Se debe considerar entonces el entorno económico que promueva la
salud.
Las Políticas Públicas saludables son
Las políticas públicas tocan el guías de acción dirigidas a mejorar las
ambiente cotidiano donde la gente vive condiciones en que viven las personas:
y trabaja, configurando los Ambientes saludables; Estilos de vida
fundamentos de su salud y pueden
pu ser saludables; Bienes y servicios
utilizadas para promover la salud de
manera directa (ej: actuando sobre la “Una política pública saludable es
potabilidad del agua) o Indirecta (ej: aquella caracterizada por una explícita
mejorando los niveles educativos) preocupación por la salud y la equidad 5
en todas las áreas de la política y por la
evaluación del impacto en la salud”. -
2a. Conferencia Internacional sobre Promoción de
la Salud. Adelaida 1988
 El proceso político es un proceso de
planificación

2. PLANIFICACIÓN

Para abordar el concepto y quehacer de la planificación, es importante retomar el concepto que

propone Yeheskel Dror: “Planificar es el proceso de preparar un conjunto de decisiones para la
acción futura, dirigidas al logro de objetivos por medios preferibles” y desde ella, desarrolla los
elementos que la caracterizan:

a) Planificar es un proceso  es decir una actividad continua que no termina con la elaboración
de un plan determinado

b) Preparatorio de un conjunto de decisiones  que deben ser formuladas por los responsables
de elaborar el plan o programa y considerando que si bien este proceso se interrelaciona con la
ejecución, son analítica y metodológicamente diferentes.

c) Un conjunto de decisiones  es decir una matriz de series sucesivas e interdependientes de

decisiones sistemáticas relacionadas entre sí, dentro de una situación dinámica interactiva.

d) Decisiones para la acción  esto es, no perder de vista que la planificación es una actividad
con una intencionalidad eminentemente práctica.

e) Futura  siempre orientada al logro de la “situación objetivo”

f) Dirigido al logro de objetivos  Esa situación futura representa aquello que se va a hacer y
que debe expresarse en objetivos concretos y bien definidos, traducidos operacionalmente en
metas, esto es, la relación de causalidad entre lo decidido (programado), lo realizado (ejecutado)
y los resultados obtenidos.

g) Por medios preferibles  el camino hacia el logro de los objetivos, debe evidenciar la
relación entre medios y fines, lo que implica la clara definición de los recursos, normas,
procedimientos requeridos para el logro del objetivo propuesto.

Cuando la planificación se traslada al campo de la aplicación, es claro que existen diferencias

sustanciales, no tanto en las técnicas de planificación, pero sí en el estilo de desarrollo que ellas
proponen, dependiendo del marco o proyecto político en que se realizan. Así, pensar en la
planificación eficaz, debe considerar tanto el punto de vista normativo como el táctico /
operativo. En el primero, la planificación es eficaz cuando instrumentaliza e implementa

6
adecuadamente una política y cuando la realización del plan implica el cambio efectivo y
positivo respecto a la situación anterior. En el segundo, cuando sus instrumentos expresan en la
práctica la capacidad e idoneidad de transformar la realidad; propone objetivos que son
alcanzables; se asegura con la elección de medios el logro de los objetivos con la mayor
eficacia, el mayor ritmo posible y con el menor costo financiero, humano y social posible; se
establece un curso de acción escalonado y continuo, y se orienta la toma de decisiones y
establece las diferentes etapas, de modo que haya coherencia, compatibilidad, consistencia,
operatividad e integralidad.

Si bien la planificación se concreta en los documentos que den cuenta de planes, programas y
proyectos, no puede ni debe agotarse allí, es necesario crear sistemas de planificación como un
conjunto de organismos, mecanismos y relaciones funcionales, a través de las cuales la
administración pública y la sociedad civil con sus actores sociales y organizaciones, desarrollen
sus propias estrategias orientadas al logro de sus objetivos y propósitos.

“No se elaboran planes, programas y proyectos para redactar documentos con buenas
intenciones, sino para llevarlos a cabo” (Egg, Ezequiel-1995), partiendo de entender la
planificación como “la sistematización del sentido común” que en su forma simple y elemental
podría resumirse en la respuesta a diez preguntas fundamentales:
1- Qué se quiere hacer? (naturaleza del proyecto)
2- Por qué se quiere hacer? Origen y fundamentación)
3- Para qué se quiere hacer? (Objetivos y propósitos)
4- Cuánto se quiere hacer? (Metas)
5 - Dónde se quiere hacer? (Ubicación, localización, cobertura...)
6- Cómo se va a hacer? (Actividades, tareas, metodología)
7- Cuándo se va a hacer? (Cronograma)
8- A quiénes va dirigido? (Beneficiarios o destinatarios)
9- Quiénes lo van a hacer? (Recursos humanos) y
10- Con qué se va a hacer? (Recursos materiales y financieros).

Lo anterior, no es garantía de productos y procesos de planificación exitosos, es sólo una manera

de pensar de forma organizada, que sumado a la búsqueda y logro de las siguientes cualidades,
pueden representar la eficiencia y eficacia operativa de la planificación:

- Sensitivilidad para percibir y tratar los problemas,

- Flexibilidad y estabilidad en la direccionalidad de las acciones,
- Adaptabilidad para cambiar el modo de abordar los problemas y las soluciones,
- Fluencia, esto es, la capacidad de convertir los riesgos en oportunidades,
- Sinergia para potenciar un programa mediante la organización, articulación y coordinación
de las diferentes acciones y actividades,
- Capacidad de análisis, integrada a la capacidad de síntesis.

Con lo anterior, la mejor forma de articulación entre lo decidido y lo realizado es la posibilidad

de actuar de forma transformadora sobre la realidad y saber dar respuesta a la pluralidad de las
situaciones que se afrontan. El llamado y la invitación es entonces a trascender la mirada
normativa de la planificación y asumir su orientación estratégica, en la que se utilizan
procedimientos igualmente estratégicos, en los que interesa especialmente la direccionalidad del
7
proceso y el ajuste tanto como sea necesario de la trayectoria del proceso de planificación en su
realización correcta. Se asume la planificación, como un modo de actuar que emerge de la
realidad (diagnóstico), “teniendo en cuenta el modelo político de comportamiento que resulta de
la actuación de los diferentes actores sociales que no tienen iguales objetivos, ni trayectorias de
estrategias de acción similares” (Egg, Ezequiel- 1995).

Precisiones terminológicas:

 Planificación & Programación: La primera, hace referencia al proceso de definición de

objetivos y prioridades, y alude a un proceso global, que se formula en función de demandas
sociales y de programas de gobierno que pretende satisfacer determinadas necesidades
sociales a través de un plan. En tanto proceso, es tomada como una actividad recurrente,
esto es “no se puede planificar de una vez para siempre”. Programar hace referencia
entonces, al conjunto de procedimientos y técnicas por medio de las cuales se establece de
manera sistemática una serie de actividades, previsiones y disposiciones, para elaborar,
planes programas y proyectos. Es un instrumento operativo que ordena y vincula
cronológica, espacial y técnicamente las actividades y recursos necesarios para alcanzar en
un tiempo dado determinadas metas y objetivos.

 Los niveles operacionales de la planificación son los planes, programas, proyectos,

actividades y tareas, que indican diferentes niveles de concreción de la planificación.

 Planes  hacen referencia a las decisiones de carácter general que expresan lineamientos
políticos fundamentales, las prioridades que se derivan de esas formulaciones, la asignación
de recursos acorde a las prioridades, las estrategias de acción y el conjunto de medios y
procedimientos que se van a utilizar para alcanzar las metas y objetivos propuestos.

 Programas  es un conjunto organizado, coherente e integrado de actividades, servicios o

procesos, expresados en un conjunto de proyectos relacionados o coordinados entre sí y que
son de similar naturaleza.

 Proyectos  conjunto de actividades concretas, interrelacionadas y coordinadas entre sí, que

se realizan con el fin de producir determinados bienes y servicios capaces de satisfacer
necesidades o resolver problemas.

 Programa & Proyecto: su diferencia radica en la magnitud, diversidad y especificidad, sin

perder de vista que un programa está constituido por un conjunto de proyectos.

 Actividad es el medio de intervención sobre la realidad, mediante la realización integrada

y secuencial de diversas acciones necesarias para alcanzar las metas y objetivos de un
proyecto.

 Tarea  Es la acción que tiene el máximo grado de concreción y especificidad. Un conjunto

de tareas configuran una actividad.

8
 Cobertura temporal de la planificación: se habla de planes a largo plazo cuando considera
objetivos de realización en períodos que van de 6 a 10 años, llamados también planes de
prospectiva por la magnitud y alcance de los objetivos formulados; mediano plazo cuando
tienen metas de realización que cubren períodos que van entre los 3 y 6 años (períodos
presidenciales) y corto plazo, para un año, que responden generalmente a coyunturas.

 Cobertura espacial de la planificación: esta clasificación se hace de acuerdo al ámbito,

espacio o área en el que incide el plan, de allí que se hable de planificación nacional,
regional o provincial (local).

 Planificación global: “se designa tanto a la planificación del conjunto de actividades

productivas del país interrelacionadas entre sí, como todo lo concerniente a los aspectos
sociales y espaciales”.

 Planificación sectorial: indica la planificación de algunos sectores o áreas particulares; estos
planes articulados entre sí, deben hacer parte de la planificación global.
 Planificación económica, social y cultural: son conceptos que se pretenden separar, pero que
deben hacer parte de un todo integrado al desarrollo de los países. La primera hace referencia
al conjunto de esfuerzos sistemáticos para asegurar, acelerar y encauzar los procesos de
crecimiento económico en una dirección y objetivos pre establecidos. La segunda, engloba
todas las acciones que tienen por finalidad mejorar directamente los niveles y calidad de vida
de la población, y la tercera, se entiende como los procedimientos utilizados para organizar
actividades culturales, disponer adecuadamente de medio y recursos, asignar
responsabilidades y trazar una serie de etapas y pasos dentro de un proceso destinado a
lograr determinados objetivos en el orden cultural.

 Planificación Integral: se espera que esta integre lo anterior, para que desde un enfoque
global logre abarcar la problemática del desarrollo. (Utopía?)

 Se diferencian dos tipos de planificación según el modo de intervención del Estado, la
imperativa, que es la que el Estado fija los fines y objetivos que se deben alcanzar, los
medios a seguir y los recursos necesarios, y la indicativa (elástica o normativa) que indica,
sugiere, alienta, motiva, incentiva, pero no obliga a nivele de agentes del sector privado,
siendo en cambio imperativa en el sector público.

 Áreas o sectores estratégicos, son aquellos que se consideran significativos para el logro de
los objetivos generales propuestos.

 Control operacional durante la ejecución: hace referencia al mecanismo o procedimientos

que permiten la oportuna detección y corrección de las posibles desviaciones o incoherencias
en la ejecución de la programación.

 Concertación: es el modo de instrumentar acuerdos entre el sujeto planificador y los otros
actores sociales involucrados.

 Efectos: resultados de la utilización de los productos del proyecto.

9
 Impacto: hace referencia a los cambios producidos en una situación como resultado de los
efectos del proyecto.

 Prioridad: es el hecho de otorgar una mayor cantidad de recursos para atender la resolución
de un problema a la satisfacción de una necesidad, otorgando a su vez, mayor importancia a
un sector, territorio por su relación con los objetivos definidos en un proceso de
clasificación.

 Programa de acción (programación de actividades): indica un conjunto de actividades
articuladas a través de dos fases o momentos  a) formulación de metas y objetivos y b)
medios para alcanzarlos.


“(…)Planificar significa pensar con método,
 Planificación en salud de manera sistemática y sistémica, analizar sus

ventajas y desventajas; proponerse objetivos,
 "La planificación de salud es una proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede
disciplina y un conjunto de técnicas cuyo o no ocurrir mañana decide si mis acciones de
objetivo es conducir el Sistema de hoy son eficaces o ineficaces. La planificación
servicios de salud, desde una situación es la herramienta para pensar y crear el futuro
inicial, hasta una situación que se (…) es un cálculo que precede y preside la
pretende alcanzar o situación acción para crear el futuro, no para predecirlo
objetivo"1 .El ser considerada como una (…)”
disciplina proporciona el marco teórico de referencia y respaldo, y el conjunto de técnicas a
las que se refiere, son los métodos de que se dispone en un momento dado para conducir los
diferentes sistemas de salud hacia la situación esperada. Allí mismo, se define el PROCESO
DE PLANIFICACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD como: "... el tiempo, el espacio y el
modo como la Planificación se aplica al sistema de Servicios de salud para lograr coherencia
entre las decisiones y las acciones que tienden a satisfacer necesidades de salud de la
población" (Curso modular de capacitación gerencial en salud de la OPS en 1991)

 El Tiempo hace referencia al momento de vigencia del proceso de planificación tomado
mediante una decisión política. Es la definición del cuándo y para cuándo (corto, mediano o
largo plazo).
 El Espacio es la delimitación geográfico - poblacional (Un país, un departamento, un
municipio, una comuna, etc)
 El Modo es el tipo de técnicas y las formas como se van a utilizar para la planificación, y
 La satisfacción de necesidades de salud de la población, es sin lugar a dudas la situación
objetivo dentro de la planificación.

El proceso de planificación en salud propone el siguiente proceso:

4. SELECCIÓN DE MEDIOS,
ALTERNATIVAS Y
ESTRATEGIAS

5. PROGRAMACIÓN –
PLANES DE ACCIÓN

1
6. RECURSOS
OPS. Curso modular de capacitación gerencial en salud. Universidad REQUERIDOS
de Antioquia. Facultad Nacional de Salud Pública.
Medellín 1.991.
10
7. SISTEMA DE CONTROL DE LA
EJECUCIÓN

8. SISTEMAS DE EVALUACION
 3. DETERMINACIÓN DE
OBJETIVOS Y METAS

2. ESTABLECIMIENTO DE
PRIORIDADES

1. DIAGNÓSTICO – ANÁLISIS
SITUACIONAL

 El Diagnóstico es entendido como una conclusión práctica que se obtiene como resultado de
un proceso sistemático de generación y utilización de conocimientos. Conjunto de
actividades cognitivas, emocionales y psicomotoras de selección, recolección, ordenamiento,
valoración, análisis e interpretación de información, dirigidas a sustentar la solución de un
problema específico.

Para la elaboración de un diagnóstico se debe:

- Tener una Intención clara del analista
- Definir el problema a resolver (taxonomía)
- Definir la metodología
- Hacer una completa revisión teórica
- Observación (selección y recolección)
- Transformar los datos en información: ordenamiento, valoración, análisis e interpretación
de datos
- Síntesis para configurar la decisión
- Conclusiones operativas

El punto clave de partida para la definición de los planes es el Diagnóstico de la situación de

salud, dado que se considera que la calidad del plan que se elabore, su eficacia y pertinencia
dependen en gran medida del conocimiento que se tenga de la situación de salud de la
comunidad y de los factores condicionantes que lo afectan, esto es, el diagnóstico. Son
características de un diagnóstico: Objetividad, delimitación del sujeto diagnóstico, la
integralidad y la temporalidad.

Como legado del modelo de planificación CENDES/OPS, se propone que para la elaboración de
un diagnóstico que describa, explique y evalúe la situación de salud, debe llevarse a cabo desde
cuatro fases:

 Primero, la descripción de la situación, bajo este esquema:

Nivel de Salud*

*
Nivel de salud "Es el grado o cantidad de salud que tiene una persona o comunidad en un momento dado y que se expresa en
Mortalidad, Morbilidad, Incapacidad y Bienestar".
11
 Estado de Salud Estructura de salud**
Factores condicionantes***
SITUACIÓN DE
SALUD
Estado del Sistema de
Servicios de Salud****

 Segundo, explicación de la situación de salud: deben responderse preguntas que logren

explicar lo descrito: ¿cuáles son las relaciones entre los factores condicionantes y el nivel de
salud?, ¿cuál es el origen de la magnitud de cada factor?, ¿cuáles son las consecuencias del
nivel de salud en el desarrollo?, entre otras.
 Tercero, hacer el pronóstico de la situación de salud: es la formulación de hipótesis que
sirvan como línea de base para la formulación del plan y como un elemento de juicio para
evaluar tanto la situación de salud como al plan mismo, y
 Cuarto, la evaluación de la situación de salud: “evaluar es comparar una determinada
situación de salud observada con otra situación que se juzga satisfactoria y que constituye un
modelo de comparación, a fin de establecer las diferencias existentes”  Normatización.

2.1. Plan - Programa – Proyecto

2.1.1. (Plan General o Plan de Acción).

Un plan se entiende como un esquema general de acción que define, a grandes rasgos, las
prioridades, los lineamientos básicos de una gestión y el alcance de las funciones, para un
lapso que, convencionalmente, puede ser el período de un gobierno o de una administración.

La esencia de los planes radica en su generalidad y en su papel integrador de la gestión. A

semejanza de los proyectos, los planes definen también intencionalidades (finalidades, objetivos,
metas); información (diagnósticos, justificaciones, análisis de viabilidad, factibilidad....); y
decisiones (políticas, estrategias generales...).

Si embargo, estos componentes se definen en los planes a un nivel tan general para la
organización, que serían incapaces de promover un cambio si no se convirtieran en programas y
proyectos.

Más que una limitación, la generalidad de los planes cumple una función totalizante e
integradora de la gestión, pues tiene que dar albergue y apoyo a las diferentes intencionalidades
específicas que surjan en la organización.

**
Estructura de salud "Es la distribución de las partes constituyentes del nivel de salud, o sea la descomposición de éste en
términos de tasas de morbilidad y de mortalidad específicas discriminadas por causa, género, grupos de edad, procedencia,
ocupación, etc."
***
Los factores condicionantes son "todas aquellas circunstancias que pesan a favor o en contra de la salud de la población de
una localidad" (Factores de riesgo y factores protectores)
****
Estado del sistema de servicios de salud es la descripción de las condiciones en que se encuentran las organizaciones y los
recursos destinados por la comunidad para el fin específico de dar salud.
12
Debe existir una estrecha relación entre los planes y las funciones o competencias. Sin embargo,
ambos planteamientos son diferentes.

Los planes se formulan en el marco de las funciones de la agencia y definen, para un período
específico de gobernabilidad, (delimitación temporal) los siguientes aspectos:

 Los objetivos generales y específicos que se pretenden lograr

 Las metas
 Las estrategias o líneas de acción seleccionadas para alcanzar los resultados.
 Otros lineamientos de política que orientarán la gestión durante el mismo lapso.

El proceso planificador en las instituciones se desarrolla a partir de la organización de diferentes

niveles (plan, programa, proyecto), que van de lo general a lo específico, pero manteniendo el
referente de la plataforma estratégica y logrando que en dichos niveles se de cuenta del
cumplimiento de los objetivos propuestos.

Para facilitar el manejo de estas decisiones, los planes se descomponen en programas y

proyectos. Cada objetivo específico del Plan deben corresponder a uno o más objetivos
generales de los programas o subprogramas y cada objetivo específico de los programas debe
corresponderse con los objetivos generales de los proyectos. Algunos autores diferencian los
Planes generales de los Planes operativos, nombre que dan al conjunto de programas y
proyectos detallados para el período.

2.1.2. Programas.

A pesar de que no existe consenso sobre el significado del término y su aplicación, Pineault y
Contandriopoulos consideran que un programa es, en un sentido amplio, un conjunto
organizado, coherente e integrado de actividades, servicios o procesos expresados en
agrupaciones de proyectos que se relacionan entre sí por su naturaleza similar y se desarrollan
en forma simultánea o sucesiva, con los recursos necesarios y con la finalidad de alcanzar los
objetivos determinados, en relación con una problemática definida.

La temporalidad de los programas no es tan definida como la de los planes. En los planes puede
existir la superposición temporal de diferentes programas que en algún momento trascienden los
límites del período de planificación; esta es la razón por la que los programas pueden presentar
la apariencia de esquemas de acción relativamente estables y continuos en el tiempo.
Formalmente, los programas contienen los
Al ubicarse entre el plan y los proyectos, siguientes elementos:
el programa ejerce un papel de conexión e  El nombre que lo identifica
intermediación coherente, que articula en  Los objetivos generales y específicos
forma lógica la generalidad de la del programa o
planeación con la concreción de los  Las estrategias
proyectos. El objetivo general de un  Otros lineamientos de política
programa, corresponde generalmente a un
objetivo específico del plan de desarrollo. Cuando este objetivo general comprenda a su vez dos

13
 o más aspectos que requieren un enfoque diferencial, puede ser conveniente descomponer el
programa en subprogramas.

2.1.3. Proyectos.

Para la postura clásica, el proyecto se concibió como un conjunto de actividades que se pueden
identificar al interior de una organización, y gerenciarse en forma independiente. Sus
características más relevantes son su temporalidad y singularidad. Son entonces esquemas
específicos de acción que desarrollan un componente particular, al interior de un plan, un
programa o un subprograma.

En la actualidad el proyecto se concibe como Todo proyecto social se formula para satisfacer las
un conjunto articulado de decisiones necesidades o solucionar un problema de una
detalladas en su alcance, y de actividades población específica; ello implica que se formule desde
interrelacionadas y coordinadas hacia un la demanda selectiva y no desde una oferta
objetivo específico, que propenden indiscriminada. Por lo tanto la caracterización de la
Conjuntamente por un resultado definido en población objetivo y de las alternativas acordes con las
limite de tiempo y con unos recursos condiciones económicas, sociales, culturales,
determinados. ambientales, entre otras específicas son condiciones
inherentes a la formulación del proyecto.
El proyecto se considera como la estrategia operativa de gestión para ejecutar los planes y
programas, pues hace posible pasar de la idea a la realidad, de la teoría a la práctica. Su
capacidad para transformar situaciones puede ser enorme. Es la base de control del gasto público
social. Su ejecución permite medir la efectividad en la satisfacción de la necesidad o solución de
un problema, la calidad de un producto o servicio y el logro o resultado según el beneficio
alcanzado versus el esperado o planeado.
Todo proyecto tiene principio y fin. La
Aunque con frecuencia se observan diferencias en característica de los proyectos es su concreción y,
el uso y significado de los términos, las corrientes especialmente, su auto-limitación tanto en
administrativas coinciden en que los proyectos son, recursos como en tiempo. En todos los casos, un
en esencia, esquemas concretos de decisión que
proyecto deberá terminar cuando se logre el
deben estar íntimamente relacionados con los
planes y los programas. El éxito integral de la resultado previsto. Es importante recordar que
gestión depende de la estrecha articulación y Entre las principales características de los
relación armónica entre estos tres modelos. proyectos se encuentran:

La temporalidad: Los proyectos nacen y mueren. Tienen un comienzo desde su concepción

como idea, su formulación, ejecución y evaluación en un límite de tiempo predeterminado.

La singularidad: No hay dos proyectos iguales. Todos son muy singulares. Esto hace que la
experiencia de unos no sea totalmente transferible a los otros.

La dependencia: El proyecto tiene su origen en un plan, en un programa o en una organización,

por lo tanto sus objetivos se subordinan a estos. El proyecto no se pertenece a sí mismo, no tiene
significado per se.

14
La flexibilidad: Por su permanente juventud, el proyecto puede ser una realidad moldeable y
versátil. Es la vía de cambio de las organizaciones y de transformación de una realidad
específica, cualidad sumamente importante hoy en día, dada la creciente necesidad de
adaptación al medio.

La fragilidad: Los proyectos son muy vulnerables y no están consolidados y pueden afectarse
por los cambios de los medios externos e internos de las organizaciones. El precio por la
flexibilidad se llama fragilidad.

La integralidad: Los buenos proyectos son como imanes que atraen todo lo que tiene que ver
con ellos. Por esta razón transitan horizontalmente por las organizaciones ya que tienen que ver
con todas las áreas. Son aglutinantes por excelencia, donde el trabajo en equipo es una
condición de partida.

La creatividad: Los proyectos dan rienda suelta a la imaginación, innovación y originalidad.

Sus procesos no son repetitivos y exigen siempre nuevos planteamientos y visiones.

Los buenos proyectos NO son decisiones aisladas.

15
 DIFERENCIAS Y COINCIDENCIAS ENTRE PLANES – PROGRAMAS Y PROYECTOS

ASPECTO A PLAN PROGRAMA PROYECTO

COMPARAR
Definición Instrumento para facilitar la gestión Instrumento para facilitar la gestión a
Instrumento para facilitar la gestión a
al nivel general un nivel intermedio un nivel concreto
Estructura Es un esquema de decisiones de Es un esquema de decisiones Es un esquema de decisiones
tipo general que incluye fines, detalladas que involucra diferentes
plasmadas en la realización de
objetivos, metas, instrumentos, tipos de proyectos según su actividades que permiten alcanzar
medios y recursos. homogeneidad. resultados concretos
Grado de Define los resultados y acciones a Define los resultados y acciones a
Define los resultados y acciones a
especificidad seguir como lineamientos u seguir desagregando los componentes
seguir de manera detallada,
objetivos generales del plan desagregando los componentes del
programa
Relación Desarrolla la generalidad de sus Desarrolla de forma multisectorial Desarrolla de manera específica
entre ellos lineamientos a través de programas cada uno de los lineamientos del alguno(s) de los lineamientos del plan
y proyectos plan y/o del programa.

Vigencia en el Define los aspectos generales de la Define algunos de los aspectos Precisa los aspectos específicos de la
tiempo gestión para un período fijo de sectoriales de la gestión para un gestión para períodos delimitados, con
gobernabilidad (anual, bienal, período aproximado de tiempo. fecha definidas de inicio y terminación.
trienal, quinquenal..)Largo plazo:6- Largo plazo:3-5 años, mediano
10 años, mediano plazo:3-6 años y plazo:1-3 años y corto plazo menos de
corto plazo aproximadamente un un año.
año.
 Plan de desarrollo institucional  Programa de desarrollo tecnológico  Proyecto de capacitación del
EJEMPLOS personal en sistemas
 Plan Departamental de  Programa de complementación  Proyecto de seguimiento intra
alimentación y nutrición alimentaria familiar en A y N
3. Planificación Normativa y Planificación estratégica

El proceso de evolución y construcción del concepto y la metodología de la planificación,

permite hoy diferenciar al menos dos enfoques, el normativo y el estratégico. Estos
enfoques se resumen en el siguiente cuadro, adaptado de la propuesta que sobre el tema
hacen Juan J. Barrenechea, Emiro Trujillo y Adolfo Chorny 2, que a su vez es una
adaptación de una caracterización realizada por el ILPES en 1981.

Cuadro 2
PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DIFERENCIALES ENTRE LOS
ENFOQUES NORMATIVO Y ESTRATÉGICO DEL PROCESO DE
PLANIFICACIÓN EN EL SECTOR SALUD

ATRIBUTOS
1. El entendimiento del
proceso social:
- Historicidad
- Complejidad
- Fragmentación
- Conflicto
- Incertidumbre
- Poder
- Dependencia
2. El objeto de planificación queda implícito en la dependencia natural -
y administración – espacios con el gobierno
– población y los grupos
humanos que las
constituyen.
3. El entendimiento del
proceso de planificación:
- Los objetivos y los
medios
- Las metas
- Las normas
- Las racionalidades
“política”, “técnica”,
“administrativa” e
“ideológica”
- Selección, organización no se considera.
y secuencia de proyectos y
de medidas de política.
- El criterio de éxito
TIPO DE ENFOQUE
NORMATIVO ESTRATÉGICO
- La noción de complejidad se limita al - Reconoce la historicidad, complejidad,
gran número de variables necesarias para fragmentación, incertidumbre y el conflicto
describirlo y manipularlo. como características inherentes al proceso
- El proceso se considera continuo y social y por lo tanto a su segmento salud,
predecible objeto de la planificación.
- Se desconoce el conflicto - La dependencia, el conflicto y el poder
- La dependencia se limita a la política constituyen variables centrales. Explicita
general de desarrollo y a la cantidad de las desigualdades en condiciones de vida y
recursos obtenibles. participación de los diferentes grupos
- No se considera el problema del poder, humanos.
La población y la sociedad no es un
todo homogéneo. Existen diversas fuerzas
- La población solo se diferencia por sociales con percepciones y poder distintos
edad, sexo, algunas grandes clasificaciones que buscan imponer sus particulares
espaciales y ciertos grupos ocupacionales. concepciones e intereses.
- Fija ciertos objetivos o fines y adecua - Planificación de objetivos y medios,
los medios para su consecución. así como del proceso de creación de
- Explicación de los objetivos en metas viabilidad para éstos.
cuantitativas, compatibles y consistentes. No - La planificación es un acto político. Lo
hay oponente. político lo técnico y lo administrativo son
- Definición de un conjunto de normas racionalidades que pueden estar en
que deben ser cumplidas porque son, por conflicto y puede buscar su resolución a
definición, racionales y coherentes. través de un proceso de análisis y
- La racionalidad es la “técnica”, lo negociación. Considera además la
político es dato externo y lo administrativo racionalidad ideológica.
- La selección de proyectos y de
- Selección y ordenación rígida en el trayectorias flexibles según criterios
tiempo de proyectos con exclusivo criterio políticos, técnicos, económicos y
técnico. administrativos. Redes de trayectorias de
- La evaluación de los planes se hace al cuyas variables son decididas con criterio
final – obtención de resultados en términos estratégico.
de cumplimiento de metas en el tiempo
estipulado.

4. Características de los - Por no reconocer el conflicto ni la - Incorpora instrumentos adecuados para

métodos e instrumentos de
planificación.
incertidumbre, se basa en el uso de anticipar, explorar y crear situaciones
instrumentos cuantitativos no probabilísticos futuras probables y deseadas y para el
y en el análisis de tendencias y tratamiento del conflicto y la incertidumbre.
extrapolaciones.
- No hay una discusión política del plan
ni de las condiciones para administrarlo.

2
Op cit. Pág. 80- 86

ATRIBUTOS
5. La consideración y
características del proceso
de administración.
6. El papel del nivel local
TIPO DE ENFOQUE
NORMATIVO ESTRATÉGICO
- No considera el estilo de administración - Considera un estilo de administración
que resulta externo al modelo. anticipatorio, exploratorio y creativo.
- Tiene un enfoque de la administración - El planificador es un actor dentro de
pasivo. un proceso de transformación.
- El planificador es un técnico.
- El papel del nivel local se supone que es - Toda vez que el plan se prueba y
cumplir las normas diseñadas y obtener los adquiere pleno significado en la práctica, el
resultados prefijados. Como la planificación papel del nivel local es crucial para conferir
se desentiende de la administración del plan vitalidad y realismo al plan, proveer y
que solo se evalúa y se ajusta en términos de perfeccionar el conocimiento necesario que
resultados en periodos previamente precede y preside la toma informada de
establecidos no existen mecanismos eficaces decisiones en todos y cada uno de los
para la corrección o ajuste de las normas en niveles correspondientes en que esté
función de su prueba en la práctica ni se organizado un dado sistema de servicios. El
recoge ni incorpora la innovación que la nivel local constituye además la fuente
práctica produce. Como consecuencia el principal de innovación tecnológica y de
nivel local receptor de la norma se refugia en conocimiento de grupos humanos concretos
el ritualismo del trámite estipulado para la y de sus problemas de salud y factores de
norma. riesgo y por lo tanto un aporte sistemático
al desarrollo de la eficiencia y eficacia del
sistema; consecuentemente la articulación
orgánica y continua de los sistemas
jerárquicos y el nivel local es una
preocupación del estilo decisorio del
sistema que asegura un flujo dinámico y
flexible de comunicación de doble vía con
sucesivos grados de agregación-
desagregación y especificidad.
Así la instancia jerárquica confiere y vigila
la direccionalidad del proceso mientras que
el nivel local confiere realismo,
conocimiento e innovación y asegura la
realización del plan.
- En este sentido, la aparente antonimia
de planificación “desde arriba” o “desde
abajo”, carece de sentido.

4. Breve recorrido por algunos de los métodos propuestos para la planificación en

salud

En el esquema anexo, se resumen los acontecimientos que en la historia han sido

determinantes para que el concepto de la planificación sea asumido por los países
latinoamericanos y particularmente en el sector salud. Entre ellos, vale la pena destacar la
formulación en 1962 del método CENDES/OPS (Centro de estudios del desarrollo –
Venezuela) como respuesta a la necesidad de cumplir con las metas establecidas y
compromisos adquiridos no solamente desde la “Alianza para el progreso”, sino además
desde el PLAN DECENAL DE SALUD PARA LA AMÉRICAS desde el cual, al
establecer las estrategias regionales y nacionales, se vio la necesidad de incorporar
metodologías que facilitaran el trabajo de los planificadores en el sector salud.

En la década de los 70, se detectan vacíos en la metodología CENDES/OPS y se le

incorpora la técnica D.S.A.I. o Diagnóstico sectorial y Análisis Institucional, que pretendió
llenar el vacío del primero, añadiendo el análisis de las instituciones y del sector como un

18
todo (sistemas), es decir como un conjunto de instituciones. Y en los 80 las propuestas
alrededor del enfoque estratégico de la planifición toman fuerza, principalmente desde los
planteamientos de la PES (Planificación estratégica situacional) de Carlos Matus orientados
al desarrollo de los gobiernos con una propuesta de “poder compartido”, el pensamiento
estratégico de Mario Testa y su interés por las relaciones entre lo político y lo técnico, y por
último la propuesta de planificación estratégica conocida como enfoque Medellín, que
formula su aplicación exclusiva para el sector salud alrededor del cumplimiento de la meta
SPT/2000.

A continuación se presenta un resumen de estas propuestas metodológicas, así como los

instrumentos propuestos para desarrollar la planificación de salud.

4.1. Método CENDES OPS3 (Década de los 60´s)

Como ya se mencionó este método surge de la necesidad de desarrollar formas de llevar a

cabo los procesos de planificación en el sector salud. En este sentido, parte de considerar
que la metodología de la planificación en salud, plantea dos aspectos fundamentales: i) el
teórico, que plantea problemas: de tipo conceptual y de tipo metodológico; los primeros que
inciden en el campo de las ciencia básicas de la salud pública, como son la medicina, la
epidemiología, estadística, etc., y los segundos referidos a la aplicación de técnicas y
procedimientos para obtener una finalidad y, ii) el práctico, que contempla los problemas
prácticos, referidos a la administración de la salud publica.

La propuesta CENDES/OPS se concentra en los aspectos metodológicos en el desarrollo de

planes locales de salud dentro del contexto general del desarrollo económico y social, eso
si, partiendo de tres características que debe tener cualquier plan de salud: ser eficaz, es
decir que sirva para los propósitos para los cuales fue diseñado, ser consistente, es decir
que no entre en contradicción entre sus partes o con otros planes de diferentes sectores, y
ser viable, para lo cual se requiere que sea factible y realista.

Lograr las anteriores características en un plan, requiere una metodología que como la de
CENDES sea: Racional (secuencia y encadenamiento lógicos) o capaz de demostrar que
las conclusiones a las que llega son racionales y no basadas en la voluntad de las personas;
basarse en lo cuantificable para definir mejor las situaciones; tener las bases del método
científico de la objetividad y la comprobación y tener eficacia y una connotación de
costos. Así, todo plan de salud debe tener como componentes básicos:
- El plan de servicios (actividades que deben llevarse a cabo para producir los efectos
esperados relacionados directamente con la salud),
- Plan de adiestramiento de personal (requerido para su ejecución)
- Plan de investigación en salud (para ir corrigiendo los errores del pasado e ir
perfeccionando las acciones) y
- Plan de inversiones (crear la infraestructura necesaria para la producción de servicios de
salud).

3
ASPECTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS DE LA PLANIFICACIÓN EN SALUD. Propuesta CENDES –
OPS (Centro de estudios del desarrollo, universidad de Caracas – Venezuela – Organización Panamericana de la salud)

19
El Instrumento de la estrategia de ataque a factores de riesgo y problemas de salud
según condiciones de vida fue la forma sugerida para la aplicación del método
CENDES/OPS. Este se caracteriza fundamentalmente por la identificación de las
diferencias entre regiones y grupos poblacionales, en términos de condiciones de vida, para
desde allí intervenir la problemática de salud. Esta diferenciación, ha de llevar
necesariamente a una dinámica de priorización, que oriente la toma de decisiones técnicas,
políticas y administrativas para la intervención, necesariamente desde un abordaje
intersectorial.

El proceso cumple con los siguientes pasos:

 Identificación de la unidad espacio poblacional y de los grupos humanos que la
componen en función de sus condiciones de vida,
 Identificación de los problemas de salud de los grupos humanos priorizados mediante al
análisis de factores de riesgo.
 Con los resultados de los pasos previos, se hace la identificación de las diferentes
acciones de competencia sectorial para cada problema de salud detectado.
 Por último, se concluye con la adopción de normas para la elaboración de una primera
aproximación a la programación de las acciones de intervención.

Este método, una vez surgió en los 60, fue rápidamente difundido y enseñado en las
escuelas de salud pública de América Latina y trató de ponerse en práctica en los niveles
operativos o locales, pero encontró dos problemas determinantes: los deficientes sistemas
de información y después de su uso y aplicación se identificaron limitantes por su carácter
economicista y estrictamente racionalizador de recursos sin posibilidades o alternativas, en
él, de generar nuevos.

4.2. D.S.A.I. – Diagnóstico Sectorial y Análisis Institucional4 (Década de los 70´s)

El propósito de este método es estudiar el perfil de las instituciones seleccionado las más
representativas desde el punto de vista legal, administrativo, económico y de cobertura.
Busca definir el sector salud desde el punto de vista de los grandes campos que comprende,
delimitar y definir sus funciones en relación a su producción de bienes y servicios, describir
su estructura institucional y seleccionar las instituciones mas representativas del sector para
analizarlas en sus detalles legales, administrativos, financieros, gasto, producción y
capacidad operativa.

El sujeto de diagnóstico y de programación es doble: el sector como un complejo

institucional y cada una de las instituciones consideradas convencionalmente como
importantes. Las variables y los términos de expresión son preferiblemente de tipo
cualitativo y referidos a “áreas problema” o “problemas críticos” de características
predominantemente administrativas y/o económicas.

Las etapas de aplicación de este método son:

 Diagnóstico sectorial, que incluye una primera aproximación al diagnóstico sectorial y
al análisis institucional; un resumen del diagnóstico con definición de áreas críticas o
4
OPS. Curso modular de capacitación gerencial en salud. Universidad de Antioquia. Facultad Nacional de Salud Pública.
Medellín 1.991.

20
 problemas críticos, y la explicación, desde la ordenación de los problemas según su
ámbito sectorial e institucional.
 Formulación de proposiciones que incluyan su ordenamiento y formas de presentación,
y Formulación de las estrategias para la implementación de las proposiciones.

Este método es bastante útil para el estudio de redes de servicios y en todas aquellas
circunstancias en las cuales exista una orientación para la modificación de las instituciones
y del sector.

El Instrumento de análisis y programación de una red de servicios es la herramienta

metodológica sugerida para su implementación. Este instrumento pretende, como su
nombre lo indica, facilitar el análisis de una red de servicios (no solamente establecimientos
o instituciones), que brinde los insumos para poder llegar a su re-estructuración.

Para ello, parte de la definición de la red de oferta, entendida como las unidades de
producción de servicios de salud, en un ámbito espacio población específico, que estando
articuladas entre sí, se diferencian por su capacidad de resolución de problemas,
determinado por el grado de accesibilidad, la eficacia y la eficiencia.

4.3. Planificación estratégica5

La propuesta de la planificación estratégica en el sector salud, desarrollada como

alternativa para el cumplimiento exitoso de los postulados de la meta SPT/2000, plantea el
cumplimiento de varios requisitos:
 Integrar la dimensión política y económica del proceso social, diferenciando y
resaltando en ellos las áreas de consenso y de conflicto,
 Constituirse en un proceso que realmente recoja la demanda que emerge desde la base
social,
 Convertirse en un proceso descentralizado que libere las capacidades para identificar
problemas y soluciones en todos los niveles,
 Llevar la planificación hacia las instancias de gestión y operación, ya que estas son las
bases de la práctica concreta de la planificación,
 Ligar permanentemente la planificación de las situaciones de coyuntura con las de
mediano y largo plazo,
 Disponer de un plan de mediano y corto alcance que preceda y presida la acción de
intervención y producción social.

“(...) el problema reside en determinar con claridad y operacionalidad el papel de

cada instancia en el proceso de planificación. Estas instancias no se articulan en
una secuencia rígida, en el sentido que una es primero que la otra. Se trata de
flujos variados con niveles de agregación, desagregación y de especificidad
diferentes, que establecen una variedad de circuitos de comunicación (la
planificación estratégica se consustancia con la administración estratégica). Estos
5
BARRENECHEA, Juan José. TRUJILLO, Emiro y CHORNY, Adolfo. Implicaciones para la planificación y
administración de los sistemas de salud. Salud para todos en el año 2000.Editorial Universidad de Antioquia. Medellín,
1985.

21
 flujos (demanda, decisiones, normas, información) cambian de especificidad a
medida que ascienden o descienden en el proceso vertical de instrumentalización
entre los distintos niveles o en el horizontal entre las situaciones de coyuntura y las
situaciones perspectivas”6

El método de planificación estratégica ha evolucionado en sus “formas de hacer las cosas”,

pero sus planteamientos conceptuales siguen vigentes, dado su soporte fundamental en el
enfoque estratégico de la planificación.

El Instrumento de elaboración de una opción estratégica: su evaluación y monitoria es

la herramienta propuesta para su implementación, pero a través del tiempo han aparecido
otras, y seguirán apareciendo de acuerdo a las necesidades nuevas de intervención que se
van presentando.

Ante el análisis situacional, el paso siguiente es la definición del QUE HACER, orientado
básicamente hacia la construcción de la situación-objetivo que se espera alcanzar. Para
ello, el instrumento parte de la definición clara de dos categorías que permiten la
estructuración de la opción estratégica, estas son los PROYECTOS y las
TRAYECTORIAS. Para ambos casos, la organización, la definición de recursos, la
ubicación temporal, entre otros, sumado al criterio político que viabilice su desarrollo, son
elementos constitutivos fundamentales.

La forma de hacer realidad y llevar a la práctica y ejecución la opción estratégica diseñada,

son los PLANES, que permiten con la definición anticipada de los propósitos, objetivos,
recursos y actividades orientar el quehacer hacia el logro de la situación objetivo planteada.
Por último, deben llevarse a cabo procesos de evaluación y monitoreo permanentes, que
yendo mas allá de la identificación de fallos o puntos débiles, suministre la información
necesaria que lleve desde un proceso de toma de decisiones al replanteamiento de las
acciones o su reforzamiento, según se el caso.

Es posible caer en el error de entender estas tres propuestas de instrumentalización de la

planificación como tres opciones diferentes, sin embargo, y precisamente, por sus
propósitos diferentes es posible NO considerarlas como excluyentes la una de la otra, y
verlas mas bien complementarias y necesarias de llevarse a cabo de manera secuencial e
integrada.

6
Ibid. Pág. 89

22
 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA PLANIFICACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD, ESPECIALMENTE EN EL
ÁMBITO LATINOAMERICANO

Revolución de Octubre en Rusia - 1.917

Se plantea la Planificación como mecanismo para el funcionamiento global de la economía de las
sociedades. Con lo anterior surge en 1.929 el
PRIMER PLAN QUINQUENAL para la Unión Soviética como una forma de implementar la
planificación en el desarrollo del país.

El Crac de la Bolsa de Valores de Wall Street en 1.929 ha sido considerada

Con la crisis capitalista y después de la segunda
guerra mundial, en los países "desarrollados"
comenzaron a tomar auge las teorías de Jhon
Maynard Keynes sobre la PLANIFICACION
CAPITALISTA
una de las más agudas crisis económicas del sistema capitalista, representada
por un comportamiento cíclico de la economía, con períodos de auge,
seguidos por otros de depresión, y que como cosa curiosa, se debía a un
exceso de producción de mercancías y no a la falta de las mismas, que llevó a
una crisis de Superproducción debido a la libre empresa y a la libre
competencia.
Hasta este momento la injerencia del Estado en la regulación de los mercados
era mínima.

En América Latina, también en la década de los 60, surge la

ALIANZA PARA EL PROGRESO como una decisión política
de Estados Unidos, que impone la Planificación al condicionar la
asignación de préstamos a la puesta en marcha de macanismos de
reformas y "planificación" a todos los niveles.
La mayoría de los países cumplieron con estos planes, pero sólo
se quedaron en el papel.
En la década de los 60, en los países "subdesarrollados" aún no se
hablaba de Planificación, y menos aún en el sector salud, en el cual
escasamente existían Ministerios de Salud con un enfoque vertical,
relacionados con campañas de vacunación que no respondían a
verdaderos diagnósticos de las situación de salud de las
comunidades.

ACTA DE BOGOTA - 1.960 y la CARTA o REUNION DE

PUNTA DEL ESTE (Uruguay) en 1.961, acuerdan para los países
de "las Américas" la elaboración de planes nacionales (entre ellos Este es el origen del PLAN DECENAL DE SALUD PARA
el Plan Nacional de Salud) para un decenio y la conformación de LAS AMÉRICAS
oficinas de planeación y Evaluación.

Como respuesta al planteamiento de la reunión de Punta del Este

de proponer una metodología de planificación para el sector salud
aplicable a los países latinoamericanos y para cumplir con el Plan
Decenal de salud para las Américas, surgió en Caracas en 1.962 el
denominado método CENDES/OPS y más adelante en 1.970 el
método DSAI (Diagnóstico sectorial y análisis institucional),
ambas con aplicación exclusiva para salud.
En 1.977 en la Asamblea Mundial de la Salud de la OMS reunida en
Ginebra (Suiza) en 1.977 planteó la Meta Salud para Todos en el
año 2.000 y en 1.978 en Alma Ata (Unión Soviética)en la que
prácticamente todos los países del mundo se comprometen a
implantar la estrategia de Atención Primaria en Salud para lograr
dicha meta. Todo lo anterior debía estar acorde con los Planes
Decenales de las Américas ya propuestos.

Hoy, después de los procesos de evaluación del cumplimiento de metas

del plan decenal de salud para las Américas (1979) y la definición de las
estrategias nacionales y estrategias regionales (XVIII reunión de la OPS –
1980), la discusión se centra en la aplicación y evaluación de las
reformas a los sistemas de salud.

23
 Bibliografía consultada

 BARRENECHEA, Juan José. TRUJILLO, Emiro y CHORNY, Adolfo. Implicaciones para la

planificación y administración de los sistemas de salud. Salud para todos en el año 2000.Editorial
Universidad de Antioquia. Medellín, 1985.

 CENDES – OPS (Centro de estudios del desarrollo, universidad de Caracas – Venezuela – Organización
Panamericana de la salud) ASPECTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS DE LA
PLANIFICACIÓN EN SALUD. Propuesta

 GÓMEZ ARIAS, RUBÉN DARÍO. Enfoque sistémico aplicado a la administración en salud. conceptos
básicos. Universidad de Antioquia. FNSP. Septiembre de 2002

_______ Sistemas de servicios de salud. Marco conceptual. Universidad de Antioquia. FNSP. Mayo de
1996
 
_______ Evaluar las necesidades o evaluar un negocio?  consecuencias de confundir un sistema de salud
con un sistema de servicios de salud. Universidad de Antioquia. FNSP. Abril de 2001.

 OPS. Curso modular de capacitación gerencial en salud. Universidad de Antioquia. Facultad Nacional de
Salud
En 1.98º se reúnen 24Pública.
gobiernos Medellín
de América 1.991.
y formulan las estrategias Nacionales para el cumplimiento de las metas y en la XXVII reunión de la OPS se formulan
estrategias regionales.
Hoy en_______ Bases
día la respuesta concentuais
de los e metodologicas
países está dada en las reformas ado
losplanejamento em saúde.
sistemas de seguridad 2000 expresada en nuestro país en la ley 100 de 1.993
social integral,

 OPS y la OMS “PLANIFICACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD - Programa especial materno infantil y

población. Fondo de población de las naciones unida”

 ANDER-Egg, Ezequiel. Introducción a la planificación. Colección política, servicios y trabajo social.

1995 – pág. 1- 41

 ASPECTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS DE LA PLANIFICACIÓN EN SALUD.

Propuesta CENDES – OPS (Centro de estudios del desarrollo, universidad de Caracas – Venezuela –
Organización Panamericana de la salud)

 
 
24