Ernesto Carrillo – UCM – 3º Ciencias

Políticas y Filosofía 2020/21

Políticas públicas

Sergio Egea Bohórquez

 1 – Introducción a los estudios de
políticas públicas y su análisis
Análisis de políticas públicas
El análisis de políticas públicas es fundamentalmente un análisis para la acción,
pensado para la solución de problemas reales que puedan aparecer a un ente político
que gobierne, contribuyendo a diagnosticarlos y a aportar fórmulas capaces de
resolverlos. Un matiz importantísimo es el hecho de que se trata de un análisis para la
acción orientado hacia un cliente -que es el decisor1-. De forma metafórica, podría
decirse que el análisis de políticas consiste en “speaking truth to power”. Además,
también es una reflexión importante la consideración según la que el análisis de
políticas públicas tiene un componente artístico y otro artesanal, de modo que sólo
ejerciéndolo se aprende.
Antes de continuar, resultará enriquecedor marcar la distinción entre la política
y las políticas a partir del inglés: no hay que confundir la política en tanto que lucha por
el poder -politics- con la política en tanto que políticas públicas desarrolladas desde el
poder -policy-.
Igual habría que distinguir entre dos funciones de producción: por un lado,
producción como gestión interna -transformación de inputs en outputs, producción
como fabricación- y producción como gestión de políticas -transformación de esos
productos, outputs, en impactos, outcomes-2. Será necesario lidiar con ambos lados de
la ecuación. No hemos de confundir estas funciones de producción política con el
enfoque sistémico, que tiene un enfoque exclusivamente sociopolítico. ____esquema
ppt____
Otra distinción muy útil a efectos operativos en el diseño de políticas es la que
distingue entre políticas, planes y programas. Una política sería una lista de propósitos
ordenados según prioridad, un plan un conjunto de objetivos medibles para alcanzar
ese propósito marcado, y finalmente, tras cada plan, un programa/proyecto un
conjunto de acciones específicas para alcanzar tal objetivo.
Definición de las políticas públicas
Lleguemos por fin a la definición de las políticas públicas. Cualquier política pública es
definida subjetivamente por un observador, y es percibida normalmente como un
conjunto de decisiones relacionadas con personas, grupos y organizaciones que
influyen sobre la política. El proceso de elaboración de políticas abarca muchos
subprocesos que se desarrollan a lo largo de un período considerable de tiempo. Los
objetivos o propósitos subyacentes a una política son generalmente identificables en
las etapas iniciales del proceso pero con frecuencia suelen tener lugar cambios a lo
largo del tiempo, y a veces dichos objetivos se deben definir retrospectivamente. Los
impactos de las políticas deber ser estudiados, y cuando sea apropiado, comparados y
contrastados con las intenciones de quienes elaboran las políticas. La inacción,
1
. Cabe destacar que el decisor no estará obligado a seguir nuestras recomendaciones, pues a menudo
tendrá múltiples entradas de información más allá de la nuestra.
2
. ‘La gestión interna garantiza el output, la gestión de políticas controla los outcomes derivados de tales
output.’
deliberado o no, puede contribuir a generar impactos de política. El estudio de la
política requiere comprender el comportamiento, y especialmente el comportamiento
abarca la interacción dentro y entre miembros de las organizaciones. Para que una
política pueda ser considerada como pública en alguna medida debe haber sido
generada o al menos elaborada por procedimientos, influencias u organizaciones de
carácter gubernamental.
Expongamos los principales elementos que contiene una definición tan extensa:
— Se define subjetivamente por el observador
— La política como resultado de un proceso (subprocesos) distinto de una sola
decisión (decisiones)
— La política como curso de acción deliberado con propósitos definidos
retrospectivamente
— Las política generan impactos previstos y no previstos (o no intencionados o
no deseados)
— La política abarca acción e inacción
— La política abarca intenciones y comportamientos
— La política abarca relaciones intra e interorganizativas
— La política abraca, aunque no exclusivamente, a organizaciones públicas

Las ciencias de las políticas públicas

Siguiendo a Lasswell, fundador del análisis de las ciencias políticas, “podemos
considerar las ciencias de políticas como el conjunto de disciplinas que se ocupan de
explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas, y se encargan de
localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de políticas
de un periodo determinado.” A este respecto, él mismo distinguirá:
 El conocimiento del proceso, que “comprende estudios sistemáticos y empíricos
de cómo se elaboran y se llevan a cabo las políticas” o una especie de ‘ciencia
de la formación y ejecución de las políticas’
 El conocimiento en el proceso hace referencia a las ‘necesidades de
inteligencia’ del proceso de la política o ‘a todo conocimiento útil para la
decisión’. Hace referencia a conocimientos generados por los estudiosos de las
políticas públicas, que servirán de ayuda a las personas que en el futuro se
encuentren con problemas similares.
Así, desde las ciencias de las políticas públicas podemos encontrar hasta 5 grandes
enfoques para el análisis de las políticas públicas:
1. Análisis de la determinación de las políticas. Las concebimos como análisis
relativo a cómo se elaboran las políticas, por qué, cuándo y por quién.
2. Análisis del contenido de las políticas. Hace referencia a la descripción de una
política concreta viendo cómo se ha desarrollado, ya sea respecto a políticas
anteriores u ofreciendo una crítica de la política a partir de algún marco teórico
o de valores.
3. Seguimiento y evaluación de la política. Este tipo de análisis intenta indagar en
qué medida las políticas públicas han conseguido alcanzar las metas que se
 proponían y qué impacto han podido ejercer sobre el problema que intentaban
abordar.
4. Información para la política. Una forma de análisis que lo que pretende es
alimentar las actividades de elaboración de políticas. Ello puede adquirir
diversas formas, desde la investigación detallada -ya sea desde el interior o
desde el exterior de la organización- hasta el asesoramiento de naturaleza más
cualitativa o de juicio. De alguna manera debe ayudar a ordenar las opciones o
incluso sugerir opciones de política pública.
5. Promoción de políticas. Hace referencia a la investigación y búsqueda de
argumento con el propósito de influir en la agenda de las políticas ya sea desde
dentro o desde fuera del Gobierno.
Ciclo de las políticas públicas
Una herramienta importante en el estudio de las políticas públicas es el enfoque
cíclico. A este respecto, suelen distinguirse hasta 5 etapas del ciclo de las políticas
públicas: 1) Identificación y definición del problema 3 -así como de los sujetos a
los que afecta-, 2) Identificación, valoración y comparación de alternativas, 3) Elección
de una alternativa y análisis de viabilidad política, 4) Implementación de la política
-identificando a las organizaciones responsables de llevar a cabo la política y 5)
Evaluación de los resultados -desarrollando métodos que permiten valorar si hemos
tenido éxito-. A este respecto, es importante recordar que esto es sólo una
construcción conceptual que pretende una aproximación lo más racional posible a los
estudios de políticas públicas que simplifique y sistematice el trabajo a realizar.
Este esquema resume las preguntas que corresponderían a cada una de las
etapas del ciclo de las políticas públicas:

Ideas centrales del análisis de las políticas públicas

3
. A este respecto, es importante recordar que los problemas son en realidad construcciones sociales, y
que como tal su definición dependerá del marco y la coyuntura social que le rodean.
Algunas de las ideas centrales en el análisis de las políticas públicas son las siguientes:
 El establecimiento de la agenda. No todas las necesidades -públicas o privadas-
se convierten en problemas públicos, no todos los problemas públicos serán
tratados por los Gobiernos, y no todos los problemas públicos tratados por los
Gobiernos se convertirán en políticas públicas. En el análisis de las políticas
públicas es muy importante la selección.
 La utilidad de los precedentes. En ciencias sociales, las cantidades de
conocimiento previo acumulado siempre es amplísima, y resultará una
información muy relevante en el análisis y elaboración de políticas públicas.
 La visión sistémica. Este enfoque nos lleva a una dinámica de ensayo y error y
retroalimentación de las políticas públicas, desarrollando toda una teoría
interna a la política pública.
 El óptimo paretiano. Esta idea hace referencia a escoger siempre la opción en
que al menos haya un ganador y ningún perdedor. Sin embargo, como se
intuye, el óptimo paretiano es prácticamente irrealizable.
 Las externalidades. Se trata de un concepto extraído de la economía, y que
refiere a las consecuencias -positivas o negativas- que se producen respecto a
otro elemento que no tiene que ver con el objeto central de nuestra
investigación.
 El arte del pensamiento estratégico. El planteamiento del pensamiento
estratégico es radicalmente distinto de un enfoque tacticista, y tiene por núcleo
la dirección primordial a lo fundamental.
 La psicología de la elección.
 El laberinto de las decisiones.
 La importancia del análisis marginal.
 Los verdaderos costes económicos.
 El compromiso de la decisión futura.
 Pluralismo, independencia y poder.
 Las dificultades de la acción pública.
 Los resultados como la medida del éxito.
  Las consideraciones éticas.

Mejora de calidad de las políticas públicas

Algunos aspectos que pueden señalarse dirigidos a la mejora de calidad de las políticas
públicas son:
 _______

2 – La definición de los
problemas públicos
Introducción
La definición de los problemas públicos estará absolutamente determinada por el
enfoque desde el que se trabaje. Los dos principales enfoques, pertenecientes al
completo conjunto de las CCPP, serán las teorías pluralistas y las teorías elitistas. Las
primeras tomarán como sujetos de definición del problema a las élites capaces de
hacer públicas sus demandas -no se trata de una élite cohesiva, sino diferenciada en
cada ámbito problemático-, mientras que las segundas tratarán de abarcar al conjunto
de la población, con la dificultad añadida de tener que interpretar demandas políticas
que en la mayoría de ocasiones se darían de forma velada.
La importancia de la definición del problema radica, en primer lugar, en lo
profundamente que esta fase determinará el resto del tratamiento de la política
pública. Distintas definiciones del problema darán lugar a diferentes opciones de
política pública y viceversa: distintas opciones de políticas públicas llevan implícitas
distintas definiciones del problema. También es necesario considerar la construcción
social de los problemas públicos
Etapas de la definición de problemas
Las etapas fundamentales de la definición de problemas en el análisis de políticas
públicas son los siguientes:
 Detección. Tiene que ver con la toma de conciencia con respecto al problema:
cómo percibimos la existencia del problema.
 Filtración. Consiste en la selección del problema, pues el número de problemas
públicos que a una autoridad pública es infinito, su capacidad para procesarlos
es harto limitada.
 Definición. Consistirá en la delimitación y cuantificación del problema para
poder hacer su tratamiento operativo.

La detección de problemas
Un concepto clave a este respecto es el de agenda. La agenda es el “proceso mediante
el cual las demandas de los diferentes grupos de la población se convierten en asuntos
que compiten por la atención de las autoridades públicas” (Cobb, Ross y Ross). La
competencia vendrá dada por el hecho de que “en la mayoría de las comunidades el
nº potencial de temas públicos excede por mucho la capacidad de las instituciones para
procesarlas”. A la hora de hablar de agendas es importante distinguir entre dos tipos:
 - Agenda pública/sistémica, “que consta de temas que han alcanzado un alto
nivel de visibilidad e interés público”
- Agenda formal/institucional, “la lista de temas que quienes adoptan decisiones
han aceptado, formalmente, tomar en seria consideración”
De este modo, el proceso sería, simplificado, el siguiente: una necesidad percibida
podrá pasar a la agenda pública, de ahí podrá hacerlo a la formal, y desde ahí podrá
terminar transformándose en políticas públicas.
Agenda y visión del poder
Respecto del contenido de la agenda pública, consideramos que esta está integrada
por aquellos temas que “son objeto de una amplia atención o, por lo menos,
conocimiento”; requieren de acción desde el punto de vista de una considerable
proporción del público; y son percibidos por los miembros de la comunidad como
cuestiones que entran dentro de las competencias de alguna unidad gubernamental.
En la agenda pública pueden distinguirse distintos tipos de problemáticas.
Podemos encontrar problemas crónicos, en los que la preocupación permanece más o
menos estable -con momentos de mayor y menor agudeza- (por ejemplo, el
desempleo en España), problemas intermitentes, en los que la preocupación aumenta
exponencialmente de forma periódica (por ejemplo, en España la corrupción),
problemas de crisis, que se deben a una coyuntura puntual (por ejemplo, en España
los desahucios con la Gran Recesión, la Covid-19, la independencia de Cataluña…).
También hay problemas que comienzan como crisis pero que terminan agravándose:
es el caso del terrorismo internacional, que comenzó como un problema de crisis con
el 11-S y se terminó convirtiéndose en un problema intermitente -como constatan el
11M, los atentados de París en 2015…
Para estudiar una agenda formal, por otor lado, respecto de aspectos formales,
entre otras herramientas tenemos a nuestra disposición el análisis de los discursos del
presidente -discurso de investidura, discurso del Estado y de la nación, otro
discursos y comparecencias-… Resúmenes del Consejo de Ministros, observar la
producción normativa -sobre qué temas, asuntos…-, atender la distribución de las
asignaciones presupuestarias, así como la mirada sobre el empleo público.
Un concepto importantísimo en la agenda formal van a ser los agenda setters,
personas o grupos con gran capacidad de influencia que actuarán para la inclusión o
exclusión de una determinada problemática en la agenda formal. Algunos ejemplos
son los propios afectados, los grupos de presión, los medios de comunicación, los
partidos, los empleados públicos de alto nivel…
Así, de acuerdo a esto habríamos de recomponer el esquema que antes
introdujimos: deberíamos de añadir distintos elementos que sesgan a favor de unos
temas y no de otros mediando entre el paso de una necesidad percibida a la agenda
pública y en el paso de la agenda pública a la agenda privada. Sería importante señalar
algunas fuentes de sesgos: por ejemplo, las diferencias de estatus de las personas a las
que los problemas preocupan, sesgos culturales, la inercia institucional… mientras que
también algunos factores correctores: grupos de interés como promotores de temas
-por ejemplo la PAH-, medios de comunicación 4, expertos, burocrátas y líderes
políticos que desean liderar nuevas problemáticas…
Visiones del poder
Podemos distinguir tres visiones del poder para con la agenda:
 Unidimensional. La agenda se compone exclusivamente de aquellos temas
sobre los que existe un conflicto observable y abierto entre intereses subjetivos
que se manifiestan a través de los procesos de participación política.
 Bidimensional. Se añade al enfoque unidimensional un conjunto de problemas
potenciales que obedecen a conflictos observables pero encubiertos entre
intereses.
 Tridimensional. Añadir al enfoque bidimensional problemas potenciales que
obedecen a conflictos latentes que se basan en los intereses reales (no
manipulados) de la opinión pública.
Teorías elitistas

Teorías pluralistas

Teoría de regímenes locales

Marcos de enfoque avanzados

Dentro de los estudios sobre el proceso de las políticas públicas hay dos marcos
conceptuales muy importantes: el marco de las corrientes múltiples de Kingdom y
la teoría del equilibrio interrumpido (Baumgartnerm y Jones).
El marco de las corrientes múltiples opera con la herramienta de las ventanas
de oportunidad. Invoca la necesidad de coincidencia de tres corrientes: la de los
problemas, la de las políticas públicas, y la propia corriente política.
Evidentemente, para cada corriente se distinguirán distintos actores relevantes: el
Presidente para los problemas, los expertos para las políticas públicas… Se
analizará en qué grado tenemos alternativas de política pública para atender estos
problemas. Pero no todas las alternativas serán consideradas, sino que ante todo lo
serán aquellas viables en términos presupuestarios, aquellas compatibles con el
clima político que se vive, aquellas que presenten una consistencia con los valores
propios de la comunidad en cuestión, aquellas capaces de recabar los apoyos
políticos necesarios para ser sacadas adelante y aquellas que resulten
técnicamente viables.
Por su lado, la teoría del equilibrio interrumpido se trata de una teoría cuyo
propósito es explicar el cambio en las políticas. La mayor parte de las veces las
políticas cambian a través de pequeños ajustes marginales, sin embargo, hay
ocasiones en que estas sí que sufrirán discontinuidades radicales, y la mayoría de
veces es necesario que se produzca una entrada de un subsistema de políticas -por
ejemplo, el subsistema de políticas de igualdad, el de prisiones, el de la salud…- en
la esfera de la macropolítica. Esta visión permite, con su división en subsistemas, el
4
. Ejemplo de la okupación: pese a la persistencia de los medios de comunicación, la okupación sigue sin
estar en la agenda pública a día de hoy.
 tratamiento paralelo de multitud de problemas -si bien, dentro de los subsistemas,
los problemas tratados serán de una magnitud mucho menor-.
Incubación y disipación de temas
Dos procesos que han de tenerse en cuenta serán la incubación y la disipación de
temas. La incubación refiere a la situación en que un tema ha ganado el peso necesario
para aparecer en las agendas pública o formal, pero no reúne las condiciones
necesarias como para transformarse en una política pública: estos temas pasan un
periodo de incubación, y cuando reúnen tales condiciones vuelven a la agenda
pudiendo ser abordados.
Principales teorías en la formación de la agenda pública. Balance
— La teoría del ciclo de atención de los temas públicos:
¡ La competencia entre temas
÷ 1. La etapa anterior al problema; 2. El descubrimiento alarmante
y el entusiasmo eufórico; 3. La percepción del precio del progreso; 4.
El descenso paulatino de la intensidad del interés del público; 5. La
etapa posterior al problema.
¡ Clasificación de los temas según su permanencia en la agenda
÷ Temas y eventos
÷ Temas crónicos, intermitentes y crisis y reacciones ante políticas
÷ Grado de notoriedad de los temas
— La teoría de “agenda-setting”
¡ El papel de los medios de comunicación, que inocularían temas en la
agenda pública.
¡ Realidad objetiva, tipos de temas, tiempo, audiencias, medios
¡ La dinámica de las agendas: la influencia de la agenda formal sobre la
agenda pública.
¡ La agenda del presidente y la retórica presidencial pueden centrar las
temáticas de la agenda pública.
¡ La acción de gobierno
¡ La naturaleza de los problemas públicos
— La teoría del cambio cultural:
¡ Vieja agenda materialista / nueva agenda post-materialista
÷ Sustitución / adición
÷ Seguridad física y seguridad económica
¡ Clasificación sustantiva de los temas
¡ Movilización cognitiva y sofisticación de la opinión pública
¡ Intereses y valores de los individuos: cada tema tiene sus públicos /
cada público tiene sus temas
¡ Temas que antes fueron muy poco relevantes van ganando peso con el
paso del tiempo -de producirse un cambio cultural aparejado-.
— El peso de los distintos factores varía con la naturaleza de los problemas
públicos
Cabe mencionarse que cada una de estas teorías actuarán de una forma distinta en
distintos temas. Sobre la agenda operan cuestiones macro -cambio cultural-,
cuestiones micro -intereses y valores de los individuos- y cuestiones meso -la
participación de otros actores- y es este entramado complejo de fuerzas el que influye
sobre la agenda: pero el que influya más un nivel u otro dependerá de la naturaleza del
problema.

Formación de la agenda pública

Diferentes factores influyen en la formación de la agenda pública, como podrían ser los
intereses personales (como puede ser el cuidado del medioambiente). Sin embargo, en
otros factores se puede ahondar más teóricamente, como es el caso del cambio
cultural – que da lugar a la distinción entre temas de la “vieja agenda” (defensa,
seguridad económica, etc) y la “nueva agenda” (igualdad de género, matrimonio
homosexual, cooperación internacional, etc). A efectos prácticos, en nuestras
sociedades se puede dirimir qué agenda influye más en función de si la sociedad en
cuestión es materialista – vieja agenda – o postmaterialista, ganando entonces peso la
nueva agenda.
En cualquier caso, en el ámbito de la realidad pueden darse mezclas entre
ambas agendas, si bien cabe remarcar que, incluso en los países escandinavos, que se
erigen como los más postmaterialistas, siguen predominando los valores de la vieja
agenda, a pesar de que influya también la teoría de la adición, según la cual se van
incorporando elementos de la “nueva agenda”. Esto puede ser, por ejemplo, en países
como España, más materialistas que Suecia, se van aun así fraguando personas más
postmaterialistas, lo que no da sino lugar a agendas sobrecargadas en comparación
con las que se presentaban hace tres décadas.
Además, las propias políticas que inciden sobre los problemas inciden a su vez
sobre la agenda pública y su formación, pues, cuando se invierte más en un ámbito,
crece el interés social en ese ámbito, mientras que, cuando no, decrece el interés. Esto
ocurre de manera similar con el nivel de acceso a la información en las sociedades con
nivel de instrucción más alto o con las posturas que los medios de comunicación
inoculan, a igual que lo hacen los gobernantes en sus discusiones públicas sobre las
políticas mediante la retórica gubernamental. Pero, ¿importan más los hechos o las
palabras? Depende de la naturaleza del problema, pues, si se tiene experiencia del
problema, evidentemente influirán más los hechos, así como la correlación de la
política con el problema real, mientras que, de no tenerla, la palabra, los discursos y las
noticias de los medios ganarán peso.

Construcción de la agenda formal

Si hasta ahora se ha hablado de las preocupaciones de los ciudadanos, tocará ahora
adentrarse en los aspectos que los Gobiernos llegan a tomar en consideración. Por un
lado, aparece el modelo de iniciativa externa, donde los temas se inician a través de
los distintos grupos sociales fuera de la propia acción de los Gobiernos, consiguiendo
con ello entrar en la agenda pública y, una vez ahí, los Gobiernos pasarían a tenerlo
seriamente en cuenta. Sin embargo, existe el camino opuesto, el del modelo de
movilización, que sale a la luz cuando es el Gobierno el que, al interesarse por ciertos
temas, terminan sacándolos a la agenda pública, haciendo que la ciudadanía se
interese a su vez. Finalmente, a veces se da una iniciativa interna, a la que nos
referiremos cuando haya temas que se produzcan en el interior de las instituciones,
pero, sin embargo, no lleguen a despertar el interés de la opinión pública.
Además, cabe tener en cuenta que existe una interacción evidente entre las
agendas formales de los diferentes organismos estatales y de los diferentes
gobiernos, por lo que, entre ellos, también pueden influirse u obligarse a incluir
algunos temas en su agenda pública. Por ejemplo, fue el caso de la Comisión Europea
para con los países miembro; por ejemplo, fue la Unión Europea la que hizo que
España se preocupase por la inmigración en los años ‘80, al considerar que este país
podía servir de paso para futura inmigración en otros países europeos.
Volviendo a la agenda formal, aquí se recogen algunos factores que ayudan a
que un problema entre en la agenda; motivos por los que conviene otorgarle
prioridad:
 Peligro de crisis.
 Peligro de agravamiento.
 Características peculiares del problema.
 Situaciones emotivas.-
 Tendencias y valores de moda.-
 Legitimidad del sistema.-
 Número de afectados, así como también la gravedad con la que lo hace.
 Importancia de los afectados.-
 Gravedad con que afecta a los individuos.

Anticipación de problemas
Las dos formas fundamentales que existen de actuar ante un problema son los
siguientes:
 Las políticas reactivas, cuando no es útil el análisis -puesto que ese sólo puede
llevarse a cabo de forma apriorística-.
 Las políticas anticipativas, que implican un plan de intervención en cada uno
de los posibles escenarios.
Así, las principales estrategias de detección de problemas son las siguientes:
 Exposición indirecta. Obtenemos información de forma desorganizada,
cogemos todo lo que podamos y luego lo organizamos de acuerdo a la
información que necesitemos.
 Exposición condicionada. Vamos fijándonos en elementos determinados en
otros marcos de actuación para contribuir a la detección del problema y a la
elaboración de alternativas.
 Investigación poco estructurada. Es una investigación que no contempla toda
la información posible.
 Investigación tradicional. Una investigación todo lo estructurada posible.
Aunque pueda parecer el mejor, la cantidad de tiempo que requiere hace que
 en muchas ocasiones el problema se haya agravado para cuando podamos
abordarlo.

Mientras que los principales métodos para detectar problemas:

 Función directiva. Cuanto más altas, más expuestos están a más información
relevante acerca de los problemas.
 Posición en las redes de política pública. Por lo general la gestión de los
problemas se hace en red. Es vital captar la información que atraviesa las
mismas.
 Fomentar la participación social. La participación social supone un torrente
incalculable -aunque su calidad puede ser relativamente baja-.
 Los representantes de intereses.
 Agencias o unidades especializadas. A este respecto pueden ser útiles los
servicios de atención al público.
 Comunicar las intenciones de acción, provocando la reacción al mismo. Es
necesario que esto se haga con prudencia, pues de lo contrario se reducirá la
fiabilidad de la información que emitimos.
 Análisis de bancos de datos. A destacar: el CIS, el INE, a los propios bancos de
datos de las instituciones sobre los programas que hacen….
 Análisis de presiones del entorno, que llegan desde distintos actores sociales.
 El análisis de los clientes y sus características, prestando especial atención a la
opinión.
 La evaluación de las políticas y de los programas en funcionamiento. Se trata
de la forma más rigurosa, pero esa rigurosidad puede jugar en contra de la
operatividad.

La filtración de los problemas

Es un hecho indiscutible que tenemos mucho más problemas de los que detectamos, y
que detectamos más problemas de los que podemos analizar, incluso aunque
operemos a través de subsistemas.
Existen multitud de criterios de filtración, dependiendo su relevancia del
organismo en cuestión y del momento en el que se produce. Fundamentalmente el
criterio dependerá de:
 Su contexto. Los principales criterios serán el tiempo que se tenga para el
análisis, lo politizado que esté el problema -lo que desalentará el análisis-, la
existencia de posiciones fijas ante el problema -lo que desalentará el análisis-, y
en qué grado es central el problema para los intereses de nuestra organización.
 Características internas del problema. Los principales criterios serán las
posibilidades de optar, el grado de consenso que existe acerca del problema y
su solución (-), la complejidad del problema y el grado de incertidumbre que
existe sobre el desarrollo del problema y sus consecuencias -a mayor
incertidumbre, mayor será la necesidad de análisis-.
 Repercusiones del problema. Los principales criterios son las consecuencias
que puede tener el problema, la amplitud del grupo de individuos afectados, la
 importancia de este grupo, el grado en el que se vean afectados, y la
posibilidad de que el problema se ramifique afectando a otros problemas.
 Costes de las acciones y del análisis. Los principales criterios a este respecto
son la extensión del coste total de la actuación sobre el problema, la posibilidad
de que los costes se incrementen, el tiempo durante el cual tengamos que
comprometer recursos si intervenimos, el grado de certidumbre que existe
sobre el desarrollo del problema y sus consecuencias, el coste de realizar el
análisis en sí mismo y en qué grado se esperan resultados valiosos del análisis.

La definición de los problemas

Definir un problema consiste en reconocerlo como tal, en incluirlo en la agenda formal,
en que sea percibido como tal por distintos actores, y en que haya sido analizado o
incluso cuantificado. Así, los problemas públicos presentan una doble dimensión:
 Política: consiste en construir y estructurar una definición aceptable que
permita alcanzar un cierto consenso.
 Técnica: consiste en establecer una definición operativa que permita intervenir
con los instrumentos de política pública y los recursos disponibles con los que
cuenta el gobierno.
La mejora de la definición de los problemas se llevará a cabo a partir de la generación
de definiciones, diferenciando con la mayor pulcritud posible los problemas de los
estereotipos, la desagregación de los problemas, para así mejorar la operatividad a
efectos prácticos y evitar las definiciones prematuras.
Estas son las preguntas más importantes de cara a la definición del problema:
 ¿Qué es lo que consideramos problemático?
 ¿Cuáles son las principales dimensiones o atributos del problema?
 ¿Cuáles son sus principales magnitudes y dónde se localiza?
 ¿Quién o qué segmentos lo padece(n)?
 ¿Cuáles son las causas que lo originan y quién o quiénes son responsables del
problema y de su solución?
 Cualquier otro asunto que ayude a hacer un diagnóstico de la situación.
 Tema 3 – La formulación de las
políticas públicas
Introducción
____

Tipos ideales, modelos descriptivos y prescriptivos

Tipos ideales
Los tipos ideales son construcciones mentales del analista que no existen en la vida
real pero que resultan muy útil en su orientación con la realidad 5: describirla al
estudiar su grado de parecido con el tipo ideal, para poder así hacer recomendaciones
operativas respecto de la realidad. En concreto, el modelo de tipo ideal con el que
funcionaremos sería el de la racionalidad pura de elaboración de políticas, que estudia
cómo se llevaría a cabo una política si todos los agentes actuaran conforme a la
racionalidad. Una interpretación de este modelo lo ejemplifica el modelo de
racionalidad pura de adopción de decisiones de Simon:
1. Lo primero sería recabar información de inteligencia de todas las circunstancias
posibles a estudiar.
2. Identificar todas las opciones, calcular todos los escenarios y estudiarlos en
profundidad.
3. Valorar todas las consecuencias de cada opción estudiada anteriormente.
4. Relacionar las consecuencias con los valores
5. Optar por la opción preferida
Sin embargo, existen otras muchas interpretaciones del modelo de racionalidad pura,
como el modelo racional puro de la adopción de decisiones de Lindblom:
1. Definición y jerarquización de los valores
2. Especificación de los objetivos compatibles con estos valores
3. Identificación de todas las opciones relevantes para alcanzar los objetivos
4. Cálculo de las consecuencias de estas opciones y compararlas.
5. Elección de la opción o combinación de opciones que maximice los valores
previamente definidos como los más importantes.
Sin embargo, la racionalidad individual es difícil, y aún más lo es la racionalidad en
términos colectivos. Además, nos encontraremos con limitaciones de carácter
organizativo, como la excesiva división departamental. Es de acuerdo a estas
limitaciones que se trata de un tipo ideal y no de un modelo que pueda tener carácter
vinculante.
Modelo descriptivo: la ciencia de salir del paso
Quienes toman decisiones políticas no parten de 0, sino que lo hacen partiendo de las
medidas que están en el momento siendo aplicadas. El modelo de Lindblom lo dice así:

5
. Por ejemplo: el tipo ideal del mercado de competencia perfecta.s
  Los directivos públicos no piensan o manifiestan claramente los objetivos.
 Cuando está claro que las políticas existentes no funcionan la forma con la que
se intenta poner remedio es incremental.
 Se procede a partir de aproximaciones sucesivas y limitadas.
 Se da un policentrismo, se reconoce la aparición de múltiples actores con
capacidad de presión.
 Se produce un ajuste mutuo entre las partes.
 El consenso como valor central de las democracias pluralistas.
Este modelo, como todas las tesis incrementalistas, ha sido acusado de
conservadurismo, por no ir a la raíz del problema.
A este respecto resultaría clave recordar que el juego político no es excluyente del
análisis de políticas públicas: el análisis puede actuar como herramienta al servicio de
los agentes que participan en tal juego por el poder.

Modelos prescriptivos
La disyuntiva fundamental en los modelos prescriptivos se aparece en función de si nos
encontramos ante una decisión programable, apostando por un modelo incremental o
ante una decisión no programable, en cuyo caso se apostará por un modelo racional.
No hay que hipotecarse con ninguno de los dos modelos: podremos optar por cada
uno, o bien por una combinación, en función de las condiciones de la situación. Pese a
todo, cabe mencionar que la mayor parte de las políticas que se producen se ajustan a
un modelo de cambio incremental.

El establecimiento de objetivos y prioridades

Etapas de la formulación de las políticas
El principal desafío de la formulación de políticas es la necesidad de cumplir con cuatro
cosas: 1) La definición del problema, 2) Que tengan en cuenta el entorno político con el
que se habrá de interactuar, 3) Que tomen en consideración las limitaciones de los
recursos, 4) Que partan siempre de los valores que el decisor asume como prioritarios.

Pensamiento estratégico
El pensamiento estratégico pasa por el establecimiento de objetivos en orden de
prioridad para garantizar que los recursos disponibles estén concentrados en abordar
los problemas con los que se encuentra. En cualquier situación crítica se fija en unos
pocos factores de los que depende el éxito o el fracaso de la política. En él se
reconocen las interrelaciones que existen en su entorno -visión sistemática de la
sociedad-, se garantizan que los objetivos, planes y programas sean flexibles y
adaptables a las circunstancias cambiantes y se intentan establecer objetivos de
calidad.
Para establecer estos objetivos de calidad cumplir con seis aspectos:
1. Son concentrados
2. Son marcadamente adaptables
3. Han de ser realistas
4.
5. Preguntarnos por la consistencia a todos los niveles posibles
Sin embargo, son numerosas las limitaciones que suelen surgir en el establecimiento
de objetivos: los factores más relevantes son los problemas para identificar los
objetivos de la organización, la ausencia de objetivos en la organización en sí misma
-los objetivos son individuales-, la diferencia entre los objetivos declarados -formales- y
los reales, la multiplicidad e incluso incompatibilidad de los objetivos, la evolución de
estos objetivos a lo largo del tiempo -evolución que incluso puede ser deseable- y la
existencia de múltiples tipos de objetivos. Pese a todo ello, es muy importante persistir
en la necesidad de mantener objetivos, por más que estos sean imperfectos.

Priorización de objetivos
Quien posea el poder para priorizar dirigirá los aspectos fundamentales de esta.
Algunos de los factores más relevantes a tener en cuenta aquí son los criterios de
priorización, las dimensiones de la elección, los tipos de recursos y los mecanismos de
implementación.
Los criterios para la priorización pueden ser intrínsecos, las dimensiones de la
demanda social, términos y grado de necesidad o términos de beneficio neto.
Por otro lado, respecto de las dimensiones de la elección, que pueden tener
que ver con segmentos de población, con servicios territoriales o con áreas
territoriales.**PARTEINTERESANTEPARALASPRÁCTICAS**
Finalmente, en cuanto a los tipos de recursos y los mecanismos de
implementación, los principales tipos de recursos son los legales, los humanos, los
finaniceros…. Mientras que los mecanismos de implementación pueden pasar
directamente por la AGE o indirectamente mediante las CCAA o AALL. Finalmente
habrá que responder a la financiación: ¿se financiará la política íntegramente a través
de la AGE o por medio de cofinanciación, y en ese caso, en qué proporción y con qué
actores?

Análisis y valoración de alternativas

Este apartado cuenta con cuatro subetapas: 1) Identificación y generación de
alternativas; 2) definición de alternativas; 3) Comparación de alternativas; 4)
recomendación de un número reducidos de alternativas factibles.

Identificación y generación de alternativas

Por un lado, tenemos la identificación: recopilar alternativas ya conocidas por la
organización o que cuentan con apoyos internos dentro de la organización. La
identificación de alternativas es la opción más común.
Por otro lado, encontramos la Generación de alternativas desconocidas para la
organización o que no cuentan con apoyos internos.

Definición de alternativas
En cuanto a la definición de alternativas, el analista debe de estudiar las distintas
alternativas de acción y sus posibles consecuencias. Para ello, enriquecer la
conversación con mayor rigor e información, debe observar los siguientes elementos
para identificar y cribar las alternativas: la viabilidad técnica, viabilidad política,
implementabilidad -desarrollo legal, cooperación con otras instancias-, costes y
beneficios -observar las consecuencias derivadas, quiénes los reciben, existencia de
perjudicados e identificar su identidad y magnitud de la pérdida, certidumbre de estas
consideraciones de costes y beneficios-, y el tiempo.
Comparación de alternativas
El analista debe ayudar a: que se generen suficiente número de opciones, se definan
las opciones de forma precisa, se clarifique los pros y contras de cada alternativa y se
usen las técnicas disponibles para el proceso de elección de la mejor posible.
Entre las técnicas destacables debe destacarse la matriz coste-beneficio: por un
lado se estudian los costes y beneficios reales en tanto que incrementan el bienestar
de la comunidad o que disminuyen los costes necesarios para producir tales servicios,
y por otro lado los efectos monetarios que implican cambios en los beneficios de un
individuo a cambio de pérdidas en otro ciudadano, sería una observación no en
términos de bienestar agregado de la comunidad, sino en términos de la situación
concreta de individuos. Pero, también se distingue en los beneficios reales entre el
carácter indirecto o directo. También se distinguen beneficios tangibles e intangibles,
tangible en tanto que posible traducción a valor monetario.
También encontramos la técnica de distribución de los beneficios y costes: en
esta se comparan los ganadores y perdedores del programa implementado, de la
alternativa elegida.
Hemos también de destacar al análisis de riesgos. El análisis de riesgo funciona,
fundamentalmente, a partir del valor monetario esperado. VME = P1X1+P2X2+…PnXn,
siendo Pa la probabilidad del fenómeno a, y Xa la inversión propuesta para la mejora
de la infraestructura asociada a tal fenómeno.

La recomendación
El analista debe de tener que en última instancia la decisión está en manos del cliente.
Así, debemos de ponernos en la cabeza del cliente, y conocer cuáles serán los valores
que le mueven, “ponernos en la cabeza del cliente”. Lo recomendable sería presentar
entre tres y cinco alternativas -pues los clientes suelen eludir los excesos de datos- y
una fuerte recomendación. Tiene que tenerse en cuenta que el análisis es uno de los
elementos a considerar, pero no el único.

Los instrumentos de la política pública

En el desarrollo del libre mercado podemos encontrar multitud de fallos -los llamados
fallos del mercado-. Además, también pueden distinguirse múltiples fallos en la
actividad del Estado. Para corregir estos fallos tenemos a nuestra disposición distintas
herramientas:
 Mecanismos de mercado.
 Incentivos.
 Establecimiento de normas legales.
 Oferta de bbyss a través de mecanismos que no sean de mercados.
 Oferta de seguros y garantías que generen seguridad económica.
 Mecanismos de mercado
Desde la tesis según la que los mecanismos de mercado son los más eficientes en la
asignación de recursos, pretenden permitir, fomentar las transacciones entre agentes
privados. Distinguimos aquí las siguientes fórmulas:
 Liberalización: desregulaciones, legalizaciones/despenalizaciones,
privatizaciones…
 Facilitación: asignación de derechos de propiedad, creación de nuevos bienes
de mercado…
 Simulación de mercados: subastas, simulación de mercados internos…
Cada uno de estos mecanismos estará asociado a un tipo de fallo de mercado
determinado.
Incentivos
Consiste en la utilización de impuestos y subvenciones para modificar los incentivos,
para incentivar o desincentivar comportamientos privados. Se despliega la capacidad
para alterar el precio relativo de los bienes, bien elevándolo -con impuestos- o bien
reduciéndolo -con subvenciones-.
Viene a resolver fallos que son endémicos o en los que se ponen en juego
valores además del de la eficiencia.
Los principales mecanismos son los siguientes:
 Impuestos a la oferta: impuestos sobre productos o aranceles.
 Subvenciones a la oferta: subvenciones a productores o exenciones
fiscales y créditos a empresas.
 Impuestos a la demanda: impuestos especiales sobre productos y
fijación de precios y tasas.
 Las subvenciones a la demanda: subvenciones en especie,
bonos/choques o exenciones fiscales personales y créditos.
**PUEDE SER ÚTIL PARA EL MEMORÁNDUM**
Establecimiento de normas legales
Las normas legales se emplean para obligar a los privados a comportarse de
determinadas maneras. Se aspira a regular el comportamiento de los actores privados
de forma directa, coactiva -ya no a través de incentivos
Distinguimos en su interior las normas marco, que establecen normas de
referencia que rijan el comportamiento de los privados para asegurar el cumplimiento
de los contratos -leyes civiles y penales-, y por otro lado las regulaciones.
Desarrollemos a continuación las regulaciones:
 Regulación de los precios: se interviene para fijar precios contra las tendencias de
los monopolios a establecer precios abusivos. Se suele establecer, pues, un
mínimo, ya que si se establece precios máximos para un bien, las empresas tienden
a utilizar el máximo, descuidando la calidad.
 Regulación de la cantidad: aparecen aquí los bienes prohibidos, como las drogas.
En cualquier caso, si se va a prohibir un bien habrá que ser cuidadoso, por implicar
esto la creación de un mercado negro.
 Provisión de información directa (etiquetado y revelación)
 Provisión de información indirecta (registro, certificación y licencia)

empiezan los problemas, porque eso genera incertidumbre, y ésta dificulta la

realización de transacciones. El Estado de Derecho es imprescindible para el
funcionamiento del mercado. Mientras que las normas marco facilitan los
comportamientos y las elecciones de los privados en un mercado competitivo, las
regulaciones pretenden alterar esas elecciones de los privados en algún sentido, es
decir, lo que pretenden es que consumidores y proveedores se comporten de acuerdo
a algún tipo de estándar fijado. Estas regulaciones actúan de acuerdo a un mecanismo
de supervisión y control, teniendo como resultado de sus infracciones una sanción – el
sistema de sanciones será así imprescindible allá donde haya un sistema de
regulaciones –.

Oferta no de mercado
Consiste en la oferta de bienes y servicios a través de mecanismos que no sean de
mercado. Son el mecanismo más razonable cuando los fallos del mercado son
irresolubles. Las condiciones fundamentales para que puedan desplegarse ofertas no
de mercado son dos: la existencia de un fallo de mercado y la constancia de que no
existen otros mecanismos a los que pueda recurrirse. Se distinguen tres fórmulas
fundamentales:
 La prestación directa de servicios, a través de las burocracias públicas.
 Las agencias independientes, distinguiendo empresas públicas o distritos
especiales, el equivalente de lo que en España serían las mancomunidades
municipales.
 La contratación externa, bien directamente mediante empresas, con
paternariado público o privado, o bien indirectamente a través de ONGs. Un
ejemplo es el Consorcio Regional de Transportes de Madrid, que pone en
contacto diversas organizaciones dedicadas al transporte en la CAM: RENFE, las
empresas municipales, diversas empresas privadas…

Seguros y ‘amortiguadores’
Consiste en la oferta de seguros que generen protección económica, reduciendo los
riesgos individuales que puedan aparecer.
Se distingue, así, los seguros de los amortiguadores:
 Seguros, bien seguros de naturaleza obligatoria -como es el caso del seguro
automovilístico- o bien seguros subsidiarios.
 Amortiguadores, elementos desplegados para evitar, o aminorar, efectos
adversos que puedan producirse, pudiendo distinguir las reservas estratégicas
-la de mascarillas con el Covid-19, las de petróleo…-, las ayudas por transición a
la competencia, las transferencias monetarias de renta…
 La viabilidad política de las políticas
El análisis político integrado
Estrategias políticas
En el análisis de la viabilidad política podremos encontrar hasta tres estrategias:
 Cooperación, cuando lo que se busca es una suma de variables de forma que
todos ganen, aunque sea en distinto grado. La cooperación puede ser
articulada con persuasión cuando conocemos muy bien al resto de actores,
pudiendo convencerles de que nuestra política les resulta favorable, bien
puede ser articulada con negociación, bien con compromiso a futuro o con
intercambio de favores/votos, o en último lugar el caso de la coalición.
 Competencia, con una suma cero: cuando un actor gana, el otro/otros pierden.
Una variante de la competencia es la cooptación, integrando a un competidor
en posición de minoría.
 Conflicto; cuando los objetivos de los diferentes actores son por sí mismos
incompatibles. Aunque optemos por el conflicto, hemos de evitar la escalada
del conflicto en la medida de lo posible, así como de tener planteada, antes de
introducirnos en un conflicto, su posible mecanismo de salida. Pero lo más
importante: antes de introducirse en un conflicto, es importante creer que es
posible salir victorioso del mismo.

La argumentación de las políticas

El papel de la argumentación de las políticas es doble. Por un lado provee a una
política ya decidida de una estructura defensiva, de justificación -retrospectivo- pero
por otro lado también se hace un ejercicio prospectivo, influyendo en el desarrollo
futuro de las políticas al rehacer constantemente la argumentación de la política.
Será fundamental conocer las fuentes de apoyo/resistencia -sobre todo, los
otuputs, outcomes y procedimientos de las políticas- a las políticas en el ejercicio de
argumentación.
Este emergente enfoque, que pone el foco en la argumentación, no es propio
de las ciencias políticas, sino más bien de la lingüística y la filología. El argumento es
que hay determinadas estructuras narrativas que tienen una enorme capacidad para la
construcción del relato y de la comunicación. De tal manera que siguiendo esa
estructura se consigue transmitir aquello que se quiere de manera eficaz. Estas
estructuras eficaces tienen una serie de elementos: definen escenario, hablan de
trama ––planteamiento, nudo, desenlace––, de personajes ––víctimas, villanos,
héroes...––y moraleja, que sería la solución de política pública que proponemos.
Por ejemplo, en el caso de la PAH y la cuestión de los desahucios en España: las
víctimas eran las familias desahuciadas, los villanos a gran escala la SAREB, los fondos
de inversión… y a pequeña escala el funcionario del juzgado, los policías que van en su
apoyo, los directores de las sucursales… y siendo los héroes los activistas y ciudadanos
indignados. La moraleja aquí sería la paralización de los desahucios, la búsqueda de
alternativas habitacionales para aquellas personas desahuciadas, y la articulación de la
dación en pago como herramienta de política pública que evite que se repitan
circunstancias como las señaladas. Este discurso ha logrado un gran calado,
permeando los programas de múltiples partidos, y generando así una narrativa que se
mantiene en circulación constante; incluso a pesar de que sus objetivos no se han
logrado.

Tema 4 – La implementación de
las políticas públicas
Introducción
De haber realizado correctamente las etapas anteriores -la definición del problema y la
formulación de la política-, ahora habríamos de enfrentarnos a la implementación, a la
puesta en marcha de los programas decididos. Sin embargo, nos encontraremos con
un problema al que todos los gestores públicos se han enfrentado: el llamado desfase
de la implementación, un fenómeno bautizado por Pressman y Wildavsky que alude a
la distancia que siempre aparece entre lo que designamos hacer y lo que
efectivamente podremos llevar a cabo. Se trata de un desfase natural e imposible de
resolver; y nuestra aspiración debe de ser reducirlo en la mayor medida de lo posible.
Presman y Wildavsky conceptualizan las políticas como hipótesis, según las
cuales al hacer X en tiempo 1 acabará resultando Y en el tiempo 2, donde X es el
programa e Y el resultado esperado. Así, recogen las siguientes fuentes del fracaso de
las políticas:
 La política se aborta: no hacemos X.
 Fallo de la teoría: hacemos X pero no sucede Y.
 Cambio de las condiciones del entorno: la teoría era correcta, y hemos hecho
X, pero han cambiado las condiciones del entorno neutralizando el resultado de
la política.
 Fallo de implementación: hacemos X, pero de forma imperfecta.
Conforme a lo dicho, la implementación quedaría definida como una secuencia
programada de acciones que conlleva muchos actores y muchas operaciones,
reiterativas y progresivas, individuales y colectivas, y que busca con esos medios
específicos producir el evento aspirado como un fin. Este modelo se vuelve irrealizable
de forma pura debido a la arbitrariedad de la escisión formulación-implementación:
no nos encontramos con una pirámide única, sino con múltiples niveles de gobierno y
otras organizaciones privadas, cada uno de estos niveles de distinta naturaleza y
escala, que intervienen en la implementación. En definitiva, el organigrama se
parecería mucho más a unas redes interdependientes de gestión conjunta, que a una
sola pirámide jerarquizada.
Otra aproximación consiste en la de Bardach, que entiende al proceso de
implementación como un proceso de ensamblaje del programa a través de diferentes
componentes (recursos humanos, financieros, infraestructuras…) cuyo control no está
únicamente en manos de una organización, sino que está disperso entre actores
relativamente autónomos, de forma que la persuasión y la negociación es el único
modo de que cada actor coopere proporcionando los componentes bajo su control.
*TABLA DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN IMPORTANTE PARA EL MEMORÁNDUM*

Teorías sobre la implementación

“Podemos considerar las ciencias de políticas como el conjunto de disciplinas que se
ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas, y se
encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas
de políticas de un periodo determinado” (Lasswell). Fue crucial la obra New Towns In-
Town de Derthick, dónde se preguntaba por el origen del fallo de los programas
federales, llegando a la conclusión de que esto ocurría por los límites del Gobierno
central. Una de estas limitaciones se refiere a la capacidad de influencia en las
acciones del gobiernos locales, mientras que otra a la tendencia del gobierno central
a proyectar metas ideales. De este modo, la autora termina por prescribir como
solución la descentralización, promover ajustes entre el programa federal y los
intereses locales.
__fasesdelplanestatal___
El paso a los estudios de la implementación
Hasta los años ‘70, los estudios de políticas públicas eran estudios predecisionales, en
que no se prestaba atención a aquello que venía después de la “gran decisión”,
asumiendo que tan sólo haría falta poner a la Administración en funcionamiento. Sin
embargo, pronto se vieron fracasos de políticas públicas cuya causa eran fallos en la
implementación. Así, en 1972, Martha Derthick se preguntó en su obra New Towns In-
Towns por qué fallaban los problemas federales, encontrando como respuesta que lo
hacían por los límites que tiene operar de forma centralizada. Estos fallos se centran
en dos aspectos: uno es la limitada capacidad que tienen para influir en los gobiernos
locales, para lo cual hace falta un vasto conocimiento de la política local en cuestión, y
otro es la tendencia del gobierno federal a proyectar metas ideales. Por eso, ante este
escenario, propuso ajustar los intereses del programa federal a los intereses locales,
obteniendo una mezcla de ambos.

La complejidad de la acción conjunta

En La implementación de las políticas públicas, una obra conjunta publicada en 1973,
Pressman y Wildavsky tratan cómo las grandes expectativas de Washington se
malograron en Oakland, o por qué resulta asombroso que los programas federales
funcionen. Así, se llega a un estudio de caso del fracaso de una política por un
problema de implementación, en que pueden mediar elementos como:
 Consenso: acerca de metas e instrumentos a establecer.
 Recursos.
 Criterios legislativos propios y compatibles.
 Oposición inexistente.
 Competencia técnica e integridad moral de los gestores.
Implementar, aun así, tendrá que ver con lo que se lleva a cabo, pudiendo distinguir así
entre una política pública y el acto de implementarla, siendo la primera una
declaración de intenciones y lo segundo una declaración de resultados. Así, esta
segunda puede fallar, en numerosas ocasiones, por la complejidad de la acción
conjunta, que remite tanto a la multiplicidad de participantes y perspectivas como a la
multiplicidad de puntos de decisión y de claros.

Los participantes de un programa gubernamental perciben:

 Directa incompatibilidad con otros compromisos.
 No hay incompatibilidad pero sí preferencia por otros programas.
 Tienen compromisos simultáneos con otros proyectos.
 Dependen de otros que no comparten el mismo ánimo de urgencia en la
realización del proyecto.
 Diferencias de opinión sobre el liderazgo y las funciones propias de la
organización.
 Diferencias legales y procedimentales.
Para indagar en la complejidad de la acción conjunta se procede a:
 Localizar y enumerar las instancias gubernamentales y no gubernamentales
que intervienen en el programa de implementación.
 Determinar qué papel juegan y qué peso tienen en el desarrollo de las acciones.
 Identificar su perspectiva y principales objetivos dentro del programa.
 Su sentido de urgencia en el desempeño de sus actividades de colaboración.
Dos conceptos fundamentales son los múltiples puntos de decisión y los
denominados ‘claros’:
 Punto de decisión: cada vez que se requiere un acto de acuerdo para que el
programa pueda salir adelante. Conlleva decisiones de acción colectiva.
 Claro: cada punto en el que se requiere que un participante por separado dé su
aprobación. Conlleva la aprobación de varios actores que tienen la capacidad
de vetar la forma, el contenido o el tiempo de la decisión cooperativa.
Para indagarlo se procede a localizar y enlistar:
 Las decisiones de colaboración que son indispensables para que la
implementación de la política avance.
 Los actores personales o las organizaciones cuya intervención en los puntos de
decisión sea indispensables para la marcha de la política.
 Identificar y sumar los puntos de decisión.
 Identificar y sumar los claros, las aprobaciones que es indispensable que
concedan los participantes singulares.
 Identificación de cuáles de los actores pueden ser calificados de independientes
en sentido estricto y cuáles son dependientes de otros en el momento de la
decisión de cooperación.
Anatomía del retraso:
 La posición de los participantes en un programa está determinada por:
 La dirección de su preferencia (a favor o en contra).
 La intensidad de su preferencia (dedicación o indiferencia).
 Recursos disponibles para afectar a los resultados (inversiones fuertes o
débiles).
  Retraso:
 Mínimo retraso (a favor, dedicación, inversiones fuertes).
 Máximo retraso (en contra, dedicación, inversiones fuertes).
 Retrasos menores (a favor, indiferencia, inversiones débiles).
 Retrasos moderados (en contra, indiferencia, inversiones débiles).
Elección racional y teoría de juegos
Los juegos de implementación pueden acabar provocando efectos negativos en el
diseño de las políticas, afectando a los costes del programa, a los tiempos de
implementación… Y un clásico será la distorsión de los objetivos que inicialmente
fueron planteados como resultado de aquellos juegos. El tiempo es siempre el mayor
enemigo de la implementación, pues será la mayor fuente de desafíos para la misma
con el desencadenamiento de retrasos. Clasifiquemos y desarrollemos los efectos
negativos sobre la implementación fruto de los juegos:
 Desviación de objetivos. En la mayor parte de casos son inevitables, e incluso
pueden llegar a tener resultados positivos, de mejora de los objetivos iniciales.
En la mayoría de casos, la desviación de objetivos se debe a la pluralidad de
actores que participan. Distinguimos hasta tres conjuntos de posibles
desviaciones:
o Apilamiento/amontonamiento de objetivos. Consiste en ir sumando en
torno a una política nuevos objetivos y metas, cada vez más ambiciosos
y generales, que le dan a la política una mayor integración conceptual y
quizás un mayor consenso, pero que justamente por esa sobrecarga la
debilita y la hace inalcanzable.
o Al mejor postor/captura de objetivos. En este juego se desea que los
objetivos de una política sean legal y programáticamente genéricos y
ambiguos, para sacar provecho de las omisiones, indefiniciones e
incompatibilidades. Los pocos elementos claros y objetivos del
programa se vuelven una oportunidad para los diversos actores. El
fenómeno más frecuente de este juego es la captura de las
dependencias por sus clientelas.
o Mantener la paz en casa. La polarización política termina por atrapar
toda ley y programa de reforma. Para seguir adelante, si se quiere evitar
el enfrentamiento, se analizarán, recortarán o reajustarán los objetivos,
con el efecto probable de desfigurar la política, atenuarla, desvirtuarla o
aplazarla indefinidamente.
 Dilemas de administración. A veces surgen fricciones o resistencias que
dificultan incluso el propio desarrollo de la política o de sus plazos. Los tres
modelos que distinguimos son:
o La participación/nominal. Se simula adhesión y contribución al
programa a través de ficticias declaraciones y manifestaciones públicas,
aunque de hecho sólo se hacen concesiones de poco valor, o incluso
fuera de tiempo. Es un juego tremendamente destructor si el aparente
apoyo no entrega o retira componentes clave del programa que por
algún motivo monopoliza.
o La resistencia masiva. Consiste en la evasión de responsabilidades y
reglamentaciones desfavorables y en derrotar la capacidad de una
 dependencia para perseguir los incumplimientos e imponer sanciones.
capacidad de una dependencia para perseguir los incumplimientos e
imponer sanciones. Grandes movilizaciones y paros son los aspectos
más espectaculares de esta resistencia, pero toma también formas más
silenciosas y cotidianas de boicot dentro y fuera de las dependencias
gubernamentales que hacen perder todo sentido y eficacia a los
eventuales actos de control y coacción. En el caso de que una cantidad
determinante de población se oponga, la política necesariamente
entrará en colapso, pues la coactividad por lo general sólo es viable
aplicarla con sectores limitados.
o Los procesos de entropía social. Se manifiesta en la incompetencia
presente en todos los niveles de las organizaciones, en las incontables
dificultades de coordinación de actividades, organizaciones,
personalidades, en el alto grado de discrecionalidad de los niveles
operativos. Sus efectos son los excesos, deficiencias y retrasos en las
operaciones: una clara desproporción entre recursos y resultados.
 Desviación de recursos. Especialmente ocurre con el dinero. Ocurre porque la
cantidad de dinero que el sector público moviliza es tan grande, que no existe
autoridad capaz de fiscalizar el movimiento de tal cantidad. Este fenómeno va
más allá del fraude o la corrupción, si bien no se niega la existencia de las
mismas. Se van a distinguir hasta 4 juegos:
o El juego del dinero fácil . Los privados pueden aprovechar las
oportunidades de la gran cantidad de dinero público, negociando
términos de intercambio que le son no sólo favorables, sino que con
frecuencia, les resultan desproporcionadamente favorables. Una de las
consecuencias más comunes de este juego es la escalada de costes sin
relación alguna con las prestaciones efectuadas.
o El juego del presupuesto. Este es el juego que juegan las dependencias y
los funcionarios gubernamentales con miras a definir la orientación, el
monto y las condiciones de utilización del dinero público. Más que
obedecer a criterios de optimización, siguen otros criterios, tales como
el favor a clientelas fieles y generosas, el fortalecimiento de sus grupos
políticos, el quedar bien ante sus superiores, alianzas con colaboradores
del mismo o inferior nivel jerárquico, la supervivencia de la red de las
burocracias
o El juego de la vida fácil . Las mismas actitudes o razones llevan a que los
funcionarios gubernamentales determinen la cantidad y la calidad de
sus prestaciones de acuerdo con sus rutinas establecidas de operación,
y sean reacios a incrementar sus cargas de responsabilidad a menos que
reciban contraprestaciones en ingresos y estatus.
o El juego del barril sin fondo (“Quien mucho abarca, poco aprieta”). En
razón de compromisos con sus electores y clientelas, presidentes,
alcaldes, diputados, etc… tienden a recoger sus demandas y a reclamar
su urgente tratamiento. Todo problema particular que inquieta a su
electorado, independientemente de su origen y alcance, suele ser
traducido como problema político, público y objeto de acción
gubernamental.
 Pérdidas de energías. Tiene mucho que ver con el comportamiento humano.
Remite a juegos que tienen como consecuencias la disipación de energías que
podríamos estar dirigiendo a cumplir con los fines del programa.
o La tenacidad. Se caracteriza por la disponibilidad y el deseo de cooperar
pero con la condición de que los exigentes términos de la participación
(ciertas prioridades, personas, estilos de gestión, facilidades
financieras…) sean completamente satisfechos.
o El territorio. Consiste en la defensa del propio ámbito de jurisdicción y
competencia en la implantación de una política. Debido a la
competitividad que este tipo de interacción genera entre los diversos
organismos gubernamentales y entre los diversos actores de una
política, puede producir efectos positivos (mejores desempeños, calidad
de los productos, ahorros, tiempos oportunos…), pero también puede
conducir a improductivas guerrillas intestinas entre los diversos
colaboradores.
o “No es nuestro problema”. Dentro y fuera de las burocracias hay un
cultivado esmero por no meterse en tareas que impliquen sobrecarga
de trabajo, controversias, hostilidades o que pongan al descubierto las
incompetencias y debilidades mantenidas en secreto. Esta habilidad
para esquivar o resbalar responsabilidades afecta la prestación de
servicios públicos y la reglamentación de conductas que una política
intenta alcanzar.
o “Quién da el primer paso” . A menudo la implantación de un programa
depende más de una organización u actor. En ese caso suele haber
resistencias a dar el primer paso. Nadie quiere comprometer recursos y
esfuerzos antes de saber los recursos y esfuerzos que van a invertir los
otros en dicho programa. Ello suele acarrear retrasos en el comienzo de
las actividades del programa y un derroche de energías considerable.
o La reputación. Hay muchas interacciones que nacen del impulso de
rescatar, promover o fortalecer la imagen del funcionario o del político
o de un determinado organismo gubernamental. Demasiados poderes,
intereses, carreras personales, imágenes públicas están en juego como
para aceptar pasivamente que otros actores protagonicen el proceso de
implantación de un determinado programa o que, contribuyendo igual
o menos que otros participantes, obtengan el máximo reconocimiento
público y los mejores beneficios políticos y económicos.
 Retrasos. Los juegos que se producen mermando los ritmos de la
implementación de la política son los siguientes:
o El ensamblaje del problema. El problema de ensamblaje más sencillo se
produce cuando un actor actúa como “proveedor” y otro como
“solicitante”. El proceso de ensamblaje de los elementos de un
programa consume mucho tiempo.
o El proceso de decisión colectiva. Adoptar decisiones colectivamente no
es sencillo. Independientemente del método que se utilice, el proceso
de decisión colectiva está en la base de la mayoría de los retrasos en la
implantación.
 o Las técnicas de decisión. La negociación es la técnica para adoptar
decisiones colectivas. Consume mucho tiempo porque: hay que
identificar a los participantes, sentar las bases del proceso, crear un
clima de confianza, las partes suelen ser cautas a la hora de
comprometer sus recursos y el final del proceso nunca está claro.
Los juegos han sido calificados en función de sus principales afecciones, pero en la
realidad esta tipología no se da con esta precisión: algo que nos desvía de los objetivos
afecta a los ritmos, algo que afectaría al ritmo lo termina haciendo al gasto…

De entre los principales tratamientos que se le pueden dar a estos juegos, vamos a
destacar los escenarios:
Con los escenarios, uno intenta imaginarse los juegos que pudieran aparecer a al
implementación de la política, y cómo podría enfrentarlos. En el escenario uno parte
por describir los conceptos básicos del programa, hace un listado de los componentes
a combinar y de actores que controlan esos componentes, y a partir de ahora
comienza a imaginarse qué se haría en el caso de que cada actor actuase de un modo
distinto. Ppt63-64
Enfoques de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba
En el caso del modelo top-down, la implementación es vista como una cuestión
meramente técnica en la que no debe haber espacio para el juego político, y donde los
advos. públicos deben ser fieles ejecutores. En él, la esfera política está escindida de la
administrativa: la primera decide, la segunda únicamente implanta, como variable
dependiente del poder político. Este modelo representa la visión tradicional de la
implementación. De aceptarse este modelo, se dispone de las siguientes herramientas:
 Mejorar la calidad de la decisión, de tal modo que conformemos un sistema
racional de decisiones.
 Transformar las decisiones no-programables en programables , como condición
necesaria para cumplir con lo que se ha desarrollado anteriormente.
 Sistemas de comunicación, para asegurar el cumplimiento de las decisiones.
 Sistemas de control de la implementación , enfocados en asegurar la correcta
evolución de la información de cara al decisor.
 Recompensas y castigos, pues de nada sirve el control si no va asociado a un
sistema de recompensas que asegure aún más que las decisiones se cumplan.
La otra teoría es la teoría del bottom-up, que explica la implantación como un proceso
para conseguir impactos deseados en la implementación. Para ella, la implementación
es lo que ocurre cuando un ciudadano entra en contacto con la administración. Desde
esta perspectiva, el problema de la implementación no es el ajuste fiel a la decisión
inicial, sino la adaptación de la decisión inicial a las características locales y al contexto
en el que se produce. Lo normal en esta es que la formulación de la política sea muy
vaga para que esta pueda salir adelante, y que sea en la implementación -vista como
un espacio de juego político, de negociación, que va mucho más allá de la ejecución-
que se resuelvan la mayoría de los posibles conflictos. Se dignifica la figura del
implementador, pues este opera con la lógica del servicio público, y será el encargado
de adecuar a la política conforme a las situaciones que se dan en la realidad. También
jugará un papel clave el burócrata de calle-ventanilla, crucial para determinar la
calidad de la política. En este modelo contamos con las siguientes características:
 Considerar la implementación desde el momento de la formulación ,
contribuyendo a pulir la formulación al tener que ser tenida en cuenta la
puesta en marcha del programa.
 Circulación de la información de abajo hacia arriba , se destaca la utilidad del
contexto local.
 Papel crucial del convencimiento y la motivación de los implementadores ,
habiendo de llegarse eventualmente a acuerdos con los responsables.
Lo recomendable será no tomar partido por ningún modelo, sino actuar de forma
contingente, combinando ambos modelos en función de las condiciones del problema.

Herramientas para mejorar la implementación

El objetivo es superar la llamada fricción, con la que se hace referencia al fenómeno
que aleja el desarrollo del programa tal y como es diseñado por los implementadores
del desarrollo que se dará de forma efectiva. Contamos para ello con los siguientes
mecanismos: Son los llamados mecanismos de palanca. Pueden referir al diseño, a las
estructuras administrativas, a la organización, al propio juego político -ganando apoyo
y aminorando resistencias- o a la gestión.
Por otro lado, en lo que refiere a los elementos externos que pudieran influir
en la implementación de la política fuera del control de los gestores públicas, hemos
de considerar las condiciones económicas, los cambios de presidentes y ministros
-recordemos la importancia de los liderazgos en la puesta en marcha de las políticas-,
la aparición de nuevos temas que concentren el interés, y otros factores del entorno.

Mecanismos de palanca 1: Diseño

Una de las cosas que será imprescindible hacer es la revisión del diseño de la política,
para estudiar si hay en este elementos que dificulten la puesta en marcha de la
implementación. Desde esta perspectiva, cabrá preguntarse:
  Si se ha definido correctamente el problema, una de las fuentes principales de
fracaso en las políticas públicas
 Si son claros y consistentes las metas y objetivos de la política. No obstante, en
ocasiones ocurre que conviene no expresar claramente los objetivos para
lograr el consenso con otros actores.
 Si hay suficientes fondos para asignar o si los elaboradores de las políticas
esperan que se haga de forma barata o con poco dinero.
También, como mecanismo de palanca, podremos recurrir a incorporar el diseño de la
implementación de la formulación, tratando de responder a:
 Cuántos puntos de veto, resistencias hay en el curso de la política.
 Si disponemos de suficientes sanciones e incentivos para superar las
resistencias.
 Si se ha asignado la implementación a agencias favorables
En general, algo importantísimo a recordar y que señalaba Wildavsky, es que cuanto
más sencillo sea el diseño de la implementación, mejor, a través de una figura que
dibujaba una relación inversa entre la probabilidad de éxito en una política y el
número de participantes cuya cooperación resulte necesaria para poner en marcha la
política. Obviamente, esta aportación de Wildavsky debe asumirse con cierta
precaución.

Mecanismos de palanca 2: Sistemas operativos

Son otro tipo de mecanismos de palanca con el que contamos. Entre estos podemos
incluir:
 Decisiones, que pueden ser relativas a la puesta en marcha, a la comunicación,
a contingentes o a incentivos.
 Otras herramientas, que pueden ser relativas a impulsores, a la dirección por
objetivos o a la participación de los implementadores en la formulación de la
política.
Abordemos ahora la puesta en marcha, pero pasemos antes por el llamado ciclo de
vida.
El ciclo de vida del programa es un importante concepto, procedente de los
estudios de marketing, es el del ciclo de vida del producto/programa, análogo al
biológico. En el caso de los programas o productos, se distingue una fase de
introducción, con un lento crecimiento, una de despegue, donde ese crecimiento es
muy rápido, una fase de maduración en la que el crecimiento va decreciendo, hasta
llegar a una fase de saturación, en la que todos aquellos que podrían participar en el
programa han tomado una decisión al respecto, y, a partir de este momento, nos
encontraríamos con tres opciones: 1) que el programa se vaya extinguiendo y
desaparezca, 2) que se cronifique, y se vea reducido a una minoría de usuarios sin
desaparecer (la peor opción, pues exige mantener recursos), o bien 3) una fase de
extensión, que a través del desarrollo de nuevas estrategias permita mantener el
crecimiento del programa.
Encarguémonos, ahora sí, de lo referente a la puesta en marcha de programas:
1. Puesta en marcha de programas
Al hablar de la puesta en marcha de programas, se recurre a una cartografía
conceptual similar a la del ciclo de vida. Ante sde introducir un nuevo programa es
necesario llevar a cabo una serie de trabajos previos, como lo son el diseño del
programa y la planificación de la puesta en marcha. Después se llega a la planificación
y despegue/instalación y penetración, y a partir de este momento puede tomar una vía
rápida de crecimiento, que tome un crecimiento lento pero seguro, que sufra un
declive para luego recuperarse, o bien que fracase. En la puesta en marcha han de
tenerse en cuenta diversas cuestiones:
 Curvas de aprendizaje y coste. Conforme avanzamos, el tiempo invertido en
realizar una operación será progresivamente menor hasta alcanzar una
‘velocidad de crucero’, y lo mismo ocurrirá con los costes. Esto debe de tenerse
en cuenta en la planificación de la puesta en marcha del programa.
 Modelos de planificación. Podemos recurrir a muy distintos tipos de modelos y
técnicas. Los más utilizados son el diagrama Gantt, el Método de la ruta crítica,
la Técnica de Revisión y la Evaluación de Programas, el llamado PERT. Para
todas opciones, podemos en la actualidad recurrir a programas informáticos
-sean estos más sofisticados o elementales-.
o Diagrama PERT. Esta técnica nos ayuda a organizar la implementación
de forma muy eficiente, pues nos otorga información sobre el orden en
que se van a llevar a cabo las tareas, cuales son prioritarias, en cuales es
posible permitirse retrasos y hasta cuando… En un diagrama PERT,
aquellas actividades a las que le siguen una línea gruesa, indican un
camino crítico, que son aquellos en los que retrasarse resultará
tremendamente problemático.
 Coste de cambios en la planificación. Ha de tenerse en cuenta el hecho de que
los cambios en la planificación terminan disparando los costes de la misma,
entre otros por el impacto de los retrasos.

Pasemos ahora al segundo tipo de decisiones enmarcadas en los sistemas operativos,

las que refieren a la comunicación:
2. Comunicación
La comunicación resultará clave para ganarse el apoyo de la ciudadanía. Distinguimos,
aquí, dos elementos clave:
 Contacto con los públicos clave, distinguiendo usuarios, empleados,
proveedores… por un lado, y por otro la opinión pública, de diputados,
ministerios, medios de comunicación…
 Comunicación institucional, tanto en la promoción del programa, como en
cuanto a relaciones con los medios de comunicación.
Un importante concepto en la comunicación es el de la difusión. Cuando se pone en
marcha un programa nuevo, es importante que todos los usuarios potenciales tengan
información sobre el mismo, para que puedan decidir acudir o no al mismo. La difusión
no es más que un proceso de comunicación orientado a que la fase de introducción y
despegue del programa se produzca con la mayor velocidad posible. Se basa en el
desarrollo y utilización masiva de redes de relación dentro del público, y está
orientada, ante todo, a reducir el tiempo de respuesta del público.
 Para hacer las campañas de promoción de un programa, se puede recurrir a
muy diversos instrumentos. Por ejemplo: a la publicidad, a la publicidad no pagada, a
la venta personal/promoción directa, a proveer de incentivos, a la participación en
redes sociales, a la información de servicio público, a las relaciones con los medios de
comunicación… Todos estos instrumentos de comunicación terminan formando lo que
se denomina mix de comunicación, un paquete de herramientas que nos permitirían
superar las resistencias en torno a la implementación de los programas.
3. Contingencia: planificación de escenarios
Los gestores públicos tienden a pensar en escenarios ópticos en la implementación,
mas se recomienda pensar teniendo en cuenta la mayor cantidad posible de
escenarios, desarrollando un plan para cada escenario, o considerando el
funcionamiento de un mismo plan en distintos escenarios.
4. Incentivos
Finalmente, dentro de los sistemas operativos, otro mecanismo de palanca que
pueden facilitar la implementación son los incentivos, herramientas que permiten
inducir comportamientos, bien sea de decisores públicos o privados. Los incentivos lo
que pretenden es transformar un comportamiento A en un comportamiento D, siendo
para esto los decisores públicos los más problemáticos.
En cuanto a los incentivos para los gestores privados, una de las cosas a las que
podemos recurrir es a los precios. A la hora de analizar los precios hay que ser muy
conscientes de la naturaleza de los precios: el precio directo es sólo una de las formas
que tenemos de pagar un precio, pero no el único. A través de los precios monetarios
o no monetarios puede incentivarse o desincentivarse la demanda con finalidades
variadas: redistribución, equidad, eficiencia del programa, obtener recursos… Además,
habrá de tenerse en cuenta también la llamada elasticidad de la demanda, la relación
entre la variación del precio y la de la demanda.

5. Otros mecanismos a considerar

Entre ellos, podemos destacar:
 Impulsores, que consisten en buscar a alguien que impulse o dinamice el
programa. Aquí hemos de destacar la función del directivo público como
impulsor, si bien se puede recurrir a otros elementos tales como un grupo
motor, el nombramiento de comisarios, la autoridad de los vicepresidentes (del
Gobierno, por ejemplo) en casos importantes.
 Dirección por objetivos, que suelen integrar un plan operativo, un control de
gestión, algo así como un cuadro de mandos, y un comité de dirección, que se
reúne periódicamente para estudiar la marcha del programa y tomar nuevas
decisiones para ir corrigiendo el programa.
 Fomentar la participación de los implementadores en la formulación de la
política,

Mecanismos de palanca 3: Organización

Representan la última tipología de los mecanismos de palanca a los que podemos
recurrir en la implementación. Podemos optar:
  Por un sistema de producción pública, encargándoselo a un departamento
ministerial, una consejería de una comunidad autónoma, un organismo de
misión, a una empresa pública… o bien a redes de organizaciones, como
podrían ser los consorcios o las mancomunidades.
 Contratación externa, recurriendo a ONGs, a empresas, a partenariados
público-privados de larga duración…
Además, ha de tenerse también en cuenta la posibilidad de:
 La creación de nuevas instituciones.
 La reforma de instituciones existentes.

La gestión intergubernamental
Modelos de relaciones intergubernamentales
Las cosas se complican sobremanera cuando hemos de incentivar a otras
organizaciones públicas para participar en la implementación de nuestros programas,
algo que puede resultar imprescindible dado que en la práctica no existe un modelo
jerárquico (Ministerios>CCAA>Ayuntamientos), ni un modelo autónomo, en el que las
relaciones entre los distintos niveles de gobierno son relaciones de independencia, y
no habría necesidad de interacción, sino un modelo solapado, de interdependencia.
El modelo solapado es el que encontramos en la mayoría de las democracias
avanzadas. Estos modelos se caracterizan por:
 Están formados por una serie de entes subnacionales que son formalmente
autónomos, con personalidad jurídica propia
 Además de las competencias exclusivas de cada nivel de gobierno, existen una
serie de competencias compartidas, en las que confluyen dos o más niveles de
gobierno
 Se asiste a una enorme interdependencia para actuar
 Generalización de intercambios de recursos de todo tipo
 Aparecen instrumentos formales e informales para la resolución de problemas
generados por tal interdependencia.
De acuerdo a todo ello, la cartografía total de las entidades públicas se parece mucho
más a una red neuronal que a la sugerente figura de una pirámide jerarquizada:
ténganse en cuenta los múltiples niveles del poder, los diversos poderes que actúan en
un Estado, la enorme variedad de las organizaciones en cada nivel…

Problemas de gestión intergubernamental en un modelo solapado

Cuando gestionamos a través de un modelo solapado como el descrito, nos surgen
problemas por todas partes, de entre los que destacamos:
 El conflicto, que obedece fundamentalmente a las diferencias de valores e
intereses promovidos por los distintos actores involucrados
 La desviación de objetivos
 La desviación de recursos
 Los retrasos en la implementación de las políticas, con el consecuente impacto
en los costes de las mismas
  Los problemas de coordinación, que pueden llegar a detener la puesta en
marcha de las políticas.
 Las dificultades de evaluación
Técnicas de gestión intergubernamental
Las principales herramientas de las que disponemos para gestionar estos sistemas de
relaciones intergubernamentales solapados:
_____figura D29___
Algunas de estas técnicas colocan a un nivel de gobierno en un nivel de superioridad
respecto al resto (patrón vertical), como en el de regulación, donde un nivel de
gobierno regula al resto, o la supervisión, que suele ir de la mano de la regulación, y
luego hay otras en las que la relación es más horizontal, como en la negociación o en la
transferencia de subvenciones. Otra variable a considerar es si la gestión requiere
contacto personal, como la negociación o la gestión cooperativa o son de carácter
impersonal, como en el caso de la regulación -pues se hacen regulaciones de carácter
muy general-. ¿¿Personal de individuos??
Regulación
La regulación es una de las fórmulas más importantes de gestión intergubernamental.
Se divide en tres tipos básicos:
1. Normas generales sobre un área de política pública que se emiten desde un
nivel de gobierno pero que condiciona el ejercicio de las competencias de otros
niveles de gobierno. Por ejemplo: la promulgación de una Ley estatal del Suelo.
2. Normas vinculadas al diseño o gestión de programas concretos o iniciativas de
acción conjunta.
3. Requisitos establecidos por un nivel de gobierno para la concesión de una
subvención intergubernamental que no tiene relación directa con el área en el
que se inscribe el programa financiado. Son las llamadas regulaciones cruzadas.
Por ejemplo: subvenciones a ayuntamientos para el tratamiento de aguas
residuales a cambio de una serie de requisitos en el tratamiento de residuos
sólidos.
Transferencias o subvenciones
Representan otra herramienta muy poderosa de gestión intergubernamental.
Distinguimos la siguiente tipología de transferencias o subvenciones:
 Según su finalidad pueden proporcionar una financiación general, que
pretendan producir mecanismos de igualación interterritorial, que otorguen
unas garantías de mínimos, o que provoquen una determinada innovación por
política pública o administrativa.
 Según el grado de condicionalidad pueden estar condicionadas (por áreas,
programas, capítulos, conceptos) en distinto grado, o no estarlo, cuando se
gasta el dinero con total libertad.
 Según el mecanismo de cálculo, pueden hacerse según una cantidad
predeterminada -de acuerdo al proceso de negociación-, según a una fórmula
de reparto que fije una serie de variables, o bien se puede recurrir a sistemas
de cofinanciación.
 En cuanto a la temporalidad, las subvenciones pueden ser periódicas o no
  En cuanto al procedimiento de concesión, pueden ser automáticas, pueden
producirse mediante una convocatoria reglada, o bien depender de una
negociación específica, única.
 Según el momento de la recepción, puede ser previa al gasto o bien entregadas
por reembolso.

Supervisión
Representa otra importante herramienta para la gestión intergubernamental. Los
sistemas de supervisión pueden configurarse de acuerdo a las siguientes variables,
encontrando las siguientes posibilidades [el profesor no entra en su desarrollo]
___Figura D35____
Técnicas personales horizontales
En primer lugar nos encontramos con la negociación, que permite dar una respuesta
pulida al conflicto que le es inherente a la participación de diversos actores. Es
imprescindible asumir que en el proceso de negociación todos los actores habrán de
sacrificar algo.
Por otro lado encontramos las técnicas de resolución de problemas, que se
aplican cuando no hay un conflicto, y en las que por tanto todo el mundo sale
ganando. Es importante distinguirla de la negociación, que sólo será aplicada cuando
existan diferencias de intereses.
La siguiente técnica es la de la gestión cooperativa, dentro de las que
encontramos distintas herramientas, destacando los convenios intergubernamentales,
acuerdos que obligan a dos niveles de gobierno.
Finalmente, podemos recurrir también a sistemas de mejora de la capacidad
local, útiles debido a que a menudo se le solicita a los gobiernos locales acciones para
las que no están capacitados.
Estructuras organizativas
Finalmente tenemos el recurso que podemos emplear mediante estructuras
organizativas de cooperación intergubernamental. Las estructuras organizativas
pueden ser de dos tipos: organizaciones -como las mancomunidades o consorcios- o
cuasi-organizaciones -como comisiones intergubernamentales-.

En definitiva, es clave tener en cuenta en la implementación de las políticas el papel

que juegan las redes de política pública que están detrás de cada red. Lo que más
facilita las cosas a este respecto es disponer de una buena red de política pública, esta
constituirá la principal herramienta para dotar de estabilidad a nuestros programas,
sobre todo si estos necesitan de una gestión intergubernamental.
 Tema 5 – La evaluación de las
políticas públicas
Introducción al concepto de evaluación
El concepto de evaluación es definido por Rossi y Freeman como “la aplicación
sistemática de los procedimientos y técnicas de investigación social para valorar la
concepción, el diseño, la implementación y/o la utilidad de los programas públicos”. 
Los elementos a destacar de esto son los siguientes: un evaluador ha de ser un
buen investigador aplicado, pues la evaluación no es sino investigación aplicada, esto
es, el asunto en que se centra es el de poder generar información que sirva para
adoptar decisiones. En este sentido, no se requiere que tenga la precisión más
absoluta, ni el culmen científico, sino que la información sea lo suficientemente
adecuada como para poder empezar a tomar decisiones en base a ella. Así, es preciso
remarcar cómo no cualquier investigador es apto para la investigación aplicada. Otro
elemento a destacar es cómo la evaluación no aparece tan sólo al final, sino que está
presente a lo largo de todo el ciclo de las políticas. Finalmente, algo que la definición
aportada no resalta es cómo la evaluación es una actividad al fin y al cabo política que
tendrá, por ende, repercusiones igualmente políticas. Esto será ampliamente
subrayado por los estudios de cuarta generación que posteriormente se estudiarán. 
Atendiendo ahora a la definición de Carol H. Weiss, ésta dice: “A la evaluación
se le puede pedir que investigue sobre el grado de éito de los programas de modo que
se puedan adoptar decisiones sobre: 
- La continuidad o no del programa.
- La mejora de sus prácticas y procedimientos.
- Añadir o suprimir estrategias y técnicas concretas del programa.
- Iniciar programas similares en otros lugares.
- Asignar recursos entre distintos programas que compiten entre sí.
- Aceptar o rechazar una propuesta de programa.”
Así, esta autora pone el énfasis en la utilidad de la evaluación, esto es, en para qué
sirve, dado que la evaluación no es un fin en sí mismo, llegando a existir muchas
políticas que no son siquiera evaluadas. 
Evolución de los estudios de evaluación
Cabe remarcar como comienzo que ninguna de las siguientes son generaciones por
completo independientes, sino diferentes aproximaciones que se han sucedido a lo
largo del tiempo y que siguen siendo de utilidad a día de hoy.
- Primera generación. Evaluación como medición: en esta evaluación, el objeto
es la medición de los atributos y de las variables de los individuos, centrando la
atención en los usuarios o clientes de un programa. El objetivo que se persigue
es cuantificar los resultados de un programa. Desde el punto de vista
metodológico, esta evaluación sigue un método positivista, mostrándose muy
preocupados por la cuantificación y por la elaboración de sistemas de
puntuaciones, de comparaciones con respecto de estándares, sistemas de
indicadores o test. Se aplica, mayormente, en los ámbitos académico,
psicológico, sociológico, de teoría de la organización, etc – en forma de test de
conocimiento, de personalidad, de rendimiento laboral… -. El papel del
evaluador es el de un metodólogo riguroso, que aporta resultados válidos y
fiables, si bien su mayor carencia es que no explica estos resultados. 
- Segunda generación. Evaluación como descripción del programa: aquí el
objeto ya no son los usuarios, sino el programa, cambiando así por completo la
unidad de análisis. Cuando se habla de un programa se habla de diseños
técnicos complejos que se han elaborado para intentar alcanzar unos objetivos
que resuelvan algún problema público. Desde este punto de vista hay que
describir el programa, su funcionamiento y su estructura, siendo la forma en
que esta generación lo hace el fijarse en las variables internas del propio
programa. De esta forma, se pretende un intento de refinar el programa en su
diseño, así como en su implementación, de tal manera en que se mejoren tanto
el programa como los resultados. Aun así, lo que no hace es fijarse en los
elementos del entorno, como puede ser el capital social de la población. Las
aplicaciones que tiene son la de la evaluación clásica de programas,
atendiendo, por ejemplo, como Wildavsky, a los posibles fallos en la
implementación El evaluador es aquí un gestor de programas públicos que
actúa de forma responsable, si bien su deficiencia será la ya señalada: cómo
sólo atiende a los componentes internos del programa, dejando a parte los
externos, de los cuales depende muchas veces el desarrollo de la política
pública.
- Tercera generación. Juicio sobre los programas: A esta generación
pertenecen los anteriormente citados Freeman y Rossi. Su objeto es analizar el
impacto de los programas, siendo posiblemente la generación más influyente
de todas entre los evaluadores. Los objetivos que presenta son determinar en
qué medida los cambios que se observan en los problemas públicos son
consecuencia de los programas implementados: qué parte del cambio obedece
al programa (cambio neto) y qué cambios son independientes del mismo.
Desde el punto de vista metodológico, obedece al neopositivismo, así como a la
investigación social aplicada a la evaluación de programas. Sus aplicaciones son:
elaborar juicios sobre los programas, establecer si los programas deben
continuar o no y en qué dirección… Este tipo de evaluación, también llamada
evaluación de impacto, resulta muy útil para los Gobiernos federales, así como
para la Comisión Europea, pues, si bien es positiva para todos los niveles de
Gobierno, resulta más útil cuanto más alto se esté en la escala, por precisar de
información acerca de si las políticas emprendidas funcionan o no, y son los
altos cargos los que tienen un menor contacto directo con el ciudadano. El
evaluador se presenta como una suerte de juez que acumula pruebas,
 evidencias, etc, para posteriormente emitir su veredicto, si bien lo importante
es el propio proceso de la política, estando a veces desconectado de eso desde
esa posición, a saber, desde un evaluador externo al proceso político de la
política. 
- Cuarta generación. Evaluación como negociación: Aquí, se introduce por
completo la política que Rossi y Freeman habían obviado en su definición. Por
tanto, el objeto sobre el que se centra esta generación son los intereses y
orientaciones de los actores que tienen influencia en las políticas. En esta línea,
una evaluación de cuarta generación comienza con una lista de los actores
implicados, para ir conociendo cómo ve cada uno las cuestiones tratadas. El
objetivo que presente es obtener un conocimiento aplicable, que emerjan
elementos plausibles, identificar qué espacios de acuerdo existen así como los
puntos de conflicto que puedan surgir entre ellos. En suma, la idea que
reconoce este modelo es la de pluralismo, pues, como decía Lindblom, vivimos
en sociedades con intereses y valores diferentes dentro de las cuales se acaban
generando acuerdos, siendo esto válido tanto para la formulación como para la
evaluación. Desde el punto de vista metodológico, este es el del
constructivismo puro, dejando ya a un lado positivismo y neopositivismo para
ahondar en la construcción social de la realidad. Si bien los otros enfoques
ponían énfasis en las técnicas cuantitativas, este otorgará un hueco a las
técnicas cualitativas, así como a la participación de los actores, que se tratará
de reforzar, frente a la generación anterior, que reforzaba al gestor o evaluador
público. Aquí aparecerá el evaluador como un agente del cambio social. Así,
este enfoque abogará por que se den las negociaciones en los distintos actores,
propiciando que emerjan todos los puntos de vista. Su carencia principal sería,
por tanto, la politización, entendida como pérdida de la objetividad,
desatendiendo a veces los impactos. De hecho, hacer evaluación de cuarta
generación es realmente complicado, por mucho que sea más sencillo
describirla.
En suma, hay que analizar los pros y contras de cada uno de los modelos,
encontrándose la virtud en un lugar u otro sobre todo en función del caso concreto. 

Tipología de estudios de evaluación

La tipología más extendida es la que combina la finalidad de la evaluación con la fase
del ciclo de la política pública, apareciendo las siguientes categorías: 
 Análisis de la evaluabilidad: evaluación selectiva a pequeña escala que se
ejecuta para determinar la viabilidad y la conveniencia de una evaluación
más completa y costosa. Antes de lanzar una evaluación, conviene estudiar
si merece la pena hacerlo o no, lo que se puede llevar a cabo con este
método. Los problemas de evaluación que pueden presentarse son muchos,
desde que la evaluación sea demasiado costosa hasta que sus resultados no
vayan a ser útiles – ser demasiado escasos o tardíos –. El evaluador, aunque
no sea contratado para ello, lo hace por sí mismo. 
 Evaluación del contexto: junto con la evaluación previa, se hace en la fase
de formulación de la política, pues sirven para la definición de los
 problemas, así como para la propia formulación de la política. Esta
evaluación consiste en una valoración del contexto administrativo, político,
legal y socioeconómico en que se desarrollan el programa y la evaluación.
Puede servir también para valorar las necesidades sociales existentes y, de
hacerse bien, aportará pistas sobre el diseño del programa.
 Evaluación previa: examen de un programa ya diseñado previo a su puesta
en marcha. Esto es, en qué medida los instrumentos que hemos
desarrollado van a contribuir a aminorar el problema, introduciendo así si
es necesario mejoras en el programa. En suma, es una suerte de estudio de
la viabilidad del programa, entendiendo como viabilidad su factibilidad
política y su factibilidad técnica.
 Evaluación de la implementación: examen del proceso de implementación
de un programa para detectar y remediar posibles deficiencias.
Normalmente, la evaluación de implementación se suele fijar en dos cosas:
qué cantidad de población objetivo abarcamos, y qué cantidad de población
no-objetivo.
 Seguimiento del programa y del problema. Consiste en un examen ‘en
tiempo real’ de la evolución del programa y del problema al que este se
dirige.
Tendríamos que distinguir también otros tipos de evaluación:
 Evaluación de impacto. Consiste en una estimación de los resultados,
consecuencias o impactos alcanzados por un programa y valoración de los
mismos en función de lo previsto en el momento de su formulación. Se trata de
la forma de evaluación por antonomasia, y supone una etapa autónoma de
evaluación.
 Evaluación económica. Se trata de una propuesta que trata de explicitar la
relación entre los resultados obtenidos y el coste monetario de su consecución.
Puede realizarse en cualquier momento, si bien es recomendable que se haga
pareja a la evaluación de efectividad o impacto, a la que suele estar asociada.
 Evaluación de la calidad. Se basa en una valoración del grado en que el
programa y sus resultados satisfacen las expectativas de beneficio de distintos
actores críticos del mismo. En esencia, lo que esta propuesta permite es
estudiar en qué grado los programas satisfacen las expectativas de beneficio de
los distintos actores políticos implicados en ellos.
 La metaevaluación. Consiste en el análisis de evaluaciones relativas a
programas similares al nuestro, una síntesis de evaluaciones (evaluación de
evaluaciones) a partir de los casos precedentes.
  Evaluación a partir de percepciones de ciudadanos. Estos estudios se podrán
hacer desde la política o desde el nivel de gobierno.

La ventaja de este tipo de evaluación es que ofrece una visión panorámica sobre la
situación del problema y del impacto de la política pública en cuestión.
 La evaluación del impacto de los programas
El propósito de la evaluación de impacto es identificar los cambios que se han
producido en el problema y estimar en qué medida estos cambios son responsabilidad
del problema. Así, se plantea una evaluación como verificación de hipótesis de acuerdo
al método hipótetico-deductivo:

Así, en la evaluación de impacto se debe atender a tres parámetros: cuánto ha

cambiado el problema (el cambio bruto), cuánto de ese cambio se debe al programa
(el cambio neto) y cuánto de ese cambio se debe a otros factores. En la evaluación de
impacto, el elemento que nos interesa estudiar no es otro que el cambio neto, si bien
el resto pueden guardar interés.
Así, los objetivos, los aspectos a los que presta atención la evaluación del
impacto son los siguientes:
 Cambios en le problema objetivo (previstos y no previstos)
 Cambios en problemas relacionados con el problema objetivo
 Efectos de los cambios en el problema sobre los receptores directos e
indirectos de los bienes y/o servicios
 Identificación de las causas de cambio en el problema distintas del propio
programa
 Estimación de la proporción del cambio total en el problema que está causada
por el programa
 Valoración de la utilidad del programa a la vista de su grado de responsabilidad
en los cambios totales observados en el problema.
Proceso básico de evaluación de impacto
El proceso básico de la evaluación de impacto consta de las siguientes fases: 1)
Identificación de las metas de la política y otros criterios de evaluación, 2) Traducción
de las metas y criterios a indicadores medibles, 3) Recopilación de datos, 4)
Comparación de los datos y 5) Conclusiones y recomendaciones.
 1. Identificación de las metas de la política y otros criterios de evaluación. Se
debe comenzar atendiendo las metas, los objetivos que se han señalado en la
fase de la formulación, más tarde pasar a los efectos indirectos, que también
deben ser objeto de evaluación, a la eficiencia (costes) en relación con los
objetivos, a la equidad, si la política aplicada ha sido justa o no -algo que en
muchas ocasiones es muy difícil de resolver- ___procedimientos__
2. Traducción de las metas y criterios a indicadores medibles. Debe hacerse
siguiendo tres pasos: definir el concepto, identificar uno o más atributos del
concepto, y finalmente, seleccionar uno o más indicadores medibles para cada
atributo.
3. Recopilación de datos. No merece desarrollo, puesto que es infinita la cantidad
de formas de recopilación de datos, y se diseñan de un modo muy específico,
en función de cada política.
4. Comparación de datos. _____
5. Conclusiones y recomendaciones.

Conceptos básicos de la investigación social

Los principales conceptos de la investigación social son los siguientes:
 Variable dependiente: Es el fenómeno que se trata de explicar. Se corresponde
con el problema a abordar, y se designa con la letra x.
 Variable independiente: Es la responsable del comportamiento de la variable
dependiente. Se corresponde con el programa, con la política pública, y se
designa con la letra y. El esquema quedaría del siguiente modo: Y  X
 Manipulación: Cualquier intervención intencional sobre la variable
independiente que se realiza con la finalidad de observar su efecto sobre el
comportamiento de la variable dependiente.
 Variables intervinientes/perturbadoras: Refiere al conjunto de factores
distintos a la variable independiente que influyen en el comportamiento de la
variable dependiente. Identificar las variables perturbadores constituye el
proceso más difícil de la investigación social. Es designada con la letra p. El
esquema quedaría, pues, del siguiente modo: Y  X  P
 Sujetos: Son los individuos, grupos u organizaciones sobre los que se aplica el
programa.
 Control: Es el conjunto de medidas, datos u otros sujetos de referencia con los
que es comparado el grupo sobre el que se aplica directamente el programa.
 Aleatorización: Es un procedimiento particular de asignación de sujetos a
distintos grupos en el marco de un experimento. En un proceso aleatorio de
asignación, todos los sujetos tienen las mismas probabilidades de ser asignados
a uno u otro grupo. Esto puede hacerse con un proceso de azar, o dividiendo
por ejemplo por segmentos (la primera mitad al grupo experimental, la
siguiente al de control…).
 Validez interna: Existe validez interna si existe una relación causal auténtica
entre lo que suponemos como causa y lo que predicamos como efecto.
 Validez externa: Existe validez externa si los resultados obtenidos en un
experimento son generalizables a la totalidad de la población en condiciones no
experimentales.
Las condiciones de causalidad son las siguientes: que la causa preceda al efecto, que
exista una correlación entre las variables -positiva o negativa-, que no existan otras
causas que puedan explicar el efecto, y que el comportamiento de las variables
independiente y dependienta tenga una justificación conceptual. Estas condiciones son
tremendamente exigentes, y es casi imposible demostrar que se estén produciendo las
cuatro al mismo tiempo; pues los fenómenos sociales son fenómenos muy complejos,
y en la gran mayoría de ocasiones se opera en situaciones de multicausalidad.
Hemos de mencionar también las principales amenazas a la validez interna y
externa:
 La historia, el conjunto de acontecimientos externos al programa y a la
evaluación que tienen lugar a lo largo de su desarrollo.
 El proceso de maduración, los cambios que se producen en los sujetos como
consecuencia del paso del tiempo.
 La repetición en la aplicación del instrumento de medida a unos mismos
sujetos. Cuando en una evaluación se emplea dos veces un mismo instrumento
de medida, la segunda medición resulta viciada como consecuencia del proceso
natural de aprendizaje de los sujetos.
 Los cambios en el instrumento de medida. Cuando introducimos cambios en
nuestros instrumentos de medida, podemos estar introduciendo un factor de
heterogeneidad en los datos obtenidos que impidan su comparación.
 La tendencia a la regresión hacia los valores medios. Set trata de una
tendencia a la regresión estadística ‘natural’ que se produce en los casos en
que se aplica el programa a sujetos que presentan valores extremos en alguna
dimensión clave relacionada con el programa.
 El sesgo en la selección de los sujetos. Si el subgrupo de la población objetivo
al que se aplica el programa es distinto en alguna variable fundamental del
subgrupo utilizado como elemento de control, los resultados obtenidos pueden
estar causados por esa variable y no por el programa en sí.
 La pérdida de casos. Los abandonos a lo largo del desarrollo de un programa
por parte de ciertos sujetos puede tener como resultado que la población
receptora final sea distinta de la población receptora inicial en alguna variable
clave, haciendo por tanto incomparable la situación final respecto de la inicial.
 La influencia de la prueba sobre los sujetos. Cuando la evaluación implica la
realización de una observación previa a la aplicación del programa, esta
observación (“pretest”) puede incrementar la sensibilidad de los sujetos
expuestos al programa respecto de los no expuestos.
 Los efectos provocados por la exposición al programa en condiciones no
rutinarias. Con frecuencia, los resultados de los programas piloto son distintos
de los que el programa tendrá en su fase de funcionamiento rutinario.
 Las interferencias producidas por la exposición simultánea a varios
programas. La participación simultánea en varios programas puede tener
influencia sobre los efectos de cada uno de ellos, dificultando así la estimación
de su impacto individual.
 Modelos de evaluación de impacto
Modelos experimentales
 Modelo ‘antes y después’ con grupo de control. D46 campus

Modelo ‘a posteriori’ con grupo de control. En este, después de seleccionar

aleatoriamente los grupos, tomamos observaciones después del experimento.
Esto nos proporciona la información esencial a ciencia cierta sobre el efecto del
programa, con el cambio neto, si bien no estudia el cambio bruto ni la
influencia de otros factores. D47 campus
 Diseño Solomon de cuatro grupos. Se toman cuatro grupos: dos con pruebas
previas -uno de control y otro experimental-, y dos sin pruebas previas -uno de
control y otro experimental-. Este es el modelo más riguroso, si bien también el
más costoso. Se procede del siguiente modo: D48 campus
Los modelos experimentales son los superiores desde el punto de vista técnico, los que
ofrecen mayores posibilidades de control de las amenazas a la validez interna y/o
externa.
Modelos no experimentales (D51)
Se recurre con bastante frecuencia a estos modelos que, sin embargo, son bastante
endebles. Ninguno de ellos tiene en su notación una A, pues, en la mayoría de los
casos, ni siquiera se comparan distintos elementos. Otra característica que presentan
es cómo a veces (en el estudio de caso “a posteriori” con grupo de comparación) se
sustituye el grupo de control – seleccionado aleatoriamente – por un grupo de
comparación – no seleccionado aleatoriamente –, lo que rompe con la garantía de
equivalencia entre grupos.
 Estudio de caso “a posteriori”: Se sabe cuál es la situación una vez aplicado el
programa, pero no cómo era antes, por lo que no se detectan ni el cambio bruto ni
el neto.
 Estudio de caso “antes y después”: Se puede conocer el cambio bruto producido,
pero no se puede determinar qué cambio ha sido debido al programa y cuál no.
 Estudio de caso a posteriori con grupo de comparación: Se seleccionan dos grupos
no aleatorios y uno se somete al programa, mientras que el otro no. Se podría
observar el cambio neto si los dos grupos fuesen equivalentes, pero, como se ha
señalado, se rompe con la garantía de equivalencia al establecer un grupo de
comparación en lugar de uno de control.

Modelos cuasi-experimentales (D52-D58)

Además, hemos de destacar una solución intermedia, a modo de modelo cuasi-
experimental. Algunos de estos modelos son:
 Modelo ‘antes y después’ con grupo de comparación.
 Estudio de series temporales ‘antes y después’. Se estudia la evolución
temporal en periodos previos a la introducción del programa y posteriores a la
misma. En estos estudios se pretende identificar si a lo largo del tiempo ha
habido o no una discontinuidad.
 Estudio de series temporales ‘antes y después’ con grupo de comparación.
Sobre un grupo se toman distintas observaciones a lo largo del tiempo, se
introduce el programa, y se comparan con observaciones análogas de otro
grupo razonablemente similar al anterior -si bien pueden existir leves
diferencias-, y que no ha sido sometido al programa.

Consejos para evaluar

- Diseñar la evaluación durante la fase de formulación de la política.
- Determinar los propósitos y el alcance de la evaluación adecuadamente.
- Asegurarse antes de iniciar la evaluación de que el programa es evaluable y de
que el producto final de la evaluación será valioso y útil.
- Vincular la evaluación y sus resultados al proceso de adopción de decisiones del
programa y al “tempo”político del mismo.
- Elegir las técnicas de investigación siguiendo criterios de utilidad, prudencia y
economía.
- Reciclar la información existente.
- Evaluar es comparar.
- Recurrir a la triangulación. La triangulación permite estudiar la correlación
entre dos o más variables.
- La credibilidad de los resultados es mayor si la evaluación interna se
complementa con elementos de evaluación externa.
- Los factores que afectan a las posibilidades de utilización de los resultados de
una evaluación: el interés, la credibilidad, la cantidad y calidad de la
comunicación entre el equipo y los usuarios de la evaluación, o el grado de
implicación de los usuarios en el proceso de la evaluación.
- El evaluador ha de mantener un comportamiento ético
 /////
- Coste de oportunidad. Asesorando políticas públicas nunca se cuenta con
información perfecta ni completa, y sin embargo es necesario tomar decisiones
- Elección del problema del memorándum: problema real. Posibilidades: nota del
consejo de ministro de los martes……
- Área de impacto: temas en los que coincide el interés general y el interés
individual de los afectados
- Ejes más importantes: el eje del bienestar, el eje libertario-autoritario. Foco de
la campaña de Trump en el eje libertario-autoritario

Portada: a qué actor dirigimos el memorándum -preferiblemente del Ejecutivo- ///

Que se de a entender que no es definitivo, “Documento de trabajo” “Texto no
consolidado” /// s
“Dirigido a… respecto a… Firmas… Lugar y fecha…”

Partes del memorándum:

- I. Resumen ejecutivo. Parte más importante. Lo último que se debe escribir.

Será un resumen que sirva de carta de presentación para atraer al decisor. Hay
que poner énfasis en: cuál es la definición/dimensión del problema con la que
se trabaja -por ejemplo, si con la siniestralidad nos preocupa el alcohol, la
calidad de las infraestructuras…- y cuál la solución que se propone. También
será importante estudiar la magnitud del problema, dónde se ubica, qué
segmento padece el problema abordado. Explicar qué consecuencias tendría la
inacción -igual puede ser más rentable atendiendo a costes-.
- II. Formulación de la política. Lo primero que es necesario hacer es aclarar los
objetivos, que servirán de vara de medir en el resto del informe -cobrando
especial relevancia en la evaluación-, y para que sean útiles estos objetivos
tienen que estar priorizados.
- III. Análisis político de la política y de la alternativa recomendada
- IV. Diseño de la implementación de la política.
- V. Evaluación de la política.
Tamaño de 20 a 40 páginas

Como texto general para reforzar la parte práctica de la asignatura se

recomienda:

- Bardach, E. Los ocho pasos para el análisis de Políticas Públicas:

Un manual para la práctica. México. CIDE. 1998.

Tendencia elitista o pluralista