Tema 9 La Hacienda Publica en La Constitución Española

Cuerpo de Técnicos Superiores de Salud Pública
Escala de Medicina y Cirugía. Grupo A. Subgrupo A1

Comunidad de Madrid
(https://conocimientoyoposiciones.blogspot.com/)
TEMARIO GENERAL
TEMA 9. LA HACIENDA PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. LA LEY

GENERAL PRESUPUESTARIA: ESTRUCTURA Y PRINCIPIOS GENERALES. LAS
LEYES DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO.
1. LA HACIENDA PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA
CONCEPTO
- El presupuesto es posiblemente el documento de mayor trascendencia para las
AAPP. Esta importancia procede de su naturaleza plural. Por una parte, es un
documento jurídico que autoriza y vincula a las Administraciones para la realización
de los gastos y los ingresos con los que cumplir con las funciones decididas por la
sociedad, y que se pueden concretar en las tradicionalmente atribuidas al sector
público (intervención en la vida económica, prestación de servicios públicos;
asignación y redistribución de la riqueza). Por otra, el presupuesto constituye la
técnica de gestión más potente de la que disponen las Administraciones, toda vez
que proporciona una información muy valiosa para la mayor eficiencia y eficacia en
el cumplimiento de esas funciones.
- Finalmente, constituye una garantía para los administrados, por cuanto la actividad
de la Administración se dirige hacia finalidades concretas y conocidas, y está
sometida a control.
- De una manera más amplia, el presupuesto puede definirse como un documento
financiero en el que se refleja el conjunto de gastos que se pretenden realizar
durante un período de tiempo determinado y el detalle de los ingresos que se
prevén obtener para su financiación.
- El presupuesto representa una técnica utilizable tanto en la esfera privada como
pública
- Sin embargo, si en la primera el presupuesto tiene una naturaleza meramente
orientativa, en la segunda es plenamente vinculante y limitativa para el gestor
público
- Su uso en el ámbito público apareció en el siglo XVIII y se generalizó en el XIX con
la implantación del Estado de Derecho y el principio de división de poderes,
estando por tanto estrechamente ligado al sistema democrático liberal
- Su justificación deriva, entre otras razones, de:
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o El volumen, magnitud y diversificación de la actividad estatal

o La necesidad de obligar al ejecutivo a cumplir el mandato recibido del
legislativo
o La necesaria intervención del Estado en la economía.
- De este modo, se configura el presupuesto como instrumento propio de la
Hacienda Pública y en él aparecen reflejados los bienes y servicios que esta
adquiere, así como sus transferencias al sector público y sus ingresos fiscales. En
tanto que “esqueleto del Estado”, su vinculación con la política económica es
esencial. La importancia del presupuesto rebasa los límites del sector público de la
economía, puesto que afecta de forma fundamental al funcionamiento global de
todo el sistema económico
- En guanto herramienta de gestión nos permite identificar el coste-beneficio de los
objetivos públicos previstos, al tiempo que permite el control y evaluación del
desarrollo presupuestario comprobando el grado de cumplimiento de las
previsiones en él contenidas
- En definitiva, el presupuesto da respuesta a tres preguntas: ¿qué bienes (o
servicios) producir?, ¿cómo producirlos?, ¿para quién?
- Partiendo del concepto de presupuesto, antes señalado, se han diferenciado
tradicionalmente tres perspectivas o conceptos posibles, que responden a
diferentes efectos del mismo:
o Económico
o Político
o Jurídico
Concepto ECONÓMICO
- La actividad financiera necesaria para desarrollar la actuación del Sector Público,
que actúa con recursos escasos para el logro de los diferentes fines, se desarrolla
mediante los presupuestos públicos.
- Los ingresos y gastos se asignan mediante el presupuesto, que es, por tanto,
desde una óptica macroeconómica, un instrumento para la asignación de recursos.
- En definitiva, el presupuesto es un instrumento de racionalización y organización
de la actividad financiera y, en general, de la actuación económica del sector
público
- Asimismo, el presupuesto refleja el plan económico del grupo político dominante y
se convierte en el principal instrumento para la planificación de la Política
económica, lo que enlace y lleva a la segunda de las concepciones.
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Concepto POLITICO
- Más allá de este concepto (o efecto) económico, el presupuesto cumple una
importantísima función política, pues permite, en cuanto que presenta una forma
unitaria el plan de actuación económica del sector público al correspondiente nivel,
emitir un juicio razonado sobre dicha actuación. En este sentido, afirmó CAVOUR
“dadme un presupuesto bien hecho y os diré cómo está gobernado el país”. Es,
pues, el principal documento de control de la acción del Gobierno.
- El presupuesto es así un modo de asignar recursos financieros a través de
decisiones políticas. El modelo estará condicionado por la organización política y
administrativa de cada país. Se erige así el presupuesto como una decisión política
adoptada por el órgano competente en la materia; como se ha señalado, es “el
programa de actuación gubernamental para un año”.
- El origen de este concepto se halla en el control del Legislativo al Ejecutivo para
que no gaste libremente los tributos que ha recaudado de los ciudadanos
- Ahora bien, la autorización y aprobación de los gastos propuestos por el Ejecutivo
en las Cámaras representativas tiene consecuencias distintas según se trate de un
régimen político parlamentario o presidencialista
Concepto JURÍDICO
- Por último, el presupuesto tiene, en el caso de los entes públicos, una importante
significación jurídica.
- Al ser el presupuesto un acto derivado del poder legislativo, adquiere forma de ley;
se torna pues en un acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante
máximo de los gastos que puede realizar el ejecutivo, y las vías de financiación de
los mismos, durante un período de tiempo determinado.
- Por tanto, el presupuesto se convierte en una autorización normativa que obliga al
Ejecutivo a realizar únicamente los gastos en él previstos. Ahora bien, respecto a
los ingresos, los mismos no tienen carácter limitativo sino que se autoriza una
estimación de lo que se prevé recaudar para financiar los gastos.
- En cuanto a la naturaleza jurídica de la Ley de presupuestos, la controversia
acerca de si dicha ley debía considerarse ley formal (revisten forma de ley por
porvenir del Parlamento, pero no contienen verdaderas normas jurídicas) o ley
material (es decir, se trata de una auténtica norma jurídica) en la actualidad ha
perdido importancia, de modo que para unos es una ley ordinaria y para otros una
ley ordinaria con un procedimiento legislativo específico de tramitación.
- Por otra parte, se ha planteado si la función presupuestaria atribuida a las Cortes
Generales es distinta de la legislativa, como se desprende de lo dispuesto en el
artículo 66.2 Cº, cuando indica: “las CCGG ejercen la potestad legislativa del
Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las
demás competencias que les atribuye la Constitución”.
- A este respecto debe señalarse que el Presupuesto tiene la consideración plena de
Ley si bien con ciertas peculiaridades; más aún, disfruta de reserva absoluta de ley,
por lo que en este campo no cabría el decreto-ley, ni siquiera el decreto legislativo.
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- Es la Cº Española de 1978 la que nos otorga una definición legal del presupuesto;
así, señala en su artículo 134.2 que “Los Presupuestos Generales del Estado
tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del Sector
Público Estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que
afecten a los tributos del Estado”
- Al hilo de esta definición, el artículo 32 de la Ley General Presupuestaria (Ley
47/2003, de 26 noviembre) establece que “Los Presupuestos Generales del Estado
constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y
obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades
que forman parte del sector público estatal”.
- Tras abordar el concepto de presupuesto, así como sus aspectos fundamentales,
pasaremos a continuación a examinar las principales clases de presupuestos.
CLASES DE PRESUPUESTOS
Presupuesto por programas: concepto y fases
- El presupuesto por programas comenzó en la administración norteamericana
donde fue introducido por MacNamara en 1961. En 1965 el Presidente Jonson lo
extendió a nivel federal, bajo la denominación “Sistema de Planificación,
Programación y Presupuestación” (PPBS), para conseguir 3 objetivos:
o Hacer las cosas mejor
o Con mayor rapidez
o Con menor coste
- Constituye un proceso integrado de gestión, en el que se analiza la actividad
administrativa en su totalidad, asignándose los recursos entre programas
alternativos
- Se caracteriza por ser la primera vez en que se integra la presupuestación, la
programación y la planificación económica, configurándose el presupuesto como la
secuencia anual del plan concretado en programas. Supone la integración de las
dos visiones del presupuesto: la macroeconómica como instrumento de política
económica y la macroeconómica como medio para la asignación de los recursos
disponibles.
- El presupuesto por programas se centra en la planificación estratégica del
presupuesto, y su propósito final consiste en contribuir a la racionalización de las
elecciones del sector público mediante la utilización de técnicas de análisis
económico. Es más complejo, ya que no sólo exige una cuidadosa identificación de
los objetivos perseguidos, sino además la elaboración de las diferentes alternativas
existentes para alcanzarlos y una cuantificación económica de cada una de ellas.
- Con esta forma de presupuestación, se permite conocer lo que ha hecho cada
departamento ministerial, sus resultados, cómo (sus actividades), con qué medios y
el coste de su realización.
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- Asimismo, se unen los procesos de elección política y presupuestación,

configurando el presupuesto como un instrumento para planificar la política y
mejorar la asignación de los recursos.
- Sin embargo, no existe un modelo único, pues se ve afectado por las
características políticas y administrativas de cada país.
- El Presupuesto por programas se desliga de la concepción tradicional del concepto
presupuestario. Podemos afirmar que la adopción de este tipo de presupuestación
supone la aceptación de unos elementos fundamentales, como los que se indican
seguidamente:
o Los objetivos del gasto. Cada programa es la ordenación de medios de
que disponen los centros gestores en orden a la consecución de sus
objetivos
o Los programas. Son combinaciones de medios identificables orientados al
logro de un determinado objetivo a alcanzar por un centro de gestión
o Los indicadores: Son elementos referidos a los objetivos de los programas
presupuestarios que proporcionan informaciones cuantificables. Poseen
carácter descriptivo y valorativo.
o Seguimiento, control y evaluación de los resultados de la gestión. En
un sistema de Presupuesto por programas es imprescindible el
establecimiento de algún tipo de control referido a la ejecución de los
programas y sus resultados finales.
- El Presupuesto por programas debe convertirse en un instrumento para la mejora
de las fases del ciclo presupuestario:
o En la elaboración, mediante la preparación por el responsable de cada
programa de soluciones alternativas en programas plurianuales para cada
campo de actividad
o En la aprobación, presentando la actividad del Estado al Parlamento y a los
ciudadanos, de modo que puedan conocerse las metas u objetivos a
alcanzar y los medios asignados para su consecución
o En la ejecución, responsabilizando a los gestores de la consecución de los
objetivos programados, medibles a través del establecimiento de indicadores
de resultados
o En el control, evaluando su nivel de eficacia y de eficiencia y efectuando las
oportunas correcciones de las desviaciones observadas.
- El Presupuesto por programas se desarrolla siguiendo su ciclo, a través de las
siguientes fases sucesivas e integradas. Las 3 primeras previas a su ejecución y la
última simultánea o posterior:
o Planificación
o Programación
o Presupuestación
o Ejecución
o Control
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- La planificación persigue la búsqueda de un futuro deseado y con tal fin, previo

análisis de las alternativas posibles, establece los medios precisos para
conseguirlo. El proceso planificador debe ser integral incluyendo a toda la
organización, aunque puede desarrollarse en un ámbito temporal o material
diferente
- Los resultados alcanzados y la información obtenida, deben servir para mejorar los
futuros planes y rectificar, en su caso, los objetivos, estrategias o acciones.
- La programación, que es la principal fase, tiene por objeto el establecimiento de
los programas de gasto a ejecutar.
- Determinados los programas, se asignan los recursos presupuestarios precisos
para financiar durante el correspondiente ejercicio presupuestario los medios
personales, materiales y financieros necesarios para alcanzar los objetivos
programados en dicho período
- Las tres primeras fases se distinguen por su duración; a largo plazo, a medio plazo
y a anual
- Asimismo, se diferencian por el grado de concreción y duración de sus objetivos:
generales o políticos; sectoriales y específicos
- Durante su vigencia se procede a gestionar el presupuesto (Ejecución) aprobado,
con el fin de alcanzar a través de los medios asignados las metas u objetivos
previstos
- El ciclo se cierra con el control y evaluación de las metas u objetivos alcanzados,
el cual, conforme se ha señalado, sirve para la retroalimentación del sistema,
ayudando en base a lo conseguido y sus circunstancias de ejecución a asignar los
recursos en los ejercicios futuros.
- Por último nos referiremos a la evaluación de los programas; por su naturaleza, ya
expuesta anteriormente, el presupuesto por programas es una técnica destinada a
asignar los recursos entre fines competitivos por lo que la evaluación se rige como
elemento clave e imprescindible.
- En España, la clasificación de los créditos por programas se planteó con la Ley
General Presupuestaria de 4 de enero de 1977. Comienza desde entonces un
proceso de varios años que culmina con el primer presupuesto por programas,
introducido en la LPGE para el año 1989, que define una serie de programas y los
procedimientos de seguimiento del grado de realización de los objetivos definidos
en las memorias de cada programa.
- La nueva LGP (Ley 47/2003 de 26 de noviembre) plantea la relación entre la
programación presupuestaria y el objetivo de estabilidad. En concreto, la
programación de la actividad del sector público estatal se materializa en los
escenarios presupuestarios plurianuales, tanto de ingresos como de gastos, que se
deben ajustar al objetivo de estabilidad para los tres ejercicios siguientes y a los
que se adecuarán los Presupuestos Generales del Estado
- Se definen asimismo los programas plurianuales ministeriales y de los Centros
Gestores y se vincula la asignación de recursos de forma prioritaria con el nivel de
cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores, como de forma específica
recoge el artículo 31:
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o “Artículo 31. Asignación presupuestaria y objetivos.

 1. Los Presupuestos Generales del Estado se adecuarán a los
escenarios presupuestarios plurianuales y atenderán a la
consecución de los objetivos que se hayan establecido en los
programas plurianuales de los distintos departamentos ministeriales,
con sujeción, en todo caso, a las restricciones que en orden al
cumplimiento de los objetivos de política económica determine el
Gobierno para el.
 2. Las asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto
se efectuarán tomando en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel
de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.
 Los objetivos de carácter instrumental habrán de ponerse en relación
con los objetivos finales en cuya consecución participan.
Presupuesto Base Cero: Terminología y desarrollo del proceso

presupuestario
- Esta técnica fue desarrollada por la Texas Instruments e introducida en el gobierno
estadounidense de James Carter.
- Esta formulación supone que ningún gasto se considera consolidado, es decir, no
debe ser recogido en un presupuesto si no se justifica su conveniencia y
necesidad. O lo que es lo mismo, no se aprobaría un gasto del que pudiera
prescindirse. El presupuesto de base cero trata de aprovechar la técnica anterior,
pero va más allá al combatir el incrementalismo, que se había mantenido a través
de todas las reformas anteriores. Para ello propugna la revisión constante de las
asignaciones a los programas en marcha, así como exige de las unidades de
formulación y cuantificación de distintos niveles de ejecución de cada programa, de
manera que una reducción en los recursos destinados no tenga por qué suponer
forzosamente la desaparición completa de un programa. Por otra parte, el
presupuesto en base cero exige la presentación y discusión de las diferentes
alternativas para alcanzar los objetivos de un programa, lo cual implica un
considerable esfuerzo a lo largo de toda la cadena de preparación del presupuesto.
- Cada centro gestor del gasto debe defender su petición de presupuesto sin referirla
a nivel de asignaciones del año anterior. Dichas peticiones, previa justificación por
cada gestor en niveles alternativos de esfuerzo, son analizadas y evaluadas,
priorizándose y asignándose los recursos presupuestarios disponibles.
- A diferencia del presupuesto por programas que parte de la continuidad de estos,
el presupuesto en base cero no supone la permanencia de los programas y
objetivos, todos deben analizarse y priorizarse de nuevo, sustituyéndose algunos
por nuevos programas u objetivos.
- Las ventajas de esta técnica residen en que implica a todos los niveles
administrativos, así como permite una identificación clara de los objetivos al igual
que la localización de actividades innecesarias. Sin embargo, también requiere un
mayor compromiso por parte de los funcionarios públicos, que no siempre se
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obtiene, así como tampoco establece controles a posteriori que permiten identificar
las mejoras obtenidas y las ganancias de eficiencia en la gestión.
- El presupuesto de base cero descompone el presupuesto en programas y niveles
de servicio, asociando estos con sus costes y luego establece prioridades, sólo los
que estén en la lista de prioridades recibirán fondos. Se crea un mecanismo para la
reasignación, lo que crea competencia y conflicto entre departamentos, por lo que
rara vez se usa en solitario este presupuesto.
- El valor del presupuesto en base cero es que plantea un proceso que requiere la
evaluación sistemática y la justificación de la totalidad de los objetivos y actividades
de los programas y en base a estos se asignan los recursos presupuestarios.
- Se trata de dar el máximo de información a los decidores acerca de las alternativas
presentadas sobre los programas de gasto de la Organización, con el fin de
mejorar la toma de decisiones y la asignación eficiente de los recursos. Por eso es
muy útil en la actualidad, caracterizada por la escasez de recursos.
- Cumple la misión de reasignar eficientemente los recursos disponibles entre las
unidades, introduciendo una nueva unidad o incrementando el nivel de actividad de
una existente mediante la correspondiente disminución o en su caso supresión de
otra.
- Al Gobierno le permite disminuir el volumen de gasto público y lograr la
consiguiente reducción del déficit, dentro del conjunto de la economía nacional y
conforme a los objetivos generales. También le posibilita conocer el volumen de los
gastos públicos ineludibles y el margen disponible.
- Asimismo, facilita la comparación de las alternativas presentadas por los titulares
de los Departamentos ministeriales, justificando los recortes presupuestarios,
previo análisis de las propuestas y priorizando aquellas áreas que hayan puesto de
manifiesto su importancia.
- El Parlamento dispone de una buena fuente de información que le ayudará a
conocer las metas u objetivos previstos y una más racional asignación de los
recursos entre los programas que la presenta el Ejecutivo para su aprobación.
- No obstante, se han detectado algunos inconvenientes en su aplicación, entre los
que podemos destacar los siguientes:
o Impide tener una visión de conjunto
o Puede propiciar la adopción subjetiva de decisiones
o Se presentan dificultades para el establecimiento de un nivel homogéneo de
las unidades de decisión.
o Existen resistencias a proponer la disminución de los recursos con que
habitualmente se ha venido contando
o No se establece un control posterior que señale las desviaciones entre lo
propuesto y lo alcanzado.
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2. LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA: ESTRUCTURA Y PRINCIPIOS

GENERALES. LAS LEYES DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO.
I.- INTRODUCCIÓN. NATURALEZA.
El artículo 66 de la Constitución atribuye a las Cortes Generales la competencia

de aprobar los Presupuestos. Superada la vieja controversia sobre el carácter material o
formal de la Ley de Presupuestos, el TC, desde la inicial Sª 27/81 hasta su culminación
con la Sª 76/92, sostiene que es una verdadera ley, de contenido constitucionalmente
determinado; [y no obstante la afirmación de que el "el Parlamento aprueba los
presupuestos Generales que el Gobierno elabora en el ejercicio de una función específica
desdoblada de la genérica potestad legislativa...", ha sostenido que los presupuestos y el
articulado de la ley que los aprueba, integran un todo cuyo contenido adquiere fuerza de
ley y es objeto idóneo de control de constitucionalidad.]
E inicia el artículo 134 declarando que: Corresponde al Gobierno la elaboración

de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen,
enmienda y aprobación. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter
anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en
ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos
del Estado.
II.- PECULIARIDADES
Pues bien, la Ley de Presupuestos no está exenta de PECULIARIDADES, cuya

singularidad se manifiesta en su contenido, su tramitación e incluso en su vigencia.
A.- CONTENIDO
1.- CONTENIDO MÍNIMO Y EVENTUAL
En efecto, dado que la Ley de presupuestos [no] es [sólo un conjunto de

previsiones contables, sino que además un vehículo de dirección y orientación de la
política económica que corresponde al Gobierno, tiene:
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- Un CONTENIDO MÍNIMO, NECESARIO E INDISPONIBLE, como indica el TC en

su Sª 65/1987, constituido por la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las
obligaciones que como máximo puede reconocer el sector público y de los derechos que
prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, y de otro lado,
- Un CONTENIDO POSIBLE, no necesario y eventual, constituido por materias

distintas a ese núcleo esencial [y materias propias de una ley estatal ordinaria,] que [no
siendo estrictamente presupuestarias] inciden en la política de ingresos y gastos o la
condicionan. Pero para que este contenido eventual sea constitucionalmente legítimo es
necesario que, como señala la Sª 76/92, concurran dos condiciones:
- La conexión directa de la materia con los gastos e ingresos [que integran el

presupuesto] o con los criterios de política económica de la es que instrumento, y
- La justificación de su inclusión en la ley, en el sentido de que sea un complemento

necesario para la mayor inteligencia y la mejor y más eficaz ejecución del
presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno.
El cumplimiento de estas dos condiciones resulta necesario para justificar la

restricción de las competencias del Poder Legislativo y para salvaguardar la seguridad
jurídica que garantiza el artículo 9.3 CE.
De esta doctrina del TC sobre el contenido de las leyes presupuestarias nacieron

las denominadas LEYES DE MEDIDAS O DE ACOMPAÑAMIENTO a la Ley de
Presupuestos Generales del Estado, que por ser ordinarias, no están sometidas a las
restricciones que impone la Constitución, [lo que ha levantado una nueva polémica
doctrinal todavía no resuelta por el Tribunal Constitucional.]
[En efecto, en relación con las Leyes de Medidas se han interpuesto varios
recursos de inconstitucionalidad que se dirigen contra la Ley en su totalidad. Es decir,
ponen en cuestión la existencia misma de una norma que anualmente introduce un
número de modificaciones tan elevado, por entender que ello vulnera, entre otros, el
principio de seguridad jurídica. En este sentido han sido recurridas las Leyes 50/1998,
55/1999 y 24/2001, todas ellas de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social,
sin que hasta la fecha el Tribunal se haya pronunciado sobre esos recursos.]
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2.- PROHIBICIÓN DE CREAR TRIBUTOS
Y de la propia constitución resulta otra limitación al contenido, al disponer el

artículo 134.7 CE que La ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá
modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.
Al respecto, el TC sentó jurisprudencia con su Sª 27/1981 (de 20 de julio),

justificando el precepto en el sentido de permitir la modificación de los tributos siempre y
cuando exista una ley anterior, distinta de la de Presupuestos, que establezca todos los
elementos de la relación tributaria, o sin necesidad de dicha previsión sustantiva, cuando
se trate de la mera adaptación del tributo a la realidad.
Y destacar que en su Sª 116/94, el TC ha afirmado que el límite constitucional a la

creación o modificación de tributos mediante leyes de presupuestos, no es aplicable a las
de las CCAA.
B.- VIGENCIA
Otra de las singularidades de la Ley de Presupuestos como se apuntaba ut supra,

es el de su VIGENCIA, limitada temporalmente a UN AÑO. No obstante esta ANUALIDAD
PRESUPUESTARIA, ello no impide:
- De un lado, la inclusión en una Ley de Presupuestos de una NORMA CON

VOCACIÓN DE PERMANENCIA, como sentó la STC 32/2000.
- De otro lado, su PRÓRROGA, pues dispone el artículo 134.4 CE que Si la

Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio
económico correspondiente, se considerarán automáticamente
prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la
aprobación de los nuevos.
Además, el carácter anual de los Presupuestos Generales del Estado ha de

conciliarse con las previsiones más amplias que nacen del Real Decreto Legislativo
2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la LEY
GENERAL DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA, en cuyo artículo 8 adopta un
periodo temporal de tres años en lo que se refiere a la definición del objetivo de
estabilidad, de modo que los Presupuestos de cada ejercicio se enmarcan en una
previsión u horizonte temporal más amplio, sin renuncia al principio de anualidad que
obliga a la aprobación de una nueva Ley de Presupuestos Generales del Estado en cada
ejercicio.
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Las Cámaras determinan, a propuesta del Gobierno, la cifra máxima de gasto que
permita alcanzar ese objetivo y con arreglo a la cual habrán de aprobarse los
Presupuestos correspondientes. Se trata de un debate nuevo, añadido al tradicional que
tiene lugar en otoño de cada año, y que ha de resolverse en el primer cuatrimestre de
cada ejercicio, de modo que el objetivo de estabilidad presupuestaria acordado pueda
servir de referencia para iniciar el proceso presupuestario.
C.- ESTRUCTURA
Estados de gastos y estados de ingresos.
De conformidad con el artículo 39 LGP, la estructura de los Presupuestos

Generales del Estado y de sus anexos se determinará por el Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas, teniendo en cuenta la organización del sector público estatal,
la naturaleza económica de los ingresos y los gastos y las finalidades y objetivos que se
pretenda conseguir.
Los PGE se estructuran sobre la base de unos estados de gastos y unos estados
de ingresos.
créditos necesarios para atender al cumplimiento de las obligaciones económicas

que pueden reconocerse como máximo a los diferentes agentes, por lo que tiene
un carácter limitativo. En dichos estados se especificará la dotación al Fondo de
Compensación Interterritorial.
económicos a liquidar durante el ejercicio, por lo que tienen un carácter estimativo.
En el ejercicio de esta competencia, el Ministerio de Hacienda dicta en los 3

primeros meses del año natural una Orden Ministerial por la que se establecen los
trazos fundamentales de la correspondiente estructura presupuestaria (Art. 36.2 LGP),
que actualmente es la Orden de 28 de junio de 2018, para la elaboración de los PGE para
2019.
Estructura de los estados de gastos: clasificación de los créditos.

El Art. 40 LGP establece una serie de reglas para la determinación de la
estructura de los estados de gastos de los Presupuestos Generales del Estado, al
establecer que los estados de gastos de los PGE aplicarán las clasificaciones orgánica,
desagregada en programas y económica. Además, la LGP exige la clasificación
funcional del gasto y la clasificación territorial de los proyectos de inversión
pública.
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a. La clasificación orgánica agrupa por Secciones y Servicios los créditos

asignados a los distintos centros gestores de gasto. En función de esta clasificación, a
cada uno de los Órganos Constitucionales, Departamentos Ministeriales, los Organismos
Autónomos agrupados según el Ministerio al que estén adscritos, las Sociedades
Estatales y demás Entes públicos se le asigna una Sección, a su vez subdividida en
Servicios [(Ej.: Sección 01, Casa Real; Sección 02, Cortes Generales, dividida en cinco
Servicios: Servicio 02.01 Cortes Generales, Servicio 02.02 Congreso de los Diputados,
Servicio 02.03 Senado, Servicio 02.04 Junta Electoral Central, Servicio 02.05 Defensor
del Pueblo; ...; Sección 15, Ministerio de Hacienda...; Sección 33, Fondo de
Compensación Interterritorial; Sección 60, Seguridad Social). ]
b. La clasificación por programas en la que todos los órganos del Estado con
dotaciones diferenciadas en los Presupuestos establecen, de acuerdo con el Ministerio de
Hacienda, un sistema de objetivos de carácter plurianual que sirven de marco a su
gestión presupuestaria. Esto permite el seguimiento y evaluación del grado de
cumplimiento de dichos objetivos y de la eficiencia del gasto público empleado en ellos.
c. La clasificación económica, que agrupa los créditos por Capítulos (Capítulo 1,

Gastos de Personal; Capítulo 2, Gastos Corrientes en Bienes y Servicios; Capítulo 3,
Gastos Financieros; Capítulo 4, Transferencias Corrientes...), separando las
operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el Fondo de Contingencia de
ejecución presupuestaria:
créditos para gastos corrientes se distinguirán los gastos de personal,

los gastos corrientes en bienes y servicios, los gastos financieros y las
transferencias corrientes.
créditos para operaciones de capital se distinguirán las inversiones

reales y las transferencias de capital.
Fondo de Contingencia recogerá la dotación para atender necesidades

imprevistas (por importe del 2 % del total de gastos por operaciones no
financieras, y destinado a financiar las ampliaciones de crédito, los créditos
extraordinarios y suplementos de créditos, y las incorporaciones de créditos).
En los créditos para operaciones financieras se distinguirán las de

activos financieros y las de pasivos financieros.
capítulos se desglosarán en artículos y estos, a su vez, en

conceptos que podrán dividirse en subconceptos.
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d. La clasificación funcional del gasto, es decir, la identificación funcional de los

créditos de acuerdo con su finalidad, deducida del programa en que aparezcan o de su
propia naturaleza (Art. 40.2 LGP).
e. El Art. 37.2 d) LGP prevé, además, la clasificación territorial, , de los

programas y proyectos de inversión pública, que se incorporan a los Presupuestos en un
Anexo.
Estructura de los estados de ingresos: clasificación de los ingresos.

Los estados de ingresos de los presupuestos se estructurarán siguiendo las
clasificaciones orgánica y económica (Art. 41 LGP):
a. La clasificación orgánica distinguirá los ingresos correspondientes a la AGE y
los correspondientes a cada uno de los organismos autónomos, los de la Seguridad
Social y los de otras entidades, según proceda.
b. La clasificación económica agrupará los ingresos según su naturaleza y en

distintos niveles, distinguiendo
- los ingresos corrientes –capítulos 1 a 5- (impuestos directos e indirectos,
cotizaciones a la Seguridad Social, etc.),
- ingresos de capital – capítulos 6 y 7-(enajenación de bienes y transferencias
de capital), y
- las operaciones financieras –capítulos 8 y 9- (distinguiendo entre activos y
pasivos financieros).
Los capítulos también se desglosan en artículos y estos, a su vez, en conceptos
que podrán dividirse en subconceptos.
Los estados de ingresos serán elaborados por el Ministerio de Hacienda,
conforme a las correspondientes técnicas de evaluación y al sistema de tributos y demás
derechos que hayan de regir en el respectivo ejercicio.
El mayor grado de especificación que la LGP exige en materia de gastos respecto
a los ingresos es debido a que, respecto a los ingresos, los PGE son una simple
previsión o cálculo contable, mientras que en el caso de los créditos consignados en el
estado de gastos constituyen una autorización y un límite en la ejecución del gasto.
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Documentación anexa a los PGE.

El último aspecto a examinar, referido a la estructura de los Presupuestos, es la
documentación anexa que debe acompañarlos (Art. 37.2 LGP):
a. Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos
anuales.
b. Las memorias explicativas del contenido de cada presupuesto, con expresión
de las modificaciones que supongan respecto a los presupuestos en vigor.
c. Un anexo con el desarrollo económico de los créditos, por centros gestores de

gasto.
d. Un anexo de carácter plurianual de los proyectos de inversión pública, que

incluirá su clasificación territorial (aludida más arriba, al exponer los criterios de
clasificación de los créditos del estado de gastos).
e. La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la del ejercicio.
f. Las cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior.
g. Los estados consolidados de los presupuestos.
h. Un informe económico y financiero.
i. Una memoria de los beneficios fiscales.
TRAMITACIÓN LEGISLATIVA
La tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley de PGE, se encuadra en el marco

del procedimiento legislativo común con las especialidades que señalan los artículos 133
a 135 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 148 a 151 del Reglamento del
Senado, [así como del artículo 75.3 de la Constitución.]
El origen de tales especialidades, que comportan una cierta merma respecto a la

competencia legislativa ordinaria, no hay que buscarlo en una especial naturaleza jurídica
de la Ley de Presupuestos, sino en la distribución constitucional de competencias
presupuestarias y la urgencia de la aprobación de los Presupuestos para el normal
desarrollo de la actividad administrativa.
15
Comunidad de Madrid
Su tramitación goza siempre de PREFERENCIA respecto de los demás trabajos de

las Cámaras. Se trata de un privilegio reglamentario no reconocido a ninguna otra materia
que implica que, durante el tiempo que la Ley está en el Parlamento, nada puede
entorpecer su estudio y ha de anteponerse a cualquier otra actividad de los
parlamentarios.
En esta materia el Gobierno es el único titular de la INICIATIVA LEGISLATIVA, [lo

que supone una modulación de lo dispuesto en el artículo 87 CE, el cual atribuye la
iniciativa legislativa al Gobierno, al Congreso y al Senado, y a las CCAA.]
Corresponde la elaboración del anteproyecto de la Ley de PGE al Ministerio de

Economía y Hacienda, que se elevará al Consejo de Ministros para su conversión en
Proyecto de Ley, y su remisión al Congreso de los Diputados.
1.- TRAMITACIÓN EN EL CONGRESO
A.- RECEPCIÓN Y ADMISIÓN POR LA MESA
Pues bien, la tramitación parlamentaria comienza con la recepción por la MESA del
Congreso del proyecto de ley, especificando el artículo 134.3 CE que El Gobierno
deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales
del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. Los
usos parlamentarios han llevado a que, de este período, estén los Presupuestos dos
meses aproximadamente en el Congreso, y veinte días en el Senado.
La MESA puede comprobar si el proyecto de ley viene acompañado de la

documentación que exige el artículo 37 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre,
GENERAL PRESUPUESTARIA (LGP) y, en caso contrario, rechazarlo. Pero si pasado
por alto esta falta, siguiera la tramitación adelante, lo aprobado no adolecería de invalidez,
ya que no se trata de obligaciones constitucionales.
La MESA ordena la publicación del Proyecto en el BOCG, y en los 15 días

siguientes a la publicación, los Diputados y Grupos Parlamentarios pueden presentar
enmiendas, a la totalidad, al articulado y al estado de autorización de gastos. Son de
totalidad las que postulan la devolución del proyecto al Gobierno, y sólo pueden
presentarse por los Grupos Parlamentarios, y las enmiendas al articulado pueden ser de
supresión, modificación y adición, conteniendo un texto alternativo.
16
Comunidad de Madrid
B.- COMPARECENCIAS
En este punto destacar que ha adquirido carta de naturaleza un trámite no previsto

originalmente, nacido de una práctica reiterada ya consolidada, con arreglo a la cual el
procedimiento de aprobación de los Presupuestos se inicia con una ronda de
comparecencias de los altos cargos de la Administración General del Estado con rango
inferior al de Ministro, a fin de que expliquen los fundamentos y razones de las propuestas
contenidas en el Proyecto de Ley, en lo que se refiere al presupuesto de las unidades a
su cargo.
Las citadas comparecencias se celebran en COMISIÓN a petición de los Grupos

Parlamentarios, generalmente dentro de los primeros quince días posteriores a la
presentación del Proyecto de Ley, por lo que se refiere al Congreso de los Diputados.
El incremento del número de comparecencias solicitadas impide que la Comisión

de Presupuestos, encargada de la tramitación del Proyecto, pueda celebrar todas las
comparecencias solicitadas, de modo que se ha arbitrado una fórmula conforme a la cual
la MESA DE LA COMISIÓN DE PRESUPUESTOS, oídos los Portavoces de la misma,
remite la celebración de las comparecencias solicitadas a las distintas Comisiones
sectoriales, atendiendo a la naturaleza del cargo cuya comparecencia se solicite (así, por
ejemplo, el Subsecretario del Ministerio de Agricultura comparecerá ante la Comisión de
Agricultura, Ganadería y Pesca) quedando para su comparecencia ante la Comisión de
Presupuestos las autoridades de los Ministerios de Economía y Hacienda, entre otras.
En el Senado se repite un trámite similar cuando el Proyecto de Ley se presenta

ante esa Cámara, si bien el número de comparecencias solicitadas se reduce
considerablemente, lo que permite celebrarlas todas en la propia Comisión de
Presupuestos de la Cámara Alta.
C.- DEBATE EN EL PLENO
Cerrado el plazo de presentación de enmiendas, si hay a la totalidad, lo que

políticamente resulta inevitable, se celebra un debate en el PLENO de la Cámara.
En el debate de totalidad quedarán fijadas las cuantías globales de los estados de

presupuestos, [aun cuando reglamentariamente sería también admisible ulteriormente una
enmienda que implique aumento de gasto si obtiene la conformidad del Gobierno. No
obstante, este aumento, en la medida en que implique rebasar el límite máximo de gasto,
debe descartarse, sin perjuicio de que su incumplimiento no significaría que la ley quedara
viciada de inconstitucionalidad.]
17
Comunidad de Madrid
D.- COMISIÓN DE PRESUPUESTOS
Si se rechazasen las enmiendas a la totalidad o si éstas no se hubieran producido,

el proyecto se remite a la COMISIÓN DE PRESUPUESTOS. Por la Comisión se
designarán en su seno uno o varios ponentes que redactan, a la vista del texto y de las
enmiendas, un informe, que habrá de ser debatido en la Comisión.
El debate se referirá al articulado y al estado de autorización de gastos, sin

perjuicio del estudio de otros documentos que deban acompañar a aquél.
En todo caso, el Presidente de la Comisión y el de la Cámara, de acuerdo con sus

respectivas Mesas, podrán ordenar los debates y votaciones en la forma que más se
acomode a la estructura del Presupuesto.
E.- DEBATE FINAL EN EL PLENO
El DICTAMEN aprobado en la Comisión de Presupuestos se elevará al PLENO

para el DEBATE FINAL, que se desarrollará diferenciando el conjunto del articulado de la
ley y cada una de las secciones, y en el que únicamente podrán ser defendidos los votos
particulares y enmiendas rechazadas en la Comisión.
2.- TRAMITACIÓN EN EL SENADO
A.- RECEPCIÓN, PLAZO Y PUBLICACIÓN.
Aprobado el Proyecto por el Congreso, su Presidente lo remite, con sus

antecedentes, al del Senado, para la deliberación en éste que, como respecto de
cualquier otra ley (artículo 90 CE), tiene la facultad de aprobar íntegramente el proyecto o
la de oponer su veto o introducir enmiendas.
El PLAZO de que dispone es, en principio, de dos meses. No obstante, en los

proyectos declarados urgentes, como es lo habitual en la ley presupuestaria anual, este
plazo se reduce a 20 días naturales, plazo a todas luces insuficiente para un estudio en
profundidad de la misma.
18
Comunidad de Madrid
El proyecto de presupuestos SE PUBLICA y DISTRIBUYE inmediatamente entre

los Senadores, que disponen de un plazo de 4 días (en aplicación del procedimiento de
urgencia) para presentación de enmiendas y propuestas de veto. Teniendo en cuenta que
si una enmienda implicase la impugnación completa de una sección, se tramitará como
una propuesta de veto.
Debatidas las enmiendas en COMISIÓN, pasará el proyecto al PLENO de la

Cámara, donde sólo podrán ser defendidas las no admitidas en la Comisión.
El debate en sesión plenaria se inicia con un turno sobre la totalidad en el que

pueden participar los portavoces de todos los grupos. Seguidamente, se someten a
votación los votos particulares.
Si el proyecto de ley hubiera sido vetado o enmendado por el Senado, habrá de ser
sometido a nueva consideración por el Pleno del Congreso.
3.- TRAMITACIÓN EN EL CONGRESO
Las enmiendas introducidas por el Senado son sometidas a votación en el PLENO

del Congreso, siendo necesario que obtengan mayoría simple para que queden
incorporadas al texto.
Si el proyecto hubiera sido vetado, el PLENO del Congreso deberá RATIFICAR por
mayoría absoluta, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses
desde la interposición del veto.
ENMIENDAS AL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTOS
I.- ARTÍCULO 134.6 CONSTITUCIÓN
A) CONCEPTO
Las llamadas enmiendas financieras, que suponen aumento de los créditos o

disminución de los ingresos presupuestarios, requieren, de acuerdo con el artículo 134.6
CE, la conformidad del Gobierno para su tramitación.
19
Comunidad de Madrid
No obstante, la doctrina estima que este apartado 6.º no parece se refiera al

Proyecto de Ley de Presupuestos, sino a las enmiendas presentadas en la tramitación de
normas posteriores y distintas de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, pero no a
ésta.
De acuerdo con esta interpretación, las enmiendas a los Presupuestos estarían

libres de trabas y los Diputados y Senadores podrían ejercer su derecho de enmienda sin
limitación alguna. No obstante, la realidad se ha orientado en un sentido completamente
distinto, al amparo de lo dispuesto en los Reglamentos de las Cámaras y de los acuerdos
adoptados por las sucesivas Mesas de la Comisión de Presupuestos.
Así ambos reglamentos prevén una limitación al disponer que las enmiendas al
proyecto de la ley de presupuestos que supongan aumento de créditos en algún
concepto únicamente podrán ser admitidas a trámite si, [además de cumplir los requisitos
generales,] proponen una baja de igual cuantía en la misma Sección (artículo 133.3 RCD
y artículo 149.2 RS), o en la Sección 31 (Gastos Generales). Y por su parte el artículo
133.4 RCD impone la conformidad del Gobierno para las enmiendas que supongan
minoración de ingresos, guardando silencio al respecto el RS.
B) CALIFICACIÓN
El artículo 111 RCD impone la remisión al Gobierno de aquellas enmiendas que a

juicio de la ponencia supongan aumento de los créditos o disminución de los ingresos
presupuestarios, a los efectos de que manifieste su conformidad o disconformidad con su
tramitación.
Pese a esta atribución a la ponencia de la decisión sobre qué enmiendas han de

ser remitidas al Gobierno, la Resolución de la Presidencia del Congreso de los
Diputados de 12 de enero de 1983, sobre normas que regulan la calificación de los
escritos de enmiendas presentadas a textos legislativos, atribuye tal calificación a la
MESA DE LA COMISIÓN, cabiendo interponer reclamación ante la Mesa de la Cámara
contra el acuerdo de calificación.
En cambio, el Reglamento del Senado, en su artículo 151, establece la remisión

general e inmediata de todas las enmiendas al Gobierno, con lo que se evita el problema
de la calificación.
20
Comunidad de Madrid
El Gobierno debe responder motivadamente en el plazo de 15 días en el Congreso

y de 5 en el Senado (2 en el caso de procedimiento de urgencia), transcurrido el cual se
entiende que el silencio expresa conformidad.
En caso de disconformidad del Gobierno, se produce la paralización de la

enmienda, que no puede ser tramitada.
C) CONFLICTOS
El Reglamento del Senado en su artículo 151.5 contiene una regla sobre la

resolución de las controversias en la calificación de las enmiendas y de los incidentes que
puedan surgir, que atribuye al Presidente del Senado, entendiendo la doctrina que esta es
la solución correcta, manteniendo en el ámbito parlamentario los medios para oponerse a
una actuación del Gobierno que exceda del ámbito que la Constitución confiere.
Los conflictos que puedan plantearse derivarían de la tramitación por las Cámaras
de una iniciativa a la que el Gobierno haya negado su conformidad, en cuyo caso podría
este interponer un recurso de inconstitucionalidad por inobservancia del artículo 134.6
CE, e, incluso antes de la aprobación de la ley, el Gobierno podrá plantear un conflicto
de atribuciones contra el acuerdo que permita proseguir la tramitación, alegando que
tiene atribuida constitucionalmente la competencia para negar la conformidad.
Las Cámaras no necesitan plantear conflicto alguno (aunque podrían hacerlo):

basta la decisión del Presidente del Senado, conforme a su Reglamento, o, en el
Congreso, con hacer caso omiso de la disconformidad del Gobierno, si existe
discrepancia en la calificación de repercusión presupuestaria de la iniciativa, para
proseguir la tramitación. En la práctica parlamentaria, es infrecuente la disconformidad del
Gobierno, prefiriéndose actuar por la vía del rechazo por la mayoría al someter las
enmiendas a votación.
II.- DEUDA PÚBLICA

Conviene apuntar la prohibición de tramitar enmiendas que afecten a los créditos
presupuestarios para satisfacer el pago de intereses y de reembolso de capital de la
Deuda Pública mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión, como indica el
artículo 135.2 CE.
Esta limitación es absoluta, de modo que ni siquiera la conformidad del Gobierno

permitiría la tramitación de dichas enmiendas.
21
Comunidad de Madrid
III.- MODIFICACIÓN DE LOS PGE. ARTÍCULO 134.5 CE
Resta finalmente hacer una breve referencia a la MODIFICACIÓN DE LOS

PRESUPUESTOS, una vez aprobados, a que se refiere el artículo 134.5 CE, señalando
que Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, sólo el Gobierno podrá
presentar proyectos de Ley que impliquen aumento del gasto público o disminución
de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.
La hipótesis más frecuente ha sido la de los créditos extraordinarios y los

suplementos de crédito, previstos en la LGP. [Así el Gobierno podría presentar ante las
Cámaras proyectos de Ley que incrementasen el gasto, bien porque se hubiesen dado
circunstancias excepcionales no conocidas en el momento de aprobarse los Presupuestos
(créditos extraordinarios), bien porque los créditos aprobados resultasen insuficientes
(suplementos de crédito).]
[Una alternativa a ese modo de actuar ha venido dada -con las consiguientes
críticas doctrinales- por la aprobación de créditos extraordinarios y suplementarios a
través de Decretos-Leyes, sin necesidad de solicitarlo de las Cámaras y sin perjuicio de la
necesaria convalidación del Decreto-Ley por parte del Congreso de los Diputados, como
exige el artículo 86 de la Constitución. ]
[Pero además los créditos extraordinarios y suplementarios pueden ser aprobados

por el Consejo de Ministros, siempre que se financien con cargo al Fondo de Contingencia
de ejecución presupuestaria, es decir, con cargo a una previsión que se cifra en el 2 por
100 del total de gastos previstos, destinada a hacer frente a necesidades inaplazables
que se presenten durante el ejercicio presupuestario.]
[De lo dispuesto en los artículos 50 y 55 de la LGP se deduce que las necesidades

surgidas han de relacionarse con operaciones no financieras para que puedan ser
atendidas con cargo al Fondo de Contingencia, en cuyo caso corresponde al Consejo de
Ministros autorizar el crédito extraordinario o el suplemento de crédito. En los demás
supuestos en los que resulte necesario aprobar suplementos de crédito o créditos
extraordinarios (especialmente cuando se trate de atender obligaciones de ejercicios
anteriores o cuando afecten a operaciones financieras), se remitirá a las Cortes Generales
un Proyecto de Ley para la aprobación del correspondiente crédito. La posibilidad de
utilizar el Decreto Ley no queda excluida, pero sí parece disminuida en la medida en que
el Gobierno dispone ahora de un Fondo para hacer frente a imprevistos que antes
requerían también de una norma con rango de Ley.]
22
Comunidad de Madrid
EL PRESUPUESTO DE LAS CORTES GENERALES.

• Autonomía presupuestaria de las Cortes y exclusión del ámbito de
aplicación LGP.
Como vimos en el Tema 7, las Cortes Generales –y cada una de las Cámaras
individualmente- gozan de autonomía presupuestaria, es decir, del poder de elaborar y
aprobar sus propios Presupuestos sin la intervención de ningún otro órgano
constitucional, señaladamente la del Gobierno (Art. 72.1 CE). Así lo reconoce la propia
LGP, que en su Art. 2.3 último párrafo establece: “Sin perjuicio de lo anterior, esta Ley
no será de aplicación a las Cortes Generales, que gozan de autonomía
presupuestaria de acuerdo con lo establecido en el artículo 72 CE; no obstante, se
mantendrá la coordinación necesaria para la elaboración del PLPGE”.
* Competencia para la aprobación de los Proyectos de Presupuestos.
El Art. 31.1.2º RCD atribuye a la Mesa la competencia para elaborar el proyecto

de Presupuesto del Congreso de los Diputados. Esta competencia es ejercida con la
asistencia de la Secretaría General a través de su Dirección de Presupuestos y
Contratación.
De igual modo, el RS, en su Art. 36.1 e), primera frase atribuye a la Mesa la
competencia para aprobar el proyecto de Presupuesto del Senado, en la que es
auxiliada por la Secretaría General a través de su Dirección de Presupuestos y
Contratación.
La aprobación del Proyecto de Presupuesto de las Cortes Generales

corresponde a ambas Mesas en reunión conjunta. También, corresponde a las Mesas
de ambas Cámaras en reunión conjunta la elaboración del Presupuesto del Defensor del
Pueblo y el de la Junta Electoral Central.
• Inclusión en el Proyecto de LPGE.
Una vez aprobados por las Mesas, el proyecto de Presupuesto de cada Cámara
y el de las Cortes Generales son remitidos al Gobierno para su inclusión en los
Presupuestos Generales del Estado, ocupando en estos la Sección 02, Cortes
Generales. Como sabemos, esta Sección de los PGL consta de los siguientes Servicios:
− Servicio 01, Cortes Generales;
− Servicio 02, Congreso de los Diputados;
− Servicio 03, Senado;
− Servicio 04, Junta Electoral Central; y
− Servicio 05, Defensor del Pueblo.
23
Comunidad de Madrid
La inclusión en el proyecto de PGE obedece a que, en virtud de los principios de

unidad y universalidad, los PGE son un documento único que contiene “la totalidad de
los gastos e ingresos del sector público estatal”, incluidos los de los órganos
constitucionales dotados de autonomía presupuestaria. Ahora bien, se trata de una
inclusión meramente formal, que no menoscaba dicha autonomía. Así, el Gobierno está
obligado a incluir automáticamente, sin posibilidad de variación alguna, en el PLPGE lo
que al respecto le remitan las Cámaras.
Sin embargo, para la aprobación del Presupuesto de cada Cámara y de las

CC.GG. es necesaria la aprobación de la LPGE, si esta no se produce antes del fin del
ejercicio, la prórroga presupuestaria prevista en la CE se aplicará también al
Presupuesto de las Cortes y al de cada Cámara.
El Congreso y el Senado no tienen obligación de atenerse en la configuración de

sus Presupuestos a los criterios que fije el Ministerio de Hacienda, aunque la
estructuración de los presupuestos de las Cámaras se realiza conforme a criterios muy
similares a los seguidos para el resto de los PGE. Así, el Presupuestos de las Cortes y los
de las Cámaras se estructuran en capítulos, artículos, conceptos y subconceptos,
siguiendo la clasificación económica establecida por la Dirección General de
Presupuestos del MINHAC.
• • Servicio 01, “Cortes Generales”.
El Presupuesto de las Cortes Generales se estructura en los siguientes

Capítulos:
− Capítulo I “Gastos de personal”.- Contempla las retribuciones del personal
de los distintos Cuerpos de funcionarios de las Cortes Generales, que presta sus
servicios en el Congreso de los Diputados o en el Senado; así como los correspondientes
gastos sociales.
− Capítulo II “Gastos corrientes en bienes y servicios”.- Recoge los gastos

precisos para el desarrollo de actuaciones comunes o el funcionamiento de órganos de
ambas Cámaras, como son las Comisiones Mixtas o la convocatoria de oposiciones y
pruebas selectivas, etc.
− Capítulo III “Gastos financieros”.- Incorporado al Presupuesto para 2015 a raíz

de la exigencia del Banco de España y el Banco Central Europeo.
− Capítulo IV “Transferencias corrientes”.- Incluye las subvenciones a

institutos y asociaciones, así como las prestaciones económicas de los
exparlamentarios y las contribuciones a las asambleas parlamentarias
internacionales de las que forman parte las Cortes.
24
Comunidad de Madrid
• Servicio 02, “Congreso de los Diputados”.
El Presupuesto del Congreso de los Diputados se estructura en los siguientes

Capítulos:
− Capítulo I “Gastos de personal”.- Recoge las retribuciones y prestaciones
sociales de los Diputados y del personal propio de la Cámara: personal laboral,
eventual y personal funcionario perteneciente a Cuerpos de la AGE que presta
servicio en el Congreso.
− Capítulo II “Gastos corrientes en bienes y servicios”.- Recoge los créditos

necesarios para el ejercicio de las actividades del Congreso, tales como infraestructuras,
suministros, gastos de transporte e indemnizaciones, principalmente las establecidas
en el Art. 8.2 RCD, etc.
− Capítulo III “Gastos financieros”.- Igual que en el Servicio 01.
− Capítulo IV “Transferencias corrientes”.- Se dota para atender transferencias

y subvenciones como becas, las subvenciones a los Grupos Parlamentarios de la
Cámara, etc.
− Capítulo VI “Inversiones reales”.- Recoge tanto la inversión nueva como de

reposición asociada al funcionamiento operativo de los servicios, tales como equipos
informáticos o mobiliario, así como gastos en inversiones de carácter inmaterial
(software).
• Servicio 03 “Senado”.
El Art. 36.1.f) RS atribuye a la Mesa de la Cámara la competencia para “aprobar

las normas que, en ejercicio de la autonomía del Senado, adapten las disposiciones
generales del ordenamiento jurídico en materia presupuestaria, de control, de
contabilidad y de contratación a la organización y funcionamiento de la Cámara”. En
ejercicio de esa competencia, la Mesa del Senado aprobó, en su reunión del día
02.12.2014, las Normas sobre procedimiento presupuestario, control, contabilidad y
contratación del Senado. El presupuesto del Senado tiene la siguiente estructura:
− Capítulo I “Gastos de personal”.- Recoge las retribuciones y prestaciones
sociales de los Senadores y del personal propio de la Cámara: personal laboral,
eventual y personal funcionario perteneciente a Cuerpos de la AGE que presta
servicio en el Senado.
− Capítulo II “Gastos corrientes en bienes y servicios”.- Igual que en los

servicios anteriores.
− Capítulo III “Gastos financieros”.- Igual que en los servicios anteriores.
− Capítulo IV “Transferencias corrientes”.- Igual que en los servicios anteriores
− Capítulo VI “Inversiones reales”.- Igual que en el Servicio 01.
25
Comunidad de Madrid
− Los Capítulos VIII “Activos financieros” y IX “Pasivos financieros”,

contemplan únicamente los anticipos al personal laboral y al eventual, así como la
devolución de fianzas a los licitadores en el Senado.
• Ejecución del Presupuesto y fiscalización.
Recuerda:
• • Las CC.GG. y las Cámaras gozan de autonomía presupuestaria y no se les
aplica la LGP, si bien se mantendrá la coordinación necesaria para elaborar los PGE.
• • La elaboración del presupuesto de cada Cámara es competencia de su Mesa. El
de las CC.GG. lo aprueban las Mesas de ambas Cámaras en reunión conjunta.
• • Estos presupuestos se incluyen en la Sección 02 de los PGE.
• • Los Presupuestos de las Cámaras y de las Cortes se estructuran en Capítulos,
siguiendo la clasificación económica establecida por la Dir. Gral. de Presupuestos del
MHAC.
• • La ejecución y fiscalización de los presupuestos de las Cámaras son
competencia de las Mesas, sin que estén sometidos a fiscalización del Tribunal de
Cuentas.
Por último, la autonomía presupuestaria de las Cámaras alcanza también a la

ejecución del Presupuesto y al correspondiente control y fiscalización de la misma,
que son competencia de las Mesas (Arts. 31.1.2.º RCD y 36.1 e) RS), debiendo informar
al final de cada ejercicio al Pleno de la Cámara. Los Presupuestos de las Cámaras y de
las Cortes Generales no están sometidos a la fiscalización del Tribunal de Cuentas
26

Tema 9 La Hacienda Publica en La Constitución Española

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Cuerpo de Técnicos Superiores de Salud Pública

Escala de Medicina y Cirugía. Grupo A. Subgrupo A1

TEMA 9. LA HACIENDA PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. LA LEY

1. LA HACIENDA PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

o El volumen, magnitud y diversificación de la actividad estatal

- Asimismo, se unen los procesos de elección política y presupuestación,

- La planificación persigue la búsqueda de un futuro deseado y con tal fin, previo

o “Artículo 31. Asignación presupuestaria y objetivos.

Presupuesto Base Cero: Terminología y desarrollo del proceso

2. LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA: ESTRUCTURA Y PRINCIPIOS

I.- INTRODUCCIÓN. NATURALEZA.

El artículo 66 de la Constitución atribuye a las Cortes Generales la competencia

E inicia el artículo 134 declarando que: Corresponde al Gobierno la elaboración

Pues bien, la Ley de Presupuestos no está exenta de PECULIARIDADES, cuya

1.- CONTENIDO MÍNIMO Y EVENTUAL

En efecto, dado que la Ley de presupuestos [no] es [sólo un conjunto de

- Un CONTENIDO MÍNIMO, NECESARIO E INDISPONIBLE, como indica el TC en

- Un CONTENIDO POSIBLE, no necesario y eventual, constituido por materias

- La conexión directa de la materia con los gastos e ingresos [que integran el

- La justificación de su inclusión en la ley, en el sentido de que sea un complemento

El cumplimiento de estas dos condiciones resulta necesario para justificar la

De esta doctrina del TC sobre el contenido de las leyes presupuestarias nacieron

2.- PROHIBICIÓN DE CREAR TRIBUTOS

Y de la propia constitución resulta otra limitación al contenido, al disponer el

Al respecto, el TC sentó jurisprudencia con su Sª 27/1981 (de 20 de julio),

Y destacar que en su Sª 116/94, el TC ha afirmado que el límite constitucional a la

Otra de las singularidades de la Ley de Presupuestos como se apuntaba ut supra,

- De un lado, la inclusión en una Ley de Presupuestos de una NORMA CON

- De otro lado, su PRÓRROGA, pues dispone el artículo 134.4 CE que Si la

Además, el carácter anual de los Presupuestos Generales del Estado ha de

Estados de gastos y estados de ingresos.

De conformidad con el artículo 39 LGP, la estructura de los Presupuestos

créditos necesarios para atender al cumplimiento de las obligaciones económicas

económicos a liquidar durante el ejercicio, por lo que tienen un carácter estimativo.

En el ejercicio de esta competencia, el Ministerio de Hacienda dicta en los 3

Estructura de los estados de gastos: clasificación de los créditos.

a. La clasificación orgánica agrupa por Secciones y Servicios los créditos

c. La clasificación económica, que agrupa los créditos por Capítulos (Capítulo 1,

créditos para gastos corrientes se distinguirán los gastos de personal,

créditos para operaciones de capital se distinguirán las inversiones

Fondo de Contingencia recogerá la dotación para atender necesidades

En los créditos para operaciones financieras se distinguirán las de

capítulos se desglosarán en artículos y estos, a su vez, en

d. La clasificación funcional del gasto, es decir, la identificación funcional de los

e. El Art. 37.2 d) LGP prevé, además, la clasificación territorial, , de los

Estructura de los estados de ingresos: clasificación de los ingresos.

b. La clasificación económica agrupará los ingresos según su naturaleza y en

Documentación anexa a los PGE.

c. Un anexo con el desarrollo económico de los créditos, por centros gestores de

d. Un anexo de carácter plurianual de los proyectos de inversión pública, que

f. Las cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior.

g. Los estados consolidados de los presupuestos.

h. Un informe económico y financiero.

i. Una memoria de los beneficios fiscales.

La tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley de PGE, se encuadra en el marco

El origen de tales especialidades, que comportan una cierta merma respecto a la

Su tramitación goza siempre de PREFERENCIA respecto de los demás trabajos de

En esta materia el Gobierno es el único titular de la INICIATIVA LEGISLATIVA, [lo

Corresponde la elaboración del anteproyecto de la Ley de PGE al Ministerio de

1.- TRAMITACIÓN EN EL CONGRESO

A.- RECEPCIÓN Y ADMISIÓN POR LA MESA

La MESA puede comprobar si el proyecto de ley viene acompañado de la

La MESA ordena la publicación del Proyecto en el BOCG, y en los 15 días