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UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA

FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS Y SOCIALES
DERECHO FINANCIERO
CATEDRATICA: Licda. Lizett Nájera de Flores
Secciones A y B

PRESUPUESTO PÚBLICO PUNTO #6

6. PRESUPUESTO
6.1. Ciencia que lo estudia
6.2. Naturaleza Jurídica
6.3. Definición
6.4. Elementos del Presupuesto
6.5. Principios Presupuestarios
6.6. Momentos Presupuestarios
6.7. Control y fiscalización del Presupuesto

Este tema en la actualidad es muy importante porque la Institución del presupuesto no

solo interesa a los estudiosos de las Finanzas Públicas, ni a los Economistas, sino es
un punto que interesa en gran medida a los Políticos y Juristas, dado el papel que
juega el presupuesto público en la Economía de los países, ya que sirve de
instrumento en la ejecución de los planes de desarrollo.

El presupuesto se ha presentado siempre en los Estados independientemente de la

Organización política que tengan, como una necesidad técnica, económica y
financiera, porque contiene dos grandes partidas a saber
A. LOS GASTOS que se van a realizar en cierto período de tiempo y
B. LOS INGRESOS con los cuales van hacer pagados los gastos.

Esta necesidad tuvo su origen con mucha antelación al momento histórico en que el
Presupuesto llega a adquirir el carácter de institución pública, con un profundo
contenido político, económico y social. Es así que tanto en las monarquías absolutas
como en cualquier otro periodo de la historia se elaboraron presupuestos , que para
Matus Benavente ,” eran instrumentos de contabilidad para uso privado y exclusivo del
monarca que se resistía a cualquier intento de darle publicidad o a que el pueblo
tomara alguna ingerencia en él “1/

6.1. CIENCIA QUE LO ESTUDIA:

La ciencia que estudia el Presupuesto Público, es la ciencia de las Finanzas Públicas,
a través del Derecho Presupuestario. Por su medio se logra determinar los distintos
fenómenos administrativos, económicos y financieros, además de ello encontramos la
legislación que rige el Presupuesto desde el punto de vista de la doctrina.

6.2. NATURALEZA JURIDICA

A lo largo de la historia la naturaleza jurídica del Presupuesto, ha sido un tema sobre
el cual se ha discutido mucho por los tratadistas italianos, Alemanes y Franceses,
estudiándose al respecto tres corrientes bien diferenciadas a saber

PRIMERA CORRIENTE

Que considera al presupuesto como UN ACTO ADMINISTRATIVO EN FORMA DE

LEY.
Entre los estudiosos seguidores de esta corriente se encuentran Jése y Duguit, tal
como hace referencia GIULIANI FONROUGE en su libro Derecho Financiero.
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Quienes basan sus apreciaciones en el hecho de que en el presupuesto, no se

encuentra la norma general, impersonal, imperativa y sobre todo que no encuentra la
sanción por su inobservancia, es decir que el Presupuesto es un acto de
administración económica del estado y aún en el caso de que termine su vigencia y no
se hubiere autorizado el siguiente, no por ello se interrumpe la actividad del estado y
ni el movimiento económico del mismo.
Los que comparten esta teoría basan también sus conocimientos en el hecho de que
lo único que hace el Organismo Legislativo, es autorizar al Organismo Ejecutivo para
recaudar ingresos y efectuar gastos, limitando su campo de acción a lo autorizado,
pero dejándolo en libertad de realizarlo en la forma que considere más conveniente.

1/ MATUS BENAVENTE, MANUEL “Finanzas Públicas, Editorial jurídicas de Chile,

Chile 1964 página 218

SEGUNDA CORRIENTE

Que considera al presupuesto COMO ACTO-CONDICION DEL LEGISLADOR que

determina la actuación económica del Ejecutivo negando al igual que los anteriores,
que el presupuesto tenga las características de una ley.
Esta corriente considera que los ingresos del estado, no se establecen ni se autorizan
con la emisión del presupuesto, ya que éstos han sido establecidos con anterioridad
por otras leyes, de tal manera que el presupuesto constituye una condición para que
puedan percibirse los ingresos. En lo relacionado con los gastos que es la otra partida
del presupuesto, tampoco lo consideran como una ley, pues los gastos o pagos no se
hacen en virtud del presupuesto, sino en virtud de situaciones, obligaciones o vínculos
jurídicos que han nacido con independencia a la emisión del mismo, amplían esto
considerando de que no pueden efectuarse gastos o pagos que no estén contenidos
o autorizados en el presupuesto es simplemente la condición para que estos puedan
realizarse.

TERCERA CORRIENTE

Que considera al presupuesto como UNA LEY con plenos efectos jurídicos desde
dos puntos de vista que son: formal y material. Esta corriente tiene entre sus
defensores a Haenel, Ingrosso, y Fonrouge.
Esta corriente asegura que el presupuesto es una ley en sentido formal, ya que es
emitido por el Organismo Legislativo , puesto que dicho organismo recibe un proyecto
de ley como se usa en cualquier otra materia, sometiéndolo a discusión teniendo
incluso la facultad de modificarlo .
Desde el punto de vista material, también consideran al presupuesto como una ley ,
porque reúne las características de generalidad, impersonalidad, normatividad,
inoperatividad, todo lo anterior sin dejar de reconocer que el presupuesto es una ley
siu-generis o sea que tiene características propias.

6.3. DEFINICION
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Esteban Jaramillo, en su libro Tratado de las Ciencias de la Hacienda Pública, señala

varias definiciones de Presupuesto, entre las que se encuentra la del Profesor Flora
que dice que el Presupuesto “Es el cuadro sistemático particularizado de los gastos y
de los ingresos públicos correspondientes a un periodo administrado “. 2/

Para el Profeso Stourun el presupuesto del Estado es “un acto que contiene la
aprobación previa de los ingresos y gastos públicos “.3/

Para Esteban Jaramillo el Presupuesto del Estado es “un acto de autoridad soberana
por el cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos
públicos, para un período determinado “.4/

6.4. ELEMENTOS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO:

Como elementos comunes podemos señalar las siguientes:

1. UN DOCUMENTO LEGAL:
Esto significa, que no es una previsión meramente contable de la realidad financiera
del Estado para un próximo periodo, sino debe de comprender que el presupuesto
público es una ley que aunque tiene diferencia con otras clases de leyes, implica la
aprobación del poder legislativo y un mandato estricto en materia de los gastos que en
el Presupuesto se contemplan. De conformidad a nuestra Constitución, en su artículo
171, es el Congreso de la República, el que tiene entre sus atribuciones señaladas, el
de aprobar, modificar o improbar , a más tardar 30 días antes de entrar en vigencia, el
Presupuesto de Ingresos y Egresos del estado , además el 237 del mismo cuerpo legal
señala que el presupuesto General de Ingresos y egresos del estado, es aprobado por
cada ejercicio fiscal, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la
República, incluirá la estimación de todos los ingresos a obtener y el detalle de los
gastos e inversiones por realizar.

2. Esteban Jaramillo, Tratado de ciencias de la Hacienda Pública, Talleres Editoriales

Librería Voluntad, S.A. Colombia, 1953, página 491
3. Ídem, página 492
4. Ídem, página 492

2. SISTEMATICO:

Este elemento se refiere básicamente a que el presupuesto público se presenta en

cifras de las sumas que se contemplan, elaborados de acuerdo con un sistema. Lo
que se quiere alcanzar por medio de este sistema es que los gastos se agrupen según
su objeto detallándose la cuantía acordada para ellos y que las entradas se presenten
agrupadas de conformidad a la fuente de ingreso, con el rendimiento probable que se
espera percibir.
En nuestro país, para lograr aplicar este sistema, se ha utilizado el Manual de
Planificación y Programación Presupuestaria del Sector Público, el que nos da el
sistema de clasificación para los Ingresos y gastos públicos, así como la metodología
que con base en la técnica del Presupuesto.

3. CALCULO Y AUTORIZACION :
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El presupuesto es una realidad financiera futura y eso significa que constituye un

cálculo de los ingresos que se esperan han de fluir en las arcas del estado durante el
periodo de vigencia del mismo, al igual que la previsión de los gastos o de los
desembolsos que debe de hacer el estado para atender las necesidades públicas
durante dicho período.

4. DE LOS GASTOS Y DE LOS INGRESOS:

El presupuesto público consta de dos grandes partidas Ingresos y gastos, que

constituyen sus partes esenciales, y ambos tienen una fuerte relación.

La hacienda Pública Clásica sostiene el principio basado en que el Estado debe de

formular primero sus gastos y posteriormente sus ingresos, esto lo sostuvo basándose
en la regla financiera que se apoya en la libertad que tiene el estado, de modificar el
volumen de ingresos, ya sea aumentando o disminuyendo los impuestos y exacciones
es sobre los particulares.
La Hacienda Pública moderna no esta de acuerdo con la anterior concepción, porque
la considera parcial y limitada, ya que el volumen de los gastos no se determina en
forma abstracta, ni siquiera por el deseo del Estado de atender el máximo de
necesidades públicas, puesto que se cuenta con limitaciones naturales, como son la
Renta Nacional de que se dispone y las posibilidades de endeudamiento con que se
cuenta.

Como mencionados anteriormente el artículo 237 de la Constitución Política de la

República de Guatemala, señala entre otros “que incluirá la estimación de todos los
ingresos a obtener y el detalle de los gastos e inversiones por realizar. La unidad del
presupuesto es obligatoria y su estructura programática. Todos los ingresos del estado
constituyen un fondo común indivisible destinado exclusivamente a cubrir los egresos.
“

5. DURANTE UN CIERTO PERIODO DE TIEMPO:

Todo presupuesto es hecho y aprobado para un espacio de tiempo limitado, que es

conocido con el nombre de Ejercicio Presupuestario o Ejercicio Fiscal, el que
comúnmente es de un año y sobre el cual descansa el principio de anualidad del
Presupuesto, que es uno de los principios bases del mismo.

6.5. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS:

Guillianni Fonrouge, señala dos tipos de principios “unos de carácter sustancial, por
referirse al concepto general del presupuesto y otros de carácter formal, por
relacionarse con la estructura interna5/

PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS DE CARACTE SUSTANCIAL

1.1. PRINCIPIO DE EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO :

Este principio es el que más ha centrado la atención de los estudiosos de esta materia,
este principio es considerado regla de oro , hasta llegar a la posición que del mismo
tienen los financistas modernos , los cuales permiten el déficit presupuestario,
abandonando por lógica lo que significa el dogma presupuestario.
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5/ Giuliano Fonrouge, obra citada página 134

5/ Faya biseca, Jacinto, “Finanzas Públicas “, Editorial porrúa S.A. México , 1981,
página230

El equilibrio presupuestario según la teoría clásica: “Para los hacendistas clásicos el

equilibrio presupuestario es la consecuencia de ajustar los gastos a la fuente de
ingresos, casi exclusiva de los impuestos, oponiéndose en consecuencia a los
recursos provenientes de los empréstitos o de las medidas monetarias 6/ como
medios para cubrir el déficit o sea el hecho de que los gastos totales del estado no
excedan el total de sus ingresos ordinarios.

Es importante subrayar el hecho de que los clásicos desarrollaron su teoría en la época

del Estado gendarme o policía, bajo la influencia del liberalismo económico, el que
propiciaba por la menor intervención estatal y la limitación de los gastos públicos a los
considerados como indispensables.

A este respecto señalaba Faya Visca en su obra citada “El presupuesto depende de
la economía puesto que de ella se nutre, y ésta depende del presupuesto, en la medida
que la deprime, estabiliza o desarrolla. En última Instancia lo verdaderamente
importante no es el equilibrio presupuestario, sino el equilibrio económico general “. 6/

EL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO Y LA DOTRINA MODERNA

La Hacienda pública Moderna, defiende la conveniencia de que en ciertas situaciones

económicas se maneje una política deficitaria del gasto público.”Incluso, sostiene la
tesis de que en ocasiones conviene provocar una situación de desequilibrio, mediante
un incremento de los gastos, a fin de que el Estado pueda actuar con mayor eficacia
en la política de empleo y en la creación de nuevas rentas “7/

El autor Harold M. Somers, sostiene que “algunos pretenden que el presupuesto puede
estar desequilibrado temporalmente, durante los períodos de depresión, pero en el
curso del ciclo económico deberían estar equilibrados “8 /.

En este tema es importante entender que cuando hablamos de que el presupuesto es

equilibrado debemos entender que tanto el total de los ingresos como los gastos
representan cantidades iguales , y debemos entender la terminología siguiente:
Déficit, cuando los gastos son mayores que los ingresos
Superávit : los ingresos son mayores a los gastos y queda un excedente .

2. PRINCIPIO DE ANUALIDAD:

El principio de anualidad presupuestaria, llegó a constituir, un principio indiscutido para

la Hacienda clásica, a partir del siglo XVII, constituyendo un logro del parlamento
representante de la soberanía popular, frente al poder ejecutivo, con la finalidad de
conocer, vigilar y limitar la actividad del gobierno.

Cuando hablamos de este principio, hay que tener presente que está implícita la idea
de que corresponde a un período equivalente a doce meses, por ello no significa
necesariamente que corresponda al año calendario o natural, cono sucede en nuestro
país, en otros casos no coincide como por ejemplo en los Estados Unidos de América
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e Inglaterra, donde el año fiscal abarca del 1º. De julio de un año al 30 de junio del
siguiente.

La Doctrina Moderna, en relación a este principio , indica que ha sido tanto el peso de
la tradición en este sentido, que difícilmente hay quién no se pronuncie en su contra,
sólo que actualmente según nos manifiesta Guillinai Fonrouge , no se le atribuyen el
carácter riguroso de otros tiempo y arbitran procedimientos que permiten flexibilizarlos
, de modo tal , que aún cuando jurídicamente subsista el presupuesto con carácter
anual, en la práctica sus disposiciones cubren un período de tiempo más prolongado
.

EXCEPCIONES A ESTE PRINCIPIO:

Como es de suponer, no siempre es posible observar este principio especialmente en

materia de erogaciones, en otros casos circunstancias de orden político lo impiden.
Por ejemplo: los créditos provisionales, reconducción del presupuesto etc.

6/ Ídem, página 232

7/ Ídem, página 224
8/ Somers, Harold M. “Finanzas Públicas e Ingreso Nacional “, Fondo de Cultura
Económica, México 1970, página 23

PRINCIPIOS DE CARÁCTER FORMAL

1. PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTARIA

Este principio, “exige que todas las finanzas del Estado, en sus gastos e ingresos
totales, figuren en un solo presupuesto “9/ con lo anterior se quiere lograr tener un
cuadro total y exactos de la realidad financiera de un país, sin ocultamientos.
Las Finanzas públicas tradicionales fundamental este principio, en consideraciones de
orden técnico que de carácter político sintetizándolas de la siguiente forma:
a. permite apreciar fácilmente si el presupuesto esta equilibrado
b. dificulta la realización de maniobras, como la simulación de economías o la
ocultación de gastos en las cuentas especiales
c. hace posible conocer la magnitud efectiva del presupuesto y la porción de renta
afectada por erogaciones
d. evita complicaciones y obscuridades
e. facilita el control parlamentario que se vería dificultado por las cuentas
fraccionadas, al propio tiempo que posibilita la comparación del grado de utilidad
de los gastos al beneficiarlos en forma integral.

2. PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD:
El principio de universalidad promulga porque “no haya compensación o confusión
entre los gastos y los recursos, y ambos deben de ser consignados en el presupuesto
por su importe “bruto“, sin extraer saldos “netos“, siendo este un principio
generalmente reconocido por los más destacados estudios de las finanzas públicas.

De este principio la doctrina moderna ha observado que la figurada aplicación de este

principio, podría conducir a situaciones absurda que seguramente desnaturalizado su
finalidad, especialmente en lo que se refiere a las actividades industriales y
comerciales a cargo de entidades autónomas.
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3. PRINCIPIO DE NO AFECTACION DE RECURSOS

Este principio tiene por objeto “ que determinados recursos no se utilicen para la
atención de gastos determinados , esto es que no tengan una afectación especial, sino
que ingresen a rentas generales, de modo tal que todos los ingresos , sin
discriminación , entren a un fondo común y sirvan para financiar todas las erogaciones
“ 9/

La doctrina se a pronunciado casi en su mayoría a favor de este principio,

destacándose que con su vigencia se obtienen claros beneficios políticos y
económicos. En cuanto a su aplicación señala Jaramillo, Esteban, “Fuera del
desorden que introducen en el manejo de la Hacienda Pública estas destinaciones
especiales, presentan el grave inconveniente de que quedan servicios
insuficientemente dotados, a tiempo que otros dejan superávit que no se sabe a qué
aplicar “.10 /

Este principio ha sufrido en las últimas décadas sustanciales modificaciones dejando

de ser un principio financiero de tipo ortodoxo e inmutable. Tratadistas como Duverger
y trotabas, han subrayado la necesidad de afectar determinados recursos para gastos
especiales, criterio que también es compartido por Faya Viesca, Quién al respecto no
dice “que para ciertos casos, sí es justificable y a la vez conveniente establecer
determinadas ingresos para fines especiales, y no para los gastos generales. Esto no
sólo da una gran transparencia a los recursos obtenidos y facilita enormemente el
control del gasto, sino que se convierte en algo muy necesario sobre todo para la
atención de determinadas exigencias económicas y sociales, de ineludible atención “.
11 /

PRINCIPIO DE ESPECIFICACION DE GASTOS

Este principio al igual que otros es una importante conquista del parlamento francés
alcanzada en el siglo 19, mediante el cual se impone una limitación más el Ejecutivo,
en la administración de los gastos públicos, encontrándose este principio incorporado
hoy en día a las prácticas presupuestarias de casi todos los países.

9/ Guiliano Fonrouge, obra citada, página 162

10/ Jaramillo, obra citada, página 522
11/ Faya biseca, obra citada, página 240

“Conforme a él, la sanción parlamentaria no debe traducirse en sumas globales

libradas a la discrecionalidad de la administración sino que debe consistir en importes
detallados para cada tipo de erogaciones “. 12/

Esto implica que cada servicio debe tener su denominación y la partida

correspondiente para atender el gasto que demanda, lográndose “que mientras más
se dividan y discriminan los gastos públicos mejor limitada queda la esfera de acción
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fiscal del gobierno y más facilidades hay que llevar a cabo la fiscalización del
presupuesto.

Es importante agregar que trataditas como Manuel Matus Benavente señala además
de los principios presupuestarios ya desarrollados, EL PRINCIPIO DE VERACIDAD y
el de Publicidad del Presupuesto.

PRINCIPIO DE VERACIDAD:

Este principio “Exige que en el calculo de los ingresos se consignen sólo las sumas
que verosímilmente puedan esperarse hayan de afluir a las arcas fiscales, sin que sea
lícito abultarlas para presentar un financiamiento aparente de presupuesto o reducirlas
con el objeto de obtener un superávit al final del ejercicio.” 13/

Este principio es importante porque de la veracidad de los datos incluidos en el

presupuesto, depende el resultado que de este se obtenga.

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD:

En cuanto al principio de publicidad , la gran parte de tratadistas que han estudiado

este tema , lo estudian pero no le dan la característica de principio, indicando que la
publicidad del presupuesto público es un hecho indiscutido, pues actualmente su
publicidad es real y efectiva , para que todos los habitantes de este país y la opinión
pública como factores de presión puedan estar enterados del manejo de los fondos
públicos e influir en la toma de decisiones tanto administrativamente como
legislativamente.

6.6. MOMENTOS PRESUPUESTARIOS

Son varios los momentos presupuestarios entre ellos están

a. preparación
b. Discusión y aprobación
c. Ejecución presupuestaria
d. Rendición de Cuentas

A. PREPARACION:

Cuando todas dependencias, Ministerios y entidades descentralizadas, autónomas o

semiautonomás, envían sus respectivos ante proyectos al Ministerio de Finanzas
Públicas, quién por intermedio de la dirección Técnica del Presupuesto realiza los
estudios para formular el Proyecto. Se exceptúan del envío del anteproyecto al
Ministerio de Finanzas Públicas según el artículo 25 de la Ley Orgánica del
Presupuesto, los organismo y entes con independencia económica y funcional, así
como las municipalidades de la República, quienes solo remitirán copias de sus
propios presupuestos al Congreso de la República y al Organismo Ejecutivo antes del
inicio de cada ejercicio fiscal y para fines de información y consolidación
presupuestaria del sector público.

B. DISCUSIÓN Y APROBACION:
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En esta fase en casi todos los países del mundo incluyendo a Guatemala, está a cargo
del Congreso de la República. El Organismo Legislativo recibe el anteproyecto de
presupuesto quién debe conocerlo, discutirlo y aprobarlo dentro de tres sesiones
consecutivas, debiendo llenar los mismos requisitos de emisión de una ley ordinaria,
luego pasa al organismo ejecutivo para que sea promulgado y sancionado el Proyecto
de Presupuesto.

12/ Faya Biseca, obra citada página 240

13/ Matus Benavente, obra citada, página 226

C. EJECUCION PRESUPUESTARIA:

Esta etapa es de carácter técnico administrativo y está destinada a realizar la política

fiscal y el plan financiero que el Presupuesto supone y esta encomendado en casi
todos los países del mundo al poder Ejecutivo a quién se le asigna la responsabilidad
de su correcta realización.

El estado debe velar por el cumplimiento del presupuesto tratando de hacer efectiva
dos fases:

1. FASE DE RECAUDACION DE INGRESOS :

2. FASE DE REALIZACION DE LOS GASTOS PROGRAMADOS Y
EFECTUADOS

Es normal cuando toda la actividad se desarrolla según lo previsto.

Es anormal cuando se da la falta de disponibilidad en la caja, carga fiscal o por el
contrario en un momento dado hay exceso de Recursos numerarios.

D: RENDICION DE CUENTAS:

Se refiere al presupuesto ejecutado. Aquí se evidencia la función de Contabilidad del

Estado ya que a está le corresponde el registro y control contable de la ejecución del
presupuesto del ejercicio fiscal fenecido, glosando las cuentas de ingreso y egreso,
también la tesorería nacional que es la encargada de controlar los fondos y valores
públicos, debiendo hacer los pagos de toda la administración.

6.7. CONTROL Y FISCALIZACION DEL PRESUPUESTO:

Tres son las formas de control del presupuesto público

a. Control político
b. Control administrativo
c. Control técnico financiero

A. CONTROL POLITICO:

Es el ejercido por los diferentes partidos políticos que están representados en el

Congreso de la República.

Y se refieren a todas las manifestaciones públicas que pueden hacer los diputados y
representantes de las instituciones de derecho público del buen o mal uso de los
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fondos públicos por ejemplo la interpelación, regulada en la constitución Política de la

república en los artículos 165 inciso 1, 166, 167,168 mediante el cual un funcionario
público puede ser llamado al Congreso de la República para que dé explicaciones de
su función.

B. CONTROL ADMINISTRATIVO:

Es el efectuado por la administración pública, se refiere a los diversos mecanismos y

controles existentes en la administración pública y son:
1. La Dirección técnica del Presupuesto relacionada con la elaboración del ante
proyecto de Presupuesto Público.
2. Dirección de Contabilidad del Estado: relacionada con la manera de realizar los
gastos
3. Tesorería Nacional: relacionada con la manera en que se van a efectuar los
gastos y específicamente como se van a realizar los pagos.
4. Otros órganos que participen tanto de los ingresos cómo de los gastos para que
estos estén respaldados documentalmente.

C. CONTROL TECNICO FINANCIERO:

Principal función que es ejercida por la Contraloría General de Cuentas de la

Nación como la máxima autoridad fiscalizadora de los bienes, ingresos y egresos
de la nación.