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PRESUPUESTO

El presupuesto es un instituto jurídico propio del derecho financiero que se plasma a través de
una ley que contiene para un determinado periodo de tiempo (ejercicio financiero) la previsión
total de ingresos que obtendrá el estado (de sus diversas fuentes) como así la autorización de
todos los gastos a realizar con un determinado grado de detalle en sus aplicaciones concretas
por los diversos funcionarios para brindar los servicios estatales programados tendientes a la
satisfacción de las necesidades públicas.

Lleva a la idea de previsión en relación a los ingresos pero no agota en ello su contenido porque
es también una herramienta de conocimiento ya que permite medir la actividad económica del
estado, a la vez que un instrumento de control de la propia actividad estatal, tanto al momento
de sancionarse (autorización de gastos) como en una etapa posterior a su ejecución.

El presupuesto no es un balance contable ya que no tiene por función solo descubrir la medida
y variación de un activo ni los resultados de una determinada gestión (positivos o negativos). No
refleja el resultado de una gestión sino los recursos previstos y para qué se aplicaran.

Fonrouge indico que medida que el estado avanza realizando más funciones económicas, el
presupuesto va perdiendo su carácter de mero documento administrativo y contable,
asumiendo el papel de un elemento activo. Paso de ser una expresión contable del plan
económico del sector estatal diseñado por el cuerpo político para un período de tiempo.

ASPESCTOS HISTORICOS DEL PRESUPUESTO Y SU EVOLUCION

En la edad antigua no hay un instituto como se lo concibe hoy al presupuesto, no siquiera un


documento que recogiera de forma unitaria y completa todos los ingresos y gastos.

En la edad media con la ruralización de la vida se tuvo que esperar hasta el siglo XI para encontrar
el esbozo de las premisas que hicieron posible arribar al presupuesto, al sumarse a las
necesidades financieras de los monarcas la fuerza económica de algunos ciudadanos libres que
fueron incorporando sus representantes a las curias regias, apareciendo lo que se denomina
como la clase burguesa, de creciente importancia económica. Así se fueron llamando las cortes
o comunes.

La institución presupuestaria como la conocemos hoy, como correlación de gastos con ingresos,
surgió con la consolidación del poder durante los siglos XV y XVI. El rey se convierte en personaje
central de la vida nacional, preludio de las monarquías absolutas de los siglos XVII y XVIII. Los
reyes europeos estuvieron concentrados en consolidar los territorios y adquirirlos, para
unificarlos en un estado tanto territorial como nacional. Para esto necesitaban recursos públicos
regulares y crecientes, por lo que tuvieron que acudir al tributo expandiendo el instituto,
pasando a ser subsidiario.

Se empieza a redactar documentos como planes financieros que servían de guía para la acción
del monarca, como así también estados contables que reflejan la recaudación de ingresos y los
pagos realizados que fueron llevando a la distinción entre el patrimonio y los ingresos de la
corona y el patrimonio y los ingresos del estado. Estos documentos eran secretos, meros planes
de gestión interna y sin contenido político.

Se percibe la relación entre el presupuesto con instituciones parlamentarias, puesto que los
reyes requerían a sus cortes la votación de ciertas contribuciones extraordinarias para atender
a gastos de igual tipo, siempre dentro de unas finanzas públicas en las que dominaba el aspecto
patrimonial, mientras que los recursos tributarios eran esporádicos y extraordinarios.

A medida que las instituciones tributarias fueron ganando protagonismo, el presupuesto volvió
a cobrar auge a partir del siglo XVII.

Luego de la revolución francesa se estableció el derecho y deber de los ciudadanos de pagar una
contribución común destinada al funcionamiento del estado y a controlar la aplicación de esa
contribución a los gastos.
La aparición tardía del presupuesto se da porque en la edad media, la economía de los asuntos
públicos estaba dispersa y no tenía una planificación concentrada. No hay una cabeza que
nuclease el conocimiento acabado de todos los asuntos públicos.

El aumento de las funciones estatales se va dando por el siglo XIX, con el surgimiento del estado
como unidad de decisión económica concentrada.

Además, la vinculación entre la democracia y el presupuesto demuestra la clara función de


control de la actuación del estado traducida en la autorización inicial del parlamento al ejecutivo
y en el control posterior de su cumplimiento.

NATURALEZA JURIDICA DEL PRESUPUESTO

Modernamente el presupuesto es un instituto legal cuya naturaleza es idéntica al de cualquiera


otra ley por la casi totalidad de la doctrina y por nuestra CSJN. En lo que respeta la CN y el
ordenamiento jurídico argentino (nacional y local) no cabe duda de que el presupuesto posee
naturaleza jurídica de ley, ya que lo es en SENTIDO FORMAL (FORMA DE LEY) como MATERIAL
(SUSTANCIA NORMATIVA).

Es una ley que contiene normas jurídicas con valor de ley, y emanadas del legislativo con forma
de tal. Esto obliga al estado al darle una orden al poder legislativo y también resulta intocable
por terceros.

El art 75 inc 8 no limita la competencia del congreso a aprobar el proyecto que le envié el poder
ejecutivo, sino como ocurre con cualquier otra ley, puede introducirle las modificaciones que
estime prudentes, sea ampliando o suprimiendo partidas.

El presidente a su vez, puede promulgarlo u observarlo de manera total o parcial en cuyo casi la
parte que no haya sido vetada deberá examinarse con rigor a fin de determinar si puede ser
promulgada. (Art 78 y 80)
La ley de administración financiera (L 24.156) en su art 26 obliga al poder ejecutivo a presentar
el proyecto de ley a la cámara de diputados antes del 15 de septiembre del año anterior al que
regirá.

La vinculación jurídica que tiene el presupuesto se basa en la explicación, aplicación y respaldo


a los gastos que ordena a realizar.

FUNCIONES DEL PRESUPUESTO

• LOS RECURSOS PUBLICOS DEBEN SER RACIONALIZADOS: las finanzas públicas son actividades
de contenido económico que involucran las asignaciones de bienes escasos y susceptibles de
usos alternativos, a necesidades que son más amplias que aquellos. Dado el volumen y
enorme diversificación de las actividades públicas del estado, es necesario efectuar una
administración ordenada y racional y sensata de los gastos que han de realizarse y de los
recursos con los que serán atendidos.
• POSIBILITA EL CONTROL QUE EL PODER LEGISLATIVO EJERCE SOBRE EL EJECUTIVO: es
característico del estado democrático no solo la representación y consentimiento de tributos
sino también la aplicación de todos los ingresos públicos a los gastos decididos
democráticamente. La administración solo puede hacer aquello para lo cual está habilitada
(competencia en sentido formal) y realizar tales cometidos ha de contar con los medios
necesarios para ponerse en marcha. El poder legislativo es el que determina los objetivos a
cumplir en un lapso temporal, dando la medida económica y jurídica en que tales objetivos
deben realizarse.
• VINCULACION DE LA ACTUACION DEL ESTADO CON LA ECONOMIA DEL PAIS EN SU
CONJUNTO: el estado debe atender a objetivos complejos de política económica como la
asignación de recursos, la distribución equitativa de la renta en sentido interpersonal e
interterritorial, la estabilización de los mercados y el desarrollo económico del país en su
conjunto. Estas actuaciones estatales deben estar previstas al formular el presupuesto.
ASPECTOS DEL PRESUPUESTO ESTATAL

• CARÁCTER JURIDICO: es una institución jurídica regulada por normas constitucionales,


legales y reglamentarias, que se plasma periódicamente en una ley en sentido formal y
material. Es una norma (ley) del poder legislativo, vinculante para el poder ejecutivo. Las
disposiciones que refieren a la elaboración, ejecución y control conforman un conjunto
sistematizo, de contenido peculiar y propio. En relación con los gastos, estos se pueden llevar
a cabo si están autorizados por el presupuesto y en el tiempo previsto con el límite
establecido y para la finalidad determinada por él.
Hay algunas previsiones presupuestarias sobre gastos que pueden implicar la obligación de
gastar toda la partida contemplada. El ahorro en la ejecución de una partida importa el
cumplimiento de la función asignada. En otros casos la previsión presupuestaria podrá verse
como un techo o tope, una autorización del máximo que se puede gastar y en consecuencia
un ahorro de la partida no será considerado como sub ejecución ya que el objetivo se habrá
cumplido por completo de una forma más barata.
• CARÁCTER POLITICO: es un instrumento político ya que todo el procedimiento de toma de
decisiones está teñido de contenido político y el presupuesto es el resumen de ello. El
presupuesto es el programa de gobierno para el ejercicio financiero y el control de su
cumplimiento, en cuanto a si se consiguieron o no las metas fijadas, importa la evaluación de
la eficacia en la gestión gubernamental.
• CARÁCTER ECONOMICO: es la asignación de recursos escasos a la cobertura de gastos
tendientes a satisfacer necesidades que los superan en cantidad e intensidad. El resultado de
la ejecución del presupuesto que derive en equilibrio presupuestario, déficit o superávit es
relevante sobre la economía del país, en cuanto a que incide sobre las variables
macroeconómicas.
El presupuesto permite informar y valorar el resultado de la actividad financiera estatal en el
conjunto del sistema económico de un país.
• ASPECTO CONTABLE: se presenta de acuerdo con criterios propios de la técnica contable, con
los matices que requiera la pertenencia del sector público. Respeta ciertas modalidades de
ordenación y las normas aplicables serán las que impondrán el o los criterios a adoptar.
Desde un punto de vista contable, el presupuesto siempre estará equilibrado, apareando
gastos con los ingresos que los cubrirán, ya que ello es requisito intrínseco del sistema
contable.
• CARÁCTER DE PREVISION: es una estimulación anticipada de gastos y de ingresos. La falta de
previsión acarrea consecuencia que son desfavorables en lo político como en lo económico-

DERECHO CONSTITUCIONAL PRESUPUESTARIO

Es el sector del derecho constitucional que contiene y estudia las normas referidas a la
elaboración, ejecución y control del presupuesto del estado.

Cada provincia posee su propia normativa con respecto al presupuesto (además de la CN y leyes
federales), lo que conforma un bloque, que podría denominarse como derecho presupuestario
local para cada una de ellas.

La CN adopta la forma federal de estado para la argentina en su art 1 y distribuye sus


competencias entre la nación, por una parte y las provincias y la CABA por otra, siendo la regla
del art 121 en cuanto a que las provincias conservan todo el poder que no hayan delegado, por
la CN, en la nación. A su vez, el art 126 no ejerce el poder delegado por la nación.

Además el art 5 las obliga a dictar una constitución para sí, bajo el sistema representativo y
republicano y de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la CN (123). El art 122
establece que cada provincia se da sus propias instituciones locales y que se rige por ellas.

Las provincias tienen sus propias haciendas públicas, por lo que han de realizar los gastos que
requiere el desempeño de sus competencias propias, que no han delegado en la nación al
momento de sancionarse la SN y también poseen sus propios ingresos públicos, producto del
ejercicio de sus derechos patrimoniales, del empleo de su crédito público y de sus potestades
tributarias. Es lógico que manejen su propio presupuesto.

Cada provincia establece normas sobre su presupuesto en su constitución, sea su forma,


aprobación, ejecución y control, luego dicta una ley de carácter general sobre la forma en que
se construye el proyecto de ley y la manera en que será ejecutada y controlada anualmente.

Con lo municipal ocurre algo similar, cada provincia es la que establece su régimen municipal y
dentro de este ha de reglar su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero.

Las normas provinciales deben dictar preceptos referentes al derecho financiero municipal, es
por eso que cada municipio tiene autonomía, deberá dictar su presupuesto anual para establecer
los gastos propios y los recursos con los que cuenta, pero siguiendo la lógica de las normas
provinciales a su respecto, en cuanto forma, manera de aprobar el presupuesto, publicidad,
control, etc.

La porción del ordenamiento jurídico que importa al momento de estudiar el presupuesto


nacional comprende normas de diversa índole jerárquica: constitucionales, legales y
reglamentarias.

CN: el art 4 establece la conformación del tesoro nacional, los elementos que nutren la hacienda
pública federal. Hay recursos tributarios (derechos aduaneros y demás contribuciones que
equitativa y proporcionalmente a la población imponga el congreso), patrimoniales (venta y
locación de tierras federales y la renta de correos) y provenientes del uso del crédito público
(empréstitos y operaciones de crédito que decrete el congreso).

Art 75 inc. 1 y 2 se encargan de los recursos tributarios, inc. 4 y 7 al acceso al crédito y del arreglo
de la deuda de la nación (interior y exterior), inc. 5 y 14 de los recursos patrimoniales indicados
(tierras y rentas del correo).
El art 75 inc 8 otorga al congreso de la nación la facultad de fijar anualmente los gastos del
estado, aprobar o rechazar la cuenta de inversión, referente a la rendición de cuentas que hagan
los poderes estatales (principalmente en PEN).

El inc. 2 y 3 fijan el régimen de coparticipación federal de los impuestos y el inc. 9 permite el


congreso acordar subsidios del tesoro nacional hacia las provincias cuyas rentas no alcancen a
cubrir sus gastos ordinarios según sus propios presupuestos, implicando sumas que no sean
reintegrables. Inc. 18: autoriza al congreso para la implementación de las medidas tendientes al
progreso del país se hagan mediante concesiones temporales de privilegios (exenciones) y
recompensas de estímulo (subsidios).

En cuanto al poder ejecutivo, se prevé en el art 99 inc 1 que el presidente es el jefe de gobierno
y responsable político de la administración del país. El inc. 3 implica que participa en la formación
de las leyes (con su facultad de enviar proyectos de ley como en la de hacer que sus ministros
participen con voz pero sin voto en los debates parlamentarios, como en la facultad de observar
los proyectos de ley sancionados por el congreso y enviados al poder ejecutivo para su
promulgación.

El inc. 10 refiere a la obligación de supervisar que tiene el jefe de gabinete de ministros en el


cumplimiento de su facultad de recaudar las rentas de la nación (sean tributarias o no) y de
invertirlas de acuerdo a lo que establece la ley de presupuesto de gastos nacionales.

Art 100: competencias del jefe de gabinete de ministros, inc. 6: debe enviar al congreso el
proyecto de ley de presupuesto nacional y el 7: recaudar las rentas de la nación y ejecutar la ley
de presupuesto.

AUDITORIA GENERAL DE LA NACION: adquirió en el 94 rango de organismo constitucional


previsto en el art 86. En consonancia el art 75 inc. 8 determina el control externo del sector
público nacional, es una atribución propia del congreso y que el examen y opinión sobre el
desempeño y la situación general de la administración pública nacional estarán sustentados en
los dictámenes de la AGN, ordenada como un organismo de asistencia técnica, con autonomía
funcional e integrada de acuerdo al modo que establezca una ley sancionada por la mayoría
absoluta de los miembros de cada cámara.

La ley de administración financiera es una ley general sobre el presupuesto nacional. Se refiere
a como de ser formada cada ley anual desde su proyecto, estructura y forma de aprobación, la
información a contener y criterios clasificatorios, aprobación, ejecución y controlo

La ley complementaria permanente del presupuesto es la 11.672, recoge un conjunto de


disposiciones varias contenidas en diversas otras leyes con las de presupuestos anuales, pero
que al contener mandatos de carácter general y permanente no se agotan al finalizar el ejercicio
financiero de su dictado.

Por ultimo esta cada ley específica de presupuestos para cada ejercicio financiero anual. Está
destinada a regir durante el ejercicio para el cual fue sancionada y al finalizar esta caduca por
cumplimiento de su objeto. Puede contener normas de carácter general (a pesar de lo que
establece el art 20 de la LAF).

Por debajo de estas normas están las disposiciones reglamentarias de los decretos del PEN que
reglamentan las normas de la LAF con carácter general y por debajo aun, habrá que atender a
las concretas órdenes y disposiciones de fondos que se van dictando anualmente con relación a
cada presupuesto. Son los mecanismos por los que se pone en ejecución el presupuesto de ese
año.

PRESUPUESTO ECONOMICO Y PRESUPUESTO FINANCIERO


El presupuesto financiero es el perteneciente o relativo a las finanzas públicas. Mientras que el
de tipo económico comprende al anterior y no conforma un presupuesto en el sentido técnico
en que se define el presupuesto financiero, sino que es un conjunto de documentos que contiene
las cuentas nacionales, cuadros económicos, estudios, previsiones económicas sobre las
principales variables de toda la economía nacional (y no solo del sector público) durante un
periodo de tiempo determinado.

Carece de contenido jurídico ya que no es una norma sino un elemento informativo sobre el plan
económico del país y las previsiones del gobierno.

Sirve para apreciar la evolución probable del sector económico integro de un país (sector público
y privado) e incluye sus ingresos totales (bienes y servicios a producirse) y sus gastos totales
(bienes y servicios a consumir y ahorrar) durante un lapso temporal determinado.

CLASIFICACIONES DE PRESUPUESTOS

• PRESUPUESTO FUNCIONAL: hace referencia a la asignación de los gastos públicos según el


tipo de servicio al que se destina: defensa, seguridad, educación, salud pública,
administración de justicia, actividad financiera, actividad productiva, etc.
Se distingue entonces los gastos corrientes (los de mero consumo) de los de inversión
(agrupan funciones que importan la concreción de un capital durable para el patrimonio
estatal).

• PRESUPUESTO POR PROGRAMAS: busca proporcionar información sobre que bienes y


servicios en concreto produce el estado, de manera cierta y cuantificada. Los diversos
objetivos o funciones del estado deben estar volcados en programa de trabajo concretos, de
forma que pueda estudiarse la participación del sector público en la tarea desarrollada, para
ver su actuación en el contexto de la economía en general.
El acento esta en los objetivos a cumplir antes que en los medios a emplear para ello. El
presupuesto se estructura según las actividades a desarrollar por el estado para alcanzar
ciertas metas y obtener así los resultados propuestos.
Hay distintos programas, cada uno con una serie de objetivos a cumplir y costo detallado, al
cual se le asignan un gasto autorizado. Fijados los mismos en los programas y asignados los
recursos suficientes para costearlos es factible ajustar con más precisión los recursos a los
gastos concretos, con objetivos trazados de antemano y controlando su concreción o no.
ARTICULO 14 (LAF – 24.156).- En los presupuestos de gastos se utilizarán las técnicas más adecuadas
para demostrar el cumplimiento de las políticas, planes de acción y producción de bienes y servicios
de los organismos del sector público nacional, así como la incidencia económica y financiera de la
ejecución de los gastos y la vinculación de los mismos con sus fuentes de financiamiento.
La reglamentación establecerá las técnicas de programación presupuestaria y los clasificadores de
gastos y recursos que serán utilizados.
En el decreto reglamentario se establece que deben darse categorías pragmáticas para la
presentación de los gastos, entre otras.

Lo mismo puede ocurrir con los ingresos ya que puede delinearse una política de expansión
de ciertos recursos (obtener más ingresos por entradas a museos) y para ello se establecen
ciertos objetivos a cumplir (mejoras, publicidad) y luego se puede evaluar si se ha
incrementado o no la recaudación en la medida esperada.

• PRESUPUESTO BASE CERO: es una técnica presupuestaria que pone la mira en la revisión de
los gastos realizados con anterioridad, para romper con la inercia de reiterarlos
consuetudinariamente, incrementando siempre las funciones a cubrir.
Se parte de la premisa de que se podrían conseguir ahorros de dinero si cada repartición
estatal elaborase el proyecto de presupuesto de sus gastos partiendo de cero, como si los
programas y funciones a su cargo fueran nuevas.
Atiende a revisar los montos pretendidos más que a las funciones a cargo, apunta a lograr
mayor eficacia en la asignación de los recursos presupuestarios.
• PRESUPUESTO PLURIANUAL: refiere a la previsión presupuestaria que abarca al menos 2 años
calendarios. Es una excepción al principio de anualidad, entendido como periodicidad, ya que
importa que el ejercicio financiero tendrá una duración mayor a un año calendario, para
evitar los riegos del inicio de un ejercicio financiero anual sin que haya presupuesto específico
para él.
La idea de plurianualidad tiene ventaja con relación a ciertas actividades como las obras
públicas, planes sociales de largo alcance, construcción de viviendas) el ejercicio anual no da
cuenta acabada de la actividad financiera realizada con respecto a ellos y una visión de
tiempo más abarcadora podría ser de mayor utilidad.
Se mantiene el presupuesto anual pero se incluye la producción de un documento
complementario y accesorio a aquel que contenga detalladas ciertas cuentas o partidas que
involucren gastos que se planea desarrollar en más de un ejercicio o bien previsiones
estimativas para cada uno o más ejercicios subsiguientes a aquel al que regula el presupuesto
anual.
ARTICULO 6º (LEY 25.917 – REGIMEN FEDERAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL) — Antes del 30 de
noviembre de cada año, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
presentarán ante sus legislaturas las proyecciones de los Presupuestos Plurianuales para el trienio
siguiente, las cuales contendrán como mínimo la siguiente información;
a) Proyecciones de recursos por rubros.
b) Proyecciones de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza económica.
c) Programa de inversiones del período.
d) Proyección de la coparticipación de impuestos a Municipios.
e) Programación de operaciones de crédito provenientes de organismos multilaterales.
f) Perfil de vencimientos de la deuda pública.
g) Criterios generales de captación de otras fuentes de financiamiento.
h) Descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los resultados
económicos y financieros previstos.
• PRESUPUESTO CICLICO: la actividad económica de un país sigue de alza y baja en cuanto a
intensidad (expansión o depresión de aquella). Es por eso que se idean técnicas
presupuestarias para evitar la segmentación arbitraria en años y hacer presupuestos que
sigan los ciclos económicos.
Se busca compensación entre los resultados positivos que pueden obtenerse en ejercicios
anuales de épocas de bonanza, con los negativos que soportan en años de depresión, o al
revés (los gastos que no se pueden realizar durante los años malos se pueden hacer efectivos
durante los buenos).
Se busca el equilibrio de las cuentas públicas en un plazo mediano o largo, tomando en
cuenta los ciclos de expansión y de contracción por los que atraviesa la economía nacional
para suavizar a la vez sus fluctuaciones.
Hay 3 técnicas que se pueden aplicar en este tipo de presupuesto de manera alternada o
combinada:
▪ Constitución de reservas o fondos excedentes: previsión durante épocas de
bonanza de un excedente de recaudación o de un ahorro de gastos. Son los
fondos anti cíclicos o contra cíclicos, a los que recurrir cuando el ciclo
económico sea adverso, a fin de paliar sus efectos negativos.
▪ Créditos de anticipación vendrían a funcionar de manera inversa a la técnica
anterior ya que los efectos de los ciclos negativos se combaten mediante la
realización de obras públicas que se financian mediante empréstitos o emisión
monetaria (anticipos de tesoro). La deuda se paga u amortiza en los
presupuestos de los periodos subsiguientes en los que el ciclo económico sea
favorable.
▪ La amortización alternada es una variante de los créditos de anticipación,
consiste en reemplazar la amortización acelerada de los empréstitos por un
régimen que se fija en función del ciclo económico, por lo que la deuda se
pagaría durante los periodos de prosperidad, pero se suspendería el pago
durante los de depresión, a fin de no afectar los gastos necesarios.

• PRESUPUESTOS ORDINARIOS Y EXTRAORDINARIOS: distinción entre los gastos ordinarios


(corrientes y habituales) y los gastos extraordinarios (los debidos a acontecimientos fuera de
lo común como guerras y catástrofes), que debían ser cubiertos, respectivamente mediante
ingresos ordinarios o extraordinarios.
Un presupuesto ordinario puede serlo en función de la regularidad de los ingresos y gastos o
bien en función de la productividad de los gastos.
El presupuesto operativo es el que refleja los gastos de funcionamiento de las actividades de
la administración en relación a los servicios normales y permanentes, a la atención de los
servicios de la deuda publica regular, a los demás gastos regulares que han de hacerse
habitualmente para el mantenimiento del estado. El presupuesto de inversión es el que
refleja los fastos en adquisición de bienes durables, en obras públicas que incrementan el
patrimonio del estado.

PRINCIPIOS Y REGLAS PRESUPUESTARIAS

• PRINCIPIO DE COMPETENCIA O DE RESERVA DE LA LEY: tanto los ingresos como los gastos
públicos debe ser determinados por el poder legislativo, es decir por los representantes del
pueblo. El art 75 inc 8 exige una ley de presupuesto por ejercicio financiero, estableciendo
que este será anual. Por medio de la ley producto de la asamblea de representantes, los
ciudadanos autorizan a los poderes públicos a emplear los recursos cuya recaudación
también autorizaron y consistieron por ley.
Este principio justifica la existencia de un ciclo presupuestario con la contraposición de
acciones a cargo del poder ejecutivo, y autorizaciones y controles en cabeza del poder
legislativo. PRINCIPIO DE COMPETENCIA: al PEN corresponde la competencia para elaborar
el proyecto de ley de presupuesto (art 100 inc. 6 y art 16 inc. g y 26 LAF).

LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA – LEY 24.156


ARTÍCULO 16.- La oficina nacional de presupuesto será el órgano rector del sistema presupuestario del
sector público nacional.
ARTÍCULO 17.- La oficina nacional de presupuesto tendrá las siguientes competencias:
g) Preparar el proyecto de ley de presupuesto general y fundamentar su contenido;
ARTICULO 26.- El Poder Ejecutivo Nacional presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la
Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de setiembre del año anterior para el que regirá ,
acompañado de un mensaje que contenga una relación de los objetivos que se propone alcanzar y las
explicaciones de la metodología utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinación de
las autorizaciones para gastar, de los documentos que señala el artículo 24, así como las demás
informaciones y elementos de juicio que estime oportunos.

El poder legislativo no pierde su iniciativa en esta materia ni la posibilidad de introducir


modificaciones al proyecto del PEN. Luego el poder legislativo tiene competencia para aprobarla
y controlar su ejecución (art 75 inc. 8) y el PEN para ejecutarla (art 99 inc. 10 y 100 inc. 7).

La excepción a los principios de reserva por ley y de anualidad es la reconducción presupuestaria.


Si al inicio del ejercicio financiero no hay una ley de congreso que autorice la actividad financiera
durante dicho lapso de tiempo. Por razones de índole política o de emergencia, puede ser que
no se haya sancionado la ley correspondiente. Esto puede ocurrir cuando una facción política no
brindó su apoyo a la ley o porque el poder ejecutivo veto la ley, por lo que la actividad quedaría
sin respaldo alguno, sin autorización para actuar, llevado a la parálisis de la administración.

En estos casos los recursos no se ven paralizados en su afluencia porque las leyes que los
establecen poseen carácter permanente (como la ley de impuestos internos) o bien de duración
temporal mayor al ejercicio financiero (ley de impuesto a las ganancias).

Y con relación a los gastos, se prevé la reconducción presupuestaria, establecida en el art 27 de


la LAF, en cuanto a que si al inicio del ejercicio financiero no se hubiera aprobado el presupuesto
general especifico, regirá el del ejercicio anterior, a los fines de la continuidad de los servicios
administrativos. El PEN debe realizar una serie de ajustes sobre él.

ARTICULO 27.- Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, regir
el que estuvo en vigencia el año anterior, con los siguientes ajustes que deber introducir el Poder Ejecutivo
Nacional en los presupuestos de la administración central y de los organismos descentralizados:

1.- En los presupuestos de recursos:

a) Eliminar los rubros de recursos que no puedan ser recaudados nuevamente;

b) Suprimir los ingresos provenientes de operaciones de crédito‚ público autorizadas, en la cuantía en que
fueron utilizadas;

c) Excluirá los excedentes de ejercicios anteriores correspondientes al ejercicio financiero anterior, en el


caso que el presupuesto que se está ejecutando hubiera previsto su utilización;

d) Estimará cada uno de los rubros de recursos para el nuevo ejercicio;

e) Incluirá los recursos provenientes de operaciones de crédito público en ejecución, cuya percepción se
prevea ocurrirá en el ejercicio.

2. En los presupuestos de gastos:

a) Eliminará los créditos presupuestarios que no deban repetirse por haberse cumplido los fines para los
cuales fueron previstos;

b) Incluir los créditos presupuestarios indispensables para el servicio de la deuda y las cuotas que se deban
aportar en virtud de compromisos derivados de la ejecución de tratados internacionales;

c) Incluirá los créditos presupuestarios indispensables para asegurar la continuidad y eficiencia de los
servicios;

d) Adaptará los objetivos y las cuantificaciones en unidades físicas de los bienes y servicios a producir por
cada entidad, a los recursos y créditos presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores.

(Nota Infoleg: Por art. 56 de la Ley Nº 25.725 B.O. 10/01/2003 se dispone que, "en caso de operarse el
supuesto previsto en el presente artículo, se faculta al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS para adecuar el
Presupuesto General de la Nación, a los efectos de incorporar las partidas presupuestarias ejecutadas
durante el período en que haya regido la prórroga aquí prevista, sin exceder el total de créditos aprobado
por la Ley de Presupuesto del año correspondiente".)

La naturaleza jurídica de este mecanismo está supeditada a que se dé con la condición negativa
de la inexistencia de una ley específica de presupuestos para el ejercicio que se inicia.

Por otra parte ello no impide que el congreso retome el ejercicio de su potestad financiera y
sancione la ley de presupuestos para el ejercicio financiero en curso, debiendo hacerse las
adaptaciones que correspondan con relación a los gastos realizados y a los recursos percibidos
entre su inicio y la toma de vigencia efectiva de esta ley.

ARTÍCULO 37.- La reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar las
modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución.

Quedan reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el
monto del endeudamiento previsto.

El Jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere
necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto, quedando comprendidas las
modificaciones que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y
distribución de las finalidades.

A tales fines, exceptuase al Jefe de Gabinete de Ministros de lo establecido en el artículo 15 de la Ley N°


25.917.

La autorización estricta de gasto de la ley de presupuesto se ve completamente desdibujada, en cuanto


el PEN, a través del jefe de gabinete, puede reestructurar a su antojo las diversas órdenes y
autorizaciones otorgadas.

El incremento de las partidas que refieran gastos reservados y de inteligencia sólo podrá disponerse por
el Congreso de la Nación.
• PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD O INTEGRALIDAD: el presupuesto debe reflejar de manera
explícita todos los ingresos públicos razonablemente previsibles y todos los gastos del estado,
por sus valores reales o brutos sin expresarlos en términos netos. TODA LA ACTIVIDAD
FINANCIERA ESTATAL DEBE ESTAR CONTENIDA EN EL PRESUPUESTO. Esto posibilita el control
de la decisión política plasmada en la norma presupuestaria.
Una excepción de esta regla es el caso en que al presupuesto general del estado se pueden
trasladar los resultados netos (ganancias o pérdidas) de cada una de las empresas industriales
o comerciales del estado. De todas formas estas han de contar con su presupuesto propio, el
que a su vez, ha de respetar esta regla, para permitir apreciar detalladamente la consecución
de ese resultado neto trasladado así el presupuesto general.

LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA – 24.156


ARTÍCULO 12.- Los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio,
los cuales figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí. Mostrarán el
resultado económico y financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en sus cuentas
corrientes y de capital, así como la producción de bienes y servicios que generarán las acciones
previstas.

• PRINCIPIO DE UNIDAD: se procura que solo exista una ley de presupuesto para apreciar
integra y conjuntamente todos los ingresos públicos y todos los gastos públicos, y así obtener
una clara referencia de la situación total de la hacienda pública a la vez que evitar la
realización de ciertas maniobras de ocultación o disimulación de gastos o de ingresos
mediante el empleo de cuentas especiales por fuera del presupuesto general.
La aprobación del presupuesto en un único documento permite una valoración global del
total del gasto a afrontar y de los recursos con los que se cuenta. Desde el punto de vista
político, si las cuentas públicas fueran plurales, separadas, se dificultaría de hecho el control
del poder legislativo.
• PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD O DE ESPECIFICACION: cada previsión de gasto contenida en el
presupuesto esta triplemente condicionada por el tipo de gasto para el que fue autorizada,
por el límite cuantitativo para el que fue otorgada, y con el límite temporal del ejercicio
financiero para el cual fue concedida.
La autorización del poder legislativo no debe consistir en sumas globales o generales que se
dejen libradas a lo que decida el poder ejecutivo sino que deben contener un grado tal de
detalle que las ligue a determinadas erogaciones concretas.
Son autorizaciones taxativas y limitadas para gastar, ligadas al principio de reserva de la ley.
La partida suplementaria implica asignar una determinada cantidad de dinero en el
presupuesto, para gastarla en cierto fin y cuya duración se extiende por un año.
Las leyes generales sobre presupuesto limitan la posibilidad de transferir fondos de unas
partidas hacia otras, como así la de realizar gastos más allá del ejercicio presupuestariamente
de que se trate.

ARTÍCULO 37.- La reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar las
modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución.

Quedan reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el
monto del endeudamiento previsto.

El Jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere
necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto, quedando comprendidas las
modificaciones que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y
distribución de las finalidades.

A tales fines, exceptuase al Jefe de Gabinete de Ministros de lo establecido en el artículo 15 de la Ley N°


25.917.

El incremento de las partidas que refieran gastos reservados y de inteligencia sólo podrá disponerse por
el Congreso de la Nación.
• PRINCIPIO DE ANUALIDAD: tiene vigencia temporal limitada, debido a razones políticas y
jurídicas que hacen a la efectividad de la tarea estatal y al control financiero de ingresos y
gastos. El ejercicio financiero puede coincidir o no con el año calendario.
El presupuesto no puede prorrogarse en su validez una vez fenecido el ejercicio, no puede ir
más allá del periodo para el que fue votado. Una excepción es la reconducción
presupuestaria, en el que importa dotar a un ejercicio de un presupuesto especial, dado
sobre la base del existente durante el ejercicio financiero anterior, con ciertas modificaciones
pero que no importa dar al mandato del año anterior una vigencia más allá de ese ejercicio.
En la CN, el articulo 75 inc. 8 lo fija anualmente. Y el art 10 de la LAF determina que el ejercicio
financiero abarca el 1° de enero al 31 de diciembre de cada año (excepción en presupuestos
cíclicos que abarcan un plazo de tiempo más prolongado).

ARTÍCULO 10.- El ejercicio financiero del sector público nacional, comenzará el primero de enero y
terminar el treinta y uno de diciembre de cada año.
Para las obras y la adquisición de bienes o servicios a ejecutar en más de un ejercicio financiero, las
jurisdicciones y entidades de la administración nacional han de remitir a la ONP, para que lo tenga en
cuenta al momento de hacer el proyecto de ley de presupuesto anual, la información sobre lo que se
invertirá en el futuro, sobre el monto total del gasto, su incidencia y ejecución.
ARTICULO 15.- Cuando en los presupuestos de las jurisdicciones y entidades públicas se incluyan créditos
para contratar obras o adquirir bienes y servicios, cuyo plazo de ejecución exceda al ejercicio financiero,
se deber incluir en los mismos información sobre los recursos invertidos en años anteriores, los que se
invertirán en el futuro y sobre el monto total del gasto, así como los respectivos cronogramas de ejecución
física. La aprobación de los presupuestos que contengan esta información, por parte de la autoridad
competente, implicara la autorización expresa para contratar las obras y/o adquirir los bienes y servicios
hasta por su monto total, de acuerdo con las modalidades de contratación vigentes.
Las autorizaciones para comprometer ejercicios futuros a que se refiere el presente artículo caducarán al
cierre del ejercicio fiscal siguiente de aquel para el cual se hayan aprobado, en la medida que antes de
esa fecha no se encuentre formalizada, mediante la documentación que corresponda, la contratación de
las obras y/o la adquisición de los bienes y servicios autorizados

• PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA: dar al presupuesto una estructura y denominación de sus


partidas que siga una metodología coherente y clara, con uniformidad, para facilitar tanto la
discusión como su ejecución y su control. La falta de claridad puede darse por la globalidad
de partidas.

• PRINCIPIO DE PUBLICIDAD: la exigencia de una ley importa darle publicidad (B.O.) para
comenzar a tener vigencia. Esto no parece suficiente ya que la discusión parlamentaria del
presupuesto y su aprobación deberían ser objeto de un mayor conocimiento por parte de la
sociedad, para evitar las desviaciones y las oscuridades que pueden llegar a contener en sí.

El presupuesto es información y debería ser lo más accesible al público que se pueda, tanto
al interno (la propia administración) como al externo (el pueblo en general).

• PRINCIPIO DE EXACTITUD Y DE ANTICIPACION: el de exactitud implica que todos los gastos


deben ser calculados lo más aproximadamente posible a las cuantías que se prevea que vayan
a ser requeridas durante el ejercicio presupuestario, para que no surjan sub ejecuciones ni
que se torne necesario realizar ampliaciones de las partes mediante nuevas leyes.
El de anticipación es el que ordena que el presupuesto debería ser sancionado antes de que
comience a transcurrir el ejercicio para el cual regirá.

• PRINCIPIO DE NO AFECTACION DE LOS INGRESOS: los ingresos deben contemplarse de


manera global e indistinta, sin ser dirigidos expresamente a la cobertura de ciertos gastos
públicos. No debe admitirse que el presupuesto general reserve determinados recursos para
financiar específicamente unos gastos.
Ha de indicarse que la existencia de una afectación específica de un fondo determinado
(producto de un impuesto especial sobre cierto consumo) para un determinado gasto solo se
establece en una fuente especial de financiamiento. Como principio el gasto autorizado
permanece inalterable y ha de ser cumplido en su totalidad. En caso de haber insuficiencia
de la fuente asignada, el déficit ha de ser cubierto por ingresos derivados desde rentas
generales. Y en caso de que la fuente de financiamiento sea superavitaria, ello no importa
una expansión de gasto máximo autorizado, sino que los fondos han de ser derivados hacia
rentas generales, o quedan afectados a ejercicios futuros en caso de que el legislador así lo
haya dispuesto.
ARTÍCULO 23.- No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender
específicamente el pago de determinados gastos, con excepción de:
a) Los provenientes de operaciones de crédito publico;
b) Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado nacional, con destino
específico;
c) Los que por leyes especiales tengan afectación especifica.

• PRINCIPIO DE JUSTIFICACION: el presupuesto requiere que se cumpla con una serie de pasos
y requisitos forales para que la autorización de gastos que contiene pueda ser llevada a cabo
por el poder ejecutivo, conteniendo la documentación que respalda toda la actuación
realizada, cada paso de ella.

• PRINCIPIO DE CORRELACION: cada gasto debe tener la respectiva partida de ingresos que lo
respalde. No podrán autorizarse gastos sin que se haya previsto la forma en que se financiara.

ARTÍCULO 28.- Todo incremento del total del presupuesto de gastos previstos en el proyecto presentado
por el Poder Ejecutivo Nacional, deber contar con el financiamiento respectivo.
ARTÍCULO 38.- Toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto general deber especificar las
fuentes de los recursos a utilizar para su financiamiento.

REGLAS CONTABLES

• PRINCIPIO DE PRESUPUESTO BRUTO O DE INTEGRIDAD: se corresponde con el principio de


universalidad, por lo que las partidas presupuestarias deben ser incluidas por su valor
integro, no por el neto, sin que se deduzcan de los gastos los beneficios a que pudiera dar
lugar, ni de los ingresos los gastos de recaudación en que se haya incurrido. La contabilización
por neto opaca la información sobre la actividad económica llevada a cabo.

• PRINCIPIO DE UNIDAD DE CAJA: los cobros y los pagos que realice el estado en virtud del
presupuesto deben estar centralizados en una dependencia que lleve adelante la gestión de
todos los caudales públicos. Este principio se vincula con el que rechaza la afectación de los
ingresos a gastos específicos, de manera que exista una cuenta de rentas generales de la cual
surjan los fondos para atender a la mayoría de los gastos.

• PRINCIPIO DE ESPECIFICACION: traducción contable del principio de especialidad,


presentando una triple vertiente (temporal, cualitativa y cuantitativa). La autorización para
realizar un gasto se concede para cierta partida.

• PRINCIPIO DE EJERCICIO CERRADO: se vincula con el principio de la anualidad en cuanto a


que cada gasto y cada ingreso deben imputarse al periodo de vigencia que corresponda para
determinar si se han realizado en el ejercicio financiero para el cual fueron presupuestados
y autorizados.

Hay dos soluciones para esto: el criterio de ejercicio, de competencia o de devengado y el


criterio de caja, de gestión o del percibido.
Según el criterio devengado, la imputación del movimiento de fondos se realiza al momento
en que nacen las obligaciones (gastos) o derechos (ingresos) para la hacienda pública,
registrándose en esa oportunidad, sin importar el momento en que se hacen efectivos.
El criterio de caja atiende al momento en que ellos se hacen efectivos, es decir al momento
de fondos (el momento de pago del gasto o de percepción de ingreso) sin importar causa.
Para el criterio del devengado puede darse ciertos problemas al tiempo de liquidar el
presupuesto ya que las obligaciones del estado (sus gastos) no siempre se pagan en el
ejercicio para el cual fueron previstas, lo mismo ocurre con los ingresos que no se perciben
durante el ejercicio en el cual se generó el derecho de su cobro.
La solución es la de prever una cuenta en la que se imputan los gastos e ingresos que debieron
ser compartidos en el ejercicio de su nacimiento, que el ejercicio ha de permanecer abierto
durante un cierto lapso de tiempo luego de su finalización, que se suele denominar PERIODO
COMPLEMENTARIO y por lo común tiene una duración breve.

El criterio de caja es más claro ya que terminado el ejercicio se cierran las cuentas y se
registran solo los ingresos percibidos y los gastos realizados durante el, los movimientos
pendientes se trasladan al otro ejercicio.
Es inconveniente porque no permite un control eficiente sobre los derechos y las
obligaciones pendientes pero generadas durante el ejercicio, como así lo hace el criterio de
lo devengado.

Por lo general los sistemas presupuestarios regulan que los ingresos se suelen computar con
el sistema de caja y los fastos por el sistema devengado, tomando como tal el momento de
su compromiso.

ARTÍCULO 10.- El ejercicio financiero del sector público nacional, comenzará el primero de enero y
terminar el treinta y uno de diciembre de cada año.

ARTICULO 15.- Cuando en los presupuestos de las jurisdicciones y entidades públicas se incluyan créditos
para contratar obras o adquirir bienes y servicios, cuyo plazo de ejecución exceda al ejercicio financiero,
se deber incluir en los mismos información sobre los recursos invertidos en años anteriores, los que se
invertirán en el futuro y sobre el monto total del gasto, así como los respectivos cronogramas de ejecución
física. La aprobación de los presupuestos que contengan esta información, por parte de la autoridad
competente, implicara la autorización expresa para contratar las obras y/o adquirir los bienes y servicios
hasta por su monto total, de acuerdo con las modalidades de contratación vigentes.

Las autorizaciones para comprometer ejercicios futuros a que se refiere el presente artículo caducarán al
cierre del ejercicio fiscal siguiente de aquel para el cual se hayan aprobado, en la medida que antes de
esa fecha no se encuentre formalizada, mediante la documentación que corresponda, la contratación de
las obras y/o la adquisición de los bienes y servicios autorizados.

ARTICULO 27.- Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, regir
el que estuvo en vigencia el año anterior, con los siguientes ajustes que deber introducir el Poder Ejecutivo
Nacional en los presupuestos de la administración central y de los organismos descentralizados:

1.- En los presupuestos de recursos:

a) Eliminar los rubros de recursos que no puedan ser recaudados nuevamente;

b) Suprimir los ingresos provenientes de operaciones de crédito‚ público autorizadas, en la cuantía en que
fueron utilizadas;

c) Excluirá los excedentes de ejercicios anteriores correspondientes al ejercicio financiero anterior, en el


caso que el presupuesto que se está ejecutando hubiera previsto su utilización;

d) Estimará cada uno de los rubros de recursos para el nuevo ejercicio;

e) Incluirá los recursos provenientes de operaciones de crédito público en ejecución, cuya percepción se
prevea ocurrirá en el ejercicio.

2. En los presupuestos de gastos:

a) Eliminará los créditos presupuestarios que no deban repetirse por haberse cumplido los fines para los
cuales fueron previstos;

b) Incluir los créditos presupuestarios indispensables para el servicio de la deuda y las cuotas que se deban
aportar en virtud de compromisos derivados de la ejecución de tratados internacionales;

c) Incluirá los créditos presupuestarios indispensables para asegurar la continuidad y eficiencia de los
servicios;
d) Adaptará los objetivos y las cuantificaciones en unidades físicas de los bienes y servicios a producir por
cada entidad, a los recursos y créditos presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores.

ARTICULO 31.- Se considera gastado un crédito y por lo tanto ejecutado el presupuesto de dicho concepto,
cuando queda afectado definitivamente al devengarse un gasto. La reglamentación establecerá los
criterios y procedimientos para la aplicación de este artículo y corresponderá al órgano rector del sistema
la regulación de los demás aspectos conceptuales y operativos que garanticen su plena vigencia.

ARTÍCULO 41.- Las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cerrarán al 31 de diciembre de cada
año. Después de esa fecha los recursos que se recauden se considerarán parte del presupuesto vigente,
con independencia de la fecha en que se hubiere originado la obligación de pago o liquidación de los
mismos.

Con posterioridad al 31 de diciembre de cada año no podrán asumirse compromisos ni devengarse gastos
con cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha.

ARTICULO 21.- Para la administración central se consideran como recursos del ejercicio todos aquellos
que se prevén recaudar durante el periodo en cualquier organismo, oficina o agencia autorizadas a
percibirlos en nombre de la administración central, el financiamiento proveniente de donaciones y
operaciones de crédito público, representen o no entradas de dinero efectivo al Tesoro y los excedentes
de ejercicios anteriores que se estime existentes a la fecha de cierre del ejercicio anterior al que se
presupuesta. No se incluirán en el presupuesto de recursos, los montos que correspondan a la
coparticipación de impuestos nacionales.

Se considerarán como gastos del ejercicio todo aquel que se devenguen en el periodo, se traduzcan o no
en salidas de dinero efectivo del Tesoro.

ARTICULO 22.- Para los organismos descentralizados, la reglamentación establecerá los criterios para
determinar los recursos que deberán incluirse como tales en cada uno de esos organismos. Los gastos se
programarán siguiendo el criterio del devengado.
CICLO DE LA LEY DE PRESUPUESTO

• Elaboración del proyecto de ley de presupuesto


• Tratamiento del proyecto de ley en el congreso y su sanción como ley tras la promulgación
por parte del PEN
• Ejecución de la ley durante el ejercicio financiero
• Control de la ejecución de la ley, tanto administrativa como políticamente durante y lugo de
la ejecución de la ley

ELABORACION DEL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO: requiere una enorme cantidad de


información, conjunta y detallada, que debe ser coordinada para poder tomar decisiones
oportunas y adecuadas al respecto.