La ejecución de las carreteras en el marco de la Ley del Suelo de Cana-

rias

La Ley de Carreteras de Canarias (LCC) establece, en sus ar4culos 13 y 14, el procedi-

miento por el cual la Administración Pública competente ha de elaborar los proyectos
para la ejecución de carreteras (o modificación significaDva de las existentes). En síntesis,
establece dos fases diferenciadas y secuenciales: primero los estudios y luego el desa-
rrollo del proyecto. De la primera fase hay que resaltar que es en la que, además de
llevar a cabo cuantos estudios sean perDnentes, se plantean las disDntas opciones con-
templadas (entre ellas y muy especialmente, las de trazado) y se evalúan, tanto ambien-
talmente como respecto de otros factores relevantes para la adopción de decisiones. En
esta fase pues habría de elaborarse el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y remiDrse al
Órgano Ambiental que emiDrá la correspondiente declaración de impacto ambiental. No
tengo claro si las administraciones que elaboran y aprueban proyectos de carreteras (Ca-
bildos y Gobierno de Canarias fundamentalmente), inician la segunda fase ―redacción
del anteproyecto, proyecto de trazado y proyecto de construcción, según la LCC― antes
de la declaración de impacto ambiental, pero esto no importa a los efectos de lo que
quiero tratar. Lo que me interesa destacar es que la prácDca habitual de ejecución de las
carreteras en Canarias se produce en el marco de la ley sectorial específica (también en
el de la Ley de Evaluación Ambiental), sin apenas enmarcarse en la Ley del Suelo y de
Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC).

Desde el punto de vista de la legislación urbanísDca, las carreteras son siempre sistemas
generales (elementos estructurantes sin aprovechamiento lucraDvo) y la mayoría de las
de nuestras Islas, además, de nivel supramunicipal. Desde la Ley 9/1999 de Ordenación
del Territorio ―en realidad desde la 1/1987 reguladora de los Planes Insulares de Orde-
nación (PIO)― los sistemas generales supramunicipales de cada Isla deben estar defini-
dos en el correspondiente Plan Insular. En el anterior marco legal, la ejecución de obras
sobre un viario supramunicipal podía legiDmarse directamente a través de la aprobación
del correspondiente proyecto técnico, siempre que el PIO contuviera las determinacio-
nes espaciales generales sobre el mismo (ar4culo 19.3 TRLOTENC). Ese precepto ha pa-
sado a la vigente Ley (el 98.3) pero con un cambio relevante en su redacción: ahora, para
que el proyecto legiDme la ejecución de un sistema general supramunicipal, éste debe
estar ordenado pormenorizadamente por el PIO o mediante un plan territorial especial.
Nótese ―dicho sea de paso― que la nueva Ley ha generalizado los conceptos de orde-
nación estructural y pormenorizada a todo el planeamiento, incluyendo el territorial.

La Ley no define cuál es el contenido de la ordenación pormenorizada; en nuestro caso,

qué determinaciones concretas debe establecer el PIO o un Plan Territorial Especial so-
bre una carretera para entender está ordenada pormenorizadamente. Pese a esta au-
sencia definitoria, de acuerdo con la tradición consolidada del planeamiento, parece
claro que esas determinaciones han de incluir la definición precisa de las alineaciones y
rasantes del viario y, en base a ellas, la calificación precisa de los suelos de sistema ge-
neral y los someDdos a regímenes específicos derivados de la protección de la vía (en
congruencia con los requisitos de la Ley de Carreteras). Ahora bien, las determinaciones
que consDtuyen la ordenación pormenorizada de un viario solo pueden establecerse a
la escala propia del proyecto (al menos, del proyecto de trazado, en la terminología de
la LCC). Dicho de otro modo: la única forma en que se pueden definir las alineaciones de
un viario así como los suelos vinculados al mismo y que ha de ser expropiados o some-
Ddos a regímenes específicos de protección es elaborando el proyecto. Estamos pues
ante una paradoja: no se puede formular un proyecto si no hay ordenación pormenori-
zada y no se puede establecer la ordenación pormenorizada si no se elabora el proyecto.

Esta contradicción ha quedado resuelta en la Ley del Suelo con la creación de una figura
que parDcipa de la doble naturaleza de instrumento de ordenación e instrumento de
ejecución; se trata del Proyecto de Interés Insular (PII) o Autonómico (PIA). Al aprobar
uno de estos proyectos se está aprobando en un mismo acto la ordenación pormenori-
zada del viario y el instrumento de ejecución que legiDma las obras que procedan. Suele
pensarse que los PII/PIA Denen por objeto legiDmar actuaciones al margen e incluso
contrarias al planeamiento vigente, y por ello han de moDvarse en base a urgencias y/o
necesidades sobrevenidas. Sin embargo, la Ley también prevé que estos instrumentos
se formulen en desarrollo de los Planes Insulares. De hecho, en mi opinión, los PII/PIA
habrían de converDrse en los instrumentos “habituales” (no excepcionales) para, a la
vez, establecer la ordenación pormenorizada de las carreteras supramunicipales y legiD-
mar su ejecución.

En el fondo, no se trata más que de enmarcar el procedimiento de la LCC en la legislación

canaria del suelo, sin que se cambie prácDcamente nada de la forma en que actualmente
se desarrollan los proyectos de carreteras. Téngase en cuenta que el proceso regulado
en la LCC garanDza plenamente los dos requisitos fundamentales para la implantación
de sistemas generales en el territorio (en realidad, para la adopción de cualquier deci-
sión de ordenación): contemplar y evaluar las alternaDvas razonables y someter éstas al
debate público previamente a la selección. Curiosamente, la regulación legal de los
PII/PIA permite eludir esta fase previa imprescindible en todo proceso de planeamiento
(que se corresponde con el Avance) al establecer que la tramitación se inicia asumiendo
un emplazamiento concreto. Así pues, lo que propongo es que los proyectos de carrete-
ras tal como se redactan hasta ahora pasen a denominarse proyectos de interés insular
o autonómico y se tramiten como tales. El único cambio significaDvo sería que la evalua-
ción ambiental habría de ser tanto estratégica como de impacto, pero ello no debería
implicar un mayor plazo de tramitación pues obviamente ambos procesos se fundirían
en un único procedimiento ya que los contenidos del plan y del proyecto son indisolu-
bles.

ConverDr los proyectos de carreteras en PII/PIA resuelve su cuesDonamiento por el in-

cumplimiento de la LSENPC pero, sobre todo, los integra en el marco de la ordenación
territorial. A mi juicio, de este modo, se contribuiría a superar la rigidez en la aplicación
del planeamiento, basada en la irreal pretensión de que todo debe estar definido a
priori. En el caso de las carreteras (y en muchos más) es absurdo pretender ordenarlas
pormenorizadamente y no solo porque, como ya se ha dicho, es imposible desde la es-
cala (y Dempos formulación) del planeamiento territorial, sino porque sería claramente
contraproducente. Baste señalar, a este respecto, que establecer la ordenación porme-
norizada de un sistema general implica la obligación de expropiar en un plazo de cuatro
años. Es de senDdo común, por tanto, que la ordenación pormenorizada de las carrete-
ras solo debe producirse cuando se Dene prevista la pronta ejecución y que ese proceso
debe resolverse a la escala del proyecto, tal como se contempla en la LCC. Pues bien, el
instrumento de la LSENPC que mejor resuelve estas necesidades de vincular ordenación
y ejecución es, sin duda, el PII/PIA.