LA TRAMITACIÓN DEL PLANEAMIENTO

1. ESQUEMA GENERAL DE TRAMITACIÓN

1.1 Planes generales

1.2 Planes parciales y especiales que desarrollen plan general
1.3 Planes parciales y especiales que no desarrollen plan general y estudios de
implantación
1.4 Peculiaridades de los planes y proyectos de iniciativa particular
1.5 Planes de iniciativa particular en suelo urbanizable prioritario

2. INFORMES SECTORIALES . NATURALEZA .

2.1. Confederación Hidrográfica del Norte

2.2. Dirección General de Costas
2.3. Cultura
2.4. Ferrocarriles
2.5. Telecomunicaciones
2.6. Carreteras
2.7. Puertos
2.8. Medio Ambiente.

3. ÁMBITO DE LA INICIATIVA PRIVADA EN MATERIA DE

PLANEAMIENTO

4. APOYO A LA REDACCIÓN DE LOS PLANES

5. SUSPENSIÓN DEL OTROGAMIENTO DE LICENCIAS DE

EDIFICACIÓN Y PARCELACIÓN

5.1 Clases
5.2 Objeto
5.3 Plazos
5.4 Efectos y ámbito
5.5 Licencias en tramitación.

6. INFORMACIÓN PUBLICA PREVIA. LAS PRIORIDADES DE LA

FUTURA ORDENACIÓN. ANTIGUO AVANCE.

1
 7. COORDINACIÓN PREVIA INTERADMINISTRATIVA
8. APROBACIÓN INICIAL E INFORMACIÓN PÚBLICA DE LOS PLANES
GENERALES DE ORDENACIÓN (ART. 86)
9. INFORME VINCULANTE DE LA COMUNIDAD AUTONOMA
NATULAREZA Y ALCANCE . APROBACIÓN DEFINITIVA
MUNICIPAL (Art. 87 y 88 TRLOTU )
10. MODIFICACIONES SUSTANCIALES INTRODUCIDAS EN LA
APROBACIÓN PROVISIONAL
11. APROBACIÓN DEFINITIVA. (ART. 88 TRLOTU)
12. EFICACIA Y EFECTOS DE LA PUBLICACIÓN DE LOS PLANES. (Art.
97, 103 TRLOTU)
13. VIGENCIA Y REVISIÓN DE LOS PLANES (Art. 98 y 99 del TRLOTU
14. MODIFICACIONES PUNTUALES
14.1 Modificaciones ordinarias
14.2 Modificaciones cualificadas
14.3 Modificaciones puntuales para legalizar actuaciones ilegales

1. ESQUEMA GENERAL DE TRAMITACIÓN

1.1. PLANES GENERALES

1. Prioridades de la futura ordenación ( art.78) 20 días

2. Consulta administraciones afectadas ( art.16) 30 dias

3. Aprobación inicial ( art. 86)

4. Información pública y audiencia mínimo dos meses

5. a) Si tiene delegada la competencia de aprobación ( art.9

ayuntamientos con mas de 40.000 habitantes)

- Acuerdo municipal estimando y desestimando alegaciones

- Informe vinculante de la CUOTA ( legalidad e intereses

supramunicipales). Cuatro meses.

- Aprobación definitiva del Ayuntamiento.

2
 b) Si el Ayuntamiento no tiene delegada la competencia

- Aprobación provisional por parte del Ayuntamiento

- Aprobación definitiva CUOTA en cuatro meses

1.2. PLANES PARCIALES Y ESPECIALES QUE

DESARROLLEN PLAN GENERAL

Art. 89. Se establecen los mismos trámites que para el Plan General

a) Avance potestativo (prioridades) (art. 78)

b) Aprobación inicial
c) Información pública 1 mes y tramitación simultanea de informes
sectoriales preceptivos
d) Informe no vinculante de la CUOTA, Silencio positivo 2 meses
e) Aprobación definitiva Ayuntamiento

1.3. PLANES PARCIALES Y ESPECIALES QUE NO

DESARROLLEN PLAN GENERAL Y ESTUDIOS DE
IMPLANTACION

En principio por su normativa sectorial especifica ( por ejemplo Plan de

ordenación de los espacios portuarios) y en su defecto por lo señalado en
el art. 90. Modificado Ley 2/04

a) Aprobación inicial
b) Información pública 2 meses como mínimo ( los previstos para el
planeamiento general)

3
c) Informe vinculante de la CUOTA en plazo de dos meses
d) Aprobación definitiva Ayuntamiento

1.4. PECULIARIDADES DE LOS PLANES Y PROYECTOS DE

INICIATIVA PARTICULAR

En principio se ajustará al procedimiento del instrumento que se trate en

cada caso con las siguientes peculiaridades ( art. 80):

a) aprobación inicial por silencio positivo en dos meses desde la entrada

de la documentación completa ( un mes en el caso de estudios de
detalle y proyectos de urbanización)
b) Un mes de información pública ( pudiendo promoverlo los
particulares en caso de inactividad de la Admón.).
c) Informe de la CUOTA en dos meses si procede ( vinculante o no
según los casos)
d) Aprobación definitiva por parte del Ayuntamiento en dos meses, sino
silencio positivo ( uno en el caso de ed y proyecto de urbanización )

1.5. PLANES DE INICIATIVA PARTICULAR EN SUELO

URBANIZABLE PRIORITARIO

Art. 81. Una vez presentado el plan se puede producir un tramite previo
si concurren razones objetivas de interés público, consistente en una
información pública de dos meses con el fin de que se presenten otras
propuestas. Una vez analizadas las propuestas decidirá cual se tramita
pudiendo introducir cambios

2. INFORMES SECTORIALES . NATURALEZA DEL INFORME

Durante la tramitación del planeamiento general, y en algunos

casos del planeamiento desarrollo, es preceptivo solicitar informe a otras
administraciones. En algunos casos dicho informe es vinculante y en
otros simplemente preceptivo y no vinculante. Vamos a tratar de glosar

4
la increíble cantidad de informes que tiene que solicitar la administración
urbanística actuante cuando decide tramitar un plan.

El artículo 15 de la Ley 8/07 establece que en la fase de consultas

sobre los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización
deberán recabarse, al menos, los informes de la Administración
Hidrológica (recursos hídricos y protección del cauce), Administración
de Costas, y Administración de Carreteras y demás infraestructuras
afectadas. Estos informes serán determinantes del contenido de la
memoria ambiental.

A continuación analizaremos los mas importantes:

2.1. INFORME DE LA CONFEDERACIÓN HIDROGRAFICA

DEL NORTE.

En el caso de que el planeamiento concurra territorialmente con

algún ámbito afectado por el dominio público hidráulico (en el
planeamiento general es difícil no estar afectado) hay que solicitar
informe en los términos que se disponga reglamentariamente a la
Confederación Hidrográfica del Norte.
Así el Art. 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado
por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 julio modificado por disp.
final 1.3 de Ley 11/2005, de 22 junio señala:

“Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y

supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las
Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias,
entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo,
espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional,
siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas
continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en
sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en
la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el
Gobierno.

5
Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales
comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación
Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de
recursos suficientes para satisfacer tales demandas.

El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto.

Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas

que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se
trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan
sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica.”

Este artículo se refiere tanto a planeamiento general como de

desarrollo, es decir los Planes Generales y los Planes Parciales deberán
de contar con informe de la Confederación Hidrográfica. No obstante
este carácter del informe hay que analizarlo en función de lo establecido
en el artículo 83 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, según el cual salvo
disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no
vinculantes. Por tanto la Ley de Aguas no señala expresamente que su
informe sea vinculante, aunque señala los efectos del silencio.

Parece no casar muy bien la redacción del art. 25 del TRL Aguas
con el art. 83.4 de la Ley 30/92 según el cual el informe emitido fuera de
plazo no podrá ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente
resolución.

La redacción nos plantea una duda esencial. Si la Confederación

no emite su informe en el plazo y la Ley entiende el sentido del silencio
negativo, ¿quiere esto decir que nunca se podría aprobar el
planeamiento?. El legislador no se atrevió a regular este informe
sectorial como vinculante pero por el contrario en el caso de que no se
emita en el plazo de 6 meses es desfavorable. La jurisprudencia va
precisando la naturaleza del informe y habla de informes “sustantivos”.

Otra duda planteada, ¿cómo casa este plazo con plazos mas cortos
de tramitación del planeamiento exigidos en la normativa autonómica?

6
 La Ley de Costas y de Carreteras plantean unos plazos mas
razonables, como mas adelante veremos, que si se pueden integrar
perfectamente en la tramitación de un plan general de ordenación o un
plan de desarrollo.

Desde el punto de vista del contenido del informe es interesante el

inciso sobre las nuevas demandas de recursos hídricos que puedan
generar las nuevas urbanizaciones, en este caso el informe de la
Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la
existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales
demandas.

Existe un trabajo elaborado en abril de 2001 del Instituto de

Recursos Naturales y Ordenación del Territorio ( INDUROT) encargado
por la Dirección General de Ordenación del Territorio y Urbanismo,
sobre riesgos naturales en el Principado de Asturias con una especial
incidencia en el riesgo de incendio forestal y de inundaciones. Este
trabajo puede servir perfectamente de motivación al informe de la
Confederación Hidrográfica.

Respecto al momento en el que hay que pedir el informe, el

artículo 15.3 de la Ley 8/2007 de suelo, señala que “en la fase de
consultas sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones
urbanización, deberán recabarse al menos,…. a)el de la Administración
Hidrológica sobre la existencia de recursos hídricos necesarios para
satisfacer las nuevas demandas y sobre la protección del dominio público
hidráulico.

2.2 INFORME DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE COSTAS.

El art. 117 de la Ley 22/1988, de 28 julio. COSTAS señala:

7
 Artículo 117.Relaciones interadministrativas en la tramitación del
planeamiento territorial y urbanístico que ordene el litoral

1. En la tramitación de todo planeamiento territorial y urbanístico que

ordene el litoral, el órgano competente, para su aprobación inicial, deberá enviar,
con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto correspondiente a la
Administración del Estado para que ésta emita, en el plazo de un mes, informe
comprensivo de las sugerencias y observaciones que estime convenientes.

2. Concluida la tramitación del plan o normas de que se trate e

inmediatamente antes de la aprobación definitiva, la Administración competente
dará traslado a la del Estado del contenido de aquél para que en el plazo de dos
meses se pronuncie sobre el mismo. En caso de que el informe no sea favorable en
aspectos de su competencia, se abrirá un período de consultas, a fin de llegar a un
acuerdo. Si, como resultado de este acuerdo, se modificara sustancialmente el
contenido del plan o normas, deberá someterse nuevamente a información pública y
audiencia de los Organismos que hubieran intervenido preceptivamente en la
elaboración.

3. El cumplimiento de los trámites a que se refiere el apartado anterior

interrumpirá el cómputo de los plazos que para la aprobación de los planes de
ordenación se establecen en la legislación urbanística.

En el caso de la materia sectorial de costas el informe es

preceptivo y vinculante en los aspectos que sean de su competencia
siempre que el planeamiento general o desarrollo afecte territorialmente
al dominio público hidráulico o a su servidumbre de protección. No
obstante hay que matizar la naturaleza del informe según el ámbito a que
se refiera.

El art. 10 del Estatuto de Autonomía recoge, entre otras materias,

la competencia exclusiva del Principado de Asturias en ordenación del
territorio y del litoral, urbanismo y vivienda. El Tribunal Constitucional,
en la STC 149/91, ha dejado sentado que “el litoral forma parte del
territorio de las CC.AA. costeras, de manera que su ordenación puede ser
asumida por estas como competencia propia desde el momento mismo
de su constitución y sea cual hubiera sido la vía seguida para lograrla”.
Y al comentar el art. 33 de la Ley de Costas el TC expone: “... es

8
evidente sin embargo, que como la titularidad para la Ordenación del
Territorio, incluido el Litoral, es competencia propia de las Comunidades
costeras, habrán de ser éstas, las que respetando estos límites máximos y
mínimos de ocupación, aprueben los correspondientes instrumentos de
ordenación, o establezcan las condiciones en que han de ser aprobados, y
fijen cuales han de ser los criterios a los que han de acomodarse en sus
dimensiones, en las distancias y en todos los restantes, las mencionadas
edificaciones”. Esta competencia para ordenar incluye tanto los terrenos
colindantes privados como la zona de dominio público, pues “la
titularidad de dominio público no es, en sí misma, un criterio de
delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza
demanial no aisla a la porción de territorio así caracterizado de su
entorno, ni las sustrae de las competencias que sobre ese espacio
corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad. Por
tanto nos encontramos ante una competencia exclusiva cuyo ejercicio
por parte de esta Comunidad Autónoma afecta tanto a las
administraciones como a los particulares, que en todo caso deberán
ajustar sus actuaciones a las directrices y recomendaciones marcadas por
este documento.

Esta Sentencia 149/91 transfiere de facto la competencia para

ordenar y gestionar la zona de servidumbre de protección reservando
para la Administración del Estado la competencia para gestionar el
dominio público hidráulico, por lo que la naturaleza vinculante del
informe sectorial en materia de costas en la zona de servidumbre de
protección tiene numerosos matices. Es oportuno traer a colación la STS
(Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) de 3 mayo 1995:

“El Tribunal Constitucional tiene reconocido en su sentencia número 149 de 1991,

sobre la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley de Costas, que la
atribución por el artículo 112 de esa Ley a la Administración estatal de la facultad
de emitir un informe preceptivo y vinculante sobre los planes y proyectos de las
Comunidades Autónomas convierte de hecho la aprobación final del Plan o Proyecto
en un acto complejo en el que han de concurrir dos voluntades y esa concurrencia
necesaria sólo es constitucionalmente admisible cuando ambas voluntades resuelven
sobre asuntos de su propia competencia y de aquí, que la admisibilidad de esta

9
exigencia legal de informe vinculante ha de ser considerada en relación con cada
uno de los supuestos contemplados en el propio artículo 112. En el contemplado en
su apartado a), la competencia ejercida por las Comunidades Autónomas al aprobar
los planes de ordenación territorial, es la que con carácter exclusivo le conceden los
respectivos Estatutos, en tanto que la competencia estatal es la que tiene por objeto
la protección física del demanio y la garantía de su utilización en orden al
cumplimiento de las disposiciones de la Ley de Costas y de las normas que se dicten
para su desarrollo y aplicación, entre las cuales, desde luego, se encuentran las que
prohíben determinadas actuaciones en la zona de protección -Sección I, Capítulo II
del Título II- o las limitan en la zona de influencia -Capítulo IV, Título II-, normas
de protección del medio ambiente costero, cuya ejecución corresponde, por ello, a
las Comunidades Autónomas. Consecuentemente, cuando la Administración estatal
entienda que los planes o normas de ordenación territorial infringen tales normas,
podrá objetarlas, pero su objeción no resulta vinculante, pues no es a la
Administración estatal, sino a los Tribunales de Justicia a quien corresponde el
control de legalidad de las Administraciones Autónomas y a éstos deberá recurrir
aquélla para asegurar el respeto de la Ley cuando no es la competente para
ejecutarla.

Cuando, por el contrario, el informe de la Administración estatal proponga

objeciones basadas en el ejercicio de facultades propias, incluida la de otorgar
títulos para la ocupación o utilización del demanio o preservar las servidumbres de
tránsito -artículo 27- acceso al mar -artículo 28- a las que cabe añadir las derivadas
de las competencias sectoriales de defensa, iluminación de costas, puertos de interés
general, etc., su voluntad vinculará a la Administración Autónoma, que habrá de
modificar en concordancia los planes o normas de ordenación territorial o
urbanística.

Así pues, no se subordina la aprobación -o su revisión o modificación- de los

correspondientes instrumentos de ordenación, en cualquier caso, a la concurrencia
de las voluntades estatal y autonómica, sino sólo en aquellos supuestos en los que el
informe desfavorable de la Administración estatal verse sobre materias de su
competencia, y sólo en tales casos han de entenderse vinculantes las objeciones.

En definitiva, el Tribunal Constitucional en la referida resolución ha decretado la

inconstitucionalidad del artículo 26.1 de la Ley de Costas, en cuanto atribuye a la
Administración del Estado el otorgamiento de autorizaciones en la zona de
protección, al tratarse de una competencia de carácter ejecutivo, ajena a las
constitucionalmente reservadas al Estado, y que se engloba, por su contenido, en la
ejecución de la normativa sobre protección del medio ambiente o en la ordenación
del territorio y urbanismo, de competencia exclusiva de las Comunidades
Autónomas.

10
Por el contrario, la previsión de las llamadas servidumbres de tránsito del artículo
27 y de acceso al mar del artículo 28, están amparadas directamente en la condición
demanial de los bienes sobre los que se aplican tales limitaciones y en la titularidad
estatal de los mismos, siendo de competencia estatal su previsión y delimitación,
como integrados en la facultad garantizadora del uso público del dominio público
marítimoterrestre
........
Desde luego, es claro que para que pueda atribuirse a cualquier objeción de las
correspondientes a las de naturaleza vinculante, tal efecto vinculatorio es preciso y
necesario que se trate de una verdadera objeción, precisando y concretando con la
suficiente claridad la causa y motivo que determina la oposición de la normativa
urbanística objetada a la legislación de Costas, sin que baste la mera y simple
alusión genérica al cumplimiento de la legalidad vigente, como aquí ha acontecido y
así ha sido acertadamente valorado en la sentencia recurrida.”

Durante la tramitación del planeamiento la Dirección General de

Costas se pronuncia en dos momentos distintos, antes de la aprobación
inicial y antes de la aprobación definitiva.

2.3.CULTURA

La regulación esta contenida en los artículos 27, 55, 56 y 60 de la

Ley 1/2001 de 6 de marzo de Patrimonio Cultural:

Artículo 27.-Catálogos urbanísticos de protección de bienes integrantes del

patrimonio cultural

1. Los Ayuntamientos están obligados a incluir en Catálogos elaborados de acuerdo

con la legislación urbanística, los bienes inmuebles que por su interés histórico,
artístico, arqueológico, etnográfico, o de cualquier otra naturaleza cultural,
merecen conservación y defensa, aun cuando no tengan relevancia suficiente para
ser declarados Bien de Interés Cultural o incluidos en el Inventario del Patrimonio
Cultural de Asturias. Estos bienes aparecerán diferenciados de cuantos sean
recogidos en los catálogos urbanísticos por razones distintas de su interés cultural.
La catalogación será complementaria de las determinaciones del planeamiento
general municipal, o del planeamiento especial, y definirá los tipos de intervención
posible, los plazos, en su caso, en que dicha intervención se vaya a desarrollar y el

11
nivel de protección de cada bien incluido en ella. El nivel de protección integral
llevará consigo la aplicación de las normas de esta Ley que se refieren con carácter
general a los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de Asturias. Lo mismo se
podrá aplicar a otros bienes incluidos en los catálogos urbanísticos por su interés
cultural con niveles inferiores de protección si la propia normativa urbanística así lo
determina.

2. La obligatoriedad de dicha catalogación no podrá excusarse en la preexistencia

de planeamiento contradictorio con la protección en los términos que establece esta
Ley ni en la inexistencia de planeamiento general.

3. El contenido de los catálogos urbanísticos a que hace referencia el apartado 1 de

este artículo, incluyendo las exclusiones, será comunicado a la Consejería de
Educación y Cultura en el momento en que se produzca su aprobación inicial. Esta
dispondrá de un plazo de un mes para emitir informe al respecto, que será
incorporado al expediente correspondiente.

Artículo 55.-Planeamiento territorial y urbanístico

1. Los términos de la declaración como Bien de Interés Cultural prevalecen sobre

los instrumentos de planeamiento que afecten al bien, planeamiento que se ajustará
a ella antes de ser aprobado si está en elaboración, o bien, si ya se encontraba
vigente antes de la declaración, se adaptará a la misma mediante modificación o
revisión.

2. En el caso de Jardines, Conjuntos, Vías, Sitios Históricos y Zonas Arqueológicas

los Ayuntamientos correspondientes elaborarán planes urbanísticos de protección
del área afectada por la declaración o adaptarán uno vigente mediante modificación
o revisión. Sus determinaciones constituyen un límite para cualquier otro
instrumento de ordenación territorial, prevaleciendo sobre los ya existentes. El
planeamiento que deba redactarse o adaptarse, así como sus modificaciones o
revisiones posteriores, deberá contar con el informe favorable de la Consejería de
Educación y Cultura. La solicitud de dicho informe se producirá una vez que los
documentos hayan adoptado su redacción final y antes de ser sometidos a
aprobación definitiva. Se entenderá emitido informe favorable transcurridos seis
meses desde su solicitud. Se considerarán nulas las previsiones del planeamiento
que no recojan en su totalidad el contenido del informe emitido o vayan en contra
del mismo.

3. Los estudios de detalle u otro tipo de planeamiento de desarrollo del propio plan
protector al que hace referencia el apartado anterior, y los proyectos de
urbanización, requerirán informe favorable de la Consejería de Educación y

12
Cultura, en las mismas condiciones. Esta exigencia se extiende también a los
instrumentos de ordenación del territorio y planes de ordenación de recursos
naturales en los que se vean afectados estos mismos bienes.

4. Lo dispuesto en los apartados 2 y 3 de este artículo deberá aplicarse de la misma

forma a las zonas afectadas por la delimitación del entorno de un Monumento,
previo acuerdo entre la Consejería de Educación y Cultura y el Ayuntamiento
correspondiente. 5. El Principado de Asturias colaborará con los Ayuntamientos en
la redacción, gestión y ejecución de las normas de planeamiento a que se hace
referencia en los apartados 2, 3 y 4 de este artículo.

6. El Principado de Asturias tendrá la facultad de proceder a la redacción y

aprobación de los planes a que hace referencia el apartado 2 de este artículo, con
carácter subsidiario, cuando los Ayuntamientos, habiendo sido requeridos para ello
y transcurrido el plazo que reglamentariamente se establezca, no hayan cumplido
las obligaciones señaladas en el mismo.

Artículo 56.-Autorización de obras

En tanto no se apruebe el instrumento de planeamiento al que hace referencia el

artículo anterior, las intervenciones en Conjuntos Históricos, Vías Históricas, Sitios
Históricos y Zonas Arqueológicas precisarán autorización de la Consejería de
Educación y Cultura. En todo caso, no se permitirán alteraciones en alineaciones
consolidadas históricamente ni agregaciones en parcelas, a excepción de los
entornos de protección. Quedarán sin efecto las previsiones del planeamiento
territorial y urbanístico y los proyectos de urbanización y parcelación disconformes
con el régimen de intervención en los Bienes de Interés Cultural y sus entornos de
protección que sea de directa aplicación.

Vamos a analizar ahora las interrelaciones existentes entre la

normativa sectorial de cultura y la urbanística.

Desde la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de

Asturias (CUOTA) se ha venido considerando el informe de la
Consejería de Cultura, como vinculante, solo en aquellas cuestiones que
eran competencia clara y exclusiva de dicha Consejería.

Ahora, con la redacción coordinada de las dos leyes (el borrador

fue realizado por la misma persona ), adquiere una mayor relevancia el
informe de la Consejería de Cultura. El art. 27.1 de la Ley de Patrimonio
parece distinguir entre bienes inmuebles a incluir en el catálogo de

13
primera y segunda categoría. Centrándose en los de segunda, obliga la
Ley a incluir en los Catálogos Urbanísticos aquellos bienes que, no
teniendo relevancia suficiente para ser declarados Bienes de Interés
Cultural e incluidos en el Inventario de Patrimonio Cultural, merecen
conservación y defensa. Esto podría interpretarse como un cajón de
sastre de todos los bienes a cuya protección no alcanza la Ley de
Patrimonio, pero que el planificador opta por incluir en un catálogo
urbanístico.

Es más, la Ley de Patrimonio hace un giro para incluir dentro de

su protección esos bienes de segunda categoría. Si el catálogo decide
otorgar la protección integral se aplicarán las normas de dicha Ley para
los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de Asturias.

Para cerrar el bucle, si el catálogo así lo decide, niveles inferiores

de protección, también se someterán al régimen de la Ley de Patrimonio.

En resumen, parece claro el carácter vinculante del informe de la

Consejería de Cultura en los bienes incluidos en el catálogo que hemos
llamado de “primera categoría”. Dicho carácter vinculante puede
deducirse también para los bienes de “segunda categoría” en la medida
en la que el Catálogo así lo proponga. No obstante este carácter
vinculante, hay que matizarlo en función de lo establecido en el artículo
83 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, según el cual salvo disposición
expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes.
Aunque en la practica los acuerdos de la CUOTA no deberían apartarse
del informe de la Consejería de Cultura, legalmente si sería posible.

Por último se podrá hablar de una “tercera categoría” de bienes:

aquellos incluidos en el Catálogo por un interés meramente urbanístico.
En este caso el art. 27.1 de la Ley de Patrimonio obliga a que aparezcan
de modo diferenciado del resto.

Concluyendo, se trata de una regulación omnicomprensiva, por la

que cualquier bien con relevancia para la Ley de Patrimonio debe ser
incluido en el catálogo, además de aquellos con relevancia meramente
urbanística. Eso sí, el informe al que hace referencia el art. 27.3 de

14
pronunciará sobre la totalidad del catálogo y en palabras de la propia Ley
“incluyendo sus exclusiones”. Por tanto, la Ley de Patrimonio vincula al
Catálogo y el Catálogo vincula al planeamiento, debiendo de justificarse
las exclusiones de bienes que a juicio de la Ley merezcan protección.

2.4. FERROCARRILES

Ley 39/2003 de 17 de noviembre reguladora del Sector Ferroviario :

Artículo 7. Incidencia de las infraestructuras ferroviarias sobre el planeamiento

urbanístico. El control municipal.

1. Los Planes Generales y demás instrumentos generales de ordenación urbanística

calificarán los terrenos que se ocupen por las infraestructuras ferroviarias que
formen parte de la Red Ferroviaria de Interés General como sistema general
ferroviario o equivalente y no incluirán determinaciones que impidan o perturben el
ejercicio de las competencias atribuidas al administrador de infraestructuras
ferroviarias.

2. Asimismo, en los casos en que se acuerde la redacción, revisión o modificación de

un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a líneas ferroviarias, a
tramos de las mismas, a otros elementos de la infraestructura ferroviaria o a las
zonas de servicio previstas en el artículo 9, el órgano con facultades para acordar su
aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a ésta, el contenido del proyecto
al Ministerio de Fomento para que emita, en el plazo de un mes computado desde la
fecha de su recepción y con carácter vinculante en lo relativo a las materias de su
competencia, informe comprensivo de las observaciones que, en su caso, estime
convenientes. Si transcurrido dicho plazo no se hubiera evacuado el informe citado
por el referido Ministerio, se entenderá su conformidad con el proyecto.

3. Las obras de construcción, reparación o conservación de líneas ferroviarias, de

tramos de las mismas o de otros elementos de la infraestructura tendrán la
consideración de obras de interés general y sus proyectos serán, previamente a su
aprobación, comunicados a la administración urbanística competente, a efectos de
que compruebe su adecuación al correspondiente estudio informativo y emita el
oportuno informe, que se entenderá que es favorable si transcurre un mes desde la
presentación de la oportuna documentación sin que se hubiere remitido.

Dichas obras no estarán sometidas al control preventivo municipal al que se refiere

el artículo 84.1.b de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del
Régimen Local.

15
4. El administrador de infraestructuras ferroviarias no precisará las autorizaciones,
permisos o licencias administrativas de primera instalación, funcionamiento o
apertura previstas en la normativa vigente para el desarrollo de actividades
vinculadas, directamente, al tráfico ferroviario.

5. Las autorizaciones y, en su caso, las concesiones otorgadas a particulares para la

realización de obras o actividades en la zona de servicio, no eximirán a sus titulares
de obtener los permisos, licencias y demás autorizaciones que, en cada caso, sean
exigidas por otras disposiciones legales.

2.5.TELECOMUNICACIONES

Ley 32/2003, de 3 noviembre de Telecomunicaciones:

Artículo 26. Derecho de ocupación del dominio público.

1. Los operadores tendrán derecho, en los términos de este capítulo, a la ocupación

del dominio público en la medida en que ello sea necesario para el establecimiento
de la red pública de comunicaciones electrónicas de que se trate.

2. Los órganos encargados de la redacción de los distintos instrumentos de

planificación territorial o urbanística deberán recabar de la Administración General
del Estado el oportuno informe sobre las necesidades de redes públicas de
comunicaciones electrónicas en el ámbito territorial a que se refieran.

Los instrumentos de planificación territorial o urbanística deberán recoger las

necesidades de redes públicas de comunicaciones electrónicas contenidas en los
informes emitidos por el Ministerio de Ciencia y Tecnología y garantizarán la no
discriminación entre los operadores y el mantenimiento de condiciones de
competencia efectiva en el sector

Este informe no suele ser solicitado por los Ayuntamientos

que tramitan planeamiento.

2.6.CARRETERAS

16
Ley 25/1988, de 29 julio de Carreteras.

Artículo 10.Procedimiento previo a la construcción de carreteras

1. Cuando se trate de construir carreteras o variantes no incluidas en el

planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afecten, el
Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo deberá remitir el estudio informativo
correspondiente a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales afectadas,
al objeto de que durante el plazo de un mes examinen si el trazado propuesto es el
más adecuado para el interés general y para los intereses de las localidades,
provincias y Comunidades Autónomas a que afecte la nueva carretera o variante.
Transcurrido dicho plazo y un mes más sin que dichas Administraciones Públicas
informen al respecto, se entenderá que están conformes con la propuesta formulada.

En caso de disconformidad, que necesariamente habrá de ser motivada, el

expediente será elevado al Consejo de Ministros, que decidirá si procede ejecutar el
proyecto, y en este caso ordenará la modificación o revisión del planeamiento
urbanístico afectado, que deberá acomodarse a las determinaciones del proyecto en
el plazo de un año desde su aprobación.

2. Acordada la redacción, revisión o modificación de un instrumento de

planeamiento urbanístico que afecte a carreteras estatales, el órgano competente
para otorgar su aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a dicha
aprobación, el contenido del proyecto al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo,
para que emita, en el plazo de un mes, y con carácter vinculante, informe
comprensivo de las sugerencias que estime conveniente.

Si transcurrido dicho plazo y un mes más no se hubiera evacuado el informe citado

por el referido Departamento, se entenderá su conformidad con el mismo.

3. En los Municipios que carecieran de planeamiento urbanístico aprobado, la

aprobación definitiva de los estudios indicados en el apartado uno de este artículo
comportará la inclusión de la nueva carretera o variante en los instrumentos de
planeamiento que se elaboren con posterioridad.

4. Con independencia de la información oficial a que se refieren los apartados

anteriores, se llevará a cabo, en la forma prevista en la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre (RCL 1992, 2512, 2775), de Régimen Jurídico de las Administraciones

17
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, un trámite de información
pública durante un período de treinta días hábiles. Las observaciones en este trámite
deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés
general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado.

La aprobación del expediente de información pública corresponde al Ministro de

Fomento.

El plazo para resolver y notificar la aprobación definitiva del expediente de

información pública así como del estudio informativo será de seis meses a contar
desde la correspondiente publicación en el Boletín Oficial del Estado de la
Declaración de Impacto Ambiental, si ésta fuese necesaria, o desde la terminación
del período de Información Pública, o de la prórroga a que hace referencia el
apartado 1 de este artículo, si ésta fuese posterior.

La regulación en esta materia es clara y concisa. El informe ha de

producirse en el plazo de un mes, al principio del procedimiento, antes
de la aprobación inicial, es vinculante y siguiendo la regla general de la
Ley 30/92, si no se emite en plazo se puede continuar el procedimiento.

2.7.PUERTOS

Ley 27/1992, de 24 noviembre. PUERTOS-MARINA MERCANTE

Artículo 18. Consideración urbanística de los puertos.

1. Para articular la necesaria coordinación entre las Administraciones con

competencia concurrente sobre el espacio portuario, los planes generales y demás
instrumentos generales de ordenación urbanística deberán calificar la zona de
servicio de los puertos estatales como sistema general portuario y no podrán incluir
determinaciones que supongan una interferencia o perturbación en el ejercicio de
las competencias de explotación portuaria.

2. Dicho sistema general portuario se desarrollará a través de un plan especial o

instrumento equivalente, que se instrumentará de la forma siguiente:

a) La Autoridad Portuaria formulará dicho plan especial.

18
b) Su tramitación y aprobación se realizará de acuerdo con lo previsto en la
legislación urbanística y de ordenación del territorio, por la Administración
competente en materia de urbanismo.

c) Concluida la tramitación, y con carácter previo a la aprobación definitiva de

dicho plan especial, la Administración competente en materia de urbanismo, en un
plazo de quince días, a contar desde la aprobación provisional, dará traslado del
contenido de aquél a la Autoridad Portuaria para que ésta, en el plazo de un mes, se
pronuncie sobre los aspectos de su competencia.

En caso de que el traslado no se realice o de que la Autoridad Portuaria se

pronuncie negativamente sobre la propuesta de la Administración competente en
materia urbanística, ésta no podrá proceder a la aprobación definitiva del plan
especial, debiendo efectuarse las consultas necesarias con la Autoridad Portuaria, a
fin de llegar a un acuerdo expreso sobre el contenido del mismo.

De persistir el desacuerdo, durante un período de seis meses, contados a partir del

pronunciamiento negativo de la Autoridad Portuaria, corresponderá al Consejo de
Ministros informar con carácter vinculante.

La aprobación definitiva de los planes especiales a que hace referencia este

apartado deberá ser notificada a la Autoridad Portuaria con los requisitos
establecidos en la Ley de Procedimiento Administrativo (RCL 1958, 1258, 1469,
1504 y RCL 1959, 585).

3. El plan especial deberá incluir entre sus determinaciones las medidas y

previsiones necesarias para garantizar una eficiente explotación del espacio
portuario, su desarrollo y su conexión con los sistemas generales de transporte
terrestre.

2.8. MEDIO AMBIENTE. EVALUACIÓN AMBIENTAL

ESTRATEGICA. LEY 9/2006 PLANES Y PROGRAMAS

En este caso la normativa de referencia es la Directiva 2001/42/CE

sobre Evaluación Ambiental Estratégica que estuvo adaptada en Asturias
mediante la instrucción de 3 de junio de 2004, de la Dirección General
de Ordenación del Territorio y Urbanismo para la aplicación de la
directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de

19
junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados
planes y programas en el medio ambiente.

Actualmente se encuentra en vigor la Ley 9/2006 de 28 de abril,

sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en
el medio ambiente, y al hilo de la misma se dictó una nueva instrucción
de 7 de noviembre de 2006 publicada en el BOPA 7. 12 .06 de la
viceconsejería de medio ambiente y ordenación del territorio sobre
aplicación de la legislación sobre evaluación ambiental de planes y
programas y de impacto ambiental a los procedimientos urbanísticos y
de ordenación territorial. Dicha instrucción está actualmente recogida en
el art. 90 del ROTU.

2.8.1. AMBITO DE APLICACIÓN

El ámbito de aplicación de la Ley 9/2006, de 28 de abril, se refiere

a planes y programas que puedan tener efectos significativos sobre el
medio ambiente y cumplan dos condiciones, que hayan sido elaborados
por una administración pública y que su elaboración y aprobación este
exigida por una disposición legal, reglamentaria, acuerdo del Consejo de
Ministros o Acuerdo del Consejo de Gobierno de una Comunidad
Autonoma.

Los efectos significativos sobre el medio ambiente se valoran en

primer lugar, en función de que el plan establezca un marco para la
futura autorización de proyectos sometidos a evaluación de impacto
ambiental, y en segundo lugar, para aquellos que requieran una
evaluación por la Ley 4/1989, de conservación de los espacios naturales
y de la flora y de la fauna silvestre ( Red Ecológica Europea Natura
2000).

De conformidad con el art. 90 del ROTU se someteran a la

tramitación ambiental de planes y programas:

a) La elaboración y revisión de las Directrices de Ordenación del

Territorio.

20
b) La elaboración y revisión de los Planes Territoriales Especiales, salvo
que sólo impliquen cambios de calificación en suelo urbano o
urbanizable.
c) La elaboración y revisión de los Programas de Actuación Territorial.
d) La elaboración y revisión de los Planes Generales de Ordenación.
e) Las modificaciones de Planes Territoriales Especiales y de Planes
Generales de Ordenación que alteren la clasificación de suelo no
urbanizable a urbano o urbanizable que no supongan revisión, salvo que
se trate de modificaciones de escasa entidad, entendiendo por tales
aquellas que afecten a ámbitos de superficie menor de una hectárea.
f) Los Planes Especiales de actuación urbanística concertada y de
ordenación especial de áreas con destino a viviendas protegidas que
alteren la clasificación de suelo no urbanizable a urbano o urbanizable,
salvo que se trate de modificaciones de escasa entidad, entendiendo por
tales aquellas que afecten a ámbitos de superficie menor de una hectárea.

2. Con arreglo a lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo 1302/1986,

de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, se someterán a
Evaluación de Impacto Ambiental los Proyectos de Urbanización que
desarrollen Planes Parciales o Especiales que establezcan la ordenación
detallada de polígonos industriales. Para el resto de Proyectos de
Urbanización incluidos en el Anexo II del Real Decreto Legislativo
1302/1986, de 28 de junio se procederá conforme al artículo 1.5 y
concordantes del mismo.

2.8.2 PROCEDIMIENTO

En esencia el procedimiento ambiental se puede resumir en los

siguientes hitos fundamentales:

- Elaboración el documento de prioridades de la futura

ordenación (antiguo avance) y remisión a la Consejería
competente por razón de la materia ( órgano ambiental)

21
 - El organo ambiental elabora un documento de referencia tras
consulta a las Administraciones públicas afectadas, al publico y
a las organizaciones ecologistas.
- En base a ese documento de referencia, se elabora un informe
de sostenibilidad ambiental que se somete a información
pública y a consultas.
- Finalizada la fase de cosultas se somete a decisión del organo
ambiental ( Consejería de Medioambiente y CAMA) la
memoria ambiental elaborada en base a las alegaciones y
sugerencias presentadas.
- La memoria ambiental deberá incorporarse a la propuesta de
plan o programa ( documento para la aprobación definitiva)

La instrucción intercala los hitos antes señalados en el

procedimiento de aprobación del plan. Según dicha instrucción el
procedimiento de evaluación ambiental de los instrumentos de
planeamiento territorial y/o urbanístico que deban someterse a dicho
trámite, se realizará de conformidad con lo previsto en la a la legislación
de evaluación ambiental de planes y programas, con las siguientes
particularidades:

a) Cuando la normativa territorial y urbanística exija la elaboración

de un avance o un documento de prioridades de la futura ordenación, o
cuando potestativamente se decida su elaboración, será ésta la
documentación que el promotor deberá remitir al órgano ambiental
durante el trámite de consultas previas previsto para determinar el
alcance del informe de sostenibilidad mediante el documento de
referencia al que se refiere el artículo 9 de la Ley 9/2006, de 28 de abril..

b) El informe de sostenibilidad ambiental deberá contener, además de

los aspectos contemplados en la legislación de evaluación ambiental de
planes y programas, cuanta información sea exigida, en su caso, al
promotor por la normativa sectorial ambiental de aplicación al
planeamiento territorial y urbanístico en el Principado de Asturias o por
el órgano ambiental de forma motivada.

22
c) El período de consultas al que hace referencia el artículo 10 de la
Ley 9/2006, de 28 de abril, se practicará respecto del documento de
aprobación inicial del instrumento de planeamiento territorial o
urbanístico, que deberá de ser acompañado del informe de sostenibilidad
ambiental y se practicará tras dicha aprobación inicial, coincidiendo con
el período de información pública. Cuando el período de información
pública del instrumento correspondiente, conforme a lo dispuesto en la
normativa territorial y urbanística, sea inferior al previsto en la
legislación de evaluación ambiental de planes y programas, el período
información pública del instrumento de planeamiento se extenderá hasta
coincidir con éste y viceversa.

d) Concluido el período de consultas al que hace referencia la

legislación de evaluación ambiental de planes y programas y la
información pública y, cuando ésta sea precisa, otorgada la aprobación
provisional por el órgano competente, el promotor formulará la
propuesta de memoria ambiental, conforme al artículo 12 de la Ley
9/2006, de 28 de abril. La propuesta de memoria ambiental, junto con la
documentación completa del plan que haya sido objeto de aprobación
provisional, incluido el resultado de la información pública y de las
consultas formuladas será remitida al órgano ambiental. La misma
documentación será remitida al órgano competente para la aprobación
definitiva del instrumento de planeamiento.

e) Recibida la documentación prevista en el apartado anterior y, con

carácter previo a la aprobación definitiva del instrumento de
planeamiento territorial y/o urbanístico, el órgano ambiental se
pronunciará sobre la propuesta de memoria ambiental.

f) Recibido el pronunciamiento del órgano ambiental sobre la

memoria ambiental por el órgano competente para la aprobación
definitiva del instrumento de planeamiento o, cuando dicha competencia
recaiga en el Consejo de Gobierno, por la Comisión de Urbanismo y
Ordenación del Territorio del Principado de Asturias, con su integración
al expediente se entenderá formulada la propuesta de plan o programa a

23
los efectos del artículo 13 de la Ley 9/2006, de 28 de abril, salvo que la
memoria ambiental sea desfavorable y no quepa el trámite de
discrepancias previsto en el apartado siguiente.

2. La memoria ambiental tendrá carácter preceptivo y vinculante y sólo

cabrá el trámite de discrepancias cuando la competencia de aprobación
definitiva del instrumento de planeamiento territorial o urbanístico sea
del Consejo de Gobierno.

2.8.3 DETERMINACIONES DEL INFORME DE SOSTENIBILIDAD

AMBIENTAL Y POSTERIORES DE LA MEMORIA AMBIENTAL

El art. 180 del ROTU establece el contenido:

a) Descripción de la situación del medio ambiente en el concejo, con
especial referencia a:
1º. Los espacios de singular valor conforme a la normativa de la
Unión Europea relativa a la Red Natura 2000 o los espacios naturales
definidos por la normativa de espacios naturales protegidos y el Plan de
Ordenación de los Recursos Naturales de Asturias.
2º. Los sistemas de saneamiento y depuración existentes, con especial
referencia a los niveles de calidad de las aguas fluviales y marítimas y
actuaciones necesarias para alcanzar los objetivos de calidad
establecidos en la normativa sectorial.
3º. Valoración ambiental de la actividad industrial existente en el
concejo.
4º. Niveles medios de contaminación atmosférica en función de los
datos obtenidos por las redes de control más próximas.
5º. Focos de especial contaminación acústica o lumínicas existentes,
en su caso, y posibles medidas correctoras conforme a la legislación
sectorial.
6º. Sistema de gestión de residuos, con especial referencia a los
vertederos.

24
7º. Actividades extractivas existentes, en su caso, y grado de ajuste de
las mismas a la normativa ambiental.
b) Estimación de la evolución, positiva o negativa, del medio
ambiente en el concejo de no aplicarse las determinaciones del Plan
General de Ordenación.
c) Descripción de los objetivos y propuestas de ordenación del Plan,
con especial énfasis en los objetivos de carácter ambiental, y la relación
de éstos con los criterios de adopción de la propuesta de ordenación
surgida de las alternativas del diagnóstico territorial, urbanístico y
ambiental de la Memoria.
d) Evaluación de los efectos derivados de la aplicación de las
determinaciones del Plan General de Ordenación atendiendo, entre otros,
a los siguientes aspectos:
1º. Justificación de que los suelos propuestos para los nuevos
crecimientos carecen de valores ambientales singulares o relevantes.
2º. Repercusión del modelo territorial propuesto en cuanto a la
racionalidad de la ocupación de suelo, a los terrenos que puedan verse
afectados por la dispersión de las construcciones y a la adecuada
combinación entre las propuestas de creación de nuevo tejido urbano y
las de regeneración urbana.
3º. Evaluación de las nuevas necesidades de transporte que genere el
Plan, especialmente cuando no puedan resolverse mediante el transporte
colectivo y los efectos ambientales que ello pueda generar.
4º. Integración de los elementos naturales en el tejido urbano,
especialmente los pertenecientes al dominio público.
e) Señalamiento de las medidas correctoras necesarias para suprimir
o atenuar las afecciones negativas derivadas de la aplicación de las
determinaciones del Plan General de Ordenación, particularmente las
relativas a la nueva urbanización.
f) Indicadores de supervisión que permitan evaluar la sostenibilidad
del modelo territorial propuesto por el Plan General de Ordenación
conforme se avanza en su ejecución.
g) Criterios para evaluar los efectos económicos de las medidas
correctoras propuestas para su consideración por el Estudio Económico y
Finab) Estimación de la evolución, positiva o negativa, del medio
ambiente en el concejo de no aplicarse las determinaciones del Plan
General de Ordenación.

25
c) Descripción de los objetivos y propuestas de ordenación del Plan,
con especial énfasis en los objetivos de carácter ambiental, y la relación
de éstos con los criterios de adopción de la propuesta de ordenación
surgida de las alternativas del diagnóstico territorial, urbanístico y
ambiental de la Memoria.
d) Evaluación de los efectos derivados de la aplicación de las
determinaciones del Plan General de Ordenación atendiendo, entre otros,
a los siguientes aspectos:
1º. Justificación de que los suelos propuestos para los nuevos
crecimientos carecen de valores ambientales singulares o relevantes.
2º. Repercusión del modelo territorial propuesto en cuanto a la
racionalidad de la ocupación de suelo, a los terrenos que puedan verse
afectados por la dispersión de las construcciones y a la adecuada
combinación entre las propuestas de creación de nuevo tejido urbano y
las de regeneración urbana.
3º. Evaluación de las nuevas necesidades de transporte que genere el
Plan, especialmente cuando no puedan resolverse mediante el transporte
colectivo y los efectos ambientales que ello pueda generar.
4º. Integración de los elementos naturales en el tejido urbano,
especialmente los pertenecientes al dominio público.
nciero del Plan General de Ordenación.
h) Aquellos otros que se establezcan en la legislación específica.

El Informe de sostenibilidad ambiental se formulará por la

Administración urbanística que promueva el Plan, quien encargará su
redacción técnica a facultativos competentes por razón de la materia. El
redactor del estudio será responsable solidario de su contenido y de la
fiabilidad del estudio, excepto en lo que se refiere a los parámetros de la
actuación o a los datos oficiales recibidos de la Administración pública
de manera fehaciente.

2.8.4. PUBLICIDAD DEL PLAN O PROGRAMA

La administración urbanística tiene que poner a disposición del

resto de administraciones públicas afectadas y del público la siguiente
documentación:

26
 - El plan o programa aprobado
- De que manera se han integrado los aspectos medioambientales
y urbanísticos
- Como se ha tomado en cuenta el informe de sostenibilidad
ambiental y el restuldado de las consultas.
- Las razones de la elección de la alternativa aprobada.
- Medidas adoptadas para el seguimiento de los efectos del
medio ambiente
- Un Resumen no técnico sobre los aspectos medioambientales
antes mencionados.

2.8.5. RÉGIMEN TRANSITORIO DE LAS EVALUACIONES DE

PLANES Y PROGRAMAS

La ley establece un régimen transitorio que desarrolla la

instrucción y cuyo régimen es el siguiente:

Se someterán a evaluación ambiental los planes y programas antes

señalados cuya aprobación inicial sea posterior al 21 de julio de 2004,
además de aquellos cuya aprobación inicial sea anterior al 21 de julio de
2004 y cuya aprobación definitiva se produzca con posterioridad al 21 de
julio de 2006, salvo que el órgano ambiental competente decida, caso por
caso y de forma motivada, que ello es inviable. En tal supuesto, se
informará al público de la decisión adoptada.

En los supuestos en que se hubiese efectuado la aprobación inicial

del instrumento de planeamiento entre el 21 de julio de 2004 y el 30 de
abril de 2006 y se hubiese dispuesto el sometimiento a información
pública del informe de sostenibilidad ambiental se entenderá cumplido el
tramite de consultas

27
3. ÁMBITO DE LA INICIATIVA PRIVADA EN MATERIA DE
PLANEAMIENTO.(Art.79 TRLOTU- 263 y ss. ROTU )

Hay que tener en cuenta lo señalado en el art. 79 que determina

que la aprobación de todo tipo de planes es una competencia
indisponible de las Administraciones públicas, aunque la iniciativa pueda
ser particular.

Así la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Murcia núm.

231/2000 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª), de 1
marzo señala:

No se deduce de todo lo actuado que pueda apreciarse la desviación de poder

denunciada, en materia urbanística, teniendo en cuenta que el urbanismo constituye
una competencia jurídico-pública, pero ello no excluye la participación y
colaboración de los administrados en el mismo

En otra sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1997,

se indica lo siguiente:

"El urbanismo constituye una competencia jurídico-pública, siendo cierto que esta
naturaleza reduce y condiciona necesariamente la intervención de los administrados
en el mismo, pero sin que ello excluya su participación y colaboración ("ad
exemplum", artículos 4, 52, ó 119 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 ).
Existen aspectos concretos susceptibles de compromiso o acuerdo entre la
Administración y los particulares..”

Por otra parte es importante señalar que no se exige el requisito de

la propiedad para poder presentar propuestas de planeamiento.

Según el art. 263.2. del ROTU, las eventuales propuestas no

determinarán el inicio de la tramitación del instrumento que se trate. Será
la aprobación inicial del mismo el acto determinante.

Los promotores de la iniciativa deberán notificar

individualizadamente a los propietarios de los terrenos del ámbito
afectado (art. 267 ROTU)

28
4. APOYO A LA REDACCIÓN DE LOS PLANES (Art. 76)

Todos los organismos públicos estarán obligados a colaborar,

facilitando documentos e información a los redactores de los planes, e
incluso se podrán llevar a cabo ocupaciones privadas de terrenos para
poder obtener datos, eso si, previo el oportuno expediente expropiatorio.

Esta colaboración que se presume lógica cuando es un

ayuntamiento el que está redactando su planeamiento general, ha de
extenderse al planeamiento de iniciativa particular.

La primera y fundamental colaboración es la que ha de recabarse

de la Dirección General del Castastro, dato fundamental para poder
elaborar correctamente un planeamiento. Actualmente la pagina virtual
del catastro es de gran utilidad, aunque muchos ayuntamientos han
firmado convenios con el Catastro con el fin de mantener actualizados
los datos allí vertidos y a su vez que el flujo de información revierta en
beneficio municipal.

Otro aspecto fundamental es el de la cartografía, que es facilitada

por el Centro de Cartografía del Principado de Asturias.

Por último señalar que todos los redactores suelen solicitar

información a la Demarcación de Carreteras, Demarcación de Costas con
el fin de introducir las delimitaciones de las carreteras, líneas de deslinde
etc.

5.SUSPENSIÓN DEL OTROGAMIENTO DE LICENCIAS DE

EDIFICACIÓN Y PARCELACIÓN (Art. 77 TRLOTU y 238 y ss.
ROTU)

5.1 CLASES

29
 Hay que distinguir dos clases de suspensión de licencias, la
potestativa y la automática u “ope legis”.

En la suspensión potestativa el ayuntamiento podrá decidir la

misma con el fin de estudiar la formulación o reforma de los Planes
Generales. El plazo máximo de esta suspensión potestativa es de un año.

La motivación en la suspensión potestativa no ha de ser

exhaustiva, como señala la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo)
de 5 noviembre 1986

SEGUNDO.- Refiriéndonos a los motivos primeros, expondremos que los mismos se

contraen a: 1.º) una supuesta falta de motivación de los acuerdos de que se trata

CUARTO.- Con este propósito, empezaremos por decir, respecto de la motivación de

los actos que nos ocupan, que aunque la misma constituya una formalidad impuesta
por la Ley, en los supuestos en ella previstos -artículo 43.1.a de la de Procedimiento
Administrativo (RCL 1958\1258, 1469, 1504; RCL 1959\585 y NDL 24708)-, sin
embargo, una constante jurisprudencia, de todos conocida, y estadísticamente
demostrable, ha flexibilizado al máximo la administración de este vicio del acto,
teniendo en cuenta el principio antiformalista, informante de nuestro actual
Ordenamiento jurídico, plasmado en leyes, como la procedimental citada, la de
nuestra Jurisdicción (Exposición de Motivos) y la Orgánica del Poder Judicial
6/1985, de 1 de Julio (RCL 1985\1578 y 2635); así como la función desempeñada
por esta exigencia, de hacer saber a los interesados las razones impulsoras de la
declaración de voluntad de los acuerdos, lo que puede ser suplido por el contexto de
las actuaciones practicadas al efecto y el derecho aplicable, dada la unidad
orgánica de los expedientes administrativos; más la desproporción entre los efectos
de una nulidad de actuaciones, determinante de su reproducción, y las
consecuencias conseguidas, en la mayoría de resultado igual a las dadas sin la
observancia de este rodeo.

Mas explicita es la la STSJ Baleares núm. 238/2002 (Sala de lo

Contencioso-Administrativo) de 8 de marzo:

TERCERO La motivación del acuerdo impugnado.

Ya se ha indicado que el acuerdo de suspensión en sí mismo queda justificado por la

decisión de revisar el planeamiento y para asegurar su eficacia.

30
La falta de motivación que se denuncia, en realidad viene referida a la suspensión
contemplada como acto instrumental y paso previo de la revisión, lo que en suma
significa que se impugna la falta de motivación de la decisión de revisar el Plan.
Desde esta perspectiva, es obvio que el acuerdo de suspensión debe motivarse,
aunque con las matizaciones que más adelante se analizarán.

Al margen de la motivación genérica en atención a su mero carácter instrumental, sí

es necesaria una motivación concreta respecto a la determinación del ámbito
afectado. No obstante, como quiera que la determinación de este ámbito territorial
está vinculado al que ha de ser objeto de revisión, en realidad nos encontramos
nuevamente con el hecho de que la justificación no es otra que la remisión a que éste
es el ámbito que se pretende alterar y por ello se justifica la suspensión del
planeamiento en el mismo.

.......
La parte demandante alega que carece de justificación alguna el que se pretenda la
alteración del Plan General, tan sólo 5 años después de su aprobación, sin que en
este lapso temporal hayan concurrido elementos que justifiquen el arbitrario cambio
de política urbanística.

No obstante, en el caso que nos ocupa dicho argumento no puede ser estimado si se
combinan los siguientes factores:

1º) el amplio margen de discrecionalidad de que goza la Administración para la

planificación urbanística, arriba analizada.

2º) que la planificación no ha de tener en consideración únicamente los parámetros

de carácter urbanístico, sino también otros de carácter socioeconómico.

3º) que en los territorios insulares -y en particular en municipios de alta

saturación urbanística como sin duda lo es el de Calviá-, la obvia limitación de
terreno disponible justifica que el criterio tendente a limitar la capacidad de
desarrollo, sea un parámetro atendible por el planificador. Estas circunstancias
puede que no concurran en otros territorios. Se quiere con ello expresar que la
noción de la «protección del territorio y de sus recursos naturales» se presenta para
las islas con un carácter más acentuado y es argumento relevante para motivar
cambios de políticas territoriales, tan pronto se constate riesgo o presión urbanística
sobre tales recursos. Esta afirmación, no es un argumento justificante carente de
soporte normativo sino que es un «criterio legal», así, la disposición adicional
cuarta de la Ley 6/1998, de 13 de abril de Régimen del Suelo (RCL 1998, 959) -y
como excepción a la intención de «facilitar el aumento de la oferta de suelo
susceptible de ser urbanizado» a que se refiere su Exposición de Motivos-, ya alude

31
a que la legislación urbanística de los territorios insulares podrá establecer unos
específicos criterios en atención a «la peculiaridad del hecho insular, su limitada
capacidad de desarrollo territorial y a la necesidad de compatibilizar una suficiente
oferta de suelo urbanizable con la protección de los elementos esenciales del
territorio». Frente a la legislación urbanística de principio de siglo que contemplaba
el territorio como materia prima disponible ilimitadamente a las necesidades de los
crecimientos poblacionales, de tal modo que el planeamiento debía encargarse de
facilitar los instrumentos y el terreno «que sea necesario» para atender a dichos
crecimientos; la ordenación territorial más reciente -y en particular para los
territorios insulares-, ha de contemplarlo singularmente desde la perspectiva de su
protección como recurso limitado. La Ley 6/1999, de 3 de abril (RCL 1999, 1379 y
LIB 1999, 89), de Directrices de Ordenación Territorial, ya alude en su exposición
de motivos a la necesidad de limitar el crecimiento de las áreas de desarrollo
urbano, aplicando el mecanismo de la desclasificación si fuera necesario. Pese a
que esta norma legal sea de fecha posterior al acto que se examina, interesa su
mención como plasmación de que el criterio de limitación de crecimiento
urbanístico, es criterio atendible por el planificador insular.

4º) al tiempo de aprobarse un Plan, en este caso el PGOU en 1991, es difícil

efectuar un previsión del ritmo de crecimiento económico -y la actividad urbanística
ligada al mismo-, por lo que no ha de extrañar que las previsiones del Plan deban
ser revisados a los pocos años como consecuencia de un acelerado crecimiento que
implique un rápido agotamiento del territorio urbanizable, motivando en suma la
decisión de elegir un modelo territorial distinto al que se ha revelado como gravoso
para la protección territorial.

En suma, la decisión de modificar el modelo territorial ante el riesgo de

presión ambiental que estaba suponiendo el plan vigente, no precisa una motivación
urbanística detallada y contrastable matemáticamente, ya que no se trata sino de
una decisión discrecional fundamentada en parámetros de política planificadora,
bastando la invocación de las razones de interés público que justifican la revisión,
para que la motivación sea suficiente. El interés general no es inmutable y si en
determinado momento se entiende que éste aconseja el desarrollo turístico o
urbanístico, ello no ha de ser para siempre. Por supuesto que el ámbito de
discrecionalidad sobre la elección del modelo territorial no puede ser objeto de
revisión jurisdiccional, ni a favor ni en contra.

Se extrapola el fundamento jurídico casi en su totalidad por el

interesante discurso que propone.

5.2. OBJETO

32
 Se trata de evitar construcciones en lugares en los que el nuevo
planeamiento puede decidir su prohibición, dejando así sin sentido el
nuevo plan, tal y como señala la ya comentada STSJ Baleares núm.
238/2002 (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 8 de marzo.

“La suspensión de la vigencia del planeamiento -excepción a lo indefinido de

la misma- es una posibilidad establecida con carácter general por la Ley del Suelo
de 1976 para acordar su revisión -inviable -pues, en los supuestos de modificación-,
de modo que cabe hacer uso de esta medida siempre que se dé el presupuesto
previsto en la norma. Tiene por finalidad que mientras se desarrollen los trabajos de
reconsideración del planeamiento no se desvirtúan a la efectividad de las medidas
previstas, esto es, impedir actos de edificación y uso del suelo conformes con el
planeamiento en vigor y que pugnan con las previsiones del nuevo planeamiento o,
lo que es lo mismo, la finalidad de esta medida cautelar no es sino garantizar que no
se producirá una ulterior consolidación de los criterios y opciones que,
precisamente, se quieren cambiar”

5.3.PLAZO

La suspensión se produce automáticamente con la aprobación

inicial del plan general. En cuanto al plazo máximo hay que distinguir, si
se ha utilizado y agotado temporalmente la posibilidad de suspender
licencias para estudiar el planeamiento, en cuyo caso estaría limitada a
un año. En caso contrario, es decir si no se ha agotado el plazo o no se ha
utilizado, será de dos años el tiempo máximo para suspender
automáticamente las licencias. Estos dos años se verán reducidos si se
hubiera agotado parte del año de la suspensión potestativa.

La Ley establece que en cualquier caso el plazo finaliza con la

aprobación definitiva del planeamiento. Aquí surge una duda. El
ayuntamiento puede otorgar licencias una vez que la CUOTA o el propio
Ayuntamiento apruebe el plan definitivamente o ha de esperar a que se
publique en el BOPA? . La publicación puede diferirse varios meses y la
presión existente después de dos años de suspensión de licencias es muy
grande. Es más, podría publicarse el acuerdo de aprobación definitiva y
publicar mas tarde el texto del plan. Si bien la redacción literal habla de
aprobación definitiva esta no será ejecutiva y eficaz hasta que se
publique integramente el plan.

33
 Puede ocurrir entonces que en el tiempo que media entre la
aprobación definitiva y la publicación transcurran los dos años de
suspensión de licencias y se levante la suspensión. Es ilustrativa al
respecto la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del Principado de
Asturias, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia
de 18 Feb. 2000, rec. 623/1997

CUARTO.- Resuelta la anterior cuestión se ha de resolver cual es el planeamiento

aplicable a dicha licencia, ya que no debe olvidar que no se pueden entender
Adquiridas por silencio facultades en contra de las prescripciones urbanísticas, para
lo que se ha de partir de que la licencia se solicitó el 2 May. 1996, fecha en la que
no se discute que se había levantado la suspensión de licencias conforme a lo
dispuesto en el artículo 27.3 de la Ley del Suelo de 1976 y 120 del Reglamento de
Planeamiento, y que tanto aquella solicitud como cuando se produce la obtención de
licencia por silencio positivo, son anteriores a la publicación íntegra de las Normas
Subsidiarias como exige el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 Abr., por lo que no
estaban en vigor ni podían Aplicarse a aquella solicitud de licencia pues como
reitera la sentencia del Tribunal Supremo de 17 Abr. 1998, citando la doctrina de
otras anteriores que señala, con posterioridad a la Ley 7/1985, de 2 Abr., la entrada
en vigor de los Planes requiere la íntegra publicación de sus Ordenanzas y normas
urbanísticas, no siendo suficiente la publicación del acuerdo de aprobación
definitiva, todo ello por exigencia de los principios constitucionales de publicidad de
las normas y de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución Española), que se
conectan al artículo 70.2 de la Ley 7/1985, con independencia de que el acuerdo de
aprobación provenga o no de un órgano autonómico.
QUINTO.- En consecuencia de todo lo razonado la legalidad urbanística aplicable a
la licencia solicitada ha de ser la vigente a la publicación en el BOFA el 21 Nov.
1996, es decir, aquella con base en la cual la CUOTA informó sobre las condiciones
de edificabilidad, y si nada se cuestiona sobre que el proyecto presentado con la
solicitud de licencia cumplía con aquellas condiciones, la estimación del recurso
deviene obligada, declarando nulas las resoluciones impugnadas, ordenando

En todo caso no se podrán suspender licencias en el plazo de cinco

años con idéntica finalidad. Veamos la interpretación que la STS (Sala
de lo Contencioso-Administrativo) de 23 junio 1981, daba al tema del
plazo de los cinco años:

Que aunque el precepto legal invocado impide la suspensión hasta que transcurran
cinco años de la primera suspensión ello no es óbice para que ante una nueva
aprobación inicial del referido Plan debida a las numerosas reclamaciones o

34
impugnaciones presentadas a la primitiva información que ocasionaron variantes de
nuevo estudio, se ocasione una nueva suspensión que no vulnera el precepto
aplicable, ya que no prohíbe esta nueva consideración del problema, sin perjuicio de
la indemnización que pudiera reclamarse, si fuese procedente.

En el caso de se trate de un planeamiento de distinta naturaleza si

es posible. Así STSJ Canarias, Las Palmas, núm. 121/2000 (Sala de lo
Contencioso-Administrativo, de 25 de enero:

SEGUNDO.- Debe señalarse, en primer lugar, que el presente recurso se ciñe a la

legalidad o no de la segunda suspensión indicada, siendo objeto de otros recursos
ante esta Sala las cuestiones que el recurrente menciona en relación con la no
aprobación inicial del Plan Parcial interesado o la reclasificación del suelo en
cuestión. Sentado lo anterior, debe indicarse que los preceptos antes reseñados
prohíben acordar nueva suspensión de licencias hasta que transcurran cinco años a
contar desde la anterior suspensión siempre que afecten a la misma zona y tengan
idéntica finalidad. Y precisamente en esto se encuentra la clave del presente asunto,
ya que no es aplicable la repetida prohibición de segunda suspensión hasta el
transcurso de cinco años de la primera cuando se trate de un instrumento de
planeamiento de distinta naturaleza, como es el caso que nos ocupa. Debe traerse a
colación la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 16 de junio de 1997 (RJ
1997\5353) que puso de manifiesto que la infracción del art. 27.2 de la ley de 1976
por la adopción de un nuevo acuerdo de suspensión de licencias sobre una misma
área cuando ya existía como consecuencia de la modificación de Plan General de
Ordenación Urbana no puede ser acogida, pues del propio art. 27.2 resulta claro
que la prohibición de acordar nuevas suspensiones en una zona hasta que
transcurran cinco años desde el término de la última suspensión, no es aplicable
cuando la nueva pretenda una finalidad distinta de la precedente, y esta finalidad es
diversa, como señala el art. 122 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico,
cuando se trata de la redacción de un instrumento de planeamiento de diferente
naturaleza del que motivó la primera suspensión, pudiendo asimismo citarse la
sentencia del mismo Alto Tribunal de fecha 19 de mayo de 1997 (RJ 1997\4453) en
idéntica dirección.

5.4. EFECTOS Y ÁMBITO

Otro aspecto muy importante es el los efectos del acuerdo de

suspensión de licencias.

35
 En la suspensión potestativa se pueden definir determinados
ámbitos afectados por el acuerdo de suspensión. La automática abarca
todas aquellas áreas del territorio cuyas nuevas determinaciones
supongan modificación del régimen urbanístico vigente, debiéndose
señalar expresamente las áreas afectadas por la suspensión.

Esta suspensión no afectará a los proyectos que sean compatibles

simultáneamente con la ordenación urbanística en vigor y con la
modificación que se pretende introducir siempre que esta haya sido
aprobada inicialmente.

La redacción matiza algo la original del Art. 120 del Reglamento

de Planeamiento el cual establecía que podrán concederse licencias
basadas en el régimen vigente, siempre que se respeten las
determinaciones del nuevo planeamiento. La redacción del Texto
Refundido es mas clara y habla de “proyectos compatibles”. Quiere esto
decir que se podrá conceder licencia, aún en el caso de que exista un
cambio en la clasificación o calificación del suelo, siempre que con los
dos regímenes sea autorizable el proyecto en cuestión.

Tendrá derecho el particular a ser indemnizado del coste de los

proyectos como bien lo refleja la STSJ Baleares nº 179/2000 de 10 de
marzo.

Ahora bien, el lícito ejercicio de sus derechos por el particular, con el

correspondiente desembolso económico basado en legítimas expectativas, en
definitiva pues, el principio de seguridad jurídica, debe armonizarse -mediante
indemnización- con el interés público al que se anuda la medida cautelar de
suspensión del otorgamiento de licencias con motivo de un nuevo planeamiento o
por la aprobación inicial de la reforma de un instrumento de planeamiento.

En ese sentido, el artículo 27.4 de la Ley del Suelo -Texto Refundido aprobado por el
Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (RCL 1976, 1192 y ApNDL 13889)- y el
artículo 131.2 del Reglamento de Planeamiento reconocen el derecho a una
indemnización que se extiende -y limita- al coste oficial del proyecto, o de la parte
del mismo que hubiese de ser rectificada, y a la devolución de las tasas municipales
que se hubiesen satisfecho, y en la que lo trascendente no es la interrupción del
procedimiento para el otorgamiento de la licencia solicitada sino la imposibilidad de
obtenerla debido a una modificación de planteamiento posterior a dicha solicitud -

36
sentencias del Tribunal Supremo de 30 de mayo (RJ 1996, 4210y 4 de junio de
19965137)-.

El derecho a la indemnización, según resulta de lo dispuesto en el artículo 131.3 del

Reglamento de Planeamiento, no requiere que el proyecto al que se refiera la
solicitud de licencia sea irreprochable sino que basta con que, como en el caso
revela que ocurre la pericial practicada, máxime a la vista de la inconcreción del
defecto reseñado en el apartado 3.E del primer fundamento, los defectos o desajustes
que pueda, presentar sean menores, no incompatibles con el ordenamiento vigente y
subsanables sin necesidad de transformaciones esenciales del proyecto presentado.

Pues bien, el derecho a exigir indemnización y devolución queda en suspenso en el

caso hasta que, una vez aprobadas definitivamente ya las Normas Subsidiarias, la
aprobación definitiva del Plan Especial de Reforma Interior y Protección de la zona
de influencia del Castillo de Capdepera -al que las nuevas Normas Subsidiarias
condicionan la concesión de la licencia porque tiene encomendada la ordenación
pormenorizada de la zona- demuestre la incompatibilidad del proyecto presentado
por el recurrente con sus determinaciones, salvo que el señor L. retire la solicitud,
en cuyo caso procederá que le sean devueltas las tasas satisfechas -1.082.000
pesetas-.

El art. 238.5 del ROTU señala que si con posterioridad al acuerdo que
determine la suspensión de licencias se redujese el ámbito considerado,
el órgano administrativo que la hubiese acordado procederá a levantar la
suspensión en relación con el suelo o usos objeto de exclusión,
observándose los mismos requisitos de publicidad que se exigen para
acordar la suspensión.

5.5.LICENCIAS EN TRAMITACIÓN

Otro aspecto destacable de la suspensión de licencias es el de las

que se encuentran solicitadas en el momento en el que la administración
suspende licencias. La sentencia STS (Sala de lo Contencioso-
Administrativo, Sección 5ª) de 19 febrero 2001 se pronuncia sobre el
problema en cuestión:

La parte solicitó una licencia, con Proyecto, correspondiente a la segunda

fase del Proyecto iniciado con anterioridad, el día 21 de agosto de 1986,

37
presentándose planos modificados en noviembre de 1986, el día 11, por
determinados incumplimientos de la solicitud inicial. El 5 de enero de 1987 se
publica la suspensión de licencias como consecuencia de la aprobación provisional
del Plan General de Ordenación de Sevilla. Las obras sin licencia habían terminado
en diciembre de 1986. De esta sucesión de hechos se infiere que el planeamiento
aplicable a los hechos no es el correspondiente a cuando las obras se llevaron a
cabo, en 1986, sino el aprobado con posterioridad, pues cuando la suspensión de
licencias fue acordada el Ayuntamiento de Sevilla se encontraba en el plazo legal
para decidir sobre la procedencia de la licencia. El recurrente nunca ha formulado
una pretensión autónoma en el sentido de que se declare la legalidad de las obras
con arreglo al planeamiento anterior, por lo que es evidente que no puede obtener
por vía de excepción lo que no ha solicitado de modo directo.

Otro supuesto es el de la publicación del acuerdo de suspensión

con posterioridad al momento en que la administración debió de otorgar
la licencia, así la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección
5ª) de 22 mayo 2001

“Con independencia de que dicho motivo no fue esgrimido por la Administración

como motivo de denegación de la licencia solicitada, lo que la sentencia de instancia
afirma en su quinto fundamento jurídico es que el acuerdo de suspensión de
licencias de 30 de mayo de 1992 se publicó con posterioridad a la fecha en que
debió otorgarse la licencia solicitada por el recurrente, y que fue indebidamente
denegada el 18 de marzo de 1992. El hecho de que dicho acuerdo se publicase antes
de terminar el procedimiento administrativo no habilita a la Administración para
denegar la licencia solicitada, pues la suspensión regulada en el precepto invocado
sólo opera cuando se cumplen los presupuestos temporales que dicho precepto
regula y que no concurren en los hechos enjuiciados”

No afecta a las licencias ya concedidas como señala la STS (Sala

de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) de 26 abril 2001

El artículo 27-1 del TRLS de 9 de abril de 1976 (equivalente al 102-1 del

TRLS de 1992) permite suspender el otorgamiento de licencia pero no autoriza a
dejar sin efecto licencias ya concedidas, porque en tal caso no se suspendería el
otorgamiento sino la licencia misma, lo que excede de la finalidad y de la letra
misma del precepto.

La suspensión potestativa es susceptible de impugnación, no así la

automática ya que esta se enmarca dentro de un procedimiento

38
aprobatorio de un plan, siendo un acto de tramite, y la potestativa puede
agotarse en si misma.

6. INFORMACIÓN PUBLICA PREVIA. LAS PRIORIDADES DE LA

FUTURA ORDENACIÓN. ANTIGUO AVANCE. (ART. 78 TRLOTU
y 242 del ROTU)

La administración deberá someter a información pública un

documento de prioridades de la futura ordenación. Si bien en el Proyecto
de Ley aprobado por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias
esta información pública era potestativa, en la Junta General del
Principado se incluyó como obligatoria.

La naturaleza del documento difiere sustancialmente del antiguo

avance. El avance era un documento onmicomprensivo, y el legislador
con ese nombre tan descriptivo ha querido transformar radicalmente la
naturaleza de este documento. Se trata de someter a discusión pública las
líneas maestras de la futura ordenación, no un documento que ya
contenga la clasificación concreta de todas las parcelas. No obstante
nada impide que se someta a información pública un documento
parecido al antiguo avance. Respecto al problema de la formulación
alternativas al modelo territorial se pronuncia la STS (Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) de 11 octubre 1995

TERCERO.- No existió en el caso que nos ocupa la infracción del artículo 125 del
Reglamento de Planeamiento. El Ayuntamiento sometió a información pública el
avance del Plan General de su término municipal, mediante anuncio publicado en el
BOP de fecha 23 de agosto de 1985, y con ello quedó cumplido el requisito del
precepto citado. La parte actora dice, sin embargo, que lo que se sometió a
información pública fue el mismo que con posterioridad se sometió a aprobación
inicial, es decir, un proyecto totalmente definido que, como tal, no permitió la
formulación de alternativas. Este argumento es, sin embargo, equivocado. El que el
anteproyecto fuera o no un proyecto totalmente definido no impedía que los
ciudadanos, los propietarios, las asociaciones, etc., pudieran proponer modelos
urbanísticos distintos. Nada impide que, ya en esa fase preliminar, el Ayuntamiento
muestre sus preferencias por un modelo determinado, lo que no limita las
posibilidades de alegación ni de puesta de manifiesto de las razones políticas,
económicas, medio-ambientales, culturales, etc., que según el parecer de quien sea
avalen otro modelo urbanístico diferente.

39
 Así se evita la duplicación del trámite de información pública. No
se trata de que cada particular propietario conozca exactamente la
clasificación calificación de su parcela, sino de propiciar un debate
público sobre la ordenación del territorio del concejo y de la ciudad. Así
la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) de 15 julio
1995:

CUARTO.- Con objeto de perfilar nítidamente el concepto jurídico indeterminado de

«modificaciones sustanciales», esta Sala ha establecido ya una doctrina al efecto, en
el sentido de que la repetición de la información pública en un Plan tendrá lugar
cuando las modificaciones introducidas merezcan ser tenidas como sustanciales
porque supongan un nuevo esquema de planeamiento y alteren por tanto de una
manera esencial las líneas y criterios básicos del Plan y su propia estructura,
quedando por ello afectado de igual manera el modelo territorial dibujado en el
mismo, de tal modo que parezca un Plan nuevo (Sentencias de 1 marzo, 2 mayo, 16
diciembre 1993 [RJ 1993\1583, RJ 1993\3627 y RJ 1993\9642] y 22 mayo 1995 [RJ
1995\3807]). En el caso que nos ocupa, la Orden de la Consejería de Obras
Públicas y Ordenación del Territorio de la Comunidad castellano-leonesa de 25
enero 1984, acordó retrotraer el expediente, cuando menos al trámite de aprobación
inicial siguiendo el curso de los artículos 40 y siguientes de la Ley del Suelo Texto
Refundido de 1976; es decir, ordenó el trámite de información pública del artículo
41, sin que por lo tanto la retroacción fuese más atrás, es decir, al trámite de
elaboración y por tanto de aplicación del artículo 125 del Reglamento de
Planeamiento; sin que deba ir más atrás pese a que la Memoria del Plan, como
antes hemos referido, viene a coincidir con la doctrina que hemos dejado expuesta
respecto a la sustancialidad de las modificaciones. El hecho de que el Plan
modificado parezca un Plan nuevo no puede identificarse con que sea un Plan nuevo
y haya de concederse un trámite de exposición al público, que aquí ya tuvo lugar, y
cuya utilidad, además, no se concibe, ya que su finalidad es la de formular
sugerencias o alternativas; en tanto que la información pública proporciona
actitudes más concretas y beligerantes respecto al Plan, como son las alegaciones,
que habrán de deducirse por partes interesadas o afectadas, ya dentro del
expediente administrativo. Consecuencia de ello es la desestimación de las
alegaciones que hemos estudiado y la entrada en el fondo del asunto como procede y
solicita la parte apelante

Si se introducen modificaciones en estas líneas maestras, ya sea

como consecuencia de la aceptación de sugerencias o por cambio de
criterio de la propia administración no es necesario retrotraer el trámite.

40
 En el TR no se establece plazo para su sometimiento a
información pública (quizás por el carácter potestativo que tenía el
trámite en el proyecto ) pero en el ROTU se señala un plazo de 20 días
(art. 224).

El contenido se establece de forma detallada en el art. 242 del

ROTU:

a) Objetivos del Plan General de Ordenación y congruencia de las

prioridades con los instrumentos de ordenación del territorio.

b) Modelo territorial propuesto y esquema de ordenación en el que

se sinteticen:

1º. Esquema de la estructura general y orgánica del territorio.

2º. Esquema de clasificación de suelo y de implantación de usos
residenciales y de actividades económicas.
3º. Valores del territorio y elementos del dominio público
merecedores de protección.
4º. Avance de la política municipal de suelo y vivienda vinculada al
Plan.

c) Tramitación prevista, indicando los períodos previstos de

información pública y los órganos administrativos a los que se consultará
tanto en la fase de coordinación administrativa como mediante los
informes sectoriales previstos en la legislación.

7. COORDINACIÓN PREVIA INTERADMINISTRATIVA (Arts. 15 y

16 TR)

Sin perjuicio de todos los informes sectoriales que hay que

solicitar y además de los mismos, la Ley prevé la necesidad de coordinar
las propuestas del plan con otras Administraciones que puedan ver sus
intereses o competencias afectadas por la tramitación del planeamiento.

41
 La voluntad del legislador no es tanto recabar un informe
preceptivo sino escuchar la opinión de otras administraciones y tratar de
coordinar todas las acciones del Plan. La inclusión en el planeamiento de
acciones a ejecutar por otras administraciones sin el compromiso de
estas es una practica que el Art. 16 del TRLOTU trata de evitar, al exigir
la expresa conformidad el la Administración cuyas obligaciones
aparecen reflejadas en el plan. Así se evitan planeamientos vacios de
contenido con propuestas de futuro incierto. En el borrador del proyecto
de Ley si las Administraciones no llegaban a un acuerdo no se podía
continuar el procedimiento. Esta redacción fue modificada señalándose
ahora que la conclusión del trámite de consulta sin superación de las
discrepancias que se hubieran manifestado durante el mismo no impedirá
la continuación y terminación del procedimiento principal, previa la
adopción y notificación por la Administración actuante de resolución
justificativa de los motivos que han impedido alcanzar un acuerdo.

El numero de administraciones implicadas aumenta, pues aquí el

ayuntamiento tiene que analizar previamente a que administraciones
afecta el plan además de las anteriormente señaladas.

Tradicionalmente la CUOTA ha declinado la posibilidad de emitir

un informe previo de coordinación dado que no esta prevista su
intervención en una fase tan temprana de la tramitación y como veremos
el informe vinculante o la aprobación definitiva son los hitos previstos en
la Ley para el pronunciamiento de la CUOTA.

Este trámite de consulta será de cumplimiento preceptivo y deberá

practicarse como mínimo por el mismo tiempo y, a ser posible, de forma
simultánea con él o los que prevean alguna intervención o información
pública previa de la Administración de que se trate, conforme a la
legislación específica que regule el procedimiento de aprobación del
instrumento, plan o proyecto en cuestión. En otro caso, tendrá una
duración de un mes.

De conformidad con lo dispuesto en la normativa sobre

procedimiento administrativo y el empleo de las nuevas tecnologías y al

42
objeto de abaratar la elaboración del planeamiento, la documentación
objeto de éste trámite podrá remitirse en soporte digital.(art.32 ROTU)

8. APROBACIÓN INICIAL E INFORMACIÓN PÚBLICA DE LOS

PLANES GENERALES DE ORDENACIÓN (ART. 86 TRLOTU y 229
del ROTU)

El documento que se somete a la aprobación inicial es un

documento que vincula política y jurídicamente al Ayuntamiento. Ya no
es un documento sometido a discusión previa sino la opción territorial
elegida que se somete al trámite de información pública para
presentación de alegaciones, no sugerencias.

De conformidad con el art. 47.2. ll) de la LBRL en su redacción

dada por la Ley 57/03 de 16 de diciembre de medidas para la
modernización del gobierno local se requiere el voto favorable de la
mayoría absoluta del número legal de miembros de las corporaciones
para la adopción de acuerdos en las siguientes materias:

ll) Los acuerdos que corresponda adoptar a la corporación en la

tramitación de los instrumentos de planeamiento general previstos en la legislación
urbanística.

En relación con el art. 22.c) de la LBRL

2. Corresponden, en todo caso, al Pleno las siguientes atribuciones

La aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la
tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos
en la legislación urbanística.

Podría surgir la duda sobre la posibilidad de recurrir el acuerdo de

aprobación inicial en el caso de que no se haya recogido en el mismo las
sugerencias presentadas en la fase de información pública previa.

La linea jurisprudencial es unánime. En principio no son

recurribles ni la aprobación inicial ni la provisional al ser actos de
trámite que no impiden la continuación del procedimiento. Cosa distinta
es la denegación de la aprobación inicial de un plan de iniciativa

43
particular, que evidentemente impide la continuación del procedimiento.
Traemos a colación una sentencia que en un caso concreto si admite la
impugnabilidad independiente, la STS (Sala de lo Contencioso-
Administrativo) de 14 junio 1988 :

“la aprobación definitiva de los planes es la verdadera resolución que

culmina y pone término al procedimiento de elaboración de aquéllos, de suerte que
las precedentes aprobación inicial y provisional son meros actos de trámite y por
tanto inimpugnables. pero cuando se produce la denegación, en lo que ahora
importa, de la aprobación provisional, es clara su recurribilidad en cuanto que
impide al continuación del procedimiento “

La Ley aumenta el periodo de información pública de uno a dos

meses, simultaneándolo con los informes sectoriales preceptivos que no
sean exigibles previamente a la aprobación inicial

El art 39 del ROTU establece una serie de reglas para practicar la

información pública:

En toda la documentación sujeta al trámite de información pública

debe constar la diligencia del Secretario municipal o, en su caso,
personal funcionario autorizado por el órgano administrativo que elabore
el planeamiento, que acredite que dicha documentación se ajusta al
trámite que corresponde. La documentación podrá exhibirse en original o
en copia debidamente diligenciada.

El cumplimiento del trámite de información pública y el resultado

de la exposición deberá acreditarse en el expediente por personal
funcionario autorizado con indicación del número de alegaciones,
identificación de las mismas y fecha de su presentación oficial.

De conformidad con el art. 11.2 del TRLS2/08, en los

procedimientos de aprobación la documentación expuesta al público
deberá incluir un resumen ejecutivo que incluya la delimitación del
ámbito afectados, en que medida se alteran y la duración de la
suspensión de licencias.

44
9. INFORME VINCULANTE DE LA COMUNIDAD AUTONOMA
NATULAREZA Y ALCANCE . APROBACIÓN DEFINITIVA
MUNICIPAL (Art. 87 y 88 TRLOTU )

Cuando al Ayuntamiento le corresponda la aprobación definitiva

por tener delegada la competencia, parece que la Ley suprime la
aprobación provisional, pero no obstante obliga al ayuntamiento a
introducir en el planeamiento las modificaciones consecuencia del
resultado de la estimación de las alegaciones presentadas en el periodo
de información pública o aquellas que haya podido introducir de oficio.

El alcance del informe esta previamente acotado en lo que se

refiere a aspectos de legalidad y a la tutela de intereses
supramunicipales.

Al respecto el TRLOTU en su art. 8.3 ha hecho un esfuerzo en

aras de una mayor seguridad jurídica, y ha establecido una relación de
competencias que expresamente corresponden al Principado de Asturias,
por concurrir circunstancias de interés supramunicipal, que son:

- Localización de infraestructuras, servicios y dotaciones cuya

planificación ejecución o aprobación correspondan al Principado de
Asturias.
- Control del cumplimiento de los criterios fijados en los instrumentos
de ordenación territorial regionales.
- Seguimiento del proceso de urbanización y edificación de los suelos
urbanizables prioritarios.
- Suelo no urbanizable.

Estas circunstancias tienen un desarrollo prolijo en el ROTU, así

en sus artículos 3 y 4 señala las actuaciones con impacto o incidencia
territorial y define la estructura del territorio, siempre que estén
predefinidas en un instrumento de ordenación del territorio o en las
normas sectoriales correspondientes:

45
a) Los terrenos que, por sus excepcionales valores de cualquier
género merecedores de un alto grado de protección, deban preservarse de
los procesos de urbanización.(suelo no urbanizable)
b) Las infraestructuras de transporte de viajeros y mercancías.
c) Las infraestructuras de comunicaciones y telecomunicaciones.
d) Las infraestructuras e instalaciones de producción,
almacenamiento, transporte y distribución de energía.
e) Las infraestructuras hidráulicas de captación, almacenamiento,
transporte y tratamiento.
f) Las infraestructuras de calidad ambiental destinadas a la gestión y
tratamiento de residuos.
g) El suelo destinado a la implantación de actividades productivas de
repercusión supramunicipal.
h) El suelo destinado a viviendas sometidas a algún régimen de
protección pública que, por sus dimensiones, suponga una incidencia
notable en el mercado de vivienda o facilite la distribución de la
población atendiendo a criterios de reequilibrio demográfico sobre el
territorio.
i) Las operaciones de recuperación de las tramas urbanas
consolidadas mediante Áreas de Rehabilitación Integradas o figuras
similares que permitan la recualificación espacial y la creación de nuevas
centralidades urbanas sobre el territorio.
j) Los equipamientos y servicios públicos de salud, asistencia social,
educación, cultura, comercio, administración, justicia, deportes, ocio, y
otros análogos de ámbito superior al municipal.

El art. 17. e) del ROTU señala que corresponde a la

administración del Principado de Asturias la definición de los elementos
vertebradotes de la estructura territorial, en particular la localización de
las obras públicas de interés general y regional, sin perjuicio de las
competencias estatales.

El art. 233.4 del ROTU glosa los motivos de interés

supramunicipal, a los efectos del informe de la CUOTA:

46
a) La coherencia y observancia de los instrumentos de ordenación de
los recursos naturales, de ordenación del territorio y del patrimonio
cultural.

b) La compatibilidad, la articulación y la conexión entre los sistemas

de estructuración del territorio y las infraestructuras de carácter local.

c) La adecuación a las exigencias medioambientales y de desarrollo

sostenible.

d) La adecuación a las políticas supramunicipales de suelo, vivienda

y protección del patrimonio natural y cultural.

e) La concurrencia de otras circunstancias de interés supramunicipal,

en particular, en los ámbitos que se enumeran en el artículo 18 y en el
apartado 5 del artículo 295.

5. Entre otros, son motivos de legalidad, a los efectos de lo

establecido en el apartado 3 de este mismo artículo, los relativos a:

a) El sometimiento a la legalidad de la ordenación territorial y

urbanística sustantiva y procedimental.

b) La integridad y suficiencia de las determinaciones y documentos

del planeamiento urbanístico.

c) El sometimiento a las determinaciones propias del planeamiento

territorial y urbanístico de rango superior.

d) La adecuación a la legislación sectorial.

e) La interdicción de la arbitrariedad.

Esos limites los analiza la STS (Sala de lo Contencioso-

Administrativo, Sección 5ª) de 5 octubre 1999

47
La Sentencia de instancia, y con respecto al extremo objeto del recurso de casación,
razona del siguiente modo sobre el problema jurídico planteado, y en términos que
es necesario compartir: «En cualquier caso, las cuestiones a resolver se enmarcan
en la interpretación que el Tribunal Supremo ha hecho del artículo 41 de la Ley del
Suelo de 1976 (RCL 1976\1192 y ApNDL 13889) en relación al 132 del Reglamento
de Planeamiento Urbanístico (RCL 1978\1965 y ApNDL 13921) y del 6.5 de la
entonces vigente Ley Catalana 3/1984, de 9 de enero (RCL 1984\365, 1637, 1952 y
LCAT 1984\160), sobre medidas de adecuación del ordenamiento urbanístico de
Cataluña, y así, en Sentencias, entre otras, de 13 julio 1990 (RJ 1990\6034), 30
enero y 25 abril 1991 (RJ 1991\614 y RJ 1991\3430), admite que la Comunidad
Autónoma, en lo que se refiere a los aspectos discrecionales del plan, efectúe un
control no sólo de legalidad sino también de oportunidad únicamente en aquellos
casos en los que las determinaciones previstas afecten a intereses supralocales o que
tengan alguna conexión con el modelo territorial superior». Concluye entendiendo
que el control efectuado no afecta a intereses supralocales, y, como se ha dicho,
estima la demanda en el punto controvertido.
.......
Es indudable, por tanto, que las modificaciones del suelo industrial son susceptibles
de incidir en intereses supralocales cuya protección corresponde al órgano que
acordó la aprobación definitiva. No es discutible que estos intereses concurren en el
supuesto analizado, pues la mera lectura de la normativa aplicable demuestra, ya de
entrada, que en el cambio de calificación de los terrenos se encuentran implicados
intereses que trascienden el ámbito estrictamente local. De otro lado, la cuestión ha
sido llevada a los autos por las resoluciones que acordaron las modificaciones
impugnadas, no tratándose, por tanto, de una cuestión planteada por primera vez en
casación.

Otra STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 14 marzo 1988

En este sentido es de advertir ante todo que la Constitución atribuye a los

Municipios autonomía «para la gestión de sus respectivos intereses». Esta es su
finalidad u objeto y por tanto la base para una definición positiva y también para
una definición negativa de la autonomía: a) positivamente, la autonomía municipal
significa un derecho de la comunidad local a la participación, a través de órganos
propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose
la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y
supralocales dentro de tales materias o asuntos -Sentencia del Tribunal
Constitucional 32/1981, de 28 de julio (RTC 1981\32)-; b) negativamente, es de
indicar que la autonomía no se garantiza por la Constitución, como es obvio, para
incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros

48
intereses generales distintos de los propios de la Entidad -Sentencia del Tribunal
Constitucional 4/1981, de 2 de febrero (RTC 1981\4)-.

Así las cosas y puesto que el urbanismo implica una ordenación integral del
territorio que afecta no sólo a los intereses locales sino a otros muy variados sobre
los que como se ha visto no pueden incidir negativamente las decisiones de los entes
locales, hay que entender subsistente el control de oportunidad que se lleva a cabo
con la aprobación definitiva para garantizar la coordinación de los intereses locales
con aquéllos por los que han de velar otras Administraciones territoriales -así
Sentencia de 13 de octubre de 1986-.

Una sentencia que resume perfectamente el criterio que ha de

seguir la CUOTA para emitir el informe vinculante o aprobar
definitivamente el Plan, la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo,
Sección 5ª) de 16 febrero 1998:

El control que el Ente de tutela (CUMAC) realiza sobre el Ayuntamiento debe

concretarse exclusivamente a un control de legalidad, y únicamente, en aquellos
ámbitos discrecionales en que se establecen determinaciones del planeamiento que
tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior, cabe una
revisión fundada en motivos de oportunidad (Sentencia del Tribunal Supremo de 13
julio 1990 [RJ 1990\6034]). En las demás esferas discrecionales debe prevalecer el
criterio del ente tutelado, pues lo contrario vulneraría el derecho a la autonomía
local consagrado por la Constitución.

No se puede acabar sin aportar un sentencia en sentido contrario,

es decir una extralimitación de la CUOTA. La sentencia 1484/06 de 11
del septiembre de 2006 del TSJA en su fundamento quinto señala:

“A la luz de lo anteriormente indicado lo procedente ahora será determinar

si la exigencia que este caso realiza la CUOTA se integra dentro de aquellos limites
ó por el contrario desborda los mismos, y siendo tal exigencia la de declarar
inedificable la parcela nº 13 considera este Tribunal que la misma excede del marco
competencial que le es propio al no referirse a aspectos reglados del plan ni a
discrecionales de interes supralocal sino meramente municipal como lo es el de
integrar en el propio municipio un edificio singular, cosa tal que, por otra parte y
como se señala por la demandante, malamente se lograría por el solo hecho de
privar de edificabilidad a la parcela nº 13 y construir un muro de cierre al fondo de
la misma que la separase físicamente de la finca en que el referido Palacio se ubica;
y todo ello con independencia de los intereses municipales no se consideran
satisfechos de manera exclusiva con dicha integración en al ciudad- que según se

49
tiene reconocido se cumple satisfactoriamente con la extensión superficial de dicha
finca- sino también con todas las obligaciones que expresamente han asumido por la
entidad recurrente en el Convenio Urbanístico firmado con el Ayuntamiento de
Corvera y a las que se han dado ya cumplimiento.
Sexto.-En definitiva, pues, procederá estimar el presente recurso,...

En cuanto a la impugnabilidad del informe vinculante, parte de la

doctrina sostiene que este acuerdo de la CUOTA sería recurrible cuando
se aparte de la propuesta municipal o imponga condiciones, pues en caso
contrario causaría indefensión.

No obstante, la práctica que sigue la CUOTA es la de entender que

el acuerdo recurrible es el municipal de aprobación definitiva, en cuanto
que el mismo ha de contener el pronunciamiento de la CUOTA.

Las consecuencias de la inobservancia del informe son varias:

1. La nulidad de pleno derecho del acuerdo de aprobación

definitiva
2. La revocación por parte del Consejo de Gobierno de la
delegación de la competencia para la aprobación del plan
3. La publicación en el BOPA del texto del Plan que incluya el
informe vinculante de la CUOTA, no el aprobado por el Ayuntamiento.

Como analizaremos en el siguiente apartado, en caso de que las

prescripciones del informe de la CUOTA sean sustanciales debería de
retrotraerse el trámite y someter el documento a una nueva información
pública. En caso contrario la aprobación definitiva deberá recoger lo
señalado en el informe vinculante.

En el informe vinculante opera la regla del silencio positivo por

transcurso del plazo de cuatro meses desde la entrada del expediente
completo en la CUOTA, sin que en ningún pueda trasladarse esta regla a
la aprobación definitiva, la cual no podrá entenderse obtenida por
silencio, en ningún caso, tal y como señala literalmente el artículo 87 del
TRLOTU.

50
 Por último tratar la cuestión del recurso potestativo de reposición
contra la aprobación definitiva del Plan, ante que órgano hay que
interponerlo y quien es competente para resolverlo.

La línea jurisprudencial dominante se inclina por considerar al

planeamiento general como una norma reglamentaria. Vamos a recoger
algunas sentencias del Tribunal Supremo que abordan el tema. Así, la
sentencia de la Sección 5ª de 10 mayo 1999, ponente D. Manuel Vicente
Garzón Herrero:

La pretensión de nulidad ha de ser rechazada si se tiene en cuenta que los

actos impugnados son la aprobación definitiva de la modificación de un Plan
General y la aprobación definitiva de un Plan Parcial que desarrolla dicho Plan
General, acuerdos que tiene reiteradamente declarado el Tribunal Supremo que
tienen naturaleza reglamentaria, en cuya impugnación no es necesaria la citación
personal de las personas afectadas por las normas impugnadas según tiene
declarado el Tribunal Constitucional, entre otras muchas en sus Sentencias 61/1985,
82/1985 y 133/1986.

Otra sentencia del Tribunal Supremo de la 3.ª Secc. 1.ª S de 6

Nov. 1990 ponente, Sr. Delgado Barrio,

Una reiterada jurisprudencia viene destacando la naturaleza normativa del

planeamiento urbanístico (Cfr. TS SS 8 Abr. y 9 May. 1989 y 16 y 30 Oct. 1990), de
donde deriva la plena posibilidad de una impugnación indirecta, y ello no sólo con
ocasión de los actos de aplicación, sino también con motivo de los Planes y normas
de desarrollo.

No obstante lo anterior, la CUOTA en la medida en que es un acto

administrativo que limita y otorga derechos a los propietarios de los
terrenos, y es emanado por un órgano administrativo, ha entendido que
se trata de un acto administrativo singular o cuando menos mixto. Es
decir, tiene un destinatario concreto, que es el propietario de una parcela,
cuyos intereses legítimos se ven afectados por las limitaciones al derecho
de propiedad que impone el Plan, y que normalmente recurrirá dicho
Plan basándose en sus intereses particulares, sin argumentar el recurso en
cuestiones de carácter general .

51
 Parte de la doctrina ha entendido que el recurso potestativo de
reposición hay que interponerlo ante la CUOTA al dictar el
ayuntamiento el acto de aprobación definitiva en régimen de
competencia delegada. No obstante, la practica seguida en la reciente
aprobación de los últimos planes generales revisados es la de la
interposición del recurso de reposición ante el ayuntamiento y la
resolución por parte de este.

10. MODIFICACIONES SUSTANCIALES

Como ya hemos señalado las aprobaciones inicial y provisional

son actos de trámite, como apunta la STS (Sala de lo Contencioso-
Administrativo) de 30 octubre 1987:

“aparte de que los actos de aprobación inicial y provisional, son actos de

trámite, que no tienen otra finalidad y trascendencia que el de posibilitar el acto de
aprobación definitiva que es el verdadero y único acto y el por tanto (sic) produce
efectos en la esfera jurídico administrativa, y en su consecuencia ninguna
correspondencia entre ellos y éste cabe establecer pudiendo la Administración en el
momento de aprobación definitiva, valorar o tener en cuenta datos o elementos hasta
entonces no apreciados, por las causas o circunstancias más variadas, en todo caso,
no conviene olvidar que en el supuesto de autos, el cambio o alteración del sentido
de los informes de los técnicos de la Corporación demandada produjo, entre otros
por virtud y en base a unos criterios y valoraciones, que la Comisión Provincial de
Urbanismo expuso y que consideraba ya habían de tener en cuenta para la
aprobación definitiva del Proyecto, y siendo ello así, es claro, que haya que
reconocer y aceptar, la potestad de la Corporación, para cambiar y alterar el
criterio que había emitido en los trámites de aprobación inicial y provisional, otra
cosa será, si esa denegación es o no conforme a derecho, que es lo que seguidamente
se analizará a partir de las dos cuestiones antes citadas.”

Respecto a las modificaciones sustanciales introducidas en la

aprobación provisional o definitiva la jurisprudencia es uniforme. Casi
ninguna modificación introducida en el tramite de aprobación
provisional se puede considerar sustancial. Solo aquellas que afecten al
modelo territorial y además este modelo sea completamente distinto del

52
propuesto en la aprobación inicial. Así la STS (Sala de lo Contencioso-
Administrativo, Sección 5ª) de 11 octubre 1995:

CUARTO.- Tampoco existen modificaciones sustanciales entre la aprobación inicial

y la provisional (y entre ésta y la definitiva) que hubieran de hacer necesario un
nuevo período de información pública. Este Tribunal Supremo tiene repetidamente
dicho que sólo pueden considerarse modificaciones sustanciales aquéllas que, por
alterar fundamentalmente el modelo territorial sometido a una anterior información
pública, pueden hacer entender que falta ésta, lo que obliga a reiterarla; es preciso
que la modificación, por la superficie afectada o por su intensa relevancia dentro de
la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio, venga a alterar
seriamente el modelo territorial elegido (STS 23 junio 1994 [RJ 1994\5339]). Pues
bien, en el presente caso, las modificaciones detectadas por el Perito judicial entre
el Plan que se aprobó inicialmente y aquél que lo fue provisionalmente no tienen la
relevancia suficiente para constituir un nuevo modelo territorial; en efecto, ni el
hecho de que el suelo urbanizable programado resultara ampliado en 32.600 metros
cuadrados, ni la circunstancia de que determinado suelo urbanizable no
programado quedara más tarde clasificado como suelo urbanizable programado, ni
la reducción en 20.000 metros cuadrados del espacio destinado a equipamientos y
dotaciones, ni el aumento de 10.000 metros cuadrados para espacios libres, etc.,
pueden considerarse modificaciones sustanciales, es decir, variaciones que hacen al
Plan algo distinto del originariamente previsto. Por otra parte, el señor Perito,
después de exponer esas variaciones, nada especifica sobre su sustancialidad,
siendo así que la jurisprudencia de esta Sala ha dicho que tal sustancialidad ha de
ser objeto de prueba (STS 8 marzo 1994 [RJ 1994\1809]). El argumento, por lo
tanto, no es suficiente a los efectos anulatorios que se pretenden (y nada digamos
sobre las modificaciones entre la aprobación provisional y la definitiva, que, tal
como dice el propio Perito, prácticamente no existieron, a excepción de un cambio
de trama en una pequeña porción de suelo en el centro del núcleo urbano, que
parece ser más bien el fruto de un puro error material).

Otra sentencia STS de 28 de septiembre de 1993 resume la doctrina

general:

En efecto, en la S. 26-2-1991 (RJ 1991\1387), dictada también en relación con el

acuerdo de aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación
Urbana de Tossa de Mar, se abordó dicha cuestión, sustentándose, después de
declarar que un plan debe entenderse modificado sustancialmente respecto al
aprobado en el trámite anterior cuando sus diferencias con éste le hagan aparecer,
realmente, como un plan nuevo, que esta circunstancia esta muy lejos de darse en el

53
supuesto enjuiciado, en el que tan sólo se trata de «variaciones o modificaciones
concretas o de detalle». En esta misma línea debe señalarse que la cuestión ahora
debatida ni siquiera ha sido cuestionada en otros casos en que la Sala ha tenido
ocasión de pronunciarse en relación con el acuerdo impugnado -así, SS. 3 y 17 julio
y 2 octubre 1990 (RJ 1990\6014, RJ 1990\6570 y RJ 1990\10451) y 27 marzo y 9
julio 1991 (RJ 1991\2225 y RJ 1991\5737)-. Así las cosas, obligado resulta seguir el
criterio mantenido por esta Sala en la referida S. 26-2-1991.

Por tanto solo se ha de retrotraer el trámite en el caso que que el

planeamiento sometido a aprobación provisional sea totalmente distinto
que el que se aprobó inicialmente, o como veremos a continuación la
CUOTA señale deficiencias al plan que obliguen al sometimiento a
nueva información pública, como ocurrió, por ejemplo en el acuerdo de
la CUOTA sobre el planeamiento de Salas.

El ROTU , en su art. 232 señala que a los efectos de abrir un

nuevo plazo de información pública y de audiencia, se entenderá por
cambio sustancial la adopción de nuevos criterios de ordenación respecto
de la estructura general y orgánica del territorio o respecto de la
clasificación y calificación del suelo que transformen ampliamente el
modelo inicialmente adoptado.

Paralelamente el art. 244 del ROTU, en el trámite ambiental,

señala que Cuando la competencia de aprobación definitiva esté
delegada en los Ayuntamientos, el Ayuntamiento deberá introducir en el
proyecto las modificaciones que considere necesarias para atender al
resultado de la información pública o de los informes o alegaciones
presentados por las Administraciones o entidades.

11. APROBACIÓN DEFINITIVA. (ART. 88 TRLOTU y 234 del

ROTU)

Si el ayuntamiento no tuviera delegada la competencia para la

aprobación, el trámite es el tradicional, con la aprobación provisional y
posterior remisión a la CUOTA para su aprobación definitiva.

54
 El ayuntamiento deberá introducir en la aprobación provisional las
modificaciones consecuencia del resultado de la estimación de las
alegaciones presentadas en el periodo de información pública o aquellas
que haya podido introducir de oficio.

No hay que olvidar lo que se ha señalado para el trámite ambiental

en el art. 244 de ROTU.
Sirva lo dicho anteriormente para el informe vinculante en lo
relativo a las modificaciones sustanciales y a la naturaleza y alcance de
las prescripciones de la CUOTA.

El acuerdo de la CUOTA podrá:

a) Aprobar definitivamente el instrumento de planeamiento,

en los términos en que viniera formulado.

b) Aprobar definitivamente el instrumento de planeamiento a

reserva de la simple subsanación de deficiencias o cumplimiento de
condiciones que determinen cambios de escasa importancia. aprobado
con la incorporación de las citadas modificaciones. En el texto
refundido se reflejarán tanto las determinaciones que fueron objeto de
aprobación parcial como las nuevas que se introdujeron para reemplazar
a las antiguas que fueron objeto de enmienda.
c) Aprobar definitivamente de manera parcial el
instrumento de planeamiento, denegando la aprobación de la parte
restante siempre que la parte susceptible de aprobación afecte un ámbito
el planeamiento que se pueda aplicar con coherencia, y no afecten en
ningún caso al modelo territorial fundamental de ordenación definido en
el correspondiente instrumento.
d) Suspender la aprobación definitiva del instrumento por
deficiencias procedimentales subsanables por la entidad u órgano que lo
hubiese aprobado inicialmente, devolviéndole el expediente.
e) Denegar la aprobación definitiva del instrumento de
planeamiento en el supuesto de que se estime inviable porque las
deficiencias constatadas no sean susceptibles de enmienda.

55
 La CUOTA tiene un plazo de cuatro meses para aprobar
definitivamente, siendo la regla general el silencio positivo, pero con una
expeción recogida en el art. 95 del TRLOTU según el cual no habrá
lugar a la aplicación del silencio administrativo positivo si el
instrumento de ordenación urbanística no contuviere los documentos
esenciales y determinaciones normativas establecidas por los preceptos
que sean directamente aplicables para el tipo de instrumento de que se
trate, tampoco se aplicará el silencio administrativo positivo si el
instrumento de ordenación urbanística contuviere determinaciones
contrarias a la ley o a instrumentos de ordenación de superior jerarquía, o
cuando la aprobación esté sometida a requisitos especiales, legal o
reglamentariamente establecidos. Esta es una excepción tradicional del
derecho administrativo urbanístico a la regla general del silencio
administrativo, también recogido en el Art. 229.7 para las licencias
urbanísticas.

Asi, la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 6 julio

1984, hace referencia a este supuesto, aunque en el caso concreto
concluye que no habían transcurrido los plazos para que operara el
silencio:

“Que no tan sólo porque en la actualidad, como con referencia al art. 178.3
del Texto refundido de la Ley del Régimen del Suelo recuerda la sentencia de esta
Sala de 9 de noviembre de 1983 (RJ 1983\6532), no se puede conseguir la
aprobación por silencio administrativo de un Plan en contra de las previsiones de la
normativa urbanística propiamente dicha, lo cual en el supuesto que nos ocupa
impediría la aprobación pura y simplemente por silencio administrativo de las
Normas de Ordenación Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento del
Término Municipal de la Oliva, presentadas a su aprobación definitiva ante la
Consejería de Aguas, Obras Públicas y Urbanismo de la Junta de Canarias, dadas
las deficiencias de que éstas adolecían, como evidencia el Acuerdo de dicho
Organismo adoptado en sesión celebrada el 23 de octubre de 1981, disponiendo al
respecto el n.º 2.º del art. 133 del Reglamento de Planeamiento que «no habrá lugar
a la aplicación del silencio administrativo si el Plan no contuviere los documentos y
determinaciones establecidas por los preceptos que sean directamente aplicables
para el tipo de Plan de que se trate”

56
 La STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª) de 1
febrero 1990, explica el porque de esta regla excepcional en materia de
planeamiento:

“...siendo esta última solución la que se proclama en la Ley 19/1975 de 2 de

mayo (RCL 1975\918 y ApNDL 1975-85, 13882), de Reforma de la Ley sobre
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, y en el artículo 178.3 de la vigente Ley del
Suelo, Real Decreto 1346/76 de 9 de abril por el que se aprueba el Texto Refundido
de la Ley anterior a cuyo tenor en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio
administrativo facultades en contra de las prescripciones de esta Ley, de los Planes,
Proyectos, Programas y, en su caso, de las Normas Complementarias y Subsidiarias
del Planeamiento, lo que corrobora el artículo 133.3 del Reglamento de
Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/78 de 23 de junio (RCL 1978\1965 y
ApNDL 1975-85, 13921), quedando así patente que el legislador ha preferido la
defensa de la legalidad a las conveniencias de la seguridad del Tráfico jurídico.”

Otra sentencia que analiza las dos vertientes del silencio, la

relativa a la licencia y la relativa al planeamiento es la STS de 24 de
diciembre de 1991:

SEGUNDO.- No niega la apelante la imposibilidad de obtener por silencio

positivo algo en contradicción con la Ley, mas sí lo niega en relación con los Planes,
limitando tal imposibilidad al supuesto concreto de las licencias de urbanismo en
una interpretación no extensiva de lo dispuesto en el art. 178.3 del texto refundido
de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, conforme al cual no
pueden adquirirse por silencio facultades en contra de la legalidad. Mas esta tesis,
avalada por la ubicación del precepto, procedente del art. 165.3 de la Ley refundida
de 2-5-1975, en forma alguna puede compartirse, toda vez que si el silencio positivo
es una creación legal, difícilmente puede concebirse que la Ley haya querido la
producción de algo palmariamente en contradicción con ella y para conculcarla,
razón por la que aunque el silencio positivo supla al acto expreso, sólo lo supla
dentro de los límites autorizados por la Ley, posición que hace indudablemente
extensible por analogía lo establecido en el citado art. 178.3 para las licencias, al
menos, a lo relativo a los Planes Urbanísticos, puesto que el legislador quiso
expresamente impedir lo menos, el silencio contradictor de la legalidad en materia
de licencias, con mayor motivo quiso tácitamente obstaculizar lo más, el silencio
vulnerador de la Ley en lo relativo al planeamiento. Solución esta que aceptada por
la jurisprudencia de la Sala que sentencia, ha tenido su confirmación posterior a la
promulgación de dichos texto refundido y Ley, a nivel reglamentario, por el art.
133.2 y 3 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por el RD 2159/1978, de 23 de

57
junio (RCL 1978\1965 y ApNDL 13921), y con rango legal, por la disposición
adicional cuarta de la Ley 8/1990, de 25 de julio (RCL 1990\1550 y 1666), sobre
Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo, y solución que impide el
que acto formalmente obtenido por silencio en este caso prevalezca sobre el acto
expreso posterior, al suponer aquél evidentes contradicciones legales, tanto de
forma como de fondo

Cuando el instrumento de ordenación urbanística se apruebe por

silencio administrativo, la Administración competente para su
aprobación definitiva deberá ordenar su publicación en el Boletín Oficial
del Principado de Asturias. En el caso de planeamiento de iniciativa
particular, y sin perjuicio de lo anterior, los promotores del plan podrán
instar su publicación.

En otro orden de cosas, y retomando el tema de las prescripciones

de CUOTA, la regla general es que la CUOTA exija la realización de un
texto refundido que recoja lo aprobado provisionalmente por el
Ayuntamiento y las prescripciones de CUOTA. En algunos casos se
motiva el acuerdo invocando el punto 2 del artículo 88, y se aprueba
parcialmente y en otros casos simplemente se señalan las definciencias a
recoger en el texto refundido.

En el caso de aprobación de instrumentos de iniciativa particular la

STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 11 noviembre 1981
aclara el campo competencial de la administración:

En orden a la aprobación de planes y proyectos de urbanización formados por las

personas privadas al amparo del art. 52 de la Ley del Suelo (RCL 1956\773, 867 y
NDL 30144), es evidente que el órgano urbanístico o la Corporación que
corresponda tienen competencia para decidir sobre la aprobación de aquéllos en sus
diversos aspectos -jurídico, técnico etc.-, sin que la Administración pública venga
obligada necesariamente a la aprobación del Plan o proyecto, ni tenga que limitar
su competencia a la confrontación del plan con normas y planes de rango superior,
pues aquélla tiene plenas facultades para apreciar hasta qué punto la aprobación
del plan o proyecto es conveniente a los intereses públicos.

58
 No hay que olvidar la última linea jurisprudencial del TSJA,
conocida como la “sentencia sobre el plan de Llanes” que la CUOTA ya
recoge en su acuerdo de fecha 9 de abril de 2008 relativo al examen de
los recursos contra el plan general de Caravia:

“A la vista de los datos anteriores hay que analizar si esas

modificaciones inciden en el modelo territorial y si como consecuencia
de ello se requiere una nueva información publica.

Respecto a la primer punto la jurisprudencia recaída en

interpretación de estos preceptos señala que la expresión modificación
sustancial entraña un concepto jurídico indeterminado que hay que
entender y precisar en el sentido de que los cambios introducidos, ya en
la aprobación provisional, ya en la definitiva, supongan una alteración
del modelo de planeamiento elegido y aprobado que lo hagan aparecer
como distinto o diferente en tal grado que pueda estimarse como un
nuevo planeamiento, caso ante el que no nos encontramos a la luz de lo
señalado anteriormente.

Así el Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias,

Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia de 13 Feb.
2001, rec. 859/1997 señala:

“SEXTO. Respecto al motivo de impugnación basado en que se ha

introducido una prescripción sustancial respecto del Acuerdo de
aprobación definitiva con la eliminación de un suelo clasificado como
apto para urbanizar, calificándolo como suelo no urbanizable, y en tal
sentido hay que decir que para que las modificaciones introducidas
merezcan el calificativo de sustanciales es preciso que supongan un
nuevo esquema de planeamiento y alteren, por tanto, de una manera
sustancial las líneas y criterios básicos del Plan y su propia estructura,
quedando por ello afectado el modelo territorial del mismo, pero no
cuando las modificaciones afecten a aspectos puntuales del plan sin que
quede afectado el modelo territorial dibujado en él, señalando la
sentencia del Tribunal Supremo de 8 May. 1996, siguiendo la línea
jurisprudencial de las que cita, que "el mero cambio en la clasificación
de los terrenos de los actores, que pasaba de ser suelo urbanizable a ser

59
suelo no urbanizable común, no goza de las características necesarias
para estimarla sustancial", y como en el caso ningún dato se aporta de
que el cambio de calificación suponga una modificación del modelo
territorial, la prescripción introducida no puede considerarse sustancial ni
exige una nueva información pública, y si a ello se une que dicha
prescripción ha de entenderse dentro del ámbito del control de legalidad
del órgano autonómico en la aprobación definitiva y que condiciona los
suelos SAU”

En este caso el Tribunal analizaba un supuesto similar. La

supresión de suelo urbanizable como consecuencia de una prescripción
introducida en el acuerdo de aprobación definitiva justificando la
CUOTA dicha supresión en la no vinculación con la trama urbana y el la
falta de conexión con los sistemas generales.

En el caso que analizamos el modelo resultante de la aprobación

inicial y provisional es el mismo. Es un modelo de crecimiento extensivo
basado en la segunda residencia. Los crecimientos propuestos en la
aprobación provisional continúan este modelo.

No obstante lo anterior pasemos a analizar, desde el punto de vista

procedimental, la aprobación definitiva con subsanación de deficiencias
realizada por la CUOTA en el acuerdo recurrido. La jurisprudencia ha
admitido “la posibilidad de una "aprobación definitiva parcial" y ha
precisado el significado y alcance de la "aprobación definitiva
condicionada". En el caso de esta última -que es la que interesa, a efectos
del presente recurso- la aprobación definitiva condicionada a la
subsanación de determinadas deficiencias ha de referirse a las de escasa
entidad, pues si se trata de modificaciones sustanciales será necesario
devolver el expediente a la Administración municipal para que, una vez
practicadas aquéllas, se abra nuevo período de información pública y se
remita luego de nuevo para aprobación definitiva”.

El TROTU, en su artículo 88.2 ha recogido el concepto

jurisprudencial “aprobación definitiva parcial”, que no estaba
expresamente regulado en el artículo 132 del Reglamento de
Planeamiento. Se establece en este caso la necesidad de señalar las

60
deficiencias y subsiguientes modificaciones que han de introducirse. En
este ámbito la CUOTA utilizó el procedimiento de subsanación de
deficiencias para ser corregidas posteriormente en un texto refundido,
cuando a la luz de los datos aportado nos encontramos propiamente ante
una aprobación definitiva parcial. Por tanto, parece pertinente estimar
parcialmente el recurso sometiendo los ámbitos afectados (SUR.R-04 y
SUR.R-05) a un nuevo periodo de información pública, previo a una
nueva aprobación definitiva, en su caso, de la ordenación planteada en el
documento de aprobación provisional.”

12. EFICACIA Y EFECTOS DE LA PUBLICACIÓN DE LOS

PLANES. (Art. 97, 103 TRLOTU )

En primer lugar recordar lo establecido en el Art. 97 del TRLOTU

según el cual se publicarán en el Boletín Oficial del Principado de
Asturias los acuerdos de aprobación definitiva de todos los instrumentos
de ordenación urbanística, así como las ordenanzas o normas
urbanísticas en ellos contenidas, a instancia de la Administración que
haya procedido a su aprobación definitiva. Simplemente se recoge una
línea jurisprudencial perfectamente asentada que obliga a la publicación
de las ordenanzas o normas urbanísticas, no extensible a la publicación
de los planos, entre otras cosas por la deficiente calidad que resultaría de
la publicación de un plano de ordenación en el texto del BOPA.

Cuando el instrumento de ordenación urbanística se apruebe por

silencio administrativo, la Administración competente para su
aprobación definitiva deberá ordenar su publicación en el Boletín Oficial
del Principado de Asturias. En el caso de planeamiento de iniciativa
particular, y sin perjuicio de lo anterior, los promotores del plan podrán
instar su publicación.

En segundo lugar hay que determinar el momento de la entrada en

vigor de los documentos urbanísticos. Sobre este punto concreto existe
cierta discrepancia. Por una parte hay que acudir a la regulación
establecida en el art. 70 de la LBRL en relación con el art. 65.2 según el
cual si el instrumento es aprobado definitivamente por el ente local,

61
habrá que esperar un plazo de 15 días para que el documento entre en
vigor .

Por otra parte, de conformidad con el artículo 103 del TRLOTU

los instrumentos de ordenación urbanística serán inmediatamente
ejecutivos una vez publicados en el BOPA (art. 286 ROTU). ¿Quiere
esto decir que si le corresponde la aprobación definitiva al ayuntamiento
es aplicable la LBRL y si es el Principado de Asturias quien ostenta la
competencia será de aplicación el TRLOTU?

En principio habría que decantarse por la eficacia inmediata, tal y

como señala la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 1
septiembre 1988:

“conforme al artículo 44 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana

de 12 de mayo de 1956 (RCL 1956\773, 867 y NDL 30144), y entran, de acuerdo con
el artículo 56 del texto refundido de 9 de abril de 1976 (RCL 1976\1192 y ApNDL
1975-85, 13889), una vez publicada su aprobación definitiva, sin período vacacional
alguno.”

En cuanto a la eficacia condicionada es ilustrativa la sentencia del

STS de 22 de septiembre de 1992:

“CUARTO.- En el caso que ahora se examina el Plan General de Ordenación

Urbana de Vinároz que la Administración municipal pretende aplicar a las licencias
litigiosas fue aprobado definitivamente por la Comisión Territorial de Urbanismo el
24-11-1987 «con la condición de que en un plazo de tres meses se subsanen las
deficiencias señaladas», de suerte que producida tal subsanación -Acuerdo de la
Comisión Territorial de Urbanismo 14-4-1988- la publicación tuvo lugar en los
Boletines Oficiales del 3 mayo y días siguientes hasta el 24 del mismo mes.

Es claro pues que ni en el momento de la petición de las licencias -26-1-1988- ni en

el de su denegación -8-3-1988- se había producido la publicación del mencionado
Plan en los términos exigidos por el art. 70.2 de la Ley 7/1985, sin que por tanto
hubiera entrado en vigor en dichas fechas lo que implica que no podía servir de base
para la denegación de las licencias litigiosas.”

No es necesaria la publicación de los planos, como señala la

sentencia del TSJA de 14 de julio de 2006, según la cual:

62
 “Resulta uniforme y reiterada la jurisprudencia de nuestros Tribunales que
declara que no resulta obligada la publicación de los planos de ordenación en los
periodicos oficiales para dar cumplimiento a lo previsto en el art. 70 de la LBRL
modificada por la Ley 39/1994 (Sentencias del Tribunal Supremo de 24-1-2002, 18-
6-2002 y 10-12-2001, por todas”

Hay que señalar que se debe notificar individualizadamente el

acuerdo de aprobación defintiva a todos los que se hayan personado en la
tramitación del expediente, ya sea presentado alegaciones o sugerencias.
(art. 269 del ROTU)

Por último, comentar la declaración de utilidad pública a los

efectos expropiatorios que implica la aprobación definitiva de los planes,
no solo de las superficies que hubieran de ser materialmente ocupadas
por las obras previstas, sino aquellas que fueran necesarias para asegurar
el pleno valor y rendimiento de aquellas, aún cuando no estuvieran
dentro del mismo ámbito (Art. 104 TRLOTU). Es decir la utilidad
pública se presume también para aquellos terrenos exteriores al ámbito
como pudieran ser las conexiones a los sistemas generales.

El art. 40 del ROTU establece una serie de reglas para la

publicidad de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanísticos:

. Los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística vigentes

son públicos, y cualquier persona puede en todo momento consultarlos,
informarse de su contenido y solicitar la obtención de copias en el
Ayuntamiento correspondiente. A tal efecto:
a) El Ayuntamiento debe mantener un ejemplar completo y
debidamente diligenciado de cada uno de los instrumentos de
planeamiento y gestión urbanística vigentes a disposición del público en
los días y horas que el Ayuntamiento determine.
b) El Ayuntamiento debe facilitar copias de los instrumentos de
planeamiento y gestión urbanística vigentes a quienes las soliciten, sin
perjuicio de que pueda exigirse el abono de las tasas correspondientes.
c) El Ayuntamiento debe disponer la atención de las consultas
particulares sobre las determinaciones de los instrumentos de
planeamiento y gestión urbanísticos, pudiendo ser atendidas verbalmente
en función de la disponibilidad de los medios personales, técnicos y

63
jurídicos. Este servicio se organizará por los Ayuntamientos,
individualmente o agrupados en mancomunidades, de forma tal que no
interfiera el normal funcionamiento de la actuación pública.

Como anexo al acuerdo de aprobación definitiva se publicará una

relación de los demás documentos que integren el texto aprobado.

13.VIGENCIA Y REVISIÓN DE LOS PLANES (Art. 98 y 99 del

TRLOTU )

Tal y como señala el artículo 98 del TRLOTU, los planes tendrán

vigencia indefinida, sin perjuicio de la posibilidad de modificarlos
puntualmente o revisarlos en su totalidad o parcialmente.

La sentencia del TSJ de Madrid de fecha 16 de noviembre de 2000

describe perfectamente el concepto de revisión y su diferencia con las
modificaciones puntuales:

La modificación parcial de un Plan General de Ordenación Urbana implica el

ejercicio por la Administración competente de la posibilidad de cambiar el
Planeamiento existente o "ius variandi", pues aun cuando los Planes de Ordenación
tienen, en principio, vigencia indefinida, nuestro ordenamiento contempla la
posibilidad de adaptarlos a las nuevas circunstancias o necesidades imperantes en
cada momento, de modo que la Ordenación urbanística no es algo inmutable sino
cambiante que ha de ajustarse a las nuevas circunstancias demográficas sociales,
económicas y, en general, a las exigencias del interés publico imperantes en cada
momento o a las necesidades y conveniencias del futuro. El hecho que se trate de un
cambio puntual que afecta únicamente a la ordenación urbanística de una parte del
territorio y no de un replanteamiento global o general del Plan en su conjunto en
nada altera la legalidad e idoneidad del mismo, pues ambas posibilidades están
previstas en nuestro ordenamiento jurídico. Así lo dispone con absoluta claridad el
art. 154 del Reglamento de Planeamiento (RCL 1978, 1965 y ApNDL 13921) al
señalar que junto con los supuestos de revisión en los que se pretende la adopción de
nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio que a la
postre implica un replanteamiento global o al menos sustancial del Plan, existe la
posibilidad de introducir modificaciones parciales e incluso puntuales en el
Planeamiento existente ".aun cuando dicha alteración lleve consigo cambios
aislados en la clasificación o calificación del suelo...".

64
 La ley del suelo asturiana introduce el concepto de revisión parcial
cuando se limita a una zona o ámbito y repercute territorialmente en el
resto de la ordenación establecido. Es decir se pueden cambiar los
criterios de ordenación un ámbito reducido, que sin ser una
modificación puntual, tampoco estamos ante una revisión total de
modelo de ordenación de todo el concejo aunque tenga repercusiones en
dicho modelo. En todo caso estaremos hablando de revisión si se cambia
la clasificación de terrenos clasificados como suelo no urbanizable
sometidos a algún régimen de protección o como núcleo rural. Es decir
estaría excluido el cambio de clasificación del suelo no urbanizable de
interés.

La sentencia del TSJA de 24 de enero de 2007 hace referencia la

revisión parcial de un plan general:

“Una vez dicho lo anterior y teniendo en cuenta las características de la concreta

actuación que viene a convalidar el acuerdo impugnado así como que la misma
resulta perfectamente incardinable con el modelo de revisión parcial que en el art.81
apartado primero de la Ley del Suelo del Principado de Asturias se regula
novedosamente...”

Sistemáticamente se podría hablar de varios tipos de revisión:

1. Revisión ordinaria: Es aquella que se produce como

consecuencia del agotamiento del propio plan. Las previsiones
de crecimiento y desarrollo del suelo urbanizable han sido
ejecutadas y es necesario ordenar nuevos crecimientos.
2. Revisión anticipada: Existen circunstancias extraordinarias de
la realidad que afectan al modelo territorial previsto en el plan
y aconsejan una revisión del plan.
3. Revisión impuesta: Sería aquella derivada de una norma de
rango superior, como puede ser la Ley del Suelo Regional o
unas Directrices de Ordenación del Territorio.
4. Revisión parcial: Solo afecta a una parte del territorio del
concejo o se altera la clasificación del suelo no urbanizable
protegido o de los núcleos rurales.

65
14. MODIFICACIONES PUNTUALES (Art. 101 TRLOTU y 279 y 280
del ROTU)

14.1 Modificaciones ordinarias.

Por contraposición al concepto de revisión son aquellas que no

afectan al modelo territorial. Se someten a las mismas reglas de
tramitación que la revisión, por lo que en principio deben de someterse
tanto al tramite de información publica previa de las prioridades de la
futura ordenación, como al de coordinación con otras administraciones.
Si bien este último tiene sentido, en el caso de que existan otras
administraciones afectadas, en lo que se refiere al documento de
prioridades no parece que desde el punto de vista de la legalidad material
sea exigible, cuanto que parece un contrasentido exponer al publico unas
prioridades del modelo territorial cuando este no esta afectado. El ROTU
ratifica esta interpretación en el art. 279, pero matiza. Si se trata de una
reclasificación de suelo no urbanizable a urbano o urbanizable y afecta
un ámbito superior a una hectárea si es necesario el trámite del
documento de prioridades.

En cuanto al contenido el art. 279.4 exige:

a) Justificación general de la conveniencia de la modificación y

justificación pormenorizada de las determinaciones que se alteran.

b) Descripción de las determinaciones y de las normas urbanísticas a

modificar, con reflejo, en su caso, en planos de información.

c) Determinaciones y normas urbanísticas que se introducen con la

modificación y sustituyen a la precedente, con su reflejo en planos de
ordenación.

e) Análisis de la influencia del cambio respecto de la ordenación general

establecida en el planeamiento general

La disposición adicional novena de la Ley del Suelo estatal y el TRLS

2/08 modifca la LBRL y establece la obligación de notificar a

66
propietarios y titulares de derechos reales ( de los últimos cinco años)
según conste en el Registro o instrumento utilizado a efectos de
notificaciones de los interesados, en la tramitación de las modificaciones
puntuales con incremento de edificabilidad, densidad o modifique los
usos del suelo.

14.2 Modificaciones cualificadas

14.2.1 Aumento del volumen edificable

En el caso de que, primero se aumente el volumen edificable

residencial de una zona, y segundo, este aumento traiga como
consecuencia un aumento significativo de su potencial población, se
requerirá en la modificación puntual, la previsión de las nuevas
dotaciones que sean necesarias y de las nuevas zonas verdes y espacios
libres exigidos por el aumento de la densidad de población.

Aspectos objeto de análisis:

a) Aumento del volumen edificable residencial ( hay normativas

autonómicas que no distinguen ni especifican).
b) Potencial población. Suelo Industrial, Centros comerciales,
Estadios de Futbol, Casa de Cultura.
c) Ubicación de las nuevas dotaciones y zonas verdes
d) Superficie proporcional

14.2.1. Alteración de la zonificación o uso de las zonas verdes.

La referencia a este tipo de espacios la encontramos en los

artículos 4, 5 y 59.2 del TRLOTU

67
 Si la modificación puntual alterara la zonificación o el uso de las
zonas verdes previstas en el plan, la aprobación definitiva le
corresponderá al Consejo de Gobierno, a propuesta del Consejero
competente y previo dictamen favorable del Consejo Consultivo del
Principado de Asturias.

El Consejo de Estado señala que el concepto de zona verde es

cualitativo y no cuantitativo (dictamen 17 de marzo de 1988). Se deberá
exigir para su reubicación el cumplimiento de los requisitos de calidad y
no solo de superficie.

Se incluyen en este trámite la reubicación de las zonas verdes

dentro del mismo ámbito de gestión, supuesto excluido en la redacción
original del proyecto de ley, pero que no tuvo traslación en el texto
definitivo.
Se incluyen tanto los espacios y zonas libres publicas como
privadas, ya que la Ley no distingue, pero el ROTU en el art. 281 sí
precisa que se trata únicamente de zonas verdes públicas.

El art. 10 del ROTU define los conceptos de zonas verdes y

espacios libres distinguiendo a los efectos de computo de los estandares
urbanísticos de cesión los privados de los públicos.

En ambos supuestos ( aumento de volumen, y alteración de zonas

verdes y espacios libres ) queda excluida del trámite cualificado, la
revisión del plan, aunque se puede plantear la duda respecto a la revisión
parcial.

El art. 280 del ROTU cuantifica el concepto de modificación con

aumento de volumen: cuando se produzca un aumento de edificabilidad
residencial superior a 500 metros cuadrados. En tal caso, por cada 500
metros cuadrados de aumento se exigirá una reserva de 100 metros
cuadrados de suelo para zonas verdes, espacios libres públicos u otras
dotaciones públicas según las necesidades del entorno.

68
14.3 Modificación puntual con el fin de legalizar obras ilegales

Este procedimiento tristemente utilizado de forma reiterada por los

Ayuntamientos no tiene un buen predicamento en la jurisprudencia:

Así la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo

Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia de 30 Ene. 2001, rec.
5722/1999:

“Hemos de partir de que tanto el artículo 18.2 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial, como el 105.2 LJCA permiten declarar inejecutable una sentencia por
causa de imposibilidad legal, con la transformación del fallo, ordinariamente, en
una indemnización de daños y perjuicios, y de que precisamente una de las causas
de imposibilidad legal, por la propia naturaleza normativa de los planes
urbanísticos es la que tiene lugar como consecuencia de un cambio de planeamiento
derivado de la «potestas variandi» de la Administración Urbanística (sentencia de
21 Ene. 1999, y las que en ella se citan). Sin embargo, como hemos declarado en
sentencia de 23 Jul. 1998, no es exacto que la modificación del planeamiento
produzca una automática legalización «ex post facto» de todas las edificaciones que
resulten conformes con el nuevo aunque no lo fueran con el anterior. Cuando media
una sentencia anulatoria de una licencia por disconformidad con el planeamiento la
nueva ordenación no deja sin efecto aquélla sino que acaso pudiera constituir un
supuesto de imposibilidad legal de su ejecución, teniendo bien presente que esta Sala
ha declarado repetidamente que el Tribunal sentenciador puede imponer las
consecuencias de la anulación de la licencia pese a que formalmente resultare
amparada por una nueva ordenación, si estimare esta ilegal por haberse producido
con el designio de eludir la ejecución de una sentencia. En todo caso, la declaración
de que concurre una causa de imposibilidad legal de ejecución requiere la previa
tramitación de un incidente destinado a depurar todas las circunstancias
concurrentes y a declarar si la respuesta fuera positiva si procede determinar en
favor del favorecido por la sentencia la correspondiente indemnización. Como no ha
actuado así el Tribunal de instancia hemos de estimar el presente recurso de
casación, declarando que procede que el Tribunal de instancia actúe en la forma
indicada antes de declarar la imposibilidad legal de ejecutar su sentencia de 21 Oct.
1999.”

Otra sentencia del supremo de 4 de junio de 2008 (rec 891/2006).

69
 “Como hemos declarado en STS de 23 de julio de 1998, no es exacto que la
modificiación de planeamiento produzca una legalización “ex post facto” de todas las
edificaciones que resulten conformes con el nuevo aunque no lo fueran con el anterior.
Cuando media una sentencia anulatoria de una licencia por disconformidad con el
planeamiento la nueva ordenación no deja sin efecto aquella sino que acaso pudiera
constituir un supuesto de imposibilidad legal de su ejecución… que requiere la previa
tramitación de un incidente destinado…”

El Tribunal Constitucional en sentencia de 26 de enero de 2009

sigue la misma linea. Esta sentencia versa sobre una paralización de la
demolición acordada por el Ayuntamiento de Siero hasta que se revise su
plan y ratificada mediante suspensión del acuerdo de demolición por el
TSJA mediante auto de 27.2.05

En resumen no se justifica el interes público de una modificación

puntual si tiene por objeto únicamente legalizar una actuación ilegal.
Caso distinto sería el del cambio de una ordenanza en la revisión de un
plan general

EL SECRETARIO DE LA CUOTA

Fdo. José Antonio Cullía de la Maza

70