RAD.

2019-064

Sentencia
Radicado: 2019-064 (PRIMERA INSTANCIA)
Contra: RICARDO FLOREZ RUEDA
DELITO: CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO REQUISITOS LEGALES

REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL PODER PUBLICO

JUZGADO TERCERO PENAL DEL CIRCUITO

CON FUNCIONES DE CONOCIMIENTO

Bucaramanga, catorce (14) diciembre de dos mil veintidós (2022)

OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO

Procede el Juzgado a valorar el mérito probatorio e impartir sentencia dentro de la

actuación seguida contra Ricardo Flórez Rueda, por su autoría en el punible de
Contrato Sin Cumplimiento de Requisitos Legales, al no advertirse causal alguna
que invalide lo actuado, por cuanto la misma se advierte rituada en consonancia
en general con el debido proceso y el derecho de defensa, conforme lo dispuesto
en el artículo 170 del estatuto procesal penal.

EPISODIO FÁCTICO

La investigación tuvo su fundamento en el correo electrónico remitido por Ricardo

Gelvez, del email ricardogelvez@hotmail.com a la Fiscalía General de la Nación,
en el cual se informaba de la presunta colaboración prestada por el entonces
Senador Luis Alberto Gil Castillo, al candidato de la Gobernación de Santander
Hugo Aguilar Naranjo, para apoyar su elección, y con ello el nombramiento de
RICARDO FLOREZ RUEDA en el cargo de secretario de salud del departamento,
con el objetivo de lograr la ejecución de contratos con SOLSALUD E.P.S.

Con la finalidad de establecer la veracidad de los hechos, se libró orden de trabajo

al CTI de las Fiscalía General de la Nación, que rindió el informe No. 3228 del 21
de mayo de 2010, en el cual comunica que en el año 2004 se celebraron cuatro
contratos con SALUD SOCIAL IPS, empresa que según certificado de existencia y
representación legal en el primer renglón de la junta directiva figuraba como
accionista Jorge Gil Castillo, hermano del exsenador Luis Alberto Gil Castillo. Tales
contratos correspondían a los números 214 de septiembre 28 de 2004, 249 y 250
de octubre 11 de 2004 y 370 de diciembre 20 de 2004, señalando en su informe la
investigadora que en relación con el primero y el último de los nombrados, los
procesos de contratación se realizaron de acuerdo a lo estipulado en la ley 80 de
1993.

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Sin embargo en relación con los contratos 249 y 250 de octubre 11 de 2004,
advirtió que previamente a su celebración, se observó que en las convocatorias
005 y 0012 de 27 septiembre de 2004, participó como único proponente la ESE
Clínica Guane de la cual no cumplió con los términos de referencia y dio lugar a la
declaratoria de desiertas mediante resoluciones 11062 y 11064 de septiembre27
de 2004, respectivamente, procediendo el 28 de septiembre de 2004, señor
Secretario de Salud Ricardo Flórez Rueda a enviar invitación a Gilberto Ramírez
Castro, representante legal de Salud Social IPS, para que presentara propuesta
desconociendo el trámite previsto en el artículo 16 del decreto 2170 de 2002, que
señala que en el caso de declaratoria de desierta la licitación, concurso o cuando
ninguna oferta se ajusta a los términos de referencia o pliego de condiciones, la
convocatoria que le sigue debe ser pública, lo cual no aconteció en el caso
investigado, conclusiones que son reforzadas en el informe de policía judicial No.
9-51616 de fecha 6 de agosto de 2015 rendido dentro del proceso No. 45036
Única Instancia que adelantara en su momento la Corte Suprema de Justicia.

IDENTIFICACIÓN DEL PROCESADO

RICARDO FLOREZ RUEDA, identificado con la cédula de ciudadanía Nº

91.220.363 expedida en Bucaramanga, natural de Bucaramanga (S), nació el 16
de agosto de 1961, cuenta con 54 años de edad, hijo de Guillermo y Carmen
Evelia, de estado civil casado con Fabiola Montero, profesión ingeniero de
sistemas. Se desempeñó como secretario de salud departamental. Reporta como
domicilio la carrera 39 No. 42-112 apto 702 Edificio Posada de los cerros, barrio
cabecero de esta ciudad.

Características Morfológicas y Señales Particulares: Hombre de 1.70 mts de

estatura, contextura atlética, piel blanca, cabello entrecano lacio corto, frente
ancha, cejas pobladas color negro y arqueadas, ojos normales color café, nariz
normal, boca normal, labios delgados, orejas normales, con barba entre canosa al
momento de la diligencia, sin señales particulares visibles.

RESOLUCIÓN DE ACUSACIÓN

La Fiscalía General de la Nación, por conducto de la fiscalía 1ª Delegada ante el

Circuito de Bucaramanga, mediante proveído de junio 13 de 20191, llamó a juicio
a RICARDO FLOREZ RUEDA, por su presunta autoría en el punible de
CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES, consagrado en el
artículo 410 del C.P. ya que analizado el acervo probatorio recaudado se pudo
determinar que el acá procesado en su calidad de Secretario de Salud
Departamental, efectuó contratos desconociendo los trámites previstos para tal
evento, y en especial conforme lo estipulado en el artículo 16 del decreto 2170 de
2002.

La investigación se originó con el contenido del correo electrónico enviado

por Ricardo Gálvez a la Fiscalía General de la Nación mismo que generó
los informes de policía judicial GDF-6883 de septiembre 29 de 2008 y el

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Folio 358 a 367 c1

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UDAP No. 3238 de mayo 21 de 2010 teniéndose de éste último que la

única propuesta que se recibió con ocasión de las convocatorias 005 y
0012 de 2004 fue la obtenida de la Clínica Guane de la cual se afirmó
no ajustarse a los términos de la referencia, siendo declarada desierta
la contratación directa. Así mismo se mencionó en tal informe que con
ocasión de tal declaratoria se envió invitación a la empresa Salud Social
IPS para presentar propuesta celebrándose con ella posteriormente los
contratos, desconociéndose el contenido del artículo 16 del decreto No.
2170 de 2002 comoquiera que no se efectuó el proceso de contratación
como se fija en esta norma que dice:

Artículo 16. Contratación directa en los casos de declaratoria de desierta de la

licitación o concurso, cuando no se presente oferta alguna o ninguna oferta se
ajuste al pliego de condiciones o términos de referencia. En los casos de
declaratoria de desierta de la licitación o concurso, cuando no se presente oferta
alguna o ninguna oferta se ajuste al pliego de condiciones o términos de referencia
o, en general, cuando falte voluntad de participación, la entidad estatal, si persiste
la necesidad de contratar, deberá adelantar un proceso de contratación directa,
conforme a las siguientes reglas:

1. La convocatoria será pública y el pliego de condiciones o términos de referencia

definitivo se publicará en la forma prevista en el artículo segundo del presente
decreto.

2. No se modificarán los elementos esenciales de los pliegos de condiciones o

términos de referencia utilizados en el proceso de licitación o concurso público.

3. La adjudicación del proceso de selección a que se refiere el presente artículo se

hará en todos los casos mediante audiencia pública, realizada de conformidad con
lo establecido para el efecto por el artículo 3o del presente decreto. Numeral
suspendido mediante providencia proferida en fecha 13 de mayo de 2004,
confirmada a través de auto fechado marzo 3 de 2005, del Consejo de Estado

NOTA: El Consejo de Estado mediante Fallo de diciembre 03 de 2007 (Rad.

24.715 y otros acumulados), declaró la NULIDAD del numeral 3°.

Parágrafo 1o. Producida la declaratoria de desierta de una licitación o concurso,

no se podrá contratar directamente con aquellas personas que hubieren
presentado ofertas que la entidad hubiere encontrado artificialmente bajas.

Parágrafo 2o. Podrá declararse desierta la contratación directa por las mismas
causales previstas en el inciso primero de este artículo, caso en el cual se
aplicarán las reglas previstas en éste. Texto subrayado declarado NULO por el

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Consejo de Estado mediante Fallo de diciembre 03 de 2007 (Rad. 24.715 y otros

acumulados). Ver el Auto del Consejo de Estado 27834 de 2005.

Señaló el ente acusador que en virtud de haberse enviado por competencia

el proceso a la Corte Suprema de Justicia ésta dispuso un análisis
contractual en que se allegó el informe de policía judicial número 9-
51616 de fecha 6 de agosto de 2015, folio 271 cuaderno original en
que s hace ver que teniendo en cuenta que se está frente a una
contratación relacionada con la prestación de servicios de salud , la
modalidad seleccionada por la secretaría de salud fue acertada es decir,
por contratación directa.

Agregó que teniendo a su alcance la documentación aportada y

proveniente de los procesos de selección correspondientes a las
convocatorias 005 y 0012 de 2004 no se observó la existencia de algún
acto administrativo por la cual se realizara una convocatoria pública para
contratar por parte de la Secretaría de Salud. Así como esta observación
se efectuaron otras como el hecho de determinar si en los procesos de
selección 005 y 0012 de 2004 se cumplieron los requisitos legales y si la
única propuesta presentada por la clínica guane se ajustaba a los términos
de referencia dado que ante la carencia de la totalidad de los documentos
aducidos en las resoluciones 11062 y 11064 que declararon desiertos
procesos de escogencia se constituyó en la limitación de tal análisis.

Pero también en dicho informe se realizó el análisis perteneciente a los

contratos 249 y 250 celebrados con posterioridad a haberse declarado
desiertos los procesos de selección 005 y 0012 de 2004 de los cuales
observó el investigador que una vez frustrados estos procesos de
selección, la secretaría de salud de Santander prosiguió con el trámite
contractual con un claro incumplimiento de todo el proceso previo
dispuesto por el desertó 21 70 de 2002, aunque también se observa la
ausencia de ciertos documentos situación que de hecho no impide señalar
que por parte de la oficina a cargo del acá sindicado no se verificó un
proceso selección adecuado empezando porque la invitación que dio inicio
a estos nuevos procesos contractuales fue privada y no pública como lo
señala el mencionado decreto, aunado que analizada la línea de tiempo
entre la declaratoria de desierto de los procesos de selección y la firma
del contrato y, teniendo en cuenta el contenido del artículo 16 del citado
decreto y lo visto en los cuadros comparativos que trae en su informe el
investigador, “salta a la vista que los contratos 249 y 250 de 2004
celebrados entre la Secretaría de salud de Santander y salud social Ips
salud social Ips s.a. no cumplen con los requisitos precontractuales exigidos
para su celebración.

Inconforme con la decisión tomada por el ente acusador, el señor defensor del
procesado Ricardo Flórez Rueda, interpuso recurso de reposición y en subsidio el

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de apelación, los cuales fueron resueltos mediante resoluciones del 16 de julio de

2019 y octubre 15 de 2019, proferidas en su orden por la fiscalía de conocimiento
y por la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior de Bucaramanga -
Fiscalía Tercera-, confirmando la resolución acusatoria.

AUDIENCIA PÚBLICA DE JUZGAMIENTO

Surtido el traslado de que trata el artículo 400 del Código de Procedimiento Penal
de 2000 y efectuada la audiencia preparatoria, luego se llevó a cabo la vista
pública en donde se recopilaron pruebas, al igual que en la misma los sujetos
procesales esbozaron sus alegatos conclusivos así:

FISCALÍA. Luego de presentar un saludo comienza su intervención reseñando los

hechos y por menores que llevaron al desarrollo de la presente investigación y por
lo cuales fuera vinculado el señor Ricardo Flórez Rueda, quien actuara para ese
entonces como secretario de salud departamental, y es así que reseña que para
establecer la veracidad de los hechos, se libró orden de trabajo al Cuerpo Técnico
de Investigación de la Fiscalía General de la Nación, el cual rindió el informe
número 3238 de mayo 21 de 2010, donde se especifica que para el año 2004 se
celebraron cuatro contratos con SALUD SOCIAL IPS, empresa que según
certificado de existencia y representación legal en el primer reglón de la junta
directiva figura como accionista Jorge Gil Castillo, hermano del exsenador Luis
Alberto Gil Castillo.

Que los referidos contratos correspondían a los números 214 de septiembre 28 de

2004, 249 y 250 de octubre 11 de 2004 y 370 de diciembre 20 de 2004,
señalándose en dicho informe por parte de la investigadora que en relación con el
primero y el último de los nombrados, los procesos de contratación se realizaron
de acuerdo a lo estipulado en la ley 80 de 1993. Que más sin embargo, en
relación con los contratos 249 y 250 de octubre 11 de 2004, advirtió que
previamente a su celebración, se observó que en las convocatorias 005 y 0012,
participó como único proponente la ESE Clínica Guane la cual no cumplió con los
términos de referencia y dio lugar a la declaratoria de desiertas mediante
resoluciones 11062 y 11064 de septiembre 2004, respectivamente, procediendo el
28 de septiembre de 2004, el señor secretario de salud Ricardo Flórez Rueda a
enviar invitación a Gilberto Ramírez Castro, representante legal de Salud Social
IPS, para que presentara propuesta desconociendo el trámite previsto en el
artículo 16 del decreto 2170 de 2002, que señala: “… En los casos de declaratoria
de desierta de licitación o concurso, cuando no se presente oferta alguna o
ninguna oferta se ajuste al pliego de condiciones o términos de referencia o,
general, cuando falte voluntad de participación, la entidad estatal, si persiste la
necesidad de contratar, deberá adelantar un proceso de contratación directa,
conforme a las siguientes reglas: La convocatoria será pública y el pliego de
condiciones o términos de referencia definitivo se publicará en la forma
prevista en el artículo segundo del presente decreto …”

De otra parte hace énfasis la señora Fiscal, que a esta misma conclusión arribó en
un segundo informe el número 9-51616 de fecha agosto 6 de 2015 rendido dentro
del proceso No. 45036 de Única Instancia que adelantara en su oportunidad la
Corte Suprema de Justicia, atendiendo el traslado de competencia con ocasión de

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haber adquirido el señor Flórez Rueda la calidad de congresista de la República y

que fuera ordenado de manera oficiosa por dicha corporación disponiendo un
nuevo análisis por sus expertos a dicha contratación.

Resalta así mismo, que el investigador realizó análisis a los contratos 249 y 250
celebrados con posterioridad a haberse declarado desiertos los procesos de
selección 005 y 0012 de 2004, de los cuales observó que una vez frustrados estos
procesos de selección, la Secretaría de Salud de Santander prosiguió con el
trámite contractual con un claro incumplimiento de todo el proceso previo lo
dispuesto por el decreto 2170 de 2002, pues no se realizó un proceso de selección
adecuado, empezando porque la invitación que dio inicio a estos nuevos procesos
contractuales fue privada y no pública como lo manda el citado decreto,
añadiendo que analizada la línea de tiempo entre la declaratoria de desierto de
los procesos de selección y la firma del contrato, y teniendo en cuenta el contenido
del artículo 16 del mencionado decreto y lo observado en los cuadros
comparativos que trae en su informe el investigador, señala que “salta a la vista
que los contratos 249 y 250 de 2004, celebrados entre la Secretaría de Salud de
Santander y SALUD SOCIAL IPS S.A., no cumplen con los requisitos
precontractuales exigidos para su celebración”. Y es por lo anterior reseñado se
llega a la conclusión que los contratos 249 y 250 de 2004 celebrados entre la
Secretaría de Salud de Santander y SALUD SOCIAL IPS, no cumplieron con los
requisitos precontractuales para su celebración conforme lo dispone el artículo 16
del decreto 2170 de 2002, ya que no se tiene constancia que una vez declarada
desierta cada convocatoria, que la administración hubiera expedido un acto
administrativo en el que se justificara que persistía la necesidad de contratar y
que por lo tanto era necesario volver a abrir el proceso de selección que tenía por
finalidad adjudicar los contratos a que se referían las convocatorias 005 y 0012 de
2004.

De otra parta expone que conforme a lo antes reseñado y las pruebas aportadas
al proceso, se advierte que los actos de investigación, que por parte del señor
secretario de Salud de Santander, señor Ricardo Flórez Rueda, en representación
del departamento y debidamente delegado por el señor gobernador para realizar
los procesos de contratación, se vulneraron principios de la contratación estatal
previsto en la ley 80 de 1993 tales como igualdad, imparcialidad y
transparencia, establecidos respectivamente en los artículos 24, 29 y 30, al
impedírsele a la ESE Clínica Guane obtener decisión que respondiera a sus
argumentos al presentar recurso de reposición contra la resoluciones que
declararon desiertas las convocatorias pues pese a haberse interpuesto dicho
recurso en términos, se desconoce decisión al respecto, y a su vez se vulneró el
principio de transparencia, el cual se torna obligatorio del servidor público, para
actuar de manera clara, imparcial y pública, omitiéndose estos procedimientos
previstos por la ley para la selección objetiva del contratista, y así lo hace resaltar
el investigador al dar cuenta en su informe: “solo bastaron 10 días hábiles para
que la Secretaría de Salud a cargo del aquí procesado adjudicara los contratos
249 y 250 de 2004, omitiendo de manera flagrante el término de ejecutoria de los
actos administrativos, esto es 5 días contados a partir de su notificación personal o
desfijación del edicto … Así las cosas, y en una estricta interpretación del
mencionado artículo del código contencioso, no se podía proseguir con el proceso
contractual hasta tanto no quedara en firme cada uno de los actos administrativos

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que declaró desierto los respectivos procesos de selección, porque los mismos
eran susceptibles de recursos como efectivamente se ejercieron, y de una
revocatoria, luego atenta contra el principio de transparencia el haber procedido de
la forma como lo hizo el secretario de salud de Santander en la medida que negó
la oportunidad a la ESE Clínica Guane de surtir en debida forma su debido
proceso administrativo”.

Reseña el ente fiscal, que el señor Ricardo Flórez Rueda en su indagatoria vertida
(folios 75 y 159 c.o), se muestra totalmente ajeno a los hechos investigados y en
donde advierte que actuó en dicha contratación por delegación, existiendo dentro
de tal secretaría una oficina jurídica y un comité técnico evaluador amén de un
interventor y la persona especializada en la contratación en salud pública que
radica en la subsecretaría de salud pública, quienes eran los que orientaban los
procesos de contratación, sin que de su parte existiese el deseo de favorecer al
contratista.

Es así, como la delegación es una técnica de manejo administrativo autorizada

por la ley en virtud de la cual se produce el traslado de competencia de un órgano
que es titular de las funciones a otro para que sean ejercidas por éste bajo su
responsabilidad, delegación que para el caso de autos se hallaba en cabeza de la
oficina gestora, Secretaría de salud, y por ende bajo responsabilidad de su titular,
se hallaba la protección del interés jurídico tutelado en la legislación para el caso
de la contratación que debía obedecer a un proceso reglado y no discrecional que
obliga al funcionario a ceñirse a los principios y etapas que lo rigen, o lo que es lo
mismo, a la protección del principio de legalidad según el cual los actos de las
autoridades y las decisiones y gestiones que profieran en el marco de sus
funciones estén subordinadas a lo preceptuado y regulado de manera previa por la
constitución y la ley.

La señora fiscal, hace relevancia que dentro de la etapa del juicio, se oyó el
testimonio del abogado Reynaldo Viviescas, personaje este que hacía parte del
equipo de asesores jurídicos del señor secretario de Salud, señalando este
deponente que para el año 2004 se vieron cambios normativos que se introdujeron
con la ley 2170 de 2002 relacionados con la reforma a la actividad contractual de
lo público y con ello se produjo una inestabilidad jurídica, se suspendían los
artículos, otros no eran aplicables y las entidades no sabían cómo aplicar en
debida forma la nueva legislación a los procesos contractuales, sin embargo
advierte que para esa época ante la declaratoria de desierta de una convocatoria
pública era deber de la administración proceder a la contratación directa como lo
disponía la norma; da cuenta que el equipo jurídico que acompañaba al señor
secretario de Salud era el que lo asesoraba a efecto que se procediera a la
contratación.

De otra parte señala que en relación propiamente con los contratos investigados
249 y 250 y frente a la determinación de seguir adelante con los procesos
contractuales, que los mismos fue seguramente producto de una recomendación
del mismo equipo jurídico asesor, dado que el señor Ricardo Flórez no era
abogado, empero era una persona con independencia de la decisión que se
adoptara, era ponderado y ajustado y nunca insinuó ningún proceso contractual, ni
se actuó de manera deliberada, que por el contrario, eran días interminables

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analizando su procedencia. Que frente al tema de los recursos que se presentaron

por parte de la clínica Guane, dice no conocer la situación y que pese a las
respetables manifestaciones del abogado Viviescas frente al caos jurídico que
señala, fue una de las situaciones que pudo incidir en los procesos contractuales
que fueron motivo de investigación en este proceso.

Considera la agencia fiscal, que conforme lo reseñado por este deponente no

tiene la virtualidad suficiente para atacar la no responsabilidad del aquí acusado,
dado que con independencia de su condición profesional en áreas muy diferentes
al derecho pues se conoce que es ingeniero de sistemas, también se sabe que
asume una responsabilidad al posesionarse en un cargo de tan elevada
responsabilidad y más aún, cuando es delegado por el Gobernador en temas de
contratación razón por la cual contaba con un importante equipo de asesores
jurídicos que le indicaban el procedimiento a seguir en cada actividad contractual,
considerando la fiscalía que la situación en sí no ameritaba mayor complejidad
dado que la norma vulnerada solo disponía que la invitación fuera pública, para
una mayor transparencia en el proceso de selección del contratista, previo al acto
administrativo que justificara la necesidad de persistir en la misma, actuaciones
que se echaron de menos por parte del equipo de investigadores que realizaron
análisis a la contratación, sin que fuera menos importante señalar que al día
siguiente de declararse desierta la convocatoria se realizara una invitación
privada a Salud Social IPS, una de las entidades que había mostrado intención de
contratar pero que no había presentado propuesta, omitiendo el rigor jurídico que
conllevaba a resolver un recurso del cual no se conoció respuesta alguna, termina
sus alegaciones exponiendo, que sirvan estos fundamentos para que en este
momento procesal y al hallarse reunidos los requisitos previstos en el artículo 232
de la ley 600 de 2000, y con el recaudo probatorio legalmente allegado a la
actuación del que predica la certeza de la conducta punible enrostrada y
responsabilidad del acusado, solicitando se profiera sentencia condenatoria en
contra de RICARDO FLOREZ RUEDA, por el punible de contrato sin cumplimiento
de los requisitos legales, ya que los cargos imputados en la resolución de
acusación no tuvieron ninguna modificación en la etapa de la causa, pese al haber
concurrido en este estadio procesal audiencia pública el testimonio del señor
Reynaldo Viviescas, del cual considera la fiscalía no derivo situación favorable a
los intereses del procesado.

La defensa del acusado RICARDO FLOREZ RUEDA, comienza su intervención

dando cuenta que la fiscalía ha solicitado sentencia de carácter condenatorio
contra su prohijado, tomando como consideración una interpretación que resulta
completamente exegética, y que se encuentra absolutamente libre de
consideraciones de orden también técnico, jurídico y de juridicidad en lo que tiene
que ver con el análisis de aspectos determinantes dentro del proceso de
contratación, particularmente delitos contra la administración pública y en
particular el contrato sin cumplimiento de requisitos legales.

Refiere que la señora Fiscal desvirtúa por completo la validez de las

argumentaciones de quien fungió como testigo en este juicio doctor Reinaldo
Viviescas Pérez, quien para la época del acontecer tenía la calidad de abogado de
la secretaría de salud, y era quien dirigía y coordinaba todo lo que tenía que ver
con la contratación estatal, que si bien no se trataba de una delegación expresa,

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si, por la determinación de la misma Gobernación, era esta la persona encargada

de la interpretación y dirección jurídica de los procesos contractuales; siendo
requerido el doctor Viviescas Pérez dentro de la secretaría de Salud como jefe o
director jurídico de todo lo contractual, no solo porque el secretario de salud no
tenía la calidad de abogado y por lo tanto validó éste intérprete jurídico en
cuestiones de contratación, sino porque además cada una de las secretarías tiene
un estudio jurídico que se encarga de estas labores, de tal suerte que esa
delegación es directa o esa desconcentración funcional que incluso se encuentra
permitida desde la ley 489 de 1998, permite que quien dirige la entidad, o quien
tiene la delegación en una parte de la entidad, puede desconcentrar sus actividad
funcional en estos profesionales, ya sea del derecho o del área a que corresponda
dependiendo la materia sobre la cual se va a contratar, y fue absolutamente claro
el doctor Reinaldo Viviescas en señalar que fue él quien dirigió todo el aspecto
contractual y toda la interpretación normativa para proceder a los contratos 249 y
250 de 2004, y en general de toda la contratación de la entidad y de esa
dependencia, eso es, la secretaría de salud que no solo tenía estos dos contratos,
sino infinidad de contratos, siendo esta una de las secretarías con mayor trabajo y
hoy en día mucho más, merced a esta situación de pandemia que tenemos, por
eso es que no puede endilgarse una determinada responsabilidad o irregularidad a
quien funge como delegatario de la gobernación, esto es, a Ricardo Flórez Rueda
para el año 2004, cuando toda la labor interpretativa contractual corresponde a un
ente jurídico y precisamente quien dirigía o hacía parte del mismo, viene al
proceso a decir que si existió algún yerro, ese correspondía era al equipo jurídico y
no al secretario de salud ingeniero de sistemas Ricardo Flórez Rueda, por lo que
en este evento no puede el intérprete ser exegeta y solamente hacer una
comparación entre hecho y norma sin tomar en consideración otros aspectos
legales y jurídicos como lo es la falta de lesividad, y nótese que dentro de los
contratos 249 y 250 de 2004 y toda la contratación en general que para este caso
o época se dio, no se acusa lesividad alguna de la administración pública, acaso
un yerro procedimental, yerro que justifica Reinaldo Viviescas Pérez, en la
proliferación normativa que existía en ese momento y a merced a ella, el presunto
equívoco si es que este se dio, y que estuvo fincado en el grupo jurídico y no en
mandato que diera Ricardo Flórez Rueda.

De otra parte reseña el togado defensor, que hace muy poco tiempo se señalaba
que la delegación o desconcentración funcional no eximia de responsabilidad al
delegante, hasta que la Corte Suprema de Justicia empieza a recoger este criterio
para señalar que se debe hacer un análisis muy completo de esa delegación
cuando de ella se derivan algunas irregularidades, por qué si cabe la posibilidad
entonces de que el delegante no tenga responsabilidad como en el caso que nos
ocupa, donde prevalecía más un estudio técnico jurídico, que la propia voluntad
del delegante, o la propia voluntad del secretario de salud, en esta caso Ricardo
Flórez. Relievando la defensa que en este caso la señora fiscal no ha tomado en
consideración el principio de antijuridicidad material, que también es materia de
estudio en casos como el que hoy se ventila en este proceso, ya que la misma
Corte ha señalado que no basta la sola contrariedad formal de la conducta con la
norma penal para acreditar la antijuridicidad de la misma, sino que es necesario
establecer la lesión o peligro potencial e injustificado del interés que tutela la ley,
siendo dicho concepto tan claro, pero tan antiguo que fue plasmado por el propio

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Alfonso Reyes Echandía en sus textos y en el que hacer jurídico en la Corte

Suprema de Justicia.

Que por consiguiente la antijuridicidad que debía ser también estudiada en el caso
que nos ocupa, toma parte y se particulariza en el desvalor del acto o por mejor
decir en la afectación real o puesta en peligro de un bien jurídicamente tutelado,
siendo destacado en sala de 1998, cuando se señaló que no obstante la calidad
de ese criterio doctrinal del doctor Reyes para esa época, el demandante
erróneamente lo entiende que podría haber delito sin daño, pero no es eso lo que
dice la Jurisprudencia, todo lo contrario el hecho de que allí se clasifique la
contratación sin el cumplimiento de requisitos legales como un delito de peligro, es
precisamente porque se advierte que se necesita que produzca un daño que al
menos consista en poner en peligro el interés jurídicamente tutelado, estando esto
plasmado en una sentencia de febrero 1 de 2001, y que cobra hoy absolutamente
vigencia cuando se trata de hacer un análisis sobre daños que produce un
eventual incumplimiento de requisitos legales, debiéndose aquí señalar que fue el
equipo jurídico el que determinó para ese momento que la contratación se podía
hacer conforme aquí se hizo y en forma directa, por lo que no cabe
responsabilidad sin entrar a hacer una completa evaluación y análisis, si es que se
produjo la irregularidad, sobre la intención dañina de Ricardo Flórez Rueda, ya
que comportamiento adolece por completo de esa intención de daño y por tanto si
la irregularidad existió y en cabeza de terceros, primero, no podemos endilgarla a
quien no la dirigió, y en segundo lugar no podemos endilgarla a quien no tenía un
interés malévolo, un interés dañino y menos aún en quien no genero una lesividad
en el comportamiento.

Termina sus alegaciones recalcando que para el año 2004 los cambios normativos
no permitían tener fe con respecto a la normativa que se estaba aplicando,
porque hoy era una, mañana era otra y en todo caso la aplicable resulto ser cierta
para una determinada época también, y no es del caso que nos ocupa en el sub
examine y si se procede mediante una sentencia condenatoria que entre otras
cosas lesionaría la vida pública de alguien que siempre ha estado como servidor
público cumpliendo y en juntillas, no solo con la normativa sino con la actividad
funcional que se le ha deferido, por eso y no bastando meramente esa
concatenación entre hecho y norma, dejando de lado los principios como el de
lesividad, antijuridicidad material y sobre todo culpabilidad, no es del caso que se
proceda contra Ricardo Flórez Rueda con una sentencia de carácter condenatorio,
por lo que se debe despachar a favor del antes citado una sentencia absolutoria.

CONSIDERACIONES

La conducta punible cuya ejecución se atribuye en este asunto a Ricardo Flórez

Rueda, es la de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, prevista en el
artículo 410 del C.P.

Establece el artículo 232 del estatuto adjetivo penal, que para proferir en un asunto
determinado sentencia de condena, se requiere el que se encuentre demostrada,
más allá de la duda, la existencia de la conducta punible y la responsabilidad que
en su realización, compete al encartado, en la medida, que de no configurarse

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alguno de tales presupuestos y/o ante la existencia de duda respecto de al menos

uno de ellos, el camino a seguir es el de absolver, con base en el principio de in
dubio pro reo, consagrado en el artículo 7º ibídem.

Bajo esa égida, se ocupará el despacho de analizar en primer término lo

concerniente a la estructuración de la conducta punible por la que se procede, y
de superar ello el escrutinio desde el punto de vista normativo y probatorio,
corresponderá el abordar el aspecto de la responsabilidad que podría radicar en
cabeza de Ricardo Flórez Rueda, en la correspondiente infracción penal.

El punible que se le endilga a Ricardo Flórez Rueda, se encuentra consagrado

en el Artículo 410.- Contrato sin cumplimiento de requisitos legales que establece
que “el servidor público que por razón del ejercicio de sus funciones tramite
contrato sin observancia de los requisitos legales esenciales o lo celebre o liquide
sin verificar el cumplimiento de los mismos, incurrirá en prisión de cuatro (4) a
doce (12) años, multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y
funciones públicas de cinco (5) a doce (12) años”.

En orden a desarrollar el tipo penal endilgado al acusado Flórez Rueda, resulta

indispensable analizar el régimen jurídico aplicable a los contratos celebrados por
parte de la entidad que estaba en cabeza del aquí procesado –secretaría de Salud
de Santander-, los cuales se regían por el contenido del decreto 2170 de 2002,
para esta clase de contratos.

Conforme al referido decreto 2170 de 2002, el artículo 16 establece que la

Contratación directa en los casos de declaratoria de desierta de la citación o
concurso, cuando no se presente oferta alguna o ninguna oferta se ajuste al pliego
de condiciones o términos de referencia; donde se señala expresamente que en
casos de declaratoria de desierta la licitación o concurso, y cuando no se presente
oferta alguna o ninguna oferta se ajuste al pliego de condiciones o términos de
referencia o, en general, cuando falte voluntad de participación, la entidad estatal,
si persiste la necesidad de contratar, deberá adelantar un proceso de contratación
directa, las cual tiene unas especificaciones o reglas a saber:

“1. La convocatoria será pública el pliego de condiciones o términos de referencia

definitivo se publicará en la forma prevista en el artículo segundo del presente decreto.”
“2. No se modificarán los elementos esenciales de los pliegos de condiciones o términos
de referencia utilizados en el proceso de licitación o concurso público.”
“3. La adjudicación del proceso de selección a que se refiere el presente artículo se hará
en todos los casos mediante audiencia pública, realizada de conformidad con lo
establecido para el efecto por el artículo 3 del presente decreto. Numeral suspendido
mediante providencia proferida en fecha 13 de mayo de 2004, confirmada a través de
auto fechado marzo 3 de 2005, del Consejo de Estado”.
“Parágrafo 1º. Producida la declaratoria de desierta de una licitación o concurso, no se
podrá contratar directamente con aquellas personas que hubieren presentado ofertas que
la entidad hubiere encontrado artificialmente bajas.”
“Parágrafo 2º. Podrá declararse desierta la contratación directa por las mismas causales
previstas en el inciso primero de este artículo, caso en el cual se aplicarán las reglas
previstas en éste:”

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En cuanto a los principios generales de contratación y la normatividad aplicable

para esta clase de eventos, sin el menor asomo de dudas que el aquí procesado
Ricardo Flórez Rueda, quien para esa época ejercitaba la función de secretario de
salud de Santander, no cumplió con los requisitos precontractuales para la
celebración de los contratos 249 y 250 de 2004, celebrados con la entidad Salud
Social IPS, requisitos que demanda y dispone el decreto 2170 de 2002, en su
artículo 16, dado que no existe dentro del diligenciamiento constancia que una vez
declarada desierta cada convocatoria, que la administración expidiera una acto
administrativo donde justificara que persistía la necesidad de contratar, y que era
necesario volver a abrir el proceso de selección el cual tenía como finalidad
adjudicar los contratos que hacían referencia a las convocatorias 005 y 0012 del
año 2004, donde se repite en este estadio procesal no es posible predicar la
existencia de un acto de convocatoria pública como lo estipula el citado decreto
2170 de 2002.

Así las cosas, se tiene que el objeto material del punible aquí investigado, se halla
demostrado con las probanzas que sirvieron de fundamento primero para el
proveído que resolviera la situación jurídica, al igual cuando se calificara el mérito
del sumario como lo son:

1.- Denuncia a través de correo electrónico por parte del señor Ricardo Gelvez,
donde coloca de manifiesto la presunta colaboración prestada por el entonces
senador Luis Alberto Gil Castillo, al candidato de la gobernación de Santander de
ese entonces Hugo Aguilar Naranjo y con ello obtener el nombramiento del acá
procesado Ricardo Flórez Rueda en la Secretaría de Salud de Santander. – Folio 1
cuaderno 1-
2.- Obra Informe rendido por el Cuerpo Técnico de Investigación –CTI-, número
GDF-6883/8 calendado septiembre 29 de 2008, y que tiene que ver con los
hechos investigados. – Folio 9 c. orig-
3.- Informe UDAP-3238 de fecha mayo 21 de 2010, emitido también por el Cuerpo
Técnico de Investigación, que da cuenta sobre los resultados y verificación de los
contratos acá ventilados. –Folio 20 c. orig-.
4.- Se tiene la Resolución de apertura de investigación de fecha agosto 18 de
2011, contra Ricardo Flórez Rueda. –Folio 49 c. orig-.
5.- Obra constancia de antecedentes del procesado Ricardo Flórez Rueda. –Folio
67 c. orig-.
6.- Diligencia de indagatoria vertida por el procesado Ricardo Flórez Rueda, al
igual que diligencia de ampliación de la misma. –Folios 75 y 159 c. orig-.
7.- Se allegó fotocopia cédula de ciudadanía correspondiente al procesado
Ricardo Flórez Rueda. –Folio 89 c. orig-.
8.- Se tiene fotocopia de los contratos de prestación de servicios números 00250 y
00249. -Folios 107 y 111 c. orig.-
9.- Al diligenciamiento se allegó fotocopias de las resoluciones números 11062 y
11064 signadas septiembre 27 de 2004 emitidas por la Secretaría de Salud
Departamental. –Folios 115 y 117 respectivamente del c. orig-.
10.- Informe número 68-5250 emitido por el Cuerpo Técnico de Investigación de
febrero 16 de 2012. –Folio 124 c. orig-.
11.- Informe número 2010 de marzo 9 de 2012 rendido por el Cuerpo Técnico de
Investigación sobre la existencia de la empresa prestadora de salud. –Folio 133 c.
orig-.

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12.- Se allegó listado de prestadores de servicio de salud habilitando el servicio de

vacunación del departamento de Santander. –Folio 136 c. orig-.
13.- Informes de policía judicial No. 9-46745 de mayo 27 de 2015, Cuerpo Técnico
de Investigación, aforados constitucionales de la Corte Suprema de Justicia, y No.
9-51616 de agosto 6 de 2015. –Folio 207 y 271 c. orig respectivamente-.
14.- Declaración jurada rendida por la señora Gloría Patricia Arenas Castillo. –
Folio 332 c. orig.-.
15.- Declaración vertida en la etapa de la causa por el señor Reinaldo Jazneth
Viviescas Pérez. –Folio 52 y ss c. 2 orig.-

Pues bien, conforme lo reseñado en antecedencia y las distintas pruebas que se

tienen dentro del informativo, las normativas, permiten inferir que, si bien es cierto
los contratos que celebren las empresas comerciales o del cualquier otro índole y
el Estado, se rigen por las normas del derecho privado, también lo es que no por
ello el contrato así celebrado deja de sujetarse a los principios que orientan la
contratación estatal.

Lo anterior, habida cuenta que la naturaleza privada de los contratos no modifica

la condición pública de la entidad que los celebra, como tampoco descarta el
deber del funcionario que los suscribe, quien es a no dudarlo un servidor público,
el de observar precisos deberes especiales de jerarquía constitucional, esto es,
que pese al hecho cierto e indiscutible que el contrato puede regirse por las
disposiciones de la ley civil o comercial, por la otra, el servidor que lo suscribe, así
como la entidad pública que se ve representada en el negocio jurídico, deben
atender los principios que orientan la función pública que detentan, resaltando que
los artículos 209 de la carta política y 3º del Código Contencioso Administrativo,
señalan en su orden:

“ARTÍCULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses

generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el

adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en
todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos
que señale la ley.”
“ARTÍCULO 3. PRINCIPIOS ORIENTADORES. Las actuaciones
administrativas se desarrollarán con arreglo a los principios de economía,
celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción y, en general,
conforme a las normas de esta parte primera. (…)”

Amén de lo anterior, y como bien lo acotara la agencia Fiscal en sus alegaciones

de audiencia, el investigador relializó los análisis a los contratos 249 y 250
celebrados con posterioridad al haberse declarado desiertos los procesos de
selección 005 y 0012 de 2004, y encontró que una vez frustrados estos procesos
de selección, la Secretaría de Salud de Santander prosiguió con el trámite
contractual con un claro incumplimiento de todo el proceso previo dispuesto por el

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decreto 2170 de 2002, pues no se realizó un proceso de selección adecuado

empezando porque la invitación que dio inicio a estos nuevos procesos
contractuales fue privada y no pública como lo demanda el citado decreto,
añadiendo que analizada la línea de tiempo entre la declaratoria de desierto de
los procesos de selección y la firma del contrato, y teniendo en cuenta el contenido
del artículo 16 del mencionado decreto y lo observado en los cuadros
comparativos que trae en su informe el investigador, señala que “salta a la vista
que los contratos 249 y 250 de 2004, celebrados entre la Secretaría de Salud de
Santander y SALUD SOCIAL IPS S.A., no cumplen con los requisitos
precontractuales exigidos para su celebración”, de donde se desprende que de
conformidad con reglamento de contratación, los contratos deben estar sujetos al
régimen de contratación estatuidos para tal y en ejercicio de tal actividad, debe
ajustarse sin excepción a la necesidad de contratar, lo cual no tuvo lugar en este
proceso contractual, ya que era necesario volver a abrir el proceso de selección
público el cual tenía por finalidad adjudicar los contratos que referían las
convocatorias 005 y 0012 de 2004, sin ser posible predicar que existió un acto de
convocatoria pública como en realidad lo estipula el mencionado decreto 2170 de
2002, convocatoria que brilla por su ausencia.

Además, no sobra advertir y debe tenerse presente que en el manual de

contratación que existe en toda entidad, se evocan principios consustanciales a la
contratación administrativa, transparencia, economía, responsabilidad y selección
objetiva, cuya aplicación perentoria hace parte de la estructura jurídica del contrato
estatal. Sin dejar de lado que, al regular el proceso de contratación de la empresa
comercial del estado, el acuerdo comentado consagra, en disposiciones legales,
las fases del proceso de formación del contrato del Estado, la publicación de
ofertas, términos de referencia, registro de proponentes, la constitución de
garantías que aseguren el cumplimiento del contrato y su adjudicación y
liquidación.

Contrato sin Cumplimiento de Requisitos Legales

A efecto de acreditar la materialidad del punible de contrato sin cumplimiento de

requisitos legales, se tiene que son presupuestos para su realización:

i) Ostentar la calidad de servidor público y ser el titular de la competencia

funcional para intervenir en la tramitación, celebración o liquidación del
contrato.
ii) Desarrollar la conducta prohibida, concretada en la intervención en una de
las mencionadas fases del contrato estatal sin acatar los requisitos legales
esenciales para su validez.

En este caso se cuestionan las convocatorias 005 y 0012 de 2004, que dieran
origen a los contratos 249 y 250 de 2004, suscrito entre Ricardo Flórez Rueda en
su calidad de Secretario de Salud de Santander y el señor Gilberto Ramírez
Castro representante legal de Salud Social IPS, a través del cual se llevaba a
cabo la operación y prestación de unos servicios de salud en el departamento de
Santander, para el cual se extendieron y adjudicaron como se ha mencionado, los
contratos números 249 y 250 de 2004, sin surtir en debida forma su debido
proceso administrativo, y fue así como inexplicablemente el secretario de Salud de

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Santander Ricardo Flórez Rueda, optó por realizar los referidos contratos sin el
lleno de los requisitos legales que demanda el legislador.

Acorde con lo anterior hay que decir, que en el plenario obran las
correspondientes pruebas documentales, testimoniales y el mismo dicho del
procesado Ricardo Flórez Rueda, que tenía la calidad de servidor público,
comoquiera que ocupaba el cargo de Secretario de Salud de Santander para la
época de los hechos aquí investigados, fecha en la que suscribió los contratos
cuestionados, tal y como el reconoce en su indagatoria, al igual los referidos
contratos objeto de debate y demás documentos relacionados con el proceso de
contratación.

Se acreditó, entonces, que el acá procesado Ricardo Flórez Rueda, ostentaba la

calidad de servidor público y en virtud de ella le correspondía celebrar los
contratos estatales efectuados con cargo a los recursos asignados a la
dependencia que regentaba –Secretaría de Salud de Santander-, con lo cual se
cumple el primer presupuesto de la conducta punible objeto de análisis, dado que
se está ante un tipo penal de sujeto activo calificado.

El comportamiento señalado en la norma transcrita, consiste en «tramitar contrato

sin observancia de los requisitos legales esenciales o celebrarlo o liquidarlo sin
verificar su cumplimiento».

Tal descripción corresponde a un tipo penal de conducta alternativa, que

contempla tres hipótesis en las cuales el servidor público a cargo de la función
contractual o de parte de ella, puede objetivamente vulnerar el bien jurídico de la
administración pública.

La primera consiste en dar trámite al contrato sin la observancia de requisitos

legales esenciales para concretarlo, gestión que esta Sala ha precisado
comprende «los pasos que la administración debe seguir hasta la fase de
celebración del compromiso contractual»; la segunda consiste en celebrar el
contrato sin verificar el cumplimiento de sus requisitos legales esenciales,
incluidos aquellos que de acuerdo con la Ley 80 de 1993 y sus decretos
reglamentarios constituyen solemnidades ineludibles en la fase precontractual y,
finalmente, liquidar el contrato cuando concurran similares falencias (SCJ, SP, 20
May 2003, Rad. 14699).

La Corte ha precisado que las formas de comisión de este delito se refieren a

comportamientos distintos; así, una es la conducta aludida en la primera
modalidad, donde se reprocha el hecho de tramitar el contrato sin observar sus
requisitos legales esenciales y, otra, la de quien lo celebra o liquida, pues en estos
casos la prohibición se hace consistir en no verificar el cumplimiento de los
requisitos legales inherentes a cada fase.

Sobre los principios esenciales que gobiernan la contratación estatal, se

encuentran plasmados desde el Preámbulo del Ordenamiento Superior, así como
en varios de sus artículos, entre otros, el 2° que señala los fines esenciales del
Estado; 6° donde se determina la responsabilidad de los funcionarios públicos; 13°

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que protege la igualdad real; 95 - 2 en el cual se impone la obligación de cumplir la

Constitución y las leyes y, especialmente, el artículo 209, según el cual «la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad…» (CSJ SP, 19 Dic 2000, Rad. 17088 y 14
Dic 2011, Rad. 36613, entre otras).

Estos axiomas y normas superiores encuentran desarrollo en el Código

Contencioso Administrativo, así:

«Artículo 3: Las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a los

principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad, y
contradicción…».

Así mismo, en relación con los principios que orientan la actividad contractual, el
artículo 23 del Estatuto General de la Contratación Administrativa2 dispone:

De los principios en las actuaciones contractuales de las entidades estatales: Las

actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo
a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los
postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, se aplicarán en las mismas las
normas que regulan la conducta de los servidores públicos, las reglas de interpretación de
la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho
administrativo.

En sentencia C – 1144 de 2000 la Corte Constitucional, en posición que la Sala

comparte, destacó la trascendencia del principio de legalidad en el ejercicio de la
actividad estatal, al señalar necesario que:
«…los actos de las autoridades, las decisiones que profieran y las gestiones que realicen,
estén en todo momento subordinadas a lo preceptuado y regulado previamente en la
Constitución y las leyes».

Los artículos 24, 25, 26 y 29 del mismo estatuto desarrollan estos principios, cuyo
contenido y alcance han sido definidos por la jurisprudencia de la Sala, en la forma
que se sintetiza a continuación: (CSJ, SP 20 May 2003, Rad. 18754; 10 Ag 2005,
Rad. 21546; 15 May 2008, Rad. 29206; 16 Mar 2009, Rad. 29089 y 09 Sep 2009,
Rad. 21200, entre otras).

El principio de economía implica la optimización de recursos y tiempo en procura

del mayor beneficio para la entidad contratante, lo cual obliga a la elaboración de
estudios, diseños, proyectos, así como el análisis de conveniencia del objeto a
contratar. Este fundamento apareja el deber de planeación, que impone a los
servidores públicos actuar con alto grado de eficacia y eficiencia para que se
protejan los recursos públicos, fiscales, con sujeción estricta al orden jurídico. De
tal manera que es cuestionable todo acto de negligencia, desidia o falta de
planeación u organización estatal en la toma de decisiones públicas que generan
situaciones contrarias a la Ley. (C. de E, S 19 Jun 1998, Rad. 10439 y 03 Dic
2007, Rad. 24715).

2 Ley 80 de 1993

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Conforme al principio de transparencia, constituye obligación del servidor

público actuar de manera clara, imparcial y pública, sin anteponer sus intereses
personales a los intereses de la entidad estatal, evitando omitir los procedimientos
previstos para la selección objetiva y los demás requisitos de orden legal y
absteniéndose de incurrir en abusos que conlleven a desviación de poder.

Ligado a este principio existe el deber de selección objetiva que propende por la
escogencia de las propuestas que generen el mayor beneficio para la entidad
contratante, omitiendo cualquier motivación personal o subjetiva.

El principio de responsabilidad, exige al funcionario buscar el cumplimiento de

los fines de la contratación, vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y
proteger los derechos de la entidad, del contratista y de terceros que puedan
resultar afectados con la ejecución del contrato. La razón de ser de este principio
radica en que los servidores públicos responden por el comportamiento
“antijurídico” asumido en el ejercicio de sus funciones, al punto de indemnizar los
daños que de él se deriven.

El acatamiento de los principios constitucionales y legales aludidos, resulta

ineludible para quien ejerce la función administrativa y a su tutela se orienta el
artículo 410 de estatuto punitivo, al cual están materialmente incorporados, en
tanto determinan las exigencias esenciales del trámite, la celebración y la
liquidación de los contratos estatales, definidos en el artículo 32 de la Ley 80 de
1993, como:

«…todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades
a que se refiere el presente Estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones
especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad…» (Resaltado fuera
del texto).

Los principios y reglas de derecho constituyen referencia obligada para examinar

si en el trámite y celebración de los contratos 249 y 250 de 2004, se acataron los
principios enunciados, en tanto la ausencia de cualquiera de ellos puede
objetivamente configurar el punible de contrato sin cumplimiento de requisitos
legales, para considerarlo estructurado, pues demanda, además, que el servidor
público actúe con pleno conocimiento y voluntad de la infidelidad en el ejercicio de
sus funciones, esto es, con la conciencia de obrar dolosamente, y es que
efectivamente se haya comprobado que el procesado Ricardo Flórez Rueda, como
Secretario de Salud de Santander opto por efectuar dos contratos, esto es, el 249
y 250 de 2004, sin haber actuado de manera clara, imparcial y pública, vulnerando
por consiguiente el principio de transparencia, el cual es obligatorio para todo
servidor público, sin interponer los intereses personales a los intereses de la
entidad estatal.

Es así, como obra en el plenario el informe emitido por el Cuero Técnico de

Investigación -CTI-, No. 3238 calendado mayo 21 de 2010, y elaborado por la
investigadora judicial DORIS PATRICIA LEMUS TORRES, donde se determina
que referente a los contratos 249 y 250 de octubre 11 de 2004, se advirtió que

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previamente a su celebración, se tiene que en las convocatorias 005 y 0012 de

septiembre 27 de 2004, como único proponente lo hizo la ESE Clínica Guane, la
que no cumpliera con los términos de referencia y diera lugar a la declaratoria de
desiertas mediante resoluciones 11062 y 11064 de septiembre 27 de 2004,
respectivamente, por lo cual seguidamente el secretario de Salud de Santander
Ricardo Flórez Rueda, optó a enviar invitación a Gilberto Ramírez Castro,
representante legal de Salud Social IPS, para que presentara propuesta
desconociéndose el trámite previsto en el decreto 2170 de 2002 artículo 16, para
que se procediera a darse cumplimiento con los trámites requeridos para su
legalización del mismo. (folios 38 a 48 cuaderno original)

De igual manera se tiene Informe de Policía Judicial No. 9-61616 de fecha agosto
6 de 2015, emitido por el investigador OSCAR MAURICIO SOLANO NOVA,
profesional Investigador II del grupo Especializado de Investigación de Aforados
Constitucionales de la Corte Suprema de Justicia, y dirigido al doctor LUIS
GUILLERMO SALAZAR OTERO, magistrado de la Corte Suprema de Justicia que
conocía para ese entonces del presente proceso, y en lo concerniente a los
contratos acá ventilados dio cuenta así: “Una vez frustrados los procesos de
selección 005 y 0012 de 2004, la secretaría de Salud de Santander prosiguió con
el trámite contractual, esta vez con un claro incumplimiento de todo el proceso
previo dado por el Decreto 2170 de 2002. Igualmente hay que mencionar que es
evidente la ausencia de cierta documentación en los procesos contractuales
adelantados con posterioridad a la declaratoria de desiertos y entregados para su
estudio.”

“Si se realiza una línea de tiempo entre la declaratoria de desierto de los procesos
de selección y la firma del contrato, se lee lo preceptuado en el artículo 16 del
mencionado Decreto y se mira al detalle lo narrado en los cuadros precedentes,
salta a la vista que los contratos 249 y 250 de 2004, celebrados entre la Secretario
de Salud de Santander y SALUD SOCIAL IPS S.A., no cumplen con los requisitos
precontractuales exigidos para su celebración…”

Mas adelante en su informe reseña el investigador que: “Llama poderosamente la

atención que, en los frustrados procesos de selección, SALUD SOCIAL IPS S.A,
manifestó su intención de contratar, no presentó oferta de ningún tipo, asistió a la
audiencia de apertura de las propuestas y posteriormente se benefició del contrato
sin conocerse si en verdad cumplía o no con los requisitos técnicos exigidos para
hacerse acreedor de los contratos 249 y 250 de 2004." (folios 271 a 290 cuaderno
original), lo que indica que la contratación se debió efectuar con el lleno de los
requisitos legales establecidos para esta clase de contratos, ya que teniendo en
cuenta lo establecido en las normas que rigen la contratación, se debió por parte
del secretario de Salud de Santander acudir a una invitación pública.

Con base en los respectivos informes emitido por el Cuerpo Técnico de

Investigación de la Fiscalía y las pruebas aportadas, se dispuso formal apertura de
investigación dentro de la cual se vinculaba a la misma a RICARDO FLOREZ
RUEDA disponiéndose a oírlo en diligencia de indagatoria y continuación con el
trámite del proceso.

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Se tiene diligencia de indagatoria vertida por RICARDO FLOREZ RUEDA, y

asistido por su defensor, en la misma se muestra totalmente ajeno a los cargos
que se le imputan por estos hechos, donde hace saber que su actuar en dicha
contratación de los contratos lo fue por delegación, máxime que dentro de la
secretaría de Santander existía una oficina jurídica y un comité técnico evaluador,
amén de un interventor y la persona especializada en la contratación de salud
pública, personas estas encargadas de orientar los respectivos proceso de
contratación, sin que de su parte existiese el deseo de favorecer al contratista, y
los procedimientos internos de la secretaría a su cargo estaban radicados en
cabeza de las personas que enunció en antecedencia, por lo que nunca existió el
deseo de favorecer a persona determinada.

Recaudada la prueba necesaria la Fiscalía Once Seccional en proveído de junio

13 de 2019, calificó el mérito del sumario, profiriendo contra RICARDO FLOREZ
RUEDA, Resolución de Acusación, como autor del punible de CONTRATO SIN
CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS LEGALES, decisión que fuera apelada y
la Fiscalía General de la Nación Delegada ante el Tribunal Superior por ante la
Fiscalía Tercera en pronunciamiento en octubre 15 de 2019 confirmó el proveído
calificatorio proferido contra Flórez Rueda, la que cobrara ejecutoria y remitido al
reparto de los Juzgados Penales del Circuito correspondiendo a este despacho
por sorteo-, (Folios 358 a 367 y 400 a 412 Cuad Orig. ).

Corrido el traslado del artículo 400 del Código de Procedimiento Penal, se llevó a
cabo diligencia de audiencia preparatoria donde se dispuso recibir declaración del
señor Reinaldo Jazneth Viviescas Pérez, pruebas solicitada a instancia de la
defensa técnica del procesado.

Recepcionada la declaración de REINALDO JAZNETH VIVIESCAS PEREZ, da

cuenta y dice conocer al acá procesado Ricardo Flórez Rueda, y lo conoció por la
época del año 2004, cuando hacia parte de los secretarios del despacho del
entonces gobernador de Santander Hugo Aguilar, y él era de un grupo de
profesionales universitarios adscritos al despacho del gobernador, que el señor
Ricardo Flórez Rueda, fue designado secretario de despacho como secretario de
salud de Santander, que para la época del año 2004, salió del despacho del señor
gobernador y fue trasladado a la Secretaría de salud de Santander, donde
ostentaba el cargo Flórez Rueda, y que por razones funcionales llegó acompañar
a la oficina jurídica al equipo de abogados de dicha oficina, brindando apoyo,
asesoría y acompañamiento de labores de la citada secretaría; que respecto al
tema de la contratación se encontraba delegada por parte del gobernador a las
diferentes secretarías, existiendo un manual de contratación para todas las
dependencias delegadas, que el cargo que desempeñó era profesional de
despacho para el área jurídica por su estudio de abogado, que entre sus funciones
lo eran de orden administrativo, la compilación de normas y la aplicación de
normas múltiples sobre el área de la salud, sobre el mismo funcionamiento y
dinámica administrativa.

A una pregunta hecha por la defensa respecto si el aquí procesado doctor Ricardo
Flórez Rueda, que pese a ser ingeniero de sistemas, era una experta en
contratación, a lo cual respondió no, que frente a esa precisión manifiesta que o
solamente Ricardo, sino todos los secretarios siempre van a llegar muy adecuados

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a sus materias técnicas, teniéndose que apoyarse porque no tienen el perfil o la

experiencia o conocimiento para que un proceso contractual pueda valerse por si
mismo, por su propio conocimiento, debe valerse de un grupo llamase abogados o
del mismo personal técnico especializado que empuja o impulsa la contratación,
por lo que un secretario debe valerse de todo de un equipo interdisciplinario para
poder adelantar un proceso contractual.

Que respecto de contratación particularmente a los contratos 249 y 250 de 2004,

que fueron celebrados entre la Secretaría de Salud de Santander y la IPS SALUD
SOCIAL, se debe tener presente que para esa época de 2004, vinieron una serie
de cambios normativos que se introdujeron a partir del año 2002, con reformas de
actualización en normativas a la actividad contractual de lo público, y si no esta
mal fue para el año 2004, cuando regia el decreto 2170 de 2002, y ahí se vino la
hecatombe jurídica de dicha normatividad, ya que se suspendían los artículos,
otros no eran aplicables, y ese trastorno se dio a nivel nacional.

Referente a los contratos 249 y 250 de 2004, al preguntársele que no se había

cumplido con los requisitos para su celebración señalados en el decreto 270 de
2002 y se procedió a la contratación directa, refiere que la convocatoria pública
que haya sido declara desierta no podía volverse a convocar, porque no era
posible volver a publicarlo, ya que se encontraban suspendidos los términos y
procesos, y que en el caso puntual el de salud, cuando decía a darse
cumplimiento a los términos del ministerio de salud en cuanto al plan de atención
básica, la salubridad pública, la segurabilidad, la protección de los no asegurados,
además que ha mencionado el decreto 855 que estuvo vigente hasta el 2170, e
igual el 2170 seguía permitiendo la contratación directa para contratos de
prestación de servicios de salud y este mismo decreto permitía que se hiciesen
contrataciones directas con convocatoria atendiendo el artículo 24 de la ley 80
desde el mismo tranco de las decisiones administrativas del departamento, ya que
en la secretaría de salud tenían la facultad para hacerlo, pero al tener esa
situación ahí fue donde vino el descalabro con la suspensión.

De otra parte y respecto del asesoramiento en debida forma, en lógica y

juridicidad, expuso que siempre lo han acompañado principios éticos y morales de
brindar lo mejor frente a una asesoría, respondiendo positivamente, dando
aplicación a la lógica, al buen servicio a los principios administrativos y
observancia de la normatividad.

Así las cosas y luego de depuesto el acontecer fáctico y las exposiciones de

alegatos y reseñado en su contexto el material probatorio, para el despacho no
existen dudas que se tiene el cuestionamiento a los contratos 249 y 250 de 2004,
celebrados por el procesado RICARDO FLOREZ RUEDA, a nombre de la
secretaría de Salud de Santander y el señor Gilberto Ramírez Castro, quedando
establecido que cada uno tuvo un valor de ciento setenta millones de pesos ($
170.000.000.oo), y su celebración se utilizó el procedimiento de invitación privada,
y dicho procedimiento no correspondía a las normas señaladas para la celebración
de esta clase de contratos, repitiéndose que no se cumplían los requisitos
precontractuales para su celebración como lo demanda el decreto 2170 de 2002,
en su artículo 16.

20
 RAD. 2019-064

De otra parte no sobra resaltar en este estadio procesal y como bien lo debía
conocer el aquí procesado Ricardo Flórez Rueda, que si bien es cierto los
contratos de las empresas de servicios públicos deben regirse por el derecho
privado, no significa que los principios de la contratación estatal no sean aplicables
para este tipo de contratación; ya que si miramos la misma Ley de servicios
públicos, esta establece en su artículo 35 la obligatoriedad de las elección
objetiva, y extiende la posibilidad para que las comisiones de regulación
establezcan criterios de selección y se hagan obligatorios para algunos contratos
los tramites de licitación pública, lo que aquí no se hizo, solo se limitó el procesado
Ricardo Flórez Rueda, a efectuar una contratación directa, lo cual se hubiese
podido evitar indiscutiblemente si el procesado Flórez Rueda, hubiese realizado
una planeación conforme lo demanda los principios de la contratación y las
normas que las regulan.

Amén de lo anterior, también se encuentra acreditado el aspecto subjetivo de la

conducta punible endilgada, pues el dolo de la conducta refulge del mismo
procesado, quien teniendo conocimiento de los procesos de contratación estatal
en las entidades públicas3 e igualmente conocedor del Manual de Contratación de
la Secretaría de Salud de Santander, dirigió su voluntad y querer a transgredir las
normas de contratación estatal eludiendo el principio de planeación que le exigía
realizar estudios previos que le permitieran determinar la conducencia, pertinencia
y conveniencia de contratar y no hacer las cosas como lo dispone la Ley para esta
clase de contratos; debiéndose tener presente que muchas son las modalidades
que los funcionarios y contratistas han diseñado para evadir el principio de
legalidad de la contratación estatal, además del principio de transparencia, pero es
así como la maniobra denominada y utilizada en el presente diligenciamiento del
objeto de contratos es la más utilizada y para llegar a tal situación acuden a
diferentes maniobras que simulan legalidad a fin de justificar dicho
perfeccionamiento contratando por el tope de sus facultades, siendo esta la queja
que ha prevalecido a lo largo de la investigación, sin embargo, optó el acusado
Ricardo Flórez Rueda, por un comportamiento criminoso y alejado de las
directrices y objetivos de la secretaría de Salud de Santander, además adoptó por
efectuar una contratación privada no utilizable para esta case de contratos a
sabiendas de su conocimiento que tenía, por lo que en su condición de Secretario
de Salud de Santander, celebró los contratos 249 y 250 de 2004, con el señor
Gilberto Ramírez Castro, sin observancia de los requisitos legales, porque Flórez
Rueda cometió el punible de Contrato Si Cumplimiento de Requisitos Legales,
omitiendo la licitación pública correspondiente y actuando a través de invitación
privada, al haberse quebrantado la unidad contractual, yendo con este proceder
en contravía de los principios que regentan la contratación estatal.

De otro lado, se encuentra acreditada la antijuridicidad de la conducta punible,

toda vez que el encartado Flórez Rueda, desconoció de manera directa, los
principios elementales de la contratación estatal en especial el de planeación,
vulnerando el bien jurídico tutelado de la administración pública y los fines
generales a los que va dirigida en especial como ya se dijo el de planeación, con
menoscabo de las normas jurídicas que regulan la materia y del interés general y
la función administrativa, optando por celebrar dos contratos de prestación de

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 RAD. 2019-064

servicios, esto es, el 249 y 250 de 2004, como tantas veces se ha repetido sin el
lleno de los requisítos legales que para esta clase de contratación se requieren,
por lo que se debió haber realizado una invitación pública, y se procedió
disimuladamente a asignarlos en forma directa como se encuentra reseñado, y
conforme se acredito con el material y pruebas aportadas al diligenciamiento.

Es por consiguiente, sin que sea, necesario que la entidad pública perciba un
desmedro en su patrimonio para la consumación de la conducta punible, basta la
omisión dolosa de las formas propias del contrato estatal para transgredir el bien
jurídico tutelado por el legislador al exigir el acatamiento pleno de los principios
rectores de la administración pública a la hora de contratar, ya que no exige un
resultado dañoso concreto, sino una infracción a un deber jurídico o puesta en
peligro que en el caso de trato está más que demostrado según el análisis
probatorio realizado ut supra.

De otra parte en la responsabilidad penal del encartado RICARDO FLOREZ

RUEDA, tampoco le asiste duda al despacho, comoquiera que en sus
intervenciones en el proceso, esto es, en la indagatoria, al igual que confrontadas
con las pruebas que militan en el plenario y que fueron analizadas ut supra, se
advierte que sus manifestaciones fueron inverosímiles, sin fundamento jurídico y
se patentiza con facilidad un indicio de mala de justificación de su actuar, de
oportunidad para delinquir, de los cuales converge, analizados de manera
conjunta y atendida su gravedad y precisión, responsabilidad penal en su contra.

En efecto el procesado FLOREZ RUEDA, en su salida defensiva señaló que

actuó en la contratación por delegación, mostrándose ajeno a los hechos
endilgados, además que dentro de la secretaría de Salud Departamental existía
una oficina jurídica y un comité técnico evaluador, al igual que un interventor y la
persona especializada en la contratación en salud pública, que cobija en la
subsecretaría de salud y eran quienes daban la orientación de los respectivos
procesos de contratación, que nada tuvo que ver en la adjudicación de los
contratos 249 y 250 de 2004, además que los mismos cumplían con los requisitos
establecidos por lo que se procedió a la contratación, estándose frente a una
actuación permitida por la ley.

Sin embargo, las explicaciones dadas por el procesado FLOREZ RUEDA, no son
suficientes para desvirtuar la prueba de cargo y de responsabilidad penal, pues
claramente se haya demostrado que se perfeccionaron contratos sin el
cumplimiento de los requisitos legales, por lo que su facultad para contratar
directamente estaba superada, lo que no era así, por lo que dicha contratación
debió realizarse por invitación pública, y es que se tiene la certeza que el aquí
procesado de antemano conocía la necesidad de contratar conforme lo dispone la
ley, como lo era la de invitación pública y prefirió hacerlo de manera privada,
contratos que suscribió con la misma persona, y por la suma de $ 170.000.000
millones de pesos cada uno, no previendo FLOREZ RUEDA dicha situación.

Por otra parte, si bien la defensa técnica afirma que es claro que no existe una
violación a la Ley sin distinción del régimen contractual que se quiere acoger para
la resolución del caso bajo estudio, en la medida en que era posible la manera de
contratar como se hizo en el presente evento con contratación privada, dicha

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 RAD. 2019-064

postura se cae de su peso, ya que las pruebas obrantes así nos lo señalan,
porque se advierte que contrario a la necesidad de realizar un acto de
convocatoria pública, el procesado RICARDO FLOREZ RUEDA, quien fungía
como secretario de Salud de Santander, al día siguiente de declarar desiertas las
convocatorias publicitadas, remite una carta de invitación para contratar con Salud
Social IPS: S:A, sin que hubiese cobrado ejecutoria los respectivos actos
administrativos representados en las resoluciones 11062 y 11064 de 2004, contra
los cuales procedía el recurso de reposición en los términos de los artículos 50 y
51 del Código Contencioso Administrativo, negando de esta manera la
oportunidad a la ESE Clínica Guane de surtir en legal forma un debido proceso
administrativo, tal argumento no es de recibo para el despacho, pues como bien
se sabe la contratación estatal se rigen por principios y reglas previamente
señalados en la ley, y por tal razón quienes ejercen cargos públicos que tengan
atribuciones de celebrar contratos de esta naturaleza, deben realizar un proceso
de diseño y selección de objetivos, metas y acciones acordes a la visión para el
logro de resultados de la entidad, permitiendo que el contrato se ajuste a las
necesidades de la de la misma para el cabal cumplimiento de la misión para la
cual fue creada; luego, para el caso de trato, es claro que al efectuarse la
invitación privada atento contra principios estatuidos por el legislador, y por ende
se tenía que haber efectuado por licitación pública, como se ha pregonado a lo
largo del investigativo.

No sobra resaltar de otro lado, aunque el enjuiciado RICARDO FLOREZ RUEDA,

tiene como profesión la de la de ingeniero de sistemas, tal aspecto resulta
insuficiente para justificar su actuar y su responsabilidad penal, pues siendo el
Secretario de Salud de Santander, es evidente que contaba con los
conocimientos suficientes para manejar o dirigir un proceso contractual con la
debida planeación y además debía sujetarse a las normas que para contratar
estipula la Ley, y además como el mismo lo reseña en dicha Secretaría de Salud
existía una oficina jurídica, un comité técnico evaluador, además un interventor y
la persona encargada en la contratación en salud pública, considerando el
despacho que el acusado FLOREZ RUEDA, como director del proceso contractual
debía realizar los estudios y planeación previos suficientes que permitieran
verificar que los contratos hasta este punto no lo podía efectuar de manera privada
y debía concurrir a licitación pública.

Ahora, también emerge un indicio de oportunidad para delinquir por cuanto el

procesado FLOREZ RUEDA, como como secretario de Salud de Santander, era el
encargado de manejar o dirigir los procesos de contratación de esa dependencia
y, por ende, debía saber y no dejar pasar por alto los principios, reglas que
demandaba la ley y la del Manual de contratación, utilizando el procedimiento de
invitación privada, y que no era permitido para esta clase de contratación y por
ende se tenía que efectuar por invitación publica, por lo que no quedan dudas de
su responsabilidad penal en el delito de trato como se viene analizando ut supra y
conforme lo reseñan las pruebas allegadas al proceso.

De otra parte, frente al elemento de la culpabilidad que como es sabido consiste

en el juicio de reproche que el Estado formula al sujeto que acomete la realización
de una acción típica y antijurídica, por no haberse abstenido de realizar el injusto,
habiendo podido hacerlo, se referirá el despacho brevemente a sus elementos:

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 RAD. 2019-064

En primer lugar, la conciencia potencial de la antijuridicidad (inciso 2°, numeral 11,

artículo 32 de la Ley 599 de 2000) bajo la cual se entiende que la exigibilidad de la
conducta legal supone la previa constatación por parte del agente del
conocimiento de la ilicitud de la conducta, pues a quien no puede conocer que su
actuar es antijurídico, no se le puede exigir que ajuste su comportamiento al
mandato de las normas que ignora, lo que no ocurre con el acusado, que es
sabido y así lo dejo ver en su salida al proceso, de acuerdo con su formación
profesional, el medio social y laboral en que se desenvolvía, tenía conocimiento
de la ilicitud de la conducta, sin que fuera para él novedoso que los procesos de
contratación estatal debían estar precedidos de un trámite objetivo y acorde con
los principios que rigen la contratación estatal.

Así las cosas, nada dentro del plenario conlleva a afirmar que el acusado para el
momento de cometer el injusto, fuera sujeto pasivo de trastorno mental,
inmadurez sicológica o diversidad socio cultural y antes bien, de las pruebas que
obran en el proceso, se infiere que tenía plena capacidad de comprensión y por lo
tanto se le debe considerar como sujeto imputable en materia penal, que podía
ajustar su comportamiento a los requerimientos o prescripciones legales y no lo
hizo, absteniéndose de atentar con su conducta contra la administración pública,
lo que sin duda lo hace merecedor del reproche que comporta la sentencia.

En mérito de los medios de prueba analizados y las consideraciones que al

respecto hizo este despacho, se arriba a la certeza sobre la responsabilidad penal
que cabe a RICARDO FLOREZ RUEDA, en la realización del punible de contrato
sin cumplimiento de los requisitos legales, siendo este ejecutado de manera
voluntaria y consciente, quebrantando el bien jurídico tutelado por el legislador,
como es la administración pública, sin que medie una causal eximente de
responsabilidad, configurando un actuar típico, antijurídico y culpable, por lo cual
se reúnen los requisitos del art. 232 del C.P.P. para proferir sentencia
condenatoria en su contra, aceptando así las pretensiones de la Fiscalía.

Por el contrario, no encuentran eco los argumentos defensivos a favor del

acusado, a los cuales nos hemos venido refiriendo a lo largo de este proveído.

En este orden de ideas, al no existir duda sobre el obrar responsable del

acriminado FLOREZ RUEDA, en la conducta que se le atribuye, fuerza es entrar a
analizar la pena que corresponderá descontar por este hecho.

DOSIFICACIÓN PUNITIVA

Como se anotó la conducta punible que se le atribuye a RICARDO FLOREZ

RUEDA, es la de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, contemplada en
el artículo 410 del C.P., sin las modificaciones efectuadas por la Ley 890 de 2004,
teniendo en cuenta que los hechos ocurrieron en la vigencia del año 2002, esto
es, cuando aún no había entrado en vigencia dicha ley que por sancionar el
comportamiento de manera más drástica en virtud de favorabilidad cobra vigencia
ultractiva la ley vigente a la fecha de los hechos.

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 RAD. 2019-064

En relación con el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales,

previsto en el artículo 410 del C.P, se contempla una pena de cuatro (4) a doce
(12) años de prisión y multa de 50 a 200 s.m.l.m.v e inhabilitación para el ejercicio
de funciones públicas de 5 a 12 años, cuya delimitación al acudir al sistema de
cuartos, arroja lo siguiente:

CONTRATO SIN
CUMPLIMIENTO DE
PENA DE PRISIÓN
REQUISITOS LEGALES

PRIMER CUARTO 48 a 72 meses

CUARTOS MEDIOS 72.1 a 120 meses
CUARTO MÁXIMO 120.1 a 144 meses

CONTRATO SIN
CUMPLIMIENTO DE
PENA DE MULTA
REQUISITOS LEGALES

PRIMER CUARTO 10 a 20 s.m.l.m.v.

CUARTOS MEDIOS 20 a 40 s.m.l.m.v.
CUARTO MÁXIMO 40 a 50 s.m.l.m.v.

INHABILITACIÓN EN EL CONTRATO SIN

EJERCICIO DE CUMPLIMIENTO DE
DERECHOS Y REQUISITOS LEGALES
FUNCIONES PÚBLICAS
PRIMER CUARTO 5 a 6,75 años
CUARTOS MEDIOS 6,76 a 10,25 años
CUARTO MÁXIMO 10,26 a 12 años

Comoquiera que no concurren circunstancias de mayor punibilidad, pero sí de

menor punibilidad, como lo es la prevista en el numeral 1 del art. 55 del C.P,
pues no pesa condena alguna contra el encartado FLOREZ RUEDA, y de allí que
impere predicar su buena conducta anterior a estos hechos, por ello es
procedente acorde con lo dispuesto en el art 61 del C.P., partir del cuarto mínimo,
es decir, entre los 48 a 72 meses de prisión, multa de 10 a 20 s.m.l.m.v. e
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de 5 a 6,75 años.

Teniendo claro lo anterior y conforme los aspectos que a lo largo del artículo 61 del
Código Penal se trazan y en especial la gravedad de la conducta por la que se
procede, la cual estuvo igualmente precedida de dolo directo, y con la que se
socavaron los principios contractuales de la administración pública, poniendo en
entre dicho los procesos de contratación de las entidades estatales con el actuar
contrario a la función pública que desempeñaba RICARDO FLOREZ RUEDA, las
penas que habrán de imponerse al referido, son las de prisión por lapso de
sesenta (60) meses, multa en cuantía de quince (15) s.m.l.m.v. e inhabilitación
para el ejercicio de derechos y funciones públicas por el término de cinco (5) años,
cinco (5) meses.

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La pena de multa ha de cancelarse en forma íntegra una vez en firme esta

sentencia, según dispone el numeral 5° del artículo 39 del Código Penal en
concordancia con el artículo 42 ibídem, a órdenes del Tesoro Nacional en la
cuenta del Consejo Superior de la Judicatura – DNT Fondos Comunes - N° 3-
0070-000030-4 banco Agrario de Colombia, salvo que el sentenciado se acoja a
alguno de los mecanismos de amortización o conversión previstos en el Código
Penal.4

SUSPENSIÓN CONDICIONAL DE LA EJECUCIÓN DE LA PENA Y PRISIÓN

DOMICILIARIA

En principio debe decirse que no hay obstáculo alguno para emprender el estudio
de los sustitutos en cita dado que para la época en que se cometieron estos
hechos no había norma que contemplara prohibición alguna al respecto, que
emergieron cuando se adicionó el art 68 a del código penal por medio del art 32
de la ley 1142 de 2007, que fuere modificado por el art 13 de la ley 1474 de 2011,
ulteriormente por el art 28 de la ley 1453 de 2011 y finalmente por el art 32 de la
ley 1709 de 2014. y que incluso llegaron a comprender el rechazo de facto de los
sustitutos en comento cuando la persona hubiera sido condenada por delito doloso
contra la Administración pública como acontece en este caso, pero a tales
preceptos legales no podrá darse aplicación alguna al ser más odiosos para un
procesado, cobrando vigencia dentro de la favorabilidad y en aplicación ultractiva
la normatividad que regía en la materia para el interregno de los hechos que no
estipulaba ninguna prohibición en torno a concesión de institutos como los que
entonces pasaran a examinarse.

Así en cuanto a la suspensión condicional de la ejecución de la pena y prisión

domiciliaria, hay que decir que para el momento de los hechos se encontraban
contemplados respectivamente, en los artículos 63 y 38 del Código Penal y para
su procedencia en ambos casos, se requería la concurrencia ineludible de
requisitos de orden objetivo y subjetivo, a saber:

En tratándose del aspecto objetivo, procede el subrogado de suspensión

condicional de la ejecución de la pena, siempre que la condena impuesta sea de
prisión que no exceda de tres (3) años y para los efectos de la concesión del
sustitutivo de prisión domiciliaria, que se proceda por conducta punible cuya pena
mínima prevista en la ley no supere los cinco (5) años de prisión.

En cuanto al requisito subjetivo el primero de los institutos jurídicos exige para la

concesión del beneficio que los antecedentes personales, sociales y familiares del
sentenciado, así como la modalidad y gravedad de la conducta punible sean
indicativos de que no existe necesidad de ejecución de la pena.
Respecto de la prisión domiciliaria para su otorgamiento se exige que el
desempeño personal, laboral, familiar o social del sentenciado permita al juez
deducir seria, fundada y motivadamente que no colocará en peligro a la
comunidad y que no evadirá el cumplimiento de la pena.

4 Artículos 39, 40 y 42 del Código Penal.

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 RAD. 2019-064

Ahora, con la entrada en vigencia el 20 de enero de 2014, de la Ley 1709 de 2014,

por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley
599 de 2000, de la ley 55 de 1985, entre otras disposiciones, los referidos
institutos jurídicos fueron modificados de la siguiente manera:

Artículo 29. Modificase el artículo 63 de lo Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

Artículo 63. Suspensión de la ejecución de la pena. La ejecución de la pena

privativa de la libertad impuesta en sentencia de primera, segunda o única
instancia, se suspenderá por un período de dos (2) o cinco (5) años, de oficio o a
petición del interesado, siempre que concurran los siguientes requisitos:

1. Que la pena impuesta sea de prisión que no exceda de cuatro (4) años.
2. Si la persona condenada carece de antecedentes penales y no se trata de uno
de los delitos contenidos en el inciso 2° del artículo 68A de la Ley 599 de 2000, el
juez de conocimiento concederá la medida con base solamente en el requisito
objetivo señalado en el numeral 1 de este artículo.
3. Si la persona condenada tiene antecedentes penales por delito doloso dentro de
los cinco (5) años anteriores, el juez podrá conceder la medida cuando los
antecedentes personales, sociales y familiares del sentenciado sean indicativos de
que no existe necesidad de ejecución de la pena.

Artículo 23. Adicionase un artículo 38B a la Ley 599 de 2000, del siguiente tenor:
Artículo 38B. Requisitos para conceder la prisión domiciliaria. Son requisitos para
conceder la prisión domiciliaria:

l. Que la sentencia se imponga por conducta punible cuya pena mínima prevista
en la ley sea de ocho (8) años de prisión o menos.

2. Que no se trate de uno de los delitos incluidos en el inciso 2° del artículo 68A de
la Ley 599 de 2000.

3. Que se demuestre el arraigo familiar y social del condenado.

En relación con el beneficio de la suspensión condicional de la pena, analizado a

la luz de las dos disposiciones ya señaladas, se advierte que de acuerdo a lo
previsto en el artículo 63 del C.P. original, en el asunto debatido no tiene lugar el
análisis del aspecto subjetivo frente al beneficio de suspensión condicional de
ejecución de la pena, en la medida que aquél de orden objetivo no se cumple, por
ser la pena de prisión impuesta superior a tres (3) años, aconteciendo lo propio
con el artículo 29 de la Ley 1709 de 2014 dado que la pena impuesta es de 60
meses y de otra parte se trata de uno de los delitos contenidos en el inciso 2° del
artículo 68A de la Ley 599 de 2000 que excluye la posibilidad de este beneficio.

Ahora en lo que atañe a la prisión domiciliaria, se advierte que los requisitos

establecidos en el artículo 38 B adicionado por el artículo 23 de la Ley 1709 de
2014, resultan ser menos benéficos que los contemplados en el artículo 38
original de la Ley 599 de 2000, comoquiera que la conducta punible si bien tiene
una pena mínima inferior a los 8 años de prisión, el delito por el cual se condena

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 RAD. 2019-064

se encuentra incluido en el inciso 2 del artículo 68 A del C.P. siendo ello suficiente
para hacer improcedente el otorgamiento de este sustituto.

En tanto que el artículo 38 original del C.P., vigente a la época de los hechos
resulta ser más favorable para los efectos de la concesión del sustituto de prisión
domiciliaria, comoquiera que los requisitos consagrados son más benéficos al
procesado en el caso concreto.

Así se advierte que la conducta punible por la que se procede prevé una pena
mínima de prisión de cuatro (4) años, es decir, inferior al límite propuesto por el
legislador -5 años de prisión-.

Bajo ese contexto es dable dar paso al análisis del aspecto subjetivo, que se
concluye, arroja resultas positivas en el caso del sentenciado, en la medida que
aunque sensatamente no puede predicarse que es un delincuente primario, si se
ha conocido que a lo largo de su vida ha tenido un arraigo familiar, tratándose de
un profesional ingeniero en sistemas, con maestría en administración de empresas
y otras, que desde cierto punto de vista ha sido útil a la sociedad pese al error
cometido, y ha estado atento al desarrollo de la investigación haciéndose presente
en ella cuando se le ha requerido, todo lo cual permite pensar que desde su
residencia no colocará de nuevo en peligro a la comunidad o evadirá el
cumplimiento de la pena impuesta, máxime cuando quedará inhabilitado para el
ejercicio de derechos y funciones públicas, lo que emerge como obstáculo para la
nueva comisión de conductas como la analizada.

Por consiguiente se otorgará RICARDO FLOREZ RUEDA, el beneficio de la

prisión domiciliaria como sustitutiva de la prisión y en firme la sentencia, se librará
la orden de captura correspondiente por parte del juzgado de ejecución de penas,
para hacer efectiva la ejecución de la pena en el lugar que para el momento de la
aprehensión indique el sentenciado y al cual solo será trasladado una vez haya
suscrito diligencia de compromiso en los términos del artículo 38 del Código Penal,
previa constitución de caución prendaria por valor de tres (3) salarios mínimos
legales mensuales vigentes que se prestará del modo indicado en el art 369 del C
de P.P. .

INDEMNIZACIÓN DE DAÑOS Y PERJUICIOS

La conducta punible no solamente genera la acción penal, sino también, cuando

exista un daño que pueda ser apreciado pecuniariamente, da origen a la
obligación de repararlo; el Código Penal consagra dos clases de daños, los
materiales y los morales; entendidos los primeros como aquellos que afectan el
patrimonio del perjudicado y los segundos, los que inciden en cualquiera de las
esferas de la persona diferentes a la patrimonial.

En el asunto bajo cuerda no hay lugar al reconocimiento de daños materiales ni

morales, porque se atentó contra el bien jurídico de la administración pública cuyo
titular es el Estado y de otra parte, con la comisión del reato, no se vieron
afectadas las finanzas del Estado o por lo menos no obra crédito fehaciente de
ello conforme exige el artículo 97 del Código Penal por los cuales se materializó la
conducta y como ya se dijo no hay lugar a condenar por daños.

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 RAD. 2019-064

En mérito de lo expuesto, el JUZGADO TERCERO PENAL DEL CIRCUITO CON

FUNCIONES MIXTAS DE BUCARAMANGA, administrando justicia, en nombre
de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. - CONDENAR a RICARDO FLOREZ RUEDA, a las penas principales

y definitivas de sesenta (60) meses de prisión, multa en cuantía de quince (15)
s.m.l.m.v. e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por el
término de cinco (5) años, cinco (5) meses, como autor del delito de contrato sin
cumplimiento de requisitos legales previsto en el artículo 410 del Código Penal,
hechos según lo considerado en la fracción motiva de este fallo.

RICARDO FLOREZ RUEDA, identificado con la cédula de ciudadanía Nº

91.220.363 expedida en Bucaramanga, natural de Bucaramanga (S), nació el 16
de agosto de 1961, cuenta con 54 años de edad, hijo de Guillermo y Carmen
Evelia, de estado civil casado con Fabiola Montero, profesión ingeniero de
sistemas. Se desempeñó como secretario de salud departamental. Reporta como
domicilio la carrera 39 No. 42-112 apto 702 Edificio Posada de los cerros, barrio
Cabecera de esta ciudad.

SEGUNDO. - NO IMPONER CONDENA alguna a RICARDO FLOREZ RUDEA,

por concepto de perjuicios, conforme a la motivación expuesta en precedencia.

TERCERO. - NEGAR a RICARDO FLOREZ RUEDA, el subrogado de suspensión

condicional de la ejecución de la pena y en su lugar CONCEDER el mecanismo
sustitutivo de la prisión domiciliaria, en los términos descritos en este proveído,
debiendo para tal fin en firme la sentencia, librarse la correspondiente orden de
captura en su contra ante las autoridades competentes.

CUARTO. - Ejecutoriado este fallo, remítanse para lo de su cargo, al Centro de

Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de la ciudad, las fichas técnicas correspondientes con los insertos del
caso. Previo a ello, líbrense las comunicaciones pertinentes con los anexos
correspondientes, a la DIJIN, SIJIN, SIAN, Procuraduría General de la Nación,
Registraduría Nacional del Estado Civil a efecto que se consigne lo pertinente en
sus bases de datos.

QUINTO. - Señalar que contra este fallo procede exclusivamente el recurso de

apelación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

GLADYS VARGAS MIRANDA

Juez

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