Sistemas Administrativos C
es el proceso presupuestario (que termina reemplazando
al proceso de planificación propiamente dicho) quien defi-
ne la orientación (incluso estratégica) del gasto público_
La discusión parece reducirse no a si de da o no inte-
gración, sino también quién se integra sobre quién: el
plan sobre el presupuesto o el presupuesto sobre el plan;
en donde evidentemente, la plataforma de integración,
termina envolviendo y caracterizando el proceso de inte-
gración con su propia lógica, enfoque y dinámica.
"...hay que tener presente que el Presupues-
to siempre es el reflejo financiero de un Plan,
por lo cual, en última instancia, éste incide
significativamente en la asignación de los re-
cursos en el marco de las restricciones que
impone el primero..."
---- 2211=11~5111111111~
De hecho, como bien lo sugiere Cunill & Ospina (2003)
existen en América Latina dos grandes modelos de deter-
minación de la orientación programática del gasto:
• Un modelo Plan, en el cual, las prioridades de políti-
ca gubernamental están contenidas explícitamente en
un Plan Nacional de Desarrollo (PND, o equivalente)
que sirve de guía para la determinación (sobre todo en
el mediano plazo) de las prioridades de gasto y en el
cual los ejercicios de planeamiento estratégico están
difundidos e integrados al proceso decisional del ciclo
presupuestario; y,
• Un modelo Presupuesto en el cual la elaboración de
este instrumento y su desarrollo a lo largo del ciclo
presupuestario (generalmente anual) marcan de ma-
nera dominante la determinación de las orientaciones
del gasto, sin que haya un condicionamiento o refe-
rencia explícita a metas de un PND, con lo cual, dadas
las típicas restricciones presupuestarias y las inercias
institucionales e incluso metodológicas, el carácter in-
crementa' del gasto público se perpetúa.
INVOLUCRANDO TODAS LAS FASES DEL CICLO
La real y permanente armonización del plan y presupuesto
se da cuando en cada nivel se producen cambios concre-
tos en los procesos de trabajo que modifican la rutina del
ciclo presupuestario y se verifica una mínima densidad
instrumental.
Gestión Pública
:21 y Desarrollo
Es crucial el perfeccionamiento de los procesos tradicio
nales que norman la fase de elaboración presupuestaria
a fin de que la información sobre las prioridades estraté
gicas, debidamente expresadas en términos operacional
mente concretos, es decir, cómo va el logro de los obje
tivos presupuestarios anuales (OPAs), pueda permear lo!
procesos de toma de decisiones en materia de asignaciór
de recursos presupuestarios.
Asimismo, resulta necesario que esta influencia se extien
da más allá de la fase de elaboración, que suele distingui
entre los procesos de programación y formulación, sin(
que también esté presente durante las fases de establecí
miento (o aprobación), ejecución y evaluación del presu
puesto.
Debe buscarse eliminar la típica asimetría que existe er
el proceso presupuestario y de planificación, en el cual, e
primero, al estar sujeto a un calendario rígido, legalment(
establecido (incluso a nivel de mandato constitucional)
de periodicidad anual y rutinario, muchas veces prescindE
de los resultados del segundo, que es generalmente me
nos formalizado, difundido y más flexible, pues no "estar
a tiempo o en forma" cuando se toman las decisione
presupuestarias.
"...Debe buscarse eliminar la típica asimetría
que existe en el proceso presupuestario y de
planificación, en e! cual, el primero, al estar
sujeto a un calendario rígido, legalmente es-
tablecido (incluso a nivel de mandato consti-
tucional), de periodicidad anual y rutinario,
muchas veces prescinde de los resultados del
segundo, que es generalmente menos forma-
lizado, difundido y más flexible, pues no "es-
tán a tiempo o en forma" cuando se toman
las decisiones presupuestarias..."
Agosto de 2008 C5
 C Sistemas Administrativos

3. La articulación depende de la existencia de un mínimo Es necesario que conceptos (y su aplicación cotidiana en la

nivel de densidad instrumental, difundida y apropiada por
la burocracia. La existencia de un marco fiscal de media-
no plazo suficientemente desarrollado, de un adecuado
proceso de formulación presupuestaria y el uso de una
apropiada clasificación funcional programática del presu-
puesto son indispensables para tal articulación.
gestión y en el proceso decisional) tales como marcos lógi-
cos, líneas de base, indicadores de desempeño, análisis es-
tratégico, articulación de políticas y programas y demás, sean
conceptos tan frecuentes en el lenguaje de los operadores
- involucrados como presupuesto, objeto de gasto, fuente de
financiamiento, presupuesto institucional y demás.

PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN PRESUPUESTARIA

Estimación de
FASES SUGERIDAS Gastos Rígidos

Interacciones Técnicas entre

0
Determinación de recursos fis- Determinación de Guardianes y Defensores
1 cales disponibles: Formulación Recursos Fiscales
en 2 Etapas. Programables Instancia Consultiva y Presencial
de Coordinación Técnica
Interistitucional
Estimación de Gastos Rígidos:
2 componentes estructurales e
inerciales del gasto.
Discusión sobre
desempeño de lo
Discusión sobre el desempeño existente
3 de lo existente. Dividendo de
Eficiencia.

Mapa de
Análisis de nuevas iniciativas

L
relaciones
4 de gasto: fondo concursable. Programáticas,
Análisis de
nuevas iniciativas
Institucionales y
de gasto
de Desempeño
Concertación de Estructuras
Programáticas e Indicado-
5 res de Desempeño: Marcos
Concentración
Lógicos. Establecimiento de Estructuras
de metas para Programáticas e
Indicadores de Indicadores de
Determinación de Créditos Desempeño
6 Desempeño
presupuestarios.

Establecimiento de metas
7 para los indicadores de des-
empeño.

Determinación
Confección de un mapa de
8 relaciones presupuestarias. de Créditos
Presupuestarios

Así por ejemplo, la introducción de mejoras procedimen-

tales sustantivas en la forma (y fondo) cómo se elabora el
presupuesto, mediante la incorporación de fondos concursa-
bles, matrices de relaciones, algoritmos predefinidos para la
determinación de pisos, etc. resultan importantes para facilitar
el proceso de integración entre el plan y presupuesto, siempre
y cuando estén enmarcados en un horizonte de programación
mayor al año calendario, pues evidentemente los resultados
más importantes (y recordemos la relevancia del enfoque ha-
cia resultados) se obtienen más allá del año fiscal.
En efecto, un elemento particularmente importante, es la
existencia y aplicación de un Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP) que oriente las decisiones de la política presupuestaria
más allá del año calendario y le dé consistencia intertemporal.

C6 Gestión Pública
Agosto de 2008
/id y Desarrollo

Marco Fiscal de Mediano Plazo
• Quizá el vehículo mas apropiado para lograr una vinculación armóni-
ca y sinérgica entre los procesos de planeamiento y presupuestación
es justamente la programación multianual, proceso que se traduce
en la construcción de un marco fiscal de mediano plazo (MFMP).
• Un MFMP es el resultado de un proceso estratégico de proyección
y priorización de gasto, a través del cual las decisiones presupues-
tarias anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales
intertemporales imperantes como por las prioridades de la política
gubernamental, permitiendo apreciar el impacto fiscal de las deci-
siones del presente sobre el futuro próximo e interiorizar los costos
explícitos y de oportunidad de tal o cual curso de acción para alcanzar
dichos objetivos trazados (Moreno, 2005).
• No preasigna legalmente techos anuales de gasto por sector, función
o cualquier otra categoría presupuestaria por los años venideros,
como pudiera suceder en el caso de un Presupuesto Plurianual
legalmente aprobado, pues bajo un v1FMP se mantiene la anualidad
del presupuesto, aunque el primer año del marco si es consistente
con el presupuesto anual para el año que se formula y los siguien-
tes ejercicios son estimaciones indicativas y referenciales que se
convierten en la línea de base de las siguientes programaciones.
• En general, siguiendo a Martirene (2007) un MFMP cumple con las
funciones básicas de prevenir, asignar, limitar y corregir.
En general, un MFMP contiene por lo menos tres elementos
fundamentales que lo caracterizan y que permiten confec-
cionar una taxonomía generacional respecto a este instru-
mento: (i) un marco agregado de recursos, determinado de
arriba hacia abajo, consistente con la sostenibilidad de las
finanzas públicas y las prioridades generales de la política
gubernamental que incluye metas cuantitativas tanto a ni-
vel macroeconómico (inflación, producto, empleo, balanza
de pagos, etc.) y fiscales (ingreso y gasto según clasificación
económica); (ii) un conjunto esencial de estimaciones de
costo, construidas de abajo hacia arriba, respecto a la estra-
tegia de acción programática intertemporal que cada sec-
tor del gobierno tiene previsto hacer para alcanzar dichas
prioridades generales de la política; (iii) un mecanismo de
interacción y coordinación que promueva un proceso de
toma de decisiones en base al diálogo y la cooperación.
En este sentido, podríamos clasificar (evidentemente de
manera preliminar, no exentos de sesgos y únicamente con
propósitos ilustrativos) los distintos marcos fiscales en tres
MONITORE° Y EVALUACIÓN
a,p.orecar..C1Wra
• adlue-elvs411 .1
-1 Gestión Pública
y Desarrollo
Sistemas Administrativos C
tipos: (a) aquellos de primera generación (como Panamá y
Venezuela, para citar simplemente un par de ejemplos) que
sólo se circunscriben a la parte global y general especifican-
do los grandes agregados macrofiscales y declaraciones de
política pública gubernamental; (b) los de segunda genera-
ción (como Colombia y Perú) que además incluyen espe-
cificaciones de gasto siguiendo clasificaciones sectoriales
y funcionales (es decir, estableciendo para los principales
gastos no solamente su contenido de naturaleza económi-
ca, sino también quién los ejecutará y para qué propósito)
para cada uno de los años comprendidos en el marco; y (c)
aquellos de tercera generación (como Brasil y Argentina)
que se caracterizan por incluir los principales indicadores
de desempeño de producto y resultado (especialmente de
este último tipo) como resultado de la programación no
financiera que subyace a la programación financiera, espe-
cificando incluso las metas de los principales proyectos de
inversión y actividades que contiene el presupuesto.
Todo esfuerzo por implementar o mejorar los procesos de
programación macrofiscal plurianual (calidad de proyec-
ciones, consolidación del arreglo institucional, movilidad
del horizonte, y otros) e incrementar su efectividad en el
proceso de toma de decisiones públicas (con apropiados
mecanismos de transparencia y comunicación a la ciuda-
danía), contribuirá a mejorar en la práctica los procesos
de articulación entre el plan y presupuesto.
4. La articulación contará con un entorno más propicio para
la misma, en la medida que se disponga de costos por
actividades, indicadores de desempeño y mecanismos de
monitoreo y evaluación de la gestión, y una orientación
general de la administración hacia el logro de resultados
para el desarrollo, donde el enfoque que prime no sea la
ejecución de los medios sino el logro de los fines.
En efecto, mientras mayor desarrollo exhiba el sistema de
monitoreo y evaluación de la acción gubernamental (en
particular del gasto público), más fácil será el proceso de
integración entre el pian y el presupuesto en cada nivel,
dado el mayor volumen de información disponible y la
capacidad de absorberla en el proceso decisional.
fica•cla
Agosto de 2008 iza
 C Sisteinas áltriim;istrativ

En efecto, si detrás de la discusión entre la integración
armónica de los planes y los presupuestos subyace la
preocupación de cómo lograr realmente un presupuesto
orientado a resultados (POR), dado que éste es un requisi-
to sine qua non para alcanzar una gestión para resultados
de desarrollo; y siendo el POR un conjunto de metodo-
logías, procesos de trabajo e instrumentos que permiten
incorporar de manera sistemática, explícita y transparente
la información sobre desempeño pasado, presente y fu-
turo en cada uno de los procesos de toma de decisiones
en cada nivel de organización de las entidades públicas,
durante cada fase del proceso presupuestario, fortalecien-
do así la capacidad efectiva del Estado para generar valor
público (Shack, 2007c), entonces, en vista que la informa-
ción sobre desempeño (junto con otros elementos, claro
está, como la estructura de incentivos y demás) está a la
base de todo POR y no puede haber disponibilidad de di-
cha información de manera sistemática, fiable y oportuna
por fuera de un sistema de monitoreo y evaluación (y sus
particulares vinculaciones con el sistema presupuestario y
de inversiones) la existencia de este sistema administrati-
vo y su grado de desarrollo, puede facilitar sustancialmen-
te una mayor eficacia en el proceso de integración del
plan y presupuesto en cada nivel.

(
•
CONCEPTUALIZANDO UN POR

■ Es un conjunto de metodologías, procesos de trabajo e instrumentos que per-

miten incorporar de manera sistemática, explícita y transparente la información
sobre desempeño pasado, presente y futuro (pasado: por lo menos en el año
fiscal anterior, presente: en lo que va del ejercicio fiscal corriente y con una
previsión al cierre del mismo; y previsto para un futuro inmediato, en el año
fiscal para el cual se está formulando el proyecto de presupuesto) en cada uno
de los procesos de toma de decisiones en cada nivel de las organizaciones
públicas durante cada fase del proceso presupuestario.

■ De esta manera, se fortalece la capacidad efectiva del Estado para generar

valor público, a través de acciones gubernamentales que contribuyan a la so-
lución efectiva de los problemas que aquejan a la colectividad, a través de un
complejo pero eficiente y transparente proceso de transformación de insumos
en productos y resultados que impacten positivamente en el bienestar de la
población (Shack, 2007a).

La solución no pasa necesariamente por sacar una ley o
crear un sistema informático sino más bien, por cambiar los
procesos de trabajo permanentes en la burocracia, orien-
tándolos más hacia los resultados en el mediano y largo
plazo. El refuerzo legal es necesario pero no suficiente.
De hecho, parecería recomendable tratar de empezar ge-
nerando un convencimiento en los distintos operadores
(por ejemplo, a partir de una operación piloto) y generan-
do capacidades progresivamente, en lugar de emitir de pia-
no una disposición normativa vinculante que obligue hacer
presupuestación plurianual bajo un enfoque para resulta-
dos, es decir, una presupuestación que no sea la consolida-
ción de simples proyecciones del financiamiento continuo
de los programas existentes en el tiempo (extrapolación
inercial), sino que realmente asignen el gasto en función
de un pensamiento estratégico, traducido en objetivos y
prioridades de política pública de mediano y largo plazo
que permitan transitar progresivamente (y de manera sos-
tenida) al país, por una senda de eficiencia y crecimiento
económico, equidad social, democracia política, sustenta-
bilidad ambiental y desarrollo humano en general.
5. Finalmente, la articulación será más plausible en la me-
dida que la institucionalidad asegure altos estándares de
calidad y estabilidad de la burocracia, en particular de los
mandos intermedios. Al final de cuentas, la integración es
posible gracias al trabajo de personas que conforman un
servicio civil flexible y meritocrático. La rigidez de la bu-
rocracia puede ser tanto o más perjudicial que la rigidez
presupuestaria.
Por consiguiente, será improbable que haya una mejora
significativa y sostenible a mediano plazo del proceso de
integración plan y presupuesto, si sólo se financia la cons-
trucción de metodologías y sistemas y se deja de lado el
financiamierito de actividades permanentes de formación
de capacidades en todos los operadores públicos rela-
cionados con la gestión, particularmente de los mandos
intermedios y no se promueve la construcción de un ser-
vicio civil de carrera moderno, meritocrático, flexible pero
también estable y altamente calificado.
111~11111111111 _
...será improbable que haya una mejora
significativa y sostenible a mediano plazo del
proceso de integración plan y presupuesto, si
sólo se financia la construcción de metodolo-
gías y sistemas y se deja de lado el financia-
miento de actividades permanentes de forma-
ción de capacidades en todos los operadores
públicos relacionados con la gestión..."
---- 71~11111~11111117•:., —

C8 Agosto de 2008 I Gestión Pública

II y Desarrollo

NOTAS
(1) Extracto del Resumen Ejecutivo del Estudio que presentó el autor en
la IV Reunión de Directores de Presupuesto de la Región de América
Latina y el Caribe para la Efectividad en el Desarrollo y Gestión Pre-
supuestaria para Resultados, que organizó el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) a través de su Programa PRODEV, en Ciudad de
Méjico, el 11 y 12 de Junio de 2008.
(2) Se considera que uno de los tipos de Evaluación, según su tempora-
lidad, es la evaluación ex - tempore (o durante) o también conocido
con el nombre de Monitoreo.
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Guatemala, Guatemala.
Agosto de 2008 C9
 Sistem a
Administrativos-
SISTEMA NACIONAL DE. PRESUPUESTO
Para entender el Sistema Administrativo
de Presupuesto. Apuntes sobre sistemas
administrativos, competencias y principio de
legalidad en la administración pública
Juan Peña .
Abogado, Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Estudios
de Maestría en Derecho de la Empresa en la PUCP. Estudios de
Maestría en Regulación en la UPC. Especialista en Presupuesto
Público.
Cuando damos una mirada a la actividad de la administra-
ción pública, nos encontramos con normas, principios, entes
rectores, directivas, competencias, conceptos, registros, docu-
mentaciones requeridas, en fin, todo un conjunto de cosas que
para una persona común y corriente puedan significar un enre-
dado, burocrático y poco armonioso esquema de actuación del
Estado. El presente artículo tiene como fin, precisamente, expli-
car que todo aquello tiene una lógica si es bien enfocado en
su análisis y objetivo dentro de lo que se denominan sistemas
administrativos, los mismos que están regidos por sus compe-
tencias y atribuciones que responden al denominado principio
de legalidad aplicable en la administración pública.
Es importante entender la finalidad de los sistemas adminis-
trativos para poder comprender la lógica con la que se asignan
funciones, competencias y límites, en particular, en el Sistema
Administrativo de Presupuesto, y cómo este se interrelaciona
con los demás sistemas administrativos en una suerte de com-
plementariedad en relación al fin ulterior: la acción del Estado
hacia la colectividad.
SOBRE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
Una de las funciones del Estado es la función administrativa
que es realizada principalmente por el Poder Ejecutivo a través
de diversas manifestaciones de la actividad administrativa.
Cuando la Administración se organiza Para poder desarrollar
sus funciones y cumplir sus fines lo 'nace a través de sistemas
administrativos. Un sistema administrativo está conformado
por un ente rector, principios, normas, procesos y procedimien-
tos.
Marcial Rubio Correa ( 1 ) nos brinda la siguiente definición:
"Un sistema es la suma organizada de normas, órganos y pro-
cesos destinados a proveer a la administración pública de los
4 Gestión Pública
••••••,......•••••=,
..111.0.•••0T
11
insumos necesarios para cumplir eficientemente sus fines insti-
tucionales (...) no es un organismo sino un concepto en el que
se comprende a varios elementos, entre los que se cuentan
distintos organismos públicos (...)"
Así por ejemplo, se puede citar al Sistema Administrativo
de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, de Inversiones,
al de Presupuesto, al de Tesorería, al de Endeudamiento, al de
Control; entre otros.
Es importante tomar en cuenta que cada sistema adminis-
trativo tiene un objeto y persigue una determinada finalidad
dentro de la estructura de la administración pública, conforme
a las competencias y atribuciones legalmente establecidas.
En esta misma línea, se puede hacer referencia a: inversión
pública (el Sistema Nacional de Inversión Pública); el mane-
jo de tesorería (el Sistema Nacional de Tesorería); la cuenta
general (el Sistema Nacional de Contabilidad); las contrata-
ciones y adquisiciones (el Sistema de Contrataciones y Ad-
quisiciones del Estado).
Es en este sentido, y a modo de ejemplo, que podemos
señalar que la finalidad u objeto e incluso el campo de acción
y alcance que persigue el Sistema Nacional de Control no es el
mismo que aquel que persigue el Sistema Nacional de Presu-
puesto.
En el primer caso (Sistema Nacional de Control), estamos
frente a la vigilancia del cumplimiento de la legalidad por parte
de las instituciones públicas en la utilización de los recursos
públicos, mientras que, en el segundo, (Sistema Nacional de
Presupuesto) estamos frente a una función estrictamente pre-
supuestaria, desde el punto de vista hacendario, orientada a
conducir el proceso presupuestario en sus fases de programa-
ción, formulación, aprobación, ejecución y evaluación.
SOBRE COMPETENCIAS Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Así las cosas, cuando analizamos las competencias, regladas
o discrecionales, o los requisitos formales de un determinado
sistema administrativo o de su correspondiente ente rector, no
podemos dejar de advertir que éstas deben ser evaluadas a la
luz del sistema administrativo del cual se trate.
Diciembre de 2007 Egi
 C Sistemas drninistrati
Respecto a las competencias, encontramos que Eduardo
García de Enterría y Tomas - Ramón Fernández, señalan que
"(...) el Derecho condiciona y determina de manera positiva la
acción administrativa, la cual no es válida si no responde a una
previsión normativa (...) que toda acción administrativa concre-
ta, si quiere tenerse la certeza de que se trata de una válida
acción administrativa, ha de ser examinada desde el punto de
vista de su relación con el orden jurídico; y sólo en la medida
en que pueda ser referida a un precepto jurídico, (...) puede
tenerse como tal acción administrativa válida (...)".
El mismo autor añade: "(...) El principio de legalidad de la Admi-
nistración opera, pues, en la forma de una cobertura legal de toda la
actuación administrativa: sólo cuando la administración cuenta con
esa cobertura legal previa, su actuación es legítima (...)"
Haciendo referencia a una sentencia del Tribunal Constitu-
cional Español, los autores indican que "(...) la sentencia de 3
de enero de 1979: 'el Derecho objetivo no solamente limita la
actividad de la Administración, sino que la condiciona a la exis-
tencia de una norma que permita esa actuación concreta, a la
que en todo caso debe ajustarse -.
Respecto a la legislación peruana, cabe anotar que la Ley N°
27444 - Ley de Procedimiento Administrativo General dispone
en su artículo IV lo siguiente:"(...) 1.1. Principio de legalidad.-
Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la
Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que
le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les
fueron conferidas."
Imaginemos, a modo de ejemplo, que se busca verificar si el
ente rector del Sistema de Presupuesto (la DNPP) tiene compe-
tencias en materia de tesorería. Definitivamente, nuestro análisis
debe de partir del denominado principio de legalidad que prima
en la administración pública, en el sentido que las acciones que
desarrolla la administración y sus funcionarios se sujetan a las
competencias legalmente establecidas siguiendo los principios
de: (i) Atribución positiva, por el cual las atribuciones se ejercen
porque la Ley las confiere, no por negación o falta de disposición
legal; y (h) Atribución expresa, por la cual las competencias no se
infieren ni se deducen si no están dispuestas en la Ley. Tal atri-
bución no puede ser ejercida ni exigida, con lo cual se dota de
seguridad jurídica al quehacer de la administración pública.
Siguiendo nuestro ejemplo anterior, podremos determinar
que la competencia de tesorería está expresamente regulada
en las normas que rigen el sistema nacional de tesorería. Esas
normas no se ubican en el sistema nacional de inversiones y
mucho menos en las normas del sistema nacional de presu-
puesto. Basta hacer un pequeño ejercicio de búsqueda y análi-
sis normativo para darse cuenta de dicha afirmación.
Véase que si se busca una facultad en la Contraloría General
de la República o en CONSUCODE respecto a la programación
de ingresos y gastos no la encontraremos en dichos sistemas
administrativos, sino solo en el Sistema Nacional de Presupues-
to atendiendo a las disposiciones que lo regulan.
■ EL SISTEMA DE PRESUPUESTO Y OTROS SISTEMAS ADMI-
NISTRATIVOS. CADA CUAL TIENE UN ROL, ES CUESTIÓN DE
COMPETENCIAS
En esta parte del artículo, y sobre lo que se ha comentado
líneas arriba, veamos, pues, algunos sistemas administrativos y
Diciembre de 2007
sus principales funciones, lo que nos mostrará una aplicación
de lo que constituyen, sus objetivos (razón de ser) y las com-
petencias legalmente establecidas a favor de sus respectivos
entes rectores.
El Sistema Nacional de Presupuesto
Este sistema administrativo está regulado por la Ley N°
28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto y
por la Ley N° 28112, Ley Marco de la Administración Finan-
ciera del Sector Público.
La última de las referidas Leyes señala que "El Sistema Na-
cional de Presupuesto es el conjunto de órganos, normas y
procedimientos que conducen el proceso presupuestario de
todas las entidades y organismos del Sector Público en sus
fases de programación, formulación, aprobación, ejecución
y evaluación. Se rige por los principios de equilibrio, univer-
salidad, unidad, especificidad, exclusividad y anualidad."
El ámbito de competencias de la Dirección Nacional del Presu-
puesto Público del MEF (ente rector del Sistema) siguiendo el
ya mencionado principio de legalidad que rige la administra-
ción pública es, según el artículo 4° de la Ley N° 28411, prin-
cipalmente, programar, dirigir, coordinar, controlar y evaluar la
gestión del proceso presupuestario, elaborar el anteproyecto
de la Ley de Presupuesto del Sector Público; y regular la pro-
gramación mensual del Presupuesto de Ingresos y Gastos.
• El Sistema Nacional de Inversión Pública
Las inversiones públicas están reguladas por la Ley que crea
el Sistema Nacional de Inversión Pública, Ley N° 27293 y
modificatorias y demás normas reglamentarías y comple-
mentarias, y, desde el ámbito de su competencia, tiene como
finalidad optimizar el uso de los recursos públicos destina-
dos a la inversión mediante el establecimiento de principios,
procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con
las diversas fases de los proyectos de inversión.
En cuanto a las competencias de la Dirección General de Pro-
gramación Multianual del Sector Público, la citada Ley señala
que el MEF, a través de la Dirección General de Programación
Multianual, emite las directivas que regulan las Fases y Eta-
pas del Ciclo del Proyecto, las funciones y atribuciones de los
órganos del Sistema Nacional de inversión Pública, la Progra-
mación Multianual de la inversión Pública y el funcionamien-
to del Banco de Proyectos Asimismo, realiza el seguimiento
de la inversión pública y de los Proyectos de Inversión Pública
y declara la viabilidad a aquellos de Inversión Pública cuya
fuente de financiamiento sean operaciones de endeudamien-
to u otra que conlleve el aval o garantía del Estado.
• El Sistema Nacional de Contratación Pública
El Sistema Nacional de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado está regulado a través del Texto Único Ordenado de
la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado apro-
bado por el Decreto Supremo N° 083-2004-PCM, su Regla-
mento aprobado por el Decreto Supremo N° 084-2004-PCM
y demás normas complementarias. El CONSUCODE es el
ente rector de dicho sistema y ejerce sus competencias en
el ámbito nacional y comprende a todas las Entidades que
adquieren bienes, contratan servicios y ejecutan obras con
cargo a recursos públicos.
Gestión Pública

Las competencias del CONSUCODE, según su Reglamento
de Organización y Funciones, son, entre otras, las siguientes:
promover un sistema de contratación pública que permita
a las entidades y demás usuarios de este sistema realizar
operaciones de compra ágiles, oportunas, eficientes, trans-
parentes y económicas; llevar a cabo las contrataciones bajo
la modalidad de compras corporativas para la adquisición
de bienes y servicios a favor de las entidades; promover la
modalidad de subasta inversa; llevar a cabo los procesos de
selección bajo la modalidad de convenios marco para la ad-
quisición de bienes y prestación de servicios.
• El Sistema Nacional de Control
Conforme a la Ley N° 27785 y modificatorias, el Sistema
Nacional de Control es el conjunto de órganos de control,
normas, métodos y procedimientos destinados a conducir y
desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma
descentralizada.
Su actuación comprende las actividades y acciones en los
campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero
de las entidades y alcanza al personal que presta servicios
en ellas, independientemente del régimen que las regule.
El artículo 15° de la misma Ley señala como atribuciones,
entre otras, las de efectuar !a supervisión, vigilancia y verifi-
cación de la correcta gestión y utilización de los recursos y
bienes del Estado, lo cual también comprende supervisar la
legalidad de los actos de las instituciones sujetas a control
en la ejecución de los lineamientos para una mejor gestión
de las finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal,
conforme a los objetivos y planes de las entidades, así como
de la ejecución de los presupuestos del Sector Público y de
las operaciones de la deuda pública.
• El Sistema Nacional de Tesorería
La Ley N° 28112, Ley Marco de la Administración Financie-
ra del Sector Público, establece en su artículo 22° que el
Sistema Nacional de Tesorería es el conjunto de órganos,
normas, procedimientos, técnicas e instrumentos orientados
a la administración de los fondos públicos en las entida-
des y organismos del Sector Público, cualquiera que sea la
fuente de financiamiento y uso de los mismos. Le compete
a su ente rector, la Dirección Nacional del Tesoro Público,
de acuerdo con el artículo 24° de la misma Ley, elaborar
el presupuesto de caja del Gobierno Nacional, centralizar la
disponibilidad de fondos públicos así como programar y au-
torizar los pagos y el movimiento con cargo a los fondos que
administra, entre otros.
De todo lo anterior, se puede concluir lo siguiente:
— La administración pública está sujeta y toma coherencia en
cuanto a su actividad para el cumplimiento de sus fines,
considerando: (i) El sistema administrativo respectivo y (ii)
Las competencias que legalmente se establezcan para sus
órganos.
— La administración pública se realiza a través de los sistemas
administrativos. Por ende, el gestor público para el cumpli-
miento de sus fines debe aplicar las normas y procedimien-
tos del sistema administrativo dentro del cual está inmerso
4 Gestión Pública
Sistemas Administrativos C
dejando a los otros sistemas atender o realizar las acciones
según el rol encomendado por Ley a cada uno.
— Cada sistema administrativo tiene sus propios fines y objeti-
vos; y, por ello, sus propias competencias se encuentran le-
galmente establecidas. Las competencias existen porque la
Ley las dispone expresamente, no se infieren ni se dedl cen.
(principio de legalidad en la administración pública).
• ¿QUÉ NOS TRAE LA LEY DE PRESUPUESTO PARA EL AÑO
FISCAL 2008? ALGUNAS NOVEDADES
Como sabemos, recientemente el Congreso de la República
aprobó la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año
Fiscal 2008, respecto de la cual nos parece oportuno resaltar
las principales disposiciones que se incorporan en dicho cuer-
po normativo. Entendemos que, a la publicación del presente
artículo, dicha norma ya estará vigente.
Existen disposiciones referidas a la gestión presupuestaria
que resulta importante mencionar. Una de ellas está vinculada
a la aprobación de los Calendarios de Compromisos y sus am-
pliaciones en el Gobierno Nacional.
Como recordaremos, la Ley General del Sistema Nacional
de Presupuesto - Ley N° 28411, dispone en su artículo 30° que
los calendarios de compromisos en los pliegos Gobierno Re-
gional y Gobierno Local se aprueban mediante Resolución del
Titular del pliego.(2) Esta misma figura la encontramos en la
Cuadragésima Segunda Disposición Final para el caso de los
pliegos del Gobierno Nacional, que a la letra señala:
"Establécese que los Calendarios de Compromisos y sus
ampliaciones en los Pliegos del Gobierno Nacional se sujetan
al procedimiento de aprobación establecido para los gobiernos
regionales y locales, en el párrafo 30.1 literal b) del artículo 30°
de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Pre-
supuesto. Dichos Calendarios de Compromisos y sus amplia-
ciones son aprobados por el Titular del Pliego o por quien este
delegue, a propuesta del Jefe de la Oficina de Presupuesto, o la
que haga sus veces, y se sujetan a la Previsión Presupuestaria
Trimestral Mensualizada que establezca la Dirección Nacional
de Presupuesto Público, conforme a la evaluación de ingresos
y gastos realizada por el Comité de Caja y/o en función de la
programación macroeconómica de ingresos.(...) [sic)"
En este sentido, a partir dei año 2008, los calendarios de com-
promisos en el Gobierno Nacional serían autorizados, ya no por la
Dirección Nacional del Presupuesto Público (como venía aconte-
ciendo con lo regulado en el artículo 30° numeral 30.1 de la Ley N°
28411), sino por los mismos pliegos de dicho nivel de gobierno.
Otro aspecto a comentar es que la Ley de Presupuesto para
el Año Fiscal 2008 está regulando en su artículo 11° "La Con-
tinuidad de las Inversiones", disposición que tiene por objeto
que el monto de los recursos asignados para proyectos de
inversión en la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios
como créditos presupuestarios en la Ley de Presupuesto del
Sector Público para el Año Fiscal 2007, y sus modificatorias, que
no se hubieran comprometido y/o devengado al 31 de diciem-
bre de 2007, se incorporen en los pliegos respectivos y metas
correspondientes del Año Fiscal 2008 hasta el mes de marzo de
2008, mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro
de Economía y Finanzas, previa evaluación hasta el 29.02.2008
e informe favorable por parte del MEF, a través de la DNPP y
Diciembre de 2007
 C Sistemas Administrativos

de la DGPM de la situación de los referidos proyectos para su
continuidad.
Esta norma busca precisamente que los créditos presupues-
tarios del año 2007 en la fuente de financiamiento Recursos
Ordinarios (que por su naturaleza no tienen saldos de balance)
correspondientes a proyectos de inversión puedan regresar al
circuito presupuestario en el año 2008 con el objeto de dar
continuidad a dichos proyectos. Se debe tomar en cuenta que
la norma señala en su artículo 11 3, numeral 11.3, que lo antes
dicho es aplicable siempre que el financiamiento para el pro-
yecto de inversión no se haya considerado en el presupuesto
institucional del año 2008 en el pliego respectivo.
En materia de Presupuesto por Resultados, la Ley de Presu-
puesto para el Año Fiscal 2008 dispone en su artículo 15° que
"La implementación del presupuesto por resultados se reali-
za de manera progresiva en las entidades del Sector Público,
promoviendo la incorporación de instrumentos tales como la
restringe la autorización de nuevos beneficios de toda índole
o incremento de estos; se mantiene la restricción en telefonía
móvil, pero a diferencia de lo regulado para el 2007, en esta
oportunidad se dispone que dentro de la restricción estableci-
da, las entidades deben preferir, según las necesidades de cada
una de ellas, los planes tarifarios y equipos que permitan co-
municaciones más económicas entre los integrantes de grupos
cerrados de usuarios.
Finalmente, en materia de racionalidad y disciplina presu-
puestaria encontramos, entre otros, que el Grupo Genérico de
Gastos 1 Personal y Obligaciones Sociales no puede habilitar a
otros grupos genéricos de gastos ni ser habilitado, salvo las ex-
cepciones que la propia norma señala. Notemos que en el año
2007 la restricción era sólo de ser habilitado. Para el año 2008
se añade la restricción de ser habilitador.
, •

programación presupuestaria estratégica, metas físicas, indica-
dores de resultados, monitoreo y evaluación de los programas
estratégicos.(...) [15.2] En el Año Fiscal 2008 se implementan
los Programas Estratégicos siguientes: Salud Materno Neona-
tal, Articulado Nutricional, Logros de Aprendizaje al finalizar el
III Ciclo, Acceso a la Identidad y Acceso a Servicios Básicos, y
Oportunidades de Mercado (...)".
En materia de normas de austeridad encontramos, entre
otras, las siguientes: a) Se restringe el ingreso de personal
por servicios personales y el nombramiento. (se establecen
excepciones que incluye un anexo C de excepciones); b) Se
(1) El Sistema Jurídico. Introducción al Derecho. Octava Edición. Fondo
Editorial 2000
(2) Artículo 30° "(...) Los calendarios de compromisos son aprobados
conforme a lo siguiente: (..)
b) En los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, a nivel de
Pliego, Unidad Ejecutora, Grupo Genérico de Gasto y Fuente
de Financiamiento es autorizado por el Titular del pliego, a
propuesta del Jefe de la Oficina de Presupuesto o la que haga
sus veces, con cargo a los créditos presupuestarios aprobados
en el Presupuesto Institucional del respectivo nivel de Gobierno
y de acuerdo a la disponibilidad financiera en todas las Fuentes
de Financiamiento."

4,9 Gestión Pública SUSCRIPCIÓN 2007 - 2008

REVISTA DE ACTUALIDAD Y ANÁLISIS ESPECIALIZADO
f. Información del Sector Público
II. Temas de Gestión Pública
- Actividad Empresarial del Estado
111 A - Descentralización y Gestión de
Gobiernos Regionales y Locales
REVISTAS
ANO III. Sistemas Administrativos
- Sistema Nacional de Presupuesto
- Sistema Nacional de Inversión Pública
- Contrataciones y Adquisiciones del Estado
- Sistema Nacional de Control
- Sistema Nacional de Contabilidad
- Sistema Nacional de Tesorería
- Empleo Público
IV, Jurisprudencia
V. Normas. Legales

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C4 Diciembre de 2007 • Gestión Pública

ielo
 nearniento. y Pr
`Juana Lopez
Ingeniero Economista Colegiado, con estudio de post - grado
en Formulación y Evaluación de Proyectos de inversión, estudios
de Maestría en Administración con mención en Gestión de Alta
Dirección y estudios de Maestría en Proyectos de Inversión. Sólida
experiencia como Directora Técnica de Economía del Ministerio
de Defensa, Jefe de Planeamiento y Presupuesto en el Ministerio
de la Mujer y Desarrollo Social, Gerente de Presupuesto en el
Ministerio Público, Sub Gerente de Presupuesto en el Seguro
Social de Salud (ESSALUD).
4orge Chang
' ... • •
Economista colegiado con post-grado en finanzas y Maestría en
Gestión Empresarial, amplia experiencia como Director General de
Administración en el Ministerio de Salud y Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social; Director General de Planificación y Presupuesto
del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo y Ministerio de la
Mujer y Desarrollo Social, Actual Gerente del Banco de la Nación
y Ex Asesor del dice Ministerio de Hacienda del MEF
C'CliV1PCSiCItN DEL ESTADO
El Estado se compone de tres elementos básicos: po-
blación, territorio y gobierno, que interactúan para lograr su
consolidación y una serie de objetivos. Además, quien for-
malmente se encarga de dirigir los destinos de la colecti-
vidad o nación es el gobierno; por tanto, es el responsable
del cumplimiento de los proyectos de bienestar, seguridad y
desarrollo de esta.
Si bien se necesitan familias felices para una sociedad más
virtuosa, ello no es suficiente. Se requiere garantizar una me-
jor calidad de vida, un desarrollo sostenible, un crecimiento
con equidad, pues la acumulación de riquezas no sabría com-
pensar la falta de lazos sociales. "Estas necesidades no son de
tipo individual; necesitan respuestas colectivas, nuevas y más
legítimas, en el marco de un mejor gobierno público, es decir,
de una auténtica democracia participativa" ( 1 ), que requiere
que el Estado realice las funciones que la sociedad actual de-
manda.
2. FUNCIONES DEL ESTADO
?ara que el Estado pueda cumplir con el objetivo de pro-
curar el bienestar y mandato del pueblo, realiza una serie de
actividades a través de sus distintos órganos con base en pla-
nes, programas y proyectos que sirven como parámetros para
su trabajo y desempeño. La actividad del Estado se origina en
el conjunto de operaciones, tareas y facultades para actuar que
le corresponden como persona jurídica de Derecho Público y
que realiza por medio de los órganos que integran la Adminis-
tración Pública.
constante evolución de la sociedad actual inmersa en
un proceso de Globalización económica, con mayor democra-
tización e incremento de las demandas sociales que indican
gastar en lo prioritario asegurando disciplina fiscal, exige de
un Estado moderno, ágil y eficiente. Sin embargo, este Estado
4 Gestión Pública
esta en crisis mostrándose burocrático, centralista, con múl-
tiples y rígidas estructuras jerarquías, lo que no permite en-
contrar la ruta hacia el desarrollo económico y social que la
sociedad actual exige.
3. IVIODERNSI-41C,:tA DEL ESTAD
Nuestro país, en los últimos años, está inmerso en un
proceso de modernización del Estado con el fin de dar res-
puesta a las exigencias que los cambios sociales impone.
En ese sentido, se han dado una serie de pasos como la
dación de la Ley N ° 27658 Ley Marco de Modernización de
la Gestión del Estado en enero del 2002, con la finalidad
fundamental de obtener mayores niveles de eficiencia del
aparato estatal. El proceso de modernización del Estado se
sustenta, fundamentalmente, en la priorización de la labor
de desarrollo social en beneficio de los sectores menos
favorecidos mejorando, entre otras acciones, la prestación
de los servicios públicos; impulsando la concertación, con
la participación de la sociedad civil y las fuerzas políticas,
diseñando una visión compartida y planes muitianuales,
estratégicos y sustentables; y promoviendo la descentrali-
zación, a través del fortalecimiento de los Gobiernos Loca-
les y Regionales; e institucionalizando la evaluación de la
gestión por resultados a través del uso de modernos recur-
sos tecnológicos, la planificación estratégica concertada, la
rendición pública y periódica de cuentas y la transparencia
a fin de garantizar canales que permitan el control de las
acciones del Estado.
4. EL ACUERDO NACIONAL
Diversos intentos desde iniciativas privadas ( 2) por mejo-
rar la toma de decisiones del poder ejecutivo, y las recurren-
tes crisis de desarrollo en nuestro país, llevaron al Gobierno
a convocar a un diálogo nacional para lograr un acuerdo que
"...sirva de base para el proceso de consolidación de la de-
mocracia, la afirmación de la identidad nacional y el diseño
de una visión compartida del país a futuro, a través de la
formulación de políticas de Estado ..." ( 3) , llamado al que
acudieron las fuerzas políticas presentes en el Congreso y las
organizaciones civiles, estableciendo el Foro de Gobernabi-
lidad, con lo cual el 22 de julio de 2002 arribaron a la firma
del Acuerdo Nacional, que contenía inicialmente 29 Políticas
de Estado de largo plazo, que fueron aniñadas luego a 31
Políticas de Estado destinadas a alcanzar cuatro grandes ob-
jetivos: Democracia y Estado de Derecho; Equidad y justicia
Social; Competitividad del País; Estado Eficiente, Transparen-
te y Descentralizado.
La Quinta Política de Estado del Objetivo Democracia y
Estado de Derecho busca establecer un "Gobierno en fun-
ción de objetivos con planeamiento estratégico, prospectiva
nacional y procedimientos transparentes" para lo cual "nos
comprometemos a impulsar las acciones del Estado sobre
la base de un planeamiento estratégico que oriente los re-
cursos y concerte las acciones necesarias para alcanzar los
Diciembre de 2007
la
 C Sistemas Administrativos
objetivos nacionales de desarrollo, crecimiento y adecuada
integración a la economía global."
Con este objetivo, el Estado se comprometió a: (a) Im-
pulsar la creación de un sistema nacional de planeamiento
estratégico sectorial e institucional, con una clara fijación
de objetivos generales y objetivos específicos que establez-
can metas a corto, mediano y largo plazo, así como los in-
dicadores de medición correspondientes; (b) Promover que
la gestión gubernamental alcance los objetivos establecidos
en los planes estratégicos, respaldada por un sistema de
control del cumplimiento de los objetivos y las metas pre-
supuestarias; (c) Garantizar el informe periódico de la ges-
tión del Poder Ejecutivo, sobre el avance del cumplimiento
de los objetivos trazados; y (d) Promover que los funciona-
rios públicos orienten su gestión hacia el logro de las metas
establecidas y que sean permanentemente capacitados en
el desarrollo de las habilidades y los atributos necesarios
para alcanzarlos ( 4).
ARTICULACIÓN DE PLANES DE DESARROLLO
PDC: Planes de Desarrollo Concertado (R: Regional, P: Provincial, D: Distrito!)
CP: Centro Poblado (76, 792 CP en total, de los cuals 36, 579 con más de 50 habitantes). Mapa de Vulnerabilidad a la Desnutrición Cronico Infantil en el Perú,
PMA - ONU, Lima junio 2007
Son órganos integrantes del Sistema Nacional de Planea-
miento Estratégico: El Centro Nacional de Planeamiento Es-
tratégico (CEPLAN); los órganos del Poder Ejecutivo, de los
Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Locales con respon-
sabilidad y competencia en el planeamiento estratégico, con
salvaguarda de su autonomía; los órganos de planificación de
los Organismos Reguladores y los de las empresas del Estado
de propiedad del Gobierno Nacional, de los Gobiernos Regio-
nales o Locales; y el de EsSalud, con salvaguarda de sus auto-
nomías. Así mismo, el sector privado y los partidos políticos
participan en el proceso de planeamiento estratégico a través
del Foro del Acuerdo Nacional, del Consejo Directivo del Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), de los Conse-
jos Consultivos Sectoriales, Consejos de Coordinación Regional
y Consejos de Coordinación Local Provincial y Distrital, en los
niveles correspondientes.
C6 Diciembre de 2007
5. CEPLAN
Impulsado por este compromiso, el Congreso de la Repúbli-
ca aprobó mediante Ley N° 28522, Ley del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico, la creación del Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico (CEPLAN) ( 5).
Se establece como Sistema Nacional de Planeamiento Es-
tratégico al conjunto de órganos estructurados e integrados
funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar la plani-
ficación concertada como instrumento técnico de gobierno,
orientador y ordenador de acciones necesarias para lograr el
desarrollo integral del país. Se rige por las normas, métodos
y los procedimientos que establece el Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico, que tiene por finalidad conducir y
organizar la participación de los diversos organismos del sec-
tor público para que, junto con el sector privado, se formule
y realice el monitoreo de los planes y objetivos estratégicos
de desarrollo en los niveles nacional, regional y local.
193
PROVINCIAS
1, 832
DISTRITOS
76. 792
CENTROS
POBLADOS
36,579
La ley también establece que el Foro del Acuerdo Nacional
actúa como una instancia de concertación y consulta de la Pla-
nificación Estratégica Nacional.
6. LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
Alcanzar la Visión de Futuro y, por ende, los objetivos
planteados en los planes de corto, mediano y largo plazo,
requiere de un Estado Moderno, con sistemas administra-
tivos funcionales, transversales y de apoyo, diseñados para
realizar ciertas labores de rutina de las instituciones o para
servir de mecanismos de articulación de las activkdades
de las organizaciones públicas, para lo cual cuentan con
su marco legal propio. Se trata de reglas generales de fun-
cionamiento u operación que todas las entidades públicas
deben seguir.
145 Gestión Pública