Apuntes DA 2019 Parte VI

Curso de Derecho Administrativo 2019 (6ª PARTE) Prof.
: Cristian Román

6ª PARTE
LA ACTUACIÓN FORMAL DE LA ADMINISTRACIÓN
Sumario: § 1.- Acto administrativo (y procedimiento administrativo). (A).- Teoría

general del acto administrativo. (B).- Procedimiento administrativo. § 2.- Contratos
administrativos. (A).- Teoría general del acto administrativo. (B).- Contratos
administrativos especiales. § 3.- Normas administrativas.
Presentación
Conforme hemos señalado en la 1ª Parte, la Administración está llamada a la

actuación, vale decir, debe ser proactiva en pos de la consecución de los fines que le
son propios.
Su actuación, desde un punto de vista sustancial, puede ser de policía, servicio público
y fomento -incluso empresarial- (conforme vimos en el la 5ª Parte; y 3ª Parte, a
propósito de las empresas públicas creadas por ley), misma que se concreta a través
de: (a)- actuaciones materiales como, por ejemplo, cuando se presta una atención
sanitaria en un servicio público de salud (se coloca una inyección a un menor en un
Hospital Público); o (b).- actuaciones formales –o jurídicas-. Estas últimas pueden
evidenciarse, a su vez: (i).- a través de actos administrativos (mediante los cuales se
ejercen las potestades públicas atribuidas por ley a los órganos de la Administración,
produciendo efectos jurídicos con carácter permanente), (ii).- a través de contratos
administrativos (mediante los cuales, por ejemplo, la Administración, con la
colaboración de privados, construye obras públicas –un puente-, o bien, adquiere
bienes muebles –resmas de papel-, que sirven o coadyuvan a la satisfacción de sus
fines) y (iii).- a través de normas, las normas administrativas (por ejemplo, un Decreto
con Fuerza de Ley, un Reglamento –autónomo o de ejecución-, una ordenanza
municipal, etcétera).
Pues bien, esta actividad formal –o jurídica- será objeto de estudio en esta 6ª Parte.
§ 1.- Acto administrativo (y procedimiento administrativo)
A.- Teoría general del acto administrativo
Concepto de acto administrativo
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Curso de Derecho Administrativo 2019 (6ª PARTE) Prof.: Cristian Román

Doctrina. La doctrina ha señalado, en términos generales, que el acto administrativo es

la exteriorización unilateral de competencia por parte de un órgano administrativo en
el ejercicio de sus potestades jurídicas administrativas para alcanzar los fines públicos
específicamente cometidos al órgano (Caldera), o bien, que es toda declaración de
voluntad general o individual de un órgano administrativo emitida en función de una
potestad o competencia administrativa, por la cual se deciden o emiten juicios sobre
derechos, deberes o intereses de las entidades administrativas, o de los particulares
respecto de éstas (Silva Cimma).
Para nosotros es un acto formal, unilateral, a través del cual la Administración, en

ejercicio de sus potestades públicas finalizadas, atribuidas expresamente por ley,
manifiesta su voluntad y decide, produciendo efectos jurídicos concretos y
permanentes.
Ley. La Ley Nº 19.880, LBPA, en su artículo 3º, inciso 2º, nos otorga un concepto de
acto administrativo. En efecto, en concordancia con las opiniones doctrinarias antes
señaladas, expresa que los actos administrativos son “las decisiones formales que
emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contiene
declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública”.
Con todo, agregó que, además, tendrían ese carácter, “los dictámenes o declaraciones
de juicio, constancia o conocimiento que realicen los órganos de la Administración en el
ejercicio de sus competencias”.
O sea, el Legislador optó por un concepto de acto administrativo más amplio que el
propuesto por la doctrina. Así, tendrían tal carácter, por ejemplo: (a).- el acta de
inspección que, con ocasión de una inspección administrativa, levanta un Inspector del
Trabajo en una empresa; (b).- un certificado expedido por la Facultad de Derecho de la
Universidad de Chile que señala que Ud. es estudiante regular de ella; y (c).- un
dictamen de la CGR, que es una opinión jurídica del Contralor sobre materias sobre las
cuales puede informar –indicadas en el artículo 6º de la LOCCGR- y que tiene fuerza
vinculante para los órganos de la Administración.
Hipótesis discutidas. Con todo, ha habido interesante discusión en cuanto a si son

actos administrativos: (a).- los actos a través de los cuales se concreta el ejercicio de
la potestad normativa e interpretativa de la ley, con la que cuentan algunos órganos
de la Administración, y (b).- los oficios. Esta discusión es muy relevante, por ejemplo,
para determinar si a ellos resulta o no aplicable la Ley Nº 19.880, y si gozan o no de
las características propias de los actos administrativos como, por ejemplo, la
presunción de legalidad.
(a).- Actos a través de los cuales se concreta el ejercicio de la potestad normativa e

interpretativa de la ley, con la que cuentan algunos órganos de la Administración.
Alguna discusión se ha suscitado en relación a si los actos a través de los cuales se
concretan: (a).- la potestad normativa del Presidente de la República (reglamentos) y
de otros órganos de la Administración (por ejemplo, municipalidades –ordenanzas-,
superintendencias –resoluciones normativas-, etcétera), y (b) interpretativa de la ley
de algunos órganos de la Administración (por ejemplo, el Servicio de Impuestos
Internos, la Dirección del Trabajo, etcétera), tienen o no el carácter de acto
administrativo.
La Contraloría General de la República, a través de su dictamen Nº 39.353-2003, ha

observado que “la potestad para fijar normas e impartir instrucciones se materializa en
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un acto no enmarcado en los conceptos de acto administrativo que contiene el artículo

3º de la Ley Nº 19.880 por tratarse de una potestad normativa, reguladora cuyo
ejercicio corresponde ponderarlo exclusivamente al servicio”.
En lo personal, adherimos a esta tesis, pues estimamos que cuando la Administración

expide actos normativos o interpretativos, si bien se contienen en actos
administrativos, no por ello pierden su naturaleza y se convierten en estos últimos.
Así, por ejemplo, a nuestro entender, un Reglamento es un acto normativo de la
Administración del Estado, no un acto administrativo, aunque se contiene en uno: un
decreto. Lo mismo acontece con una ordenanza municipal, que se contiene en un
decreto alcaldicio. Por tanto preciso es distinguir entre el continente (acto
administrativo) y el contenido (acto normativo o interpretativo). [Una discusión
análoga se da en relación a los actos de gobierno, misma que revisamos en la 1ª Parte
de estos Apuntes. Entonces señalamos que si bien estos se contienen en actos
administrativos, por regla general en Decretos Supremos, no por ello dejaban de ser
actos de gobierno].
Por esta razón, la actividad normativa e interpretativa de la Administración del Estado

la trataremos, en estos apuntes, separada de los actos administrativos.
(b).- Los oficios. Estos no son más que la correspondencia de los órganos de la
Administración del Estado, dirigida entre sí, o hacia los administrados. Por tanto, noson
actos administrativos, o al menos no en principio. En efecto, nuestros tribunales han
observado que bien podría darse el caso que a través de ellos se ejercieran potestades
públicas, decidiendo y produciendo efectos jurídicos con carácter permanente, todos
ellos elementos clásicos de los actos administrativos, razón por la cual, en atención a
la denominada “teoría de la realidad”, conforme a la cual las cosas son lo que son y no
necesariamente lo que dicen ser, deben entenderse tales.
Lo mismo puede señalarse en relación a los mails y a los tweets publicados en el

Twitter oficial de un órgano de la Administración del Estado.
Elementos del concepto de los actos administrativos
Veamos a continuación, detalladamente, los elementos comprendidos en la definición

de actos administrativos:
1.- Constituyen una forma de actuación formal de la Administración. En efecto, los

actos administrativos constituyen una de las formas de actividad jurídica (o actividad
formal), junto con los contratos administrativos y normas administrativas, a través de
las cuales se encauza la actividad sustancial de la Administración (policía, servicio
público o fomento).
2.- A través del acto administrativo, la Administración manifiesta su voluntad y

decide,. Vale decir, a través de ellos, en ejercicio de una potestad pública, la
Administración manifiesta una voluntad decidiendo en relación a una materia concreta.
Por ejemplo, si solicitamos un permiso de edificación a una municipalidad (en
específico a la Dirección de Obras Municipales), hemos dado inicio a un procedimiento
administrativo que ha de concluir con un acto administrativo terminal que acoge o que
rechaza nuestra solicitud.
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Con todo, no podemos dejar de observar que “La peculiaridad de la declaración de

voluntad en el Derecho Administrativo, lo que la distingue frente a otro tipo de
declaraciones, reside justamente en que, en realidad, no es declaración de voluntad,
porque su contenido crea, modifica o extingue relaciones jurídicas determinadas
normativamente y no derivadas del estado intelectual de quien la anima…”1.
3.- El acto administrativo importa el ejercicio de una potestad pública-administrativa.

De ello se sigue:
(i).- El ejercicio de sus potestades administrativas por los órganos de la Administración

sólo puede realizarse a través de actos administrativos. A contrario sensu, no es
admisible que, en los hechos, se ejerzan potestades administrativas sin conformarse a
un acto administrativo –y consecuentemente, a un procedimiento administrativo-. Si
así se hiciera, nos encontraríamos frente a lo que la doctrina denomina “vía de hecho
administrativa”. A esto se refiere el artículo 50 de la Ley Nº 19.880:
Artículo 50. Título. La Administración Pública no iniciará ninguna actuación material de

ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente
haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.
El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a
notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.
(ii).- Si el acto jurídico que dicta la Administración obedece a una potestad pública de
una naturaleza jurídica no administrativa como puede ser, por ejemplo, la
jurisdiccional, aquél no tiene el carácter de acto administrativo. Eso acontece, a modo
ejemplar, cuando la Superintendencia de Salud actúa como tribunal especial.
4.- El acto administrativo es formal. Lo es al menos en tres sentidos:
(a).- En primer lugar, en cuanto a que precisa, siempre y en todo caso, de la

sustanciación de un procedimiento administrativo; en otras palabras, el acto
administrativo no puede surgir de la nada, de plano (si así aconteciera se trataría de
un acto arbitrario per se). Pensemos, por ejemplo, que hoy se produce un black out en
el sistema eléctrico (apagón general), y en tanto toma conocimiento del hecho la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles, cursa una sanción administrativa
(acto administrativo). Ello no es posible pues se precisa, previamente, de un
procedimiento administrativo;
(b).- En segundo lugar, en cuanto a que debe ser escrito; y
(c).- En tercer lugar, motivado, en cuanto a que contenga un razonamiento sobre los
hechos y el derecho que si bien no convenza en cuanto a lo decidido, al menos permita
descartar que se obró en base al mero capricho de la Administración. La relevancia de
esto radica en que facilita su impugnación en sede administrativa (por ejemplo,
recurriendo administrativamente de reposición y jerárquico) y jurisdiccional (por
ejemplo, ejerciendo la acción de nulidad de derecho público, recurso de protección,
reclamo de ilegalidad municipal, etcétera).
5.- El acto administrativo es dictado por un órgano de la Administración. El acto

administrativo, propiamente dicho, es dictado por los órganos de la Administración del
Estado. Esto está en correspondencia con el hecho de que a través de ellos se concreta

1
Bocanegra Sierra, Raúl, La Teoría del Acto Administrativo, Iustel, Madrid, 2005, ps. 51 y 52.
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el ejercicio de una potestad publico-administrativa, que, en principio, sólo éstos

pueden tener atribuida por ley. De lo anterior, se sigue:
(a).- No son actos administrativos (y, por tanto, no aplica respecto de ellos la Ley Nº
19.880) los actos análogos dictados por órganos del Estado distintos de la
Administración (por ejemplo, el Congreso Nacional, Poder Judicial, Ministerio Público,
Tribunal Constitucional, etcétera).
(b).- No dictan actos administrativos, no obstante ser órganos de la Administración, las

empresas públicas creadas por ley. Recordemos que ellas se rigen por el Derecho
Común, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 19, Nº 21, de la Constitución, y,
asimismo, que no tienen atribuidas por ley potestades públicas administrativas.
(c).- No dictan actos administrativos las corporaciones o fundaciones creadas a

instancia de la Administración, que conforman la denominada “Administración
Invisible” o “Para-Administración” y que estudiamos en la Parte 3ª de estos Apuntes,
pues estas en caso alguno pueden detentar potestades públicas (artículo 6º de la
LOCBGAE). Excepcionalmente, sí detenta tales potestades la Corporación Nacional
Forestal, CONAF, en su ejercicio deberá conformarse a la Ley Nº 19.880, por así
disponerlo en forma expresa el artículo 62 de la Ley Nº 20.283, sobre Recuperación del
Bosque Nativo2.
6.- El acto administrativo es unilateral en cuanto a que para su ejecución no precisa de

aceptación por parte del destinatario. Piénsese, por ejemplo, en el caso de una orden
de demolición dispuesta por una municipalidad respecto de un inmueble en estado
ruinoso, en ejercicio de sus facultades de policía. Pues bien, su ejecución en caso
alguno se supedita a la voluntad del propietario.
7.- El acto administrativo está llamado a producir efectos jurídicos. El acto

administrativo está llamado a producir efectos jurídicos, ampliando o disminuyendo la
esfera de derechos de los administrados. Piénsese, por ejemplo, en una sociedad que
obtiene el permiso de operación de un casino de juegos. Ello produce efectos jurídicos:
la sociedad no sólo adquiere dicho permiso, sino que asume los deberes que esa
condición impone, por ejemplo, iniciar las faenas del casino de juego y las obras
accesorias (ej. hotel, bar, restaurant, etcétera), en los plazos propuestos; asimismo la
zona deja de ser vacante (en Chile no puede haber las de 24 casinos y entre ellos no
puede haber una distancia menor a 70 kilómetros, entre otras limitaciones), etcétera.
8.- El acto administrativo está llamado a producir efectos jurídicos y con permanencia
en el tiempo. Esto se conoce como principio de conservación del acto administrativo o
estabilidad del acto administrativo. En atención a este principio, sólo muy
excepcionalmente tales efectos pueden cesar.
Características de los actos administrativos
Veamos a continuación las características de los actos administrativos:

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Este precepto legal dispone: Artículo 62º.- En todas aquellas materias que no se encuentren expresamente
reguladas en esta ley, se aplicarán supletoriamente las disposiciones de la ley Nº 19.880, que establece las
bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del
Estado.
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1.- Los actos administrativo son típicos. Los órganos de la Administración pueden
dictar actos administrativos, sólo si tienen atribuida la potestad público-administrativa
respectiva. Al efecto, deben conformarse a un procedimiento administrativo y
satisfacer los requisitos formales que son consustanciales a este tipo de actos:
escritos, motivados, etcétera.
2.- Los actos administrativos están dotados de presunción de legalidad. Conforme a

esta presunción los actos administrativos se entienden legales. Se trata de una
presunción simplemente legal que como tal puede ser desvirtuada. En efecto, el
artículo 3º de la Ley Nº 19.880, inciso final, dispone:
“Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y

exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando
su ejecución de oficio por la autoridad administrativa…”.
Cabe señalar que esta presunción no es excepcional en el Derecho Público, así por
ejemplo la ley está revestida de una presunción de constitucionalidad. Ello obedece al
principio de la deferencia razonada del Tribunal Constitucional respecto del Congreso
Nacional, órgano dotado con legitimidad democrática, en cuanto presumir que su
actuar formal se conforma a la Constitución Política de la República. Lo contrario,
restaría legitimidad a la ley (en lo cual muchos podrían fundarse para desobedecerla) y
obligaría al Congreso Nacional, frente a los contenciosos constitucionales en los que se
discuta la constitucionalidad de la ley –o proyectos aprobados por el Congreso
Nacional-, a tener que acreditar su constitucionalidad. De ahí que la Justicia
Constitucional se articule sobre la base de la presunción de constitucionalidad de la ley,
de lo que se infiere que la ley es constitucional hasta que no se demuestre lo contrario
e incluso es más: obligando al Tribunal Constitucional a rechazar las impugnaciones
que a la ley se efectúan si ésta admite al menos una interpretación que concilia con la
Carta Fundamental. De ahí surgen las denominadas sentencias eclécticas: “el precepto
legal X es constitucional en el entendido que…”, que precisan el sentido en que la ley
es constitucional y así evitan la declaración de su inconstitucionalidad.
Lo propio se da en lo que concierne a los actos administrativos. Si estos no contaran

con esta presunción de legalidad, no serían pocos los que alegando una eventual
ilegalidad desacatarían su mandato. Con ello se dejaría a la Administración “atada de
manos”, en el sentido que para forzar al cumplimiento de lo que ha decidido en el
ejercicio de las potestades administrativas, tendría que recurrir a la autoridad judicial,
todo lo cual haría inviable la satisfacción de los fines públicos que singularizan su
actuar.
Recapitulando, la presunción de legalidad de los actos administrativos produce dos

efectos: (a) el acto puede ser ejecutado sin más y, en principio, la interposición de
recursos administrativos o jurisdiccionales en su contra, no lo suspende; y (b)
corresponde a quien se declara lesionado por un acto administrativo ilegal, acreditar
esa ilegalidad, y así desvirtuar esta presunción simplemente legal.
3.- Los actos administrativos son imperativos. Se imponen con absoluta independencia
de la voluntad de la persona a la que van dirigidos. En algunos casos, bastará para ello
la notificación o la publicación del acto y en otros casos se requerirá actividad material
de ejecución.
4.- Los actos administrativos son estables. Los actos administrativos producen efectos
jurídicos. Esos efectos jurídicos son permanentes en términos tales que sólo pueden
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concluir, por “causa provocada por la Administración”, si el acto es invalidado (por

vicios de ilegalidad) en sede administrativa, o revocado (excepcionalmente, por
razones de oportunidad, mérito o conveniencia). En ambos casos se sostiene que sin
perjuicio ello, las situaciones jurídicas (derechos adquiridos) amparadas en tal acto
(favorable) subsisten en razón del principio de protección de la confianza legítima de
los administrados.
5.- Los actos administrativos son impugnables. Lo cual se puede hacer:
(a).- En sede administrativa. A través de los recursos administrativos que señalen las
leyes especiales. Y, supletoriamente, a través de aquellos que reconoce la Ley Nº
19.880, esto es, los recursos administrativos de reposición, jerárquico y extraordinario
de revisión; o
(b).- En sede jurisdiccional. En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 38, inciso

2º, de la Constitución, toda persona lesionada en sus derechos por la Administración,
sus organismos o municipalidades (lo que acontece muy especialmente a través de
actos administrativos), podrá reclamar ante los tribunales que señale la ley. Esto es lo
que se conoce como “contencioso-administrativo”, y que estudiaremos en la 9ª Parte
de estos Apuntes.
Cabe destacar que frente a un acto administrativo, se puede emplear ambas vías. No
existiendo, en principio, ningún orden entre ellas. En efecto, el artículo 54 de la Ley Nº
19.880 (supletoria: opera cuando la ley especial específica nada dice sobre el
particular) dispone:
Artículo 54. Interpuesta por un interesado una reclamación ante la

Administración, no podrá el mismo reclamante deducir igual pretensión ante los
Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya sido resuelta o no haya
transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada.
Planteada la reclamación se interrumpirá el plazo para ejercer la acción
jurisdiccional. Este volverá a contarse desde la fecha en que se notifique el acto
que la resuelve o, en su caso, desde que la reclamación se entienda
desestimada por el transcurso del plazo.
Si respecto de un acto administrativo se deduce acción jurisdiccional por el
interesado, la Administración deberá inhibirse de conocer cualquier reclamación
que éste interponga sobre la misma pretensión.
Por último, preciso es observar la dudosa constitucionalidad de aquellas reglas que

precisan obstáculos a la impugnación administrativa o judicial de actos administrativos,
tal como acontece con:
(a).- El solve et repete (paga y pide), que exige, en el ámbito de sanciones

administrativas de multa, su pago total o parcial como requisito para el ejercicio del
reclamo judicial (por regla general, un 25% de la misma); y
(b).- El agotamiento de la vía administrativa previa, que exige seguir la vía

administrativa, y agotarla, como requisito para el ejercicio del reclamo judicial.
6.- Los actos administrativos son ejecutables. Los actos administrativos se ejecutan,
en cuanto concluye su tramitación, sin más, salvo que exista una norma legal que
disponga lo contrario o necesiten de aprobación o autorización superior (artículo 51,
inciso 2º, de la Ley Nº 19.880). Esto acontecerá, por regla general, una vez que se
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notifique o publique en el Diario Oficial, según corresponda (artículo 51, inciso 1º, de la
Ley Nº 19.880).
En este sentido, cabe apuntar que, en principio, la interposición de recursos

administrativos o jurisdiccionales en contra de los actos administrativos no suspende
su ejecución. En efecto, el artículo 57, inciso 1º, de la Ley Nº 19.880, dispone:
Artículo 57. Suspensión del acto. La interposición de los recursos administrativos no

suspenderá la ejecución del acto impugnado.
Excepcionalmente, se suspenden cuando así lo ha resuelto la propia autoridad

administrativa que los ha dictado o la autoridad judicial competente (artículo 3º, inciso
final, de la ley Nº 19.880).
En cuanto a la autoridad administrativa: cuando se ha deducido recurso administrativo

en contra del acto administrativo, “podrá suspender la ejecución cuando el
cumplimiento del acto recurrido pudiere causar daño irreparable o hacer imposible el
cumplimiento de lo que se resolviere, en caso de acogerse el recurso” (artículo 57 Ley
Nº 19.880).
En cuanto a la autoridad judicial: cuando el procedimiento de impugnación pertinente

así lo establece: por ejemplo, en sede de protección, la orden de no innovar; en sede
de nulidad de derecho público, que se tramita como juicio ordinario de mayor cuantía,
las medidas cautelares que reconoce éste; etcétera.
Así, por ejemplo, en cuanto al solve et repete, algunos plantean que este instituto no
constituye necesariamente un obstáculo al acceso a la justicia, por cuanto, en
conformidad a la facultad de los órganos administrativos de suspender los actos
administrativos que dictan, por aplicación de esta Ley Nº 19.880 (artículos 3º inciso
final y 57), estos pueden, de oficio o a solicitud de parte, suspenderlo, en cuyo caso el
reclamo judicial no exigiría la consignación previa de todo o parte de la multa cursada,
según sea el caso. Esta es la interpretación conforme a la Constitución que plantearon
los Ministros Colombo y Fernández Fredes para desvirtuar la acción de
inconstitucionalidad dirigida en contra de un solve et repete del 100% que consultaba
el Código Sanitario (artículo 171), en la sentencia Rol Nº 1345, del TC, que declaró su
inconstitucionalidad (los 8 restantes ministros estuvieron de acuerdo con ello). Esa
disidencia, en lo medular sostuvo:
“2º Que, en la situación materia de estos autos, el precepto legal cuya

inconstitucionalidad declara el voto de mayoría no conculca el derecho de acceso a la
justicia de la persona afectada por una resolución sancionatoria de la autoridad
sanitaria, toda vez que el propio ordenamiento jurídico contempla la posibilidad de que
el reclamante pueda ser liberado de la obligación de pagar la multa que se le ha
impuesto antes de que el órgano jurisdiccional respectivo se pronuncie sobre la
procedencia de su reclamación.
3º En efecto, siguiendo el principio general de hermenéutica legal denominado de
interpretación sistemática, cabe concordar lo dispuesto en el inciso primero del artículo
171 del Código Sanitario con lo que, a su turno, preceptúa el inciso final del artículo 3º
de la Ley Nº 19.880, sobre Bases Generales de los Procedimientos Administrativos, en
cuya virtud el sancionado inconforme con la multa impuesta por la autoridad
administrativa puede obtener tanto de ésta como del órgano jurisdiccional ante el que
plantee su reclamación la orden de suspensión de los efectos del acto impugnado hasta
que recaiga una decisión sobre el fondo de su inconformidad. Naturalmente que, para
obtener tal suspensión, deberá proveer al juez los necesarios antecedentes
justificatorios de la plausibilidad de su pretensión. Esta interpretación concordada de
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uno y otro precepto legal, además de mantener incólume el principio general de la
presunción de legalidad e imperio de los actos administrativos, de significación toral en
un Estado de Derecho en cuanto respeta escrupulosamente la separación de funciones
de los poderes del Estado, presenta el mérito de relativizar la aparente perentoriedad de
la norma que el voto de mayoría considera inconstitucional, haciéndola plenamente
compatible con la garantía constitucional del acceso a la justicia y precaviendo el uso
abusivo del derecho al reclamo para enervar decisiones administrativas sin fundamento
atendible.”
El problema de la ejecución del acto administrativo de sanción de multa. Cabe hacer

presente que lo señalado precedentemente, en principio, no rige en lo que concierne al
procedimiento administrativo sancionador, pues en relación a esta materia se señala
que un acto administrativo a través del cual se impone una sanción no es ejecutable
sino hasta cuando quede firme. El fundamento de esto radica en el hecho de que si un
acto administrativo de sanción se ejecuta de inmediato, incluso si a su respecto se han
deducido recursos administrativos o jurisdiccionales, lo que correspondería conforme a
las reglas generales, afectaría el principio de presunción de inocencia que rige en la
persecución punitiva en sede administrativa, al igual que en la persecución penal
(recuérdese que los principios inspiradores del orden penal, tanto sustantivos como
adjetivos, son aplicables, con matices, al Derecho Administrativo Sancionador). En
efecto, en este sentido el Tribunal Constitucional (STC 1518) ha señalado:
SÉPTIMO: Que, además, es criterio generalmente asentado que las penas dispuestas
por la Administración no pueden cumplirse mientras no se encuentren ejecutoriadas. Así
lo ha manifestado la Contraloría General de la República en diversos pronunciamientos
(dictámenes 34.644 de 1978; 36.415 de 1979, y 32.076 de 1996, entre otros), e
igualmente lo ha plasmado el Legislador en variados cuerpos normativos (leyes N°s.
18.168, artículo 36; 18.410, artículo 19, inciso segundo; 18.755, artículo 20; 18.838,
artículo 40; 19.913, artículo 24, inciso segundo; 19.995, artículo 55, inciso final; DFL N°
1, de Salud, de 2006, artículo 113, inciso séptimo, etc.). En la misma línea, cabe
recordar que el proyecto de ley sobre bases de los procedimientos administrativos
sancionadores, iniciado por Mensaje Presidencial N° 541-350 (25.3.2004), señalaba
justamente que “Las sanciones que impongan multa serán siempre reclamables y no
serán exigibles mientras no esté vencido el plazo para interponer la reclamación o ésta
no haya sido resuelta” (artículo 30, inciso primero). Sin embargo, en este caso, la
autoridad sanitaria cuenta con el desusado privilegio de poder consumar la pena, con
auxilio de la fuerza pública, sin autorización judicial previa, a pesar de encontrarse ésta
sometida a revisión jurisdiccional y con sentencia pendiente conforme al artículo 171,
por aplicación de lo prescrito en el artículo 169, en relación con los artículos 170 y 172
del Código del ramo;
Contrariamente a ello, la Corte Suprema, recientemente, en un fallo dividido (3/2), y

con aplicación estricta de las normas que rigen la ejecución de los actos
administrativos, respecto de una sanción de multa cursada por la Superintendencia de
Valores y Seguros a una persona que, una vez notificado, la reclamó judicialmente, y
que estando pendiente dicho reclamo falleció, sostuvo que dicho acto administrativo
produjo efectos, en tanto fue notificado, incorporándose así al patrimonio del infractor,
de suerte tal que, una vez fallecido éste, fue transmitida a sus herederos, razón por la
cual estos debían pagarla (la tesis de los herederos era que la responsabilidad
administrativa, tal como la penal, es personal, de suerte tal que si fallece el infractor,
habiendo estado pendiente el reclamo judicial pendiente, no se puede “transmitir” la
multa). En efecto, en lo medular, el fallo de la Corte Suprema sostuvo (Rol 1079-
2014):
Primero: Que Ley N° 19.880, en particular sus artículos 3 y 51, establece que los actos
administrativos producen sus efectos de inmediato, esto es, crean el derecho, imponen
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la obligación, invisten un estatuto nuevo desde su entrada en vigencia, por cuanto
aquellos gozan de presunción de legalidad, a menos que la ley u otra autoridad -judicial
o administrativa- dispongan la suspensión de su exigibilidad por parte de la
Administración, y no de sus efectos pues éstos ya se produjeron.
Así, desde esta perspectiva, la impugnación de la legalidad del acto que realiza un
particular no suspende la vigencia de los efectos del acto reclamado, sino que en estos
casos sólo inhibe la posibilidad de compeler su cumplimiento por parte de la
Administración.
Todos estos preceptos constituyen una aplicación de lo dispuesto en los artículos 3 y 51

de la Ley N° 19.880 y, en consecuencia, confirman que los efectos del acto
administrativo sancionador se producen inmediatamente y el reclamo, en su caso, sólo
suspende la facultad que tiene la Administración para exigir su cumplimiento, de modo
que desechada la reclamación por sentencia ejecutoriada aquella puede exigir el
cumplimiento de su resolución, si el administrado no lo ha realizado voluntariamente.
Segundo: Que de esta manera, la resolución que impuso la multa al Sr. Mackenna
produjo efectos inmediatos, esto es, le confirió la calidad de deudor para con el Fisco y la
obligación de pago que de dicha resolución se derivó se incorporó en su patrimonio en el
acto de la notificación.
Asimismo, el reclamo que en su oportunidad dedujo en contra de la referida resolución
administrativa que lo sancionó sólo suspendió el cumplimiento de la misma, pero no sus
efectos, razón por la cual se convirtió en deudor del Fisco desde el momento mismo de la
notificación de la resolución respectiva
Tercero: Que según se ha venido razonando, la muerte del Sr. Mackenna no tuvo el
alcance de extinguir la obligación cuyo cobro se persigue, dado que la misma se
incorporó en su patrimonio desde el momento que se le notificó la resolución
correspondiente y, en consecuencia, dicha obligación, al igual que las demás deudas
hereditarias, se transmitió a sus herederos, de modo que el Fisco puede exigir a éstos el
pago de la multa en cuestión.
Por tanto, no se puede ni se debe recurrir a los principios que inspiran las bases del
sistema de responsabilidad penal y que se alzan como la fuente y el límite para el
ejercicio del ius puniendi estatal, para decidir un asunto de carácter meramente
patrimonial como el de autos.
Formas de ejecución de los actos administrativos. En caso de incumplimiento de los

actos administrativos, existen distintos mecanismos tendentes a doblegar la voluntad
del destinatario. Por ejemplo:
(a).- Apremio sobre el patrimonio. Así, la regla general es que los actos
administrativos que imponen multa tengan mérito ejecutivo para hacer efectivo el
pago de ellas;
(b).- Ejecución subsidiaria. Algunas disposiciones legales autorizan para que en caso
de incumplimiento de lo ordenado a través de un acto administrativo, siempre que no
sea personalísimo, la Administración puede ordenar a otro particular hacerlo con cargo
del incumplidor. Por ejemplo, la Dirección de Vialidad, dado que ampliará una
carretera, ordena a las empresas de electricidad sacar los postes de tendido eléctrico
instalados en la faja fiscal (que se extiende en la zona inmediatamente contigua a la
carpeta asfáltica). Si no lo hacen, esta puede disponer que un tercero lo realice por
cuenta de dichas empresas;
(c).- Multa coercitiva. Por ejemplo, en el caso de un acto administrativo a través del
cual se impone una multa, y no es pagada por el infractor, para forzar al cumplimiento
por éste, muchas leyes disponen una multa coercitiva. O sea, la primera multa es una
multa-sanción y la segunda, una multa-coerción (que no tiene el carácter de sanción
10

administrativa, en tanto no busca sancionar una conducta infraccional sino sólo forzar
el cumplimiento de un acto administrativo –a través del cual se cursó una multa-);
(d).- Compulsión sobre las personas. Por ejemplo:
(i).- Si se produce una ocupación ilegal de un bien nacional de uso público (por
ejemplo, se produce una toma del parque forestal y comienzan a instalarse en él
mediaguas…), el gobernador de la provincia (y en su defecto el Intendente de la
Región, según jurisprudencia de la Contraloría) “exigirá administrativamente su
restitución cuando proceda” (artículo 4º Ley Nº 19.175, sobre Gobierno y
Administración Regional).
(ii).- Asimismo, el antiguo 169 del Código Sanitario, recientemente derogado, luego
que el Tribunal Constitucional, en relación a un caso concreto, lo declaraba inaplicable,
establecía:
“Artículo 169 del Código Sanitario.- Si transcurrido el plazo señalado en el artículo

anterior, el infractor no hubiere pagado la multa, sufrirá, por vía de sustitución y
apremio, un día de prisión por cada décimo de unidad tributaria mensual que
comprenda dicha multa.
Para llevar a cabo esta medida, el Director del correspondiente Servicio de Salud o del
Instituto de Salud Pública de Chile, en su caso, solicitará del Intendente o Gobernador
respectivo el auxilio de la fuerza pública, quienes dispondrán sin más trámite la
detención del infractor y su ingreso al establecimiento penal respectivo, a cuyo efecto
librarán la orden correspondiente en conformidad a las reglas generales, dando cuenta
de lo obrado a la autoridad sanitaria.”
7.- Los actos administrativos son irretroactivos. En principio sólo pueden producir
efecto hacia futuro y excepcionalmente hacia el pasado, siempre que se trate de actos
administrativos favorables (artículo 52 de la Ley Nº 19.880).
Elementos de los actos administrativos
Los actos administrativos reconocen elementos subjetivos, objetivos y formales:
A.- Subjetivos.
- El acto administrativo debe ser dictado por un órgano de la Administración del

Estado, con exclusión de las empresa públicas creadas por ley (artículo 2º de la Ley Nº
19.880).
- Dicho órgano debe ser competente (artículos 6º y 7º de la Constitución Política de la

República, y 2º de la ley Nº 18.575). Si no lo es, el acto administrativo que de él
emana puede ser considerado inexistente o bien, en base a la presunción de legalidad
que singulariza a este tipo de actos, legal, debiendo el destinatario instar las vías
administrativas (ej., la solicitud de invalidación) o judiciales respectivas (ej., nulidad
de derecho público), en las cuales deberá allegar los antecedentes necesarios para
desvirtuar esa presunción.
- Dicho órgano debe ser imparcial. Esto es una exigencia que es consecuencia de dos
institutos: (a) la probidad administrativa, y (b) el procedimiento administrativo. Así,
por ejemplo, un funcionario competente para resolver un procedimiento administrativo
(ej., accediendo o rechazando lo solicitado), deberá abstenerse si tiene un interés
11

personal en el asunto de que se trate o en otro cuya resolución pudiera influir la de

aquél. Este es el principio de abstención señalado en el artículo 12 de la Ley Nº
19.880:
Artículo 12. Principio de abstención. Las autoridades y los funcionarios de la

Administración en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas a
continuación, se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su
superior inmediato, quien resolverá lo
procedente.
Son motivos de abstención los siguientes:
1. Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución
pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener
cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
2. Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro
del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o
sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o
mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho
profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el
mandato.
3. Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas anteriormente.
4. Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que
se trate.
5. Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente
en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de
cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
La actuación de autoridades y los funcionarios de la Administración en los que
concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos
en que hayan intervenido.
La no abstención en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad.
En los casos previstos en los incisos precedentes podrá promoverse inhabilitación por
los interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento.
La inhabilitación se planteará ante la misma autoridad o funcionario afectado, por
escrito, en el que se expresará la causa o causas en que se funda.
B.- Objetivos.
- Presupuesto de hecho (cuándo): son las circunstancias fácticas que de verificarse

habilitan el ejercicio de la potestad pública que se ejercita en el acto respectivo. Por
ejemplo, es posible otorgar un permiso de operación de un permiso de juego solicitado
en una comuna X por la Superintendencia de Casinos de Juego siempre que haya un
área vacante en conformidad a la siguiente regla:
“Podrán autorizarse y funcionar sólo hasta 24 casinos de juego en el territorio nacional,

previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que establece la presente ley; uno
en cada una de las regiones del país y el resto a ser distribuidos a nivel nacional, no
pudiendo autorizarse la instalación de más de tres casinos de juego en una misma
región. Con todo en la Región Metropolitana no se podrá autorizar la instalación de
casinos de juego. Sin perjuicio de lo dispuesto precedentemente, no podrá autorizarse la
instalación de nuevos casinos de juegos a una distancia vial inferior a 70 kilómetros, sea
entre ellos o respecto de otros en actual funcionamiento” (Ley Nº 19.995, sobre Casinos
de Juego).
Por tanto, si no hay área vacante, no se da el supuesto de hecho que habilita a dicha
superintendencia para otorgar permiso de operación de casinos de juego.
- Causa (por qué): Por ejemplo:
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¿Por qué a través de un acto administrativo se ejerce la potestad sancionadora

cursando una sanción de multa? Porque ha habido una infracción.
¿Por qué a través de un acto administrativo se ejerce la potestad de conceder bienes

nacionales de uso público? Porque se ha solicitado y se cumplen los requisitos que
precisa la ley al efecto.
La causa constituye, a su vez, una exigencia del acto administrativo, cual es, la
motivación, esto es la exposición razonada de los hechos y del derecho que llevan a
concluir inequívocamente lo decidido a través del acto administrativo respectivo.
Cabe recordar que la motivación de un acto administrativo debe ser explicitada aun
más en los actos administrativos desfavorables, en los que resuelven un recurso
administrativo (por ejemplo, un recurso de reposición o jerárquico) y aquellos que
importan un cambio de posición en lo que concierne al ejercicio de la misma potestad
(Piénsese, por ejemplo, que la Administración, históricamente, respecto de cierta
potestad, frente a hechos análogos, había decidido consistentemente en un mismo
sentido. Es dable que la Administración cambie de criterio, mas, en atención
esencialmente al principio de la confianza legítima del administrado y del venire contra
actum proprium non valet –no es válido contradecir las conductas pasadas-; el acto a
través del cual sienta el nuevo criterio debe contar con una motivación reforzada.)
- Fin (para qué): Todo acto administrativo obedece a un fin.
Por ejemplo: ¿para qué a través de un acto administrativo se sanciona a un infractor?

Para reprimir su conducta y desincentivar conductas análogas con posterioridad
(prevención general).
Por ejemplo: ¿para qué a través de un acto administrativo el jefe de un servicio

emplea el mecanismo de la destinación de los funcionarios (los destina a otra
localidad)? Para atender de mejor manera las necesidades del Servicio.
Sobre este tema es necesario distinguir la finalidad que la ley ha conferido a la

potestad administrativa y la finalidad que persigue el acto administrativo por medio del
cual se ha hecho el ejercicio de aquélla. Tales finalidades deben ser coincidentes, si no
es así hay un vicio de competencia (y consecuentemente de ilegalidad) denominado
desviación de fin o de poder. Este instituto es de singular relevancia en el control del
ejercicio de potestades discrecionales, en las que a diferencia de las regladas,
reconocen a la Administración un margen de apreciación entre distintas decisiones
todas igualmente válidas. Por ejemplo, en el segundo caso señalado: ¿qué pasa si el
jefe superior del servicio ejerce la facultad de destinación funcionaria, no para prestar
un mejor servicio, sino lisa y llanamente para hostigar a un funcionario (y así este
renuncie)? En esos casos hay una desviación de fin.
- Contenido (qué): es la declaración que el acto señala, por ejemplo, “otórguese

permiso de ocupación de bien nacional de uso público a Y”, “otórguese concesión
marítima a Y”, “aplíquese sanción administrativa de X UTM a Y”, “absuélvase de los
cargos formulados a Y”, “ordénese a Y realizar Z”, “ordénese a X, empresa de
distribución eléctrica, compensar a sus usuarios”, “autorícese a la Clínica X para
realizar Z”, “otórguese permiso de operación de casino de juegos a la sociedad Z”,
etcétera.
13

En este sentido, cabe destacar que nada obsta para que el acto administrativo
contenga modalidades, tales como plazo, modo o condición. Siempre que con ello no
se desnaturalice el respectivo acto administrativo. Por ejemplo, no puede otorgarse a
plazo fijo un permiso municipal de ocupación de bien nacional de uso público, pues,
conforme al artículo 36 de la Ley Nº 18.695, es esencialmente precario, razón por la
cual puede ponérsele término en cualquier momento que lo precise el interés general
que corresponde ponderar al respectivo alcalde.
C.- Formales.
Desde un punto de vista forma, el acto administrativo requiere:
(a) Que se haya instruido en forma previa un procedimiento administrativo que le sirva
de antecedente. En este sentido la Ley Nº 19.880 define al procedimiento
administrativo como “una sucesión de actos trámites vinculados entre sí, emanados de
la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad
producir un acto administrativo terminal” (artículo 18). Asimismo establece que “La
resolución que ponga fin al procedimiento decidirá las cuestiones planteadas por los
interesados.” (Artículo 41, inciso 1º).
(b) Que sea escrito.
Esquema de acto administrativo tipo:
República de Chile
Ministerio X
Organismo X
SUMA
Resolución/Decreto Nº:
Fecha:
VISTOS:
CONSIDENDO:
1º…
2º…
3º…
DECRETO/RESUELVO:
Anótese, tómese razón, regístrese, refréndese, comuníquese,

notifíquese o publíquese (según corresponda)
Firma
XZN/SDF/FGR
Distribución:
Xxxxxxx
yyyyyyy
zzzzzzzz
En él puede distinguirse las partes de un acto administrativo:
(a) Encabezamiento:
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Suma: O referencia. En ella se señala un resumen de la materia que aborda, por

ejemplo: “Sanciona a X por infracción que indica”, “Aprueba Instrucción sobre X”,
“Modifica resolución X”, etcétera.
Número: Se agrega al decreto/resolución el Nº con el que ha sido expedido. Esto se

hace a través del “cargo”, que es un timbre especial que avanza en la numeración cada
vez que se emplea (el Nº 1 principia desde le primer día hábil de año).
Cabe señalar que igualmente en esta parte, junto al número timbrado, si es del caso,
se timbrará la expresión “exento”, que importa que ese acto administrativo está
exento del trámite de la toma de razón ante la Contraloría General de la República. La
regla general es que todos los actos de la Administración deban ser sometidos a ese
trámite, mas la ley o el Contralor General de la República, a través de resolución,
pueden excluir ciertos actos de él, o sea, dejarlos como “exentos”.
Fecha: correspondiente a su expedición. Se efectúa, en la práctica, igualmente con un

timbre especial que el funcionario (día, mes, año).
(b) Parte expositiva:
Vistos: en él se señalan todas las normas en cuya virtud se ha dictado el acto

administrativo. Especial atención merecen aquellas que han atribuido la potestad
administrativa que a través de tal acto se están haciendo ejercicio, ya que ella fija el
contenido, objeto, causa y fin del acto administrativo. Asimismo, en esta parte pueden
referirse decretos o resoluciones, por ejemplo, si a través del acto administrativo se
ejerce una potestad delegada, en el “vistos” del acto administrativo respectivo se
referirá igualmente el decreto o resolución, según el caso, en cuya virtud se delegó el
ejercicio de la competencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 41 de la LOCBGAE.
Considerandos: consiste en la exposición razonada de los hechos y el derecho que

llevan al órgano de la Administración a manifestar su voluntad decidiendo en los
términos que lo hace a través del acto administrativo respectivo (en parte resolutiva).
En este sentido, preciso es señalar que dicha exposición si bien idealmente debiera
convencer en cuanto a la manifestación de voluntad adoptada por la Administración,
suficiente es que al menos descarte la arbitrariedad (esto es, que no se ha decidido en
base al mero o simple capricho).
(c) Parte resolutiva:
En esta parte se contiene lo que se decreta o resuelve, según corresponda, esto es la

manifestación de voluntad de la Administración, vale decir lo que ha decidido, por
ejemplo, “sanciónese a X con multa de Y UTM”, “otórguese permiso de ocupación de
bien nacional de uso público”, etcétera.
La Ley Nº 19.880 ha exigido que en esta parte además se señalen los recursos
administrativos y jurisdiccionales que pueden deducirse en contra del acto. En efecto,
“expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano
administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que
estimen oportuno” (artículo 41 inciso 4º).
(d) Parte conclusiva:
15

Frases sacramentales:
Tómese razón: el acto debe enviarse a la Contraloría General de la República

para que sea tomado de razón.
Regístrese: el acto debe ser registrado en la en el respectivo órgano de la

Administración y/o Contraloría General de la República el acto, en tanto se
refiere a personal o bienes.
Refréndese: que el acto, en tanto dispone un gasto, debe ser constatado en el

respectivo órgano de la Administración y en la Contraloría General de la
República.
Comuníquese: que el acto (decreto) debe ser remitido a la Tesorería General de

la República a fin que se proceda al pago que autoriza.
Notifíquese o publíquese: que el acto sea publicitado en los términos que

corresponda (notificación o publicación en el Diario Oficial).
Firma: Puede firmar el titular, el suplente o subrogante, en los términos dispuestos por
la Constitución o ley, según el caso (la regla general al respecto se encuentra en el
artículo 4º del Estatuto Administrativo).
De la misma manera, puede hacerlo el funcionario a quien se le ha delegado la

facultad de firmar, al tenor de lo señalado en el artículo 41 de la Ley Nº 18.575, en
cuyo caso, bajo la firma, deberá expresar “por orden de ….”
La firma puede ser oleógrafa (tradicional) o electrónica.
“Moscas”: Bajo la firma, en el lado izquierdo, se colocan las iniciales de los funcionarios
que participaron en la elaboración del “borrador” del decreto o resolución. El primero
que aparece, es el último revisor del mismo. Por ejemplo, el “borrador” de una
resolución de un procedimiento administrativo sancionador seguido por una
superintendencia, por regla general, la elabora un abogado del departamento jurídico
(supongamos de iniciales CRC), y luego la revisa el jefe del departamento, dando su
visto bueno (supongamos de iniciales XCP). Entonces, en dicho lugar se colocará:
“CRC/XCP” y sobre ellas una pequeña firma, conocida en la jerga administrativa como
“mosca”, sobre las respectivas iniciales.
Distribución: Indica los organismos y/o unidades del respectivo organismo

administrativo al que deben ser remitidas copias del acto administrativo.
Clasificación de los actos administrativos
1.- Decretos supremos, resoluciones y acuerdos.
Decretos supremos son las órdenes escritas que dicta el Presidente de la República o
un Ministro “por orden del Presidente de la República”, sobre asuntos propios de su
competencia, por ejemplo, a través de los cuales nombra ministros de Estado,
intendentes (órgano de gobierno de la región de confianza exclusiva del Presidente de
16

la República), gobernadores (órgano de gobierno de la provincia, desconcentrado del

respectivo intendente, de confianza exclusiva del Presidente de la República –figura
que, en el año 2020, dejará de existir y será reemplazada por el “delegado presidencial
regional”-); declara zona de catástrofe, dispone subrogación como Vicepresidente de la
República; etcétera.
Asimismo, cabe señalar que el Presidente de la República no sólo decreta sino que
también alcaldes (decretos alcaldicios) y rectores de universidades estatales (decretos
universitarios).
Entre los Decretos Supremos cabe destacar los Decretos Supremos Reglamentarios y
los Decretos Supremos Promulgatorios de la ley. A través de los primeros el Presidente
de la República ejerce la potestad reglamentaria (autónoma o de ejecución), conforme
a lo dispuesto en el artículo 32 Nº 6 de la Constitución, y a través de los segundos,
promulga la ley, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 Nº 1 de la Constitución.
Resoluciones son actos de análoga naturaleza que dictan las autoridades

administrativas dotadas de potestad de decisión.
A su vez, los acuerdos son las decisiones de los órganos colegiados. Se llevan a efecto
por medio de resoluciones de la autoridad ejecutiva de la entidad correspondiente. Por
ejemplo, el concejo municipal adopta acuerdos, y muchas de las atribuciones que la
LOCM ha conferido al alcalde, deben ser ejercidas por este con acuerdo del concejo
(véase: artículo 65 de la LOCM).
2.- Actos trámites / actos terminales.
Un procedimiento administrativo tiene por objeto dictar un acto administrativo

terminal, por ejemplo, según el procedimiento, que otorgue o rechace lo que ha sido
solicitado por un particular –un permiso, una autorización, una admisión, etc.-. A esto
alude el denominado “principio conclusivo” del procedimiento administrativo.
Resolución (artículo 41). Es inmediatamente ejecutivo (artículo 51)
Sin perjuicio de ello, durante su tramitación pueden dictarse muchos otros actos
administrativos, mismos se califican como actos administrativos trámite. Ej.
formulación cargo.
La diferencia entre unos y otros radica en la impugnabilidad. Mientras el acto

administrativo terminal es susceptible de ser impugnado en términos amplios, el acto
administrativo trámite sólo excepcionalmente: cuando determinen la imposibilidad de
continuar un procedimiento o produzcan indefensión. En efecto, conforme dispone el
artículo 15, inciso 2º, de la Ley Nº 19.880:
Artículo 15. Principio de impugnabilidad. Todo acto administrativo es impugnable por el

interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados
en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás recursos
que establezcan las leyes especiales.
Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables sólo cuando determinen la
imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión.
3.- Actos administrativos de decisión, de juicio, de constancia, de conocimiento.
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Actos administrativos de decisión: son propiamente tales, pues a través de ellos, la

Administración, en ejercicio de potestad pública administrativa, manifiesta su voluntad
decidiendo, en uno u otro sentido, produciendo efectos jurídicos de carácter
permanente.
Actos de juicio: contienen una definición u opinión sobre situaciones o normas. Por
ejemplo, los informes que emite a requerimiento del Presidente de la República el
Consejo de Defensa del Estado, los dictámenes que emana la Contraloría General de la
República, etcétera.
Actos de constancia: ellos constatan ciertos hechos. Por ejemplo, cuando fiscalizando
un inspector del trabajo advierte ciertos hechos, respecto de los cuales deja constancia
en un acta de inspección.
Actos de conocimiento: por ejemplo, un certificado de nacimiento que expide el

Servicio del Registro Civil e Identificación, en el cual consta la fecha de nacimiento,
nombre de los padres y lugar de inscripción.
4.- Actos administrativos de carácter singular / de carácter general.
Los actos administrativos de carácter singular producen efectos jurídicos de efectos

individuales (o que afectan a un colectivo determinado). Por ejemplo, un acto
administrativo de sanción.
Los actos administrativos de carácter general producen efectos jurídicos en forma

abstracta afectando a personas indeterminadas. Por ejemplo: El Presidente de la
República, a través de Decreto, a instancia del Director de Salud, puede establecer
cuáles son las vacunaciones obligatorias, quién las ejecutará y cuándo (en qué edad o
situación); dicho Decreto es el Nº 6, 2010, del Ministerio de Salud, y, por ejemplo,
establece que, a toda la población infantil, al momento de nacer debe ser vacunada
contra la tuberculosis, y a los dos meses contra la poliomelitis, y así sucesivamente,
conforme a lo que precisa, contra la difteria, tos convulsiva, Hepatitis C, etcétera.
La diferencia entre uno y otro acto administrativo radica en la forma de publicitación.

Mientras los actos administrativos de carácter singular precisan de notificación a los
interesados conteniendo su texto íntegro (artículo 45 Ley Nº 19.880), los actos
administrativos de carácter general, de publicación en el Diario Oficial (artículo 48 Ley
Nº 19.880). En este último caso la señalada ley no precisa qué debe ser publicado. La
doctrina ha señalado que debe entenderse replicado lo señalado en relación a la
notificación, vale decir, el texto íntegro.
5.- Actos administrativos simples / complejos.
Actos administrativos simples son aquellos que contienen la decisión de un solo órgano
de la Administración. Esta es la regla general. En tanto que los actos administrativos
complejos son aquellos que contienen la decisión de dos o más órganos de la
Administración.
Así por ejemplo, la LOCM estable las materias que son de competencia del alcalde y
otras, del alcalde con acuerdo del concejo. Entre las primeras, otorgar permisos sobre
bienes nacionales de uso público, y entre las segundas, otorgar concesiones sobre los
18

mismos bienes. Por tanto, para otorgar uno de esos permisos se requiere de un
Decreto Alcaldicio, en tanto que respecto de esas concesiones, igualmente un Decreto
Alcadicio, pero requerirá además del acuerdo, previo, del concejo.
6.- Actos administrativos favorables / desfavorables.
Los actos administrativos favorables amplían la órbita de derechos del o los

destinatarios. Por ejemplo:
- Actos administrativos de autorización;

- Actos administrativos de adjudicación de un contrato administrativo;
- Actos administrativos a través de los cuales se nos otorga una beca, subsidio,
subvención, etcétera; y
- Actos administrativos a través de los cuales se nos otorga una concesión de bienes
fiscales (ej., una isla en el extremo sur), concesión de bienes nacionales de uso
público (ej., para instalar un quiosco en la calle, casetas telefónicas, etcétera),
concesión marítima (que nos permite ocupar con exclusividad parte de la playa y/o
segmento de mar, por ejemplo, para instalar un ducto a fin de extraer agua de mar
para la desalinización, instalar un embarcadero privado), concesión de explotación
geotérmica, concesión de acuicultura, etcétera.
Los actos administrativos desfavorables restringen la órbita de derechos del o los

destinatarios. Reciben también el nombre de actos de gravamen o ablatorios. Por
ejemplo:
- Actos administrativos de sanción (por medio de la cual se nos impone el deber de

pagar cierta cantidad de dinero por concepto de multa/sanción administrativa);
- Actos administrativos por medio de los cuales se nos prohíbe realizar ciertas
actividades (por ejemplo, se nos impide destinar un predio al talaje como medida
para evitar la propagación de una enfermedad bovina, ej., fiebre aftosa);
- Actos administrativos a través de los cuales se nos imponen cargas (por ejemplo
habilitar un acceso por nuestro predio con la finalidad de facilitar el acceso a las
playas, con fines de pesca, caza y/o turismo, en tanto las playas son bienes
naciones de uso público); y
- Actos administrativos a través de los cuales se nos ordena hacer o no hacer algo
(por ejemplo, la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, en los casos de
interrupción de suministro no autorizada en los términos dispuestos por la ley o
reglamentos, ordenar, inmediatamente, a las empresas distribuidoras compensar a
sus clientes), etcétera.
Esta clasificación es relevante por tres motivos:
(a).- Ambos tipos de actos administrativos, en tanto tales, precisan de motivación.

Aunque más si se trata de actos administrativos desfavorables. De ahí que algún
sector doctrinario la califica como “motivación reforzada”. En efecto, el artículo 41,
inciso 4º, de la Ley Nº 19.880, dispone:
Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada.
En tanto que el artículo 11, inciso 2º, Ley Nº 19.880:
19

Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos
que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de
ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan
recursos administrativos.
(b).- La revocación es una forma de extinción de los actos administrativos que obedece
a razones de oportunidad, mérito o conveniencia. Los actos administrativos
desfavorables son fácilmente revocables, mas los actos administrativos favorables
difícilmente revocables. La razón radica en que éstos crean situaciones jurídicas que se
consolidan, de suerte tal que el ejercicio de la potestad revocatoria no puede
afectarlas, así como tampoco a los derechos adquiridos legítimamente (especialmente
por terceros de buena fe). En este sentido, el artículo 61 de la Ley Nº 19.880 señala:
“la revocación, como forma de revisión de los actos administrativos, no procede
cuando se trate de los actos declarativos o creadores de derechos adquiridos
legítimamente”; y
(c).- Los actos administrativos disponen hacia futuro y pueden tener efecto retroactivo
sólo si tienen el carácter de favorable. En efecto, conforme al artículo 52 de la Ley Nº
19.880:
Artículo 52. Retroactividad. Los actos administrativos no tendrán efecto retroactivo,

salvo cuando produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen
derechos de terceros
Con todo, cabe destacar que algunos actos pueden ser, a la vez, favorables y
desfavorables. Por ejemplo, es favorable el acto administrativo que otorga un permiso
de edificación respecto del solicitante, pero desfavorable para los vecinos que, como
interesados, se manifestaron en contra en el respecto procedimiento administrativo.
Del mismo modo, puede haber actos que, para su destinatario, sean en una parte
favorables y en otra desfavorables. Por ejemplo, en el marco de un sumario
administrativo se sanciona a un funcionario, pero se aplica una amonestación, esto es,
la menor sanción disciplinaria que permite el Estatuto Administrativo.
7.- Actos administrativos constitutivos / declarativos.
Los actos administrativos constitutivos otorgan al destinatario un derecho con el cual

antes no contaba (ejemplo, permisos).
Los actos administrativos declarativos no otorgan al destinatario un derecho, ya que ya

contaba con él, sino sólo permite su ejercicio (ejemplo, autorizaciones).
8.- Actos administrativos de una sola ejecución / de ejecución prolongada.
Los actos administrativos de una sola ejecución imponen al destinatario una sola
acción. Así se extinguen con la realización de ella. Por ejemplo, si, en el marco de un
procedimiento administrativo sancionador, se dicta un acto administrativo que impone
una sanción de multa, éste se extingue con el pago de la misma.
Los actos administrativos de ejecución prolongada no imponen al destinatario una sola

acción, sino que varias, continuadas o sucesivas, en el tiempo, pudiendo estar
supeditado a sucesivas renovaciones y consecuentemente al control del órgano de la
20

Administración que lo otorgó. Por ejemplo, una patente de alcoholes otorgada por una
municipalidad.
Extinción de los actos administrativos
Al respecto es necesario distinguir si los actos administrativos tienen o no vicios de

ilegalidad.
(A).- Actos administrativos que no tienen vicios de ilegalidad.
Acá no se extingue el acto administrativo, sino que sólo sus efectos.
La extinción de los actos administrativos puede tener lugar en los siguientes casos:
1.- Cumplimiento. Por ejemplo:
(i).- Un acto administrativo que sanciona el pago de una multa de X UTM: sus efectos
se extinguen una vez que se paga la multa (por regla general, en tanto son a beneficio
fiscal, ante el Servicio de Tesorería General de la República).
(ii).- Un acto administrativo a través del cual se ordena la remisión de información a

un particular (ej. el Servicio Nacional del Consumidor a los proveedores, en relación a
la información básica comercial), una vez que ella es remitida al órgano de la
Administración requirente.
2.- Resolución. La parte resolutiva del acto administrativo puede emplear las
modalidades plazo o condición. De verificarse estas, los efectos del acto administrativo
pueden entenderse extintos a través de resolución, expresa o tácita. Por ejemplo:
(i).- El Servicio Agrícola y Ganadero dispone el sacrificio de animal vacuno de los

predios colindantes al predio en donde se constató la existencia de un foco de la
enfermedad de las “vacas locas”, a fin de evitar su propagación. Dicha orden tiene
efecto sólo si en tales predios existen dichos animales.
(ii).- El mismo servicio dispone la prohibición de realizar cierta actividad económica en

un predio durante cierto período de tiempo (por ejemplo, el talaje de vacunos).
3.- Decaimiento del acto administrativo. Un acto administrativo decae cuando, por una
circunstancia sobreviniente, “desaparecen o se modifican los motivos que sirvieron de
fundamento para la dictación” (Caldera). Ello puede tener lugar cuando: (a).-
desaparecen los supuestos de hecho del acto; (b).- desaparece el objeto sobre el cual
recae el acto; o (c).- desaparece la norma en cuya virtud se dicta el acto (o se
modifica el régimen jurídico que lo “mantiene”). Siempre, claro que tengan el carácter
de esencial.
Por ejemplo, el Ministerio de Bienes Nacionales otorgó una concesión de bien fiscal a
un particular sobre una isla (en la Patagonia), y luego de un terremoto con tsunami,
ésta desapareció.
21

4.- Revocación. En este caso la extinción de los efectos del acto administrativo se
efectúa a través de otro posterior, el que atiende sólo a razones de oportunidad,
mérito o conveniencia. En otras palabras, siendo el acto administrativo que se revoca
legal, la Administración advierte que las circunstancias que lo motivaron hoy son
distintas, de suerte tal que dicho acto, y en específico sus efectos, en este nuevo
escenario, no se halla en armonía con el interés general, razón por la que extingue sus
efectos (a través de un acto administrativo revocatorio).
La potestad revocatoria se reconoce en normas especiales, así como en la ley Nº

19.880.
Un ejemplo de norma especial es el artículo 36 de la Ley Nº 18.695, Orgánica

Constitucional de Municipalidades, en cuanto dispone que “los permisos serán
esencialmente precarios y podrán ser modificados o dejados sin efecto, sin derecho a
indemnización”. Así, por ejemplo, en base a permisos de esa naturaleza, algunos
comerciantes de bolsos y carteras estaban situados en una pasaje lateral a la Plaza de
Armas de la ciudad de Santiago. La alcaldesa Tohá, empeñada en remodelar dicha
plaza, en ejercicio de esta facultad, revocó dichos permisos. Lo hizo no porque el acto
a través del cual se les otorgó el permiso tuviera algún vicio sino sólo por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia.
Conforme señaláramos, tal facultad hoy está reconocida, con alcance general, en la
Ley Nº 19.880, dado que ésta es supletoria. Con todo, antes se entendía como una
potestad implícita de la Administración, con reparos doctrinarios, por cierto. En efecto,
su artículo 61 dispone:
Artículo 61. Procedencia. Los actos administrativos podrán ser revocados por el órgano
que los hubiere dictado.
La revocación no procederá en los siguientes casos:
a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos
legítimamente;
b) Cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de extinción de los
actos; o
c) Cuando, por su naturaleza, la regulación legal del acto impida que sean dejados
sin efecto.
En relación a esta potestad podemos señalar:
(a).- La revocación atiende no a la ilegalidad del acto (ya que el acto es legítimo), sino
al hecho de que los efectos de éste se han apartado del interés público (oportunidad,
mérito o conveniencia);
(b).- Su ejercicio no procede cuando se trate de actos declarativos o creadores de

derechos adquiridos legítimamente; cuando la ley haya determinado expresamente
otra forma de extinción de los actos; o cuando por su naturaleza, la regulación legal
del acto impide que sean dejados sin efecto; y
(c).- La potestad revocatoria, en tanto potestad pública que es, debe contenerse en un
acto administrativo, y por tanto, estar motivado.
La revocación-sanción. Cabe hacer presente que en algunas oportunidades la

revocación no obedece a razones de oportunidad, mérito o conveniencia, sino que a
una finalidad punitiva. En efecto, la Administración revoca un acto administrativo
favorable (así el acto revocatorio se torna desfavorable), con la finalidad de punir a
22

quien ha infringido el ordenamiento jurídico-administrativo. En este caso nos

encontramos, en rigor estricto, frente a una sanción administrativa, y por tanto, su
interposición deberá conformarse al Derecho Administrativo Sancionador.
5.- Caducidad. Se trata de una forma de extinción de los efectos de un acto

administrativo favorable a consecuencia del incumplimiento de los deberes que éste
imponía al destinatario. La caducidad, que debe ser declarada a través de un acto
administrativo, produce efectos hacia futuro, quedando a firme los efectos del acto
administrativo que se caduca y que han tenido lugar en el tiempo que media entre su
entrada en vigor y la del acto que declara su caducidad (el acto administrativo que se
caduca, en su origen, no presenta vicio de ilegalidad, razón por la que ha producido
válidamente sus efectos).
Conforme se aprecia, lo característico de esta forma de extinción de los efectos del

acto administrativo, es que éste, no teniendo vicios de ilegalidad, ha ampliado la esfera
de derechos de su destinatario (razón por la que es un acto favorable), mas le ha
impuesto deberes que deben ser ejercidos dentro de plazos determinados, que en caso
de infringirse dan lugar a la caducidad. El fundamento de la caducidad radica en el
interés general, pues lo restablece cuando éste ha sido afectado por el destinario de un
acto administrativo favorable que incumple sus deberes dentro de los plazos que en él
se señalan.
Dado que este incumplimiento es, de otra manera, una decisión del administrado,
destinatario del acto administrativo favorable que se caduca, se ha señalado que esta
forma de extinción de los efectos de los actos administrativos es “por conducta o
decisión de su destinatario”3.
Cabe destacar que en el Derecho Administrativo la caducidad también se presenta

como: (a).- caducidad contractual: causal de extinción de los contratos
administrativos, cuando el contratista de la Administración incumple sus deberes
contractuales y transcurren determinados plazos; y (b).- caducidad procedimental (o
perención) que tiene lugar cuando la excesiva duración de un procedimiento
sancionador da lugar al “bloqueo” de la potestad sancionadora de la Administración
que impedirá a ésta su ejercicio en el caso concreto. Esto, en el Derecho chileno, se ha
resuelto a través de la figura del decaimiento del procedimiento administrativo
sancionador (que vimos en la 1ª Parte de estos Apuntes).
(B).- Actos administrativos que sí tienen vicios de ilegalidad.
Acá el acto administrativo, desde su origen, tiene vicios de ilegalidad.
No obstante ello, se presume legal, conforme a la presunción de legalidad de los actos

administrativos, establecida en el artículo 3º, inciso final de la Ley Nº 19.880.
Presunción simplemente legal.
Pues bien ese acto administrativo es susceptible de anulación, la que no opera de

pleno derecho sino que debe ser declarada (administrativa o judicialmente).

3
Santamaría Pastor, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo General, Editorial Iustel, 3ra edición,
Madrid, 2015, Tomo II, p. 159.
23

Ahora bien, conforme al principio de estabilidad de los actos administrativos, no todo

vicio de legalidad que presente un acto administrativo da origen a dicha anulación. Así,
por ejemplo, el artículo 13 de la ley Nº 19.880, a propósito del principio de no
formalización, es enfático en señalar que:
“El vicio de procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto administrativo
cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por
mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado”.
La nulidad del acto puede declararse en sede administrativa o jurisdiccional. A esta

última, que constituye el contencioso-administrativo de anulación, y que se encauza
habitualmente a través de la nulidad de derecho público, nos referiremos en la 9ª
Parte de estos apuntes relativos a la Justicia Administrativa. En sede administrativa, el
mecanismo idóneo para ello es la invalidación, que puede ser de oficio o a petición de
parte, y que veremos a continuación.
La invalidación.
La invalidación es “un medio no natural, formal y provocado de extinción de los actos

administrativos, que necesita de un acto administrativo posterior, de contrario imperio,
que vuelva sobre el acto anterior y lo aparte del ordenamiento jurídico”4, misma que
se evidencia cuando la Administración “emite un acto para dejar sin efecto uno anterior
por causa de ilegitimidad, retirándolo del mundo jurídico por estar viciado, mediante
una nueva actuación ejecutada por el mismo órgano administrativo o por un órgano
superior jerárquico”5.
Se trata, en consecuencia, de un mecanismo que dispone la Administración, cuando ha

emitido un acto administrativo viciado de ilegalidad o bien en el que ha incurrido en
error en sus supuestos de hecho, para dictar otro, contra imperio, a fin de restablecer
el principio de juridicidad al cual está afecta, conforme disponen los artículos 6º y 7º
de la Constitución y 2º de la ley Nº 18.575, sobre Bases Generales de la
Administración del Estado6.
La invalidación, en nuestro ordenamiento jurídico, se encuentra regulada en el artículo

53 de la ley Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, cuerpo
legal que, preciso es recordar, tiene carácter general y supletorio, conforme previene
su artículo 1º7. Dicho precepto legal dispone:
Artículo 53. Invalidación. La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de

parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre
que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto.

4
Sepúlveda Solar, Doris, Invalidación Sobreviviente. El caso de la resolución de calificación ambiental,
Editorial Abeledo Perrot, Santiago, 2012, p. 103.
5
Marín Vallejos, Urbano, Vigencia actual de la invalidación de los actos administrativos, Revista de Derecho,
Consejo de Defensa del Estado, Año 1, Nº 2 (diciembre 2000).
6
Este precepto legal dispone:
Art. 2º. Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes.
Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les
haya conferido el ordenamiento jurídico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará
lugar a las acciones y recursos correspondientes.
7
En efecto, dispone el inciso 1º de dicho precepto legal: “La presente ley establece y regula las bases del
procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado. En caso de que la ley establezca
procedimiento administrativo especiales, la presente ley se aplicará con carácter de supletoria.”
24

La invalidación de un acto administrativo podrá ser total o parcial. La invalidación parcial
no afectará las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada.
El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en

procedimiento breve y sumario.
A continuación, analizaré brevemente tres aspectos de la invalidación: (a).- actos

invalidables, (b).- causal de invalidación, (c).- procedimiento de invalidación, y (d).-
límites a la potestad invalidatoria.
(a).- Actos invalidables. Primeramente, cabe observar que la invalidación, en los

términos previstos por el artículo 53 de la ley Nº 19.880, sobre Bases de los
Procedimientos Administrativos, procede respecto de actos administrativos. Ello se
explica por la simple razón que dicho instituto concretiza el aforismo jurídico en cuya
virtud, en Derecho, los actos se deshacen en la misma forma en que se han hecho, o
sea, a través de actos de idéntica naturaleza; así las cosas, si la invalidación se
contiene en un acto administrativo (acto administrativo terminal de un procedimiento
administrativo de invalidación), lo que invalida es precisamente un acto administrativo
anterior.
A contrario sensu, no es dable que a través de la invalidación se pretenda restar

validez a actos que no tengan la naturaleza jurídica de actos administrativos, por más
que sean emitidos por la propia Administración. En este sentido conviene recordar que
los órganos de la Administración, muchas veces, por previsión expresa de la ley, tienen
atribuidas competencias que no tienen naturaleza propiamente administrativa, v.gr.,
jurisdiccionales, en cuyo ejercicio no dictan actos administrativos, ergo no deben
subordinarse a un procedimiento administrativo, no están sujetos supletoriamente a la
ley Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, ni al instituto de la
invalidación, al menos en los términos dispuestos por el artículo 53 del referido cuerpo
legal. Así, por ejemplo, la Contraloría General de la República, en el Dictamen Nº
45.336-2008, ha expresado: “Conforme a lo anterior, es dable concluir que las
declaraciones de los ministros de Estado a que se ha hecho referencia, no constituyen
actos administrativos –ni en los que consisten en declaraciones de juicio, ni de ninguna
otra especie-, puesto que expresan un parecer u opinión y no reúnen los elementos
que las configuren como tales, resultándoles inaplicables, por lo mismo, las normas
sobre invalidación”.
Al respecto cabe recordar que los actos administrativos son, conforme a lo

preceptuado en la ley Nº 19.880, de Bases de los Procedimientos Administrativos, “las
decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las
cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una
potestad pública” 8 , así como también “los dictámenes o declaraciones de juicio,
constancia o conocimiento que realicen los órganos de la Administración en el ejercicio
de sus competencias”9. Preciso es destacar que la referencia a la potestad pública y a
la competencia que tales conceptos contienen, debe entenderse referida, para que el
acto emanado en el ejercicio de ellas sea entendido como administrativo, solamente a
aquéllas de carácter administrativo (potestad pública-administrativa y competencia-
administrativa). O sea, el acto formal emitido por la Administración, en conformidad a
una potestad pública o competencia no administrativa, aun cuando cumpla los
restantes requisitos de un acto administrativo, no puede ser entendido como tal.

8
Art. 3º inciso 2º de la ley Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos.
9
Art. 3º inciso 5º de la ley Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos.
25

(b).- Causal de invalidación. Conforme al artículo 53 de la ley Nº 19.880, sobre Bases

de los Procedimientos Administrativos, la Administración “podrá” invalidar un acto
administrativo “contrario a Derecho”. De su redacción cabe destacar la expresión
“podrá”, de la cual se desprende que la Administración no siempre deberá declarar la
invalidación de sus actos irregulares. En otras palabras, bien puede acontecer que un
acto administrativo contrario a derecho, que contraviene lo preceptuado en los
artículos 6º y 7º de la Constitución y 2º de la ley Nº 18.575, de Bases Generales de la
Administración del Estado, sea irregular pero no invalidable.
Esta interpretación está en armonía con los principios de conservación de los actos
administrativos 10 , eficiencia, eficacia 11 , economía procedimiental 12 y de no
formalización. En efecto, conforme a este último, “El vicio de procedimiento o de forma
sólo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial
del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera
perjuicio al interesado. (/) La Administración podrá subsanar los vicios de que
adolezcan los actos que emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de
terceros.” 13.
Esta interpretación, conforme a la cual la sola contravención del Derecho no importa

necesariamente la invalidación del acto, sino sólo en la medida que el vicio revista tal
entidad que recaiga sobre un requisito esencial del mismo y además genere perjuicio
al interesado, es seguida por la doctrina mayoritaria en nuestro país. Así, por ejemplo,
entre muchos 14 , Reyes Riveros expone “Hay ciertos vicios que no dan lugar a la

10
En este sentido Caldera Delgado: “Desde un punto de vista filosófico, la estabilidad de las decisiones
jurídica se nos presenta como efecto normal. Si consideramos que los actos administrativo tienen como
propósito inmediato el crear o reconocer situaciones o hechos relevantes en el mundo del derecho, resulta
indispensable que las situaciones jurídicas así reconocidas o creadas tengan cierto grado de permanencia en
el tiempo. La persistencia de los efectos del acto administrativo es un elemento indispensable para la
seguridad jurídica” (Caldera Delgado, Hugo, El acto administrativo. Legalidad, efectos e impugnación,
Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1981, p. 78). Asimismo, Morell Ocaña: “toda irregularidad que presente
un acto o negocio se contempla, en primer lugar, desde la óptica del principio de conservación: un
imperativo pragmático lleva al mantenimiento de aquellos actos administrativos que, aun presentada una
determinada irregularidad, pueden alcanzar el fin propuesto, sin mermas de las garantías que el
ordenamiento brinda a las libertades y derechos de los particulares” (Morell Ocaña, Luis, Curso de Derecho
Administrativo, Editorial Aranzadi, Pamplona, 1996, T. II, p. 323 y ss, citado por Reyes Riveros, Jorge,
Invalidación de Actos Administrativos, Ed. Lexis Nexis, Santiago, 2002, p. 90).
11
Artículos 3º y 5º de la ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado.
12
Artículo 9º de la ley Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos.
13
Artículo 4º y 13º de la ley Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos.
14
Así, por ejemplo, para Lara Arroyo y Guerrero Valle: “Pues bien, podrán advertirse semejanzas y
diferencias sobre la invalidación y la nulidad, las que a su vez se entremezclan tratándose del antecedente
mismo de ambas, esto es, la contravención a Derecho, toda vez que la invalidación importa una causal
genérica de contravención a Derecho dispuesta en el contexto de la regularización prevista en la Ley Nº
19.880, sobre Procedimiento Administrativo. Es precisamente dicha norma la que viene a “flexibilizar” –con
la consagración del principio de no formalización- la procedencia de la invalidación desde el momento que
precisa que no todo vicio afecta la validez del procedimiento, exigiendo para que ello ocurra que el vicio
tenga la entidad de recaer en un requisito esencial (sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento)
y a la vez irrogue un perjuicio. En consecuencia, para que in vicio afecte la validez de un procedimiento (acto
administrativo), este debe tener una entidad determinada (esencialidad) y originar un “perjuicio” (daño) a
los particulares. (/) De esta forma, pareciera que la regla amplia original de “contradictoriedad a Derecho”
como presupuesto de la invalidación se “limita” por la propia ley 19.880, al disponer que no todo vicio afecta
la validez (conformidad a Derecho) del acto administrativo, sino que lo hace solo en la medida que sea
esencial y cause un perjuicio. (/) Surge una primera interrogante en orden a determinar cuándo el vicio es
esencial a fin de exponer el acto viciado a una invalidación. En primer término, debemos señalar que va a
ser esencial cuando expresamente así lo prevea el ordenamiento jurídico (legislador), cuyos casos son más
bien escasos, por lo que corresponderá determinar la segunda circunstancia, es decir, cuando recaiga en un
requisito esencial por la naturaleza del mismo, calificación entregada a la autoridad administrativa, por lo
que dota a esta autoridad de un espacio de ponderación (discrecionalidad), ponderación a nuestro juicio
26

anulabilidad por tratarse de defectos de menor entidad, como serían irregularidades de

forma que no priven al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin ni
originen la indefensión de los interesados. En este caso, habrá acto irregular pero
válido”15; y a su vez Marín Vallejos precisa que “En la actividad de la Administración es
prioritaria la cabal atención de las necesidades colectivas, lo que impone una
obligación de certeza y una vocación de permanencia de los actos que ejecuta. Esta
convicción de trascendencia y continuidad de la actividad administrativa lleva a
invalidar el acto irregular sólo como último remedio, cuando el vicio es insanable por
incidir en un elemento o requisito esencial. (/) En virtud de esta exigencia, los defectos
de forma tienen menor significado y deben acarrear la invalidez de la decisión
administrativa solamente si impiden se cumpla la finalidad del acto o se produzca la
indefensión del administrado. De lo contrario, el acto conserva su validez y sigue
surtiendo todos sus efectos, sin perjuicio de otras sanciones y responsabilidades
funcionarias. (/) Una regla de economía procesal basada en el ahorro de la energía
administrativa, impone que no se invalide un acto que hubiera sido el mismo sin el
vicio.”16
(c).- El procedimiento de invalidación. No está de más destacar que la invalidación de

un acto administrativo puede tener lugar de oficio o a petición de parte. En cuanto a su
tramitación, la invalidación debe conformarse a lo señalado en el precepto legal antes
transcrito (ej., previa audiencia del interesado), y en tanto procedimiento
administrativo (toda vez que es una sucesión de actos trámites vinculados entre sí que
tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal 17 , cual es acoger o
desestimar la solicitud de invalidación), en forma supletoria, por lo previsto en las
normas generales de la ley Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos
Administrativos.
En este mismo sentido, Millar Silva ha planteado que, “en el caso del procedimiento
invalidatorio, el legislador se ha limitado a establecer ciertas normas mínimas
destinadas –como se verá- principalmente a garantizar la adecuada protección de las
personas que podrían verse afectadas con la decisión final invalidatoria. No obstante,
en tanto éste presenta la naturaleza de un procedimiento administrativo, su realización
debe ser integrada y complementada con las normas comunes que forman las bases
de todo procedimiento administrativo contenidas en la propia Ley de la Bases de los
Procedimientos Administrativos” 18.
(d).- Límites a la potestad invalidatoria. Conforme a la jurisprudencia administrativa

asentada, en atención al principio de la confianza legítima de los administrados, el
ejercicio de la potestad invalidatoria por la Administración, en caso alguno, puede
afectar situaciones jurídicas consolidadas ni los derechos adquiridos por terceros de
buena fe al amparo de la misma. En este sentido, el Ente Contralor ha precisado que
“el ejercicio de la potestad invalidatoria admite diversas limitaciones relacionadas con
los efectos que el acto respectivo ha producido, entre otros, la existencia de
situaciones jurídicas consolidadas de buena fe, generadas sobre la base de la confianza
legítima de los particulares en la Administración, las cuales requieren ser amparadas

riesgosa.” (Lara Arroyo, José Luis y Guerrero Valle, Gonzalo, Aspectos críticos de la invalidación
administrativa en la ley Nº 19.880: análisis en la jurisprudencia de la Contraloría General de la República a 8
años de su vigencia, Revista de Derecho Escuela de Posgrado, Nº 1. 2011, p. 38 y 39).
15
Reyes Riveros, Jorge, Op. Cit., p. 96.
16
Marín Vallejos, Urbano, Op. cit..
17
Artículo 18 de la Ley Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos.
18
Millar Silva, Javier Eduardo, La potestad invalidatoria en el Derecho Chileno, Tesis para optar al grado de
Doctor en Derecho, Universidad de Chile, Escuela de Graduados, Santiago, 2008, p. 195.
27

por razones de certeza y seguridad jurídica, para evitar que por la vía de la
invalidación se ocasionen consecuencias más perniciosas que las que produciría la
convalidación de los correspondientes instrumentos.”19
B.- Procedimiento administrativo.
El procedimiento administrativo es “una sucesión de actos trámite vinculados entre sí,

emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene
por finalidad producir un acto administrativo terminal” (artículo 18, inciso 1º, de la
LBPA).
“El procedimiento administrativo consta de las siguientes etapas: iniciación, instrucción

y finalización.” (artículo 18, inciso 2º, de la LBPA).
Cabe destacar que acto administrativo precisa de la sustanciación previa de un

procedimiento administrativo. Ello se debe a que el procedimiento administrativo,
como antecedente de un acto administrativo, es: (a).- Una garantía del principio de
interdicción de la arbitrariedad (esto es, que lo resuelto no obedece al mero o simple
capricho de la Administración); (b).- Composición de intereses contrapuestos; y (c).-
Participación ciudadana en las decisiones públicas.
La Constitución Política de la República se refiere a este tipo de procedimientos en

tanto: (a).- Señala como materia de ley la fijación de las bases de los procedimientos
que rigen los actos de la Administración Pública (artículo 63, Nº 18); (b).- Precisa que
son públicos los procedimientos que utilicen los órganos del Estado (entre ellos la
Administración, artículo 8º); y (c).- Precisa que el ejercicio legítimo de las potestades
públicas requiere de investidura regular previa, competencia y actuar en la forma
dispuesta por la ley (artículo 6º).
Como principios basales que rigen esta materia, podemos señalar: (a) No es posible
decidir en lo que concierne al ejercicio de potestades públicas administrativas “de
plano”, esto es, en forma inmediata o automática, sin conformarse en forma previa a
un procedimiento administrativo; (b) El procedimiento administrativo debe ser
establecido en la ley. En efecto, la Ley Nº 19.880, que establece las bases de los
procedimientos administrativos, precisa que tiene carácter supletorio en relación a
procedimientos administrativos especiales que “establezca la ley”. Esto es de singular
relevancia toda vez que no son pocos los casos en que los procedimientos
administrativos están establecidos, en forma integra, por Reglamentos; y (c) El
procedimiento así como sus actos son públicos.
Clasificación de los procedimientos administrativos.
1.- Procedimiento administrativo especial / procedimiento administrativo supletorio.

19
Dictamen Nº 51.775/2013. En el mismo sentido, a modo ejemplar, dictámenes N°s 41.190/2009,
57.284/2010, 6.518/2011, 16.730/2013 y 36.737/2008.
28

En Chile, por regla general, cada órgano de la Administración que tiene atribuido por
ley una potestad pública tiene precisado el procedimiento administrativo conforme al
cual ejercerla; se trata del procedimiento administrativo especial. Así las cosas hay
tanto procedimiento administrativo como órgano administrativo dotado con
potestades. Son, en consecuencia, muchos y distintos: con diferentes fases, garantías
para los administrados, recursos, plazos, etcétera. No hay, por tanto, un sólo
procedimiento aplicable siempre.
Por su parte, la Ley Nº 19.880, que establece las bases de los procedimientos
administrativos, regla algunos tópicos de éstos, con carácter supletorio. Así, por
ejemplo, regla cómo se cuentan los plazos. Por tanto, si un procedimiento
administrativo especial nada dice sobre el particular, rige, en forma supletoria, la
norma de la Ley Nº 19.880 que lo establece. Asimismo, puede acontecer que una ley
atribuya a un órgano una potestad pública, y nada diga sobre el procedimiento
administrativo conforme al cual debe ejercerla. Pues bien, en ese caso debe
entenderse que aplica, en forma supletoria, el procedimiento cuyas bases establece la
Ley Nº 19.880. O sea, opera como procedimiento administrativo supletorio.
2.- Procedimiento administrativo general y procedimiento administrativo sancionador.
Para estos efectos son procedimientos administrativos generales todos los que no son
sancionadores. Y son sancionadores todos aquellos a través de los cuales se encauza el
ejercicio por la Administración de las potestades sancionadoras que la ley
expresamente le ha atribuido.
La diferencia radica en que los procedimientos administrativos sancionadores, por la

conexión que el Tribunal Constitucional ha advertido entre el Derecho Administrativo
Sancionador y el Derecho Penal, en orden a que al primero se aplican lo principios del
segundo, con matices, “son similares penal” (STC 2.682). Ello importa que los
procedimientos administrativos sancionadores son más garantistas que los
procedimientos administrativos generales. Ello es patente, por ejemplo, a propósito
del principio de derecho a la defensa jurídica, del derecho a conocer el contenido de la
acusación (formulación de cargos), del principio de presunción de inocencia, del
derecho al recurso, etcétera20.

20
En efecto, recientemente, en la STC 2264 ha sostenido: “En segundo lugar, dichas sanciones deben
cumplir dos tipos de garantías. Por una parte, garantías sustantivas. En este sentido, esta Magistratura ha
señalado que los principios inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución, han de aplicarse,
por regla general y con matices, al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son
manifestaciones del ius puniendi propio del Estado (STC 294/96, 479/2006, 480/2006, 1413/2010,
1518/2010, 2381/2013). Por la otra, deben cumplir garantías vinculadas al debido procedimiento. El
legislador debe permitir que quienes puedan ser afectados por dichas sanciones, puedan defenderse de los
cargos que les formule la autoridad, pudiendo rendir prueba, impugnar la sanción, etc. (STC 376/2003,
388/2003, 389/2003, 473/2006, 725/2008, 792/2007, 1413/2010, 1518/2010, 2381/2013).”
En tanto que en la STC 2682: “Por otra, que deben cumplir con las garantías vinculadas al debido
procedimiento, permitiendo a quienes puedan ser alcanzados por dichos castigos defenderse de los cargos
que les dirija la autoridad, rendir pruebas e impugnar la sanción una vez aplicada (jurisprudencia citada en
Rol N° 2264, considerando 33°); (/) DECIMOSEGUNDO: Que, como se lleva visto, un debido procedimiento
tiene lugar cuando se actúa en la forma que prescriben aquellas normas y principios procesales que resultan
fundamentales para el resguardo efectivo del derecho a defensa. (/) DECIMOSÉPTIMO: Que en el
procedimiento civil ordinario, una vez concluido el período de discusión, corresponde al tribunal señalar
cuáles serán los hechos que constituirán el objeto de la actividad probatoria de las partes (artículo 318 del
Código de Procedimiento Civil). Cuestión diversa a lo que ocurre en el procedimiento administrativo
sancionador, similar al penal, donde el objeto de la prueba estará constituido por los hechos o enunciados
fácticos de la acusación y de la defensa, que en ellos se consideren sustanciales y relevantes.”
29

Procedimiento administrativo y trámite de toma de razón.
La toma de razón es un trámite de control preventivo de legalidad de los actos

administrativos. A él nos referiremos latamente en 8ª Parte de estos apuntes. La
regla general es que los actos administrativos están sometidos a dicho trámite, mas
tanto la ley como la Contraloría General de la República (a través de un resolución),
pueden establecer que ciertos actos queden exentos de dicho trámite. Por tanto:
- Respecto de los actos administrativos exentos, el procedimiento administrativo opera

ordinariamente a través de sus tres fases: iniciación – instrucción – finalización. Y esta
última comprensiva de la publicitación del acto administrativo, que puede ser
notificación o publicación.
- Respecto de los actos administrativos sometidos al trámite de toma de razón (no

exentos), la fase de finalización (notificación y publicación) queda supeditada a que
sea tomado razón por la Contraloría General de la República.
Ley Nº 19.880
En Chile, cada órgano especial, en relación al ejercicio de cada potestad pública

expresamente atribuida por el legislador, por regla general, tiene precisado un
específico procedimiento administrativo (procedimiento administrativo especial). De ahí
que no es de extrañar la gran cantidad de procedimientos administrativos que existen
en Chile, así como también las fases, derechos de los administrados, recursos
administrativos, etcétera.
Ejemplos de procedimientos administrativos especiales son procedimiento

administrativo ante el SAG a fin de obtener un permiso de caza, procedimiento
administrativo ante la Superintendencia de Casinos de Juego a fin de obtener un
permiso de operación de un casino de juego, procedimiento administrativo ante una
municipalidad a fin de obtener un permiso de edificación, procedimiento administrativo
seguido por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles a fin de determinar
responsabilidades administrativas (procedimiento administrativo sancionador),
etcétera.
Frente a este escenario, la Ley Nº 19.880 se erige como ley general, de bases y
supletoria.
Es general, pues pretende aplicarse a todos los órganos de la Administración del

Estado, en el ejercicio de las potestades públicas atribuidas por ley. Con todo, se
excluyen de su aplicación: el Banco Central, las empresas públicas creadas por ley y el
trámite de la toma de razón, seguido ante la Contraloría General de la República.
Es de bases, pues establece la regulación básica (basal) de los procedimientos

administrativos.
Es supletoria, pues rige íntegramente, cuando no existe procedimiento administrativo

especial, o parcialmente, en lo no expresamente regulado por éste. En efecto, en su
artículo 2º precisa que:
“En caso de que la ley establezca procedimiento administrativos especiales, la

presente ley se aplicará con carácter de supletoria”.
30

La supletoriedad de la ley Nº 19.880 es la que reviste más dudas prácticas. Sin

perjuicio de ello, podemos advertir las siguientes líneas matrices en relación a este
tópico (tanto en la jurisprudencia constitucional, judicial y administrativa):
Caso 1: La ley ha conferido potestades administrativas a un órgano administrativo,

mas no le ha establecido un procedimiento administrativo conforme al cual ejercerlas,
y tampoco existe una norma reglamentaria al respecto: rige íntegramente la ley Nº
19.880. Así, por ejemplo, a la antigua Superintendencia de Quiebras la ley atribuía
expresamente potestad sancionadora, mas nada decía en relación al procedimiento
conforme al cual debía ejercerse. Se aplicó al efecto, supletoriamente, la Ley Nº
19.880 (el Tribunal Constitucional sostuvo que tal interpretación garantizaba la
exigencia de un debido proceso en el caso concreto –STC 1413-).
Caso 2: El procedimiento administrativo especial ha sido establecido íntegramente en

una norma reglamentaria: en estos casos rige íntegramente la Ley Nº 19.880 y el
reglamento subsiste sólo en lo que es conciliable con ella. Esto es lo que ha acontecido
con el Reglamento Disciplinario de Carabineros: debe aplicarse la Ley Nº 19.880 para
el ejercicio de la potestad disciplinaria, subsistiendo dicho Reglamento en todo que
concilie con esta ley.
Caso 3: El procedimiento administrativo especial ha sido establecido por la ley, pero

omite aspectos puntuales, por ejemplo, no señala cómo se computan los plazos, no
señala cómo se publicitan los actos administrativos terminales, etcétera. En estos
casos rige, en forma supletoria, en relación a tales materias, la Ley Nº 19.880.
Caso 4: El procedimiento administrativo especial ha sido establecido por la ley, regula

ciertos tópicos, pero en menor forma que la ley Nº 19.880. Por ejemplo, en relación a
un procedimiento administrativo especial la ley precisa que respecto del acto
administrativo terminar sólo puede deducirse el recurso administrativo de reposición;
en circunstancias que la ley 19.880 establece que contra el acto terminal de un
procedimiento administrativo pueden deducirse los recursos administrativos de
reposición y jerárquico –y extraordinario de revisión-. Cabe preguntarse: ¿Podría
ejercerse en su contra el recurso administrativo jerárquico –por aplicación supletoria
de la Ley Nº 19.880-? Al respecto la Contraloría General de la República ha señalado
no cabe aplicar supletoriamente la Ley Nº 19.880, pues en relación a este tópico,
recursos administrativos en contra del acto administrativo terminal, ya fue regulado
por el procedimiento administrativo especial
Los principios que informan a la Ley Nº 19.880.
Estos principios son (artículos 5º a 16 de esta ley):
- Escrituración (artículo 5º): Siempre debe quedar constancia de los actos que
conforman el procedimiento administrativo y en especial de aquél a través del cual
concluye éste.
Por tanto, preciso es que la Administración tramite un “expediente administrativo”. De

hecho, en la práctica, cuando impugna un acto administrativo, especialmente cuando
se alega arbitrariedad, el órgano jurisdiccional solicitará dicho expediente. Si no se
allega, pues no existe, permite arribar con facilidad a que la Administración obró con
arbitrariedad. Asimismo debe tenerse presente que hoy por hoy tales expedientes son
31

públicos, y si bien no están afectos a la transparencia activa pueden ser solicitados por
cualquiera, mediante el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.
Asimismo, es derecho de las personas, conforme al artículo 17, obtener copia
autorizada de los documentos que rolan en el expediente.
En este sentido, el artículo 18, inciso 3º, es enfático en señalar que “Todo el
procedimiento administrativo deberá constar en un expediente, escrito o electrónico,
en el que se asentarán los documentos presentados por los interesados, por terceros y
por otros órganos públicos, con expresión de la fecha y hora de su recepción,
respetando su orden de ingreso. Asimismo, se incorporarán las actuaciones y los
documentos y resoluciones que el órgano administrativo remita a los interesados, a
terceros o a otros órganos públicos y las notificaciones y comunicaciones a que éstas
den lugar, con expresión de la fecha y hora de su envío, en estricto orden de
ocurrencia o egreso.”, Con todo, nada obsta a que al efecto puedan emplearse
“técnicas y medios electrónicos (artículo 19 de la Ley 19.880).
- Gratuidad (artículo 6º): La regla general es la gratuidad de las actuaciones de la

Administración, en el marco de los procedimiento administrativos.
- Celeridad (artículo 7º): La idea detrás de este principio es la resolución pronta y

oportuna del expediente administrativo. Se espera proactividad de la Administración en
cuanto a que impulse de oficio el procedimiento y que no detenga su tramitación ante
aparentes obstáculos. De la misma manera precisa que exista correlación entre el
ingreso de solicitudes y la resolución de las mismas, máxime si dicen relación sobre la
misma materia; o sea, si Ud. pide a la Administración lo mismo que su compañero,
que tales solicitudes sean resueltas en forma coetánea y no suceda que habiendo sido
una resuelta, la otra lo sea mucho tiempo después.
- Conclusivo (artículo 8º). Destaca que el procedimiento tiene un solo norte: que la
Administración emita el acto administrativo terminal. Destaca así que en la
sustanciación de un procedimiento administrativo esta “no se vaya por las ramas”, vale
decir se pierda o detengan en situaciones o hechos que no coadyuvan a ese cometido.
- Economía procedimental (artículo 9º). Precisa la necesidad de obtener resultados con

el menor desgate de la Administración. Concretiza en esta sede los principios de
eficacia y eficiencia. Así, por ejemplo, se pueden “acumular” solicitudes, en la medida
que revistan la misma naturaleza, y ser resuelta en un solo acto, las cuestiones
incidentales que se susciten en un procedimiento, incluso si dicen relación con la
nulidad de las actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo que así lo
disponga, por resolución fundada, la Administración.
- Contradictoriedad (artículo 10). En relación a un procedimiento administrativo,

pueden existir individuos interesados, en diversos sentidos. Por ejemplo, puede
acontecer que alguien solicite algo a la Administración, y que ello de ser acogido por
esta afecte derechos de otras personas. Estos, en cualquier momento, pueden aducir
alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Por ejemplo, si se
solicita permiso de edificación para erigir una “mega-torre”, los vecinos afectados
podrían aducir alegaciones y aportar documentos. Lo interesante es que, habiéndose
procedido en tales términos, el acto administrativo terminal del procedimiento, a fin de
que se encuentre motivado, deberá hacerse cargo de tales alegaciones o documentos,
según corresponda.
32

- Imparcialidad (artículo 11). La Administración sirve con objetividad los intereses

públicos. Así las cosas, la Administración no tiene amigos (al menos, en teoría).
Conforme hemos observado, el ejercicio de las potestades públicos, que se concretiza
en acto administrativos, puede ampliar o disminuir la esfera de derechos de las
personas, puede otorgarnos una concesión de bien nacional de uso público o bien
puede imponernos una cuantiosa sanción, por ejemplo. De ahí que el ejercicio de tales
potestades debe ser realizada con la mayor imparcialidad. Ello, tanto en la
sustanciación del procedimiento administrativo respectivo, y muy especialmente en el
acto administrativo terminal, que resuelve la cuestión sobre la que trata. De ahí que
garantía de este principio en dicho acto administrativo es el deber de motivación.
Sobre el particular, la ley Nº 19.880 precisa: “Los hechos y fundamentos de derecho
deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los
particulares, sea que limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su
legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos administrativos”. Dicho
deber, contrariamente a lo parece inferirse de este precepto legal transcrito, es
aplicable tanto a los actos administrativos favorables como desfavorables, claro que en
relación de estos últimos dicha exigencia se hace aún mas evidente.
- Abstención (artículo 12 –lo transcribimos en la página 12 de estos apuntes-). Muy

ligado con lo anterior, los funcionarios públicos deberán abstenerse e intervenir en un
procedimiento administrativo, por ejemplo, cuando al respecto tiene un interés
personal, parentesco con los interesados, amistad o enemistad con los interesados,
etcétera, en los grados e hipótesis que señala el artículo 12 de la Ley Nº 19.880. Esto
no es más que la concreción, en materia de procedimiento administrativo, del principio
de probidad administrativa, al que están afectos todos aquellos que de una u otra
manera desarrollen función pública (artículo 8º de la Constitución Política de la
República).
- Principio de no formalización (artículo 13). Conforme a este principio, la

Administración debe sustanciar el procedimiento administrativo con sencillez y eficacia.
Las formalidades han de ser excepcionales y referidas sólo a dejar constancia
indubitada de lo actuado y evitar perjuicios a los particulares. En este mismo orden de
cosas, la Administración puede subsanar los vicios de sus actos, siempre que no
afecten intereses de terceros. Asimismo, no todo vicio en el procedimiento o de forma
afecta la validez del acto administrativo, sino sólo cuando recae en algún requisito
esencial del mismo, sea por su naturaleza o mandato del ordenamiento jurídico y
genera perjuicio al interesado.
- Inexcusabilidad (artículo 14). Una vez iniciado un procedimiento administrativo, la

Administración siempre y en todo casos deberá emitir el acto administrativo terminal.
Si se le ha solicitado alguna cuestión que no se encuentra dentro de su competencia,
deberá remitir la solicitud al órgano administrativo competente e informar de ello al
solicitante.
- Impugnabilidad (artículo 15). Los actos administrativos, de trámite o terminales, son

impugnables en sede administrativa (reposición, jerárquico y extraordinario de
revisión). Ahora, respecto de los actos administrativos trámite, sólo si ellos determinan
la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión.
- Transparencia (artículo 16). Son públicos los actos y resoluciones de los órganos de
la Administración del Estado, así como sus fundamentos y documentos en que éstos se
contengan, y los procedimientos que utilicen en su elaboración o dictación. Ello es sin
perjuicio de las causales de secreto o reserva que establecen la Ley de Transparencia
33

(Nº 20.285) y leyes de quórum calificado (o que deban ser entendidas tales en
conformidad a la disposición 4ª transitoria de la Constitución Política de la República).
En su redacción original señalaba que “salvo las excepciones establecidas por la ley o
el reglamento, son públicos los actos administrativos de los órganos de la
Administración del Estado…”, lo cual contradecía lo preceptuado en la Constitución
(artículo 8º) reformada a través de la ley Nº 20.285, que preciso que las causales de
reserva o secreto debían ser establecidas en ley de quórum calificado, no en ley común
y menos en un reglamento, y siempre que obedezca a las cuatro causales que señala
(correcto funcionamiento del servicio, afectación de derechos de terceros, interés
nacional y seguridad nacional).
Tópicos que aborda la Ley Nº 19.880
Aparte de los señalados principios, la ley Nº 19.880 aborda tópicos específicos de los
actos y procedimientos administrativos. A los primeros nos hemos referidos al tratar la
teoría general del acto administrativo, y entre los segundos merecen destacarse,
especialmente por aplicarse habitualmente en forma supletoria a los procedimientos
administrativo especiales, los siguientes:
- Derechos de las personas en el marco de los procedimientos administrativos. Estos

están tratados en el artículo 17 de la Ley Nº 19.880 y son los siguientes:
Artículo 17. Derechos de las personas. Las personas, en sus relaciones con la
Administración, tienen derecho a:
a) Conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los

procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copia
autorizada de los documentos que rolan en el expediente y la devolución de los
originales, salvo que por mandato legal o reglamentario éstos deban ser
acompañados a los autos, a su costa;
b) Identificar a las autoridades y al personal al servicio de la Administración,
bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos;
c) Eximirse de presentar documentos que no correspondan al procedimiento,
o que ya se encuentren en poder de la Administración;
d) Acceder a los actos administrativos y sus documentos, en los términos
previstos en la ley;
e) Ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios,
que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus
obligaciones. Los actos de instrucción que requieran la intervención de los
interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más cómoda para
ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales
o profesionales;
f) Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del
procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en
cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución;
g) Exigir las responsabilidades de la Administración Pública y del personal a
su servicio, cuando así corresponda legalmente;
h) Obtener información acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las
disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que
se propongan realizar, e
i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.
- Capacidad para actuar (artículo 20). Tendrán capacidad de actuar ante la

Administración, además de las personas que gocen de ella o la ejerzan con arreglo a
34

las normas generales, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de
sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-
administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o
curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión
de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se
trate.
- Interesados en el procedimiento administrativo (artículo 21). Se consideran

interesados en el procedimiento administrativo: (a).- Quienes lo promuevan como
titulares de derechos o intereses individuales o colectivos. (b).- Los que, sin haber
iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la
decisión que en el mismo se adopte. (c).- Aquéllos cuyos intereses, individuales o
colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se apersonen en el
procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
- Apoderados (artículo 22). Los interesados podrán actuar por medio de apoderados,
entendiéndose que éstos tienen todas las facultades necesarias para la consecución del
acto administrativo, salvo manifestación expresa en contrario. El poder deberá constar
en escritura pública o documento privado suscrito ante notario. Se requerirá siempre
de escritura pública cuando el acto administrativo de que se trate produzca efectos que
exijan esa solemnidad.
- Plazos:
(a).- Los plazos para la Administración no son fatales. No lo señala expresamente,

pero se infiere especialmente de su artículo 2321, toda vez que señala la obligatoriedad
de los plazos para la Administración, mas no precisa ninguna consecuencia a su
incumplimiento. Dado que los plazos no son fatales para la Administración, su
incumplimiento sólo da origen a responsabilidades administrativas que correspondan
respecto de los funcionarios que por su acción u omisión lo han ocasionado.
(b).- Cómputo de plazos (artículo 25). Los plazos de días se entenderán referidos a
días hábiles entendiendo por tales aquellos que no son inhábiles, siendo estos últimos
los días sábados, domingos y festivos. Esta es una norma de singular relevancia, pues
hace excepción de la regla general, que establece el Código Civil, para muchos
Derecho Común y por tanto supletorio incluso al Derecho Administrativo, que es de
días corridos (artículo 48 del Código Civil).
(c).- Ampliación de plazo (artículo 26). En síntesis, la Administración, de oficio o a

petición de parte, siempre que no haya norma legal en contrario, puede ampliar los
plazos establecidos, siempre que no exceda la mitad de ellos (ej., un plazo de 10,
podría ser ampliado a 5), si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican
derechos de terceros. En todo caso, la solicitud de ampliación de plazo y decisión de
ampliación, deberán tener lugar con anterioridad al vencimiento del plazo de que se
trate. No cabe otorgar ampliación de un plazo ya vencido.
(d).- Plazos tipo (artículo 24). Señala plazo tipo:

21
Artículo 23. Obligación de cumplimiento de los plazos. Los términos y plazos establecidos en ésta u otras
leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de la Administración en la tramitación de los asuntos,
así como los interesados en los mismos.
35

Artículo 24. El funcionario del organismo al que corresponda resolver, que
reciba una solicitud, documento o expediente, deberá hacerlo llegar a la oficina
correspondiente a más tardar dentro de las 24 horas siguientes a su recepción.
Las providencias de mero trámite deberán dictarse por quien deba hacerlo,
dentro del plazo de 48 horas contado desde la recepción de la solicitud,
documento o expediente.
Los informes, dictámenes u otras actuaciones similares, deberán evacuarse
dentro del plazo de 10 días, contado desde la petición de la diligencia.
Las decisiones definitivas deberán expedirse dentro de los 20 días siguientes,
contados desde que, a petición del interesado, se certifique que el acto se
encuentra en estado de resolverse. La prolongación injustificada de la
certificación dará origen a responsabilidad administrativa.
(e).- Plazo marco de los procedimientos administrativos (artículo 27). Salvo caso
fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses,
desde su iniciación hasta le fecha en que se emita la decisión final. Se trata de un
plazo que no es fatal y cuya infracción sólo genera responsabilidad administrativa del
funcionario a cargo.
Sin perjuicio de ello, en base a esta norma, como en principios que inspiran el actuar
de la Administración y el procedimiento administrativo (eficiencia, eficacia, impulsión
de oficio del procedimiento administrativo, celeridad, conclusivo, inexcusabilidad), en
el caso de especial de los procedimientos administrativos sancionadores, la Corte
Suprema ha aplicado la tesis jurisprudencial del decaimiento del procedimiento
administrativo sancionador, conforme a la cual cuando ha habido dilación indebida en
la tramitación de tal procedimiento, la Administración ya no podría sancionar (de
hecho, si lo hiciera, la sanción ya no serviría su propósito: reprimir y prevenir la
ocurrencia de nuevas conductas infractoras).
- Formas de inicio del procedimiento administrativo. El procedimiento administrativo,

puede iniciarse de oficio o a solicitud de la persona interesada.
Cuando se inicia de oficio lo es propia iniciativa ya sea como consecuencia de una

orden superior, a petición de otros órganos o por denuncia. Especialmente en relación
a la denuncia se ha establecido que “el órgano competente podrá abrir un período de
información previa a fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la
conveniencia o no de iniciar el procedimiento”, ello pues en no pocas oportunidades las
denuncias se inspiran no en deber de colaboración administrativa que deben los
administrados a la Administración sino en el de generar daños a otros a través de la
Administración, especialmente el descrédito que la instrucción de un procedimiento
sancionador podría irrogar (artículo 29).
Además, la ley precisa los requisitos de las solicitudes (artículo 30).
- Medidas provisionales. Antes o ya iniciado el procedimiento administrativo, la

Administración puede adoptar medidas provisionales.
Las primeras obedecen a casos de urgencia y para la protección provisional de los

intereses implicados. Si son dispuestas, la Administración deberá iniciar dentro de
quince días el procedimiento administrativo de rigor, y en él determinar si son
confirmadas, modificadas o levantadas. Ej. la autoridad sanitaria inspecciona un
restaurant y encuentra muchas ratas en su cocina, entonces puede adoptar como
medida provisional (de urgencia) la “prohibición de funcionamiento”, y en el marco del
procedimiento administrativo sancionador que en razón de tales hechos iniciará, podría
36

confirmarla, modificarla o levantarla. En todo caso, esta medidas “quedarán sin efecto
si no se inicia el procedimiento en dicho plazo, o cuando la decisión de iniciación no
contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.”
Las segundas se adoptan en el marco de un procedimiento administrativo a fin de

asegurar la eficacia de la decisión que pudiera recaer. Por ejemplo, en el caso de un
sumario administrativo (procedimiento administrativo especial referido a la
responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos) el fiscal, el funcionario a
cargo, “podrá suspender de sus funciones o destinar transitoriamente a otro cargo
dentro de la misma institución y ciudad, al o a los inculpados como medida preventiva”
(artículo 136 del Estatuto Administrativo).
Con todo, “No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio
de difícil o imposible reparación a los interesados, o que impliquen violación de
derechos amparados por las leyes”, y “Las medidas provisionales podrán ser alzadas o
modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a petición de parte,
en virtud de circunstancias sobrevinientes o que no pudieron ser tenidas en cuenta en
el momento de su adopción”.
- Prueba. Al respecto la Ley Nº 19.880 establece (artículo 35):
Artículo 35. Prueba. Los hechos relevantes para la decisión de un

procedimiento, podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en
derecho, apreciándose en conciencia.
Cuando a la Administración no le consten los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo
ordenará la apertura de un período de prueba, por un plazo no superior a treinta
días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.
El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por
los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias,
mediante resolución motivada.
- Resolución final o de término. El procedimiento administrativo concluye

habitualmente a través de la resolución final o de término.
En cuanto a su contenido, la Ley Nº 19.880, señala:
(a).- La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá las cuestiones planteadas
por los interesados.
(b).- En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución deberá

ajustarse a las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar
su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio
un nuevo procedimiento, si fuere procedente.
(c).- Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada. Expresarán, además,
los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el
que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los
interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
(d).- En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de

silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque
podrá resolver la inadmisibilidad de las solicitudes de reconocimiento de derechos no
previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento.
37

- Publicitación de los actos administrativos final o de término. Esta se realiza a través

de notificación o publicación (en el Diario Oficial). La distinción entre uno y otro
obedece a si el acto administrativo es de singular o general aplicación. Esta materia,
en lo medular, está tratada en los artículos 45 y 46 (sobre notificación) y 48 (sobre
publicación) de la Ley Nº 19.880, que transcribimos a continuación:
Artículo 45. Procedencia. Los actos administrativos de efectos individuales,

deberán ser notificados a los interesados conteniendo su texto íntegro.
Las notificaciones deberán practicarse, a más tardar, en los cinco días
siguientes a aquél en que ha quedado totalmente tramitado el acto
administrativo.
No obstante lo anterior, los actos administrativos que afectaren a personas
cuyo paradero fuere ignorado, deberán publicarse en el Diario Oficial.
Artículo 46. Procedimiento. Las notificaciones se harán por escrito, mediante

carta certificada dirigida al domicilio que el interesado hubiere designado en su
primera presentación o con posterioridad.
Las notificaciones por carta certificada se entenderán practicadas a contar
del tercer día siguiente a su recepción en la oficina de Correos que corresponda.
Las notificaciones podrán, también, hacerse de modo personal por medio de
un empleado del órgano correspondiente, quien dejará copia íntegra del acto o
resolución que se notifica en el domicilio del interesado, dejando constancia de
tal hecho.
Asimismo, las notificaciones podrán hacerse en la oficina o servicio de la
Administración, si el interesado se apersonare a recibirla, firmando en el
expediente la debida recepción. Si el interesado requiriere copia del acto o
resolución que se le notifica, se le dará sin más trámite en el mismo momento.
Artículo 48. Obligación de publicar. Deberán publicarse en el Diario Oficial los

siguientes actos administrativos:
a) Los que contengan normas de general aplicación o que miren al interés

general;
b) Los que interesen a un número indeterminado de personas;
c) Los que afectaren a personas cuyo paradero fuere ignorado, de
conformidad a lo establecido en el artículo 45;
d) Los que ordenare publicar el Presidente de la República; y
e) Los actos respecto de los cuales la ley ordenare especialmente este
trámite.
- Ejecutoriedad del acto administrativo final o de término. Conforme a lo previsto en el

artículo 51 de la Ley Nº 19.880, los actos de la Administración Pública sujetos al
Derecho Administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en
que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización
superior. Asimismo, los decretos y las resoluciones producirán efectos jurídicos desde
su notificación o publicación, según sean de contenido individual o general.
Cabe destacar que los actos administrativos no tendrán efecto retroactivo, salvo
cuando produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen
derechos de terceros.
- Recursos administrativos.
(a).- ¿Cuáles son los recursos administrativos que pueden deducirse en contra del acto
administrativo final o de término, conforme a la Ley Nº 19.880? Estos son los recursos
administrativos de reposición, jerárquico y extraordinario de revisión.
38

Reposición y jerárquico.
Artículo 59. Procedencia. El recurso de reposición se interpondrá dentro del

plazo de cinco días ante el mismo órgano que dictó el acto que se impugna; en
subsidio, podrá interponerse el recurso jerárquico.
Rechazada total o parcialmente una reposición, se elevará el expediente al
superior que corresponda si junto con ésta se hubiere interpuesto
subsidiariamente recurso jerárquico.
Cuando no se deduzca reposición, el recurso jerárquico se interpondrá para
ante el superior jerárquico de quien hubiere dictado el acto impugnado, dentro
de los 5 días siguientes a su notificación.
No procederá recurso jerárquico contra los actos del Presidente de la
República, de los Ministros de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores de
los servicios públicos descentralizados. En estos casos, el recurso de reposición
agotará la vía administrativa.
La autoridad llamada a pronunciarse sobre los recursos a que se refieren los
incisos anteriores tendrá un plazo no superior a 30 días para resolverlos.
Si se ha deducido recurso jerárquico, la autoridad llamada a resolverlo
deberá oír previamente al órgano recurrido el que podrá formular sus descargos
por cualquier medio, escrito o electrónico.
La resolución que acoja el recurso podrá modificar, reemplazar o dejar sin
efecto el acto impugnado.
Extraordinario de revisión.
Artículo 60. En contra de los actos administrativos firmes podrá interponerse el

recurso de revisión ante el superior jerárquico, si lo hubiere o, en su defecto,
ante la autoridad que lo hubiere dictado, cuando concurra alguna de las
siguientes circunstancias.
a) Que la resolución se hubiere dictado sin el debido emplazamiento;

b) Que, al dictarlo, se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho y que
éste haya sido determinante para la decisión adoptada, o que aparecieren
documentos de valor esencial para la resolución del asunto, ignorados al dictarse
el acto o que no haya sido posible acompañarlos al expediente administrativo en
aquel momento;
c) Que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se dictó
como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia u otra maquinación
fraudulenta, y d) Que en la resolución hayan influido de modo esencial
documentos o testimonios declarados falsos por sentencia ejecutoriada posterior
a aquella resolución, o que siendo anterior, no hubiese sido conocida
oportunamente por el interesado.
El plazo para interponer el recurso será de un año que se computará desde el

día siguiente a aquél en que se dictó la resolución en los casos de las letras a) y
b). Respecto de las letras c) y d), dicho plazo se contará desde que la sentencia
quede ejecutoriada, salvo que ella preceda a la resolución cuya revisión se
solicita, caso en el cual el plazo se computará desde el día siguiente al de la
notificación de ésta.
De aclaración.
Artículo 62. Aclaración del acto. En cualquier momento, la autoridad

administrativa que hubiere dictado una decisión que ponga término a un
procedimiento podrá, de oficio o a petición del interesado, aclarar los puntos
dudosos u obscuros y rectificar los errores de copia, de referencia, de cálculos
numéricos y, en general, los puramente materiales o de hechos que aparecieren
de manifiesto en el acto administrativo.
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(b).- ¿Qué reglas rigen el ejercicio de recursos administrativos en contra del acto
administrativo final o de término? Esencialmente, dos:
(i).- La interposición de los recursos administrativos no suspenderá la ejecución del

acto impugnado. Con todo, la autoridad llamada a resolver el recurso, a petición
fundada del interesado, podrá suspender la ejecución cuando el cumplimiento del acto
recurrido pudiere causar daño irreparable o hacer imposible el cumplimiento de lo que
se resolviere, en caso de acogerse el recurso.
(ii).- Derecho de opción entre recursos administrativos y recursos jurisdiccionales. El

artículo 54, inciso 1º, reconoce el derecho de opción, en cuanto a optar por la vía
administrativa o jurisdiccional, mas cuando se ha seguido la primera, preciso es que se
agote. En efecto, en lo medular precisa: “Interpuesta por un interesado una
reclamación ante la Administración, no podrá el mismo reclamante deducir igual
pretensión ante los Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya sido resuelta o no
haya transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada”. Por tanto: (a).-
planteada la reclamación, se interrumpirá el plazo para ejercer la acción jurisdiccional.
Este volverá a contarse desde la fecha en que se notifique el acto que la resuelve o, en
su caso, desde que la reclamación se entienda desestimada por el transcurso del
plazo; y (b).- si respecto de un acto administrativo se deduce acción jurisdiccional por
el interesado, la Administración deberá inhibirse de conocer cualquier reclamación que
éste interponga sobre la misma pretensión.
- Silencio administrativo. Es la voluntad que el Legislador presume de la

Administración cuando ésta, en el marco de un procedimiento administrativo, incurre
en inactividad administrativa formal, esto es, no emite el respectivo acto
administrativo final o de término.
Cuando la voluntad presumida de la Administración es estimatoria, se señala que es un

silencio administrativo positivo, en tanto que cuando es desestimatoria, se señala que
silencio administrativo negativo.
El silencio administrativo negativo tiene lugar cuanto (a) la solicitud respectiva afecta
al patrimonio fiscal, (b) la Administración actúa de oficio, (c) cuando deba
pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos, o (d) cuando
se ejercite por parte de alguna persona el derecho de petición consagrado en el
numeral 14 del artículo 19 de la Constitución.
Se refieren a esta materia los artículo 64, 65 y 66 de la Ley Nº 19.880:
Artículo 64. Silencio Positivo. Transcurrido el plazo legal para resolver acerca
de una solicitud que haya originado un procedimiento, sin que la Administración
se pronuncie sobre ella, el interesado podrá denunciar el incumplimiento de
dicho plazo ante la autoridad que debía resolver el asunto, requiriéndole una
decisión acerca de su solicitud. Dicha autoridad deberá otorgar recibo de la
denuncia, con expresión de su fecha, y elevar copia de ella a su superior
jerárquico dentro del plazo de 24 horas.
Si la autoridad que debía resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de
cinco días contados desde la recepción de la denuncia, la solicitud del interesado
se entenderá aceptada.
En los casos del inciso precedente, el interesado podrá pedir que se certifique
que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal. Dicho certificado será
expedido sin más trámite.
40

Artículo 65. Silencio Negativo. Se entenderá rechazada una solicitud que no
sea resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal. Lo
mismo se aplicará en los casos en que la Administración actúe de oficio, cuando
deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos o
cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de petición
consagrado en el numeral 14 del artículo 19 de la Constitución Política.
En los casos del inciso precedente, el interesado podrá pedir que se certifique
que su solicitud no ha sido resuelta dentro de plazo legal. El certificado se
otorgará sin más trámite, entendiéndose que desde la fecha en que ha sido
expedido empiezan a correr los plazos para interponer los recursos que
procedan.
Artículo 66. Efectos del silencio administrativo. Los actos administrativos que
concluyan por aplicación de las disposiciones de los artículos precedentes,
tendrán los mismos efectos que aquéllos que culminaren con una resolución
expresa de la Administración, desde la fecha de la certificación respectiva.
§ 2.- Contratos administrativos.
A.- Teoría general del contrato administrativo
Generalidades
Cuando hablamos de contratos administrativos, reconocemos la existencia de una

categoría contractual distinta a la de los contratos civiles. Esto es particularmente
controvertido en el Derecho Comparado. Así hay sistemas que los reconocen
expresamente, y otros en los que, en principio, se rigen por las normas de los
contratos civiles, sin perjuicio de algunas matizaciones y reglas especiales, en atención
al fin de interés general que a través de ellos se sigue.
En Chile, históricamente, desde siempre se ha reconocido la existencia de los contratos

administrativos. Ya la Constitución de 1833, en su redacción original, confirió al
Consejo de Estado competencias jurisdiccionales en materias contencioso
administrativas de contractos, sustrayéndolas así del conocimiento de los tribunales
ordinarios (y de la aplicación del Derecho Común). En efecto, sostenía:
Art. 104. Son atribuciones del Consejo de Estado:

7ª Resolver las disputas que se suscitaren sobre contratos o negociaciones
celebradas por el Gobierno Supremo i sus ajentes.
Actualmente, ello no genera mayores dudas, entre otros, por su reconocimiento en la

Constitución, a propósito del contrato de empréstito público; en la LOCBGAE, que en
su artículo 9º establece los principios básicos que rigen la contratación administrativa
en Chile; la Ley Nº 19.886, que establece las Bases de los Contratos Administrativos
de Suministros y Prestación de Servicios; etcétera.
¿Qué caracteriza a los contratos administrativos? Esta es una materia particularmente

discutida. Con todo, se señala que dichos contratos se caracterizan por:
41

(a).- A través de ellos, directa o indirectamente, la Administración cumple sus fines de

interés general; y
(b).- En ellos, la Administración queda situada en un plano de superioridad respecto de

su co-contratante, lo que se explica por el hecho que aquélla corresponde resguardar
el interés general, y que se evidencia potestades exorbitantes con las que aquella
cuenta, tales como, por ejemplo, de dirección, de sanción, ius variandi, etcétera.
Con todo, cabe señalar que, en principio, nada obsta para que la Administración del
Estado pueda celebrar contratos civiles con particulares, por ejemplo, de
arrendamiento de un bien mueble.
¿Cuáles son los contratos administrativos? Son muchísimos. Mas, entre ellos,
destacan:
(a).- los contratos de obra pública (la Administración encarga a un particular ejecutar
una obra pública, ejemplo, construir un puente, a cambio de un precio);
(b).- los contratos de concesión de obra pública (la Administración encarga a un

particular ejecutar, reparar o conservar una obra pública, por ejemplo, una carretera,
bajo su cuenta y riesgo, a cambio de su explotación durante cierto tiempo –que
importa cobrar un peaje o canon a sus usuarios-);
(c).- concesión de servicio público (la Administración, bajo su supervigilancia y control,

encarga a un particular la ejecución de un servicio público, bajo su cuenta y riesgo, a
cambio de la tarifa que pagarán los usuarios); y
(d).- el contrato de suministro (la Administración compra o arrienda a un particular

productos o bienes muebles (o servicios), a cambio de un precio);
La asociación público-privada. De los señalados contratos, los contratos de concesión

de obra pública (así como también los de concesión de servicio público) generan
algunas discusión ideológica en cuando a la forma ideal de provisión: ¿Pública o
privada?
Ejemplo 1: ¿La construcción de una carretera debe hacerse a través de un ente

público, con fondos públicos, y su uso ser libre o estar supeditado al cobro de peajes a
los usuarios; o bien, concederse a un particular, bajo un procedimiento de licitación
pública, para que éste, bajo su cuenta y riesgo, la ejecute y explote, por cierto período
de tiempo –por ejemplo, 20 años-, percibiendo como “retorno” el peaje que pagan sus
usuarios? Esto hoy puede aplicarse también a hospitales, cárceles, aeropuertos,
etcétera.
Ejemplo 2: ¿El suministro de agua potable debe hacerse a través de un servicio público
propiamente dicho, de una empresa pública creada por ley (como acontece con
SMAPA, Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado –empresa municipal de
Maipú-) o a través de una sociedad del Estado (como, por ejemplo, lo fue EMOS,
Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias); o bien concederse a un particular, bajo
un procedimiento de licitación pública, a una empresa privada (por ejemplo, Aguas
Andinas), para que ésta lo ejecute, bajo su cuenta y riesgo, por cierto período de
tiemplo, percibiendo como “retorno” la tarifa que paguen sus clientes?
42

La provisión tradicional (pública) presenta muchas desventajas 22 . Entre ellas cabe

mencionar: (a).- La selección de proyectos no obedece necesariamente a las
necesidades sociales o estas no son ponderadas correctamente (muchas veces por
corrupción). Así hay una tendencia a los “elefantes blancos”, que importan gran costo
y sin utilidad social. Por ejemplo, puentes que no llevan a ninguna parte o que son
usados por muy pocas personas; (b).- Incorrecta mantención de las obras. Las obras
de infraestructuras precisan de mantención, la cual, a su vez, es muy costosa. Muchas
veces las autoridades prefieren destinar fondos a otros fines. Así la obra no será
periódicamente mantenida. Esto finalmente generará que la mantención será mucho
más costosa o bien que la obra quedará inutilizable. Por ejemplo, el edificio Diego
Portales (detrás del GAM), que fue sede del Ministerio de Defensa, por falta de
mantención durante muchos años, actualmente se encuentra en estado ruinoso; y (c).-
Precios (peajes o tarifas) menores a los costos. Incluso a veces no se cobra por uso.
Ello genera sobre-uso de la obra y, asimismo, poco o ningún ingreso para su
mantención.
Por su parte, la asociación público-privada presenta ciertas ventajas. Entre ellas cabe
mencionar: (a).- Permite contar con obras e infraestructura sin hacer uso de fondos
públicos (o al menos no con la entidad que se precisaría si la provisión fuera pública).
Asimismo, destinar esos fondos a satisfacer necesarias sociales de primer orden; (b).-
Mejor selección de proyectos. Es un “colador” de “elefantes blancos”, ya que los
proyectos precisan de “retorno” a través del precio (peaje o tarifa); y (d).- Permite una
mejor mantención de las obras.
Teoría general del contrato administrativo
- Concepto de contrato administrativo. En términos generales, el contrato

administrativo es una forma de actuación de la Administración bilateral, en tanto
precisa de acuerdo de voluntad con un particular, nacional o extranjero, que tiene por
objeto, en forma directa o indirecta, la satisfacción del interés general. En razón de
esto último, la Administración detenta una potestades exorbitantes respecto de su co-
contratante.
- Régimen jurídico. No existe en Chile un régimen jurídico general sobre los contratos
administrativos. Sí existen leyes especiales que se refieren a específicos contratos
administrativos. Con todo, podemos señalar que las bases de la contratación
administrativa se hallan en el artículo 9º de la LOCBGAE. Este precepto legal
establece:
Artículo 9º.- Los contratos administrativos se celebrarán previa propuesta

pública en conformidad a la ley.
El procedimiento concursal se regirá por los principios de la libre concurrencia de
los oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases que rigen el
contrato.
La licitación privada procederá, en su caso, previa resolución fundada que así lo
disponga, salvo que por la naturaleza de la negociación corresponda acudir al
trato directo.

22
Al respecto véase: Engel, Eduardo y otros, “Economía de las asociaciones público-privadas”, Fondo de
Cultura Económica, Mexico DF, p. 22 y ss.
43

De este precepto legal es posible colegir los principios básicos de la contratación

administrativa: (a).- Principio de libre concurrencia de los oferentes, (b).- Principio de
igualdad ante las bases, y (c).- Principio de estricta sujeción a la bases.
- La selección del co-contratista de la Administración. El procedimiento de selección del

co-contratista de la Administración conoce tres formas: (a).- licitación pública, (b).-
licitación privada y (c).- trato directo (a ésta cabe agregar, en el caso de los contratos
de suministros, el denominado “convenio marco”23).
(a).- Licitación pública: Es la regla general. Se efectúa a través de un llamado público.
Consiste en “el procedimiento administrativo de carácter concursal mediante el cual la

Administración realiza un llamado público, convocando a los interesados para que,
sujetándose a las bases fijadas, formulen propuestas, de entre las cuales seleccionará
y aceptará la más conveniente.” (artículo 7º de la Ley 19.886).
(b).- Licitación privada: Es excepcional. Debe disponerse a través de resolución

fundada. Se efectúa a través de una invitación a determinadas personas.
Consiste en “el procedimiento administrativo de carácter concursal, previa resolución

fundada que lo disponga, mediante el cual la Administración invita a determinadas
personas para que, sujetándose a las bases fijadas, formulen propuestas, de entre las
cuales seleccionará y aceptará la más conveniente” (artículo 7º de la Ley 19.886).
(c).- Trato directo: Es excepcional. Se contrata en forma directa con una persona.
Obedece a la naturaleza de la negociación.
Consiste en “el procedimiento de contratación que, por la naturaleza de la negociación

que conlleva, deba efectuarse sin la concurrencia de los requisitos señalados para la
licitación o propuesta pública y para la privada. Tal circunstancia deberá, en todo caso,
ser acreditada según lo determine el reglamento.” (artículo 7º de la Ley 19.886).
En todo caso, cabe destacar que las leyes especiales muchas veces explicitan cuando
se puede proceder en estas formas excepcionales. Así, por ejemplo, el artículo 8º de la
Ley Nº 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativo de Suministro y Prestación de
Servicios, dispone que “Procederá licitación privada o el trato contratación directa (…)
si en las licitaciones públicas respectivas no se hubieren presentado interesados, (…)
en casos de emergencia, urgencia o imprevisto, calificados mediante resolución
fundada del jefe superior de la entidad contratante…” Por ejemplo: (i).- cuando una
municipalidad precisa adquirir mediaguas, en forma urgente, porque hubo un incendio
que afectó a miles de pobladores (Valparaíso, en abril de 2014); (ii).- cuando una
municipalidad precisa adquirir palas, en forma urgente, porque hubo un aluvión que
afectó a la ciudad (Copiapó, en marzo de 2015).

- La licitación pública. La licitación pública reconoce distintas fases, según el contrato
del que trate, entre ellas cabe señalar:
(a).- La elaboración de las Bases. La Administración ha de manifestar, primeramente,

su voluntad en relación a qué requiere, qué ofrece y en qué condiciones, lo que hace a
través de las bases administrativas y técnicas.

23
Este es el “Procedimiento de contratación realizado por la Dirección de Compras, para procurar el
suministro directo de bienes y/o servicios a las Entidades, en la forma, plazo y demás condiciones
establecidas en dicho convenio.” Artículo 2º, Nº 14, del Dto 250, de 2004, de Hacienda.
44

En este contexto, las Bases se han definido como “documentos aprobados por la
autoridad competente que contienen el conjunto de requisitos, condiciones y
especificaciones, establecidos por la Entidad Licitante, que describen los bienes y
servicios a contratar y regulan el Proceso de Compras y el contrato definitivo. Incluyen
las Bases Administrativas y Bases Técnicas”.
Las Bases Administrativas como los “documentos aprobados por la autoridad

competente que contienen, de manera general y/o particular, las etapas, plazos,
mecanismos de consulta y/o aclaraciones, criterios de evaluación, mecanismos de
adjudicación, modalidades de evaluación, cláusulas del contrato definitivo, y demás
aspectos administrativos del Proceso de Compras”.
Y las Bases Técnicas como los “documentos aprobados por la autoridad competente
que contienen de manera general y/o particular las especificaciones, descripciones,
requisitos y demás características del bien o servicio a contratar”
Piénsese, por ejemplo, en un contrato de obra pública, para construir un puente,

deberá señalarse: (i).- en el aspecto administrativo: los plazos, las sanciones por
incumplimientos, las garantías exigidas, etcétera; y cuánto esta dispuesto a pagar la
Administración, los premios frente a cumplimientos anticipados, etcétera; y (ii).- en el
aspecto técnico, la extensión del puente, el lugar en que se emplaza, número de pistas
de autos, opción técnica (hormigón, acero, etcétera), etcétera.
Las Bases son muy relevantes, por cuanto:
(i).- El procedimiento de licitación pública está en función de ellas. Por ejemplo: los
ocurrentes deben ser iguales ante ellas; las ofertas que se realicen deben ajustarse
a sus términos, de lo contrario son declaradas inadmisibles; etcétera.
(ii).- Constituyen el núcleo del contrato que finalmente se va a celebrar. En este

sentido se señala que las Bases son parte integrante del contrato.
(b).- Publicación de la convocatoria. Se publica la convocatoria en el Diario Oficial, en

diario de circulación nacional e incluso en internet (lo que acontece con los contratos
de suministro: www.mercadopublico.cl).
Los posibles oferentes pueden efectuar preguntas o aclaraciones sobre las bases a la
autoridad licitante. La respuesta se entiende parte integrante de las Bases y, a su vez,
del contrato.
(c).- Presentación de las ofertas. La oferta es la declaración de voluntad de un

particular en orden a querer contratar con la Administración en los términos referidos
en las Bases respectivas. Debe ser presentada en el lugar, día y hora que precisó la
convocatoria (en el caso del contrato de suministro se puede ofertar a través del
referido sitio web).
Ella es secreta (habitualmente se presenta en sobre lacrado) e incondicionada.
El principio es que cualquiera puede ofertar, mas en algunos casos se precisa estar
previamente registrado en registros que al efecto lleva la Administración. Por tanto, si
no lo está, no podrá hacerlo. Por ejemplo, el Ministerio de Obras Pública, en relación al
contrato de obras públicas, administra el “Registro de Contratistas de Obras Mayores”;
45

y la Dirección de Compras Públicas y Contratación Pública (conocida coloquialmente,

como “ChileCompras”), en relación a los contratos de suministros y prestación de
servicio, el “Registro Electrónico Oficial de Contratistas” (artículo 16 Ley Nº 19.886).
Los criterios considerados para estar y mantenerse en ese registro son esencialmente
dos: (a).- profesionales, técnicos y financieros (por ejemplo, ser persona jurídica,
tener cierto capital, etcétera); y (b).- morales (por ejemplo, en contratos de
suministro y prestación de servicios, no haber sido condenado por práctica anti
sindicales o afectación de derechos fundamentales de los trabajadores –Esta norma, el
artículo 4º de la Ley Nº 19.886, ha sido impugnada, en sede de inaplicabilidad,
reiteradamente ante el Tribunal Constitucional. Históricamente había rechazado los
recursos. Hace unos seis meses dicha Magistratura ha comenzado a acogerlos. Este
cambio lo veremos al estudiar el contrato de suministro-).
Habitualmente la oferta se presenta dividida en dos: (i).- oferta técnica, y (ii).- oferta
económica (esta última, respecto de la cantidad de dinero que el oferente está
dispuesto a percibir).
(d).- Apertura de las ofertas. Se abren las ofertas. Con la mayor publicidad.
(e).- Admisión de ofertas. Se determinan cuáles ofertas cumplen los requisitos

precisados en las Bases y cuales no. Estas últimas no son admitidas (no siguen en
carrera).
(f).- Adjudicación. A través de acto administrativo, se determina cuál de las ofertas

admitidas es la más ventajosa para la Administración, siendo ésta la que finalmente es
aceptada.
(g).- Perfeccionamiento del contrato.
Conflictos que se susciten durante una licitación. En contra de los actos u omisiones
ilegales o arbitrario ocurridos dentro de la licitación caben todas las vías recursivas que
reconoce el Ordenamiento Jurídico. A saber: (a).- Recursos administrativos; (b).-
Solicitud de pronunciamiento a la Contraloría General de la República; y (c).- Recursos
jurisdiccionales: nulidad de derecho público, recurso de protección, amparo económico,
etcétera.
Con todo, respecto del contrato de suministro y prestación de servicios, existe un

tribunal especial competente para pronunciarse al respecto: el Tribunal de las Compras
Públicas. En efecto, conforme a lo previsto en su artículo 24, incisos 1º y 2º, de la Ley
Nº 19.886:
Artículo 24.- El Tribunal (de la Contratación Pública –nota nuestra-) será

competente para conocer de la acción de impugnación contra actos u omisiones,
ilegales o arbitrarios, ocurridos en los procedimientos administrativos de
contratación con organismos públicos regidos por esta ley.
La acción de impugnación procederá contra cualquier acto u omisión ilegal o
arbitrario que tenga lugar entre la aprobación de las bases de la respectiva
licitación y su adjudicación, ambos inclusive.
Finalmente, cabe apuntar que igualmente cabe rol relevante tanto la Fiscalía Nacional
Económica como el Tribunal de la Libre Competencia, frente a actuaciones u omisiones
de la Administración (por ejemplo, Bases de licitación con cláusulas abusivas) como de
oferentes (por ejemplo, colusión) que, en el marco de procedimientos licitatorios, sean
contrarias a la libre competencia.
46

- Principios básicos de la licitación pública
(a).- Libre concurrencia de los oferentes. Conforme a este principio, todos pueden
participar en la licitación. Ello es sin perjuicio de la necesidad de estar incorporado en
un registro, tal como acontece respecto de ciertos contratos administrativos.
La idea que está detrás es propiciar la mayor competencia y consecuentemente, tener

las mejores ofertas posible, tanto técnicas como económica, y así seleccionar la más
conveniente.
Este principio es muy relevante al momento de redactar las Bases de la licitación, pues
ellas no pueden contener cláusulas abusivas que, por ejemplo, exijan requisitos que
sólo uno o algunos de los posibles oferentes puedan cumplir.
(b).- Igualdad ante las Bases. Ante ellas todos los oferentes son iguales. No hay
oferentes de 1ª o de 2ª. Por tanto, todos serán medidos por la misma vara. Así, por
ejemplo, si una oferta se presenta fuera del plazo indicado en las Bases, no se recibe
sea quien sea el oferente.
(c).- Principio de estricta sujeción a las Bases. Este principio es lógica consecuencia de
los señalados precedentemente. Conforme a él, tal como destaca el artículo 10, inciso
3º, de la Ley Nº 19.886, “Los procedimientos de licitación se realizarán con estricta
sujeción, de los participantes y de la entidad licitante, a las bases administrativas y
técnicas que la regulen. Las bases serán siempre aprobadas previamente por la
autoridad competente.”.
Con todo, este es un principio cuyos efectos subsisten incluso cuando el contrato ha
sido adjudicado, formalizado e incluso en ejecución. Ello por cuanto, conforme se ha
indicado, las Bases de la licitación son parte integrante del contrato. Así, por ejemplo,
cuando en una contrato de concesión de obra pública (por ejemplo una carretera) se
ordenan obras (ius variandi), estas no debiera ser de tal entidad que importen un
nuevo contrato, pues de lo contrario se estaría infringiendo el principio de la estricta
sujeción a las Bases, así como también la exigencia de licitación pública. Lo mismo
puede señalarse respecto de: (i).- la renegociación (por ejemplo, la Administración,
para evitar un alza del peaje, que procede conforme al contrato, pacta un aumento
temporal de la concesión, por ejemplo, 2 años más), y (ii).- renovación (por ejemplo,
una municipalidad concesiona un bien nacional de uso público por 5 años, a través de
una licitación pública, y transcurridos 6 meses, el alcalde con acuerdo del concejo
aprueba la renovación por 5 años más –actualmente, ello no es posible por una
modificación legal reciente-).

Asimismo, son principios que tienen singular relevancia en la licitación pública: (a).- la
publicidad y transparencia, y (b).- la probidad administrativa.
- Facultades de la Administración en el marco de la contratación administrativa.
(a).- Facultad para exigir el cumplimiento. La Administración tiene la facultad y el

deber de exigir el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el contratante.
En este sentido cabe destacar que los contratos administrativos son personales, y, en
consecuencia, deben ser cumplidos personalmente por el contratante.
47

Excepcionalmente, y sólo si se autoriza por la Administración, puede tener cabida la

cesión del contrato y la subcontratación.
(b).- Facultades exorbitantes. La Administración detenta las siguientes facultades

exorbitantes:
(i).- Dirección. La Administración dirige el contrato, pues puede ordenar al co-

contratista realizar ciertas actos u omitir otros, en pos de una mejor ejecución del
contrato. Esto se da especialmente en aspectos técnicos.
(ii).- Inspección. La Administración puede inspeccionar al co-contratista en cuanto al

cumplimiento de sus obligaciones contractuales. Por ejemplo, en un contrato de
concesión de obra pública (carretera), la Administración, a través del inspector fiscal,
en la fase de ejecución, puede inspeccionar las faenas, y en la fase de explotación, la
ruta, sus estándares de seguridad, etcétera.
(iii).- Interpretación. La Administración interpreta el contrato. Ello es sin perjuicio que

tal interpretación puede ser impugnada por su co-contratante. Dicha interpretación
debe siempre considerar muy especialmente el interés general perseguido a través del
respectivo contrato administrativo.
(iv).- Sanción. La Administración, por sí, puede aplicar sanciones al co-contratante por
incumplimiento. Por ejemplo, en un contrato de obra pública (construcción de un
puente), la Administración puede sancionar el incumplimiento de los plazos acordados
(en tal fecha debía estar la obra gruesa del puente y aun se trabaja en los cimientos).
Cabe señalar que esta sanción no es propiamente sanción administrativa, pues, como
ha observado Contraloría General de la República, obedece a incumplimiento
contractual, razón por la cual en su imposición no deben observarse la garantías
propias del Derecho Administrativo Sancionador.
(v).- Ius variandi. La Administración puede unilateralmente modificar el contrato. Por

ejemplo, en un contrato de concesión de obra pública, una carretera de 200 kilómetros
de extensión, la Administración podría ordenar más pasarelas peatonales, más salidas
laterales, enrejar ciertos tramos (ya que se introducen caballares por ese sector),
etcétera. El contratante debe ejecutarlo, mas debe ser indemnizado por esas nuevas
obras. Cabe observar que los contratos administrativos se rigen por una “ecuación
económica-financiera” que debe ser respetada por aquélla. Ahora bien, las nuevas
obras ordenadas deben guardar vinculación con el objeto del contrato administrativo
que le sirve de marco, pues si no lo está, importaría un nuevo contrato, en cuyo caso
debería ser sometido a licitación pública.
(vi).- Rescate. Nada obsta para que la Administración puede unilateralmente, en razón
al interés general, poner término anticipado a un contrato. Esto se llama rescate. Por
ejemplo, un contrato de concesión de obra pública, cuya explotación es de 20 años.
Nada obsta para que en el año 15, la Administración rescate la obra, fundada en el
interés general, para administrarla directamente (por ejemplo, a través de una
empresa pública creada por ley). Con todo, tal como en el caso anterior, el co-
contratante de la Administración deberá ser debidamente compensado por ésta.
- Derechos del co-contratante de la Administración.
En términos muy generales tiene derecho a percibir la ventaja económica que le

precisa el contrato administrativo. Esta puede ser el pago del precio (por ejemplo, en
48

los contratos de obra pública y de suministro), del peaje (por ejemplo, en los contratos
de concesión de obra pública de carreteras –Autopista Central-), de la tarifa (por
ejemplo, en los contratos de concesión de servicio público eléctrico –ENEL-), etcétera.
Dicha ventaja, en lo que concierne al precio, da cierta estabilidad, mas no el peaje o la

tarifa, pues estos últimos, referidos a contratos de tracto sucesivo, y por muchos años,
pueden variar en el tiempo. Pensemos, por ejemplo, que el contrato señalara que una
concesionaria de carretera podrá percibir como peaje por cierto periodo de tiempo la
suma de $ 10, y luego se produce una inflación galopante, de tal suerte que esos $ 10
equivalen a $ 0,5 de hoy. ¿Es admisible ello?
Adviértase que estos contratos, especialmente los de concesión de obra pública y

servicio público, son particularmente sensibles, por ejemplo, a: (a).- Alza de precios de
materias primas o máquinas necesaria para la ejecución o explotación de la obra. Por
ejemplo, el asfalto es un derivado del petróleo; si éste sube, también lo hará el costo
de la pavimentación; (b).- Impuestos. Alza de los impuestos de internación de dichas
materias primas o máquinas (por ejemplo, “asfaltadoras”); y (c).- Disminución de
“retorno” por concepto de peajes o tarifas. Por ejemplo, la Empresa de Ferrocarriles
del Estado decide restablecer el tramo Santiago-Valparaíso, a través de un tren de alta
velocidad (el viaje duraría tan sólo 40 minutos), y por ello el tránsito de automóviles
por la Ruta 68 (concesionada) disminuye abruptamente y así el “retorno” de la
empresa concesionaria por concepto de peaje.
Para evitar que esos vaivenes desincentiven la colaboración público-privada, a través

de esta clase de contrato, estas reconocen lo que se denomina la “ecuación económica
financiera” del contrato. Conforme a dicho mecanismo, se garantiza un piso ganancial
permanente al concesionario.
¿De qué manera se puede afectar dicha “ecuación económico-financiera” del contrato?
(a).- Incumplimientos de sus obligaciones contractuales por parte la Administración.

Por ejemplo, en un contrato de concesión de obra pública, que importa ejecutar una
nueva carretera, la Administración, por regla general, a efectuar una serie de
expropiaciones necesarias para la obra. En no pocas oportunidades, no lo realiza
oportunamente. A consecuencia de ello, no se puede ejecutar la obra y,
consecuentemente, su co-contratante tiene personal y maquinaria inactiva por un
tiempo no contemplado, lo que impide concluir a tiempo la obra y a explotarla y
percibir el “retorno” (peajes). Acá tiene cabida la responsabilidad contractual de la
Administración del Estado.
(b).- Hecho del príncipe. Se trata de decisiones adoptadas por órganos del Estado
distintos del órgano de la Administración contratante o concedente, que afectan la
“ecuación económica financiera”. Por ejemplo, se establecen nuevos o mayores
impuestos al co-contrante o a la internación de materias primas o maquinarias. Pues
bien, los gastos adicionales que ellos importan al co-contratante deben ser asumidos
por la Administración.
Cabe destacar que esta figura hoy en día se encuentra reforzada por el hecho que
muchos co-contratantes de la Administración son extranjeros, de suerte tal que son
entendidos “inversores extranjeros”, y éstos se encuentran protegidos por múltiples
tratados internaciones suscritos por Chile. Por ejemplo, los españoles, entre otros, por
el “Acuerdo entre la República de Chile y el Reino de España para la proteccion y
fomento recíprocos de inversiones”, de 1994.
49

(c).- Imprevisión. Se trata de un hecho imprevisto para las partes (Administración y su

co-contratante), al momento de celebrar un contrato, completamente desvinculado de
éstos, que impone al co-contratante de la Administración un mayor costo a la
ejecución del mismo, con tal gravedad que puede incluso hacerla imposible.
En estos casos se ha señalado que no obstante tornar más costosa la ejecución del
contrato, el co-contratante de la Administración deberá hacerlo, pues tras él se halla el
interés general. Con todo, tanto por buena fe contractual y resguardo de la “ecuación
económica financiera”, los gastos adicionales que ello importa al co-contratante deben
ser asumidos por la Administración.
Por ejemplo, antes de la 1ª Guerra Mundial se celebró un contrato de suministro entre

una municipalidad francesa y un particular para que este le proveyera gas a fin surtir
las lámparas que conformaban el alumbrado público de la ciudad por cierta cantidad de
años. Estando en ejecución el contrato, se produce la Guerra y el valor del gas subió
extraordinariamente. Acá se verificaron todos los presupuestos de la imprevisibilidad:
(a).- la Guerra no era previsible al momento de celebrar el contrato, (b).- se trata de
un hecho completamente ajeno a las partes contratantes, y (c).- el alza en el precio
del gas no hace imposible la ejecución, aunque sí lo torna particularmente difícil (por el
costo económico que representa). Acá el co-contratante debe seguir proveyendo de
gas, ya que lo contrario importaría que no hubiera alumbrado público en la ciudad
(interés general involucrado), pero tiene derecho a ser compensado por la
Administración.
Con todo, cabe destacar que la teoría de la imprevisibilidad opera mientras dure el
hecho imprevisible, pues si éste cesa, en principio, se ha de regresar a los términos
originales del contrato.
- Término del contrato administrativo.
Entre otras causales, el contrato administrativo puede concluir por:
(a).- Cumplimiento de la obligación. Por ejemplo, la Administración ha perfeccionado

un contrato de suministro para adquirir bienes muebles y estos le son entregados, por
el contratante, en tiempo y forma.
(b).- Revocación. Por ejemplo, en el caso de incumplimiento graves y reiterados, la

Administración puede revocar contratos de concesión de servicio público (por ejemplo,
de distribución de electricidad). Se trata de una revocación-sanción.
(c).- Plazo del contrato. Algunos contratos administrativos son a plazo. Por ejemplo, un
contrato de concesión de obra pública (carretera) dispone de un plazo, mismo que no
puede exceder de los cincuenta años. Concluido el plazo, expira el contrato. Así la obra
para a ser administrada por la Administración del Estado.
(d).- Rescate. A esta hipótesis ya nos hemos referido precedentemente.
Fin de la 1ª sección de la 6ª Parte

(De esta Parte, hasta acá entra en el examen del curso Derecho Administrativo 2019 I)
El curso Derecho Administrativo 2019 II, del Segundo Semestre, comenzará con la 2ª
sección de esta 6ª Parte.
50

Apuntes DA 2019 Parte VI

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Curso de Derecho Administrativo 2019 (6ª PARTE) Prof.

LA ACTUACIÓN FORMAL DE LA ADMINISTRACIÓN

Sumario: § 1.- Acto administrativo (y procedimiento administrativo). (A).- Teoría

Conforme hemos señalado en la 1ª Parte, la Administración está llamada a la

§ 1.- Acto administrativo (y procedimiento administrativo)

A.- Teoría general del acto administrativo

Concepto de acto administrativo

Doctrina. La doctrina ha señalado, en términos generales, que el acto administrativo es

Para nosotros es un acto formal, unilateral, a través del cual la Administración, en

Hipótesis discutidas. Con todo, ha habido interesante discusión en cuanto a si son

(a).- Actos a través de los cuales se concreta el ejercicio de la potestad normativa e

La Contraloría General de la República, a través de su dictamen Nº 39.353-2003, ha

un acto no enmarcado en los conceptos de acto administrativo que contiene el artículo

En lo personal, adherimos a esta tesis, pues estimamos que cuando la Administración

Por esta razón, la actividad normativa e interpretativa de la Administración del Estado

Lo mismo puede señalarse en relación a los mails y a los tweets publicados en el

Elementos del concepto de los actos administrativos

Veamos a continuación, detalladamente, los elementos comprendidos en la definición

1.- Constituyen una forma de actuación formal de la Administración. En efecto, los

2.- A través del acto administrativo, la Administración manifiesta su voluntad y

Con todo, no podemos dejar de observar que “La peculiaridad de la declaración de

3.- El acto administrativo importa el ejercicio de una potestad pública-administrativa.

(i).- El ejercicio de sus potestades administrativas por los órganos de la Administración

Artículo 50. Título. La Administración Pública no iniciará ninguna actuación material de

4.- El acto administrativo es formal. Lo es al menos en tres sentidos:

(a).- En primer lugar, en cuanto a que precisa, siempre y en todo caso, de la

(b).- En segundo lugar, en cuanto a que debe ser escrito; y

5.- El acto administrativo es dictado por un órgano de la Administración. El acto

el ejercicio de una potestad publico-administrativa, que, en principio, sólo éstos

(b).- No dictan actos administrativos, no obstante ser órganos de la Administración, las

(c).- No dictan actos administrativos las corporaciones o fundaciones creadas a

6.- El acto administrativo es unilateral en cuanto a que para su ejecución no precisa de

7.- El acto administrativo está llamado a producir efectos jurídicos. El acto

Características de los actos administrativos

Veamos a continuación las características de los actos administrativos:

2.- Los actos administrativos están dotados de presunción de legalidad. Conforme a

“Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y

Lo propio se da en lo que concierne a los actos administrativos. Si estos no contaran

Recapitulando, la presunción de legalidad de los actos administrativos produce dos

concluir, por “causa provocada por la Administración”, si el acto es invalidado (por

5.- Los actos administrativos son impugnables. Lo cual se puede hacer:

(b).- En sede jurisdiccional. En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 38, inciso

Artículo 54. Interpuesta por un interesado una reclamación ante la

Por último, preciso es observar la dudosa constitucionalidad de aquellas reglas que

(a).- El solve et repete (paga y pide), que exige, en el ámbito de sanciones

(b).- El agotamiento de la vía administrativa previa, que exige seguir la vía

En este sentido, cabe apuntar que, en principio, la interposición de recursos

Artículo 57. Suspensión del acto. La interposición de los recursos administrativos no

Excepcionalmente, se suspenden cuando así lo ha resuelto la propia autoridad

En cuanto a la autoridad administrativa: cuando se ha deducido recurso administrativo

En cuanto a la autoridad judicial: cuando el procedimiento de impugnación pertinente

“2º Que, en la situación materia de estos autos, el precepto legal cuya

El problema de la ejecución del acto administrativo de sanción de multa. Cabe hacer

Contrariamente a ello, la Corte Suprema, recientemente, en un fallo dividido (3/2), y

Todos estos preceptos constituyen una aplicación de lo dispuesto en los artículos 3 y 51

Formas de ejecución de los actos administrativos. En caso de incumplimiento de los

(d).- Compulsión sobre las personas. Por ejemplo:

“Artículo 169 del Código Sanitario.- Si transcurrido el plazo señalado en el artículo

Elementos de los actos administrativos

Los actos administrativos reconocen elementos subjetivos, objetivos y formales:

- El acto administrativo debe ser dictado por un órgano de la Administración del

- Dicho órgano debe ser competente (artículos 6º y 7º de la Constitución Política de la