Apartados 1 y 3. Modific X Ley 11 - 2020, 30 Diciembre, de Presups Gener Del Estado 2021

MD.PlantillaTexto(03)Esp.
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EL PRESUPUESTO: CONCEPTO.
LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS.
EL CICLO PRESUPUESTARIO.
EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS:
UD011383_V(04)
CONCEPTO Y FASES. TERMINOLOGÍA Y

DESARROLLO DEL PROCESO
LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. EL CICLO PRESUPUESTARIO.
EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS: CONCEPTO Y FASES. TERMINOLOGÍA Y
ÍNDICE
TU RETO EN ESTA UNIDAD ........................................................................ 3

1. EL PRESUPUESTO.................................................................................. 5
1.1. CARACTERÍSTICAS ......................................................................................... 6
1.2. CONTENIDO ..................................................................................................... 7
1.3. FUNCIONES ................................................................................................... 10
1.4. CLASES DE PRESUPUESTOS ....................................................................... 10
1.4.1. EL PRESUPUESTO TRADICIONAL ................................................................ 11
1.4.2. LAS FÓRMULAS PRESUPUESTARIAS DE ESTABILIZACIÓN ECONÓMICA .......... 11
1.4.3. LAS IDEOLOGÍAS PRESUPUESTARIAS DE LA EFICACIA EN LA ASIGNACIÓN
DE RECURSOS .......................................................................................... 13
2. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS ................................................. 16

2.1. PRINCIPIOS DE PROGRAMACION PRESUPUESTARIA ............................... 16
2.2. PRINCIPIOS DE GESTIÓN PRESUPUESTARIA............................................. 21
3. EL CICLO PRESUPUESTARIO ............................................................... 28
3.1. 1ª FASE: PREPARACIÓN DEL PRESUPUESTO ............................................ 28
3.2. 2ª FASE: EXAMEN, ENMIENDA Y APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO...... 34
3.3. 3ª FASE: EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO ................................................. 35
3.3.1. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS............................................. 35
3.3.2. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS ............................................... 36
3.4. 4ª FASE: CONTROL DE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO .................... 40
4. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS ................................................. 43
4.1. CONCEPTO .................................................................................................... 43
4.2. CLASES .......................................................................................................... 44
4.3. FASES............................................................................................................. 44
1
5. PRESUPUESTO BASE CERO. TERMINOLOGÍA Y DESARROLLO DEL

PROCESO PRESUPUESTARIO .............................................................. 46
5.1. TERMINOLOGÍA DEL PROCESO EN BASE CERO ........................................ 47
5.2. DESARROLLO DEL PROCESO PRESUPUESTARIO ...................................... 47
5.3. FASES DEL PRESUPUESTO BASE CERO ..................................................... 48
¿QUÉ HAS APRENDIDO? .......................................................................... 51
AUTOCOMPROBACIÓN ............................................................................ 53
SOLUCIONARIO ........................................................................................ 57
BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................... 59
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TU RETO EN ESTA UNIDAD
Con el siguiente tema comenzaremos el estudio del módulo de gestión financie-

ra, no te asustes si las palabras “gestión financiera” te hacen pensar que el con-
tenido va a ser difícil.
Piensa que el Estado tiene unos gastos a los que hacer frente, como son la sa-
nidad, educación, pensiones… y para ello requiere de unos ingresos, que conse-
guirá en mayor medida a través de los impuestos, IRPF; IVA…, bien pues para
hacer frente a los gastos con los ingresos que va a recaudar diseña un presu-
puesto para ejecutar en el siguiente año natural.
Esto es lo que vamos a estudiar en los siguientes temas: cómo desarrolla esto la
Administración. ¿Habías pensado alguna vez cómo lo hace? Pues bien, cuando
acabemos esta unidad didáctica tendrás una primera visión de ello. ¿Te pica la
curiosidad? ¡Pues vamos a ello!
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1. EL PRESUPUESTO
El presupuesto es la expresión contable del plan económico de la Hacienda Pú-
blica para un periodo de tiempo determinado.
Dicho de otra manera, el presupuesto es la ordenación racional de los ingresos

(entradas de dinero) y gastos del Estado (salidas de dinero) para un periodo de
tiempo determinado.
Estos ingresos permiten a las Entidades Públicas realizar las funciones que les
han sido encomendadas por el ordenamiento jurídico, para lo que se producen
salidas de fondos que constituyen los gastos públicos. Ingresos y gastos con-
forman las dos vertientes de la actividad financiera del Estado.
Los ingresos se articulan entorno a una institución nuclear, el tributo (derecho

tributario) y los gastos en torno al presupuesto (derecho presupuestario).
Desde un punto de vista jurídico podemos definir el presupuesto como el acto

legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los gastos que el
Gobierno puede realizar durante un periodo de tiempo determinado en las
atenciones que detalladamente se especifican y se prevén los ingresos necesa-
rios para cubrirlos (RODRIGUEZ GEREIJO, A. 1970. Pág.19).
El artículo 32 de la Ley General Presupuestaria define los Presupuestos Genera-

les del Estado de la siguiente manera “Los Presupuestos Generales del Estado
constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obli-
gaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades
que forman parte del sector público estatal”.
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1.1. CARACTERÍSTICAS
Podemos diferenciar las siguientes características en el presupuesto:
a) Es un acto de previsión, no un balance (que es un documento de re-

sultados, elaborado a posteriori del ejercicio). El presupuesto es una
estimación de ingresos y gastos. Es una visión prospectiva de la activi-
dad financiera del Estado.
b) De naturaleza normativa, es decir tiene la obligatoriedad de la norma,
no se trata de una previsión variable, sino que el Estado ha de adaptar
necesariamente su conducta al contenido del presupuesto.
Ahora bien, como dice Paramio Fernández, la obligatoriedad del presu-
puesto tiene una significación diferente en la vertiente de los gastos
que en la de los ingresos. Así, por lo que a aquéllos se refiere, el Estado
no puede sobrepasar la consignación que para cada concepto de gasto
recoge el presupuesto. Sin embargo, en la vertiente de los ingresos, la
cifra presupuestada se limita a ser una previsión de lo que el Estado va
a recaudar por cada uno de los conceptos.
Esto se debe a que los importes de los ingresos, dependerán de facto-
res variables, como la cantidad de personas afectadas por los tributos,
o el importe de las bases imponibles sujetas a los tributos.
c) De ordenación sistemática en lenguaje contable.
d) De confección regular, ya que su vigencia temporal obliga a su reno-
vación periódica.
e) Equilibrado formalmente, ya que los ingresos previstos han de ser
suficientes para cubrir los gastos a realizar, independientemente de su
naturaleza, ya provengan los ingresos de crédito exterior o interior,
deuda pública… según señala Paramio Fernández.
f) De autorización del gasto público.
g) De manifestación del control del Poder Legislativo sobre el Poder
Ejecutivo.
El presupuesto es un acto de previsión, de naturaleza

normativa, ordenación sistemática y confección regu-
lar formalmente equilibrado que autoriza el gasto
público y manifiesta el control del Poder Legislativo
sobre el Poder Ejecutivo.
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1.2. CONTENIDO
Determinamos contenido del Presupuesto desde una perspectiva objetiva y una

subjetiva.
Perspectiva objetiva viene determinada por el artículo 134.2 de la Constitución

Española en el que establece “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán
carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público
estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten
a los tributos del Estado.” Así la ley presupuestaria tiene que contemplar en
cualquier caso tres grupos fundamentales que conformarán su contenido mí-
nimo, necesario e indispensable (SSTC 84/1982, FJ. 3º; 65/1987, FJ. 4ª; 126/1987,
FJ. 5ª), que son:
 Ingresos, como anteriormente indicábamos, es una previsión contable

desprovista de efectos jurídicos, su función es la de indicar la forma en
la que se pretende financiar el gasto público.
Bifurcación del principio de legalidad financiera,

consiste en que las leyes tributarias tienen carácter
permanente y se aplican sin necesidad de su previa
autorización en el Presupuesto. Como ha escrito
MARTIN QUERALT (1980, págs. 100 y ss.), es un moti-
vo ideológico, el liberalismo político e ideológico in-
teresado en limitar al máximo la intervención del Es-
tado en la vida económica y en garantizar los dere-
chos individuales –entre los cuales la propiedad pri-
vada es uno de los más importantes– frente a las po-
sibles injerencias del Estado en general y de los res-
tantes Entes públicos en particular.
 Gastos, estos sí despliegan plenos efectos jurídicos en un triple sentido:
 Autoriza a la Administración la realización del gasto.
 Limita cuantitativamente el gasto.
 Fija el destino de los créditos consignados en el Presupuesto

(RODRIGUEZ BEREIJO, A.1970. Pág.18).
7
 El importe de los beneficios fiscales. Los presupuestos también ten-

drán que indicar el cuanto y en virtud de que concepto se deja de in-
gresar.
Del mismo modo que sucede en materia de ingresos, la estimación de

esta partida constituye una mera previsión carente de efectos jurídicos,
por lo que su ausencia o errónea asignación en el Presupuesto no im-
pedirá, en base a la bifurcación del principio de legalidad financiera, la
aplicación de los beneficios fiscales establecidos en la normativa tribu-
taria estatal.
La Constitución solo establece un único veto respecto a las materias que pue-
den ser reguladas por la ley presupuestaria, en su artículo 134.7 niega la capa-
cidad de crear tributos, aunque a su vez le reconoce la capacidad de modificar-
los cuando una ley tributaria así lo prevea.
Esta circunstancia ha hecho que habitualmente se hayan incluido en la Ley de

Presupuestos contenido impropio del Presupuesto, lo que ha llevado al Tribunal
Constitucional a resolver que la inclusión en la Ley de Presupuestos de materias
que no constituyen su contenido esencial resulta en principio prohibida (STC
195/1994, FJ.2) permitiendo excepcionalmente la inclusión en el Presupuesto de
aquellas materias que, además de guardar una relación directa con su conteni-
do esencial, resulte justificada por constituir “un complemento necesario para la
mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en gene-
ral, de la política económica del Gobierno” (STC 76/1992, F.J. 4º).
La consecuencia práctica de esta interpretación restrictiva del contenido even-

tual del Presupuesto es la aparición de las Leyes de Medidas Fiscales, Administrati-
vas y de Orden Social, también conocidas como leyes de acompañamiento presu-
puestario, instrumento usado por el legislador para obviar esta interpretación
restrictiva.
Perspectiva subjetiva, es el artículo 134.2 CE el que indica la necesidad de que

Los Presupuestos Generales del Estado incluyan la totalidad de los ingresos y
gastos del sector público estatal.
“Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad
de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe
de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”.
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Y es el artículo 2.1 de la Ley General Presupuestaria (LGP en lo sucesivo) el que

nos especifica cuáles son las entidades del sector público estatal que se reco-
gen en los Presupuestos Generales del Estado, los cuales en base al artículo 3
del mismo texto podemos clasificar en:
1. El sector público administrativo, integrado por:
a) La Administración General del Estado, los organismos autónomos, las

autoridades administrativas independientes, las universidades públi-
cas no transferidas y las entidades gestoras, servicios comunes y las
mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, así como sus centros
mancomunados, así como las entidades del apartado 3 del artículo
anterior, que hace referencia a los órganos con dotación diferenciada
en los Presupuestos Generales del Estado.
b) Cualesquiera organismos y entidades de derecho público vinculados o

dependientes de la Administración General del Estado, los consorcios
y los fondos sin personalidad jurídica, que cumplan alguna de las dos
características siguientes:
1. Que su actividad principal no consista en la producción en ré-

gimen de mercado de bienes y servicios destinados al consumo
individual o colectivo, o que efectúen operaciones de redistribu-
ción de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin áni-
mo de lucro.
2. Que no se financien mayoritariamente con ingresos comercia-

les, entendiéndose como tales a los efectos de esta Ley, los in-
gresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como con-
trapartida de las entregas de bienes o prestaciones de servicios.
2. El sector público empresarial, integrado por:
a) Las entidades públicas empresariales.
b) Las sociedades mercantiles estatales.
c) Cualesquiera organismos y entidades de derecho público vinculados o

dependientes de la Administración General del Estado, los consorcios
y los fondos sin personalidad jurídica no incluidos en el sector público
administrativo.
3. El sector público fundacional, integrado por las fundaciones del sector

público estatal.
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¿Se le aplica a las Cortes Generales la LPG?

“Articulo 2.3 LPG.
Esta Ley no será de aplicación a las Cortes Generales,
que gozan de autonomía presupuestaria de acuerdo con
lo establecido en el artículo 72 de la Constitución; no
obstante, se mantendrá la coordinación necesaria para
la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos Ge-
nerales del Estado”.
1.3. FUNCIONES
 Desde una perspectiva económica, sus funciones son:
 Redistributiva.
 Estabilizadora.
 De satisfacción de las necesidades públicas.
 Desde una perspectiva política cumple la función de ofrecer una ima-
gen nítida de la labor de Gobierno y del reparto de competencias entre
los poderes del Estado (SAINZ DE BUANDA, F.1985. Pág. 417).
 Desde una perspectiva jurídica:
 Función organizadora de la actividad financiera del Estado.
 Función de limitación y control de la acción del ejecutivo.
 Función político-económica.
1.4. CLASES DE PRESUPUESTOS
Frente al presupuesto tradicional, que se inicia en el s. XVIII, y tiene vigencia has-

ta el primer tercio del s. XX, han ido apareciendo nuevas fórmulas presupuesta-
rias que podemos agrupar del siguiente modo:
 Fórmulas presupuestarias al servicio de una política fiscal de estabilidad

económica.
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 Fórmulas presupuestarias para la eficacia en la asignación de recursos:

presupuesto de ejecución o por tareas, presupuesto por programas,
presupuesto en base cero.
Vamos a ver las diferentes fórmulas presupuestarias con más detalle:
1.4.1. EL PRESUPUESTO TRADICIONAL
En crisis a partir de 1929, aunque actualmente se está reivindicando, se basa en:
 La limitación del gasto público.
 La financiación del gasto público ha de hacerse en base al principio de

neutralidad impositiva.
 El presupuesto debe equilibrarse anualmente.
1.4.2. LAS FÓRMULAS PRESUPUESTARIAS DE ESTABILIZACIÓN

ECONÓMICA
Los principios económicos de la ideología presupuestaria clásica, que estuvieron

vigentes desde el último tercio del siglo XVIII hasta los años 30 del siglo XX, en-
traron en crisis con la gran depresión de 1929. Esto obligó a buscar nuevas
fórmulas presupuestarias, cuyo lugar común es la consecución de la estabilidad
económica. Las más importantes son las siguientes:
a) Presupuesto compensatorio.
Frente al equilibrio presupuestario clásico, la Hacienda Funcional de-
fiende la intervención del Estado para compensar la falta de demanda
privada y puede no liquidar su presupuesto con equilibrio. Los ingresos
y gastos públicos se manejan discrecionalmente para lograr la estabili-
dad económica y defiende la utilización del déficit público como ins-
trumento estabilizador.
Las reglas de la Hacienda Funcional son:
1. El presupuesto es un instrumento que persigue el pleno empleo
con estabilidad, aunque para ello haya que formular un presu-
puesto desequilibrado.
11
2. La financiación del déficit presupuestario se debe llevar a cabo me-

diante la emisión de deuda pública únicamente cuando para alcan-
zar los objetivos de pleno empleo sea adecuado canalizar parte de
los recursos en manos del sector privado hacia el sector público.
3. Cuando no sea conveniente la financiación mediante deuda pú-
blica se debe acudir a la emisión de moneda.
El presupuesto compensatorio es opuesto al presupuesto clásico de
equilibrio anual.
b) Presupuesto cíclico.
Es uno de los desarrollos del presupuesto compensatorio.
Según la fórmula del presupuesto cíclico, la exigencia clásica del equili-

brio anual es sustituida por otra más flexible al buscar el equilibrio con-
siderando conjuntamente todos los presupuestos que hayan regido en
el periodo de duración del ciclo económico. El problema que se presen-
ta es definir la duración del ciclo económico que, según las series histó-
ricas, solía tener una amplitud de unos siete a ocho años.
c) Presupuesto de estabilización automática.
Se desarrolla a partir de 1947, es una formula fiscal que recoge ideas

del presupuesto clásico y del compensatorio. Se basa en el principio
fundamental de fijar los tipos impositivos a un nivel que permita obte-
ner un superávit presupuestario, para ser destinado a la amortización
de la deuda pública emitida por el Estado.
Una vez fijados los tipos de gravamen con este criterio, deben perma-
necer inalterados, a no ser que se produzcan modificaciones importan-
tes de política económica o en las condiciones del sistema económico
que justifiquen la introducción de rectificaciones en los mismos.
La diferencia esencial entre las filosofías que inspiran el presupuesto

cíclico y el presupuesto de estabilización automática reside en que,
mientras la primera autoriza al Gobierno a actuar con total discreciona-
lidad en cada ejercicio, con vista a lograr el equilibrio al final de cada ci-
clo, la segunda impone la utilización de estabilizadores automáticos
que no pueden ser alterados sino cuando se presentan circunstancias
excepcionales no previstas al tiempo de establecerse.
Según Fuentes Quintana, destacan en este presupuesto las siguientes

ideas fundamentales:
 Confianza en el sector privado para lograr el desarrollo económico.
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 Es obligación del Estado eliminar la violencia de las oscilaciones

de la actividad económica.
 Negación de las virtudes del equilibrio presupuestario anual.
 Se rechaza también la teoría del presupuesto compensatorio.
1.4.3. LAS IDEOLOGÍAS PRESUPUESTARIAS DE LA EFICACIA EN LA

ASIGNACIÓN DE RECURSOS
Otra perspectiva de la ideología presupuestaria es la óptica de la eficacia para la

asignación de los recursos, que supone un abanico de opciones desde la ver-
sión tradicional al presupuesto base cero:
a) El presupuesto tradicional o administrativo: con una visión orgánica

del gasto público, es un presupuesto de «control», resultando insufi-
ciente para realizar las siguientes funciones económicas hoy esenciales:
 Comprobar y analizar los efectos de los ingresos y gastos públicos

sobre la liquidez del sistema económico.
 Observar los efectos económicos de los ingresos y gastos.
 Servir de base para las decisiones financieras de gasto público.
Por ello se han diseñado nuevas fórmulas presupuestarias para resol-

ver estos problemas.
b) El presupuesto consolidado del Tesoro o presupuesto de caja: con

él se pretende demostrar los efectos de los programas de ingresos y
gastos públicos sobre la liquidez del sistema económico.
c) El presupuesto de las cuentas de renta nacional: se diferencia del

presupuesto administrativo por varias razones, como son una mayor
amplitud en la consideración del Sector Público o la separación entre
operaciones corrientes y operaciones por cuenta de capital.
Con esta técnica existe una mejor visión de la relación existente entre
los ingresos y gastos públicos y las diferentes partidas que integran la
Contabilidad Nacional.
d) El presupuesto funcional: es el primer intento de planificar con efica-

cia la asignación de los recursos públicos.
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En realidad, como señalan varios autores, más que presupuesto cabe

hablar de clasificación funcional de los gastos presupuestarios, lo que
resulta de especial interés para el análisis de las actividades estatales a
través de la distribución del gasto público entre las diversas funciones.
e) El presupuesto de ejecución o por tareas: el presupuesto de ejecu-

ción desplaza el énfasis desde los medios de realización hacia las pro-
pias realizaciones.
La definición del presupuesto por tareas que ha tenido más aceptación

es la propuesta por Burkhead: «Presupuesto que ofrece los propósitos
y objetivos para los que se requieren los fondos públicos, los costes de
las actividades propuestas para alcanzar estos objetivos y los datos
precisos para apreciar cuantitativamente los logros conseguidos y las
tareas realizadas dentro de cada función pública».
De la definición anterior pueden extraerse, según Fuentes Quintana, los

tres aspectos o finalidades básicas que pretende esta fórmula presu-
puestaria:
 Primera: señalar los objetivos que debe alcanzar cada unidad

administrativa mediante la especificación de las correspondientes
funciones, programas y actividades.
 Segunda: organizar la Administración y utilizar un sistema de

contabilidad que responda a los criterios en la clasificación de di-
chas funciones, programas y actividades.
 Tercera: adoptar determinadas medidas con objeto de poder se-

guir la ejecución del presupuesto.
f) Presupuesto por programas: el presupuesto planificado por progra-

mas supone:
 La identificación de los objetivos que deben alcanzarse.
 La concreción de los programas que deben realizarse para lograr

tales objetivos.
 La presupuestación de los objetivos.
 El control de los programas a efectos de su cumplimiento.
Para Fuentes Quintana, entre el presupuesto por tareas y el presupues-

to por programas existe una diferencia esencial: mientras que el prime-
ro trata de seleccionar los mejores métodos para ejecutar un programa
determinado, el segundo pretende seleccionar los programas más ade-
cuados de entre los que se presentan como alternativas posibles. Es
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decir, en tanto que el presupuesto por tareas centra su atención en la

fase de ejecución del presupuesto, el presupuesto por programas
atiende en primer lugar a la fase previa de formación o programación
del presupuesto, siendo su principal objetivo los resultados.
g) Presupuesto en base cero: es un proceso presupuestario que requie-
re que cada centro de gasto justifique con detalle la totalidad de sus
necesidades presupuestarias partiendo del primer euro, debiendo de-
mostrar por qué debe establecerse su presupuesto y si es verdadera-
mente rentable. Esto requiere que todas las actividades se identifiquen
en "bloques de decisión", cada uno de los cuales se evaluará a través
de un análisis sistemático para ser priorizados en orden de importancia
con el fin de decidir su aprobación.
Bueno ¿cómo lo llevas? ¡Ya hemos calentado moto-

res! Hemos definido ampliamente el concepto de
presupuesto, hemos visto qué características tiene, el
contenido objetivo (material) y subjetivo (de los suje-
tos), las funciones, las clases de presupuestos y su
evolución histórica. Sería conveniente que fueras re-
sumiendo o esquematizando los conceptos según los
vayas estudiando.
A continuación veremos los principios presupuesta-
rios, ¡vamos a ello!
15
2. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

De acuerdo con la Ley 47/2003, General Presupuestaria y con la Ley Orgánica
2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, hay que dis-
tinguir entre:
 Principios de programación presupuestaria.

 Principios de gestión presupuestaria.
~3 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2003-21614 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2012-5730&p=20150613&tn=1
Sería conveniente que tuvieras a mano un ejemplar

de la Ley 47/2003, General Presupuestaria y de la Ley
Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera para ir consultando los ar-
tículos que se mencionan en el tema. Puedes consul-
tar la versión online de estas normas desde el orde-
nador y desde cualquier dispositivo móvil con cone-
xión a internet.
(Tienes los enlaces en el Campus Virtual).
2.1. PRINCIPIOS DE PROGRAMACION PRESUPUESTARIA
Según el artículo 26.1 de la LGP “La programación presupuestaria se regirá por

los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianua-
lidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos pú-
blicos, responsabilidad y lealtad institucional, conforme a lo dispuesto en la Ley
Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera”.
16
Vamos a la LO 2/2012 para definirlos:
Artículo 3. Principio de estabilidad presupuestaria.
1. La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actua-

ciones que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos com-
prendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se realizará en un marco
de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea.
2. Se entenderá por estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públi-

cas la situación de equilibrio o superávit estructural.
3. En relación con los sujetos a los que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley
(entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y otros entres
de derecho público) se entenderá por estabilidad presupuestaria la posi-
ción de equilibrio financiero.
La Constitución Española recoge el principio de estabilidad presupuestaria en

el artículo 135, el cual fue reformado el de 27 de septiembre de 2011.
1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al prin-

cipio de estabilidad presupuestaria.
2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un défi-

cit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la
Unión Europea para sus Estados Miembros.
Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y

a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bru-
to. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.
3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados

por ley para emitir deuda pública o contraer crédito.
Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública

de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado
de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta.
Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mien-
tras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.
El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Pú-

blicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá
superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funciona-
miento de la Unión Europea.
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4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo

podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económi-
ca o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control
del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la
sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría
absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.
5. Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artícu-
lo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los
órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públi-
cas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:
a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distin-

tas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de
superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las
desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.
b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit es-

tructural.
c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de in-

cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.
6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatu-

tos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las
disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de
estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.
Mencionar que los límites de déficit estructural, a que se refiere el apartado 2,

entrarán en vigor a partir de 2020, según establece la disposición adicional úni-
ca. 3 de la Reforma de 27 de septiembre de 2011 de la Constitución.
Artículo 4. Principio de sostenibilidad financiera.
1. Las actuaciones de las Administraciones Públicas y demás sujetos compren-

didos en el ámbito de aplicación de esta Ley estarán sujetas al principio de
sostenibilidad financiera.
2. Se entenderá por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar com-

promisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda
pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en esta
Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea.
18
Artículo 5. Principio de plurianualidad.
La elaboración de los Presupuestos de las Administraciones Públicas y demás

sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se encuadrará en
un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el principio de anuali-
dad por el que se rigen la aprobación y ejecución de los Presupuestos, de con-
formidad con la normativa europea.
Artículo 6. Principio de transparencia.
1. La contabilidad de las Administraciones Públicas y demás sujetos compren-

didos en el ámbito de aplicación de esta Ley, así como sus Presupuestos y li-
quidaciones, deberán contener información suficiente y adecuada que per-
mita verificar su situación financiera, el cumplimiento de los objetivos de es-
tabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observancia de los
requerimientos acordados en la normativa europea en esta materia. A este
respecto, los Presupuestos y cuentas generales de las distintas Administra-
ciones integrarán información sobre todos los sujetos y entidades compren-
didos en el ámbito de aplicación de esta ley.
2. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas proveer

la disponibilidad pública de la información económico-financiera relativa a los
sujetos integrados en el ámbito de aplicación de esta Ley, con el alcance y
periodicidad que se derive de la aplicación de las normas y acuerdos nacio-
nales y de las disposiciones comunitarias.
Las Administraciones Públicas suministrarán toda la información necesaria

para el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley o de las normas y
acuerdos que se adopten en su desarrollo, y garantizarán la coherencia de
las normas y procedimientos contables, así como la integridad de los siste-
mas de recopilación y tratamiento de datos.
3. Igualmente estarán sometidas a disponibilidad pública las previsiones utiliza-

das para la planificación presupuestaria, así como la metodología, supuestos
y parámetros en los que se basen.
Artículo 7. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos

públicos.
1. Las políticas de gasto público deberán encuadrarse en un marco de planifi-

cación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la si-
tuación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento
de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
19
2. La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficien-

cia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionaliza-
ción del gasto y de mejora de la gestión del sector público.
3. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y apro-

bación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colabora-
ción, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito
de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos pre-
sentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse
de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de esta-
bilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.
Artículo 8. Principio de responsabilidad.
1. Las Administraciones Públicas que incumplan las obligaciones contenidas en

esta Ley, así como las que provoquen o contribuyan a producir el incumpli-
miento de los compromisos asumidos por España de acuerdo con la norma-
tiva europea o las disposiciones contenidas en tratados o convenios interna-
cionales de los que España sea parte, asumirán en la parte que les sea impu-
table las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado.
En el proceso de asunción de responsabilidad a que se refiere el párrafo an-

terior se garantizará, en todo caso, la audiencia de la administración o enti-
dad afectada.
2. El Estado no asumirá ni responderá de los compromisos de las Comunidades

Autónomas, de las Corporaciones Locales y de los entes previstos en el ar-
tículo 2.2 de esta Ley vinculados o dependientes de aquellas, sin perjuicio de
las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos
específicos.
Las Comunidades Autónomas no asumirán ni responderán de los compromi-

sos de las Corporaciones Locales ni de los entes vinculados o dependientes
de estas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización
conjunta de proyectos específicos.
Artículo 9. Principio de lealtad institucional.
Las Administraciones Públicas se adecuarán en sus actuaciones al principio de

lealtad institucional. Cada Administración deberá:
a) Valorar el impacto que sus actuaciones, sobre las materias a las que se
refiere esta Ley, pudieran provocar en el resto de Administraciones Pú-
blicas.
20
b) Respetar el ejercicio legítimo de las competencias que cada Administra-

ción Pública tenga atribuidas.
c) Ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de

los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión
esté encomendada a otras Administraciones Públicas.
d) Facilitar al resto de Administraciones Públicas la información que preci-

sen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias
competencias y, en particular, la que se derive del cumplimiento de las
obligaciones de suministro de información y transparencia en el marco
de esta Ley y de otras disposiciones nacionales y comunitarias.
e) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que el

resto de Administraciones Públicas pudieran recabar para el eficaz
ejercicio de sus competencias.
¡Vamos a por los principios de gestión presupuestaria!
2.2. PRINCIPIOS DE GESTIÓN PRESUPUESTARIA
Se encuentran recogidos en el artículo 27 y otros dispersos de la Ley General

Presupuestaria y también encontramos algunos en la Constitución.
 Principio de legalidad o de competencia.
Este principio significa fundamentalmente que la aprobación y modifica-

ción del prepuesto únicamente podrá ser regulado mediante Ley apro-
bada por el Pleno de las Cámaras, ya que no es posible delegar su apro-
bación en las Comisiones Legislativas Permanentes (artículo 75.3 CE.).
~3 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1978-31229
Esta prohibición de delegación también se extiende en

consecuencia a la aprobación o modificación del Pre-
supuesto mediante Decreto Legislativo o Decreto-ley.
(Véanse Artículos 82 y 86 de la CE).
(Tienes el enlace en el Campus Virtual).
21
Veamos diferentes preceptos normativos donde se recoge este principio:

 Artículo 134.1 CE. Corresponde al Gobierno la elaboración de los
Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su
examen, enmienda y aprobación.
 Artículo 66.2 CE. Las Cortes Generales ejercen la potestad legis-
lativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción
del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la
Constitución.
Estos preceptos no solo establecen que el presupuesto se apruebe por
las Cortes mediante ley, sino que la iniciativa en la preparación en la
preparación, está reservada al Gobierno. Por lo que en ocasiones se
habla del principio de competencia en lugar del principio de legalidad.
 Principio de unidad presupuestaria.
Lo encontramos recogido en el artículo 134.2 CE.
Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, inclui-

rán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y
en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten
a los tributos del Estado.
Significa que todos los ingresos y gastos deben incluirse en un solo

presupuesto, estando prohibidos aquellos no incluidos en el mismo.
 Principio de universalidad.
Este principio establece la obligatoriedad de que queden incluidos en el

presupuesto todos los ingresos y gastos por su importe íntegro, sin
poder realizar compensaciones entre ellos.
Es el artículo 27.4 de la LGP la que lo contempla, veámoslo:
“Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a

los presupuestos por su importe íntegro, sin que puedan atenderse
obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya in-
gresados, salvo que la ley lo autorice de modo expreso.
Se exceptúan de la anterior disposición las devoluciones de ingresos

que se declaren indebidos por el tribunal o autoridad competentes y
las previstas en la normativa reguladora de dichos ingresos, el reem-
bolso del coste de las garantías aportadas por los administrados para
obtener la suspensión cautelar del pago de los ingresos presupuesta-
rios, en cuanto adquiera firmeza la declaración de su improcedencia, y
las participaciones en la recaudación de los tributos cuando así esté
previsto legalmente.
22
Los importes por impagados, retrocesiones o reintegros de pagos inde-

bidos de prestaciones económicas del Sistema de la Seguridad Social y
los correspondientes a los reintegros de transferencias corrientes efec-
tuadas entre entidades del Sistema de la Seguridad Social se imputarán
al presupuesto de gastos corrientes en el ejercicio en que se reintegren,
como minoración de las obligaciones satisfechas en cualquier caso.
A los efectos de este apartado se entenderá por importe íntegro el re-

sultante después de aplicar las exenciones y bonificaciones que sean
procedentes.
El presupuesto y sus modificaciones contendrán información suficiente

y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento de los princi-
pios y reglas que los rigen y de los objetivos que se proponga alcanzar”.
 Principio de no afectación.
Artículo 27.3 LGP. “Los recursos del Estado, los de cada uno de sus or-
ganismos autónomos y los de las entidades integrantes del sector pú-
blico estatal con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el
conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establez-
ca su afectación a fines determinados”.
 Principio de especialidad de los créditos (o de especificación o de

vinculación).
Este principio propugna que la autorización parlamentaria de los gastos

no se dé de una manera global, sino de una manera detallada para ca-
da gasto, vemos el artículo 27.2 LGP.
“Los créditos presupuestarios de la Administración General del Estado,

sus organismos autónomos y de las entidades integrantes del sector
público estatal con presupuesto limitativo se destinarán exclusivamen-
te a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley
de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones reali-
zadas conforme a esta ley.
El carácter limitativo y vinculante de dichos créditos será el correspon-

diente al nivel de especificación con que aparezcan en aquéllos”.
El principio tiene tres manifestaciones: cualitativa, cuantitativa y temporal:
 Principio de especialidad cualitativa, a él se refiere el artículo 42

LGP “Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la
finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley
de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aproba-
das conforme a esta ley”.
23
La transferencia de créditos supone una excepción al

principio de especialidad cualitativa en sentido estricto.
 Principio de especialidad cuantitativa, artículo 46 LGP:
“Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse

compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía su-
perior al importe de los créditos autorizados en los estados de
gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y
las disposiciones generales con rango inferior a ley que incum-
plan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades regula-
das en el título VII de esta ley”.
Son excepciones a este principio las generaciones de

crédito, los créditos ampliables y los créditos extra-
ordinarios y suplementos de crédito.
 Principio de especialidad temporal, regulado en la LGP en:
Artículo 34.1. “El ejercicio presupuestario coincidirá con el año

natural, y a él se imputarán:
a) Los derechos económicos liquidados durante el ejercicio,

cualquiera que sea el período del que deriven.
b) Las obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes

de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones,
obras, servicios, prestaciones o, en general, gastos realizados
dentro del ejercicio y con cargo a los respectivos créditos”.
24
Artículo 49.2. “Los créditos para gastos que en el último día del ejercicio
presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya
reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, sin perjuicio de lo es-
tablecido en el artículo 58 de esta ley.” (Son los casos de incorporación a
un ejercicio de los remanentes de crédito del ejercicio anterior).
 Principio de anualidad. Se refieren a este principio los siguientes pre-

ceptos:
 Artículo 134.2 CE. ”Los Presupuestos Generales del Estado ten-

drán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos
del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de
los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”.
 Articulo 27.1 LGP. “La gestión del sector público estatal está so-
metida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes
Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual”.
La excepción al principio de anualidad son los gastos

plurianuales y la prórroga de presupuesto.
¡NO CONFUNDIR!
El principio de anualidad se refiere a la fase elabo-
ración y aprobación del Presupuesto.
La especialidad temporal afecta a la fase de ejecución.
 Principio de información suficiente y adecuada.
“El presupuesto y sus modificaciones contendrán información suficien-

te y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento de los
principios y reglas que los rigen y de los objetivos que se proponga al-
canzar” (Artículo 27.5 LGP).
25
 Principio del “servicio hecho”.
“El reconocimiento de obligaciones con cargo a la Hacienda Pública es-

tatal se producirá previa acreditación documental ante el órgano com-
petente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor de
conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprome-
tieron el gasto” (Artículo 73.4 LGP).
 Principio de unidad de caja.
Es función del Tesoro Público “Servir el principio de unidad de caja me-

diante la centralización de todos los fondos y valores generados por
operaciones presupuestarias y no presupuestarias” (Artículo 91.b LGP).
 Principio de unidad de patrimonio.
“La Hacienda Pública estatal, está constituida por el conjunto de dere-

chos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corres-
ponde a la Administración General del Estado y a sus organismos autó-
nomos” (Artículo 5.1 LGP).
 Principio de contabilidad.
1. Las entidades integrantes del sector público estatal deberán apli-

car los principios contables que correspondan según lo estableci-
do en este capítulo, tanto para reflejar toda clase de operaciones,
costes y resultados de su actividad, como para facilitar datos e in-
formación con trascendencia económica.
2. La contabilidad del sector público estatal se configura como un

sistema de información económico-financiera y presupuestaria
que tiene por objeto mostrar, a través de estados e informes, la
imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, de los resul-
tados y de la ejecución del presupuesto de cada una de las enti-
dades integrantes del mismo.
3. Las entidades integrantes del sector público estatal quedan so-

metidas a la obligación de rendir cuentas de sus operaciones,
cualquiera que sea su naturaleza, al Tribunal de Cuentas por
conducto de la Intervención General de la Administración del Es-
tado, de acuerdo con los criterios recogidos en el capítulo IV de
este título” (Artículo 119 LGP).
26
 Principio de control.
1. En su condición de supremo órgano fiscalizador de las cuentas y

de la gestión económica del Estado y del sector público, corres-
ponde al Tribunal de Cuentas el control externo del sector públi-
co estatal, en los términos establecidos en la Constitución, en su
ley orgánica y en las demás leyes que regulen su competencia.
2. La Intervención General de la Administración del Estado ejercerá

en los términos previstos en esta ley el control interno de la ges-
tión económica y financiera del sector público estatal, con plena
autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya
gestión controle” (Artículo 140 LGP).
 Principio de responsabilidad.
“Las autoridades y demás personal al servicio de las entidades contem-

pladas en el artículo 2 de esta ley que por dolo o culpa graves adopten
resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones de es-
ta ley, estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública estatal o,
en su caso, a la respectiva entidad los daños y perjuicios que sean con-
secuencia de aquellos, con independencia de la responsabilidad penal
o disciplinaria que les pueda corresponder” (Artículo 176 LGP).
Te invitamos a que prepares un esquema de los prin-

cipios presupuestarios estudiados, te ayudará a la
memorización. ¡Ánimo!
27
3. EL CICLO PRESUPUESTARIO
El “ciclo presupuestario, o suma de fases y periodos a lo largo de los cuales se
desarrolla la vida de un Presupuesto (…) comprende cuatro fases fundamenta-
les: preparación del proyecto, aprobación de la ley, ejecución del Presupuesto y
control de esa ejecución” (SAINZ DE BUJANDA, F. (Dir.) 1975. Pag.665).
Podemos esquematizarlo de la siguiente manera:
¡No pierdas detalle del siguiente esquema!, ¡te será

muy útil!
¡No hace falta que me des las gracias, el siguiente es-
quema te toca hacerlo a ti!
FASE PLAZO PODER ENCARGADO
El Poder Ejecutivo,
Antes del 1 de octubre del principalmente el
PREPARACIÓN
año anterior a su vigencia Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas
EXAMEN, ENMIENDA Y Último trimestre del año El Poder Legislativo: Cortes

APROBACIÓN anterior a su vigencia Generales
EJECUCIÓN En el año de vigencia El Poder Ejecutivo
Simultáneo y posterior a la Los Tres Poderes: Ejecutivo,

CONTROL
ejecución Legislativo y Judicial
28
3.1. 1ª FASE: PREPARACIÓN DEL PRESUPUESTO
Los periodos de la fase de preparación
Dentro de esta fase distinguimos tres periodos:
 1º periodo: Establecimiento de los objetivos de estabilidad presu-

puestaria y deuda pública, regulado en el artículo 15 LO 2/2012.
1. “En el primer semestre de cada año, el Gobierno, mediante

acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de
Hacienda y Administraciones Públicas y previo informe del Conse-
jo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y
de la Comisión Nacional de Administración Local en cuanto al
ámbito de las mismas, fijará los objetivos de estabilidad presu-
puestaria, en términos de capacidad o necesidad de financiación
de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de
Cuentas Nacionales y Regionales, y el objetivo de deuda pública
referidos a los tres ejercicios siguientes, tanto para el conjunto de
Administraciones Públicas como para cada uno de sus subsecto-
res. Dichos objetivos estarán expresados en términos porcentua-
les del Producto Interior Bruto nacional nominal.
A los efectos previstos en el párrafo anterior, antes del 1 de abril

de cada año el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
remitirá las respectivas propuestas de objetivos al Consejo de Polí-
tica Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y a la Comi-
sión Nacional de Administración Local, que deberán emitir sus in-
formes en un plazo máximo de 15 días a contar desde la fecha de
recepción de las propuestas en la Secretaría General del Consejo
de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y en
la secretaría de la Comisión Nacional de Administración Local.
El acuerdo del Consejo de Ministros incluirá el límite de gasto no

financiero del Presupuesto del Estado al que se refiere el artículo
30 de esta Ley.
2. Para la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria se tendrá

en cuenta la regla de gasto recogida en el artículo 12 de esta Ley y
el saldo estructural alcanzado en el ejercicio inmediato anterior.
29
3. La fijación del objetivo de deuda pública será coherente con el

objetivo de estabilidad presupuestaria establecido. Si en los su-
puestos previstos en el artículo 13.3 se superan los límites seña-
lados en el artículo 13.1 de esta Ley, el objetivo deberá garantizar
una senda de reducción de deuda pública acorde con la normati-
va europea.
4. Para la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de

deuda pública se tendrán en cuenta las recomendaciones y opi-
niones emitidas por las instituciones de la Unión Europea sobre el
Programa de Estabilidad de España o como consecuencia del res-
to de mecanismos de supervisión europea.
5. La propuesta de fijación de los objetivos de estabilidad presu-

puestaria y de deuda pública estará acompañada de un informe
en el que se evalúe la situación económica que se prevé para ca-
da uno de los años contemplados en el horizonte temporal de fi-
jación de dichos objetivos.
Este informe será elaborado por el Ministerio de Economía y

Competitividad, previa consulta al Banco de España, y teniendo
en cuenta las previsiones del Banco Central Europeo y de la Co-
misión Europea. Contendrá el cuadro económico de horizonte
plurianual en el que se especificará, entre otras variables, la previ-
sión de evolución del Producto Interior Bruto, la brecha de pro-
ducción, la tasa de referencia de la economía española prevista
en el artículo 12 de esta Ley y el saldo cíclico del conjunto de las
Administraciones Públicas, distribuido entre sus subsectores.
6. “El acuerdo del Consejo de Ministros en el que se contengan los ob-

jetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública se remitirá
a las Cortes Generales acompañado de las recomendaciones y del
informe a los que se refieren los apartados 4 y 5 de este artículo. En
forma sucesiva y tras el correspondiente debate en Pleno, el Con-
greso de los Diputados y el Senado se pronunciarán aprobando o
rechazando los objetivos propuestos por el Gobierno.
Si el Congreso de los Diputados o el Senado rechazan los objeti-

vos, el Gobierno, en el plazo máximo de un mes, remitirá un nue-
vo acuerdo que se someterá al mismo procedimiento”.
7. “Aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deu-

da pública por las Cortes Generales, la elaboración de los proyec-
tos de Presupuesto de las Administraciones Públicas habrán de
acomodarse a dichos objetivos”.
30
8. El informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera al que se re-

fiere el apartado 1 del presente artículo, así como los acuerdos
del mismo que se dicten para la aplicación de los objetivos de es-
tabilidad presupuestaria y de deuda pública, se publicarán para
general conocimiento.
 2º periodo: preparación ministerial del anteproyecto de presu-

puesto: será la Orden de elaboración de los Presupuestos la que de-
termine las fechas.
Artículo 36.2 LGP. “El procedimiento por el cual se regirá la elaboración

de los Presupuestos Generales del Estado se establecerá por orden del
Ministro de Hacienda y se sujetará a las normas siguientes:
Primera. Las directrices para la distribución del gasto, estableciendo

los criterios de elaboración de las propuestas de presupuestos y sus
límites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deban respe-
tarse, se determinarán por el Ministro de Hacienda.
Con este fin, se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto, cuya

composición se determinará por orden del Ministro de Hacienda.
La Comisión respetará la adecuación de los criterios de establecimiento

de prioridades y de elaboración de las propuestas a los límites y objeti-
vos de política presupuestaria que los presupuestos deban cumplir.
Segunda. Los ministerios y los demás órganos del Estado con dotacio-
nes diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado, remitirán
al Ministerio de Hacienda sus correspondientes propuestas de presu-
puesto, ajustadas a los límites que las directrices hayan establecido.
Del mismo modo, los distintos ministerios remitirán al de Hacienda las

propuestas de presupuestos de ingresos y gastos de cada uno de los
organismos autónomos y otras Entidades a ellos adscritos.
El Ministerio de Sanidad y Consumo enviará las propuestas de presu-

puesto de ingresos y de gastos del Instituto Nacional de Gestión Sanita-
ria al Ministerio de Hacienda que formará el anteproyecto definitivo y lo
remitirá al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para su incorpora-
ción al de la Seguridad Social.
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales enviará las propuestas de

presupuesto de ingresos y de gastos del Instituto de Migraciones y Ser-
vicios Sociales al Ministerio de Hacienda que formará el anteproyecto
definitivo y lo remitirá al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para
su incorporación al de la Seguridad Social.
31
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, con los anteproyectos ela-

borados por las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas de ac-
cidentes de trabajo y enfermedades profesionales, formará el antepro-
yecto de Presupuesto de la Seguridad Social, al que se incorporarán los
anteproyectos de Presupuestos del Instituto Nacional de Gestión Sani-
taria y del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales y lo remitirá al
Ministerio de Hacienda.
Los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales y de Hacienda elevarán el

anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social al Gobierno para
su aprobación.
Asimismo, los ministerios remitirán las propuestas que contengan los

presupuestos de operaciones corrientes y de operaciones de capital y
financieras de las entidades públicas empresariales, de las sociedades
mercantiles estatales y de las fundaciones del sector público estatal
que dependan funcionalmente de cada uno de ellos, acompañadas de
la documentación a que se refiere el artículo 29 de esta ley.
Tercera. Las propuestas de presupuesto de gastos se acompañarán,

para cada programa, de su correspondiente memoria de objetivos
anuales fijados, conforme al programa plurianual respectivo, dentro de
los límites que resulten alcanzables con las dotaciones previstas para
cada uno de los programas.
Cuarta. En el marco de este procedimiento, por orden del Ministro de

Trabajo y Asuntos Sociales se establecerán las especificaciones propias
del procedimiento de elaboración de los Presupuestos de la Seguridad
Social”.
Te proponemos que busques la Orden ministerial

por la que se dictaron las normas para la elaboración
de los últimos Presupuestos Generales del Estado y
eches un vistazo a su estructura y contenido en la fa-
se de preparación ministerial del presupuesto. ¿Te
vas a quedar con las ganas…?
32
 3º periodo: aprobación del proyecto de presupuesto por el Go-

bierno y remisión a las Cortes.
Artículo 37 LGP.
1. El proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, integra-
do por el articulado con sus anexos y los estados de ingresos y de
gastos, con el nivel de especificación de créditos establecido en los
artículos 40 y 41 de esta ley, será remitido a las Cortes Generales
antes del día 1 de octubre del año anterior al que se refiera.
2. Al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado se
acompañará la siguiente documentación complementaria (dicho
apartado ha sido modificado por la Ley 11/2020, de 30 de di-
ciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año
2021):
a) Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus
objetivos anuales.
b) El informe de impacto de género.
c) El informe del impacto en la infancia, en la adolescencia y en
la familia.
d) El informe del alineamiento de los Presupuestos Generales
del Estado con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la
Agenda 2030.
e) Un anexo con el desarrollo económico de los créditos, por
centros gestores de gasto.
f) Un anexo, de carácter plurianual de los proyectos de inversión
pública, que incluirá su clasificación territorial.
g) La liquidación de los presupuestos del año anterior y un
avance de la liquidación del ejercicio corriente.
h) Las cuentas y balances de la Seguridad Social del año ante-
rior.
i) Los estados consolidados de los presupuestos.
j) Un informe económico y financiero, que incluirá una expli-
cación de los contenidos de cada presupuesto, con especi-
ficación de las principales modificaciones que presenten en
relación con los vigentes.
k) Una memoria de los beneficios fiscales.
33
3.2. 2ª FASE: EXAMEN, ENMIENDA Y APROBACIÓN

DEL PRESUPUESTO
Artículo 38 LGP.
1. Si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del pri-

mer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáti-
camente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la
aprobación y publicación de los nuevos en el “Boletín Oficial del Estado”.
2. La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a pro-

gramas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se
prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo.
3. La estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adaptará, sin altera-

ción de la cuantía total, a la organización administrativo en vigor en el ejerci-
cio en que el presupuesto deba ejecutarse.
4. El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda, acordará los

criterios para instrumentar la aplicación de los apartados anteriores.
Artículo 66.2 CE.
“Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus
Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competen-
cias que les atribuya la Constitución”.
En el estudio y aprobación de los presupuestos generales del Estado, el Congre-

so y el Senado aplican el procedimiento legislativo común, con algunas particu-
laridades:
 El proyecto de Ley de Presupuestos goza de preferencia en la tramita-

ción con respecto al resto de trabajos de las Cámaras.
 Las enmiendas al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Esta-

do que supongan un aumento de créditos en algún concepto, única-
mente podrán ser admitidas a trámite -por el Congreso o por el Sena-
do-si, además de cumplir los requisitos generales, proponen una baja
de igual cuantía en la misma sección.
 El Reglamento del Congreso -no dice nada el del Senado determina que
las enmiendas al proyecto de Ley de Presupuestos que supongan mi-
34
noración de ingresos requerirán la conformidad del Gobierno para su

aprobación.
Por último, la aprobación de la Ley de Presupuestos es formalmente igual a otra

ley; se necesita la mayoría simple de las Cámaras, sin exigirse "quorum" califica-
do alguno.
3.3. 3ª FASE: EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO
La regulación de esta fase es exclusiva de la ley ordinaria, está regulada en la

LGP, Capítulo VI “De la gestión presupuestaria” artículo 69-81.
Básicamente la función de esta fase es hacer efectiva las previsiones de los PGE,
en las dos vertientes: la de ingresos (artículos 80 y 81 LGP) y la de gastos (artícu-
los 73-79 LGP).
Ya vimos que la eficacia de la LGP era muy diferente entre los ingresos y los gas-
tos, debido a la bifurcación del principio de legalidad, el presupuesto para los
ingresos contiene una mera previsión de ingresos y no su autorización, a dife-
rencia del gasto. Debido a esto, son las Leyes Tributarias las que aprueben y
establezcan los tributos e incluso los beneficios fiscales aplicables a los mismos,
aunque también se tengan en consideración en los PGE.
3.3.1. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS
Artículos 80-81 LGP, ¡veámoslos!
Artículo 80. Gestión de Presupuestos de ingresos.
1. La gestión del Presupuesto de ingresos se realizará en las siguientes fases

sucesivas o simultáneas:
a) Reconocimiento del derecho.
b) Extinción del derecho.
2. Reconocimiento del derecho es el acto que, conforme a la normativa aplica-

ble a cada recurso específico, declara y liquida un crédito a favor de la Admi-
35
nistración General del Estado, de sus organismos autónomos o de las enti-

dades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.
3. De acuerdo con lo establecido en el apartado 2 del artículo 11 de esta ley, la

extinción del derecho podrá producirse por su cobro en metálico, así como
en especie, o por compensación, en los casos previstos en las disposiciones
especiales que sean de aplicación. Las extinciones de derechos por otras
causas serán objeto de contabilización diferenciada, distinguiendo entre las
producidas por anulación de la liquidación y las producidas en el proceso de
recaudación por prescripción, condonación o insolvencia.
Artículo 81. Devoluciones de ingresos.
En la gestión de devoluciones de ingresos se distinguirá el reconocimiento del

derecho a la devolución, cuyo origen será la realización de un ingreso indebido
u otra causa legalmente establecida, y el pago de la devolución.
Sin perjuicio de las especialidades en materia tributaria, en las devoluciones de

ingresos indebidos derivadas de la revisión administrativa o judicial del acto del
que dimane la obligación de ingreso, el derecho a la devolución integrará, ade-
más del importe ingresado, el resultante de aplicar sobre éste el interés legal
del dinero fijado en la Ley de Presupuestos vigente en cada período desde la
fecha en que se hubiese realizado el ingreso indebido en el Tesoro Público has-
ta la fecha en que se proponga el pago de la devolución.
3.3.2. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS
Es la utilización por la Administración de los créditos que las Cortes le han auto-
rizado, es decir la realización de los gastos públicos autorizados en el PGE.
La regulación de la ejecución del gasto es más extensa que la de los ingresos

(artículos 73-79 LGP) y podemos afirmar que nos encontramos ante un auténti-
co procedimiento administrativo, en el que se diferencian dos fases: una prime-
ra declarativa de ordenación del gasto y otra ejecutiva de ordenación del pago.
 La ordenación del gasto: la desarrollan los Departamentos ministeria-

les (artículo 74 LGP), siendo los sucesivos actos administrativos que in-
tegran esta fase:
a) La aprobación del gasto, artículo 73.2 LGP “La aprobación es el

acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto de-
36
terminado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal

fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario.
b) El compromiso del gasto, artículo 73.3 LGP “El compromiso es el

acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los
trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previa-
mente aprobados, por un importe determinado o determinable.
El compromiso es un acto con relevancia jurídica para con terce-

ros, vinculando a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad So-
cial a la realización del gasto a que se refiera en la cuantía y con-
diciones establecidas.
c) El reconocimiento de la obligación, artículo 73.4 LGP “El reconoci-

miento de la obligación es el acto mediante el que se declara la exis-
tencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública estatal o
contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y com-
prometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente.
El reconocimiento de obligaciones con cargo a la Hacienda Públi-

ca estatal se producirá previa acreditación documental ante el ór-
gano competente de la realización de la prestación o el derecho
del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día
aprobaron y comprometieron el gasto.
El Ministro de Hacienda, previo informe de la Intervención Gene-

ral de la Administración del Estado, determinará los documentos
y requisitos que, conforme a cada tipo de gastos, justifiquen el re-
conocimiento de la obligación”.
Artículo 25 LGP.
1. Salvo lo establecido por leyes especiales, prescribirán a los cuatro

años:
a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda

Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solici-
tado con la presentación de los documentos justificativos. El
plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servi-
cio o la prestación determinante de la obligación o desde el
día en que el derecho pudo ejercitarse.
b) El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconoci-

das o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores
legítimos o sus derechohabientes. El plazo se contará desde
37
la fecha de notificación, del reconocimiento o liquidación de

la respectiva obligación.
2. Con la expresada salvedad en favor de leyes especiales, la prescrip-

ción se interrumpirá conforme a las disposiciones del Código Civil.
3. Las obligaciones a cargo de la Hacienda Pública estatal que hayan

prescrito, serán baja en las respectivas cuentas, previa tramita-
ción del oportuno expediente”.
 La ordenación del pago. Articulo 75.1 LGP “Bajo la superior autoridad

del Ministro de Economía, competen al Director General del Tesoro y
Política Financiera las funciones de Ordenador General de pagos del
Estado.” Esta fase comprende dos actos sucesivos:
a) La ordenación del pago, artículo 73.1 LGP, es el acto que faculta al

Tesoro Público para la satisfacción del importe de las obligaciones
contraídas, es el acto que permite materializar el pago, mediante
expedición de la orden de pago, con el documento de libramiento
de pago o mandamiento de pago, a favor de la persona que cons-
ta como acreedor.
La orden de pago según el artículo 79.1 LGP puede realizarse una
vez acreditada la documentación exigida en el artículo 73.1 LGP, o
con carácter precio a dicha acreditación, cuando de manera ex-
cepcional no pueda aportarse, cuando tenga lugar en el extranje-
ro o en una localidad donde no exista dependencia del órgano de
que se trate. En estos casos podrán tramitarse propuestas de pa-
go con carácter a justificar, siendo los preceptores de estas órde-
nes los responsables de la custodia y uso de los fondos y de la
rendición de cuentas.
b) El pago material, con este acto se pone fin a las fases del proce-
dimiento de la gestión de los gastos y se hace efectivo el gasto
una vez autorizado, comprometido, reconocido como obligación y
ya ordenado. De no ser así estaríamos ante un pago indebido, ar-
ticulo 77.1 y 2 LGP:
1. A los efectos de esta Ley se entiende por pago indebido el
que se realiza por error material, aritmético o de hecho, en
favor de persona en quien no concurra derecho alguno de
cobro frente a la Administración con respecto a dicho pago
o en cuantía que excede de la consignada en el acto o do-
cumento que reconoció el derecho del acreedor.
2. El perceptor de un pago indebido total o parcial queda obli-
gado a su restitución. El órgano que haya cometido el error
38
que originó el pago indebido, dispondrá de inmediato, de

oficio, la restitución de las cantidades indebidamente paga-
das conforme a los procedimientos reglamentariamente es-
tablecidos y, en defecto de procedimiento específico, con
arreglo al que establezca el Ministro de Hacienda y Adminis-
traciones Públicas o el de Empleo y Seguridad Social en el
ámbito de la Seguridad Social.
Este pago material se realizará por los medios recogidos en el artículo
110 LGP.
En las condiciones que establezcan los Ministros de Economía y de Hacienda, en

sus respectivos ámbitos, los ingresos y los pagos de la Administración General
del Estado y sus organismos autónomos podrán realizarse mediante transfe-
rencia bancaria, cheque, efectivo o cualesquiera otros medios de pago, sean o
no bancarios.
39
En las mencionadas condiciones podrá establecerse que, en la realización de

determinados ingresos o pagos de la Administración General del Estado, sólo
puedan utilizarse ciertos medios de pago especificando en cada caso las parti-
culares condiciones de utilización.
El seguimiento de la ejecución del presupuesto se realizará a través del Sistema

de Información Contable y Presupuestos (SICOP). La primera generación del
sistema de información contable (SICOP) implantada en la Administración Gene-
ral del Estado (AGE) en 1986 fue seguida de una segunda generación de este
sistema (SIC´2), puesta en funcionamiento en 1996 fue seguida de una segunda
generación en el ámbito de la AGE y ofrecida a los Organismos públicos sujetos
al Plan General de Contabilidad Pública el año anterior. Una nueva generación
del sistema de información contable (SIC´3), se ha implantado en abril de 2009
para la contabilidad de gastos de la AGE, estando prevista la implantación de la
contabilidad de ingresos y de la tesorería, para este mismo ámbito, en los pri-
meros meses de 2010, para posteriormente dar paso a su implementación en
los Organismos autónomos.
3.4. 4ª FASE: CONTROL DE LA EJECUCIÓN DEL

PRESUPUESTO
Clasificamos el control en administrativo, judicial y parlamentario.
a) El control administrativo se desarrolla simultáneamente con la activi-

dad presupuestaria, a través de la Intervención General de la Adminis-
tración del Estado (lo veremos en el tema 3).
b) El control judicial; se ejerce a posteriori a través del Tribunal de Cuen-

tas, como supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión
económica del Estado, así como del sector público. De acuerdo con el
artículo 2 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas, son funciones propias del mismo:
 La fiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividad

económico-financiera del sector público.
 El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran

quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públi-
cos”.
40
c) El control parlamentario, artículo 66.2 CE. “Las Cortes Generales ejer-

cen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, con-
trolan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les
atribuya la Constitución”.
Artículo 134.1 CE. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos

Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación.
Este control se da en la aprobación del presupuesto, ejecución y mediante el

examen y comprobación de la Cuenta General del Estado, articulo 136.1 pº2 CE.
Puedes ver el contenido de la Cuenta General del Es-

tado en el artículo 130 LGP.
De un modo esquemático podemos decir que está cuenta debe suministrar

información sobre: la situación económica, financiera y patrimonial del sector
público, los resultados económicos del ejercicio y la ejecución y liquidación de
los presupuestos y el grado de realización de los objetivos.
Para su aprobación por las Cortes Generales, se requiere del examen y com-
probación de la Cuenta General del Estado por el Tribunal de Cuentas, órgano
dependiente directamente de las Cortes Generales, que ejerce esta función por
delegación de las Cortes.
Veamos los artículos 131 y 132 LGP relativos a la Cuenta General del Estado:
Artículo 131. Formación y remisión de la Cuenta General del Estado al Tribunal

de Cuentas.
1. La Cuenta General del Estado de cada año se formará por la Intervención

General de la Administración del Estado y se elevará al Gobierno para su re-
misión al Tribunal de Cuentas antes del día 31 de octubre del año siguiente al
que se refiera.
41
2. La Intervención General de la Administración del Estado podrá recabar de las

distintas entidades la información que considere necesaria para efectuar los
procesos de consolidación contable.
3. La falta de remisión de cuentas no constituirá obstáculo para que la Inter-

vención General de la Administración del Estado pueda formar la Cuenta Ge-
neral del Estado con las cuentas recibidas.
4. Se podrán consolidar las cuentas de una entidad, aunque en el preceptivo

informe de auditoría de cuentas se hubiera denegado opinión, emitido in-
forme desfavorable o con salvedades, si bien estas circunstancias se harán
constar en la memoria explicativa de dicha Cuenta General.
Artículo 131 redactado por el apartado quince de la disposición final quinta de

la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año
2012 («B.O.E.» 30 junio). Vigencia: 1 julio 2012.
Artículo 132. Examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.
El Tribunal de Cuentas, por delegación de las Cortes Generales, procederá al

examen y comprobación de la Cuenta General del Estado dentro del plazo de
seis meses a partir de la fecha en que las haya recibido. El Pleno, oído el Fiscal,
dictará la declaración definitiva que le merezca para elevarla a las Cámaras con
la oportuna propuesta, dando traslado al Gobierno.
42
4. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

Esta técnica tiene sus orígenes en el sector privado en los Estados Unidos en la
década de los 50, en concreto en 1942 sin embargo no se abordó en nuestro
Derecho hasta la LGP de 4 de enero de 1977, en la que se establecía que “cada
Departamento u Organismo Autónomo establecería de acuerdo con el Ministe-
rio de Hacienda, un sistema de objetivos que sirva como marco para su gestión
presupuestaria y de conformidad con ellos, se clasificarán os créditos por pro-
gramas” artículo 53, regla 1ºc.
4.1. CONCEPTO
Su nombre original abreviado es PPBS (Planning Programming Budgeting System).
Entre las muchas definiciones que se han dado del presupuesto por programas,
está la que ofrece la Dirección General de Presupuestos del Ministerio de Ha-
cienda que la define como ”un sistema presupuestario integrado que permite la
expresión anual de los planes de acción del Gobierno a través del conjunto de
todos los programas de actuación del mismo, estructurados adecuadamente,
con expresión de los objetivos de carácter económico y social a alcanzar duran-
te el periodo de su vigencia, de los medios físicos consumidos , de los recursos
humanos y financieros asignados, de los indicadores que permitan seguir su
grado de realización física y financiera y de los agentes a quienes corresponde
su ejecución.
43
Podemos mencionar las siguientes características del presupuesto por pro-

gramas:
Asigna los recursos a los Programas de acuerdo a las metas establecidas.
a) Permite la medición objetiva de los niveles de eficiencia de cada uno de

los Programas.
b) Proporciona información a diferentes niveles lo que apoya la toma de

decisiones.
c) Relaciona los recursos asignados con las actividades realizadas y los

responsables de ejecutarlas para la consecución de las metas en un
período determinado, lo que permite la toma de decisiones correctivas
de forma oportuna.
4.2. CLASES
Podemos diferenciar entre:
 Programas finalistas que son los que tienes objetivos cuantificables e

indicadores de ejecución, los objetivos se expresan en unidades físicas,
todo ello permitirá el seguimiento de su grado de realización durante el
ejercicio presupuestario.
 Programas instrumentales como su nombre indica son el medio para

la administración de los recursos necesarios para la ejecución de acti-
vidades generales de ordenación, regulación y planificación, sin que sea
posible una cuantificación material de sus objetivos.
4.3. FASES
 Fase de definición de objetivos o planificación, en la que se definen
los objetivos perseguidos por los órganos gestores mediante una:
 Identificación concreta y exacta de cada objetivo.
 Determinación de las actividades para la consecución de los obje-

tivos.
 Los indicadores de resultados.
44
 Fase de programación, cada objetivo da lugar a un programa, los pro-

gramas se agrupan en grupos de programas y estos a su vez en políti-
cas de gasto. Las políticas de gasto se agrupan en áreas de gasto.
Nuestro presupuesto por programas comprende las siguientes áreas
de gasto:
1. Servicios públicos básicos.
2. Actuaciones de protección y promoción social.
3. Producción de bienes públicos de carácter preferente.
4. Actuaciones de carácter económico.
9. Actuaciones de carácter general.
Las áreas de gasto constituyen el nivel de informa-

ción más agregado, siendo el primer nivel de clasifi-
cación. Se representan por un dígito.
Dentro de esta fase se hará la elección entre las distintas alternativas u

opciones.
 Fase de presupuestación. Técnica de coste-beneficio: la presupuesta-

ción de los objetivos se efectúa a dos niveles:
 Mínimo: que suponga medidas de ahorro.
 Máximo: que permita un mayor nivel de consecución de los obje-

tivos.
 Fase de control, los indicadores permiten la valoración del nivel de

consecución de los objetivos. En base a estos indicadores, los centros
de aplicación de programas han de elaborar trimestralmente informes
de la gestión de tales objetivos.
45
5. PRESUPUESTO BASE CERO. TERMINOLOGÍA

Y DESARROLLO DEL PROCESO PRESUPUESTARIO
Esta formulación supone que ningún gasto se considera consolidado, es decir,

no debe ser recogido en un presupuesto si no se justifica su conveniencia y ne-
cesidad. O lo que es lo mismo, no se aprobaría un gasto del que pudiera pres-
cindirse.
El presupuesto de base cero trata de aprovechar la técnica anterior, pero va

más allá al combatir el incrementalismo, y que se había mantenido a través de
todas las reformas anteriores. Para ello propugna la revisión constante de las
asignaciones a los programas en marcha, así como exige de las unidades la
formulación y cuantificación de distintos niveles de ejecución de cada programa,
de manera que una reducción en los recursos destinados no tenga por qué
suponer forzosamente la desaparición completa de un programa. En definitiva,
este modelo persigue mejorar la eficiencia.
Por otra parte, el presupuesto en base cero exige la presentación y discusión de

las diferentes alternativas para alcanzar los objetivos de un programa, lo cual
implica un considerable esfuerzo a lo largo de toda la cadena de preparación
del presupuesto.
Los objetivos a cumplir del presupuesto en base cero deben ser a corto plazo.
Cada centro gestor del gasto debe defender su petición de presupuesto sin
referirla al nivel de asignaciones del año anterior.
Dichas peticiones, previa justificación por cada gestor en niveles alternativos de

esfuerzo, son analizadas y evaluadas, priorizándose y asignándose los recursos
presupuestarios disponibles.
46
5.1. TERMINOLOGÍA DEL PROCESO EN BASE CERO

 Unidad de decisión:
Unidad organizativa para la que se realiza un presupuesto y cuyo res-
ponsable adopta decisiones significativas sobre la naturaleza y cuantía
de los gastos y actividades a realizar.
 Paquete de decisión:
Documento justificativo sobre la información precisa para que los res-
ponsables puedan adoptar decisiones sobre los programas y activida-
des a desarrollar y los recursos necesarios para financiarlas.
 Paquetes de decisión consolidados:
Son los paquetes elaborados a niveles crecientes de gestión. Pueden
reflejar prioridades diferentes, nuevos programas o el abandono de
programas existentes.
 Ordenación de los paquetes de decisión:
Proceso por el que cada responsable ordena los programas a su cargo
en un orden decreciente de prioridad.
 Niveles de financiación de los programas:
 Nivel mínimo: es el nivel de financiación por debajo del que no
es factible continuar el programa o actividad ya que no permite
alcanzar los objetivos.
 Nivel corriente: nivel que permite realizar las actividades del año
anterior sin cambios importantes.
 Nivel de mejora: nivel de financiación superior al corriente que
permite una superior intensidad en la consecución de uno o va-
rios objetivos.
5.2. DESARROLLO DEL PROCESO PRESUPUESTARIO
Las reglas del presupuesto en base cero podemos resumirlas siguiendo a Palom
Izquierdo, de la siguiente manera:
 El presupuesto base cero no admite como válido el nivel de gasto de

años anteriores. Esta es la regla fundamental que permite descubrir la
ineficacia de gastos que se mantienen por rutina.
47
 El presupuesto base cero no centra su atención en cuánto debemos

gastar, sino por qué debemos gastar y si esta forma de gastar es la me-
jor. Lo que obliga a ser analítico y creativo.
 El presupuesto base cero no está orientado a lo estrictamente funcio-
nal (divisiones, departamentos, secciones) sino que está enfocado y li-
gado a los programas de acción. Esto ayuda a destruir los comparti-
mentos estancos.
 Los programas de acción se concretan en paquetes de decisión que
deben comprender:
 Los objetivos de la actividad que deben ser declaraciones explíci-
tas de los resultados a alcanzar.
 Las maneras alternativas de realizar la actividad.
 Los niveles alternativos de esfuerzo y gasto en la gestión de la ac-
tividad. Estos niveles son básicamente tres; mínimo, corriente y
de mejora.
 Los bloques de decisión se toman en escala, de abajo a arriba, de modo
que cada centro de decisión superior convalida o revisa los bloques de
decisión adoptados por los centros inferiores. Al final se tiene que alcan-
zar una ordenación de los objetivos según prioridades de ejecución.
 El presupuesto base cero exige la participación de gestores de todos
los niveles de la Organización para identificar los objetivos, determinar
los resultados esperados y las dotaciones de medios materiales, per-
sonales y financieros durante el ejercicio económico. Se pretende de
este modo evitar las pérdidas de información que se producirían si se
optase solamente por la toma de decisiones en la cúspide de la pirámi-
de organizativa.
5.3. FASES DEL PRESUPUESTO BASE CERO
El proceso presupuestario es de vital importancia ya que es la base sobre la que

se asientan los resultados obtenidos. Sin embargo, para que el establecimiento
del Presupuesto de Base Cero funcione con éxito, se han de dar dos condicio-
nes previas:
 En primer lugar, el centro directivo ha de estar en estrecha colabora-

ción con los responsables de los centros gestores.
 En segundo lugar, es preciso un sistema de información adecuado que
compatibilice la contabilidad presupuestaria con la patrimonial y analítica.
48
El proceso de elaboración del Presupuesto Base Cero, consta de las siguientes

fases secuenciales:
a) Identificación de objetivos: el primer paso en la elaboración del Presu-

puesto Base Cero, es el establecimiento de los objetivos que los gestores
de todos los niveles deberán alcanzar, siendo éstos declaraciones explíci-
tas de resultados a lograr. En este sentido, es necesaria la definición tan-
to de objetivos a largo como a corto plazo. Adicionalmente, se deben es-
tablecer indicadores clave para medir la consecución de resultados.
b) Identificación de unidades de decisión: se deben establecer unidades
de decisión a un nivel que no sea excesivamente bajo, como para no
ocultar información a los gestores de más alto nivel, ni un nivel excesi-
vamente alto, que genere una carga excesiva de trabajo burocrático.
c) Preparación de paquetes de decisión: los paquetes de decisión que-
dan definidos como “aquellos documentos justificativos que incluyen la
información necesaria para que los gestores puedan emitir juicios so-
bre los niveles de programas o actividades y los recursos necesarios”.
Esta información incluye los objetivos que se pretenden conseguir, los
medios alternativos para alcanzarlos, la identificación de diferentes ni-
veles de financiación, actividad o gestión, las ventajas que presenta ca-
da programa y las consecuencias en caso de no llevarlos a cabo. Asi-
mismo, los paquetes de decisión, también pueden ser definidos como
“documento que identifica una actividad o una operación de forma
concreta, de modo tal que permita una evaluación y comparación con
otras actividades por parte de sus responsables”.
d) Ordenación de paquetes de decisión: el proceso comienza cuando
las unidades de gestión inferiores ordenan o clasifican sus correspon-
dientes paquetes de decisión. A continuación, el gestor inmediatamen-
te superior, revisa y consolida los paquetes que le llegan en una nueva
ordenación. El proceso se reitera hasta llegar a los gestores de más alto
nivel, que reordenan los paquetes y deciden sobre los programas prio-
ritarios a implantar.
e) Revisión a los niveles más altos: los niveles superiores pueden revi-
sar, suprimir, incrementar o reordenar las clasificaciones propuestas
por los gestores subordinados.
Así, todos los programas se identifican en “bloques de decisión”, siendo evalua-

dos y priorizados en orden de importancia con el fin de decidir su aprobación.
De esta manera, el ZBB (presupuesto base cero) trata de reevaluar cada año
todos los programas y gastos en términos de coste-beneficio y no está basado
en el presupuesto del año pasado, en vez de eso, la idea es eliminar los pro-
gramas que hayan quedado obsoletos.
49
¿QUÉ HAS APRENDIDO?
Bien, pues ya hemos terminado el primer tema.
Seguro que te ha sorprendido gratamente el contenido del mismo, habrás po-

dido comprobar que no hay razón para tener miedo a este módulo y seguro
que ya vas conociendo la forma en la que la Administración organiza todos los
gastos e ingresos de que dispone; los conceptos básicos, principios presupues-
tarios, el ciclo del presupuesto…
Bueno pues ahora puede ser un buen momento para hacer un pequeño repaso
a lo aprendido, te dejamos unas preguntar para afianzar conceptos y te espe-
ramos en el siguiente tema, ¡nos vemos!
51
AUTOCOMPROBACIÓN
1. El artículo 32 de la Ley General Presupuestaria define los Presupuestos

Generales del Estado como la expresión cifrada, conjunta y sistemáti-
ca de:
a) Las obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órga-
nos y entidades que forman parte del sector público estatal.
b) Los derechos a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos
y entidades que forman parte del sector público estatal Respuesta.
c) Los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno

de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.
d) Los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno

de los órganos que forman parte del sector público estatal.
2. La Bifurcación del principio de legalidad financiera, consiste en que:
a) Las leyes tributarias tienen carácter permanente y se aplican sin necesi-

dad de su previa autorización en el Presupuesto.
b) Las leyes tributarias tienen carácter permanente y se aplican previa au-

torización en el Presupuesto.
c) Las leyes tributarias no tienen carácter permanente y se aplican sin ne-

cesidad de su previa autorización en el Presupuesto.
d) Las leyes tributarias no tienen carácter permanente y se aplican previa

autorización en el Presupuesto.
53
3. Desde una perspectiva jurídica son funciones de los presupuestos:
a) La función organizadora de la actividad financiera del Estado y la función

político-económica.
b) La función organizadora de la actividad financiera del Estado y la función

de limitación y control de la acción del ejecutivo.
c) La función organizadora de la actividad financiera del Estado y la función

de limitación y control de la acción del ejecutivo y también la función po-
lítico-económica.
d) La función organizadora de la actividad fiscalizadora del Estado y la fun-

ción político-económica.
4. Según el artículo 134.2 de la CE “Los Presupuestos Generales del Esta-

do tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingre-
sos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los
beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.” Este precepto
hace mención a los principios de:
a) Unidad presupuestaria y universalidad.
b) Unidad presupuestaria y anualidad.
c) Universalidad y anualidad.
d) Universalidad y especialidad de los créditos.
5. El artículo 27.4 de la LGP cuando dice “Los derechos liquidados y las

obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su im-
porte íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante mino-
ración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la ley lo
autorice de modo expreso…” está haciendo referencia al principio de:
a) Unidad.
b) Especialidad de los créditos.
c) Universalidad.
d) Estabilidad presupuestaria.
54
6. Según el artículo 5 de la LO 2/2012 de 27 de abril, de Estabilidad Pre-

supuestaria y Sostenibilidad Financiera el principio de plurianualidad:
a) Es compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la apro-

bación y ejecución de los Presupuestos, de conformidad con la normati-
va europea.
b) No es compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la
aprobación y ejecución de los Presupuestos, de conformidad con la
normativa europea.
c) Es compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la apro-
bación y ejecución de los Presupuestos, cuando así lo disponga el Presi-
dente del Gobierno.
d) Es compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la apro-
bación y ejecución de los Presupuestos, cuando así lo disponga el Conse-
jo de Ministros.
7. En relación al principio de legalidad recogido en el artículo 75.3 C.E

podemos decir que la aprobación y modificación del presupuesto úni-
camente podrá ser regulado mediante Ley aprobada por:
a) El Pleno de las Cámaras, ya que no es posible delegar su aprobación en

las Comisiones Legislativas Permanentes.
b) El Pleno de las Cámaras o mediante decreto-ley, ya que no es posible de-
legar su aprobación en las Comisiones Legislativas Permanentes.
c) El Pleno de las Cámaras o mediante decreto-legislativo, ya que no es po-
sible delegar su aprobación en las Comisiones Legislativas Permanentes.
d) El Pleno de las Cámaras o mediante decreto-ley o decreto legislativo, ya
que no es posible delegar su aprobación en las Comisiones Legislativas
Permanentes.
8. ¿Cuál es el plazo para la preparación de los Presupuestos Generales

del Estado y cuál es el órgano competente para ello?
a) En el último trimestre del año anterior a su vigencia, siendo competente

el poder legislativo.
b) En el último trimestre del año anterior a su vigencia, siendo competente
el poder ejecutivo.
c) Antes del 1 de octubre del año anterior a su vigencia, siendo competente
d) Antes del 1 de octubre del año anterior a su vigencia, siendo competente
el poder ejecutivo.
55
9. Cuál es el plazo para el examen, enmienda y aprobación de los Presu-

puestos Generales del Estado y qué órgano es el competente.
a) En el último trimestre del año anterior a su vigencia, siendo competente

b) En el último trimestre del año anterior a su vigencia, siendo competente

el poder ejecutivo.
c) Antes del 1 de octubre del año anterior a su vigencia, siendo competente

d) Antes del 1 de octubre del año anterior a su vigencia, siendo competente

el poder ejecutivo.
10. Indica cuál de las siguientes es una característica del presupuesto por
programas:
a) Permite la medición objetiva de los niveles de eficiencia de cada uno de

los Programas.
b) Proporciona información a diferentes niveles lo que apoya la toma de

decisiones.
c) Relaciona los recursos asignados con las actividades realizadas y los res-
ponsables de ejecutarlas para la consecución de las metas en un período
determinado, lo que permite la toma de decisiones correctivas de forma
oportuna.
d) Las tres son característica del presupuesto por programas.
56
SOLUCIONARIO
1. c 2. a 3. c 4. b 5. c
6. a 7. a 8. d 9. a 10. d
57
BIBLIOGRAFÍA
 Constitución Española, 1978.
 Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y

Sostenibilidad Financiera.
 Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
 Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
 GOLLADO YURRITA, M. A. y LUCHENA MOZO, G. M. Derecho Financiero y

Tributario, parte general. Atelier libros jurídicos, 2011.
 ÁLVAREZ GARCÍA, S. Diccionario de economía pública, vol. 7. Ecobook,

2010.
 Instituto Nacional de la Administración Pública.
59

Apartados 1 y 3. Modific X Ley 11 - 2020, 30 Diciembre, de Presups Gener Del Estado 2021

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MD.PlantillaTexto(03)Esp.

CONCEPTO Y FASES. TERMINOLOGÍA Y

TU RETO EN ESTA UNIDAD ........................................................................ 3

2. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS ................................................. 16

5. PRESUPUESTO BASE CERO. TERMINOLOGÍA Y DESARROLLO DEL

TU RETO EN ESTA UNIDAD

Con el siguiente tema comenzaremos el estudio del módulo de gestión financie-

Dicho de otra manera, el presupuesto es la ordenación racional de los ingresos

Los ingresos se articulan entorno a una institución nuclear, el tributo (derecho

Desde un punto de vista jurídico podemos definir el presupuesto como el acto

El artículo 32 de la Ley General Presupuestaria define los Presupuestos Genera-

Podemos diferenciar las siguientes características en el presupuesto:

a) Es un acto de previsión, no un balance (que es un documento de re-

El presupuesto es un acto de previsión, de naturaleza

Determinamos contenido del Presupuesto desde una perspectiva objetiva y una

Perspectiva objetiva viene determinada por el artículo 134.2 de la Constitución

 Ingresos, como anteriormente indicábamos, es una previsión contable

Bifurcación del principio de legalidad financiera,

 Gastos, estos sí despliegan plenos efectos jurídicos en un triple sentido:

 Autoriza a la Administración la realización del gasto.

 Limita cuantitativamente el gasto.

 Fija el destino de los créditos consignados en el Presupuesto

 El importe de los beneficios fiscales. Los presupuestos también ten-

Del mismo modo que sucede en materia de ingresos, la estimación de

Esta circunstancia ha hecho que habitualmente se hayan incluido en la Ley de

La consecuencia práctica de esta interpretación restrictiva del contenido even-

Perspectiva subjetiva, es el artículo 134.2 CE el que indica la necesidad de que

Y es el artículo 2.1 de la Ley General Presupuestaria (LGP en lo sucesivo) el que

1. El sector público administrativo, integrado por:

a) La Administración General del Estado, los organismos autónomos, las

b) Cualesquiera organismos y entidades de derecho público vinculados o

1. Que su actividad principal no consista en la producción en ré-

2. Que no se financien mayoritariamente con ingresos comercia-

2. El sector público empresarial, integrado por:

a) Las entidades públicas empresariales.

b) Las sociedades mercantiles estatales.

c) Cualesquiera organismos y entidades de derecho público vinculados o

3. El sector público fundacional, integrado por las fundaciones del sector

¿Se le aplica a las Cortes Generales la LPG?

1.4. CLASES DE PRESUPUESTOS

Frente al presupuesto tradicional, que se inicia en el s. XVIII, y tiene vigencia has-

 Fórmulas presupuestarias al servicio de una política fiscal de estabilidad

 Fórmulas presupuestarias para la eficacia en la asignación de recursos:

Vamos a ver las diferentes fórmulas presupuestarias con más detalle:

1.4.1. EL PRESUPUESTO TRADICIONAL

En crisis a partir de 1929, aunque actualmente se está reivindicando, se basa en:

 La limitación del gasto público.

 La financiación del gasto público ha de hacerse en base al principio de

 El presupuesto debe equilibrarse anualmente.

1.4.2. LAS FÓRMULAS PRESUPUESTARIAS DE ESTABILIZACIÓN

Los principios económicos de la ideología presupuestaria clásica, que estuvieron

2. La financiación del déficit presupuestario se debe llevar a cabo me-

Es uno de los desarrollos del presupuesto compensatorio.

Según la fórmula del presupuesto cíclico, la exigencia clásica del equili-

c) Presupuesto de estabilización automática.

Se desarrolla a partir de 1947, es una formula fiscal que recoge ideas

La diferencia esencial entre las filosofías que inspiran el presupuesto

Según Fuentes Quintana, destacan en este presupuesto las siguientes

 Confianza en el sector privado para lograr el desarrollo económico.

 Es obligación del Estado eliminar la violencia de las oscilaciones

 Negación de las virtudes del equilibrio presupuestario anual.

 Se rechaza también la teoría del presupuesto compensatorio.