Riassunto Ue

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Anónimo
Instituciones de la Unión Europea
2º Grado en Derecho
Facultad de Derecho
Universidad de Zaragoza
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UNIÓN EUROPEA
INSTITUCIONES DE LA

LECCIÓN 1: EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN
1. LAS COMUNIDADES EUROPEAS HASTA LA ADHESIÓN DE ESPAÑA Y LA PRIMERA REFORMA DE
LOS TRATADOS
La idea de Europa no surge después de la Segunda Guerra Mundial, sino que existía mucho antes y
se intentó materializar desde unos puntos del continente, aunque con poco éxito. El debate de la
postguerra consiste en hacer algo que una a los Estados europeos, pues el continente se encuentra
devastado y otra guerra podría destruirlo para siempre. Así, tras la Segunda Guerra Mundial, que no
afecta solo a Europa, aparecen las Comunidades Europeas. Entre utopía e imposición, piensan que
crear una organización que reúna a todos los Estados podrá evitar que se produzca otra guerra.
El origen de las Comunidades Europeas es la Declaración Schuman (9 de mayo de 1950), ministro de
asuntos exteriores francés, pero fue escrita por Jean Monet. Considerada como la semilla de la actual
UE (por eso, cada 9 de mayo se celebra el Día de Europa), la declaración decía que teníamos que
empezar a poner cosas en común para evitar una nueva guerra, ver las materias en las que podemos
avanzar y dar pequeños pasos (funcionalismo), crear solidaridades de hecho.
Se propuso poner en común algo que era fundamental para la guerra: el carbón y el acero franco-
alemán. Decidieron que lo iban a gestionar de manera conjunta en el eje franco-alemán para no
desencadenar otra guerra. Para ello, crearon instituciones comunes. Esto se materializó en el Tratado

de la CECA (Comunidad Europea del Carbón y del Acero) o Tratado de París en 1951, aunque no
entró en vigor hasta 1952 y solo por 50 años (en 2002 desapareció). Fueron seis los Estados
fundadores: Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo.
La Comunidad Europea de Defensa fracasó: Crearon otras Organizaciones Internacionales para poner
en común la defensa por el temor a la URSS (comunistas) y al rearme alemán. De hecho, a iniciativa
francesa, en 1952 se propuso la creación de un ejército europeo, pero ellos mismos lo rechazaron en
la Asamblea Nacional de 1954 porque se dieron cuenta de que era muy pronto tenerlo. Solo surgió
la UEO (Unión Europea Occidental), en la que se integraron Alemania e Italia, y la OTAN, en la que
también estaban EE.UU. y Canadá.
Años más tarde se relanzó el proceso (Messina 1955), ya que se dieron cuenta de que sí podían
trabajar en los temas económico y atómico. Se vuelve al modelo funcionalista de pequeños pasos y
se extiende a otros ámbitos. Se materializó con los dos Tratados de Roma del 25 de marzo de 1957:
el Tratado de Comunidad Económica Europea (CEE) y el de la Comunidad Europea de Energía
Atómica (CEEA - Euroatom), que entraron en vigor el 1 de enero de 1958. Fueron firmados por los 6
Estados antes nombrados. El principal objetivo era conseguir un mercado común con las cuatro
libertades: personas, mercancías, capitales y servicios, algo en lo que seguimos trabajando hoy en
día.
Pasa el tiempo y comienza la primera crisis (crisis de la silla vacía) porque se aprueban normativas
que iban en contra de los intereses franceses, pero si se llegaba a la mayoría en la votación, se
aplicaría igualmente. Por ello, el presidente francés De Gaulle deja de ir a las reuniones del Consejo.
Finalmente, llegan a los Acuerdos de Luxemburgo (1966), que incluyen el derecho de veto dentro del
Consejo de Ministros en cuestiones de vital importancia, así, los Estados se garantizaban un mayor
poder dentro de las instituciones europeas.
si lees esto me debes un besito

Superada la primera crisis, se produce la 1ª ampliación en 1973: Dinamarca, Irlanda y Reino Unido.
A este último solo le gustaba a idea de crear un mercado común, pero al ver que las Comunidades
tenían éxito, decidió adherirse. Desde este momento, comienza el debate continuo de
profundización o ampliación (ser más o profundizar en los temas): cuantos más sean, más costará
avanzar en el proceso de integración. Aunque muchas veces, se profundiza a la vez que se amplía.
Esta ampliación supuso la introducción del componente de la solidaridad, reforzada por la 2ª
ampliación en 1981 con Grecia. Van entrando Estados menos ricos, por lo que las Comunidades ya
no son Estados tan homogéneos y, por tanto, es necesaria la solidaridad entre los miembros.
Con el Tratado de Adhesión del 12 de junio de 1985 (en vigor el 1 de enero de 1986), se produce la
3ª ampliación: España y Portugal. Implicó un impacto para nuestro país porque suponía volver a
Europa, salir de la política autárquica franquista (aislamiento); además de que los demás países no
querían porque era un club de democracias, algo con lo que no cumplíamos. España pasó por un
periodo de negociación largo y duro, hubo que ceder bastantes cosas y aceptar las medidas que
imponían. España era uno de los países más europeístas.
En 1979 se realizaron las primeras elecciones al Parlamento Europeo, un impulso hacia la unión
política. Fue importante porque cambió la manera de funcionar de las instituciones europeas, ya que,
a partir de entonces, los miembros del Parlamento son elegidos por los ciudadanos de manera

directa.
En 1987, en paralelo con la entrada de España y Portugal, se produce la primera modificación de los
tratados originarios (París y Roma) con el Acta Única Europea: se intenta avanzar en el Mercado
Interior, se concluye la Cooperación Política Europea y se van asumiendo competencias en nuevas
áreas y, entonces, se crean nuevas políticas comunitarias.
Por tanto, haciendo un balance de esta primera etapa del proceso de construcción, desde la creación
de las Comunidades hasta el año del Acta Única Europea, podemos decir:
• Tenemos tres Comunidades Europeas (CECA, CEE, CEEA) con identidad de Estados (los
miembros de las tres son los mismos) y una estructura institucional compartida.
• Se amplían las políticas poco a poco, sobre todo a partir del Acta.
• Se han duplicado los Estados miembros (de 6 a 12). Es un éxito.
2. DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS A LA UNIÓN EUROPEA: EL TRATADO DE MAASTRICHT

Las Comunidades Europeas afectan a la caída del muro de Berlín (9 noviembre 1989), lo que tiene
varias consecuencias: En primer lugar, la unificación alemana (1990). Ya era parte de las
Comunidades, pero solo la occidental. Ahora lo es toda. En segundo lugar, comienza el proceso de
democratización de los países del Este de Europa: se da la posibilidad de que los Estados que salen
de la órbita comunista puedan entrar en la construcción europea. Antes era impensable porque no
eran auténticos Estados de Derecho.
En respuesta por parte de las Comunidades, se produce la segunda modificación de los tratados
originarios con el Tratado de Maastricht (firmado en 1992, en vigor en 1993). También se llama TUE
(Tratado de la Unión Europea o Tratado Constitutivo). Entre las transformaciones destacan:

• Creación de la Unión Europea. Surge del pilar comunitario de las Comunidades Europeas y se
añaden los pilares intergubernamentales, aquellos en los que quieren negociar de manera
conjunta todos los Estados, pero no ceder la última palabra: PESC (Política Exterior y de
Seguridad Común) y AJI (Justicia Interior) / CPJP (Cooperación Policial y Judicial).
La idea es que tenemos varios pilares y la UE lo cubre todo como una especie de templo
griego. Pero con una posterior reforma de los tratados, temas de justicia interior muy
delicados pasan al pilar comunitario y otros pasan a materia penal.
• Transformación de la Comunidad Económica Europea (CEE) en Comunidad Europea (CE). La
idea es que la CE en este momento no solo trata temas económicos, sino que va mucho más
allá.
• Descripción del camino hacia la UEM (Unión Económica y Monetaria) y la moneda única
común.
• Introducción de la ciudadanía europea. En el caso español, se le preguntó al TC si el tratado
de Maastricht era constitucional, pero había un conflicto. Los ciudadanos europeos tenemos
derecho a votar en las elecciones municipales de los otros Estados miembros de la UE y
presentarnos a las mismas. Nuestra CE recogía la posibilidad de que otros ciudadanos
europeos votaran, pero no que se presentaran. Como había que ratificar necesariamente el

tratado, hubo que reformar la Constitución añadiendo “y pasivo” en el art. 13.
• Introducción del procedimiento de codecisión para adoptar normas: hay dos instituciones
que deciden juntas, que son Parlamento Europeo y Consejo.
Sin embargo, hubo dificultades en el procedimiento de ratificación por los Estados miembros: En el
primer referéndum danés (1992) el resultado fue negativo, pero positivo en el segundo (1993)
después de negociar. La votación fue ampliamente favorable en Irlanda y en Francia salió que sí por
pocos votos (petit oui francés). Además, se realizaron diversas reformas constitucionales, como la de
la española. En Alemania se presentó un recurso de inconstitucionalidad (1993), ante el que el TC
respondió que se podía ratificar, pero interpretándolo de otras maneras.
Con todo, fue la modificación más profunda del proceso de integración y el intento de prepararlo
para la incorporación del Centro y Este de Europa (aquellos Estados que salían de la órbita
comunista).
3. LOS TRATADOS DE ÁMSTERDAM Y NIZA Y LA AMPLIACIÓN DE LA UNIÓN AL CENTRO Y ESTE DE

EUROPA
En 1995 se produce la 4ª ampliación: Austria, Finlandia y Suecia. Es una ampliación bastante fluida
porque son países homogéneos, con normas similares al resto de Estados europeos. En paralelo a
ésta, se produce la tercera modificación de los tratados originarios con el Tratado de Ámsterdam
(1997, en vigor en 1999). Se celebra intentando prepararnos para la entrada definitiva de los países
que salían de la órbita comunista:
• Hay un intento fallido de resolver el problema institucional de cara a la gran ampliación.

• Se extienden las competencias de la UE a nuevos ámbitos: aparecen la PESD (Política Europea
de Seguridad y Defensa) en el marco de la PESC. Debemos coordinarnos en política de
defensa.
• Se avanza hacia la generalización del procedimiento de codecisión (Parlamento Europeo +
Consejo). Ese mecanismo se amplía a nuevas materias, cada vez hay más temas que se
deciden por codecisión, en los que el Parlamento está a la misma altura que el Consejo, va
ganando poder.
En 2000 se hace la proclamación solemne de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea. Hacen una carta de derechos, pero los Estados no consiguieron ponerse de acuerdo en si
le daban obligatoriedad jurídica o no. Solo se aprobó y proclamó solemnemente.
Con el Tratado de Niza (2001, en vigor en 2003), se da la cuarta modificación de los tratados
originarios, ya que hay cosas que el de Ámsterdam no ha solventado (reformas institucionales

necesarias para que entren los nuevos miembros). En el de Niza sí que se crea el marco institucional
de cara a la gran ampliación posterior. En Irlanda se necesitó un doble referéndum porque el
resultado del primero fue negativo.
Todo está preparado para la 5ª gran ampliación de la Unión Europea, es decir, para la incorporación
de Europa central y oriental, lo que supone muchos cambios para la UE por los Estados que salen del
comunismo y entran en el club de democracias europeas:
• Consejo Europeo de Copenhague (1993): Se fijan unos criterios para poder entrar en la UE:
o Político: ser Estados democráticos de Derecho y respetar los derechos fundamentales.
o Económico: tener una economía estable de mercado.
o Jurídico: que el Estado pueda asumir lo que se conoce como el “acervo comunitario”,
es decir, el Estado que quiere entrar tiene que ser capaz de asimilar todas las normas
que existen en la UE.
• 1998: Se inicia el proceso negociador con 12 candidatos (10 PECO1 + Chipre y Malta). En
principio, iban a entrar todos a la vez, pero solo entraron 10, quedándose fuera Rumanía y
Bulgaria porque no cumplían los criterios de Copenhague.
• Primera entrada de PECO (2004).
Esta ampliación tuvo un gran impacto tanto cuantitativo, por ser la mayor que había habido nunca
en la UE, ya que hasta ahora la máxima ampliación había sido de 3 Estados; como cualitativo, puesto
que eran Estados inmersos en procesos complejos de transición económica y política (saliendo del
comunismo), no tan homogéneos como los que ya estaban. De 15 Estados a 25.
Posteriormente, el 1 de enero de 2007 se adhirieron Rumanía y Bulgaria y el 1 de julio de 2013
Croacia. En la actualidad, la UE está formada por 28 Estados.
Hay otros países candidatos, que están en proceso: Albania (estatuto candidato 2014), Antigua
República Yugoslava de Macedonia (estatuto candidato 2005), Montenegro (estatuto candidato
1
Países de Europa Central y Oriental
2010/inicio negociaciones 2012), Serbia (estatuto candidato 2012/inicio negociaciones 2014) y
Turquía (estatuto candidato 1999/inicio negociaciones 2005).
Y otros candidatos potenciales que no pueden considerarse candidatos como tal porque no han
avanzado suficiente: Bosnia-Herzegovina y Kosovo2.
Islandia retiró su solicitud de adhesión (2015).
→ Asociación Europea de Librecambio (EFTA): Reino Unido no apoyaba la idea de las Comunidades
Europeas, pero le parecía interesante el Mercado Común. Creó su propia organización internacional
en la que solo había librecambio. Con él estaban Dinamarca, Noruega, Suiza, Austria, Portugal,
Finlandia, Islandia, Suecia, y Liechtenstein. Algunos de estos países la han abandonado y se han ido a
la UE, como Reino Unido que, aunque creó una comunidad paralela, se dio cuenta de que las
Comunidades Europeas tenían éxito. Pero la asociación sigue existiendo (Noruega, Suiza, Islandia y
Liechtenstein). Hay normativa que se aprueba en la UE, pero que, por un acuerdo, también se aplica
a esta asociación. Noruega ha intentado entrar en la UE, pero en los referéndums realizados los
ciudadanos han votado que no.
4. EL TRATADO DE LISBOA. DISEÑO ACTUAL DE LA UNIÓN Y PERSPECTIVAS DE FUTURO

Continúa la dialéctica de profundización/ampliación. Hay un proyecto fallido de tratado por el que se
establece una Constitución para Europa: hablaba de leyes marco europeas, de un ministro de asuntos
exteriores europeo, entre otras cosas. Quería cambiar tantos aspectos que, al final, no salió adelante
por distintas razones. Sí que se llegó a adoptar, pero cuando llegó el periodo en que los Estados tenían
que ratificar el tratado, nos encontramos con un problema:
Por un lado, había dudas sobre la constitucionalización del proceso de integración. Se hacen
referéndums: en España se aprueba en 2005, pero con una participación del 42 %; en Francia y
Holanda se rechaza (2005) y se retira.
Por otro lado, se cambia el modelo de negociación, pero no funcionó bien y se volvió al modelo
habitual. Y tuvo lugar una Convención sobre el futuro de Europa previa a la CIG (Conferencia
Intergubernamental). De esa negociación salió el Tratado de Lisboa (2007, en vigor el 1 de diciembre
de 2009), última modificación de los tratados originarios:
• Irlanda: Era el único país en el que era obligatorio constitucionalmente hacer un referéndum,
que tuvo un resultado negativo (2008). Volvieron a negociar y se repitió la votación en 2009,
con resultado positivo.
• Desaparece la Comunidad Europea, solo podemos hablar de Unión Europea, que tiene
personalidad jurídica-internacional de forma expresa.
• Se sustituyen los tratados originarios por los TUE (Tratado de la Unión Europea) y TFUE
(Tratado de Funcionamiento de la UE, antes TCE) y desaparece formalmente la estructura de
2
Esta denominación se entiende sin perjuicio de las posiciones sobre su estatuto y está en consonancia con la Resolución
1244 (99) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y con la Opinión de la CIJ sobre la declaración de
independencia de Kosovo. Algunos Estados europeos no reconocen a Kosovo como un Estado independiente, como
España.

pilares de Maastricht. Aunque desaparecen los pilares intergubernamentales, no lo hacen del
todo, solo formalmente. A la hora de la verdad, lo que antes era la PESC sigue teniendo
peculiaridades, y los Estados siguen teniendo más peso que en el resto de políticas de la UE.
• Se generaliza la codecisión, que se convierte en el procedimiento legislativo ordinario, pero
sigue siendo lo mismo: Parlamento y Consejo tienen que ponerse de acuerdo para adoptar
directivas, etc. Aun así, el Parlamento sigue ganando un poco más de poder.
• Se retoma la idea de elaborar una Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea,
y ahora pasa a tener el mismo valor que TUE y TFUE. Es obligatoria.
• También se crea el SEAE (Servicio Europeo de Acción Exterior).
¿Qué le depara el futuro a la Unión Europea? En el siglo XXI, la UE tiene que hacer frente a los
siguientes problemas: Brexit, Gobernanza económica (crisis financiera e instrumentos de
reforzamiento (MEDE y TEGC), Ucrania (relevancia de la UE en política exterior - deuda moral de la
UE por la invasión de Crimea), Cambio climático (La Unión como conciencia verde de cara a París
2015), Crisis migratoria.

LECCIÓN 2: UNIÓN EUROPEA: ASPECTOS GENERALES
1. LA UNIÓN EUROPEA COMO ORGANIZACIÓN DE INTEGRACIÓN
Las OO.II. son instrumentos creados por los Estados. Tienen personalidad jurídica funcional, lo que
quiere decir que incluye las competencias necesarias para el correcto cumplimiento de las funciones
que tienen. Atendiendo a su composición, pueden ser universales (abiertas a la participación de
cualquier Estado) o restringidas (imponen condiciones de acceso). Atendiendo a sus objetivos,
pueden tener fines generales o específicos. Y atendiendo a sus competencias, pueden ser de
cooperación (mera coordinación de intereses) o de integración (cesión del ejercicio de competencias
estatales a instituciones comunes).
La Unión Europea es universal-regional, con fines generales y de integración (aunque no es una
integración completa). Tiene personalidad jurídica internacional (art. 47 TUE) y continúa la
personalidad jurídica de la Comunidad Europea (art. 1 TUE). Aunque la UE puede ejercer ciertas
competencias de los Estados, éstos subsisten como entes soberanos (doble legitimación: Estados y
pueblos. Reflejo en la estructura institucional). Esa personalidad jurídica funcional quiere decir que
tiene competencias limitadas a aquellas que le han otorgado los Estados miembros. Hay algunos
autores que dicen que la UE empezó siendo una organización internacional, pero que ahora es algo
más, y que terminará convirtiéndose en una federación de Estados.

Los Estados, aunque hayan cedido el ejercicio de competencias soberanas, siguen teniendo un papel
importante en el proceso de integración. Esto se manifiesta en:
• Pilares intergubernamentales: Formalmente, han desaparecido, pero con el Tratado de Lisboa
subsisten de cierto modo, por ejemplo, la PESC. En algunos temas, los Estados tienen la última
palabra.
• Cooperaciones reforzadas: Derivan del dilema ampliación/profundización (ser más o hacer
más cosas) (arts. 20 y 46 TUE). Una de las soluciones que se ha dado es que los Estados que
quieran hacer las cosas puedan hacerlo mediante las cooperaciones reforzadas, y otros se
queden fuera y si quieren más tarde, unirse a la cooperación. Así avanzamos en la negociación
sin obligar a los Estados que no quieren. Pero se considera un mecanismo de presión para el
avance de la integración.
• Retirada de la UE (art. 50 TUE): Se incluyó en el TUE que un Estado abandonara la UE. Aunque
se redactó para que no se utilizara nunca, se puso para que se vea que existe la posibilidad.
Según el Tribunal de Justicia, es un proceso irreversible, un Estado no puede recuperar
competencias de forma individual.
• Para la adhesión de nuevos Estados miembros, se tienen que poner de acuerdo todos los
Estados para que otro nuevo entre en la UE. Requiere unanimidad. Además de cumplir con
los criterios de Copenhague (político, económico y jurídico) [requisitos y procedimiento arts.
2 y 49 TUE].
• Revisión de tratados: se celebra una Conferencia Intergubernamental (CIG) de los Estados
miembros y también hace falta la unánime ratificación (art. 48.4 TUE).
Existen una serie de principios que rigen el proceso de integración europea, relacionados con la
posición de los Estados:

• Igualdad entre los Estados miembros (art. 4.2 TUE) en cuanto a la asunción de derechos y
obligaciones. Hay una pequeña excepción: el principio se aplica, pero es verdad que no todos
los Estados tienen el mismo peso en las instituciones, como en las reglas de voto (los Estados
grandes tienen más peso en determinados casos). Es decir, no hay igualdad a nivel
institucional (circunstancias objetivas y representación democrática).
• Respeto de la identidad nacional (art. 4.2 TUE): deben respetar los valores de cada Estado,
algo que no se materializa claramente porque no es fácil definir la identidad de cada uno.
El objetivo final del proceso de integración no es claro. Hay una indeterminación del objetivo en los
tratados, que dicen que se quiere “sentar las bases de una unión cada vez más estrecha entre los
pueblos europeos” (Preámbulo T. CEE 1957).
Se sigue el método funcionalista, basado en la teoría de los pequeños pasos: Los avances bruscos no
son bien recibidos (por ejemplo, la Constitución para Europa). Por eso, se sigue con el método

funcionalista de los Padres Fundadores, dar pequeños pasos e ir creando solidaridades de hecho. Los
Estados se reunieron para intentar ponerse de acuerdo en qué ámbitos es posible ceder el ejercicio
de competencias a unas instituciones comunes. Empezó teniendo un claro carácter economicista (la
CEE tenía una finalidad claramente económica). Pero hemos ido avanzando en otros ámbitos que ya
no tienen tanto que ver con la economía: social, cultural, etc., aunque la economía sigue siendo muy
importante en la UE.
Es decir, se ha ido avanzando hacia una construcción política al amparo del éxito del proceso en el
plano económico. La mayoría de Estados han mejorado mucho su situación económica, como España
al entrar en las Comunidades Europeas. Empezamos hablando de CEE, luego CE y ahora UE.
Respecto al sistema de financiación de la UE, una parte está formada por la renta de los Estados
miembros. Pero tiene otras fuentes importantes, recursos propios que hacen que sea más autónoma,
que no dependa tanto de los Estados: impuestos aduaneros o arancel común de la UE (cuando entra
cualquier producto de un tercer Estado, tiene que pagar un arancel que no se queda el Estado por el
que entra, sino que va a la UE) y una parte del IVA también va para la UE.
2. VALORES Y PRINCIPIOS DE LA UNIÓN EUROPEA

La idea es que todos los europeos tenemos un sustrato común de valores y principios deducidos de
los de los Estados miembros. Son valores que exigimos cuando los Estados quieren entrar en la UE y
que se deben mantener una vez dentro de ésta, aunque es difícil de controlar. Por ello, se creó un
mecanismo para que, si un Estado dentro de la UE incumple de manera sistemática los derechos
humanos, se le pueda castigar, quitar su derecho a voto en el Consejo, etc. Caso de Polonia y Hungría.
Existe una trilogía de valores políticos (art. 2 TUE) propios del proceso de construcción europea más
allá de la integración (Consejo de Europa): democracia, Estado de Derecho y respeto de los derechos
humanos. Son vigentes hacia el interior, lo que quiere decir que son condiciones de ingreso (art. 49
TUE) y de permanencia (art. 7.2 TUE). También intentamos proyectarlos hacia el exterior (arts. 21 y
32 PCSD3 y Acción exterior, y 42.5 PESD - TUE). La UE tiene muchos acuerdos de comercio con otros
Estados y da mucha ayuda al desarrollo. Cuando la UE va a dar fondos, firma un tratado de libre
3
Antigua PESC
comercio, etc., pone una cláusula condicional de que, si ese Estado tercero incumple los valores de
ser una democracia, un Estado de Derecho y respetar los derechos humanos, puede suspenderse el
acuerdo. Es decir, todos los Estados deben asumir la protección de estos valores - Condicionalidad
política o democrática de la PCC (Política Comercial Común) y la AOD (Ayuda Oficial al Desarrollo) de
la UE.
En cuanto a los principios de la UE, en primer lugar, están la igualdad de los Estados miembros y el
respeto de la identidad nacional. Otros:
El principio de cooperación leal (lealtad institucional, art. 4.3 TUE): Las instituciones y los Estados
tienen que actuar de una manera leal, lo que implica no abusar del Derecho, no apropiarse de
competencias de otra institución, etc. Se traduce en obligaciones de hacer (asegurarse de que se
cumple el Derecho de la UE) y de no hacer (no impedir dicho cumplimiento, no oponer barreras a
que se cumpla el Derecho de la UE).
El principio de solidaridad (art. 2 TUE): Es un vector de desarrollo más que un principio jurídicamente
exigible. Es un concepto abstracto que se concreta en el Derecho positivo:
• Entre territorios dentro de la UE: Hay países más ricos y más pobres, por lo que existe una
Política de Cohesión económica, social y territorial (arts. 174-178 TFUE) que implica la
solidaridad entre los Estados miembros - aquellos con menos recursos reciben fondos

estructurales, fondos sociales, fondos de cohesión y otros instrumentos para que puedan
ponerse al mismo nivel que los más ricos.
• Ante ataques terroristas o catástrofes (cláusula de solidaridad del art. 222 TFUE): si un Estado
se encuentra en alguna de estas situaciones, puede pedir ayuda a los demás miembros.
• En caso de agresión armada de otro Estado (art. 42.7 TUE): también pueden pedir ayuda a los
demás Estados. Incluso a la OTAN, aunque no está formada por los mismos que la UE.
3. SISTEMA DE COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA

La UE solo tiene las competencias que le han otorgado los Estados, como ocurre con todas las OO.II.
(principio de atribución de competencias, arts. 1.1, 4.1 y, especialmente, 5 TUE):
• Atribución por los Estados del ejercicio de competencias. En el caso español, necesitamos una
ley orgánica para ratificar que se le ceda el ejercicio de competencias de la Constitución a la
UE (art. 93 CE).
• Renuncia de manera voluntaria e individual por los Estados miembros al ejercicio de esas
competencias atribuidas a las instituciones comunes.
• En origen, competencias estatales y cláusula residual. En principio, todo lo que no hemos
cedido a las instituciones sigue perteneciendo al Estado (art. 4.1 TUE). La cláusula residual
significa que, en el momento que la Unión empieza a trabajar en una materia, los Estados ya
no pueden regular eso mismo (condición del ejercicio efectivo por la UE para inhibir la
competencia estatal - TJUE 5/V/1981 Comisión c. Reino Unido).
• Sentido del término competencia: No se refiere a materias legislativa, ejecutiva y judicial, sino
a atribuciones concretas y específicas (educación, pesca, comercio, …). En el tratado, se
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delimita el ámbito, el alcance, los objetivos y el papel de cada institución. Es decir, se reparte
las competencias de manera distinta, por lo que, a veces, las instituciones se pelean entre
ellas (guerra de la base jurídica - art. 13.2 TUE).
La cesión de competencias es irreversible: una vez que la UE asume una competencia, es un proceso
irreversible y no se pueden recuperar de manera individual las competencias por un Estado concreto.
La única posibilidad que existe es retirarse de la UE (art. 50 TUE) o que se recuperen por alguna razón
de manera colectiva por todos los Estados juntos (art. 48.2 TUE) - sentido de la afirmación del TJUE
(15/VII/1964, Costa c. E.N.E.L.).
Asimismo, el Tratado de Lisboa introduce una novedad: la delimitación competencial - el propio
tratado tiene una lista de las competencias de las instituciones para saber si son exclusivas,
compartidas o de apoyo/complementarias (art. 2 TFUE). Identificación de ámbitos en cada categoría
(arts. 3 a 6 TFUE):
• Competencias exclusivas (art. 3 TFUE): Una vez ratificado el tratado, ya no pueden ser
ejercidas por los Estados individualmente, solo por la UE.
o Política monetaria de los países que están en el euro, política comercial común,
política pesquera, política aduanera, normas de competencia necesarias para el
mercado interior, conservación biológica de los recursos marinos.

• Competencias compartidas o concurrentes: No las comparten la UE y los Estados miembros,
sino que, en principio, corresponden a los Estados hasta el momento en que empiezan a ser
ejercidas por la UE, entonces ya no podrán regularlas los Estados. No quiere decir que las
ejerzan a la vez. Competencias nacionales de carácter residual (art. 2.2 TFUE).
o Medioambiente, energía, transportes, política social en los aspectos definidos en el
tratado, mercado interior, protección de consumidores, …
• Competencias de apoyo o complementarias (art. 6 TFUE): Ámbitos en los que la UE como tal
no va a legislar ni homogeneizar las legislaciones, sino que da una especie de apoyo a través
de iniciativas para ayudar a los Estados, no se legisla el Derecho de esa materia desde la UE.
o Cultura, protección y mejora de la salud humana, industria, turismo, formación
profesional, deporte, protección civil, …
Hay que tener en cuenta el principio de subsidiariedad, para competencias no exclusivas (art. 5.3
TUE): Siempre que la UE va a legislar en las políticas compartidas tiene que actuar de acuerdo al
principio de subsidiariedad y proporcionalidad. La idea es que hay cuestiones que se pueden regular
mucho mejor más cerca del ciudadano, que es mejor que lo regulen los Estados. La UE solo tiene que
legislar de una materia cuando por alguna razón es mejor o más eficiente que se haga a ese nivel.
Cada vez que se presente un proyecto, tiene que hacerse ese control de subsidiariedad y de
proporcionalidad.
También hay competencias implícitas en cada categoría (art. 352 TFUE/antiguo art. 235 T. CEEE):
Además de las competencias que hemos visto, las OO.II. tienen competencias implícitas. Esto quiere
decir que, aunque no se hayan dado explícitamente, como son necesarias para cumplir con las otras
competencias, sí que se han atribuido. No está en el tratado, pero se entiende que se le ha dado esa
competencia porque es necesaria para cumplir con las otras que sí tiene.
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Hubo una queja al crear el tratado de Lisboa porque, como cedemos el ejercicio de tantas
competencias a la UE, estamos vaciando de contenido la labor de los Parlamentos nacionales, no
tienen nada que decir sobre muchos temas. Entonces se trató de llegar a una especie de compromiso
y se incluyó un nuevo mecanismo en el Tratado de Lisboa y en el TFUE (art. 352.1.1 TFUE). La idea es
que cuando se presenta una iniciativa se les manda a los Parlamentos nacionales. Éstos analizan si
realmente se cumple con el principio de subsidiariedad y proporcionalidad o no. Si consideran que
no, la iniciativa se le puede devolver a la Comisión. Así, los Parlamentos nacionales pueden darse
cuenta de que les están usurpando competencias y parar esa iniciativa.
Además, también se comprueba que se cumple con el principio de proporcionalidad (art. 5.4 TUE):
La Comisión, cuando presenta una iniciativa, tiene que analizar los distintos escenarios. Si está bien
hecha la propuesta, se miran distintos escenarios: se tiene que ver para el objetivo que se está
persiguiendo cuál es la opción más proporcional. La UE tiene un presupuesto y para tomar las
iniciativas que quiera tiene que tener el dinero dentro de ese presupuesto (suficiencia de medios -
art. 3.6 TUE).
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LECCIÓN 3: ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA
1. COMPLEJIDAD DE LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA: INTERESES EN
PRESENCIA Y LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA
La estructura institucional se unifica en dos fases:
1. Al principio teníamos tres Comunidades Europeas: CEE, CEEA, CECA con la misma estructura.
Desde 1957 con el T. CEE y Euroatom, existía una única Asamblea y un único Tribunal. Con el
Tratado de 1965, Comisión y Consejo.
2. Con el Tratado de Lisboa se sustituye la CE por UE. La CECA desapareció porque solo se creó
para 50 años, pero la CEEA pervive.
La complejidad institucional es resultado de la diversidad de intereses representados por una
institución u órgano. Asignación de papeles de estructura institucional (art. 13 TUE). 7 instituciones:

• Consejo Europeo: Formado por los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros
de la UE. Definen las grandes líneas directrices de actuación de la UE para que luego sean
otros los que lo concreten en reglamentos, directivas, etc.
• Consejo de la UE: Es el marco de representación de los gobiernos de los Estados miembros.
Está formado por los ministros, que aprueban reglamentos y directivas con el Parlamento
Europeo.
• Comisión Europea: Intenta representar el interés general de la UE; guardiana de los tratados.
• Parlamento Europeo: Es el marco de representación de los pueblos de los Estados miembros.
• Tribunal de Justicia de la UE (TJUE): Es el garante de la interpretación y aplicación del Derecho
de la UE.
• Tribunal de Cuentas: Controla los ingresos y los gastos de la UE.
• Banco Central Europeo (BCE): Es la autoridad monetaria, busca mantener la estabilidad de
precios en la zona del euro.
Otras instituciones asistidas por órganos auxiliares:
• Propios de una institución: El Comité de Representantes Permanentes (COREPER) es el
órgano auxiliar del Consejo. Está formado por diplomáticos en Bruselas.
• Órganos consultivos en el procedimiento decisorio: Comité de las Regiones (cuando se tomen
decisiones que afecten a las regiones, se tiene que escuchar al menos la voz de las regiones
de niveles subestatales en el proceso de toma de decisiones) y Comité Económico y Social
(que en el proceso de toma de decisiones se escuchen otras voces: patronal, sindicatos,
asociaciones de consumidores, …).
Otros órganos encargados de funciones concretas ejercidas de forma autónoma respecto de las
instituciones, como el Defensor del Pueblo Europeo, que es el que vela por que se respeten los
derechos de los ciudadanos.
12
Órganos vinculados a la UE, al margen de la estructura institucional stricto sensu: tienen una
personalidad jurídica internacional propia y distinta de la de la UE, como el Banco Europeo de
Inversiones (hace préstamos para grandes proyectos), que no es lo mismo que el BCE.
Órganos auxiliares de carácter técnico - las Agencias: Se descentraliza la estructura de la UE porque
cosas que antes hacía la Comisión han pasado a hacerlas Agencias que están en distintos Estados
miembros de la UE. Se crean a través de disposiciones de Derecho derivado para actuar en ámbitos
muy específicos de alto componente técnico (se dedican a cosas muy específicas). Pueden ser:
• Reguladoras: Se encargan de la gestión y regulación del ámbito de la actividad
correspondiente (capacidad decisoria y/o asesoramiento a las instituciones o a los Estados
miembros) para la que han sido creadas. FRONTEX, Europol, Eurojust, Agencia Europea para
la Seguridad y la Salud en el Trabajo (Bilbao), Oficina de Armonización del Mercado Interior
(Marcas, Dibujos y Modelos) (Alicante), etc.
• Ejecutivas: Encargadas de la ejecución de programas. Sanidad, consumo, investigación, etc.
La legitimidad democrática de las instituciones procede de los Estados y pueblos-ciudadanos de la

UE.
La crítica del déficit democrático: Estados y pueblos-ciudadanos:
• Papel del Consejo en el poder legislativo y aspiración del Parlamento Europeo.
• Unión Europea como Organización Internacional.
13

2. EL PAPEL DE LAS INSTITUCIONES EN LA ADOPCIÓN Y LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS DE LA
UNIÓN EUROPEA: EL TRIÁNGULO INSTITUCIONAL
Tenemos que tener en cuenta que la UE no es un Estado, sino una Organización internacional. Por
ende, en ella no se aplica el principio de división de poderes. En la UE no tenemos unos poderes
legislativo, ejecutivo y judicial tan diferenciados. Aunque del poder judicial sí que se podría decir.
Entre las instituciones del triángulo institucional (Consejo, Comisión y Parlamento) hay intereses
diversos y contrapesos. Tienen distintas competencias que están interrelacionadas, se reparten las
funciones legislativa y ejecutiva y, en cierta manera, se vigilan unas a otras.
Papel de las instituciones en la adopción de normas de Derecho de la Unión:
La toma de decisiones en la UE es bastante compleja. Hasta el Tratado de Maastricht, el Consejo lo
decidía todo. Pero conforme el Parlamento Europeo ha ido adquiriendo más poder, se ha ido
dificultando y diversificando el sistema, evolucionando hasta la codecisión (Parlamento Europeo y
Consejo deciden juntos). Con el Tratado de Lisboa se ha simplificado en el procedimiento legislativo
ordinario (arts. 289 y 294 TFUE).
Este procedimiento tiene varias lecturas con dos instituciones colegisladoras (Consejo y Parlamento
Europeo) y otra con atribuciones importantes (Comisión). También participan otros órganos (Comité
Económico y Social y Comité de las Regiones).

La Comisión presenta la iniciativa legislativa, es decir, redacta el proyecto. Pero puede retirarla.
• Primera lectura: La propuesta presentada por la Comisión se manda al Consejo, al Parlamento
Europeo y a los Parlamentos nacionales (que analizan si se aplica el principio de subsidiariedad,
es decir, si conviene regularlo a nivel nacional o a nivel de la UE). Dependiendo de los temas,
también se puede enviar al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. Los
Parlamentos pueden hacer un informe negativo para que la Comisión replantee su propuesta.
Los otros dos Comités pueden hacer dictámenes para que Consejo y Parlamento sepan lo que
piensan las distintas regiones europeas o los distintos entes económicos y sociales.
El Parlamento analiza el proyecto. Si está de acuerdo, se remite directamente al Consejo. Si no lo
está, puede cambiar artículos, añadir otros, etc. Con esas enmiendas, la Comisión puede
modificar la propuesta parlamentaria o no. En cualquier caso, luego llega al Consejo, que puede
estar de acuerdo y, entonces, se aprueba el reglamento o directiva de que se trate; pero puede
no estarlo. Normalmente, el Consejo tiene su propia opinión y presenta una postura diferente a
la del Parlamento. En ese caso, tiene lugar la segunda lectura.
• Segunda lectura: El Parlamento puede estar de acuerdo con la postura del Consejo y adoptarla.
Pero puede volver a enmendarla, y se volverá a remitir al Consejo. Nuevamente, éste puede
aprobarla o enmendarla. Si toma la segunda opción, pasamos a la tercera y última lectura.
• Tercera lectura: Como Parlamento y Consejo tienen opiniones distintas, intentan negociar y
solucionarlo creando un Comité de Conciliación compuesto por miembros del Consejo y del
Parlamento. Intentan negociar un texto que tenga en cuenta ambas posturas. Si aun así no llegan
a un acuerdo, no se adopta el acto legislativo y volverían a empezar.
14

El mecanismo es tan complejo que, muchas veces, tardan varios años en adoptar una decisión. Puede
haber reuniones intermedias.
Puede haber procedimientos legislativos especiales (art. 289.2 TFUE) (los que no son el ordinario),
que tienen que estar previsto expresamente en los tratados para distintas materias. No existe un
modelo único, sino que se define caso por caso: hay que ir a la materia y al artículo del tratado para
ver en qué consiste. Suele haber un desequilibrio en favor del Consejo o del Parlamento. En la
práctica, es a favor del Consejo, el Parlamento es considerado como participante. Ejemplo Política
I+D (creación de empresas o estructuras para la ejecución de programas arts. 187 y 188 TFUE).
También existen las cláusulas pasarela, que se tienen en cuenta cuando se quiere aplicar el
procedimiento legislativo ordinario a ámbitos en los que los tratados habían previsto un
procedimiento legislativo especial. Al aplicar el ordinario, se requiere una votación por mayoría
cualificada, es decir, los actos que deben ser adoptados tienen que ser decididos por unanimidad.
Hay dos tipos:
o General: Aplicable a todas las políticas; autorizada por decisión unánime del Consejo Europeo
(art. 48.7 TUE).
o Específica: Para políticas determinadas, temas más específicos. Hay que ver artículo a artículo
cómo funciona, es decir, las modalidades de aplicación difieren en cada caso. Ejemplo:

cláusula aplicable a la PESC (art. 31 TUE).
Asimismo, para adoptar normas, existe la iniciativa legislativa ciudadana (arts. 11.4 TUE y 24 TFUE y
Reglamento (UE) 211/2011). Tiene que ser apoyada por un millón de ciudadanos de, al menos, un
cuarto de los países de la UE, y un número mínimo de firmantes de cada uno de estos países,
aproximadamente proporcional a sus respectivas poblaciones (proporcionalidad decreciente).
Europa tiene unos 500 millones de habitantes. Una vez presentada la iniciativa por el “pueblo”, la
Comisión comprueba si está dentro de sus competencias plantear dicha iniciativa, es decir, se invita
a la Comisión a ejercer su facultad de iniciativa legislativa. No se han aprobado muchas propuestas
que procedieran de una iniciativa legislativa ciudadana porque la mayoría de ellas no han conseguido
el apoyo suficiente; o lo han conseguido, pero no está entre las competencias de la Comisión
elaborarla.
Normalmente, antes de empezar el procedimiento legislativo, cuando la Comisión va a empezar una
política importante o cambiar otra, hace consultas.
→Un lobby es un grupo de presión que tiene un interés (económico o no) e intenta influir en el
proceso de toma de decisiones. Muy desarrollado en Bruselas, hay unos 25.000. Es necesario siempre
que se haga dentro de la ética y la legalidad.
Papel de las instituciones en la aplicación del Derecho de la Unión:
En principio, los Estados miembros tienen la responsabilidad principal de aplicación del Derecho de
la UE (art. 291 TFUE). La Comisión, en su condición de garante de los tratados (art. 17 TUE), controla
o vigila que los Estados aplican y cumplen el Derecho de la UE. Incluso puede llevarlos al Tribunal de
Justicia si no lo hacen.
Si es necesario, la Comisión también puede llevar a cabo un papel de coordinación. Dentro de la
aplicación o ejecución de las normas, hay aspectos que tienen que ser iguales en todos los Estados
15

miembros y, por su cuenta, éstos no pueden hacerlo. Entonces, la función de llevar a cabo algún tipo
de aplicación homogénea recae en la Comisión. En pocos casos corresponde al Consejo, como es en
temas de política exterior.
Las demás instituciones también tienen responsabilidad en la aplicación del Derecho de la Unión. La
Comisión tiene otros dos papeles (arts. 290 y 291.2 TFUE):
o Desarrollo reglamentario (actos delegados): A veces en la UE se aprueba un reglamento o
directiva que precisa de un desarrollo reglamentario (no confundir con el reglamento del
Derecho español), algo más técnico que no lo discuten ni el Consejo ni el Parlamento. Éstos
solo se ponen de acuerdo en el marco genérico y delegan en la Comisión para que lo regulen
reglamentariamente. No se consideran actos legislativos, pero tienen alcance general y
contemplan o modifican elementos no esenciales de un acto legislativo.
o Competencia ejecutiva: También lleva a cabo la Comisión actos de ejecución de determinadas

políticas de la UE.
Tanto los actos delegados como los de ejecución de la Comisión no son totalmente libres, sino que
pueden estar controlados por los Estados. Procedimiento de Comitología (art. 291.3 TFUE y
Reglamento (UE) 182/2011). Se llama comitología porque, en realidad, a la Comisión la controlan
Comités formados por los Estados miembros.
3. EL EQUILIBRIO INSTITUCIONAL: DINÁMICA EVOLUTIVA

En la UE no se aplica la división de poderes. El equilibrio institucional no implica el reparto equitativo
de poderes entre las instituciones, sino el ejercicio por cada una de ellas de sus competencias
conforme a lo establecido en los Tratados. UE como Organización y principio de atribución de
poderes (art. 13.2 TUE).
El Tribunal de Justicia de la UE es el garante esencial y control del respeto de las competencias de
unas instituciones por otras (STJ Meroni 1958). Una institución puede llevar a otra ante el TJUE si
considera que ha hecho algo que excede de sus competencias o que no ha hecho algo que debería
haber hecho. Además, cada vez que se aprueba una norma, tiene que tener una base jurídica (art.
296 TFUE), decir en qué artículo del Tratado se apoya. Y en ese artículo veremos qué competencias
tiene cada una de las instituciones. Es otro mecanismo de control judicial del equilibrio institucional.
Pero esto no siempre ha sido así. Cabe señalar el carácter dinámico del proceso, pues ha ido
evolucionando y se ha modificado el papel y las atribuciones de las instituciones; por ejemplo, el
Parlamento Europeo ha ido ganando más competencias y atribuciones a medida que han ido
cambiando los Tratados.
16
LECCIÓN 4: EL CONSEJO EUROPEO
1. EL CONSEJO EUROPEO: COMPOSICIÓN Y FUNCIONAMIENTO
El Consejo Europeo representa el interés nacional de los Estados miembros. En él participan los
Gobiernos de dichos Estados, es decir, los jefes de Estado o de Gobierno. También participa el
Consejo de la UE, formado por los ministros de cada Estado.
Se ha creado de facto al margen de los Tratados, esto es, sin reconocimiento jurídico. Había reuniones
de las Comunidades Europeas a las que iban los ministros, pero había temas que no podían tratar
ellos. La complejidad institucional implicaba riesgo de parálisis de la actividad. Se dieron cuenta de
que era interesante cooperar y reunirse a un más alto nivel dando un margen de maniobra política a
los jefes de Estado o de Gobierno.
Los hitos principales que marcan la evolución del proceso de creación del Consejo Europeo son:
• Cumbres ocasionales (París, 1961) - política exterior.
• Cumbres comunitarias (La Haya, 1969) - temas de los que trataban las Comunidades.
• Nacimiento del Consejo Europeo (París, 1974) - recibe su nombre.
• Derecho originario (AUE 1987) - con el Acta Única Europea ya se empieza a hablar de Consejo

Europeo en los Tratados.
• Tratado de Lisboa (2009): consideración como Institución (art. 13 TUE).
Su composición es (art. 15.2 TUE):
• Jefes de Estado o de Gobierno de cada Estado miembro (dependiendo del reparto de
competencias que tienen cada uno en su país). Son la razón de ser de su creación. Por
ejemplo, en España, es el jefe de Gobierno (Rajoy); en Francia, es el jefe del Estado.
• Presidente del Consejo Europeo (Donald Tusk).
• Presidente de la Comisión (Jean Claude Juncker).
• Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (Federica Mogherini) -
participación en sus trabajos.
Los ministros no forman parte del Consejo Europeo, pero pueden ir a algunas partes de las reuniones
para asesorar a los jefes de Estado o de Gobierno si la situación lo exige (art. 15.3 TUE). Las razones
de su participación son: distribución de competencias en algunos Estados miembros, Gobiernos de
coalición y enlace con el Consejo de Ministros. Miembro de la Comisión. También se da la posibilidad
de invitar al presidente del Parlamento Europeo a comparecer (art. 235.2 TFUE).
Respecto al presidente del Consejo Europeo:
• Es elegido por mayoría cualificada y tiene un mandato de 2 años y medio (renovable una sola
vez) (art. 15.5 TUE). Normalmente, se elige a aquellos que han sido jefe de Estado o de
Gobierno de los Estados miembros.
• Funciones (art. 15.6 TUE):
17

o Internas: presidir el Consejo, trabajar en la organización y funcionamiento del Consejo
Europeo, buscar el consenso entre los Estados (mediar entre ellos), etc.
o Externas: representación exterior de la UE, sobre todo en temas de política exterior.
El Consejo Europeo es una de las instituciones más flexibles. Desde que se convierte en una
institución, requiere un reglamento interno (Decisión 1/XII/2009). Funciona mediante dos reuniones
por semestre (cuatro veces al año) (art. 15.3 TUE), lo que genera un riesgo de compartimentalización
de actividad de la UE. Por ello, se celebran reuniones extraordinarias (a veces se han reunido una vez
por mes o más). Antes se celebraban en una presidencia que iba cambiando cada semestre. Ahora se
celebran casi todas en Bruselas, donde tiene su sede.
Cuenta con unos órganos auxiliares (quién hace el trabajo en realidad en el Consejo Europeo):
• Secretaría General del Consejo: órgano de asistencia (art. 235.4 TFUE).
• Consejo de Asuntos Generales: encargado de preparar reuniones del Consejo Europeo (art.
16.6 TUE).
Las decisiones se toman por consenso (llegar a un compromiso que les parezca bien a todos). No se
vota, salvo que los Tratados dispongan otra cosa (art. 15.4). En caso de votación, hay distintos tipos
de mayorías:

• Mayoría cualificada (art. 236 TFUE): decisiones sobre formaciones del Consejo.
• Unanimidad: no obstaculizada por abstención (art. 235.1 TFUE). Si un Estado de abstiene, aun
así, se considera la unanimidad. Tendría que votar que no para que no se considerara.
• Mayoría simple (la mitad más uno - 15) (art. 235.2 TFUE): decisiones de procedimiento y
aprobación de su Reglamento interno.
La mayor parte de los actos adoptados por el Consejo Europeo carecen de eficacia legislativa stricto
sensu, es decir, no crean obligaciones jurídicamente vinculantes. El Consejo solo aprueba
documentos que tienen una naturaleza política. En ese sentido, aprueba:
• Conclusiones: Actas de las reuniones expresando consenso y acuerdos. Dan su parecer sobre
hacia dónde tiene que ir la UE, cuáles serán las respuestas que se van a dar a determinados
problemas, pueden pedir a la Comisión que trate un tema, etc.
• Declaraciones: Tomas de posición en asuntos concretos. Si hay un problema en un
determinado Estado, el Consejo Europeo puede hacer una declaración sobre ese tema. Ej.:
invasión rusa de Crimea.
• Decisiones: En algunos casos tienen cierto poder regulador (ej.: en cuestiones de
procedimiento interno, cuando aprueban un reglamento interno).
Los actos del Consejo Europeo son controlados directamente por los Parlamentos nacionales
respecto de sus Gobiernos (control político) e indirectamente por el Tribunal de Justicia respecto de
los actos que concretan directrices del Consejo Europeo - no puede enjuiciar porque no crean
obligaciones jurídicas, pero cuando el Parlamento o el Consejo adopten esas sanciones, sí que
pueden ser controladas por el TJUE. En contados casos se da un control directo del TJUE, solo cuando
crea efectos jurídicos para terceros.
18

2. COMPETENCIAS DEL CONSEJO EUROPEO
La razón de ser de su creación fue la orientación política de los principales líderes políticos de los
Estados: dar las grandes orientaciones o directrices de la política de la UE, por dónde tiene que ir,
cómo tiene que responder a los problemas que tiene que hacer frente, etc. Intentó no desvirtuar el
equilibrio institucional mediante la exclusión a su ejercicio de funciones legislativas (art. 15.1 TUE).
No ha sido así porque es cierto que no puede ejercer funciones legislativas, pero sí que tiene un peso
bastante grande y refuerza la parte intergubernamental de la UE, por lo que altera su equilibrio.
Sus competencias están recogidas expresamente en los Tratados: es el impulso político y la
orientación de las líneas directrices. Su razón de ser es aprovechar el margen de maniobra político
de sus miembros (art. 15.1 TUE). La idea es que hay decisiones que los ministros no pueden tomar
porque va más allá de sus competencias. Los jefes de Estado son los únicos que tienen una visión
general de los intereses de sus propios países. Otras competencias que tiene atribuidas son:
• Función normativa en Derecho originario (revisiones de los Tratados negociadas en el Consejo
Europeo).
• Instancia de apelación política para cuestiones sin resolver en niveles inferiores (los ministros
no pueden llegar a un acuerdo sobre un tema y lo elevan al Consejo). Hay riesgo, aunque no
materializado en la práctica, de no convertir al Consejo en un órgano secundario y ralentizar

más el procedimiento decisorio.
• Nombramiento de autoridades: Alto Representante (arts. 15, 17 y 18 TUE), Presidente,
Vicepresidente y Consejeros del BCE (art. 283 TFUE).
• Aplicación del procedimiento sancionador por violación de valores de la UE (art. 7 TUE). Si hay
un riesgo de violación sistemática de los derechos humanos o se está dando en un Estado
miembro, el Consejo Europeo puede tomar medidas en ese Estado, incluso privarlo de su
derecho de voto.
19

LECCIÓN 5: EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA
1. EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA: COMPOSICIÓN Y FUNCIONAMIENTO
Si decimos solo Consejo, es el Consejo de la Unión Europea. También representa el interés nacional
y en él participan los Gobiernos de los Estados miembros, como en el Consejo Europeo, pero a otro
nivel.
Es una institución recogida en los Tratados constitutivos desde el principio (fusión con Tratado de
Bruselas en 1965), desde que se crean las Comunidades Europeas. Teníamos un consejo en cada
Comunidad (CECA, CEE, CEEA) que, con el Tratado de Bruselas, se fusionaron en uno.
Su estructura institucional tiene una dimensión intergubernamental (antes llamado Consejo de
Ministros). Según el art. 16.2 TUE, “Representantes de Gobiernos de Estados miembros con, al menos,
rango ministerial y capacidad para comprometer internacionalmente a su Gobierno”. Es donde siguen

teniendo la palabra y la capacidad de decidir los Estados miembros. Pero es más complejo que decir
solo que está formado por los ministros porque quien tiene rango de ministro y puede comprometer
al Gobierno lo decide cada Estado miembro, y dentro de cada Estado la legislación puede cambiar
(participación de miembros de entes regionales de los Estados miembros: remisión al ordenamiento
interno). Por ejemplo, en Alemania los representantes de los landers pueden ir y votar en el Consejo
porque la normativa alemana les reconoce rango ministerial.
Es un órgano único de composición variable: Su composición se adapta a las cuestiones que se tratan
en cada reunión. Si se va a hablar de un tema de medio ambiente, por ejemplo, irán los ministros de
medio ambiente. Tiene 10 formaciones, cuya determinación es competencia del Consejo Europeo
(arts. 16.6 TUE y 236 TFUE): Asuntos exteriores (presidido por el Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad); Asuntos Generales (el que coordina a todos los demás -
garante de la acción global del Consejo - y prepara las reuniones del Consejo Europeo, art. 16.6 TUE);
Asuntos Económicos y Financieros; Justicia y Asuntos de Interior; Empleo, Política Social, Salud y
Consumidores; Competitividad (Mercado Interior, Industria, Investigación y Espacio); Transporte,
Telecomunicaciones y Energía; Agricultura y Pesca; Medio Ambiente; Educación, Juventud, Cultura y
Deporte. Excepto la de Asuntos Exteriores, las otras 9 formaciones están presididas por el Estado
miembro que ejerza la Presidencia del Consejo.
Se reúnen en Bruselas periódicamente. Dependiendo de la formación, tienen más reuniones,
depende del trabajo que tengan.
En realidad, cuando llega un tema a los ministros, ya se ha discutido previamente. Los temas técnicos
los discuten expertos que provienen de los distintos ministerios de los Estados miembros - grupos de
trabajo o comités. Cuando los expertos ya han negociado, antes de llegar a los ministros, va a los
diplomáticos, concretamente al Comité de Representantes Permanentes (COREPER), formado por un
diplomático de cada Estado, aunque no siempre. De ahí, llega a los ministros porque hace falta una
discusión a nivel político. Por tanto, hay distintos niveles de organización:
• Nivel de comités y grupos de trabajo (marco del debate técnico sustantivo).
• COREPER (marco del debate diplomático).
• Ministros (marco del debate político).
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El COREPER (Comité de Representantes Permanentes) (arts. 16.7 TUE y 240 TFUE) fue creado en 1958
e incorporado a los Tratados con el TUE. Era claro que había que dar asistencia de alguna manera a
los ministros. Las Representaciones Permanentes de los Estados miembros ante la UE son como una
micro-administración en Bruselas. Tenemos representantes sobre diversos temas. Podría
considerarse como una duplicación de los ministerios nacionales. No tienen porqué ser diplomáticos,
pueden ser funcionarios de carrera de los ministerios. La de Bruselas es la embajada más grande de
España ante la UE.
Se encarga de preparar reuniones del Consejo y ayuda adoptar decisiones en los casos establecidos.
Aunque hay algunos casos en los que toma decisiones el propio Comité.
Hay dos COREPER porque hubo que desdoblarlos al tener tanto trabajo:
• COREPER I (Representantes Permanentes Adjuntos): Se encarga de las formaciones técnicas
del Consejo (agricultura y pesca, transporte y telecomunicaciones, etc.).
• COREPER II (Representantes Permanentes): Hipotéticamente, es el más importante,
encargado de las formaciones políticas del Consejo (asuntos generales, exteriores, …). Caso
especial es el del Consejo de Agricultura, que cuenta con su propio Comité (las decisiones no
pasan por el COREPER, sino por su propio comité).
Hay cuestiones en que existe un acuerdo lista A del orden del día del Consejo y suelen aprobarse sin

debate previo. Se reúnen una vez a la semana.
La presidencia del Consejo de la UE es rotatoria (seis meses), excepto la del Consejo de Asuntos
Exteriores (presidencia del Alto Representante, art. 16.9 TUE). No siempre ha sido como es en la
actualidad, ha evolucionado. Antes era por orden alfabético, pero para garantizar la
representatividad (que no sea siempre países de la misma zona, etc.), se reúnen los Estados y deciden
cuál va a ser el orden.
El orden actual ha sido establecido en la Decisión del Consejo hasta 2020 incluido. Se ha adoptado
un nuevo sistema de rotación a determinar por el Consejo Europeo por mayoría cualificada (arts.
16.9 TUE y 236 TFUE). Ahora la tiene Estonia (de julio a diciembre de 2017). La siguiente será Bulgaria
(de enero a junio de 2018).
Las funciones que cumple la presidencia del Consejo son: organiza el funcionamiento del Consejo y
coordina los trabajos; hace de árbitro (imparcialidad) para acercar las diferentes posturas de los
distintos Estados para poder presentar textos de compromiso que representen los intereses de todos
los miembros. También representa al Consejo de cara al exterior, aunque esta tarea la realiza más el
Alto Representante. Y supervisa la relación del Consejo con las demás instituciones.
Además, es la presidencia de todos los niveles del Consejo: comités, COREPER y ministros (art. 16.9
TUE).
El Consejo tiene su propia Secretaría General (artículo 240.2 TFUE), órgano auxiliar dirigido por un
Secretario General. Se encarga de las labores de administración, pero va más allá: Los funcionarios
también apoyan las labores del Consejo, asesoran sobre los distintos temas, ayudan a la presidencia
cuando ésta es de un país pequeño, especialmente (por ejemplo, Estonia - actualmente).
Respecto a los procedimientos decisorios, encontramos tres tipos:
21

• Mayoría simple: Era la regla general (art. 238 TFUE), pero, en la práctica, se ha convertido en
una excepción, cada vez se utiliza menos - mitad más uno (15 Estados).
• Unanimidad: Es muy excepcional, pues es difícil que los 28 Estados de la UE se pongan de
acuerdo. Solo se utiliza para temas sensibles, como la PESC, también si se quiere modificar la
propuesta que ha presentado la Comisión.
En la PESC, existe también la abstención constructiva: una abstención no obstaculiza que se
consiga la unanimidad; para romperla, se necesita que al menos un Estado vote
negativamente.
• Mayoría cualificada (arts. 16.4 y 5 TUE y 238 TFUE): Se ha ido convirtiendo progresivamente
en el método principal (art. 16.3 TUE). Aproximadamente el 80% de las decisiones del Consejo
se toman mediante este procedimiento. Fue creado con el Tratado de Lisboa (2009).
Ha habido muchos temas que, en principio, se decidían por unanimidad y han pasado a
decidirse por mayoría cualificada porque es difícil que todos los Estados se pongan de
acuerdo; es decir, para tener mejores resultados, más efectividad, se ha renunciado a la
unanimidad. Pero no son todo ventajas. Si se ha conseguido la mayoría requerida, se podrá
adoptar un reglamento, directiva, etc., aunque un Estado haya votado en contra y no esté de
acuerdo con que se le aplique dicho reglamento o directiva.

La idea de la mayoría cualificada es que sea algo más fuerte que la mayoría simple, pero que
no tenga en cuenta solo el número de Estados, sino también otros factores. Si solo se tiene
en cuenta el número de Estados, no es un procedimiento muy democrático, ya que son muy
diferentes entre sí por varias razones. Por ello, se intentó llegar a un equilibrio: tener en
cuenta el número de Estados y la población de cada uno. Así, todos los Estados tienen un voto,
pero éste tiene más peso en función del número de ciudadanos.
Esto perjudica a los Estados medianos (España, Polonia, …) porque con este sistema tienen el
mismo peso que los Estados pequeños. Antes estaban muy representados.
Entonces, ahora se utiliza una ponderación de votos, para lo que han creado una calculadora
que tabula el peso que tiene el voto de cada Estado. Según este procedimiento, cuando se
vote una propuesta de la Comisión o del Alto Representante, deberán cumplirse dos
condiciones para alcanzar la mayoría cualificada (doble mayoría): El 55% de los Estados
miembros deben votar a favor y esos Estados miembros favorables deben representar, al
menos, el 65% de la población total de la UE.
Un caso especial es cuando el Consejo vote propuestas que no emanan de la Comisión ni del
Alto Representante: Las decisiones se adoptarán siempre que al menos el 72% de los
miembros del Consejo vote a favor y representen, al menos, el 65% de la población de la UE.
También existe la minoría de bloqueo, necesaria para evitar la adopción de decisiones por
mayoría cualificada. Si queremos bloquear que se tome una decisión, se necesitan que voten
en contra, al menos, Estados que representen un 35% de la población y que sean, como
mínimo, 4 Estados distintos.
22

2. COMPETENCIAS DEL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA
Art. 16 TUE:
• Es el legislador principal. En el procedimiento legislativo ordinario, co-legisla con el
Parlamento Europeo. En los procedimientos especiales, tiene el papel preponderante (tiene
la capacidad última de decisión).
• Delega en la Comisión la capacidad reglamentaria (adopción de actos delegados) (art. 290.1
TFUE). Y también controla dicha capacidad. Si al Consejo o al Parlamento no les gusta, pueden
revocar la delegación.
• Inicia y concluye los tratados internacionales de la UE con terceros Estados o con
Organizaciones Internacionales (art. 218 TFUE). Decide si se va a iniciar la negociación, que se
lleve a cabo y también decide qué tratados tiene que ratificar la UE. Es el que toma las
decisiones, pero no es el que negocia. Esa es competencia de la Comisión (que es como la
administración de la UE).
• Aprueba el Presupuesto de la UE. Es la autoridad presupuestaria junto con el Parlamento
Europeo) (arts. 310 y 314 TFUE).
• Supervisa y coordina las políticas de los Estados miembros. En concreto, se ocupa de la

política económica de la Unión, basada en la estrecha coordinación de las políticas
económicas de los Estados miembros (art. 119.1 TFUE).
El papel del Consejo en este punto consiste en coordinar dichas políticas de los distintos
Estados, mediante la adopción de orientaciones generales, y en supervisar y recomendar. En
caso de que los Estados tengan un déficit público excesivo, pueden ponerles sanciones (arts.
121y 126.8 a 11 TFUE). Países con alto déficit público: España y Francia.
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LECCIÓN 6: LA COMISIÓN EUROPEA
1. LA COMISIÓN EUROPEA: COMPOSICIÓN Y FUNCIONAMIENTO
La Comisión Europea es el elemento diferenciador de la estructura institucional de la UE, la que la
hace peculiar. Vimos que todas las Organizaciones Internacionales tenían una secretaría con la misma
estructura. Pues la Comisión sería lo que es la Secretaría General de una Organización Internacional,
pero tiene más competencias que cualquiera de ésas (secretaría general sui generis). No solo tiene
labores administrativas, también tiene la iniciativa legislativa: presenta los proyectos de normas que
se aprobarán en la UE.
Se creó en los Tratados constitutivos: T. CECA 1951 (Alta Autoridad) y T. CEE y T. CEEA 1957
(Comisión). Con el Tratado de Bruselas de 1965 se fusionaron.
Es la dimensión supranacional de la estructura institucional de la Unión: No representa el interés de

los Estados concretos, sino el interés general de UE en su conjunto (art. 17.1 TUE).
Está compuesta por:
• Colegio de comisarios (cúspide política): Está formado por un comisario de cada Estado
miembro, pero no representan en ningún caso a los Estados. Toman las decisiones últimas de
la Comisión. Son, por tanto, 28 comisarios (1 nacional de cada Estado miembro, incluyendo al
Presidente y al Alto Representante).
• Direcciones Generales y Servicios: Trabajan en ellos la mayor parte de los funcionarios de la
UE sobre una variedad amplia de temas.
El problema del crecimiento excesivo del número de comisarios ha tenido sus consecuencias, y es
que hay puestos que se solapan un poco, varios comisarios tratan asuntos similares. Cuando se
elaboró el Tratado de Lisboa, se decidió que no iba a ser un nacional por Estado, sino que iban a ser
2/3 del número de Estados y que irían rotando. Pero Irlanda se negó, por lo que, tras negociar,
acordaron que seguiría el sistema de un comisario por cada Estado miembro. Como había tantos
comisarios, se crearon los vicepresidentes para organizar el trabajo por grupos de comisarios.
→Eurogrupo: reunión informal de los ministros de economía y hacienda de los Estados de la zona
euro←
El Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (Federica Mogherini,
actualmente) tiene una doble naturaleza porque pertenece al Consejo (preside el Consejo de Asuntos
Exteriores) y es el Vicepresidente de la Comisión (art. 18 TUE). Tiene estos dos “sombreros” para que
se coordinen ambas instituciones en materia de política exterior. Además, la UE tiene su propio
Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), como una especie de representación diplomática en la
UE, dirigido también por el Alto Representante.
Los comisarios tienen un mandato de 5 años renovable (art. 17.3 TUE). Para su nombramiento (art.
17.7 TUE):
• Tras las elecciones al Parlamento Europeo, el partido parlamentario más votado designa a un
candidato como Presidente de la Comisión. Este candidato tiene que ser elegido por el
Consejo Europeo por mayoría cualificada. En las últimas elecciones al Parlamento de 2014, el
Partido Popular Europeo dijo que, si obtenían la mayoría de votos, propondrían al Sr. Juncker.
24
• Es necesaria la aceptación por el Pleno del Parlamento Europeo por mayoría. Carácter
vinculante de la decisión.
• Una vez elegido, el Presidente consulta con los Gobiernos del resto de Estados miembros para
que propongan un candidato. El Presidente elige y reparte las distintas carteras, las presenta
al Consejo y éste decide por mayoría cualificada.
• A continuación, los comisarios deben comparecer ante las comisiones parlamentarias de cada
tema, del que trata su cartera, y les hacen preguntas (momento de tensión). El Parlamento
Europeo vota sobre el conjunto de la Comisión por mayoría.
• Finalmente, son designados formalmente por el Consejo Europeo por mayoría cualificada.
El resto del personal se organiza según el principio de especialidad. Las distintas Direcciones
Generales y Servicios se encargan de sectores concretos y están sometidos a un Comisario. Gestionan
programas, preparan propuestas legislativas que luego son aprobadas colegiadamente por el Colegio
de Comisarios, etc. Son funcionarios que tienen que pasar una oposición, aunque también hay
agentes contractuales e interinos.
Los principios básicos del funcionamiento de la Comisión Europea son:
• Independencia (art. 17.3 TUE y 245 TFUE): Actúa en interés exclusivo de la Unión, sin atender

a ningún otro (actúan en pro del interés de la UE, no de sus propios Estados). Debe haber
coherencia con el interés de un nacional por el Estado miembro. Tienen un régimen de
incompatibilidades como garantía de su cargo para evitar que cualquiera intente influirles
(lobbies): Mientras dure su cargo, solo pueden dedicarse a ello; y cuando lo acaban, tienen
que estar x años hasta volver a desempeñar otro trabajo.
• Colegialidad: Las decisiones son adoptadas de manera solidaria por mayoría simple absoluta
(art. 17.8 TUE) - no las toma un solo comisario, sino el conjunto de todos ellos solidariamente.
Convivencia de la colegialidad con la asignación de carteras a los Comisarios.
• Control de la acción de la Comisión por el Parlamento Europeo: A un nivel de control sencillo
y normal, le hace preguntas. Si hay conflicto entre Parlamento y Comisión y se piensa que ésta
no está defendiendo los intereses de la UE, el Parlamento puede llevar a cabo una moción de
censura contra el pleno de la Comisión, no contra un comisario concreto (artículo 234 TFUE).
A lo largo del tiempo, hay comisarios que no están en su cargo los 5 años que dura su mandato
porque la Comisión puede renovarse parcialmente - mandato reducido (porque hay una
moción de censura, porque el presidente le pide a alguno que renuncie, etc.). Coincide el
mandato de la Comisión con el de Parlamento Europeo. Pero el Parlamento nunca ha utilizado
la moción: la única vez que estuvo a punto, la Comisión renunció antes de que el Parlamento
votara en contra.
25

2. COMPETENCIAS DE LA COMISIÓN
Art. 17.1 TUE:
• Guardiana de los Tratados: Vigila que todos los Estados miembros de la UE cumplen con los
Tratados; es decir, que los destinatarios (Instituciones, Estados miembros y ciudadanos)
cumplen con el Derecho de la UE.
• Instrumentos: La Comisión dispone de recursos ante el Tribunal de Justicia respecto de
Instituciones y Estados cuando éstos incumplen el Derecho de la UE (arts. 258 a 260 TFUE).
También tiene facultades para recabar información y, en su caso, imponer sanciones en
relación con los ciudadanos; por ejemplo, en el ámbito del Derecho de la competencia (arts.
101 a 103 TFUE). Esto es, la Comisión puede poner sanciones en casos concretos, como temas
de competitividad a nivel europeo (IBM, Microsoft, Google, …).
• Iniciativa legislativa: Como regla general, pone en marcha el procedimiento decisorio cuando
el Tratado así lo prevé (art. 17.2 TUE). Se necesita unanimidad para modificar una propuesta
de la Comisión (art. 293 TFUE). Por eso, tiene la facultad de retirar su propia propuesta
mientras el Consejo no se haya pronunciado (art. 294 TFUE) - ve que hay mayoría para
cambiar la iniciativa que ha propuesto y que irá en contra de sus intereses para la UE.
• Capacidad de adoptar actos delegados: Tiene un poder de decisión propio, de carácter

reglamentario (arts. 290 y 291.2 TFUE). Desde el punto de vista formal, no existe distinción
de las normas legales/reglamentarias en el Derecho de la Unión Europea. Este poder de
decisión propio reconocido por los Tratados se da en ciertas materias (PAC, política de
transportes, política de defensa de la competencia, …).
• Capacidad de adoptar actos de ejecución cuando es necesario que sea de manera
homogénea: Tras el Tratado de Lisboa recae en los Estados miembros, pero es posible la
delegación de esta labor en la Comisión (art. 291.2 TFUE).
• Negocia en nombre de la UE los convenios internacionales.
26

LECCIÓN 7: EL PARLAMENTO EUROPEO
1. EL PARLAMENTO EUROPEO: COMPOSICIÓN Y FUNCIONAMIENTO
El Parlamento europeo se creó como una asamblea en los Tratados constitutivos - fusión en el
momento de firma de los Tratados de Roma (1957). Simplemente era un lugar donde se juntaba la
gente para hablar. Con la Resolución de 1962, se cambia el nombre por el de Parlamento,
considerado ya como el lugar donde se junta la gente para hacer leyes.
El Parlamento defiende el interés de los pueblos de los Estados miembros (art. 14.2 TUE). Es elegido
por sufragio universal y directo (art. 14.3 TUE). En un principio, no era así, pero desde las primeras
elecciones en junio de 1979 (Acta 1976), elegimos a los miembros del Parlamento a través de sufragio
universal y directo.
Es un sufragio activo y pasivo, que quiere decir que los ciudadanos europeos tienen derecho a votar
(activo) y a presentarse como candidatos en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado
miembro en que resida o en el que sea nacional (pasivo) (art. 22.2 TUE). Esto supone la igualdad de
condiciones con los nacionales y la aparición del concepto de ciudadano europeo (nacional de un
Estado miembro de la UE) (art. 20.1 TFUE). Además, tienen que elegir si votan en el país del que son
nacionales o en el que tienen su residencia; no se puede votar en ambos países.
Según el Tratado de Lisboa, el Parlamento está formado por un máximo de 751 escaños (750 +

Presidente). Se reparten según los límites que establece el Tratado, que propone una representación
proporcional, con mínimo de 6 y máximo de 96 escaños por Estado (art. 14.2 TUE). Desde las últimas
elecciones en 2014, hasta 2017, el presidente del Parlamento Europeo fue el alemán Martin Schulz.
Como no podía ser a la vez presidente de esta institución y presentarse a las elecciones nacionales
de su Estado, se retiró. Actualmente, el presidente es el italiano Antonio Tajani. Las próximas
elecciones serán en 2019. En las elecciones de 2014, España obtuvo 54 eurodiputados.
El Tratado prevé un procedimiento electoral uniforme (art. 223.1 TFUE). Algunos aspectos son
uniformes respecto a las elecciones en toda la UE, pero otros aspectos son decididos por los Estados;
por ejemplo, si quieren una circunscripción única o no. Como en la mayoría de Estados, en España
tenemos circunscripción única (se decide a nivel del Estado); Alemania, Bélgica, Irlanda, Italia o Reino
Unido, por ejemplo, tienen varias circunscripciones.
El mandato de los europarlamentarios (diputados) es de 5 años (art. 14.3 TUE). Coincide con el
mandato de los miembros de la Comisión.
El doble mandato es incompatible: no se puede ser parlamentario europeo y, a la vez, tener otro
mandato. Es un mandato exclusivo.
Por otro lado, los eurodiputados gozan de privilegios e inmunidades como garantía de
independencia respecto de los mandatos o instrucciones ajenas a la institución (art. 6 Acta 1976). Los
parlamentarios españoles también tienen privilegios e inmunidades. Pero el propio Parlamento
puede levantar dichas inmunidades y, así, poder ser juzgados por determinados actos (ejemplo:
Marine Le Pen).
El Parlamento se organiza por grupos políticos por afinidad ideológica (credo político) y no por
nacionalidad. Quiere decir que, para que se pueda crear un grupo político en el Parlamento
(formación - art. 32 RIPE), tienen que juntarse parlamentarios de varias nacionalidades (carácter
27

multinacional): Tiene que ser 25 diputados y proceder, como mínimo, de una cuarta parte de los
Estados miembros. Si no, tienes que irte al grupo de los no inscritos.
No hay listas a nivel europeo; cada partido nacional tiene sus listas y, una vez que han sido elegidos,
se agrupan. No concurren como tales a las elecciones (no existen listas propias). En las últimas
elecciones, los partidos sí que propusieron al que ellos querían que fuera el próximo presidente de
la Comisión. Por ejemplo, en España, Partido Popular dijo que, si obtenía la mayoría, votaría a
Juncker.
El Presidente (Antonio Tajani) es elegido por mayoría absoluta o, en cuarta vuelta, por mayoría simple
(art. 14.1 RIPE). Tiene un mandato de dos años y medio (media legislatura). Antes se alternaban
Partido Popular y Partido Socialista europeos, pero no tiene porqué ser necesariamente así, no está
en los tratados. Además, hay 14 vicepresidentes y 5 cuestores, que se encargan esencialmente de las
cuestiones de organización.

El papel de los grupos políticos en el debate parlamentario es para organizar: formula cuestiones
orales al Consejo y a la Comisión, presenta propuestas de resolución, solicita debates, etc. Cuando
hay algún debate, los primeros que hablan son los representantes de los grupos políticos. Si lo piden,
pueden hablar los parlamentarios a nivel individual.
El Parlamento tiene una triple sede:
• Estrasburgo: Es la sede oficial. Se utiliza para las sesiones plenarias.
• Bruselas: Es donde se realiza la mayor parte del trabajo del Parlamento (sesiones plenarias
adicionales y comisiones).
• Luxemburgo: Tiene la secretaría.
Se debate en todas las lenguas oficiales de los Estados miembros de la Unión. Es absurdo que cada
mes se tengan que mover los 751 eurodiputados de Bruselas a Estrasburgo, con sus dos o tres
asistentes, más los miembros de la Comisión, más funcionarios, más lobistas; esto es, unas 3000
personas. Es un gasto increíble de dinero en viajes y en el mantenimiento de los edificios tan
enormes. Esto no se cambia porque hace falta unanimidad, y Francia ha dicho que no porque le va
bien que estén en Estrasburgo.
El Parlamento Europeo funciona de manera similar a un Parlamento nacional. Tiene periodos anuales
de sesiones (art. 229 TFUE) y trabaja en pleno y en comisiones.
Hay una Mesa que se encarga de las cuestiones administrativas, de personal y de organización. Está
formada por el Presidente, el vicepresidentes y los cuestores - con voz, pero sin voto - (arts. 24 y 25
RIPE). La Conferencia de Presidentes (Presidente del Parlamento y de los grupos políticos) organiza
los trabajos del Parlamento, negocia la composición de las comisiones, etc. (arts. 26 y 27 RIPE).
Respecto al trabajo del Parlamento:
• En Comisiones: La mayor parte son permanentes, pero puede haber temporales para
estudiar casos concretos. Cuando llega un texto, no va directo al pleno del Parlamento, sino
a una Comisión, que designa a un ponente para que estudie el proyecto y elabore un informe.
Dicho informe se somete a aprobación o enmienda de la Comisión. Una vez que ésta ha
votado, se remite dicho proyecto al pleno del Parlamento.
28
• En Pleno: Se debate el informe aprobado por las comisiones y se vota.
El procedimiento de votación, normalmente, es a mano alzada. Se ha previsto utilizar el voto
electrónico para casos dudosos (art. 178 RIPE) o, si las circunstancias lo requieren, utilizar el voto
nominal o secreto. Como regla general, se requiere la mayoría de votos emitidos (art. 231 TFUE),
pero hace falta un quórum, que es la tercera parte de los diputados (art. 168 RIPE). Además, si no
votan, no les pagan.
2. COMPETENCIAS DEL PARLAMENTO EUROPEO
Las competencias del Parlamento han evolucionado, pues ha pasado de ser un mero órgano
consultivo (empezó siendo un lugar de diálogo) a adquirir nuevas competencias conforme se han ido
modificando los Tratados originarios. Aun así, no se puede equiparar con los legislativos nacionales.
→Recordatorio de la acusación de déficit democrático. Se dice que el único órgano que no tendría
este déficit es el Parlamento, pero, en la práctica, las votaciones tienen poca participación.
Clasificación de las competencias (art. 14.1 TUE):
• Control respecto de la Comisión - moción de censura (art. 234 TFUE) y respecto de la Comisión
y el Consejo - preguntas (art. 230 TFUE). El Parlamento puede presentar preguntas a Consejo

y Comisión sobre por qué no han actuado en una cuestión o por qué han actuado de una
manera y no de otra. Si no les convence la respuesta, pueden llevar a cabo una moción de
censura a la Comisión en su conjunto. No se puede censurar al Consejo porque en él están los
ministros de los Estados miembros; pero sí que puede apartar a la Comisión, que es un órgano
plenamente de la UE.
• Legislativas: Ha evolucionado desde su papel meramente consultivo hasta tener funciones
legislativas, en concreto, a través del procedimiento legislativo ordinario - codecisión (art. 294
TFUE). Existe la posibilidad de instar a la Comisión a ejercer su labor de iniciativa (art. 225
TFUE); es decir, el Parlamento por sí solo no puede presentar proyectos de directivas,
reglamentos, etc., pero puede pedir a la Comisión que lo haga. Parlamento y Consejo
codeciden por mayoría las nuevas normas que se presentan ante la UE. El Consejo no las
puede aprobar sin la aprobación del Parlamento, que puede hacer enmiendas a la propuesta
de la Comisión.
• Presupuestarias: Aprueba, junto al Consejo, el proyecto de presupuesto de la Comisión y
declara la aprobación definitiva del presupuesto (art. 313 TFUE). Al principio, el presupuesto
de la UE era decidido por el Consejo; ahora lo decide el Consejo con el Parlamento Europeo.
Luego, el Parlamento aprueba la ejecución del presupuesto por parte de la Comisión (art. 319
TFUE).
• Tiene cierto papel en el nombramiento de los altos cargos (Presidente de la Comisión,
miembros del Tribunal de Cuentas, Presidente y vicepresidente del BCE, etc.).
• Se encarga de la relación con los Parlamentos nacionales a través de la COSAC - Conferencia
de Órganos Especializados en Asuntos Europeos (art. 143 RIPE).
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• Designa al Defensor del Pueblo Europeo: No es miembro del Parlamento Europeo, pero es el
Parlamento quien lo nombra. Es una figura similar a nuestro Defensor del Pueblo, salvando
las distancias. Esta institución recibe reclamaciones de los ciudadanos de la Unión o de
personas físicas o jurídicas que residen o tienen su domicilio social en un Estado miembro.
Estas quejas o reclamaciones son contra instituciones u órganos de la UE en caso de mala
administración por parte de éstos, pero nunca pueden ser quejas contra los Estados. El único
órgano de la UE que se salva es el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, contra el que no
podemos presentar reclamaciones en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales (art. 228
TFUE).
30

LECCIÓN 8: TRIBUNAL DE JUSTICIA Y SISTEMA DE RECURSOS
1. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
El Tribunal de Justicia es una institución que hace diferente a la Unión Europea. El resto de
Organizaciones Internacionales no tiene un tribunal propio que dicte sentencias obligatorias para
todos los Estados miembros. La UE tiene el TJUE.
Su función es garantizar el respeto del Derecho de la UE, asegurarse de que todos los Estados los
cumplen, y asegurar también una interpretación homogénea en todos los Estados y, por tanto, una
aplicación uniforme del ordenamiento de la UE, de los Tratados, por los tribunales nacionales (art.
19.1 TUE). Su sede está en Luxemburgo. No hay que confundir el Tribunal de Luxemburgo con el
Tribunal de Estrasburgo (TEDH).
El TJUE ha tenido mucho protagonismo en la construcción del ordenamiento comunitario. Cuando
surgió el Derecho de las Comunidades, éste tenía muchas lagunas. El TJUE ha ido completando las
lagunas de Derecho nuevo con los principios generales del Derecho. Algunos de los grandes principios
son: primacía del Derecho de la UE sobre el Derecho nacional, efecto directo, responsabilidad por
incumplimiento del Derecho comunitario, etc. Tiene una función que va más allá de lo que estamos
acostumbrados cuando pensamos en tribunales nacionales.
Es una institución recogida en los Tratados constitutivos. Cuando se crearon las Comunidades, era

evidente que se tenía que crear un tribunal. A la firma de los Tratados de Roma (1957), se fusionaron,
junto con el Parlamento Europeo, en Convenio sobre instituciones comunes. Se encarga de la
Administración de Justicia de la Unión.
El problema es que, por debajo del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE), se creó
un Tribunal de Primera Instancia (TPI) que le quitaba temas porque eran considerados menores. Llegó
un momento en el TPI tenía mucho trabajo y crearon otro por debajo, el Tribunal de la Función
Pública de la UE (TFPUE), que trataba sobre los temas de los funcionarios. Se dieron cuenta de que el
TFPUE estaba muy colapsado y que, además, creaba trabajo.
Como este sistema no funcionaba muy bien, con el Tratado de Lisboa se cambia el nombre del TJCE
a TJUE porque las Comunidades como tal desaparecieron. Todos los tribunales parte de la institución
son TJUE. El que está más arriba de todo es solo TJ (tiene un juez por cada Estado miembro). Al TPI
le cambiaron el nombre a Tribunal General (TG). Como vieron que TFPUE no funcionaba bien, en
2016 desapareció y se multiplicó el número de jueces del TG (tendrá dos jueces por Estado miembro).
Al Tribunal de Justicia original se han ido añadiendo otros órganos - TG, Salas jurisdiccionales (TFPUE).
Órganos jurisdiccionales nacionales, jueces de Derecho de la UE. Jurisdicción obligatoria y exclusiva
(art. 344 TFUE). Excepción, junto TEDH, entre tribunales internacionales.
El TJUE engloba el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y, si fuera necesario, existe la posibilidad
de crear tribunales especializados (aunque es improbable que ocurra).
Había campos en los que el TJUE no tenía competencias, como los pilares intergubernamentales que
crearon los Estados al crear la UE, por ser temas sensibles. Como se han suprimido esos pilares, se
han extendido sus competencias, todos los temas están bajo la jurisdicción del TJUE, incluido ELSJ
(Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia), excepto la PESC (arts. 24.1 TUE y 275 TFUE). No tiene
jurisdicción sobre la PESC, solo juzga si un tema entra o no dentro de ella. También puede juzgar la
31

legalidad de las decisiones que establezcan medidas restrictivas sobre personas físicas o jurídicas
porque afectan a derechos fundamentales de las personas. Por ejemplo, sanciones de la política
exterior.
Es difícil compararlo con cualquier institución nacional porque combina atribuciones propias de (es
un tribunal sui generis de la UE):
• Tribunales internacionales: Los Estados pueden conferirle competencias mediante cláusulas
compromisorias. Conoce de recursos por violación del Derecho de la Unión por los Estados,
es decir, enjuicia el incumplimiento del Derecho por parte de los Estados. Su jurisdicción es
obligatoria.
En cierto sentido, lo podemos considerar como un tribunal internacional porque es un
tribunal que enjuicia Estados. Aunque la mayoría de los tribunales internacionales de justicia
tienen una jurisdicción voluntaria. El TJUE es una excepción al principio general porque su

jurisdicción es obligatoria para ellos.
• Tribunales nacionales: Tribunal de casación, funciones contencioso-administrativas cuando
controla la legalidad de los actos administrativos de instituciones, etc.
• Tribunal Constitucional: Al resolver cuestiones fundamentales del ordenamiento jurídico de
la Unión; por ejemplo, de la aplicación de derechos fundamentales, etc.
Tiene dos tipos de competencias:
• Consultiva (Acuerdos concluidos por UE - art. 218.11 TFUE): Puede hacer dictámenes. Cuando
la UE va a celebrar un tratado internacional, se le puede preguntar al TJUE si es conforme o
no con los tratados. En España se preguntaría al TC.
• Contenciosa: Es el 99% de su trabajo. Se encarga de la resolución de las controversias
planteadas a través de distintos recursos. Sus decisiones son obligatorias.
Si queremos ir ante el TJUE, no podemos ir solos. Necesitamos la representación de cualquier
abogado autorizado para ejercer en un Estado miembro (o agente para Estados miembros e
instituciones). Quien representa a los abogados y a las instituciones son sus propios agentes, que
defienden las distintas instituciones del Estado. A España la representa el Abogado del Estado. Hay
Estados que pueden contratar a un abogado privado, no es un funcionario.
El procedimiento ante el TJUE tiene unos rasgos esenciales:
Hay dos tipos de procedimientos. Por un lado, están los recursos directos, en los que hay dos partes
(demandante y demandado). Por otro lado, está la cuestión prejudicial, que es un mecanismo de
colaboración interjudicial: la idea es que, al final, los que tienen que enjuiciar la mayoría de los casos
en los que se tiene que aplicar el Derecho de la UE son los jueces nacionales de los Estados miembros
(99% casos).
El problema es que nuestros jueces no son especialistas en Derecho de la UE. Por eso, se ha creado
la cuestión prejudicial: los jueces nacionales, si no saben cómo aplicar o interpretar el Derecho de la
UE, o piensan que la norma no es válida, tienen que preguntarle al TJUE. No la puede invalidar el juez
nacional, sino el TJUE.
32
Es un procedimiento inquisitorio, acusatorio (el Tribunal nunca actúa de oficio, sólo actúa a instancia
de parte), contradictorio (tenemos dos partes) (salvo cuestión prejudicial) y público.
Hay dos fases, una escrita y otra oral. A veces, se lleva a cabo un procedimiento simplificado y no hay
fase oral, para que el TJUE sea más rápido y trabaje de manera más eficiente. Se está tratando de
limitar que haya audiencias.
En procedimientos en los que hay demandante y demandado (recursos directos), al tribunal le llega
un recurso, se le da un número de caso y se notifica el demandado. Después, se publica una
comunicación en el DOUE para que todos sepamos que ha llegado ese caso. Se pueden interponer
medidas provisionales si es necesario y los Estados y las instituciones pueden pedir intervenir. Ante
el recurso del demandante, el demandado plantea su contestación o presenta una excepción de
inadmisibilidad. Luego, el demandante puede responder a tal contestación (réplica) y el demandado
aún puede volver a contestar (dúplica) - fase escrita.
El caso lo decide un juez ponente. Normalmente, hace un informe; luego se reúnen todos los jueces
con los abogados generales. Puede haber o no fase oral después (audiencia ante el TJ). También
puede haber o no conclusiones del abogado general. Finalmente, los jueces se juntan para deliberar
y dictan la sentencia.
En las cuestiones prejudiciales, el juez nacional remite preguntas al TJ. Las preguntas se traducen a

las distintas lenguas oficiales, se publica en el DOUE, se comunica a todos los Estados e instituciones
por si quieren actuar y tanto las partes como las instituciones pueden mandar observaciones. Si es
necesario, hay fase oral y, por último, la sentencia.
Respecto a los casos que llegan, existe un sistema integrado de vías de recurso que garantiza el
control por el Tribunal de Justicia de la aplicación del Derecho de la Unión:
• por los Estados miembros mediante el recurso por incumplimiento
• por las instituciones de la UE mediante los recursos de anulación, por omisión y la excepción
de ilegalidad
• de la interpretación uniforme del Derecho de la UE y del examen de la validez de los actos de
las instituciones por medio de las cuestiones prejudiciales
• de la responsabilidad extracontractual de la Unión por medio de la acción indemnizatoria (no
podemos llevar a la UE ante tribunales nacionales)
A esto se añaden otros tipos de recursos:
• planteados por funcionarios y agentes contra las instituciones
• de casación o apelación contra resoluciones del Tribunal General o del Tribunal de la Función
Pública
El régimen lingüístico se refiere a la lengua de procedimiento en los documentos procesales:
• En los recursos directos: elige el demandante. Si se demanda a un Estado, será la lengua de
ese Estado.
• En las cuestiones prejudiciales, se utiliza la lengua del órgano jurisdiccional remitente, la del
juez que haya mandado la pregunta.
33

• En los recursos de casación, se utiliza la lengua de procedimiento de la decisión recurrida, esto
es, la lengua de la sentencia que estamos recurriendo.
• Hay plurilingüismo en el procedimiento y se hace una traducción simultánea. En los debates,
que son secretos, la lengua de trabajo es el francés. Los Estados pueden hablar en su propio
idioma y la Comisión también puede elegir qué idioma utilizar.
El TRIBUNAL DE JUSTICIA está compuesto por un juez por cada Estado miembro, es decir, por 28
jueces (art. 19.2 TUE), además de los Abogados Generales (252 TFUE). No representan a los Estados
miembros; no hay uno de cada país para ello, sino para que, al menos, haya una persona que conozca
cada ordenamiento nacional. Es decir, es importante que estén representados todos los
ordenamientos nacionales.
Los jueces son propuestos por cada Estado y elegidos de común acuerdo por los Gobiernos (se tienen
que poner de acuerdo todos los Estados). Es elegido en el seno del Consejo. Tienen un mandato de
seis años renovable (art. 19.2 TUE) y existe un mecanismo de renovación parcial, pues no se cambian
los 28 jueces de golpe (art. 253 TFUE) para garantizar la continuidad jurisprudencial del Tribunal.
Hay un Comité técnico que se pronuncia sobre la idoneidad de los candidatos antes de su
nombramiento (art. 255 TFUE y Decisión 2010/124/UE). Los Estados proponen a los jueces, pero
tienen que pasar por una especie de examen de este comité, formado por antiguos jueces (personas

que tienen un amplio conocimiento sobre estos temas). Si no pasan el examen, el Estado tiene que
elegir a otro juez para presentarlo.
Se exigen absolutas garantías de independencia: los jueces deben jurar que van a actuar de manera
independiente (no representar a su Estado, no recibir órdenes del mismo, etc.) (art. 19.2 TUE).
Además, hay un régimen de incompatibilidades y de privilegios e inmunidades.
Se pueden presentar para ser jueces del TJ personas que reúnan las condiciones para el ejercicio en
sus países, personas de altas funciones jurisdiccionales, o jurisconsultos de reconocida competencia
(art. 19.2 TUE y 253 TFUE). No siempre son jueces en su Estado de procedencia. Por ejemplo, la jueza
española del TJ no era jueza en España, sino que es abogada del Estado (de hecho, era la que
representaba a España ante el TJ).
El presidente es designado por los jueces por un periodo de 3 años renovable (art. 253 TFUE). Su
función es dirigir trabajos y servicios del Tribunal, presidir vistas y deliberaciones en formaciones más
importantes del Tribunal.
El secretario del Tribunal es designado por los jueces y sujeto a la autoridad del Presidente. Tiene
una doble función: administrativa (gestiona a todos los funcionarios del tribunal, es la autoridad en
relación a los agentes del Tribunal) y jurisdiccional (registro y notificación de documentos procesales).
Los Abogados Generales son una figura específica del Derecho de la UE. El mecanismo de
nombramiento es el mismo que para los jueces. Hay menos: cuando se aprobó el Tratado de Lisboa,
se previó que fueran 8; pero, como estaban agobiados, consideraron los miembros del Consejo por
unanimidad la posibilidad de incrementar el número (art. 252 TFUE). La Decisión 2013/2336/UE
aumenta el número de Abogados a 11 desde 2015. Cada uno de los 6 Estados grandes tiene 1
Abogado (Alemania, Francia, Polonia, España, Reino Unido e Italia), y los otros 5 por turno rotatorio
entre los demás Estados.
34

Los Abogados son miembros del TJ, pero no votan en la toma de decisiones. Cuando les llega un caso,
trabajan en cierta manera ellos solos. Estudia el caso, hace un informe y dice cómo lo resolvería
(conclusiones del Abogado General). Presenta públicamente, con toda imparcialidad e
independencia, sus conclusiones motivadas sobre los asuntos que requieran su intervención (art. 252
TFUE). Ya no se exige conclusiones del Abogado General en todos los procesos (solo si se plantean
nuevas cuestiones de Derecho). Además, estas conclusiones carecen de eficacia vinculante para los
jueces: éstos pueden hacer lo que ha propuesto el Abogado General u otra cosa. Normalmente, suele
ser la misma.
El TJ funciona en (art. 251 TFUE):
• Pleno (28 jueces): Asuntos de excepcional importancia o situaciones previstas en el Estatuto
(por ejemplo, cese de altos cargos de la administración de la UE, como los comisarios).
• Gran Sala (15 jueces): A solicitud de un Estado miembro o una Institución parte en un
procedimiento o para asuntos complejos o importantes (donde no hay jurisprudencia).
• Salas (3 o 5 jueces): Los asuntos se conocen normalmente en Salas. La asignación de los
asuntos a éstas es competencia del Presidente.
Es importante recalcar que las decisiones del TJ son únicas, en el sentido de que no admiten votos
particulares (cuando no están de acuerdo con lo que han decidido; o sí que lo están, pero no con los

argumentos). Esto hace que las sentencias a veces tengan partes contradictorias.
2. EL TRIBUNAL GENERAL
En el Acta Única Europea se previó la posibilidad de agregar al Tribunal de Justicia un nuevo órgano
jurisdiccional (art. 168A T.CEE). Se incluyó en los Tratados mediante el Tratado de Maastricht.
Comenzó llamándose Tribunal de Primer Instancia (TPI), pero con el Tratado de Lisboa se renombra
a Tribunal General (TG). Fue creado mediante la Decisión del Consejo de 1988. Sin embargo, no
empezó a funcionar hasta septiembre de 1989. Poco a poco ha ido ganando más competencias.
La razón de su creación fue el incremento de la carga de trabajo del Tribunal de Justicia, que no podía
asimilar todos los casos a los que tenía que responder. En principio, solo estaba encargado de
recursos de los funcionarios y agentes comunitarios.
Está compuesto por:
• Al menos un juez por cada Estado miembro (art. 19.2 TUE). Esto está cambiando a lo largo
de los últimos años. Proceso de reforma (Reglamento 2015/2422). Se han ido añadiendo más
jueces en varias fases debido al incremento de competencias y a la duración excesiva de los
procedimientos. Con la modificación del Estatuto del TJUE, se pretende que cada Estado tenga
hasta dos jueces. Se hace para asegurar la estabilidad y que los nuevos se puedan ir adaptando
poco a poco. Hay varias fases; ahora estamos en la 2ª, en la que tendríamos que tener 47
jueces en total (desde 1-IX-2016), pero solo tenemos 45. Desde 1 –IX-2019, tendremos dos
jueces cada Estado. Por tanto, hipotéticamente serían 56. Si Reino Unido sale de la UE, serán
54. España ya tiene los dos jueces que le corresponden en el TG.
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• Tiene el mismo régimen que los jueces del Tribunal de Justicia en cuanto a designación,
cualificación e independencia, mandato y designación de Presidente y Secretario.
• No tiene Abogados Generales, aunque se prevé posibilidad de designación (art. 254 TFUE). La
función de un Abogado General puede ser desempeñada por un juez. Entonces, se prevé que
se pueda elegir un juez para que, en un caso concreto, actúe como Abogado General.
Las resoluciones del TG son susceptibles de recurso de casación ante el Tribunal de Justicia (art. 256.2
TFUE).
Respecto a su organización, el TG funciona: en Pleno, Gran Sala (15 jueces), Salas (5 jueces) y juez
único. Se reúnen en Pleno y en Gran Sala para asuntos especialmente complejos o importantes.
El TG es competente para conocer de los siguientes recursos (art. 256 TFUE):
• Recursos directos planteados por personas físicas o jurídicas contra Instituciones.

• Recursos directos de Estados miembros contra la Comisión (excepto en materia de
cooperaciones reforzadas), BCE o Consejo (en materia de ayudas de Estado, medidas de
defensa comercial o en ejercicio de su competencia ejecutiva).
• Cuestiones prejudiciales en materias específicas determinadas por el Estatuto (de momento
ninguna). No se ha hecho nunca. Siempre lo hace el TJ.
• Recursos de casación (cuestiones de Derecho) y de apelación (cuestiones de hecho) contra
resoluciones de tribunales especializados (art. 257 TFUE). Por ahora no hay ninguno.
• Litigios entre la Unión y sus agentes, desde 2016 (Reglamento 2016/1192).
Por tanto, el TJ resuelve dictámenes si la UE quiere hacer un tratado internacional, las cuestiones
prejudiciales, recursos de casación, algunos recursos directos contra instituciones.
3. RECURSO DE INCUMPLIMIENTO
El objetivo de este recurso es llevar a cabo un control del cumplimiento por los Estados de sus
obligaciones derivadas del Derecho de la UE (tratados, acuerdos UE, …) (arts. 258 a 260 TFUE). Es
decir, asegurarnos de que los Estados cumplen el Derecho comunitario.
Concepto de incumplimiento: las obligaciones que se pueden incumplir son las normas de Derecho
originario, los actos vinculantes de instituciones y órganos, normas internacionales que obligan a la
UE y las sentencias de TJUE. El Tribunal establece un concepto amplio de incumplimiento, que incluye
tanto acciones como omisiones. Se puede llevar a un Estado por algo que ha hecho o por algo que
no ha hecho.
La legitimación puede ser:
• Activa: la Comisión (art. 258 TFUE) y los Estados miembros (art. 259 TFUE). Particular*: la
queja ante la Comisión. Los Estados están legitimados, pero es extraño que lo hagan. El 99’9%
de los recursos son llevados por la Comisión.
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• Pasiva: Estados miembros. Concepto amplio de Estado (cualquier poder, órgano o nivel
territorial). Pueden ser llevados ante el TJUE por un incumplimiento de cualquier parte de la
Administración del Estado.
El procedimiento es el propio de los recursos directos. Tiene dos etapas:
• Precontenciosa: Intentan el arreglo previo antes de acudir al TJUE y, así, se garantiza el
conocimiento de lo que se les imputa a los Estados. Documentos de la Comisión, cuya
ausencia puede suponer nulidad del procedimiento (carta de emplazamiento y dictamen
motivado). Es un diálogo Comisión-Estado para intentar solucionar los problemas. Si no
encuentran solución, van al TJ.
• Contenciosa: Se inicia con la demanda y sigue el procedimiento en dos fases. Hay una fase
escrita (documentos con que las partes exponen sus pretensiones - demanda, contestación,
réplica y dúplica) y otra fase oral (observaciones de los jueces y del abogado general a las
partes y participación, en su caso, de testigos y peritos).
En principio, la sentencia tiene eficacia declarativa, es decir, simplemente declara que ha habido un
incumplimiento del Derecho de la UE, pero no dice cómo se tiene que arreglar. El TJ constata que hay
un incumplimiento, pero no dice qué tienen que hacer los Estados; no conlleva la nulidad de la norma
nacional que vulnera el Derecho de la Unión. Si la norma es contraria al Derecho de la UE, es el Estado

el que va a tener que derogar dicha norma.
La sentencia tampoco señala el modo en que debe ejecutarse para terminar con el incumplimiento,
pero el art. 260.1 TFUE impone al Estado condenado la obligación de adoptar las medidas necesarias
para ejecutar la sentencia. Esa obligación alcanza a todos los órganos del Estado. es la base para que
los particulares puedan solicitar indemnización. Los particulares no podemos llevar a un Estado ante
el TJ por incumplimiento, pero si hay un incumplimiento y nos causa a nosotros un daño, podemos
pedirle responsabilidad a nuestro Estado a nivel nacional.
Hay algunas veces que el TJ dice que el Estado está incumpliendo y, aun así, el Estado sigue con su
conducta. Ante esta situación, en la que hay una sentencia que el Estado tarda en cumplir, se
establece un mecanismo de sanción, puesto que así hay una motivación extra para cumplirla.
El Tratado de Maastricht introduce un mecanismo de control de la ejecución de las sentencias: un
mecanismo sancionador para los casos de inejecución de sentencias, que se refuerza en el Tratado
de Lisboa (art. 260.2 y 3 TFUE). Lo que dice el Tratado es que, en caso de incumplimiento del Derecho
de la UE, se puede volver a recurrir al TJ y éste va a poder imponer una suma tanto alzado o una
multa coercitiva. La suma tanto alzada se entiende diciendo “has incumplido por valor de x”, pero
puede pedir una multa coercitiva (te ponen una multa de x dinero, más una suma de z dinero por
cada día que el Estado sigue sin cumplir).
Es la Comisión la que propone la cuantía de la multa en función de diversos factores (duración del
incumplimiento, gravedad de la infracción, garantía del efecto disuasorio de la sentencia, etc.). Se
gradúa también en función del Estado miembro condenado. Pero finalmente es el TJ el que impone
la sanción. Si hay un Estado que no ha notificado dentro de ese plazo las normas que ha llevado a
cabo o que ha aprobado para transponer la directiva, la Comisión puede ir directamente a pedir una
sanción, sin tener que ir a una segunda sentencia.
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4. RECURSOS DE ANULACIÓN Y POR OMISIÓN
Con los recursos de anulación y por omisión se pretende controlar la actuación de las Instituciones
de la UE, que también tienen que cumplir el Derecho propio de la Unión. El recurso de anulación es
cuando las Instituciones han hecho algo que deberían, y el recurso de omisión es cuando no han
hecho algo que deberían. Para ambas, su objetivo es controlar las actuaciones institucionales.
• RECURSO DE ANULACIÓN (arts. 263 y 264 TFUE): Su objetivo es el control de la legalidad de los
actos de las Instituciones con efectos jurídicos frente a terceros. Los tipos de actos que se pueden
impugnar son:
o Actos legislativos, actos del Consejo, de la Comisión, del BCE y del Consejo Europeo y
Parlamento destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. Actos del BEI (art.
271.a) y b) TFUE).
o Actos de Consejo o Comisión en que se manifiesta consentimiento de la UE para concluir
un tratado internacional.
o No cabe recurso de anulación contra el Derecho originario, ni contra las normas
nacionales, ni respecto de los actos preparatorios meramente confirmatorios de actos
anteriores o de carácter informativo. Esto no se puede llevar contra el TJ.

o Activa (art. 263 TFUE): Hay dos tipos de demandantes. Los demandantes privilegiados son
los Estados miembros, el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión y, en defensa de sus
prerrogativas, el Tribunal de Cuentas, el BCE y CdR4. Son demandantes que no necesitan un
interés especial en la anulación del acto. Los no privilegiados son las personas físicas y
jurídicas que solo pueden acudir ante el TJ cuando son destinatarias o el acto les afecta
directamente - sin margen de apreciación para el destinatario de la norma - e individualmente
- acto que atañe debido a las cualidades que le son propias o le individualiza en relación a
otras personas. Se ha hecho una interpretación restrictiva de la capacidad de los particulares
para impugnar actos de carácter general. El destinatario de la decisión puede recurrirla, lo
que pasa es que es muy raro que una persona física sea tal destinatario.
Se ha introducido una novedad en el Tratado de Lisboa, el cual ha ampliado un poco la
legitimación activa de los no privilegiados, diciendo que pueden recurrir actos reglamentarios
ante el TJ que afecten directamente a una persona y que no incluyan medidas de ejecución:
control de subsidiariedad. Interposición por el Gobierno de un Estado miembro, pero
preparación por el Parlamento nacional. Se puede controlar la subsidiariedad de los actos de
las instituciones. Los Parlamentos nacionales podrían recurrir esa subsidiariedad, peor el que
lo presenta finalmente es el Estado.
o Pasiva: Instituciones cuyos actos son impugnables mediante este recurso. Órganos de las
Instituciones que vamos a poder llevar contra el TJ.
Las razones o motivos de anulación, por las que se puede llevar un acto son (art. 263 TFUE):
4
Comité Europeo de las Regiones
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o Legalidad interna: Por la violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su
ejecución y desviación de poder (actos adoptados con objetivos distintos a aquellos por los
que la Institución fue investida de competencia). Deben ser invocados por el demandante.
Tiene que ver con el contenido material del acto: que el contenido viole el tratado, que vaya
en contra de una norma jurídica relativa a su ejecución. Un desvío de poder es una especie de
abuso de derecho; la idea es que es un acto que se adopta de manera legítima, pero con una
finalidad distinta porque igual la institución no tiene competencia para hacer otra cosa.
o Legalidad externa: Tiene que ver con vicios sustanciales de forma e incompetencia, lo que
puede valor el TJUE. Pueden ser valorados de oficio por el TJUE.
El plazo de presentación improrrogable es de 2 meses desde la publicación o la notificación del acto
o, en su defecto, desde que se tenga conocimiento del mismo, si se puede probar (art 263.6 TFUE).
Posibilidad de pedir la suspensión del acto impugnado hasta que se decida la sentencia.
La sentencia (art. 264 TFUE), en principio, tiene nulidad ex tunc (efecto retroactivo del acto: todos
los actos o efectos jurídicos que traen razón de ese acto deben ser eliminados; el acto no ha existido
nunca y sus efectos jurídicos deben ser eliminados). Es posible la limitación en el tiempo de los
efectos de la sentencia. No indica modo de ejecución, pero la Institución de la que emane el acto
debe adoptar las medidas necesarias para ejecutar la sentencia (art. 266 TFUE).

Por ejemplo, se llevó ante el TJ una lista que se había hecho de personas que estaban financiando a
los terroristas yihadistas. Una de esas personas, que era destinatario de la decisión, llevó la decisión
al TJ y dijo “se me ha llevado a esa lista sin ningún juicio previo”. El TJ decidió que esa decisión era
contraria a los derechos fundamentales. Si el efecto era ex tunc, todas las cuentas que estaban
bloqueadas tenían que ser desbloqueadas, y toda la gente iba a llevarse su dinero. Entonces, se dijo
que la sentencia iba a tener efecto desde un determinado tiempo y, así, le daba tiempo al TJ a actuar
conforme los derechos fundamentales.
• RECURSO POR OMISIÓN (art. 265 TFUE): Es algo complementario del recurso de anulación. Su
objetivo es llevar el control de la legalidad de la carencia de actuación de las Instituciones. En vez
de recurrir un acto de una institución, el recurso por omisión supone recurrir que una institución
tendría que haber hecho algo que no ha hecho.
Concepto de omisión: Es la ausencia absoluta de la actuación de una institución; una acción
incompleta o incorrecta es objeto de control por el recurso de anulación.
Los motivos son los que caben en supuestos de inactividad. Solo legalidad interna (violación del
Tratado y desviación de poder). Se puede interponer un recurso de omisión siempre en cosas de
inactividad. Se va a controlar si se ha violado el Tratado o si hay una desviación de poder. Si no hay
acto, no puede haber vicios sustanciales.
Se aplica, más o menos, las mismas reglas del recurso de anulación en cuanto a la legitimación activa
y pasiva.
El procedimiento tiene, por tanto, también dos etapas: Una primera fase precontenciosa, donde
antes de llevar a la institución al TJ, lo que se hace es un requerimiento a dicha institución para que
actúe. Si en el plazo de dos meses desde el requerimiento ésta no lo ha llevado a cabo, se podrá ir
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ante el TJ y se podrá llevar a cabo la demanda (fase contenciosa). Luego es la institución la que tiene
que decidir cómo lo hace.
La sentencia obliga a la institución a actuar, pero no indica cómo hacerlo ni puede adoptarlo.
5. CUESTIÓN PREJUDICIAL
La cuestión prejudicial es un mecanismo propio del Derecho de la UE de cooperación judicial entre
el TJUE y los órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros (art. 267 TFUE). En derecho
español tenemos algo parecido: si un juez nacional tiene dudas sobre si una ley es constitucional o
no, le pregunta el TC. La cuestión prejudicial es parecida.
Pero es un recurso indirecto, no existen partes en el proceso (demandante y demandado). Sino que
el juez nacional manda una pregunta al TJUE y éste le responde. A nivel nacional, es un incidente

procesal, lo que quiere decir que, ante las dudas que tiene el juez nacional, envía la pregunta y
suspende el caso hasta que ha obtenido respuesta por parte del TJUE.
El objetivo de este mecanismo es dar al juez nacional una respuesta útil para resolver el
procedimiento interno en cuestión de interpretación del Derecho de la UE o sobre la validez del
mismo. El TJUE no resuelve, simplemente responde a la pregunta. El que resuelve el caso es el juez
nacional.
El TJUE tiene un amplio margen de maniobra para reformular la cuestión. Además, no caben
cuestiones de hecho o de Derecho nacional, es decir, el TJUE no escucha testigos para ver lo que ha
pasado, etc., nunca se atiende a los hechos, sino al Derecho de la UE. Tampoco se puede preguntar
sobre la compatibilidad de una norma nacional con el Derecho de la UE., sino sobre su interpretación
o sobre la validez del Derecho de la UE.
En las cuestiones prejudiciales de validez, sólo son factibles las preguntas sobre los actos de las
instituciones. El TJUE no puede pronunciarse sobre la validez de las normas nacionales, solo puede
reformular la cuestión hasta que sea una que el juez sí que pueda responder.
Respecto a la legitimación, el Tratado dice que pueden presentar cuestiones prejudiciales los órganos
jurisdiccionales nacionales, en sentido de la UE. Las partes en el litigio principal solo pueden sugerir
al juez la presentación de la cuestión prejudicial.
El TJUE ha aproximado de manera amplia lo que es un órgano jurisdiccional, porque en cada Estado
son muy distintos. Están dentro de esta definición órganos que formalmente no forman parte de las
Administraciones de Justicia nacionales (caso de España con los tribunales económico-
administrativos o el Tribunal de Defensa de la competencia).
Las características que tienen que tener los jueces nacionales para poder presentar cuestiones
prejudiciales son: origen legal (órgano creado por una ley), carácter permanente, jurisdicción
obligatoria, responder procedimiento contradictorio (que haya dos partes), resolución fundada en
Derecho e independencia (ser un órgano independiente). En case a esto, por ejemplo, no entrarían
los tribunales de arbitraje.
Planteamiento de la cuestión prejudicial: Las partes solo pueden proponer presentar una cuestión
prejudicial. El que decide al final si se presenta o no es el juez nacional. Las cuestiones de validez
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siempre hay que presentarlas: un juez no puede no aplicar una norma porque piensa que no es válida;
siempre tiene que preguntar.
Pero, respecto a las cuestiones de interpretación, es facultativo si el tribunal nacional no ha agotado
la vía de recurso, es decir, el juez puede decidir si la presenta o no. La opinión en contrario de tribunal
superior no priva al inferior de capacidad para plantear la cuestión prejudicial. Sin embargo, es
obligatorio presentarla si se agota la vía de recurso, es decir, si llegamos a un tribunal contra el que
no cabe recurso. No elimina obligatoriedad la necesidad de recurso ante el Tribunal Constitucional.
La obligatoriedad se diluye con la teoría del acto claro (cuando el órgano jurisdiccional tiene la
completa certeza objetiva sobre la legalidad o interpretación de la norma comunitaria, no tiene
obligación de plantear la cuestión) (CILFIT, 6/10/1982) o aclarado (no está claro, pero no hay
obligación de presentar la cuestión porque hay sentencia del TJUE que han precisado
suficientemente el extremo de que se trate).
El juez nacional no está obligado a plantear la cuestión si cree que no es pertinente o no tiene dudas
sobre la interpretación o validez de la norma de la Unión (no sobre la invalidez). Para las cuestiones
de (in)validez, el TJUE considera obligatoria la cuestión prejudicial, aunque no sea última instancia,
para garantizar el monopolio de la declaración de invalidez de los actos de Derecho de la UE. Solo el
TJUE puede declarar nulo un acto de la UE. Los tribunales nacionales no pueden porque no tienen

esa competencia.
Procedimiento: Hay un litigio a nivel nacional, las partes piden que se presente la cuestión o el juez
lo hace de oficio. El juez considera que tiene dudas sobre la interpretación o validez de una norma
del Derecho de la UE. Manda la cuestión al TJUE. La cuestión tiene que tener un breve resumen de
los hechos para que el tribunal sepa lo que estaba pasando, y también de las cuestiones de Derecho.
Al final, el juez tiene que articular exactamente qué preguntas quiere hacer al tribunal.
El TJUE recibe la cuestión y se procede a la suspensión del litigio principal. Es un procedimiento poco
formalista, que da gran margen de maniobra para los jueces. Pero el TJUE señala que la cuestión
debe:
o Referirse a un litigio real (un caso presentado al juez) y no hipotético.
o Estar relacionada con la solución del litigio planteado ante el juez nacional. Es necesario
dilucidar esa duda o validez para resolver el caso, por lo que es importante tener información.
o Estar suficientemente motivada. Si no lo está, el TJUE puede no admitirla, o preguntarle al
tribunal nacional qué quiere decir exactamente. Esto alarga bastante la vía judicial. Intentan
que sea lo menos posible, pero suelen tardar unos meses (hay que traducir, publicar en DOUE,
etc.).
Con el Tratado de Lisboa se ha introducido una novedad: el procedimiento prejudicial de urgencia
(art. 267.4 TFUE), que se aplica cuando una persona está privada de su libertad (detención, asilo,
etc.), hay duda sobre cómo aplicar el Derecho de la UE y no nos podemos permitir que se tarde un
año en responder. Por eso, se acortan los plazos y el TJUE se pronunciará a la mayor brevedad.
La sentencia tiene tres efectos:
o En la cuestión de interpretación, despliega efecto general: Vincula al juez que planteó la
cuestión y a los demás órganos nacionales llamados a conocer del mismo litigio, es decir, a
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todos los que conozcan del recurso posteriormente. Además, se pueden plantear varias
cuestiones prejudiciales en el mismo caso.
o La sentencia que declara inválido un acto impide al juez aplicarlo y tiene efecto erga omnes,
pero el acto inválido subsiste y sólo puede ser modificado o derogado por la institución que
lo adoptó. Tiene validez no solo para el caso concreto, sino en general.
o Las sentencias tienen efectos desde el momento de entrada en vigor de la norma
interpretada, aunque el TJUE puede limitar los efectos retroactivos.
6. RECURSO POR RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL
Este recurso es parecido a lo que ocurre con las Administraciones Públicas cuando violan una norma
y causan daño a los particulares, ya que se les puede exigir responsabilidad (indemnización por
daños). En el recurso por responsabilidad extracontractual, como hemos cedido el ejercicio de
competencias soberanas a las instituciones de la UE, puede dar lugar a acciones que lesionen
derechos de los particulares. (arts. 268 y 340 TFUE). Tanto si esas acciones las hacen los Estados como
si las hace la UE pueden dar lugar a responsabilidad. Se han ido desarrollando los requisitos en el
TFUE y en la jurisprudencia del TJUE.

o Activa: Cualquier persona física o jurídica, así como Estados miembros con interés legítimo
(los que hayan sufrido también un daño por incumplimiento de la UE).
o Pasiva: La Unión Europea, en sentido amplio. En realidad, es un recurso dirigido a una
institución u órgano al que se le impute el acto causante del daño.
El recurso prescribe a los 5 años desde la adopción del hecho que la motivó. El TJUE ha ido acotando
supuestos en que se acepta y exige tres requisitos, que hay que probar para tener derecho a una
indemnización por daños:
o Las instituciones han violado o infringido una norma que confiere derechos a los particulares.
o La violación está suficientemente caracterizada. Hemos probado que hemos sufrido un daño.
o Existe un vínculo de causalidad entre la violación y el daño.
7. EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD
La excepción de ilegalidad es un incidente procesal: control de legalidad del acto de alcance general
en el litigio principal en que se impugna una medida de aplicación de dicho acto (art. 277 TFUE) -
motivado por restringida legitimación activa de particulares y el reducido plazo de presentación de
recursos de anulación.
No es puramente un recurso que podamos presentar ante el TJUE, sino un incidente procesal. Es
decir, tenemos un caso y podemos presentarla cuando se nos vaya a aplicar alguna decisión o acto
que consideremos que es contrario al Derecho de la UE, a los Tratados, a los principios generales del
Derecho, etc.
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Si se presenta y el tribunal la estima, no anula el acto, solo declara la inaplicabilidad de la norma de
que se trate en el litigio principal. La institución que adoptó el acto declarado ilegal debe adoptar las
medidas derivadas de la sentencia: modificar el acto, derogarlo, etc., lo que sea necesario.
8. RECURSOS DE CASACIÓN
El Tratado dice que se puede poner contra resoluciones del Tribunal General ante el TJUE (si el TG
toma una decisión con la que no estamos de acuerdo, podemos recurrirla ante el TJUE) y de
tribunales especializados ante el TG (arts. 256 y 257 TFUE). Pero, ante el TG no podemos recurrir
ninguna decisión porque solo existía el Tribunal Especializado de la Función Pública; como ya no
existe, no se puede recurrir ninguna.
Los motivos del recurso de casación son solo cuestiones de Derecho, nunca de hecho. Si no estamos
de acuerdo en los hechos que ha tenido en cuenta el TG, eso no lo podemos recurrir; es una vía que
está cerrada. Para las cuestiones de hecho en resoluciones de Tribunales especializados cabe el
recurso de apelación ante el TG. Se puede poner para resoluciones que pongan fin al proceso, que
resuelvan parcialmente una cuestión de fondo o que pongan fin a un incidente procesal. Por ejemplo,
una sentencia.
El objetivo de este recurso es la anulación, total o parcial, de la sentencia. Si el TJUE anula totalmente

la sentencia del TG, puede decidir finalmente el caso el TJUE o puede reenviarlo al TG para que sea
él el que decida.
Hay unas razones tasadas por las que vamos a poder recurrir, y son: si el TG se ha excedido en sus
competencias, si ha incurrido en algún vicio o si ha incumplido alguna norma del Derecho de la UE.
La legitimación activa (quiénes pueden interponer el recurso), que tienen un plazo limitado de dos
meses desde la notificación de la resolución del TG, es:
o Cualquiera de las partes cuyas pretensiones han sido total o parcialmente desestimadas. Si te
estiman todas tus pretensiones, ¿para qué vas a recurrir?
o Estados e instituciones, aunque no hayan intervenido en el procedimiento principal. Es raro,
normalmente siempre recurre una de las partes.
o Coadyuvantes que no sean Estados o instituciones en las resoluciones, pero solo cuando una
decisión les afecta directamente.
o Cualquiera cuya demanda de intervención hubiera sido desestimada en 2 semanas desde la
desestimación. Cuando alguien quiere intervenir en el caso y se desestima tu solicitud.
No tiene el efecto suspensivo de la sentencia recurrida. Si se estima, el TJUE anula sentencia y podrá
devolverla al Tribunal General o resolverlo él mismo. El hecho de que presentemos un recurso no
tiene efecto suspensivo; una vez que hay una sentencia, se anula parcial o totalmente la sentencia
del TG, se puede devolver al TG o que el propio TJUE decida.
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LECCIÓN 9: OTRAS INSTITUCIONES Y ÓRGANOS
1. EL TRIBUNAL DE CUENTAS
El Tribunal de Cuentas, con sede en Luxemburgo, se encarga de la fiscalización de las cuentas de la
Unión y de cualquier organismo creado por ella (arts. 285-287 TFUE), como cualquier tribunal de
cuentas nacional. Es decir, controla ingresos y gastos.
Su función principal es el control presupuestario: analiza la legalidad y regularidad, por un lado, de
los ingresos que obtiene la UE (IRPF, IVA, arancel común, …) y, por otro lado, de los gastos de la UE y
de los organismos que ella ha creado. Informa a las instancias competentes de las irregularidades, en
caso de que se cometan.
Después de haber examinado ingresos y gastos de cada año, hace una declaración de fiabilidad de
las cuentas al Parlamento Europeo y al Consejo (art. 287 TFUE). En general, el Tribunal de Cuentas

considera que las cuentas de la UE están bien grosso modo: siempre ha hecho una declaración
positiva hasta este año. Este es el primer año que, sin ser una declaración desfavorable, ha puesto
algunas reservas sobre los gastos. La UE tiene que controlar cómo realiza esos gastos.
Fue creado por el Tratado por el que se modifican determinadas disposiciones presupuestarias
(1975). Hasta ese momento, no teníamos Tribunal de Cuentas, pero porque la UE no gestionaba tanto
dinero como hace en la actualidad. Pasó a ser una institución con el Tratado de Maastricht (1992).
Se creó más tarde que las Comunidades Europeas.
Está formado por un nacional por cada Estado miembro (art. 285 TFUE) - 28 miembros. Luego hay
mucha gente por debajo que trabaja para ellos: funcionarios de la UE. Para ser miembro del Tribunal
de Cuentas, hace falta una cualificación específica (pertenencia actual o pasada a instituciones de
control externo en sus países o especial cualificación para ser miembro de un tribunal de cuentas
nacional o institución similar) e independencia (no pueden recibir instrucciones ni de otras
instituciones ni de sus Estados de los que son nacionales) (art. 286.1 TFUE).
Los Estados hacen propuesta, se consulta al Parlamento Europeo, que emite una decisión y,
finalmente, el que los designa es el Consejo. Tiene un mandato de 6 años renovable (art. 286.2 TFUE).
También hace informes, analiza cómo prodía mejorarse el rendimiento de cuentas, etc., para que los
Estados se coordinen y mejoren la efectividad del gasto.
2. EL BANCO CENTRAL EUROPEO Y EL SISTEMA EUROPEO DE BANCOS CENTRALES

El BCE se crea en 1998 con sede en Frankfurt y se recoge en el Tratado de Maastricht en el marco de
la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria (1999). Actualmente somos 19 países con euro,
dos con excepción en Protocolo (Reino Unido y Dinamarca) y el resto en preparación para entrar.
Mario Draghi es el actual presidente.
Es curioso que se creara en Alemania porque, cuando se creó el euro, uno de los Estados que más
dudas tenía era éste, pues no quería perder el marco alemán (moneda muy estable). Fue un
compromiso muy complicado llegar al euro, tanto para Estados como Alemania, como para España,
que tenía problemas de devaluación de la moneda. Se exigieron criterios muy estrictos de control del
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déficit, etc. Para España era muy importante entrar en el euro, por lo que tuvo que hacer grandes
esfuerzos para controlar el déficit.
En principio, todos estos Estados tendrían que cumplir con los requisitos para entrar en el euro. Hubo
dos Estados que estaban más dudosos incluso que Alemania y no querían entrar en la UEM: Reino
Unido y Dinamarca, que tienen un protocolo que hace que estén exentos que tener que cumplir esos
requisitos para entrar en el euro. Los demás Estados sí que están obligados a cumplir los requisitos.
Además, hasta que no tuvimos en Europa la idea de crear una moneda común, no necsitábamos un
banco central. Por eso, es una institución que surgió más tarde (1998) y en frankfurt, porque una de
las condiciones que puso Alemania fue que su sede estuviera allí para tenerlo más controlado.
El BCE dicta la política monetaria de la zona euro (art. 127.2 TFUE). Es una competencia exclusiva
para ordenar la emisión de billetes de euro y aprobar la emisión de moneda por los Bancos centrales
nacionales (art. 128 TFUE): es el único que puede ordenar que se emitan billetes.
Su mandato principal, el objetivo que en principio debería marcar todas las políticas del BCE, es el
mantenimiento de la estabilidad de precios de la zona euro (127.1 TFUE), luchando contra una
inflación excesiva. La idea no es que no haya inflación, sino que esté controlada: por eso se ha puesto
el límite del 2%. Esto quiere decir que, cuando sube o baja los intereses el BCE, hace lo posible para
que la inflación esté en torno a ese 2% del conjunto de la UE.

Se ha criticado mucho al BCE desde que se creó porque se decía que nuestra política económica y
monetaria no podía depender solo del factor de la inflación; porque podemos tener una inflación
correcta, pero tener mucha crisis o mucho desempleo, por lo que habría que tener en cuenta otros
factores.
Consecuentemente, tiene otras nuevas competencias derivadas de la crisis para no fijarse solo en la
inflación. La crisis ha tenido bastante impacto sobre el BCE: ha hecho que asuma nuevas
competencias que no aparecen en los Tratados, pero han sido desarrolladas. Por ejemplo, en el
ámbito de la supervisión bancaria (que haya un mecanismo de supervisión bancaria único).
En la mayoría de Estados europeos, existen leyes nacionales que aseguran los depósitos. En el caso
español, tenemos una bolsa que cubriría hasta 100.000€ del dinero que tengas depositado en ese
banco. La idea de la UE para el futuro (no se han puesto de acuerdo porque hay Estados a los que no
les convence) es que tengamos un mecanismo único de resolución; es decir, que si un banco quebrara,
tuviéramos un fondo común que se hiciera cargo si ocurriera algo, lo que da mayor estabilidad.
Por ahora, este mecanismo no existe, pero tenemos un mecanismo único de supervisión, que es uno
de los avances que ha provocado la crisis en la UE.
Asimismo, el BCE tiene una obligación de total independencia (no recibe instrucciones de cualquier
Estado ni de otra instancia) (art. 130 TFUE).
Tiene tres órganos principales (art. 283 TFUE):
• Consejo de Gobierno: Es la máxima instancia decisoria, toma las mayores decisiones en el BCE.
Lo componen los miembros del Comité Ejecutivo y los gobernadores de los bancos centrales de
toda la zona euro.
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Define la política monetaria de la zona euro, fijando tipos de interés a los que los bancos
comerciales pueden obtener dinero del Banco Central.
• Comité Ejecutivo: Está compuesto por Presidente y Vicepresidente del BCE y cuatro miembros,
todos ellos designados por el Consejo Europeo por mayoría cualificada. Tienen un mandato de 8
años no renovable. Gestiona el día a día del Banco aplicando la política monetaria definida por el
Consejo de Gobierno.
• Consejo General: Es un foro en el que participan el resto de gobernadores de los Bancos
centrales, aunque no estén en la zona euro (es más amplio). Contribuye al trabajo consultivo y de
coordinación del BCE con los otros Estados, y ayuda a preparar la adopción del euro en nuevos
países. Está formado por el Presidente y el Vicepresidente del BCE y los gobernadores de los
bancos centrales nacionales de los 28 Estado de la UE.
El BCE y los Bancos Centrales nacionales conforman el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC),
dirigido por los órganos rectores del BCE. Tiene como objetivo esencial garantizar la estabilidad de
precios (art. 282 TFUE).
*Eurosistema: Es lo mismo, pero está formado por el BCE y los Bancos Centrales de los Estados de la
zona euro.
*Eurogrupo: en las reuniones del Consejo, iban representantes de todos los Estados miembros y,

cuando se hacen decisiones sobre el euro, lo que se hace es que acuda al Eurogrupo, ministros de
economía representantes de todos los estados de la eurozona.
3. BANCO EUROPEO DE INVERSIONES

No confundir con el BCE. Existe prácticamente desde que se crearon las Comunidades Europeas,
porque fue creado por el T.CEE (1957). Sus miembros son los Estados miembros de la Unión (art. 308
TFUE), que suscriben su capital mediante contribuciones que reflejan su peso económico en la Unión.
Su sede está en Luxemburgo.
Es un banco sin ánimo de lucro (no se hacen depósitos, los Estados solo sucriben su capital), concede
préstamos y garantías (no subvenciones) en todos los sectores de la economía, para proyectos (art.
309 TFUE):
o Para el desarrollo de regiones retrasadas, es decir, las menos ricas de Europa pueden recurrir
para que les conceda préstamos;
o De modernización o reconversión de empresas o creación de nuevas actividades que no
puedan ser financiadas totalmente por los Estados miembros;
o De interés común a varios Estados miembros que no puedan ser financiadas totalmente por
éstos.
Esto es lo que dice el Tratado, pero luego los intereses del BEI van cambiando según a quién le
interese más prestar. Pasan de unos asuntos a otros y va financiando lo que cree más importante.
Por ejemplo, actualmente está prestando mucho dinero para la lucha contra el cambio climático y la
crisis del desempleo.
46

Ofrece préstamos o líneas de crédito, pero también extiende su actividad a países candidatos, a
Estados vecinos de la Unión y a países asociados en todo el mundo. Actúa en más de 150 Estados. No
utiliza fondos del presupuesto de la UE, se financia en mercados financieros porque capta dinero en
buenas condiciones por su máximo grado de solvencia (AAA) y lo presta en condiciones favorables a
proyectos de otros Estados, tras haberlos analizado. El BEI normalmente no financia todo el proyecto
porque sus préstamos no pueden exceder normalmente el 50% del coste total el proyecto.
4. COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y COMITÉ DE LAS REGIONES
Son órganos consultivos (art. 300 TFUE), puesto que los encargados de aprobar un proyecto
legislativo son el Parlamento y el Consejo. El objetivo de estas instituciones es integrar otros intereses
presentes en la Unión en la adopción de decisiones. El Comité Económico y Social Europeo (CESE) se
creaba por el T.CEE de 1957 y el Comité de las Regiones (CdR) por el Tratado de Maastricht en 1992.
Las voces que intentan integrar son:
• CESE: componentes de carácter económico y social de la sociedad civil, organizados en 3 grupos
- empresarios, trabajadores y otros intereses económicos y sociales (art. 300.2 TFUE). Los que
representan son las ONG, ecologistas (cajón desastre), los empresarios son representados por
organizaciones como la COE, también van los trabajadores, que los representan sindicatos

(CC.OO., UGT).
• CdR: entes locales y regionales (art. 300.3 TFUE). Quien vaya dependerá de cómo esté gestionado
internamente cada Estado.
Según el Tratado, se componen de un máximo de 350 miembros distribuidos entre los Estados en
razón de su población (301 y 305 TFUE). En ambos, se nombra además a 350 suplentes para cada
titular, por si éste no puede ir.
Estos miembros son designados por el Consejo a propuesta de los Gobiernos de los Estados para un
periodo de 5 años renovable (arts. 302 y 305 TFUE) (actual 2015-2020). Son independientes de
cualquier mandato imperativo (art. 300.4 TFUE).
Su función principal es consultiva, así pueden elaborar dictámenes, previa consulta por Parlamento
Europeo, Consejo o Comisión o por propia iniciativa (arts. 304 y 307 TFUE).
Caso especial es el del CdR con España, que tiene un representante de cada Comunidad Autónoma y
4 de municipios (designados por la Federación Española de Municipios y Provincias - FEMP). El CdR
en España lo tenemos muy regulado por nuestro sistema de las autonomías. Hay un representante
por cada Comunidad Autónoma (17) y es la propia Comunidad la que lo envía. Los otros 4 son
representantes locales de municipios (no regionales), por ejemplo, un alcalde. De todas maneras,
esto es algo que se divide a nivel externo en cada Estado, por lo que de un país a otro serán ellos los
que decidan cómo elegirlos.
Hay una pretensión de elevar el CdR al rango de Institución y heterogeneidad de organización interna
de Estados miembros. Hubo algunas discusiones sobre cambiar el funcionamiento de la UE y, a veces,
se ha planteado que el CdR se convierta en una institución, algo parecido a una segunda Cámara,
como sucede en España con el Senado.
47

LECCIÓN 10: SISTEMA NORMATIVO DE LA UNIÓN EUROPEA
1. ASPECTOS GENERALES DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA
Las fuentes, en sentido formal, son los tipos normativos en los que se concretan los derechos y las
obligaciones. Todo esto forma parte del acervo de la Unión: conjunto de normas que se imponen a
los Estados miembros en el ordenamiento de la UE. Cuando un Estado se adhiere a la Unión, tiene
que asumir todo el conjunto de normas de distinta naturaleza.
El acervo comunitario es un concepto de contenido evolutivo, lo que quiere decir que se va
desarrollando conforme a los días; se modifica prácticamente todos los días. Y los Estados tienen que
asumirlo en su totalidad (necesidad de aceptación por cada Estado miembro desde el mismo
momento de su adhesión), con dos excepciones.
En primer lugar, cuando un Estado nuevo entra en la UE, en el acta de adhesión, a veces, se decide

que temporalmente algún apartado del Derecho de la UE no se le aplique. A veces, se ponen cláusulas
de salvaguarda.
En segundo lugar, en ocasiones, hay países de la UE que quieren avanzar en una materia determinada
que, según el TFUE, requiere unanimidad para ser aprobada. Si un Estado no acepta avanzar en esa
materia, no se va a realizar. Por eso, se han creado las cooperaciones reforzadas (art. 12 TUE): un
grupo de, por lo menos, 9 países pueden decidir avanzar e integrarse más en la materia en que ellos
estén listos para avanzar y los demás no. Tienen que pedírselo al Consejo y éste dar su aprobación,
siempre estando abiertos a que, si otros Estados quieren sumarse, puedan hacerlo. Ejemplo:
patentes, régimen de la ley aplicable al matrimonio y al divorcio, crear un impuesto a las
transacciones bancarias, etc. En principio, las cooperaciones reforzadas no son parte del acervo y no
se obliga a los nuevos Estados a aplicarlo cuando se incorporen a la UE; es ese Estado el que decide
si participar o no.
El Derecho de la Unión es un ordenamiento distinto del ordenamiento nacional de cada país y del
ordenamiento internacional. Tiene sus características particulares. El TJUE ha ido avanzando
paulatinamente en la consideración del Derecho comunitario:
Hay una primera sentencia (STJCE 5/2/1963, Van Gend en Loos) en que la el Tribunal dijo que el
Derecho de la Unión (aunque en ese momento todavía eran Comunidades Europeas) era un nuevo
ordenamiento jurídico de Derecho Internacional y desarrolló uno de los principios fundamentales del
Derecho de la UE, que es el del efecto directo.
En otra sentencia (STJCE 15/7/194, Costa/E.N.E.L.), el Tribunal dijo que era un ordenamiento jurídico
propio, con sus propias características; no nacional ni internacional. En este caso, se desarrolló el
principio de primacía: las normas de la UE priman sobre las normas nacionales.
Este Derecho está integrado en los ordenamientos nacionales, pero conserva procedimientos de
adopción, control y modificación. Respecto a la modificación, no puedes cambiar una norma de la UE
por medio de una norma nacional. Respecto al control, tiene su propio sistema de control, ya que un
tribunal nacional no puede inaplicar una norma comunitaria, aunque piense que es contraria a los
derechos humanos, por ejemplo. En ese caso, lo que tiene que hacer el tribunal nacional es plantear
una cuestión prejudicial de validez y será el TJUE el que decidirá si es contraria o no.
48
Por otro lado, en todos los ordenamientos nacionales se sigue la misma pirámide normativa (KELSEN),
hay una jerarquía muy clara. Sin embargo, en la UE, esa jerarquía normativa y la distinción entre
disposiciones de rango legal y rango reglamentario tienen un valor limitado. En su lugar,
diferenciamos entre normas originarias y normas derivadas. Las primeras priman sobre las
segundas.
Se intentó crear una especie de jerarquía normativa para la UE en el Tratado por el que se establecía
una Constitución para Europa, pero, como ese tratado no se ratificó, se abandonó la idea. Se
soluciona, aunque no del todo, con el Tratado de Lisboa, en el que distinguimos los actos legislativos
en actos delegados (art. 290 TFUE) y actos de ejecución (art. 291 TFUE).
Los actos delegados provienen de un acto legislativo (reglamento, directiva, etc.) que, en su
articulado, delega en la Comisión la capacidad de adoptar actos que no sean legislativos de alcance
general y que complementen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto
legislativo.
Los actos de ejecución son actos que va a llevar la Comisión (en tema de PESC lo hace el Consejo),
que sirven para la ejecución del Derecho de la UE cuando hace falta que la aplicación sea homogénea
y uniforme en todos los Estados miembros.
Por tanto, la summa divisio o gran división es entre normas originarias y derivadas. Las derivadas

nunca pueden ir en contra de las originarias.
• DERECHO ORIGINARIO: Acuerdos de los Gobiernos de los Estados miembros esenciales para la
creación de las Comunidades Europeas - “constitución de la UE”.
Son: tratados constitutivos, tratados que revisan los Tratados constitutivos, tratados que
modifican puntualmente los Tratados constitutivos (T. Fusión ejecutivos de 1965), tratados y
actas de adhesión de nuevos Estados miembros, otras disposiciones que modifican los Tratados
constitutivos (decisiones sobre elección al Parlamento o recursos propios) y los principios
generales del Derecho (deducidos de la jurisprudencia del TJUE). Los principios no siempre se
suelen considerar como Derecho originario, a veces están fuera.
• DERECHO DERIVADO: Una vez que tenemos el Derecho originario y que las instituciones
empiezan a funcionar ejerciendo sus competencias atribuidas por los Tratados, comienzan a
adoptar acuerdos.
Son: actos típicos (Reglamentos, Directivas, Decisiones, Recomendaciones y Dictámenes) y actos
atípicos (Reglamentos internos, Comunicaciones, Libros Blancos, Libros Verdes, …).
• DERECHO CONVENCIONAL: Acuerdos internacionales que celebra la propia UE con terceros, que
pueden ser otros Estados u otras Organizaciones Internacionales. Estos acuerdos pasan a formar
parte del ordenamiento jurídico de la UE.
Son: acuerdos de la UE con terceros Estados u OO.II. en materias de competencia exclusiva, o
acuerdos mixtos, aquellos en los que, además de la UE y el tercero, intervienen los Estados
miembros porque sea una materia de competencia compartida, no exclusiva.
49

2. DERECHO ORIGINARIO
El Derecho originario es uno de los grandes bloques del Derecho de la UE que tiene naturaleza de
Constitución. Está formado por disposiciones de naturaleza convencional, basadas en el
consentimiento de todos los Estados miembros, y son las que establecen los principios y reglas
básicas de funcionamiento de la UE (instituciones y sus funciones, aprobación del Derecho, sistema
de votaciones y mayorías, etc.).
En su mayoría, son tratados internacionales. Por ello, están recogidos por el Derecho internacional
de tratados, es decir, por la Convención de Viena de Derecho de los Tratados (CVDT 1986 y 1969).
Estos convenios se incorporan a los ordenamientos de los Estados miembros, previa ratificación, y
entran en vigor. Para ello se necesita unanimidad (art. 48 TUE), que todos los Estados estén de
acuerdo. También se necesita para la modificación mediante un nuevo tratado. De hecho, todos los
tratados de la UE se han negociado de la misma manera: los Estados se han puesto de acuerdo en
que había que modificar el tratado, se ha hecho una Conferencia Intergubernamental y se ha
modificado el tratado a través de la negociación en dicha Conferencia.
Tiene dos caracteres principales:
o Primacía: Es el único caso de aplicación de jerarquía normativa en el Derecho de la Unión. Las
normas de la UE priman sobre las normas nacionales, pero dentro de las normas de la UE no

hay jerarquía clara, aunque es claro que el Derecho originario prima sobre el resto del
Derecho de la Unión. Ninguna decisión, directiva, reglamento, etc., puede contradecir ese
Derecho.
o Eficacia directa: Crea obligaciones directamente exigibles a los ciudadanos de los Estados
miembros. Hay unas condiciones específicas para que se dé esta eficacia directa.
Respecto a su ámbito de aplicación, puede ser:
o Material: UE como organización con competencias de atribución. Las instituciones de la UE
tienen las competencias que les hemos reconocido dentro de los tratados. Es una
Organización Internacional que tiene las competencias que los Estados le dan.
o Temporal: En principio, TUE y TFUE son concluidos con duración ilimitada, es decir, desde que
han entrado en vigor, su objetivo es ilimitado en el tiempo (arts. 53 TUE y 356 TFUE). Pero hay
una excepción, el Tratado de la CECA, que se creó con un límite temporal determinado de 50
años. Ya no existe, desapareció en julio de 2002. Esto no quiere decir que la UE ya no trabaje
en los temas en que trabajaba la CECA, sino que lo ha absorbido la Comunidad Europea, que
ahora es Unión Europea. Sí que se mantiene la vigencia del Tratado de la CEEA.
o Territorial: Es aplicable en todo el territorio de los Estados miembros (arts. 29 CVDT 1969 y
52 TUE), de la organización o de Estados partes del convenio. Aunque hay excepciones o
matizaciones (arts. 349 y 355 TFUE):
o Aplicación específica a regiones ultraperiféricas (Canarias, Madeira, la Guyana, etc.):
Tienen un régimen específico por distintos factores, como lejanía, superficie reducida,
insularidad, etc., lo que hace que requieran que el tratado se aplique de manera
específica. Son las del art. 349 TFUE.
50

o Exclusión de aplicación a partes del territorio de algunos Estados miembros: Por
ejemplo, el tratado no se aplica en Groenlandia, que es parte de Dinamarca; tampoco
en las islas Feroe (art. 355 TFUE). En Gibraltar sí que se aplican los tratados, aunque
no se dice si como parte de Reino Unido o de España. Esto puede cambiar si Reino
Unido sale de la UE.
o Posible extensión a Estados no miembros mediante Tratado internacional: Se refiere a
la Sociedad Económica de Librecambio. Hay partes fuera de la UE a las que se aplica
el Derecho de la Unión en virtud del Acuerdo del Espacio Económico Europeo de 1992,
que supone que algunas normas del Derecho de la Unión se aplican en Noruega,
Islandia y Liechtenstein.
Los principios generales del Derecho no son Derecho originario; son otra cosa distinta, al menos
formalmente. Pero el valor que tienen es muy parecido al del Derecho originario. Son principios, es
decir, normas no necesariamente escritas (algunas están en los tratados y otras no). El TJUE, a lo
largo de su jurisprudencia, ha ido diciendo cuáles son los principios básicos generales de la UE
(proporcionalidad, subsidiariedad, y otros que no están en los tratados). Es decir, son de construcción
jurisprudencial. Sirven como instrumentos supletorios para la interpretación y aplicación de las
normas de la Unión Europea. Hay distintas categorías dentro de estos principios:

o Principios comunes a Derechos de Estados miembros (no discriminación, responsabilidad por
incumplimiento). Los tratados no decían que la UE podía tener responsabilidad
extracontractual, pero, como existe en todos los Estados miembros, es lógico que tenga que
exigirse a la UE. También ocurre con la protección de los derechos humanos, de la que no
hablan los tratados, pero el TJUE lo desarrolló como un principio.
o Principios específicos del Derecho de la UE (primacía respecto de los Derechos nacionales,
efecto directo).
o Principios generales del Derecho internacional (buena fe, confianza legítima).
3. DERECHO DERIVADO
La mayor parte del Derecho de la UE es Derecho derivado. Son disposiciones adoptadas por
instituciones de la UE en ejercicio de las competencias que les atribuyen los Tratados. Cuando el
Consejo y el Parlamento aprueban una directiva, eso es Derecho derivado. Hay dos clases:
o Típicos (contemplados en el art. 288 TFUE), que pueden ser:
o Legislativos (delegados o de ejecución): reglamento, directiva y decisión.
o No legislativos: recomendaciones y dictámenes.
o Atípicos.
Los típicos legislativos son jurídicamente vinculantes, mientras que los típicos no legislativos no son
vinculantes, aunque pueden tener un peso importante.
El tipo normativo en cada caso lo marca el Tratado, aunque existe margen de apreciación en algunos
casos. Esto significa que, en principio, yendo al Tratado, nos dice en cada materia qué instrumento
51

hay que aprobar (si tiene que ser un reglamento, una directiva o una decisión), aunque hay temas en
los que se puede elegir.
Los actos legislativos (art. 288 TFUE) pueden ser delegados (art. 290 TFUE) o de ejecución (art. 291
TFUE). Los actos delegados provienen de un acto legislativo (reglamento, directiva, etc.) que, en su
articulado, delega en la Comisión la capacidad de adoptar actos que no sean legislativos de alcance
general y que complementen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto
legislativo. Los actos de ejecución son actos que va a llevar la Comisión (en tema de PESC lo hace el
Consejo), que sirven para la ejecución del Derecho de la UE cuando hace falta que la aplicación sea
homogénea y uniforme en todos los Estados miembros.
En el Derecho Derivado, tenemos en cuenta el principio de publicidad (art. 297 TFUE), que quiere
decir que las normas legislativas generales se van a tener que publicar en el DOUE (y en el BOE a
efectos informativos). Este mismo artículo dice que entran en vigor cuando disponga la propia norma.

Si no dice anda, en principio, es a los 20 días naturales de su publicación, como ocurre en España. Sin
embargo, las decisiones y directivas que no tengan como destinatarios a todos los Estados miembros,
sino a unos en concreto, surtirán efecto en virtud de su notificación.
También existe el principio de motivación (art. 296 TFUE), según el cual, todos los actos legislativos
de la UE tienen que estar motivados, es decir, decirse porqué se regula ese tema a nivel de la UE,
analizando los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (a no ser que sea una materia exclusiva
de la UE) y viendo si es conforme con la Carta de derechos fundamentales de la Unión.
Actos típicos legislativos:
• Reglamento: No son lo mismo que los reglamentos españoles. Sería como una ley en nuestro
ordenamiento porque sus rasgos característicos son:
o Alcance general
o Obligatorio en todos sus elementos
o Directamente aplicable en cada Estado miembro, sin necesidad de que haya una ley de
transposición; desde que entra en vigor.
• Directiva: Es una disposición específica del Derecho de la Unión para afrontar el problema de la
heterogeneidad de los distintos Derechos nacionales. Es un tipo de acto o instrumento jurídico
que solo existe en la UE. Somos 28 Estados miembros que tenemos ordenamientos diferentes.
Como somos heterogéneos, la idea es que este acto crea obligaciones de resultado, pero los
Estados pueden elegir los medios de acuerdo con sus ordenamientos. Los rasgos característicos
de las directivas son:
o Obligación de resultado y libertad de medios y forma para alcanzar el objetivo propuesto.
Permite la adaptación progresiva al mandato de la norma europea. Se da un tiempo a los
Estados para que vayan a conseguir los resultados de la manera que sea mejor.
Si no lo hacemos o lo hacemos de manera insuficiente, la Comisión puede llevar al Estado
en cuestión ante el TJUE.
o Incorporación por los Estados miembros a su ordenamiento interno: plazo y norma
nacional de transposición. La transposición es el tiempo que hay desde que entra en vigor
52
la directiva para adoptar las normas de transposición, para cumplir los objetivos. Es un
plazo fijado por la propia directiva. Lo que se aplica no son las directivas, sino dichas
normas de transposición, la forma y las medidas que el Estado utiliza para conseguir los
objetivos. En pocos casos a los particulares se nos aplica directamente la directiva. Muchas
veces, en España, una directiva no la tiene que trasponer el Estado, sino las CC.AA.
Desde que entra en vigor la directiva, se vinculan los efectos jurídicos a la norma nacional de
transposición. Es decir, no podemos hacer nada que vaya en contra de la directiva, aunque
tengamos aún el plazo de transposición. Hasta que termine dicho plazo, tenemos tiempo para
incorporarla a nuestro ordenamiento jurídico. Si finalizado éste, no lo hemos hecho, lo hemos
hecho parcialmente o de forma incorrecta, se nos puede pedir responsabilidad a nivel de la UE.
Hay que distinguir la fecha de entrada en vigor de la directiva y la fecha de fin del plazo de
transposición.
• Decisión: Es obligatoria en todos los elementos (similar al Reglamento), pero puede identificar
destinatarios concretos (no tener alcance general). Tradicionalmente, tiene alcance individual,
solo afecta a sus destinatarios, a unos Estados concretos. El problema es que se utiliza esta
denominación para otros actos atípicos.
Actos típicos no legislativos:

• Recomendaciones y dictámenes: Carecen de fuerza obligatoria, pero eso no quiere decir que no
sean importantes, ya que han de ser tenidos en cuenta en la interpretación de normas
vinculantes.
Actos atípicos:
Muchos actos que adoptan las instituciones de la UE no están en la lista del art. 288 TFUE, sino que
están en otros artículos de los Tratados o nacen de la práctica comunitaria.
Su alcance depende caso por caso del tipo de acto que sea. Pueden tener carácter obligatorio,
normalmente en el plano interno de la Unión (Reglamentos de régimen interno de las Instituciones
u órganos, Estatutos, Decisiones sin destinatario, …) o carecer de él, no estando previstos en los
Tratados (comunicaciones, Libros blancos, Libros verdes, Declaraciones, informes, etc.).
Normas jurídicas en los pilares intergubernamentales:
*Nos remitimos a la lección de pilares intergubernamentales. Éstos desaparecieron con el Tratado
de Lisboa. Ha sido una comunitarización parcial: van siendo sustituidas las decisiones-marco por
directivas.
Respecto al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, se armoniza desde el punto de vista de las
normas (tipos normativos y procedimiento de adopción). Se aplican las mismas normas que para
directivas, reglamentos y decisiones.
Respecto a la Política Exterior y de Seguridad Común, conserva peculiaridades tanto en cuanto a los
tipos de actos como respecto de los procedimientos de adopción. Se mantiene de facto su carácter
intergubernamental. No hay acciones comunes, pero, por ejemplo, se denominan de forma distinta
(ejemplo: Decisión 2012/33/PESC). El procedimiento de adopción es distinto porque muchas de sus
normas requieren unanimidad.
53

La PESC se regula en los arts. 23 a 46 TUE, especialmente en el art. 24.1.2 TUE y 275 TFUE. Se adoptan
por unanimidad por el Consejo Europeo y por el Consejo de:
o Orientaciones generales
o Decisiones (no son las del art. 288 TFUE)
o Acuerdos internacionales
Excepciones a la regla de la unanimidad son la abstención constructiva*, la mayoría cualificada en el
Consejo (en casos del art. 31.2 y 31.3). Como son políticas muy próximas a los Estados, el Consejo va
a tener más peso en la toma de decisiones.
*Abstención constructiva: Cuando una decisión se tiene que tomar por unanimidad, aunque alguien
se abstenga, se sigue pudiendo tomar la decisión. Solo si alguien vota en contra, no podría tomarse
la decisión.
4. DERECHO CONVENCIONAL Y DERECHO COMPLEMENTARIO

El Derecho convencional son los acuerdos internacionales que celebra la UE porque, como tal, puede
celebrar tratados internacionales, ya que tiene personalidad jurídica internacional o ius contrahendi,
que es la manifestación de esa personalidad jurídica internacional de la Unión (art. 47 TUE). Tiene
reconocimiento expreso en el art. 216 TFUE, que incorpora la teoría de competencias implícitas.
Antes del Tratado de Lisboa no estaba muy claro que la UE pudiera celebrarlos, solo era un
reconocimiento implícito, pero ahora tiene reconocida expresamente capacidad para ello.
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Además, la UE recurre de manera extensa a esta conclusión de tratados con terceros, ya sean Estados
u otras OO.II. Están sometidos al Derecho Internacional de tratados: se aplica la CVDT 1969 y 1986,
de la que la UE no es parte como normas consuetudinarias. La Convención de Viena se aplica no en
tanto tratado que obligue, sino como costumbre, pues dicha Convención solo es entre Estados, pero
recoge costumbre internacional, fuente del Derecho Internacional.
La Unión puede celebrar distintos tipos de acuerdos, que se clasifican según distintas categorías:
• Por su ámbito material (sobre qué tratan): Hay que distinguir entre acuerdos puros que celebra
la UE con otros Estados u Organizaciones, cuando el tema sobre el que versa el tratado es de
competencia exclusiva de la Unión; de los acuerdos mixtos, en materias donde la Unión comparte
competencias con los Estados miembros (son acuerdos de la UE, pero también los tienen que
ratificar los Estados miembros).
• Por su contenido o finalidad: La Unión celebra algunos tratados que son muy típicos, es decir,
que se repiten con muchos Estados (tipologías específicas), como son:
o Acuerdos de Asociación (art. 217 TFUE): Establecen vínculos particulares con un tercer
Estado (régimen de preadhesión, cooperación intensificada, …). Su finalidad es una
cooperación intensiva con terceros Estados.
o Acuerdos de cooperación económica, financiera y técnica (art. 212.3 TFUE): Suponen una

relación privilegiada, estrecha, pero que no alcanza la intensidad o el nivel de los Acuerdos
de Asociación.
Todos los acuerdos forman parte del acervo comunitario de la UE, se integran en el Derecho de la
Unión Europea. Están por debajo de los Tratados constitutivos, es decir, inferioridad jerárquica
respecto del Derecho Originario, aunque también sean tratados internacionales (art. 218.11 TFUE).
Además, si tenemos duda sobre si un acuerdo que quiere celebrar la UE es conforme al Derecho
originario, preguntamos al TJUE, que hace un control previo de conformidad. Pero no es necesario
que ocurra y, de hecho, no ocurre casi nunca.
Si no es conforme, la Unión no puede llevar a cabo dicho acuerdo. Por tanto, tiene que renegociar el
acuerdo porque, tal como está, en contra de TUE y TFUE, no se puede adherir a la UE.
El procedimiento de adopción de los tratados internacionales está en el art. 218 TFUE con carácter
general, aunque hay peculiaridades de los acuerdos en materia de Política Comercial Común (art. 207
TFUE).
Como rasgos generales, se ha intentado que haya cierto equilibrio institucional a la hora de celebrar
los acuerdos porque es un mecanismo particular de celebración de tratados. La Comisión propone
que la UE negocie un acuerdo internacional. Es el Consejo el que decide si se va a negociar o no y le
da un mandato a la Comisión, que es la que negocia; salvo si es un tema de la PESC, que lo negocia el
Alto Representante.
Mientras negociamos, hay que informar al Consejo, concretamente, a un Comité del Consejo y al
Parlamento. Al terminar la negociación, el Consejo decide si la UE firma o no el acuerdo de que se
trate. Para que la Unión se obligue por esa decisión, necesitamos de nuevo otra decisión del Consejo,
pero para muchos temas importantes, tiene que preguntarle antes al Parlamento (por ejemplo, si
55

son temas en los que Consejo y Parlamento legislan conjuntamente, es decir, del procedimiento
legislativo ordinario). Por último, puede que se le pregunte al TJUE sobre la conformidad de ese
acuerdo con el Derecho originario de la UE (control de conformidad del TJUE).
Por tanto, se concede protagonismo al Consejo en la apertura de las negociaciones y de la Comisión
en el propio proceso de negociación, siguiendo las directrices del Consejo.
El Derecho complementario son decisiones que tomas los Estados, no las instituciones, para llegar a
algún objetivo de la UE. Hay dos tipos fundamentales:
• Decisiones de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno
del Consejo. No deciden como Consejo, sino como representantes de los Estados. Se hace esto
tan extraño porque, a veces, para conseguir un objetivo de la UE, hace falta que los Estados hagan
algo que es competencia estatal, pero para lograr un objetivo de la Unión.

Naturaleza mixta internacional/Unión Europea. Están sometidas al Derecho internacional de
tratados, pero con rasgos propios del Derecho de la Unión (participación posible de otras
instituciones y publicación en el DOUE). Es decir, hay relevancia interna y relevancia internacional.
• Convenios entre los Estados miembros concluidos para regular cuestiones que están
estrechamente relacionadas con las actividades de la UE. Los celebran de nuevo los Estados
miembros para lograr algún objetivo que esté muy relacionado con la UE.
56
LECCIÓN 11: DERECHO DE LA UNIÓN Y DERECHO DE LOS ESTADOS MIEMBROS
1. PRIMACÍA Y EFECTO DIRECTO
La primacía y el efecto directo son dos principios básicos del Derecho de la Unión que se refieren a la
relación entre el Derecho de la UE y los Derechos de los Estados miembros. Han sido creados a través
de la jurisprudencia.
No estaban en los Tratados, pero el TJUE los ha deducido porque son necesarios dentro del proceso
de integración europea, en el sentido de que el Derecho de la UE debe integrarse en los
ordenamientos internos de los Estados miembros, pero sin perder sus características propias, su
condición de normas de la Unión para convertirse en normas nacionales (siguen estando sometidas
a las reglas del Derecho originario de modificación, derogación y control). Es decir, una ley española
no puede modificar un reglamento de la UE porque tienen unos métodos particulares.
Su razón de ser es la necesidad de cierta unidad y coherencia del Derecho de la Unión con las leyes
internas. Hay que cumplir ambos tipos de normas.
En muchos casos, comparten destinatarios. Si hay una contradicción, necesitamos arbitrar
mecanismos que resuelvan las contradicciones entre el Derecho de la UE y el de los Estados
miembros. Para ello es por lo que el TJUE ha identificado estos principios de primacía y efecto
directo, para una aplicación homogénea, pues todos los Estados somos iguales. Posteriormente, se

ha añadido un tercer principio, como corolario de los anteriores: la responsabilidad de los Estados
por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea.
PRIMACÍA:
Es un principio fundamental para la eficacia del Derecho de la UE (Variola, 1973). No puede oponerse
al Derecho nacido de los Tratados ninguna norma interna sin que aquél pierda su carácter y se ponga
en tela de juicio a la propia Comunidad (Costa vs. E.N.E.L., 1964). Sin primacía, el Derecho de la UE
no tiene sentido.
No está prevista expresamente en los Tratados, sino que ha sido deducida por el TJUE (Declaración
nº17 aneja al Tratado de Lisboa). Es decir, es una construcción jurisprudencial del Tribunal de Justicia
porque, para que realmente exista el Derecho de la UE, tiene que existir primacía. Los argumentos
utilizados por el TJUE en defensa de la primacía son:
o Principio de lealtad comunitaria: los Estados tienen que actuar de una manera leal respecto
a la UE.
o Principio de no discriminación en razón de la nacionalidad: que no haya discriminación entre
los distintos nacionales de los distintos Estados miembros.
o Carácter incondicional de las obligaciones recogidas en los Tratados: si no hay ninguna
condición en el Tratado, algunos artículos tienen que crear obligaciones de manera
incondicional.
o Carácter excepcional de las cláusulas especiales o las autorizaciones expresas para actuar
unilateralmente: casos en que los Estados pueden hacer cosas distintas a los Tratados, pero
solo excepcionalmente y por escrito. Si no, el Derecho de la UE debería aplicarse por igual en
todos los Estados miembros.
57

o Carácter obligatorio de las normas de la UE (no es dispositivo).
La primacía no tiene que ser vista como una relación de jerarquía, no es superior a los ordenamientos
internos de cada Estado, sino tiene que verse como una necesidad inherente a la existencia del
Derecho de la UE. Es algo necesario para que éste sirva de algo. Existe cierto paralelismo con las
CC.AA. en España.
Las consecuencias de la primacía de las normas de la Unión (Simmenthal, 1978) son:
o Inaplicabilidad de las normas nacionales anteriores contrarias a la norma de la Unión e
o Invalidez de normas nacionales posteriores contrarias a la norma de la Unión.
Las obligaciones que crea la primacía de las normas de la UE para los Estados son:
o Los órganos nacionales (Administración, tribunales, …) no aplicarán una norma nacional
contraria.
o Capacidad del juez nacional de apreciar de oficio la primacía. El juez nacional, como parte del
Estado, lo puede apreciar, aunque las partes no digan nada (normalmente los jueces están
sujetos a los argumentos de las partes). Pero, si un juez detecta que hay una contradicción de
la norma nacional con una de la UE, lo debe apreciar de oficio.
o Adoptar todas las disposiciones necesarias para facilitar el pleno efecto de las normas de la

Unión.
o La derogación de las normas nacionales contrarias (como mecanismo útil de seguridad
jurídica). La aplicación de las normas de la Unión no está supeditada a la derogación de las
nacionales, es decir, no es necesario que se deroguen estas últimas para aplicar las primeras.
Con carácter general, se da la primacía de cualquier norma de la Unión obligatoria sobre cualquier
norma especial. Pero, ¿existe primacía sobre las Constituciones de los Estados miembros? Depende
del órgano al que preguntes, pues el TJUE ha reconocido que no se admite recurso a disposiciones
constitucionales internas para limitar el alcance de normas comunitarias (Internationale
Handelsgesellschaft, 1979).
El TJUE dice que prima el Derecho de la UE sobre las normas nacionales, incluida la Constitución. Pero
hay posiciones puntuales de algunos Tribunales Constitucionales nacionales, como en Alemania,
Italia o Francia, que sostienen que sus textos constitucionales priman sobre el Derecho de la Unión.
En nuestro caso, la primacía del Derecho de la UE viene establecida por la propia Constitución en el
art. 93. Nuestro TC dice que no es que todo el Derecho de la UE prime sobre todo el Derecho español,
sino que cumplimos el Derecho de la Unión por el procedimiento por el que se ha ratificado. Según
la materia sobre la que España quiera celebrar un tratado internacional, hay que seguir determinados
mecanismos (art. 94.1 y 94.2 CE). El art. 93 exige, además de preguntarle al Parlamento, una mayoría
superior, pues exige una ley orgánica para ceder el ejercicio de competencias soberanas reconocidas
por la CE. Para ratificar todos los Tratados constitutivos, lo hemos hecho por ley orgánica.
EFECTO DIRECTO:
Las normas del Derecho de la Unión producen por sí mismas derechos y obligaciones para las
personas físicas o jurídicas, que éstas pueden invocar ante las autoridades nacionales, incluido el juez
58

nacional. Esto ocurre con el Derecho de la UE porque es un Derecho sui generis, pero no ocurre con
el Derecho internacional.
Significa que los particulares vamos a poder invocar los derechos y obligaciones que surgen de las
normas de la UE directamente ante las autoridades nacionales. Por su parte, las autoridades
nacionales (en especial, los tribunales) están obligadas a garantizar o proteger esos derechos. Esto
es consecuencia de la especial naturaleza de los Tratados que contemplan derechos y obligaciones
también para los ciudadanos; lo que no ocurre con el resto de tratados internacionales, que solo
contemplan para los Estados.
Hay que diferenciar entre efecto directo y aplicabilidad directa, que es la integración de las normas
de la Unión en los Derechos nacionales sin necesidad de un acto nacional de integración (basta con
la publicación en el DOUE). Todas las normas de la Unión son directamente aplicables (incluso las
directivas), pero no todas tienen efecto directo, que exige unos requisitos.
Los criterios o requisitos para la atribución de efecto directo (Van Gend en Loos, 1963) los ha
desarrollado el TJUE a través de su jurisprudencia (construcción jurisprudencial), pero ya los fijó más
o menos en la sentencia citada. Son:
o Que su sentido sea claro y suficientemente preciso. Los derechos y obligaciones que se
incluyen en la norma de la UE deben poder determinarse sin ninguna ambigüedad, por la

necesidad de seguridad jurídica.
o Que su contenido sea incondicional, de forma que sus obligaciones no estén sujetas a ningún
requisito o supeditadas en su ejecución o en sus efectos a la adopción (que no se pongan
condiciones a la norma).
El efecto directo no depende del tipo de norma que se aplica, sino de su contenido:
• Efecto directo de Tratados (normas de competencia - arts. 101 a 109 TFUE): Hay artículos que
tienen efecto directo y otros que no; depende de si son claros y precisos y no tienen contenido
condicional. Es el caso de las normas de competencia que, como son muy claras e incondicionales,
pueden invocarse ante tribunales internacionales.
• Presunción de efecto directo de reglamentos y posibilidad de efecto directo parcial de algunas
disposiciones: puede que haya algún apartado que no tenga efecto directo; hay que analizar si
son claros, precisos e incondicionales.
• Efecto directo de directivas (carácter patológico): Las directivas pueden llegar a tener efecto
directo, pero lo que en realidad se nos aplica son las normas nacionales de transposición. Solo en
situaciones patológicas, cuando hay un problema en la transposición, en vez de intentar valernos
de la norma nacional de transposición, se aplicará directamente la directiva. Es decir, cuando ha
transcurrido el plazo de transposición y el Estado no lo ha hecho, solo ha transpuesto una parte
o lo ha hecho de manera incorrecta/incompleta.
• Efecto directo de acuerdos concluidos por la Unión o actos de órganos creados por esos
acuerdos: Si son claros, precisos e incondicionales, también van a poder desplegar efecto directo.
El efecto directo se puede desplegar en dos sentidos distintos. El horizontal es entre particulares,
cuando estamos al mismo nivel. El vertical puede ser ascendente, cuando un particular le pide al
59

Estado que cumpla, o descendente, cuando es a la inversa. Los reglamentos tienen efecto vertical y
horizontal.
Las directivas tienen exclusivamente sentido vertical ascendente. Un Estado no puede exigir a un
particular el cumplimiento de una directiva que no ha transpuesto o que ha hecho
incorrecta/incompletamente (conversión del efecto directo horizontal en reclamación al Estado por
incumplimiento de obligación de transposición).
Si no hay ley española de transposición, no se puede pedir que se cumpla entre particulares (no hay
efecto directo horizontal). Y tampoco vertical descendente porque el Estado no puede pedir a los
particulares que cumplan una norma que el propio Estado no ha transpuesto. Solo los particulares
pueden exigir al Estado que cumpla la directiva (efecto directo vertical ascendente) porque ésta solo
se aplica cuando no se ha transpuesto.
Aunque existe la posibilidad de pedir la responsabilidad por incumplimiento del Derecho de la UE al

Estado y que éste indemnice al particular porque no ha transpuesto la directiva en tiempo y forma.
2. RESPONSABILIDAD POR INCUMPLIMIENTO DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

Es un principio identificado por el TJUE sobre la base del principio de lealtad y de necesidad de
asegurar la plena eficacia de las normas de la Unión (Francovich, 1991). No estaba recogido como tal
en los Tratados, sino que surge también de la jurisprudencia del TJUE, que dijo que, en base al
principio de lealtad y a la necesidad de asegurar la plena eficacia de las normas de la UE, es necesario
que los Estados sean responsables cuando incumplen el Derecho de la UE.
La responsabilidad se sustancia en dos niveles distintos:
• Tribunales nacionales respecto de reclamaciones de particulares por daños causados por
autoridades nacionales en la aplicación del Derecho de la Unión. Cada Derecho interno determina
cuál es el tribunal competente y el procedimiento aplicable. Existen límites al principio de
autonomía: no pueden fijarse condiciones adicionales o menos favorables a las exigibles respecto
a la responsabilidad por incumplimiento del Derecho interno.
Cuando hay un incumplimiento del Derecho de la UE que afecta a particulares, si viene de un
Estado miembro, vamos a llevar al Estado ante los tribunales nacionales de dicho Estado. Cada
ordenamiento interno determinará qué tribunal se encarga del caso, ya que en cada Estado
tenemos sistemas judiciales distintos.
Las limitaciones son que no puede ser imposible o muy complicado reclamar, que no sea más
difícil o que no se fijen más condiciones que para exigirle responsabilidad al Estado por
incumplimiento del Derecho interno (no puede ser más complicado pedir responsabilidad por
incumplir normas de la Unión que por incumplir normas internas).
Los particulares nunca pueden llevar a los Estados ante el TJUE por incumplimiento del Derecho
de la UE; pero sí que pueden pedir ante el TJUE responsabilidad a las propias instituciones de la
UE, que no podemos llevarlas ante tribunales nacionales.
• Por el Tribunal de Justicia respecto de los recursos de indemnización contra la Unión Europea o
sus agentes.
60
Las condiciones para que exista responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho de la
Unión son:
o Que la norma de la Unión violada atribuya derechos a los particulares.
o Que la violación esté suficientemente caracterizada. Depende de cada caso, pero el TJUE ha
dicho que consiste en una inobservancia manifiesta y grave del margen de apreciación del
Estado en relación con la norma de la Unión (a la hora de cumplirla). Si el margen es muy
reducido, basta con constatar la violación; si es más amplio, deben valorarse distintos
aspectos (grado de claridad de la norma, carácter intencional de la violación por el Estado,
...).
o El contenido de esos deberos debe identificarse basándose en la norma de Derecho de la
Unión. No nos tiene que hacer falta recurrir a ninguna otra norma para entender en qué
consisten esos derechos de los particulares.
o Debe existir una relación de causalidad entre el incumplimiento por el Estado y el daño
causado a los particulares (causa-efecto).
Respecto a la cuantía y alcance de la reparación, también depende de las normas nacionales, pero
el TJUE ha dicho en su jurisprudencia que no caben criterios menos favorables que los fijados para
situaciones semejantes basadas en el Derecho interno. Es decir, no puede ser que al Estado le resulte

mejor incumplir el Derecho de la UE que el Derecho interno.
Los tribunales nacionales determinan la cuantía porque ante ellos reclamamos. Aun así, el TJUE da
unas líneas maestras: la cuantía debe ser adecuada, proporcional y compensar íntegramente el
perjuicio causado, lo cual quiere decir que, además de los daños materiales, también se tienen que
cubrir los daños morales. Comprende los daños desde la entrada en vigor de la norma de la UE que
se ha infringido. También va a tener que cubrir una serie de intereses devengados.
La responsabilidad del Estado es en su conjunto, incluso en los Estados de estructura descentralizada
(concepto amplio de Estado). Podemos exigir responsabilidad por los actos que ha llevado a cabo
cualquier nivel de la Administración, sea central, autonómica o local (Universidad de Zaragoza,
Ayuntamiento de Jaca, Policía de Madrid, etc.).
3. RECEPCIÓN Y APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN EN ESPAÑA

Las circunstancias en que España entró en las Comunidades Europeas son peculiares, pues fue en
1986, coincidiendo con la transición hacia un sistema democrático y con una Administración
descentralizada. Tras la dictadura, entrábamos en la democracia, convirtiéndonos en un Estado
constitucional y surgiendo también el Estado de las Autonomías. Estaba cambiando la estructura
institucional española.
España había intentado unirse antes a las Comunidades Europeas. Envió la primera solicitud en 1962,
que abrieron un periodo de negociaciones, ya que dijeron que no cumplíamos los requisitos para
entrar a formar parte de las CCEE, pero condujo a un Acuerdo comercial preferencial de 1970, por lo
que ya teníamos cierta relación con las Comunidades. Es decir, no dijeron que no del todo.
61

Para España, era importante incorporarse a las CCEE porque significaba reintegrarse en Europa.
Establecida la democracia, el presidente Suárez planteó una nueva solicitud en 1977 y las
negociaciones se iniciaron en 1979. Fue un periodo de negociación bastante complejo porque había
Estados que no querían que España se adhiriera. Se vio que teníamos una oportunidad de que nos
aceptaran, aunque con medidas muy estrictas.
Cuando se elaboró la Constitución de 1978, ya se tenía en mente que entraríamos en las CCEE, pues
el art. 93 CE es una previsión constitucional de cesión del ejercicio de competencias derivadas de la
Constitución a una Organización Internacional, que exige ley orgánica no solo para la adhesión, sino
para las posteriores modificaciones. Se redactó pensando en las Comunidades. De hecho, mediante
ley orgánica nos adherimos y todos los Tratados se han aprobado por este mecanismo. El art. 93 debe
completarse con actos de relevancia comunitaria/internacional:
o Tratado de Adhesión, de 12 de junio de 1985, de España y Portugal, en vigor desde el 1 de
enero de 1986, incorpora el Acta de Adhesión en la que se establecían las condiciones de
incorporación de España a las Comunidades. En el 85 firmamos el tratado de adhesión, junto
con Portugal, y en el 86 entramos a formar parte definitivamente, pero no con todos los
derechos, ya que, cuando entra un Estado, se le pueden poner unas condiciones temporales,
lo que ocurrió con España.

Respecto a la integración de las normas de la Unión Europea en el Derecho español, cuando España
entró en las CCEE, se integraron todas las normas. España ya había modificado parte de su normativa
para ponerla en línea con las normas europeas. Depende del tipo de Derecho, se integran de distintas
formas:
o Derecho originario: Se sigue el régimen de incorporación de las normas de Derecho
internacional (tratados). Se incorpora al Derecho español tras su publicación oficial en España
(art. 96.1 CE), en el BOE.
o Derecho derivado: Hay que distinguir, a su vez, dos casos diferentes:
Por un lado, las normas existentes en el momento de adhesión (acervo comunitario) se
incorporan desde el momento de la adhesión. La solución en el caso español es la habitual.
Dado el elevado número de normas a incorporar, el poder legislativo faculta al ejecutivo y se
hizo de manera conjunta mediante la Ley 47/1985, de 27 de diciembre, de base de delegación
al Gobierno para la aplicación del Derecho de las Comunidades Europeas.
Por otro lado, las normas adoptadas con posterioridad a la adhesión de España se incorporan
mediante mecanismos de la UE vistos en cada caso, aceptados implícitamente en la
autorización de adhesión. Se integran en el Derecho español desde el momento de la entrada
en vigor de las normas de la UE, sin que medie actuación de las autoridades nacionales
(aplicación directa). Se publican en el BOE con efectos informativos, pero se integran por sus
propios mecanismos, es decir, basta con la publicación en el DOUE.
El reconocimiento de la primacía y del efecto directo de las normas de la Unión en el Derecho español
se consiguió tras algunos titubeos y equívocos por los tribunales españoles. Hasta que la primacía del
Derecho comunitario lleva a la primera modificación de la Constitución española (en 1992, se
añadieron las palabras “y pasivo” en el art. 13.2 CE).
62

La aplicación en España de las normas de la UE corresponde a las Cortes Generales (aplicación
legislativa) y el Gobierno (aplicación administrativa) conforme el art. 93 CE. Pero hay muchas normas
que no las tiene que aplicar la Administración central, sino las Comunidades Autónomas o, incluso,
los municipios.
• Cumplimiento de su obligación por las Cortes Generales: Se creó una Comisión Mixta para la
Unión Europea (formada por Congreso y Senado) por la Ley 47/1985, como Comisión Mixta para
las CCEE, que cambió su denominación mediante la Ley 8/1994. La idea es que es el canal de
participación de las Cortes en asuntos relativos a la UE, en el control de la actuación del Gobierno.
Los Parlamentos nacionales, con el Tratado de Lisboa, adquieren un papel importante porque
pueden examinar si la Comisión está cumpliendo o no con el principio de subsidiariedad (art. 12
TUE + Protocolo). Si no lo está cumpliendo, la propuesta legislativa se puede paralizar y devolver
a la Comisión. Se pretende así que los Parlamentos nacionales se involucren un poco más en lo
que hace la UE y que si la Comisión se está excediendo en sus competencias, los Estados puedan
sacarle “tarjeta roja”.
• Cumplimiento de su obligación por el Gobierno: Hay órganos encargados específicamente de los
asuntos de la Unión Europea, y son:
o Principalmente, la Secretaría de Estado para la Unión Europea, órgano coordinador de la

acción de los distintos órganos de la Administración española, tanto central como
autonómica, en relación con la UE. Cada cierto tiempo, hay reuniones en las que hay
representantes de los distintos Ministerios, que tienen que coordinarse en su acción en la
UE.
o La Representación Permanente de España ante la Unión Europea, creada por RD
260/1986, asume la representación de intereses y gestión del Estado español ante las
instituciones de la UE. Integración del Representante Permanente en la estructura
institucional de la UE (COREPER).
Muchas veces, los Estados tienen una especie de embajada ante las Organizaciones
Internacionales (Representación Permanente). La nuestra es probablemente la embajada
más importante de España.
Los órganos jurisdiccionales españoles también tienen un papel en relación con las normas de la UE.
Los jueces españoles también tienen la condición de jueces de. Derecho de la UE. No solo el TJUE
resuelve casos de conflictos de las normas de la Unión con Derechos internos (de hecho, resuelve
pocos), ya que los tribunales nacionales son los primeros que tienen que aplicar el Derecho de la UE
y, además, tienen la obligación de garantizar su primacía y efecto directo.
El único que es excepcional es el Tribunal Constitucional porque, en principio, no suele juzgar temas
relativos al Derecho de la UE. Esto es así porque, en su jurisprudencia o doctrina, el propio TC ha
dejado claro que no considera que las normas de la UE tengan rango constitucional, por lo que no le
corresponde el examen de conflictos entre éstas y las normas nacionales, que es tarea del Tribunal
de Justicia.
No obstante, hay novedades recientes, pues en los últimos años se han dado casos en que el TC ha
tenido que plantear cuestiones prejudiciales.
63

4. COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y UNIÓN EUROPEA
La UE no se pronuncia sobre el reparto interno de competencias en los Estados miembros, pues
regular su propia estructura interna es algo que compete solo a los Estados. El hecho de que España
sea un Estado descentralizado tiene impacto en su relación con la UE, por la distribución de
competencias entre la Administración central y las Comunidades Autónomas (arts. 148 y 149 CE).
La adhesión de España a las Comunidades Europeas influyó sobre ese esquema constitucional, en el
sentido de que la Administración central recuperó competencias, intentó ganar un poco más de
poder al entrar en las CCEE. No obstante, había riesgo de vaciar las competencias constitucionales de
las CC.AA. (olvido de éstas en el art. 93 CE).
Aunque fue un riesgo que se corrigió de manera bastante rápida por una premisa fundamental
establecida por el TC: los criterios constitucionales y estatutarios de distribución competencial no son
alterados por la pertenencia de España a la Unión Europea. La aplicación de las normas de la UE en

el plano interno sigue los criterios normales de atribución de competencias.
El esquema de participación autonómica en asuntos europeos ha evolucionado:
En un primer momento, había una visión extensiva de la competencia de la Administración central;
competencia exclusiva en las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE). Las CCEE querían que se
respetaran sus competencias y algunas CC.AA. querían ir un poco más allá. Hubo una reacción
autonómica por la que empezaron a llegar casos ante el Tribunal Constitucional español, como el del
País Vasco, que dijo que iba a abrir una empajada en Bruselas, cosa que solo pueden hacer los sujetos
de Derecho Internacional (Estados y Organizaciones Internacionales, que son los que tienen el ius
representationis).
Por ello, el TC intentó llegar a una especie de compromiso (STC 165/1994). Dejaron claro que el País
Vasco no tenía capacidad para abrir una embajada, pero sí que había competencias de esta
Comunidad Autónoma que quizás hacían que fuera comprensible que quisiera tener su propio
interlocutor ante la UE para recibir información y, en general, hacer lobby. No es una embajada, sino
una Oficina de Información.
Asimismo, el TC dijo que existe un núcleo duro de las relaciones internacionales reservado al Estado:
solo el Estado puede concluir tratados internacionales, abrir embajadas (porque solo él tiene ius
representationis), ... Mientras que las CC.AA. tienen otras competencias, que no pueden invadir ese
núcleo duro.
En la actualidad, las CC.AA. participan en dos sentidos: Participan en la fase ascendente, es decir, en
la formación de la posición española de cara a la actuación ante las instituciones; y en la fase
descendente, pues, una vez aprobados los reglamentos, decisiones, directivas, etc., participan en la
aplicación de las normas comunitarias en el plano interno. Muchas veces, va a corresponder a las
CC.AA. transponer directivas, ejecutar determinadas normas, etc., en vez de hacerlo el Gobierno
central.
Los mecanismos de colaboración que se articularon entre la Administración central y las
Comunidades Autónomas son:
• Las Conferencias Sectoriales, que son el instrumento principal de cooperación multilateral entre
los distintos niveles de la Administración. No solo para temas de la UE, sino en general. Hay
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muchos ámbitos a nivel español en los que necesitamos que la Administración central del Estado
se coordine con los Gobiernos Autonómicos. En estas conferencias, se tratan temas de naturaleza
interna o temas de la UE.
• La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE). Antiguamente, era la
Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE), pero desde el
Tratado de Lisboa ya no hablamos de Comunidades Europeas, por lo que se le cambió el nombre.
Fue creada en 1988, institucionalizada por Acuerdo de la propia CARCE de 1992 y legalizada
mediante la Ley 2/1997.
Es el órgano de cooperación Estado-CC.AA. para articular adecuadamente la concurrencia de
éstas (competencias propias de las Comunidades Autónomas y competencias propias del Estado)
en cuestiones propias de su participación en asuntos de la UE.
Tanto las Conferencias sectoriales como la CARUE coexisten con mecanismos bilaterales: hay temas
que se resuelven directamente, por ejemplo, Estado-Aragón, es decir, temas que interesan solo a
una Comunidad Autónoma son solo dialogados entre el Estado y dicha Comunidad.
También tenemos que pensar en los Estatutos de Autonomía, además de en la CE. Cuando se crearon
estos Estatutos, la UE no era muy relevante, pero, poco a poco, conforme se han ido modificando
dichos Estatutos, se han ido dedicando más apartados a la UE sobre la participación de las

Comunidades Autónomas en la Unión.
Generalización de las soluciones bilaterales (art. 92 y ss. EAr). El problema es que hay ciertas
Comunidades Autónomas que han intentado que determinados temas los traten ellas de manera
bilateral, dejando de lado a otras Comunidades. Lo que ocurre es que en la UE se lleva a cabo una
negociación global y, a veces, el Estado tiene que sacrificar algún interés para ganar en otro.
Esto es insatisfactorio para las CC.AA. y se han quejado, intentando desarrollar el modelo de la
CARUE. Como se estaba vaciando de competencias constitucionales a las CC.AA., el Estado llegó a un
compromiso e intentó crear mecanismos que facilitaran la participación autonómica en la fijación de
la posición española en temas europeos (Acuerdos de 9/12/2004):
• Participación en el Consejo (respecto a la adopción de normas de la UE): El Consejo está dividido
en tres niveles. De ellos, las CC.AA. pueden participar en el nivel técnico, el más bajo. Se van
rotando cada seis meses representantes en algunos grupos de trabajo. Estos representantes son
seleccionados por una Comunidad Autónoma, habiéndose puesto todas de acuerdo para que esa
persona represente los intereses de todas, no solo de la suya propia.
Además, también querían que estos representantes participaran en el nivel político, el más alto.
No pueden votar en el Consejo porque no tienen capacidad de representar al Estado español ni
rango ministerial, pero van como parte de la delegación española.
• Participación autonómica en los comités de la comitología. Ejecución a nivel de la Unión Europea
de competencias autonómicas (respecto a la ejecución de normas de la UE): La ejecución de las
normas europeas corresponde a los Estados miembros, salvo cuando hace falta una ejecución
uniforme, que lo hace la Comisión. Ésta no puede hacer lo que le parezca, sino que está
controlada por unos comités formados por representantes de los Estados miembros.
Normalmente, todas las normas de la UE son de comitología. Va a llevar la ejecución de algo que
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no es competencia del Estado central, sino de las CC.AA. a nivel español. A algunos de esos
comités no van representantes del Estado, sino de las CC.AA., y también rotan cada 6 meses.
En relación con los principios que rigen la participación autonómica, son los que rigen las relaciones
exteriores del Estado español, es decir, salvaguarda del principio de unidad de acción exterior del
Estado. No porque esté llevando a cabo alguna de estas actividades una Comunidad Autónoma
puede actuar de forma contraria al interés del Estado. Y el de representación colectiva, del conjunto
de Comunidades Autónomas; aunque vaya un representante de una Comunidad, tiene que ser
consciente de que no representa solo a esa, sino a todas las CC.AA. españolas.
La presencia directa de las CC.AA. ante la UE se refleja en el Comité de las Regiones, que es el único
ámbito de participación directa en la estructura institucional de la Unión.
Las Oficinas de las CC.AA. en Bruselas representan los intereses de éstas. Después del País Vasco,
fueron todas las demás. Su capacidad de acción está determinada por el TC: actividades que no
formen parte del núcleo duro de las relaciones internacionales. Sirven de canal de información,
promoción y conexión con las instituciones de la UE. Es decir, representan los intereses de la
Comunidad Autónoma de que se trate en Bruselas e informan de lo que ocurre en la UE (información
bidireccional).
A raíz de la crisis económica, algunas oficinas cerraron y a otras se les ha ofrecido trasladarse a la

Representación Permanente de España ante la UE, como ha hecho la de Aragón.
Teníamos un pequeño problema y es que, muchas veces, unas CC.AA. cumplían el Derecho de la UE
y otras no. Solo con que una no cumpla es responsable el Estado en su conjunto del incumplimiento.
Llegó un momento en que era evidente que iban a imponer una sanción a España por el problema
del País Vasco. El Gobierno central no podía cambiar la situación porque no tenía competencia para
ello y el País Vasco no quería la sanción.
Se intentó solucionar por el Real Decreto 515/2013, por el que se regulan los criterios y el
procedimiento para determinar y repercutir las responsabilidades por incumplimiento del Derecho
de la Unión. Quiere decir que, si nos hacen devolver la ayuda, nos condenan a pagar una sanción,
etc., al final, el que tiene que pagar es el Estado. Pero, al menos, a nivel interno, hay un procedimiento
para que esa sanción pueda repercutir en el que es responsable verdaderamente del incumplimiento,
es decir, en la Comunidad Autónoma.
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LECCIÓN 12: EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA. POLÍTICA EXTERIOR Y
DE SEGURIDAD COMÚN
Son ámbitos en los que las CCEE, cuando se crearon, no trabajaban porque se crearon con fines
económicos (mercado común), para la gestión del carbón y del acero (CECA) y evitar una tercera
guerra mundial, y para poner en común la investigación de energía atómica. Los padres fundadores
no pensaban que los temas de libertad, seguridad y justicia pudieran ser puestos en común porque
estaban muy ligados a cada Estado.
Proceso de integración y coexistencia con elementos de cooperación intergubernamental: Conforme
fueron reuniéndose para tratar los temas por los que fueron creadas, empezaron a tratar más temas.
El gran salto lo dio el Tratado de Maastricht, que surge a principios de los años 90, cuando en Europa
veníamos de un momento de inestabilidad política en las fronteras de las Comunidades (caída del
comunismo, etc.). Las CCEE no estaban preparadas para hacer frente a estos retos y era preciso que
cooperaran de manera más intensa en estos temas. Por ello, se crearon los pilares
intergubernamentales (PESC y AJI). Implicaciones: métodos de funcionamiento, tipos normativos,
etc.
Con el Tratado de Lisboa, desaparece la estructura de los pilares intergubernamentales, aunque no
del todo. Todo se gestiona como el resto de los temas, excepto la PESC, que se gestiona de forma

diferente al resto de temas de la UE, que, además, está en el TUE. El resto de los temas están en el
TFUE.
1. EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA
La idea del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia viene, sobre todo, de la idea de que podamos
cooperar más en el ámbito penal, luchar contra el crimen organizado, el terrorismo, etc. Crear un
espacio en el que seamos libres, pero estemos seguros y haya justicia.
Los primeros pasos fueron informales. En los años 70, se reunían para ver qué podían hacer en esos
ámbitos. Se creó el Grupo TREVI, que era una reunión del Ministerio de Interior y Justicia. Era una
cooperación informal en la lucha contra la delincuencia organizada, no se hacía dentro de la UE.
Se hace necesario que cooperemos en estos temas definitivamente con la aparición del Acervo de
Schengen (Acuerdos de 1985 y 1990), con los que se suprimen los controles en las fronteras interiores
y se reacciona ante los temas de seguridad (cooperación policial, judicial, ...). Es un marco de
cooperación intergubernamental al margen de los Tratados. Cuando empezó, solo eran 5 Estados
(Benelux, Francia y Alemania). Posteriormente, se fueron incorporando casi todos los Estados de la
UE (España en 1991). Aunque Schengen se puede suspender.
Son principios básicos de la UE las cuatro libertades: libre circulación de personas, servicios, bienes y
capitales. Esto está relacionado con dicho acervo, pero no es lo mismo. En la UE, dijeron que, si había
libre circulación de personas, se deberían hacer acuerdos para que dicha circulación fuera más
sencilla. Ya que tenemos derecho a circular libremente, tenemos que tener un mecanismo que nos
facilite cruzar las fronteras. Esto quiere decir que siguen existiendo las fronteras en la UE, pero no
tenemos controles sistemáticos en las fronteras interiores de la Unión.
Si suprimimos el control en las fronteras interiores de la UE, hay que dar impulso a la cooperación
judicial y policial.
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Para que nuevos Estados entren en Schengen, pedimos que tengan controles fuertes, que puedan
asegurar el control de sus fronteras exteriores. No todos los Estados que están en la UE están en
Schengen, como Reino Unido (hay libre circulación, pero tienen controles sistemáticos) o Dinamarca,
que no quieren, o Bulgaria porque no cumple los requisitos. También hay acuerdos con otros Estados
que no están en la UE para que entren en Schengen, como Suiza.
Con la evolución de los años, ese acuerdo que era entre pocos Estados se ha convertido en Derecho
de la Unión, pues era evidente que teníamos que empezar a reforzar nuestra cooperación policial y
judicial porque esa libertad de circulación también se usaba para la delincuencia.
El gran salto en este sentido lo dio la UE con el Tratado de Maastricht, creado ese tercer pilar. A
principios de los 90, dice que tenemos que cooperar en temas de justicia interior porque es
necesario, pero los Estados querían seguir teniendo control sobre lo que se hacía con respecto a esos
temas. Por ello, poco a poco, cosas que estaban en ese tercer pilar pasaron a las Comunidades con

los Tratados de Ámsterdam y Niza y, posteriormente, se ha consolidado con el de Lisboa (proceso de
comunitarización). De hecho, se ha incluido el acervo de Schengen en la Unión Europea en el
Protocolo nº19.
Como no todos los Estados estaban dispuestos a integrarse hasta ese punto porque querían tener
mayor control sobre sus fronteras y su policía, es decir, había asuntos en los que no querían cooperar,
decidieron que tenía que haber cierta flexibilidad en la cooperación en el ámbito del ELSJ. No
participan Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, pero esto no quiere decir que estén completamente
fuera del ELSJ porque muchas veces sí que les interesa cooperar, tener información para luchar
contra el terrorismo, por ejemplo. No participan en todos los aspectos, sino solo en temas concretos.
La estructura del ELSJ se materializa en tres ámbitos de actividad concretos:
o Control de fronteras, asilo e inmigración (arts. 77-80 TFUE): Tiene como objetivo la garantía
de trato equitativo a personas que residan legalmente en la Unión Europea y la prevención y
lucha contra la inmigración ilegal, incluidas redes de traficantes de personas.
o Cooperación judicial (arts. 81-86 TFUE): Se da tanto en ámbito civil como penal. Su objetivo
es el reconocimiento mutuo de decisiones judiciales y extrajudiciales; que las fronteras dejen
de ser tan importantes para el ejercicio de la justicia en la UE.
o Cooperación policial (arts. 87-89 TFUE): Consiste en el fomento de la cooperación entre
autoridades nacionales en la prevención y lucha contra la delincuencia. Sobre todo, se ha
trabajado en el intercambio de información (por ejemplo; si roban un coche en España, que
en Suecia tengan el número de matrícula, información del vehículo, etc., por si aparece ahí).
El objetivo, en general, es compatibilizar la seguridad y el orden público con la garantía de los
derechos fundamentales (art. 67 TFUE). La impronta securitaria. En todos estos niveles, uno de los
problemas que existe es que queremos ser más eficientes, luchar de manera más eficiente contra el
crimen y conseguir mayor seguridad en el orden público; pero se tiene que compatibilizar con la
protección de los derechos humanos.
Proceso de comunitarización y mantenimiento de una indudable dimensión intergubernamental.
Hay aspectos que, claramente, han cambiado y otros se mantienen en cierta manera. Hay diferencias
dentro del ELSJ que solo se entienden porque proviene de un antiguo pilar intergubernamental.
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Se ve que se ha comunitarizado en que la mayoría de las normas se aprueban a través del
procedimiento legislativo ordinario (antes se aprobaban por unanimidad) (art. 75 TFUE). Además,
antes muchas de estas decisiones estaban fuera de la jurisdicción del TJUE y ahora están dentro (art.
276 TFUE). Se ha pasado del método intergubernamental (T. Maastricht) al integrador (T. Lisboa).
Rasgo evidente del intergubernamentalismo (diferencias o rasgos que solo se entienden porque
antes era un pilar) es el reforzamiento del control del principio de subsidiariedad por los Parlamentos
nacionales (arts. 69 y 70 TFUE). Y también la existencia de “frenos de emergencia” por los
Parlamentos nacionales en cooperación civil (art. 81.3 TFUE) o por los Estados en cooperación penal
(arts. 82.3 y 83.3 TFUE).
Respecto al trabajo que lleva a cabo la UE en el ELSJ, hay una parte que no lo hace la Comisión, sino
que se ha descentralizado. Se han creado órganos independientes que se encargan solo de esa
materia y con expertos de ese campo. Son las Agencias, que tienen un papel operativo:
o FRONTEX (Reglamento (CE) 2007/2004 y Reglamento (UE) 2016/1624): Ya existía desde 2007,
pero el año pasado se reforzó bastante por la crisis de los refugiados. Desde 2016, ha
cambiado el nombre a Guardia Europea de Fronteras y Costas. Tiene su sede en Varsovia.
Se encarga de dar asistencia a los Estados miembros en tareas formativas u operativas
respecto de controles fronterizos. No controla todas las fronteras de la UE, solo las exteriores

porque dentro de la Unión no se hacen controles sistemáticos en las fronteras interiores.
o EUROJUST (Decisión 2002/187/JAI modificada por Decisión 2009/426/JAI): Existe desde 2002
y se reforzó en 2009. Tiene su sede en La Haya.
Facilita la cooperación judicial en materia penal y coordina las investigaciones y actuaciones
judiciales relativas a formas graves de delincuencia organizada transfronteriza. Hay un
representante de cada Estado miembro que sirve como punto de contacto para facilitar la
cooperación judicial de los Estados miembros.
o EUROPOL (Decisión 2009/371/JAI): Se encarga de la cooperación policial. Hay distintos
policías de Estados miembros que se dedican a asistir a las autoridades nacionales para
cooperar en la prevención y lucha contra la delincuencia internacional organizada. Hay
posibilidad de equipos conjuntos formados por policías de distintos Estados o, incluso, que
policías de un Estado miembro trabajen en el territorio de otro Estado, previo acuerdo entre
ambos (España con Francia y Portugal).
“Si el crimen no conoce de fronteras, la lucha contra el mismo tampoco debería”.
2. POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN
En la dimensión exterior de la acción de la Unión Europea, hay que distinguir entre:
o Vertiente externa de acción en ámbitos de competencia de la UE, que se regula a través del
método integrador, especialmente la PCC. Por ejemplo, tenemos un Mercado Común y
tenemos que tener una Política Comercial Común no solo de cara a la UE, sino también de
cara al exterior. Se regula igual que el resto de materias de la Unión.
69

o Acción exterior como ámbito autónomo de actuación (PESC-PCSD): Es un ámbito autónomo
de las políticas de la UE. Hablamos de PESC, pero la acción de la UE es mucho más que ella,
pues la UE ayuda en el exterior a través de muchas herramientas distintas.
La PESC se gobierna de una manera distinta al resto de políticas europeas. Y esto se aplica
tanto a la PESC como a la PCSD, que es una parte concreta de la primera.
Los valores y principios comunes (art. 3.5 TUE concretado en art. 21 para PESC) o objetivos que tiene
la UE en sus relaciones con terceros Estados son: seguridad, cooperación al desarrollo, protección
del medio ambiente, fomento del comercio, defensa de derechos humanos, Estado de Derecho y
democracia, desarrollo tecnológico, lucha contra el crimen, etc. Para conseguir estos fines, dispone
de unos instrumentos o mecanismos diversos:
o Modelo integrador (plano institucional y normativo) para la dimensión exterior de políticas
internas (temas comerciales, de política de visados, etc.).
o Naturaleza intergubernamental para la PESC (oculta tras la eliminación de los pilares con el
Tratado de Lisboa).
Política Exterior y de Seguridad Común:
Los primeros precedentes de acción exterior como ámbito autónomo los encontramos en:

o La Cooperación Política Europea (1970) y su incorporación al Acta Única Europea. Los
Ministros de Asuntos Exteriores se reunían informalmente para coordinarse en temas de
política exterior.
o La consolidación con el Tratado de Maastricht del segundo pilar - PESC. Nos damos cuenta de
que los Estados europeos no están preparados para responder a esas amenazas (guerra de
los Balcanes, etc.), sino que seguían dependiendo de EE.UU., por lo que había que avanzar en
los temas de la PESC.
Equilibrio institucional en la PESC, prueba de la persistencia de su carácter intergubernamental. La
PESC sigue siendo peculiar porque no tienen el mismo peso las instituciones que en el resto de
ámbitos en los que trabaja la UE. Hay instituciones que tienen mucho menos peso en este ámbito:
o Respecto a la iniciativa, en el procedimiento legislativo ordinario la tiene la Comisión. En la
PESC, presenta las iniciativas el alto representante o los Estados miembros. Y decide el
Consejo o el Consejo Europeo.
El Consejo Europeo, por su propia naturaleza, va a definir las orientaciones generales de la
PESC y fija sus objetivos (art. 25 y ss. TUE). El Consejo va a ser luego el que elabore la PESC
adoptando las decisiones necesarias para aplicarla.
o Normalmente, la competencia de ejecución del Derecho europeo la tienen los Estados
miembros y, si necesitamos una aplicación uniforme, se encarga la Comisión. En la PESC,
tienen que ejecutarla los Estados también, pero, si necesitamos una ejecución uniforme, se
encarga el alto representante (art. 26.3 TUE).
o El Parlamento Europeo, en la PESC, pierde muchísimo peso porque lo único que es necesario
es mantenerlo informado, peor no es el que toma las decisiones. Su intervención en esta
materia es muy limitada (art. 36 TUE).
70

o Tiene también un papel mucho más limitado que en el resto de políticas el TJUE, que no puede
juzgar las decisiones de la PESC, no tiene jurisdicción para juzgar la validez o la interpretación
de las normas en esta materia. Es decir, la PESC está fuera del control judicial (art. 24.2 TUE)
Esto puede tener consecuencias graves porque hay normas de la PESC que afectan a personas.
Hubo casos de personas ante el TJUE que decían que una decisión de la PESC le afectaba
directamente violando sus derechos humanos y no tenía manera de recurrirla. Entonces, lo
que dijo el Tribunal de Justicia, que luego se incluyó en el Tratado de Lisboa, es que el TJUE
tiene dos competencias: va a decidir si el asunto es de la PESC o afecta a otro ámbito. Si
considera que no es un caso de PESC puro, sino que tiene que ver con la acción externa en
ámbitos sobre los que tiene competencia la UE, sí que lo puede juzgar. Si es un asunto PESC
puro, el Tribunal solo puede juzgar la validez de las normas que restrinjan los derechos de los
particulares y valorar si son conformes o no con los derechos humanos.
Es peculiar la situación del Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad de la
UE. La actual figura tiene bastantes competencias y ha ganado peso a nivel internacional. Es
designado por el Consejo Europeo (art. 18.1 TUE).
Tiene doble cargo porque es vicepresidente de la Comisión y presidente del Consejo de Asuntos
Exteriores. Muchas veces, lo que hacía el Consejo y la Comisión en materia de política exterior no era

coherente. La idea fue tener una persona que, de alguna manera, reúna un cargo que proviene de la
Comisión, pero, a la vez, que presida las formaciones del Consejo de Asuntos Exteriores. El Consejo
tiene presidencias rotatorias (los Estados se rotan cada 6 meses). Esto es así en todas las formaciones
del Consejo, salvo en el de Asuntos Exteriores.
Además, tiene un papel de asistencia del Servicio Europeo de Acción Exterior (art. 27.3 TUE). Lo dirige.
Rasgos intergubernamentales de la PESC (motivos por los que sigue teniendo carácter de pilar
intergubernamental):
o La unanimidad es el mecanismo decisorio de carácter general (art. 31 TUE). No solo en las
instituciones, sino que en la PESC también es distinto cómo se toman las decisiones. Si
queremos dar más peso a los Estados, se tienen que tomar por unanimidad la mayoría de las
decisiones.
Si un tema es muy importante para un Estado, tiene que tener posibilidad de vetarlo, aunque
sea un Estado muy pequeño. Aunque hay algunas excepciones en casos en que ya ha habido
una decisión por unanimidad.
o Garantía de la abstención constructiva: No impide la adopción y aplicación de la decisión por
los demás Estados. Si un Estado no quiere ser el obstáculo que impida tomar la decisión
(porque no está de acuerdo) y tampoco quiere participar en la misma, la abstención
constructiva permite que, si ese Estado no vota a favor ni en contra, no impide que se llegue
a la unanimidad (la abstención se ignora de cara a la unanimidad). Además, les permite a los
Estados que se abstienen que a ellos no se les aplique la decisión (pero es opcional).
Hay un quorum mínimo; en concreto, si hay un tercio de los Estados que se abstienen, no se
toma la decisión.
71

o Instrumentos normativos distintos del método integrador: orientaciones generales y
decisiones (art. 25.1 TUE). Además de que las decisiones se toman de otra manera, los
instrumentos normativos son distintos. En el ámbito de la PESC no se adoptan directivas, sino
orientaciones generales y decisiones PESC.
Dentro de la PESC, encontramos una rama concreta que es la PCSD. Aunque está en el Tratado que
en el futuro se establecerá una defensa común (art. 42 TUE), no todos los Estados estaban de
acuerdo. Muchos Estados consideran que la UE no puede defenderse sola, que necesita la ayuda de
otros Estados (EE.UU., que ha intervenido en muchas de las guerras que han tenido lugar en suelo
europeo, a través de la OTAN). No se dice de manera taxativa que se vaya a crear una defensa común,
pero sí que deja claro el TUE que cualquier cosa que haga la UE en materia de acción exterior tiene
que estar dentro del sistema de seguridad colectiva de Naciones Unidas (recordamos que solo se
puede utilizar la fuerza legítima en Derecho Internacional en defensa propia o por autorización del
Consejo de Seguridad de la ONU).

Llevamos muchos años diciendo que vamos a colaborar mucho en materia de defensa, pero se hace
poco. Parece que a finales de 2017 hemos dado un paso definitivo porque varios Estados europeos
han decidido tener una Cooperación Permanente Estructurada (PESCO) en temas de defensa
(investigación común, compras comunes, asegurar que podemos desplegar a nuestros ejércitos de
manera rápida, etc., todo ello en materia de defensa). No sabemos si realmente va a tener efecto
porque se acaba de decidir.
72
LECCIÓN 13: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUDAMENTALES EN LA UNIÓN
EUROPEA
1. LA EVOLUCIÓN DE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA UNIÓN
EUROPEA
La historia de lo que ha ido pasando afecta a lo que tenemos hoy en día. Actualmente, el respeto de
los derechos humanos es un principio básico del proceso de construcción europea. Un criterio de
Copenhague (para poder entrar en la UE) es respetar los derechos humanos, ser un Estado de
Derecho y tener una democracia participativa, además de participación de las minorías. Y uno de los
principios de acción exterior de la UE es promover los derechos humanos. Sin embargo:
Cuando se crearon las Comunidades Europeas, había un silencio inicial de los Tratados constitutivos.
La protección de los derechos humanos no estaba en ningún sitio, no era uno de los objetivos a
cumplir. Lo más cercano era que hablaba de igualdad salarial entre hombres y mujeres. Los padres
fundadores habían optado por una opción economicista, es decir, trabajar en el mercado común,
acero, etc., y en la estrategia de los pequeños pasos (avanzar poco a poco creando solidaridades de
hecho).
Conforme van pasando los años, las CCEE tienen éxito, en el sentido de que van adquiriendo nuevas
competencias, por lo que se incrementa el riesgo de vulneración de los derechos (especialmente en

AJI/CPJP/ELSJ). Era problemático porque, cuando los Estados ejercían esas competencias, tenían que
cumplir con los derechos humanos; pero, cuando cedían el ejercicio de competencias a las
Comunidades, ya no tenían ese control de que actuaran conforme a los derechos humanos.
Por tanto, era necesario tener un mecanismo comunitario de protección. Algunos casos llegaron al
TJCE, que dijo que tenía que juzgar conforme a los Tratados constitutivos, en los que no se decía nada
sobre derechos humanos. Entonces, como no podía ser un criterio, los Tribunales Constitucionales
empezaron a tener una reacción, pues no puede ser que los ciudadanos estén desprotegidos de esa
manera. Consecuentemente, el TJCE decidió dar una respuesta al problema, creando un mecanismo
conocido como sistema pretoriano de protección de los derechos fundamentales porque se apoya
en las decisiones de los pretores (jueces).
Lo que hizo el Tribunal de Justicia fue, a través de su jurisprudencia, definir el derecho y establecer
el marco de protección, poniendo en marcha el sistema de protección jurisprudencial. En la Sentencia
Stauder, 1969, dijo que la protección de los derechos fundamentales era un principio del Derecho
comunitario y que sí que puede enjuiciar que las instituciones y los Estados cumplen con los principios
básicos del Derecho de la Unión. Es decir, identificó los derechos con principios generales del
Derecho, cuyo respeto sí incumbe al Tribunal de Luxemburgo, sí que lo puede enjuiciar.
No obstante, el TJCE se encontró con otro problema: Tiene una sentencia en la que se dice que los
derechos fundamentales forman parte del Derecho comunitario, pero no dice qué derechos, no tiene
una lista de derechos. Necesita textos que le sirvan como referencia para identificar esos derechos.
Entonces, recurre, en primer lugar, a las tradiciones constitucionales de los Estados miembros
(Internationale Handelgesellschaft 1970), es decir, a sus Constituciones; en segundo lugar, a los
tratados en que son parte todos los Estados miembros (Nold 1974); y, por último, al Convenio de
Roma de 1950 o Convenio Europeo de Derechos Humanos (Rutili 1975).
73

El mecanismo jurisprudencial o sistema pretoriano sigue existiendo en lo substancial en la actualidad,
incluso ha sido incorporado al Derecho originario desde el Acta Única Europea. En la actualidad, se
recoge en el art. 6 TUE. Aunque al principio solo se aplicaba en la jurisprudencia, luego se incorporó
al Derecho originario. Tiene ventajas e inconvenientes:
o Ventaja: Supera el vacío de los Tratados respecto a la protección de los derechos
fundamentales con carácter general.
o Inconveniente: Es una solución a posteriori. La identificación de los derechos y su garantía
posterior sólo es posible como consecuencia de su posible violación. Esa circunstancia resta
certidumbre y seguridad jurídica.
Que sea una solución a posteriori quiere decir que, si no hay jurisprudencia previa a tu
problema, no sabes si van a reconocer ese derecho como básico de la UE. Solo sabes si lo van
a proteger si ya hay jurisprudencia o una vez que tú lo recurras; lo que crea inseguridad
jurídica, ya que el Derecho tiene que estar caracterizado y ser previsible, tienes que saber si
tienes un derecho antes de tener un problema. Esta incertidumbre choca con los principios
básicos del Derecho. Otro problema es que el TJ puede entrar a decidir si las acciones de las
otras instituciones son conformes o no con los derechos fundamentales, pero quién enjuicia
lo que hace el TJ, no hay posibilidad de recurrir.

Asimismo, la Comisión ha señalado otros límites del sistema pretoriano (Memorándum, 1979):
o Ausencia de control externo de la actuación de las instituciones comunitarias: En España, si
no tenemos un juicio justo ante el TC, podemos recurrir a un tribunal independiente que va a
examinar el caso. En la UE, hay ausencia de control externo de las instituciones, no se puede
recurrir ante un tercero imparcial por lo que haga el TJUE.
o Posibilidad de jurisprudencia contradictoria del Tribunal de Luxemburgo con el Tribunal de
Estrasburgo: Tenemos dos instituciones que aplican e interpretan la misma norma, el
Convenio Europeo de Derechos Humanos, que son el Tribunal de Luxemburgo (TJUE) y el
Tribunal de Estrasburgo (TEDH). Por lo que el problema consiste en la posibilidad de
jurisprudencia contradictoria entre ambas instituciones.
o Escaso margen de actuación del particular en defensa de sus derechos de manera directa: Si
una institución vulnera los derechos humanos de un particular con alguna de sus acciones,
éste puede llevarla ante el TJUE cuando es destinataria de la norma o le afecta de manera
directa e individual. Pero esto ocurre en muy pocos casos (los particulares tienen un acceso
muy limitado al TJUE). Si el que ha violado los derechos humanos de un particular es un
Estado, no puede llevarlo ante el TJUE, solo podemos llevarlo ante los tribunales nacionales.
Por lo que tenemos un escaso margen de actuación como particulares para defender nuestros
derechos de manera directa.
Para solucionar estos problemas, era evidente que se necesitada un catálogo comunitario de
derechos. Para ello, se plantearon dos posibilidades al respecto: por un lado, la adhesión de las
Comunidades Europeas al CEDH (solventa el problema del control externo), y, por otro, la
elaboración de un catálogo comunitario ex novo de derechos.
74

Durante mucho tiempo, se consideró que la adhesión al CEDH era la solución con mayor viabilidad.
(reconocida por la Comisión en el Memorándum 1979 y por el Parlamento Europeo en la Resolución
18/1/1994). Se debatieron ambas vías sin avances en ninguna de ellas hasta finales de los 90 y, como
no estaba claro que las CCEE se pudieran adherir, le preguntaron al TJCE.
Éste emitió el Dictamen 2/94 (1996) en el que descartó la idea de adherirse al CEDH porque, para
ello, había que reformar los Tratados constitutivos para reconocer competencia a las Comunidades
en derechos humanos y porque había una contradicción con otros pronunciamientos en los que
reconocía los derechos humanos como una cuestión horizontal.
Avanzan los años y se dan acontecimientos que reabren la posible adhesión de la UE al Convenio de
Roma, por ejemplo, cuando se decide crear un Tratado por el que se crea una Constitución para
Europa. Toda Constitución tiene una Carta de derechos. Por esos años, se empezaron a mover las
cosas y se modificó el CEDH (Protocolo nº14) contemplando la adhesión de la UE y eliminando el
requisito de Estado para ser Parte, es decir, permitiendo que las Organizaciones Internacionales de
integración (como es la UE) también puedan adherirse al CEDH.
También se avanzó en el crear una lista de derechos de la UE, ya que, a finales de los 90 y principios
de los 2000, se celebró una convención y en el año 2000 se aprobó una Carta de derechos
fundamentales de la Unión Europea. No obstante, había dudas sobre su obligatoriedad jurídica, por

lo que se quedó como una mera declaración, aunque se incluyó en el Tratado por el que se establecía
una Constitución para Europa. Pero ese Tratado nunca llegó a entrar en vigor, sino que lo cambiamos
por el Tratado de Lisboa. Éste no incorpora en su articulado la Carta, pero le da el mismo valor jurídico
que los Tratados. Además, reconoce personalidad jurídica a la UE y le da un mandato expresamente
para adherirse al CEDH (art. 6.2 TUE). Por tanto, con el Tratado de Lisboa se decide que no son
soluciones alternativas, sino complementarias.
Así, por una parte, le damos validez y obligatoriedad jurídica a la Carta de derechos fundamentales y
tenemos nuestra propia Carta. A su vez, establecemos que la UE se adhiere al CEDH. La Carta es
inmediata, adquiere fuerza vinculante desde que se aprueba el Tratado de Lisboa. Pero el CEDH era
más complejo porque había que negociar un acuerdo, que lo negociaba la Comisión con los Estados
del Consejo de Europa, formado por 47 Estados (aunque 28 son UE).
En 2013, llegamos a un Proyecto de Acuerdo de Adhesión. Antes de ratificarlo, había que estar
seguros de que era conforme con los Tratados. Le preguntaron al TJUE y se produjo un nuevo parón
porque en su Dictamen 2/13 (2014) dijo que ese Proyecto no es compatible con el TUE porque había
varios problemas, entre otros:
o El acuerdo era contrario a la autonomía jurisdiccional del Tribunal de Justicia.
o El TJUE no tiene jurisdicción en el ámbito de la PESC; que el ELSJ se apoyaba en la confianza
mutua, etc.
El Acuerdo no se ha podido ratificar, pero sí que ha fructificado la Carta de derechos fundamentales
de la Unión Europea.
Algo que se criticaba mucho a la UE es que ésta pone mucho énfasis, en el proceso de adhesión, en
que los Estados candidatos cumplan los requisitos. La cuestión es que ese control y presión sobre los
Estados cambia o desaparece cuando ya se han adherido a la Unión. Entonces, empezó a haber el
75

debate dentro de la UE para que dentro de ella hubiera un mecanismo para reaccionar cuando un
Estado de la UE empezara a violar sistemáticamente los derechos humanos o hubiera una amenaza
de que esto ocurriera. A través del Tratado de Ámsterdam, se introdujo un mecanismo para
reaccionar frente a ello en el art. 6, y especialmente el respeto de los derechos fundamentales (art.
7 TUE). Si un Estado está en esa situación, se le van a aplicar determinadas sanciones, incluso
pudiendo privarlo de voto.
La Comisión, cuando se da una de estas situaciones, puede recomendar, pero son los otros Estados
los que avisan de si un Estado está incumpliendo el respecto de los derechos humanos. Deciden la
aplicación de sanciones el Consejo y el Consejo Europeo.
Hemos refinado el art. 7 a lo largo de los años y ahora está dividido en dos niveles:
o El primer nivel es de alerta (nivel político): Un tercio de los Estados miembros, el Parlamento
Europeo o la Comisión podían pedirle al Consejo que se ponga en marcha este mecanismo y

el Consejo tiene que votar por mayoría de 4/5 de sus miembros para declarar que hay un
riesgo de violación grave por parte de un Estado miembro de los derechos humanos y del
Estado de Derecho.
o El segundo nivel en que se pueden tomar medidas es más grave. Se apela ya al Consejo
Europeo (formado por los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros). Estamos
yendo ya al máximo nivel político que existe dentro de la UE. El Consejo Europeo puede
decidir por unanimidad la existencia de una violación grave y persistente (ya no es un riesgo)
de los derechos humanos, el Estado de Derecho y los principios de democracia participativa.
Si el Consejo Europeo dice esto, quiere decir que, a partir de ese momento, tiene que imponer
sanciones al Estado que está violando los derechos, aunque el Tratado no es muy claro porque
solo dice que se suspenderán algunos derechos. Sí que es claro con la suspensión del derecho
del representante de ese Estado de votar en el Consejo.
De todas maneras, como en la UE somos bastante conciliadores, se creó un mecanismo intermedio.
En el seno de la Comisión, se creó el marco para reforzar el Estado de Derecho de la UE. Si hay signos
de que los Estados violan los derechos humanos, no los lleva directamente al Consejo, sino que la
Comisión primero dialoga con ellos y les hace recomendaciones. Si no las cumplen, puede pedir al
Consejo que aplique el mecanismo de los arts. 6 y 7 TUE. En esta situación se encuentran Polonia y
Hungría.
Asimismo, dentro de la UE, se ha creado la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea (FRA), con sede en Viena, que se encarga concretamente de los derechos fundamentales.
La UE no tiene competencia genérica en derechos humanos, sino que es algo que cada Estado
miembro hace a nivel nacional. Pero hay un Derecho derivado en diversos ámbitos, ligado a otras
competencias de la UE, por lo que sí que ha entrado la UE, en la lucha contra la discriminación de las
mujeres embarazadas.
2. LA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA

Cuando había este vacío en el que se criticaba la solución dada por los jueces para proteger los
derechos con el sistema pretoriano porque no estaban claros qué derechos estaban protegidos,
76
había habido algunos precedentes para crear un catálogo de derechos, pero el resto de instituciones
no habían seguido al Parlamento, se habían quedado en meras declaraciones sin valor jurídico. En
otras palabras, la creación de un catálogo de derechos era la solución considerada, al principio,
menos viable, pero con avances muy significativos (precedentes: declaraciones del Parlamento
Europeo de 1989 y 1994).
La situación cambia en el año 2000, cuando se empieza a considerar de manera más seria que
teníamos que tener un catálogo de derechos propios. Se organiza una reunión (Parlamento,
Comisión, miembros de los Estados) e intentan llegar a un acuerdo sobre el catálogo de derechos, es
decir, qué derechos tenemos que tener.
Hubo debate porque no estaba claro si tenían que ser solo civiles y políticos, o también sociales. Al
final, se incluyeron derechos sociales y se elaboró un catálogo de derechos. No se pusieron de
acuerdo en si tenía que ser jurídicamente obligatorio, pues unos Estados querían y otros no. Como
no hubo acuerdo, en el Consejo Europeo de Niza de diciembre de 2000, solo se proclamó
solemnemente por los presidentes del Consejo, la Comisión y el Parlamento la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea. Aunque no tuviera validez jurídica, empezó a usarse, tuvo un
impacto.
Desde el año 2000 hasta ahora, en el Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa

se incluyó en uno de los artículos dicha Carta. Pero fue sustituida por la proclamada en 2007 por el
Tratado de Lisboa, que no incluye la Carta, pero hace algo similar: le reconoce valor jurídico en el art.
6.1 TUE; o sea, tiene el mismo valor jurídico que los Tratados. La inicial Carta se modificó ligeramente
en 2007 y desde 2009 es jurídicamente vinculante y nos obliga.
Están obligados por la Carta todos los Estados miembros, pero solo cuando apliquen el Derecho de
la UE. Si no lo aplican, no tienen por qué seguirla. La Carta solo crea obligaciones para los Estados (en
tanto en cuanto estén aplicando el Derecho de la UE) y para las instituciones y órganos de la Unión.
A los particulares solo les reconoce derechos, pero no les crea obligaciones jurídicas.
Algunos Estados consiguieron que se les diera un tratamiento especial. Como el Tratado de Lisboa
requería la unanimidad para entrar en vigor, hubo dos Estados a los que la Carta les disgustaba
especialmente por razones diferentes: Reino Unido, que consiguió tener un trato de favor, y Polonia.
Se creó un sistema especial recogido en el Protocolo nº30 para Polonia y Reino Unido. Querían evitar
que se crearan nuevos derechos que pudieran exigirse en sus Tribunales nacionales. Lo que buscan
es la limitación de la Carta en estos países. Lo que ocurre es que la protección de los derechos
fundamentales es un principio de la UE y, como tal principio, sí que se le aplicaría a Polonia.
Como aspectos positivos o aportaciones, cabe destacar que la Carta mejora la seguridad jurídica, en
el sentido de que sabemos qué derechos están recogidos a nivel de la UE, y ha modernizado el
catálogo de derechos. Pero también tiene unos límites:
o No incide en los problemas principales de la protección de los derechos fundamentales en la
Unión Europea: acceso restringido del particular, ausencia de control externo. Solo obliga a
los Estados (cuando aplican el Derecho de la UE) y a las instituciones y órganos de la UE, pero
no tiene efecto entre particulares.
o No se modifica el procedimiento de protección, que sigue basándose en el sistema pretoriano.
77

o En algún caso los agrava, por ejemplo, respecto del riesgo de jurisprudencia contradictoria.
o En muchos casos la Carta se inspira en el Convenio, dando lugar a la posibilidad de que dos
Tribunales (Luxemburgo y Estrasburgo) se pronuncien respecto de textos distintos, pero con
idéntico contenido. El TEDH aplica la CEDH y el TJUE la Carta de Derechos Fundamentales;
reconocen esos derechos, pero con un contenido distinto.
o Los derechos ligados a la ciudadanía solo los tienen los ciudadanos de la UE, es decir, los
nacionales de los Estados miembros.
Se han recogido en la Carta muchos derechos que ya estaban reconocidos, pero se han incluido otros,
sobre todo los de carácter social. Es un catálogo de derechos bastante completo y modernizado. La
Carta se divide en categorías: dignidad, libertades, igualdad, solidaridad, ciudadanía y justicia,
incluyendo algunos novedosos (derechos de las personas mayores y de los discapacitados, protección
del medio ambiente o a una buena administración).
Los últimos artículos de la Carta no reconocen derechos como tales, sino que son disposiciones
finales: a quién se aplica la carta, alcance y límites de los derechos.
Los derechos no son absolutos. Cualquier limitación a los derechos tiene que cumplir unos requisitos:
o Tiene que estar recogida en una ley.

o Tiene que cumplir con dos principios básicos: el principio de proporcionalidad y el principio
de necesidad. Tiene que responder a una serie de objetivos y solo así se van a poder limitar
los derechos que recoge la Carta.
o Además, todos los límites que tengan los derechos que estén en el CEDH también se aplican
a los derechos de la Carta.
3. LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LAS RELACIONES DE LA UNIÓN EUROEA CON

ESTADOS NO MIEMBROS
La UE intenta que los derechos humanos se protejan no solo dentro de ella, sino también fuera de la
misma. Lleva a cabo un papel importante en esta materia a nivel mundial. En otras palabras, los
derechos humanos están entre los principios de la acción exterior de la Unión Europea (art. 21 TUE).
Es el motor del progreso en materia de derechos humanos en países terceros.
La Unión tiene el Plan de Acción de Derechos Humanos y, además, tiene diálogos de derechos
humanos, es decir, con los países con los que tiene relación tiene reuniones específicas para tratar el
tema de los derechos humanos.
Respecto a los instrumentos para fomentar los derechos humanos en Estados terceros, una parte
muy importante es la financiación económica, que puede hacerse de manera directa o indirecta. Por
ejemplo, el instrumento financiero para la democracia y los derechos humanos a escala mundial. Este
instrumento financia a las ONG’s, a organizaciones internacionales como Naciones Unidas. Se da
mucho dinero a ONG’s y defensores de los derechos humanos para que puedan seguir
defendiéndolos en distintos Estados.
78

Por otra parte, además de los países con los que tenemos libre comercio, hay otro sistema unilateral,
el sistema de preferencias arancelarias generalizadas en el plano comercial, que consiste en que la
UE considera que el desarrollo fomenta el respecto de los derechos humanos y, por ello, a los Estados
en desarrollo que respetan dichos derechos se les rebajan los aranceles. Además, a aquellos Estados
que se comprometen a ratificar acuerdos en relación con los derechos humanos se les rebaja todavía
más los aranceles e, incluso, se eliminan.
Es decir, la instrumentalización en el mecanismo de la condicionalidad política o democrática tiene
un doble sentido:
Como positivo, la puesta a disposición de recursos para favorecer ese progreso, en la Ayuda Oficial
al Desarrollo o mediante el Sistema de Preferencias Generalizadas en el plano comercial.
(instrumento financiero para la democracia y los derechos humanos a escala mundial - Reglamento
(UE) 235/2014).
Como negativo, la presión con inclusión de instrumentos de reducción de la ayuda o de sanción en
caso de retroceso (inclusión en los acuerdos con terceros de esa condicionalidad).
Lo que ocurre es que la condicionalidad de los derechos humanos se ha criticado, por una parte,
porque no se aplica a todos los países; entonces, es algo muy político. Por otra parte, se ha criticado
por ser una especie de neocolonialismo y porque se establece una cláusula de derechos humanos

que dice que, si en un Estado se producen violaciones sistemáticas de los derechos humanos, la UE
va a poder suspender el acuerdo con dicho Estado. Pero si frena la ayuda a un Estado por incumplir
los derechos humanos, los perjudicados serán los ciudadanos, a los que no se les respeta los derechos
humanos y, además, se les quita toda la ayuda para fomentarla.
79

LECCIÓN 14: CIUDADANÍA EUROPEA
1. LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN EUROPEA
La ciudadanía de la Unión Europea surgió como una iniciativa española (1990) para que los nacionales
de cada Estado se sintieran también europeos. Con ese fin, crearon el estatuto de ciudadano de la
UE y le aportaron derechos. Tuvo un relativo éxito y se profundizó en la idea de la Unión Política con
ocasión del Tratado de Maastricht, en el que se introdujo esta novedad de crear el estatuto de
ciudadanos europeos. Se crea un elenco de derechos que se añaden a los propios de la condición de
nacional de un Estado miembro.
Pero no fue sencillo. De hecho, en ciertos países creó rechazos, debido a las dificultades de
explicación o comprensión de su relación con la nacionalidad. Por ejemplo, en Dinamarca, ciudadanía
y nacionalidad es lo mismo, por lo que pensaban que les obligarían a dar la nacionalidad danesa a
otras personas. No tenían claro qué significaba. Simplemente, es que todos los nacionales de los

Estados miembros, además, somos ciudadanos europeos. Esto no quiere decir que sustituya a
nuestra nacionalidad, sino que la complementa (art. 20 TFUE).
Ha ido poco a poco evolucionando. Los derechos ligados a la ciudadanía también se han incluido en
la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE (arts. 39 a 42) con el Tratado de Lisboa.
Podemos definir ciudadano de la Unión a toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado
miembro de la UE (art. 20 TFUE). Se remite a los Derechos nacionales para la adquisición y la pérdida
de la nacionalidad (Micheletti, 1992). Es decir, decide quién es nacional el propio Estado. España
tiene sus propias normas para determinar la nacionalidad, igual que el resto de Estados. Aunque en
algunos es más complicado.
Nacionalidad y ciudadanía de la UE no se sustituyen, pero se complementan. De tal modo que, si
dejas de ser ciudadano de un Estado miembro, dejas de ser ciudadano de la UE y pierdes todos los
derechos que llevaba consigo la ciudadanía.
La ciudadanía europea es parte del proceso de construcción, es un concepto de carácter dinámico.
Cuando se creó, había una serie de derechos que se han ido ampliando y es posible que, conforme
vayamos avanzando en el proceso de ampliación, aún se reconozcan o adhieran más derechos a los
ciudadanos de la UE (art. 25.2 TFUE).
El corpus de derechos que actualmente conforman la ciudadanía europea se compone de:
• Derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros (art. 21 TFUE):
Es una de las cuatro libertades del Mercado Interior (junto a capitales, bienes y servicios), ligada
al ejercicio de actividades económicas, aunque la interpretación expansiva del Tribunal permitió
superar ese enfoque. Cuando se crearon las Comunidades Europeas, no hablábamos de
circulación de personas en cuanto a tales, sino de trabajadores. Se intentaba que este recurso se
pudiera mover dentro de las CCEE porque se consideraba que fomentaría la productividad dentro
del Mercado Interior. Luego, el TJUE fue extendiéndolo a otras personas (estudiantes, rentistas,
etc.).
Está sujeto a limitaciones y condiciones previstas en el Tratado y en las disposiciones de aplicación
(art. 21 TFUE). Posibilidad de procedimiento legislativo especial (art. 21.3 TFUE).
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¿Quiénes ostentan este derecho? ¿Cuáles son sus límites? Todos los ciudadanos de la UE lo
tenemos, pero hay una serie de limitaciones en los Tratados o en el Derecho derivado que regula
este derecho:
Con carácter general, lo tienen los nacionales de los Estados miembros. Pero solo están cubiertos
por esta libertad de circulación los cónyuges, ascendientes (directos y que estén al cargo de esa
persona o que vivan en el núcleo familiar, ya sean de la persona o de su cónyuge) y descendientes
(hijos hasta los 21 años, o si están bajo el cargo de los padres, aunque tengan más de 21, por
ejemplo, los discapacitados). También las parejas registradas si la legislación del Estado miembro
de acogida equipara la relación registrada a la del matrimonio.
Todo esto lo regula la Directiva 2004/38/CE.
La libertad de circulación y residencia es limitada hasta los 3 meses. El único requisito será que
tengamos un documento de identidad o un pasaporte que nos permita identificarnos en el Estado
en el que estemos. A partir de los 3 meses, es distinto porque los Estados querían evitar que
fuéramos una carga.
Entonces, te pueden pedir cuando te vas a otro país unos requisitos: que tengas un trabajo y, si
no lo tienes, que puedas justificar que tienes los recursos económicos suficientes para vivir y un

seguro de salud; es decir, que no vas a ser una carga para ese Estado. Luego, una vez que estás
más de 5 años en un país, ejerces este derecho de residencia de manera ininterrumpida, puedes
pedir un permiso de residencia permanente y ya no tienes que cumplir el requisito de tener
trabajo o recursos económicos. Esto se aplica a los ciudadanos y a los miembros de sus familias.
Se puede expulsar a un nacional de un Estado miembro o a un miembro de su familia y devolverlo
a su Estado de nacionalidad, incluso se le puede prohibir entrar en un Estado miembro; pero solo
si se justifica por razones de orden público, seguridad pública o salud pública.
Este tema está muy relacionado, pero no es lo mismo que el espacio Schengen, que prohíbe los
controles sistemáticos en las fronteras interiores. Por ahora, tienes derecho a circular y residir
libremente en Reino Unido, pero eso no quiere decir que no te puedan controlar en la entrada.
• Derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado de residencia (art. 22.1
TFUE): Requiere las mismas condiciones que las nacionales del Estado miembro en cuestión (edad
mínima, incompatibilidades…). Aunque hay excepciones justificadas por problemas específicos
(hay condiciones especiales de residencia si el número de residentes nacionales de otro Estado
miembro supera el 20% de nacionales en edad de votar).
Es desarrollado por la Directiva 94/80/CE, modificada en varias ocasiones (la más reciente es la
Directiva 2013/19/UE).
El Tratado de Lisboa prevé un procedimiento legislativo especial para modificar este derecho.
España la ha transpuesto por Ley 1/1997 modificación LOREG. 1ª revisión de la Constitución
Española (art. 13). Le preguntaron al TC si el Tratado de Maastricht era conforme con la CE y aquél
respondió que, para la posibilidad de dar el derecho a sufragio pasivo a otros nacionales de
Estados miembros de la UE, había que modificar la CE incluyendo en el art. 13.2 las palabras “y
pasivo”.
81

• Derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado de
residencia (arts. 10 TUE y 22.2 TFUE): Repetición de trato análogo a nacionales y posibilidad de
excepciones.
Es desarrollado por la Directiva 93/109/CE, modificada por la Directiva 2013/1/UE.
Si se quieren modificar cosas, el Tratado de Lisboa dice que debe hacerse por un procedimiento
legislativo especial para establecer modalidades de ejercicio.
En España, la transposición se ha hecho por la LO 13/1994, que modifica la LOREG. Da una opción
para ciudadanos europeos, que elijan entre su Estado de residencia o de nacionalidad. Es decir,
tenemos derecho a votar en el país del que somos nacionales o en el que residamos. Pero, en
todo caso, hay que elegir en cuál de ellos votamos, ya que ambos Estados se intercambian
información para evitar el doble ejercicio del derecho a voto.
• Protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro (art. 23
TFUE): El objetivo de este derecho es servirse de la representación diplomática o consular de otro
Estado miembro. Es decir, si nos ocurre algo en un Estado donde no existe representación
diplomática o consular de nuestro propio Estado, podamos acudir a la de otro país para que nos
ayude.
En principio, hay un compromiso de los particulares de reembolsar al Estado que asiste la

totalidad de la ayuda económica, pero luego puedes pedir a tu Estado de nacionalidad que te
compense.
Esta protección o ayuda requiere que las autoridades de los terceros Estados den su
consentimiento o aceptación, para lo cual los Estados miembros entablarán negociaciones
internacionales para garantizar dicha protección (art. 23 TFUE).
No se trata de protección diplomática stricto sensu, en el sentido del Derecho Internacional, que
no nos la pueden dar otros Estados de la UE. Recordamos que la protección diplomática del
Derecho Internacional consiste en que un Estado exige responsabilidad internacional a otro
Estado que ha vulnerado tus derechos saltándose el Derecho Internacional.
• Otros instrumentos de protección del ciudadano (art. 24 TFUE):
o Derecho de iniciativa ciudadana europea (en relación con el art. 11 TUE).
o Derecho de petición ante el Parlamento Europeo (art. 227 TFUE): No es solo de los
ciudadanos de la UE, sino que lo tiene toda persona física o jurídica que resida o tenga su
sede social en uno de los Estados miembros de la UE.
o Derecho de presentar reclamaciones al Defensor del Pueblo (art. 228 TFUE): Podemos ir
en casos de mala administración de las instituciones, órganos y organismos de la UE para
que medie, investigue e intente buscar una solución a nuestro problema.
o Derecho a una buena administración (art. 41 Carta de Derechos Fundamentales de la UE):
Este precepto dice que “Toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y
organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un
plazo razonable”. También significa que, antes de que se tome en contra nuestra una
decisión o medida que nos perjudica individualmente, tenemos derecho a acceder al
82

expediente del caso que nos atañe, es decir, que tengamos derecho a defendernos, junto
con el derecho a ser oído y derecho a que se motive la decisión. Es importante saber cuáles
son los motivos que han llevado a la administración a tomar determinada decisión.
Conforme se ha ido desarrollando la administración de la UE, algunos de los principios
básicos del Derecho Administrativo nacional se han traspasado a la especie de Derecho
Administrativo de la UE que se ha creado. Hay principios básicos salvaguardas de los
ciudadanos en todos los Estados miembros.
o Derecho de dirigirse a las Instituciones y órganos de la Unión en su propia lengua y
obtener respuesta en la misma lengua. Tienen que ser lenguas oficiales de la UE (por
ejemplo, el catalán no es lengua oficial). En la práctica, no funciona tan bien como debería.
• Derecho de acceso a los documentos de la Unión, pero con limitaciones (añadido por el Tratado
de Ámsterdam) y hoy regulado en art 15.3 TFUE. En principio, podemos acceder a todos los
documentos que están en poder de todas las instituciones de la UE. No obstante, hay limitaciones
porque hay material que es confidencial, hay algunos documentos que no pueden circular por
cuestiones de datos personales, etc. Es un derecho de acceso que está más desarrollado que a
nivel nacional. Te tienen que responder en 15 días.
83


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