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DIRECCIÓN GENERAL
DE RESILIENCIA

ALCALDÍA BENITO JUÁREZ

Informe del taller de Gestión Integral de Riesgos para la
construcción de resiliencia en la Ciudad de México

Fotografía: Renato Miller - SGIRPC

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Cineteca Nacional
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Agradecimientos
Este proyecto ha sido posible gracias al apoyo de la Red
Global de Ciudades Resilientes (R-Cities, por sus siglas
en inglés) y al Consorcio Global para Resultados de
Sostenibilidad (GCSO, por sus siglas en inglés).

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SUMARIO
I. Introducción
II. El reto urbano en la Gestión Integral de Riesgos
III. Gestión Integral de Riesgos
IV. Resiliencia
V. Taller de Gestión Integral de Riesgos para la
Construcción de la resiliencia en la Ciudad de México
VI. Alcaldía Benito Juárez
VII. Resultados
VIII. Conclusiones
IX. Referencias bibliográficas

La resiliencia es la capacidad de un individuo, familia,

comunidad, sociedad y/o sistemas potencialmente
expuestos a un peligro o riesgo para resistir, asimilar,
adaptarse y recuperarse de impactos y los efectos de un
fenómeno perturbador en un corto plazo y de manera
eficiente, a través de la preservación y restauración de
sus estructuras básicas y funcionales, logrando una mejor
protección futura, mejorando las medidas de reducción de
riesgos y saliendo fortalecidos del evento (LGIRPC, 2019).

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I. Introducción
La Ciudad de México es un territorio que concentra un gran número de población y
bienes que van desde viviendas, edificios, infraestructura estratégica y escuelas, hasta
acervos culturales, servicios ambientales e instalaciones de gobierno de todos los
órdenes. Todos éstos residen en un contexto de exposición y vulnerabilidad a diver-
sas amenazas o peligros, conocidos como fenómenos perturbadores, tanto de origen
natural como humano.

Los impactos más frecuentes de la Ciudad se asocian a fenómenos perturbadores

de origen natural, específicamente de tipo hidrometeorológico y geológico, entre los
que se encuentran inundaciones, sismos, deslaves, hundimientos, por mencionar
algunos, que dan lugar a situaciones de emergencia o desastres los cuales incluso
derivan en un incremento del riesgo. Los fenómenos perturbadores que enfrenta la
Ciudad de México, se han intensificado, especialmente los de tipo hidrometeorológi-
co, y su manifestación ha presentado una variabilidad en el tiempo, esto se debe en
gran medida por las cuestiones relacionadas con el cambio climático, y tiene como
consecuencia que, una vez que se presentan sus impactos rebasen las capacidades
de preparación y respuesta de las comunidades y autoridades locales.

La visión para la Ciudad de México, es crear una sociedad equitativa, a través de un

proceso incluyente para construir una ciudad más segura, más humana, sostenible
y resiliente donde diversos actores, sectores y grupos de atención prioritaria im-
pulsen una transformación adaptativa para enfrentar los retos sociales, ambientales
y económicos del siglo XXI. Por lo tanto, es necesario asumir una política pública in-
tegradora que no sólo administre las emergencias, sino que lleve a cabo una gestión
prospectiva, que privilegie las acciones preventivas, donde la política y la práctica
vayan de la mano con el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la ingeniería.

Bajo este contexto, la Secretaría de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil de

la Ciudad de México (SGIRPC), tiene como misión impulsar el enfoque de la Gestión
Integral de Riesgos (GIR) para transitar de un esquema reactivo a uno preventivo di-
rigido a minimizar las pérdidas humanas, económicas y patrimoniales derivado de
situaciones de emergencia o desastre, así como, disminuir los contextos de vulnera-
bilidad para asegurar los medios de vida de quienes habitan en la Ciudad.

El territorio que conforma a la Ciudad de México presenta patrones diferenciados

tanto de exposición a fenómenos perturbadores, como de condiciones de vulnera-
bilidad, debido a sus características biofísicas y de organización territorial particu-
lares. Por lo que las características de cada Alcaldía determinan las capacidades de
respuesta y prevención a los fenómenos perturbadores. En este sentido, las Alcaldías
juegan un papel fundamental en la prevención, en la respuesta a las emergencias o
desastres que se suscitan y en consecuencia, en la reducción de la vulnerabilidad de
la población que habita o transita en sus demarcaciones territoriales. 5
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Lo anterior es importante dado que cada Alcaldía de la Ciudad, es responsable de

generar sus propios planes de prevención, mitigación y respuesta ante fenómenos
perturbadores, en marco de lo estipulado en los Capítulos IV y VI del Título Segundo
de la Ley de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil de la Ciudad de México. Por
lo tanto, la Ciudad, requiere fortalecer la articulación de esfuerzos con los gobiernos
a sus diferentes escalas, para impulsar el enfoque de la Gestión Integral de Riesgos,
a fin de contar con modelo integral e integrador, articulado y vinculante que rebase
los esquemas de planeación reactiva para incrementar la resiliencia de la Ciudad y
reducir el riesgo de desastres.

Por lo anterior, la SGIRPC, a través de la Dirección General de Resiliencia, busca apoyar

a las Alcaldías para que estas desarrollen un proceso efectivo en las etapas que com-
ponen a la Gestión Integral de Riesgos. En este tenor, a finales de 2019 se impulsó el
proyecto denominado “Taller de Gestión Integral de Riesgos para la construcción de
resiliencia en la Ciudad de México”, dirigido a las 16 Alcaldías de la Ciudad con el obje-
tivo de identificar las capacidades institucionales en términos de recursos humanos,
materiales, financieros y de colaboración con los que cuentan los gobiernos locales
para hacer frente a un fenómeno perturbador, así como, identificar las acciones que
realizan asociadas a las etapas que componen a la GIR respecto a un fenómeno per-
turbador específico.

El proyecto, por un lado, deriva en el presente Informe como una herramienta para
fortalecer la toma de decisiones de las Unidades de Gestión Integral de Riesgos y
Protección Civil de las Alcaldías, para impulsar la planeación estratégica y reforzar la
cultura de la prevención para mitigar el riesgo que corren las personas y los ecosiste-
mas en situaciones de emergencia o desastre. Por otro lado, en el mediano plazo, el
proyecto permitirá ser una guía para diseñar esquemas innovadores para la pron-
ta recuperación y restablecimiento de operaciones a partir del fortalecimiento de la
resiliencia de las comunidades e impulsar Protocolos de Actuación Regionales ante
Peligros Específicos (PAREs).

Finalmente, la Alcaldía Benito Juárez, llevó a cabo dicho Taller el 21 de febrero de

2020. Para la muestra de los resultados y hallazgos obtenidos, el Informe se estructura
de la siguiente manera: el presente texto introductorio, seguido de un breve contexto
sobre el reto urbano que enfrentan las Ciudades en materia de Gestión Integral de
Riesgos, posteriormente le sigue un apartado donde se explican las etapas que com-
ponen a la GIR. El Informe continúa con un apartado dedicado al tema de resiliencia y
cómo se asocia con el ciclo de la Gestión Integral de Riesgos. Le continúa un apartado
donde se aclara el diseño metodológico del Taller y por último, el documento con-
cluye con el caso de la Alcaldía Benito Juárez y los hallazgos encontrados.

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II. El reto urbano en la Gestión Integral de Riesgos

En la segunda mitad del siglo XX, el planeta experimentó una rápida tasa de urban-
ización, la proporción urbana mundial aumentó del 13% en 1900, al 29% en 1950 y
hoy día 54% de la población a nivel global reside en alguna ciudad. Para el transcurso
del año 2050 se prevé que la población urbana en el planeta aumente entre 2.5 y 3.0
millones, esto es, entre el 64% y el 70% de la población mundial total se ubicará en di-
chos contextos, donde países en vías de desarrollo experimentaran aceleradas tasas
de urbanización (IIASA, 2009; UNDESA, 2014; Álvarez et al., 2014).

Cabe destacar que a medida que aumenta la población urbana, la superficie que
ocupan las ciudades en el planeta incrementa de manera aún más rápida. De acu-
erdo con el Reporte de Ciudades Mundiales (World Cities Report, 2016), una muestra
de 120 ciudades observadas en el periodo comprendido entre los años 1990 y 2000,
señala que mientras la población creció a una tasa del 17% en promedio, el área ur-
banizada lo hizo en un 28%. Se proyecta que para el año 2030, la población urbana
de los países en vías de desarrollo se duplicará, mientras que la cobertura de la capa
urbana se triplicará.

Siguiendo el análisis del Reporte de Ciudades Mundiales, este indica que se ha pasa-
do de 14 megaciudades en 1995 a 29 en 2015. Estas megaciudades albergan en con-
junto a 435 millones de personas, es decir, a 12% de la población urbana mundial. La
mayoría de las megaciudades se encuentran en los países en vías de desarrollo y para
2030, se estima que habrá 41 de su tipo, donde ciudades de Asia, América Latina y
África, experimentarán esta transformación (UN DESA, 2014; UN HABITAT, 2016). 7
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De acuerdo con la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de

Desastres (UNDRR, por sus siglas en inglés), a nivel global, entre 1998 y 2017, las
situaciones de desastre por causas de eventos hidrometeorológicos y geológicos
cobraron la vida de 1.3 millones de personas y dejaron un saldo de 4,400 millones de
persona heridas, desplazadas, sin hogar o que requirieron asistencia internacional.
La mayoría de las víctimas mortales se debió al impacto de sismos y tsunamis, sin
embargo, las inundaciones, lluvias intensas, sequías, olas de calor y otros eventos
meteorológicos representaron el 91% de casi todos los desastres ocurridos.
Recientemente, los impactos causados por Fenómenos Sanitarios-Ecológicos
como la enfermedad COVID-19 causada por el virus SARS-Cov-2, muestran además
de los efectos del riesgo sistémico, la alta vulnerabilidad de los contextos urbanos.
Al respecto, la Organización Mundial de la Salud, señala que el 95% de casos por
COVID-19 se han reportado en áreas urbanas y las consecuencias más severas, tanto
en términos económicos como de mortalidad, han afectado principalmente a las
poblaciones más vulnerables de las ciudades.
Lo anterior representa grandes retos asociados a la planificación urbana para “lograr
que las ciudades y los asentamientos urbanos sean inclusivos, resilientes y sostenibles”,
como lo dicta el objetivo undécimo de los Objetivos del Desarrollo Sostenible. En este
sentido, bajo el enfoque de Gestión Integral de Riesgos, si no se toman en cuenta los
riesgos que implican los procesos actuales de desarrollo y crecimiento económico,
los esfuerzos dirigidos a aumentar la resiliencia se verán menoscabados.
Bajo este panorama, la Ciudad de México, ha enfrentado situaciones de crisis
de diversos orígenes y alcances. Durante el periodo 1980 – 2014, los impactos
socioeconómicos asociados a los fenómenos hidrometeorológicos, fueron de
49,970 personas afectadas con un costo económico directo de 32.4 millones de
dólares. Para el caso de los fenómenos geológicos 6,338 personas fueron afectadas
con un costo económico directo de 4,100 millones de dólares (ERCDMX, 2017). De
acuerdo con la publicación “Ciudad Resiliente: Retrospectiva y proyección de una
ciudad (in)Vulnerable”, el sismo de 7.1 grados dejó 228 personas fallecidas, 45,000
establecimientos económicos afectados, 5,765 viviendas con daños, 2,273 viviendas
con daño total, 44 edificaciones colapsadas y 48,000 millones de pesos estimados en
costos de reconstrucción. El impacto en la economía se calculó entre 0.1 y 0.3% del
Producto Interno Bruto (PIB) para 2018; se estimó que los fondos necesarios para la
reconstrucción superaron los 3.4 millones de dólares (a la fecha, continúan las labores
de reconstrucción).
En cuanto a la crisis sanitaria global, de acuerdo con la “Evaluación del impacto
social y económico de la pandemia de COVID-19 en la Ciudad de México: diagnóstico”.
Durante el periodo comprendido de enero a mayo 2020, la Ciudad tuvo un impacto
económico por COVID-19 de casi 54 mil millones de pesos en pérdidas, recibiendo
los mayores impactos los sectores productivos de turismo (hotelería y servicios
turísticos), servicios e infraestructura (transporte, electricidad y combustibles), lo que
equivale a un 1.3 del PIB de la Ciudad de México en 2019. 8
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La Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres, reconoce

que en los últimos 20 años se han lograron avances en términos para el fortalecimiento
de las capacidades de respuesta en caso de emergencia, al igual que hubo mejoras
tecnológicas en el desarrollo de sistemas de alerta temprana, sin embargo, las
acciones para disminuir las causas subyacentes del riesgo de desastres, tales como
la rápida urbanización, las condiciones de pobreza, el crecimiento demográfico en
zonas propensa a amenazas, entre otras, fueron limitadas.
Por lo tanto, el reto que enfrentan los contextos urbanos es el llamado “proceso de
urbanización de los desastres” (Watanabe, 2015), es decir, de lograr una interrelación
entre los peligros naturales, procesos sociales y de urbanización para no caer en una
situación de desastre. Es así que el reto está en co-diseñar estrategias traducidas en
políticas públicas que coadyuven a la reducción sustancial de la vulnerabilidad de
los sistemas expuestos, por medio de un ordenamiento territorial centrado en las
personas, prestando principal atención a las necesidades de vivienda de los grupos
de atención prioritaria con mayores condiciones de vulnerabilidad y, claramente que
apoyen a preservar los ecosistemas de la Ciudad, a fin de armonizar un desarrollo
urbano en función del riesgo para lograr un territorio seguro, sostenible y resiliente.

III. Gestión Integral de Riesgos

La Gestión Integral de Riesgos, es un proceso de planeación, participación, evaluación

y toma de decisiones, que, basado en el conocimiento de los riesgos y su proceso de
construcción, deriva en un modelo de intervención del gobierno y de la sociedad, para
implementar políticas públicas, estrategias y acciones, cuyo fin último es la previsión,
reducción y control permanente del riesgo de desastres, para lograr territorios más
seguros, humanos y resilientes.
El proceso de la GIR, involucra las etapas siguientes: 1) Identificación de los riesgos,
2) Previsión y Prevención, 3) Mitigación, 4) Auxilio y Preparación y 5) Recuperación y
Reconstrucción (Figura 1).

Figura 1. Etapas de la Gestión 9

Integral de Riesgos.
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Etapa 1. Identificación de riesgos

Esta etapa consiste en reconocer y valorar las pérdidas o daños probables sobre los
agentes afectables1 y su distribución geográfica, a través del análisis de los peligros2
y la vulnerabilidad3 (LGPC, 2018).
La identificación de riesgos se emplea para:
• Identificar los procesos físicos y sociales que generan el riesgo.
• Conocer la frecuencia e intensidad de los peligros en el territorio.
• Visualizar proyecciones futuras sobre el impacto de fenómenos perturbadores.
Por lo tanto, la esencia de esta etapa recae en que la identificación de las amenazas o
peligros debe traducirse en estudios que integren variables cualitativas y cuantitativas
para determinar la naturaleza y extensión de las condiciones de riesgo4 mediante el
análisis de los peligros potenciales, así como, de las condiciones de vulnerabilidad y
exposición que pueden causar daño a las personas, bienes, servicios, medios de vida
y ecosistemas (UNISRD, 2017).

Etapa 2. Previsión y Prevención

La previsión se refiere a tomar conciencia de los riesgos que pueden causarse y de
las necesidades para enfrentarlos. La previsión se logra conociendo los riesgos del
entorno y de qué manera pueden causar daño a los agentes afectables.
La prevención, es el conjunto de acciones y mecanismos implementados con
antelación a la ocurrencia de los agentes perturbadores, tiene como finalidad conocer
los peligros o los riesgos, identificarlos, eliminarlos o reducirlos; evitar o mitigar su
impacto destructivo sobre las personas, bienes, infraestructura, así como anticiparse
a los procesos sociales de construcción de los mismos (LGPC, 2018).

1
El término de agentes o sistemas afectables, se emplea para designar a los conjuntos sociales y físicos que están
expuestos a un fenómeno perturbador y que pueden ser dañados por éste (CENAPRED, 2014).

2
El peligro o amenaza, es la probabilidad de ocurrencia de un agente o fenómeno perturbador potencialmente
dañino de cierta intensidad, durante un cierto periodo y en un sitio determinado (LGPC, 2018).

3
Es la susceptibilidad o propensión de un agente afectable a sufrir daños o pérdidas ante la presencia de un
agente perturbador, determinado por factores físicos, sociales económicos y ambientales (LGPC, 2018).

4
El riesgo, son los daños o pérdidas probables sobre un sistema expuesto, resultado de la interacción entre su
vulnerabilidad y la exposición ante la presencia de un fenómeno perturbador (LGIRPC, 2019). En otras palabras, el 10
riesgo es resultado de la convolución del peligro y la vulnerabilidad (Cardona, 2001).
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Etapa 3. Mitigación
La mitigación es toda acción orientada a disminuir el impacto o daños ante la presencia
de un agente perturbador sobre un agente afectable (LGPC, 2018). Por lo tanto, las
acciones de mitigación se refieren al desarrollo de una serie de intervenciones para
reducir el potencial de daños provenientes de la convolución de la amenaza y la
vulnerabilidad, a través de medidas estructurales y no estructurales (Cenapred, 2014).
Las acciones de mitigación estructural se enfocan al desarrollo de obras civiles para
amortiguar y reducir el impacto de un peligro. Por su parte, las medidas de mitigación
no estructurales van dirigidas a la implementación de campañas de educación en
materia de gestión integral de riesgos.

Etapa 4. Auxilio y Preparación

La respuesta de auxilio se refiere a brindar la ayuda a las personas en riesgo o las
víctimas de un siniestro, emergencia5 o desastre6, por parte de grupos especializados
públicos o privados, o por las unidades internas de protección civil, así como a las
acciones para salvaguardar los demás agentes afectables (LGPC, 2018).

5
Una emergencia es una situación adversa que requiere una atención inmediata y que la comunidad afectada
puede resolver con sus propios recursos (USAID/OFDA/LAC-RDAP, 2019).

6
Un desastre, lo conforman las alteraciones intensas en las dinámicas sociales que afectan a las personas, bienes,
los servicios o el ambiente desencadenadas por un fenómeno perturbador que podrían exceder las capacidades 11
de respuesta de una comunidad o sociedad (USAID/OFDA/LAC-RDAP, 2019).
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Entre las acciones de auxilio se encuentran las siguientes:

• Rescate.
• Asistencia médica y social.
• Operación de refugios temporales.
La preparación son las actividades y medidas tomadas anticipadamente para
asegurar una respuesta eficaz ante el impacto de un fenómeno perturbador en el
corto, mediano y largo plazo (LGPC, 2018).
Entre las actividades de preparación se encuentran las siguientes:
• Realización de simulacros.
• Protección financiera (Seguros).
• Capacitación.

Etapa 5. Recuperación y Reconstrucción

La recuperación es un proceso que inicia durante la emergencia, consiste en acciones
encaminadas al retorno a la normalidad de la comunidad afectada (LGPC, 2014).
Entre las acciones de recuperación se encuentran las siguientes:
• Programas emergentes para la comunidad.
• Asistencia psico-social.
• Asistencia alimentaria.
De manera complementaria, la recuperación también es la restauración o el
mejoramiento de los medios de vida, las condiciones de salud y los sistemas
económicos, sociales, físicos, educativos, ambientales y culturales de las comunidades
o grupos sociales afectados, teniendo en cuenta los principios del desarrollo
sostenible y de gestión integral de riesgos (USAID/OFDA/LAC-RDAP, 2019).
Por su parte, la reconstrucción es la acción transitoria orientada a alcanzar el entorno
de normalidad social y económica que prevalecía entre la población antes de sufrir
los efectos producidos por un agente perturbador en un determinado espacio o
jurisdicción. Este proceso debe buscar en la medida de lo posible la reducción de los
riesgos existentes, asegurando la no generación de nuevos riesgos y mejorando para
ello las condiciones preexistentes (LGPC, 2019).

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IV. Resiliencia

La resiliencia es un concepto de uso relativamente reciente, el concepto proviene

de la física y se empleaba para definir la capacidad que tienen ciertos materiales
para recobrar su forma original después de someterlos a una presión deformadora.
En la década de 1970, desde el campo de la ecología el concepto se empleó para
explicar la capacidad que tienen los ecosistemas para absorber cambios y sostener
sus funciones básicas. Posteriormente, desde las ciencias sociales, la resiliencia se
aplicó en el ámbito de las personas, comunidades y sociedades que logran responder
e incluso salir fortalecidas de una situación adversa.
El uso del concepto de resiliencia en la Gestión Integral de Riesgos requiere de un
uso cuidadoso y desde el pensamiento crítico, ya que hasta el momento existen
diversas investigaciones en torno al concepto sin lograr un acuerdo sobre su alcance,
contenidos, marco teórico e incluso su medición. Lo anterior se torna relevante ya que
el concepto de resiliencia, desde el presente enfoque no debe entenderse únicamente
como la capacidad de respuesta a los efectos de los desastres, sino por el contrario, a
través del concepto se logra dirigir la planeación estratégica.
Como antecedentes del concepto de resiliencia bajo este enfoque, el Marco de Acción
de Hyogo 2005 – 2015, para la reducción del riesgo de desastres, define resiliencia
como la “capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuesto a
amenazas para adaptarse, resistiendo o cambiando, con el fin de alcanzar o mantener
un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura. Viene determinada por el grado
en que el sistema social es capaz de organizarse para incrementar su capacidad de
aprender de desastres pasados a fin de protegerse mejor en el futuro y mejorar las
medidas de reducción de los riesgos” (EIRD, 2004).
Posteriormente, el Marco de Sendai, para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015
– 2030, sucesor del Marco de Acción de Hyogo, establece cuatro esferas prioritarias
de acción, siendo las siguientes: 1) Comprender el riesgo de desastres, 2) Fortalecer
la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo, 3) Invertir en la
reducción del riesgo de desastres para la resiliencia y 4) Aumentar la preparación para
casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y para “reconstruir mejor” en los
ámbitos de recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción.
En este sentido, el Marco de Sendai, define resiliencia cómo “la capacidad de un
sistema, comunidad o sociedad expuestos a una amenaza para resistir, absorber,
adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye la
preservación y la restauración de sus estructuras y funciones básicas” (UNDRR, 2015).
.

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De esta manera, la Ley de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil de la Ciudad

de México, define resiliencia como la capacidad de un individuo, familia, comunidad,
sociedad, y/o sistemas potencialmente expuestos a un peligro o riesgo para resistir,
asimilar, adaptarse y recuperarse del impacto y efectos de un fenómeno perturbador
en un corto plazo y de manera eficiente, a través de la preservación y restauración
de sus estructuras básicas y funcionales, logrando una mejor protección futura,
mejorando las medidas de reducción de riesgos y saliendo fortalecidos del evento
(LGIRPC, 2019).
Por lo tanto, la resiliencia asociada a la Gestión Integral de Riesgos, reduce la
probabilidad de que cualquier disrupción o situación de emergencia se convierta
en un desastre. La resiliencia en la GIR juega un papel transversal en las fases que
la componen. Esto quiere decir que todas las etapas son igualmente importantes y
para no caer en una situación de desastre, cada etapa debe cumplir su efectividad.
Sin embargo, para lograr el proceso de construcción de resiliencia, se requiere de
la creación y/o fortalecimiento de capacidades; de prevención, de respuesta, de
adaptación, de transformación, entre otras, bajo una análisis integral e integrativo,
con manejo de escenarios futuros que contemple datos económicos, sociales,
ambientales y políticos de manera coordinada y articulada ante la probable ocurrencia
de un fenómeno perturbador. Entonces, la resiliencia es una característica obtenible
para las personas, las comunidades, para las ciudades y para los países.
No obstante, es importante señalar que la resiliencia asociada a la Gestión Integral de
Riesgos tiene un rol de planeación estratégica en las fases de previsión y prevención,
mitigación y recuperación y reconstrucción (Figura 2). En la etapa de previsión y
prevención, la resiliencia fortalece la última para actuar de manera anticipada a los
sucesos que pueden ocurrir en un territorio, para lograrlo, la evaluación del riesgo
debe ser una fase primordial.

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Resiliencia

Figura 2. Etapas de
la Gestión Integral de
Riesgos y Resiliencia.

En la etapa de mitigación, para el desarrollo de obras de infraestructura civil y equi-

pamiento estratégico será necesario la creación de diversos escenarios de riesgo en
función de las tipologías urbanas del territorio cuyos aspectos logren minimizar el
impacto de un peligro.

Por su parte, en la etapa de recuperación y reconstrucción, los estudios de resiliencia

tienen gran relevancia, pues si la recuperación no se gestiona de manera adecuada,
persistirán vacíos que seguirán exacerbando las vulnerabilidades existentes, logrando
caer en un círculo vicioso de procesos de reconstrucción incompletos que pueden
conducir al incremento del riesgo de desastre.

Finalmente, los procesos de recuperación están ligados a la capacidad de adaptación

de la ciudad y de su población encaminadas a reactivar la dinámica socio económica,
institucional y ambiental posterior a una situación de emergencia o desastre (PNUD,
2014). La capacidad de adaptación, por lo tanto, se refiere a la habilidad, del sistema,
comunidad o ciudad para modificar sus características o comportamientos de mane-
ra dinámica para gestionar los factores contingentes (Delgado, 2015). Este proceso
representa una parte crucial para la resiliencia de la ciudad, dado que puede repre-
sentar una oportunidad de transformación de los procesos de desarrollo orientán-
dose a modelos más sostenibles y a mejorar los medios de vida previas al desastre
(PNUD, 2014).

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V. Taller de Gestión Integral de Riesgos para la

construcción de resiliencia en la Ciudad de México –
Modalidad presencial

Objetivos
Recabar los insumos técnicos para la realización de un Informe del ciclo de Gestión
Integral de Riesgos que actualmente implementan las Alcaldías para fortalecer la re-
siliencia y disminuir el riesgo de desastre en la Ciudad de México.

En cuanto a los objetivos particulares, se plantearon los siguientes:

• Describir las capacidades de cada Alcaldía en materia de recursos humanos, fi-
nancieros, materiales y de colaboración, en marco del ciclo de la Gestión Integral de
Riesgos.
• Identificar las acciones que cada Alcaldía implementa en su demarcación ante los
fenómenos perturbadores identificados.
• Impulsar el marco conceptual de la Gestión Integral de Riesgos y resiliencia en las
Alcaldías.

Diseño metodológico
El diseño metodológico del Taller se divide en dos etapas generales: la primera con-
siste en la construcción de una Matriz de capacidades (Figura 3); y la segunda en la
elaboración de una Línea de tiempo (Figura 4) y Cartografía participativa (Figura 5)
donde se identifican las zonas de peligro, durante la actividad se conformaron tres
mesas de trabajo con la participación de distintas áreas de la Alcaldía.

La construcción de la matriz de capacidades consiste como su nombre lo indica,

en identificar las capacidades en términos de presencia o ausencia de recursos hu-
manos, financieros, materiales y de colaboración con los que cuentan las Alcaldías
para la implementación de estrategias de prevención y respuesta en el marco de las
fases del ciclo de Gestión Integral de Riesgos. En esta etapa también se seleccionan
los fenómenos perturbadores que la Alcaldía Benito Juárez percibe como prioritarios
para ser atendidos, con base en una escala de puntuación ordinal (ranking).

En el mapeo participativo, la Alcaldía, identifica las zonas de peligro y las acciones

que implementa ante la incidencia de los fenómenos perturbadores que percibe
como prioritarios. La ejecución de esta etapa se lleva a cabo mediante tableros lúdi-
cos, cuyo diseño se basó en el trabajo de (Withycombe-Keeler et al., 2017), en el que
se presenta una línea de tiempo en la que se determina la secuencia de acciones que,
posteriormente, serán identificadas en un tablero con un mapa de la demarcación
(Figura 5). Asimismo, se clasificaron las acciones con base en las etapas del ciclo de
Gestión Integral de Riesgos.
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Figura 3. Matriz de capacidades.

Figura 4. Línea del tiempo.

Figura 5. Cartografía participativa.

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VI. Alcaldía Benito Juárez

El presente apartado, junto con los resultados obtenidos del Taller, tienen como fina-
lidad orientar a las Unidades de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil, en la
elaboración de sus programas y planes de acción en materia de resiliencia a partir de
reportar y conjugar datos del perfil demográfico de su demarcación territorial.

Caracterización demográfica
La Alcaldía Benito Juárez se ubica en la zona centro de la Ciudad de México, colinda
con las Alcaldías de Miguel Hidalgo y Cuauhtémoc (al norte), con la Alcaldía Coyoacán
(al sur), con la Alcaldía Álvaro Obregón (al poniente) y con las Alcaldías Iztacalco e Iz-
tapalapa (al oriente) (Figura 6). Su extensión territorial es de 26.63 kilómetros cuadra-
dos y ocupa el 1.61% de la superficie de la Ciudad.

En la Alcaldía Benito Juárez habitan 434,153 personas, de las cuales 232,032 son mu-
jeres y 202,121 son hombres y, todas estas residen en 64 colonias. La mediana de
edad para hombres y mujeres se localiza entre los 30 y 34 años. En la Figura 7, se
puede observar la pirámide poblacional, donde se identifica que la parte más ancha
corresponde a la mediana de edad, lo que demuestra que el grueso de la población
de la Alcaldía Benito Juárez se encuentra en edad activa.

Figura 6. Mapa de la Alcaldía Benito Juárez. 18

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Figura 7. Pirámide poblacional de la Alcaldía Benito Juárez.

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Censo de
Población y Vivienda 2020, INEGI.

En la Tabla 1, se observa que la Alcaldía tiene una densidad poblacional de 16,303.15

habitantes por kilómetro cuadrado con una dependencia demográfica de 46.89, esto
quiere decir, que existen 46 personas de cada 100 habitantes que tienen más de 65
años o menos de 15 años, que se les considera población dependiente. Por su parte,
el total de viviendas de la Alcaldía es de 175,845, de las cuales 414 son ocupadas por
más de 9 personas.

En este sentido, del total de viviendas únicamente 129 tienen piso de tierra, el 9.73%
cuenta con piso firme o de cemento y el 90.11% tienen pisos de madera, mosaico u
otro recubrimiento. En cuanto a los servicios básicos de la vivienda, el 99.94% dis-
pone de agua entubada, esto es, 43 viviendas no cuentan con este servicio. El 99.9%
tiene drenaje y lugar de desalojo, lo que quiere decir que, 112 viviendas no cuentan
con servicio de sanitario y el 99.95% de las viviendas tienen electricidad, siendo esto
que, 29 viviendas no disponen de energía eléctrica.

Asimismo, en la Tabla 1 se aprecia que el Índice y grado de marginación se consideran

muy bajos, y el Índice de Desarrollo Social, es alto. Lo anterior es importante en térmi-
nos de vulnerabilidad social, puesto que a partir del cruce de estos datos, se pueden
atacar contextos puntuales para fortalecer la resiliencia del territorio.

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Tabla 1. Indicadores demográficos

de la Alcaldía Benito Juárez.
Fuente: Elaboración propia a
partir de los datos de la Encuesta
Intercensal INEGI 2015 y Censo de
Población y Vivienda 2020.

En tanto a datos educativos, se muestra en la Figura 8 la tasa de alfabetización y su

distribución por quinquenios de edad. Se observa que, desde el primer quinquenio
de edad existe una similitud entre hombre y mujeres que saben leer y escribir y, per-
manece esta tendencia hasta aproximadamente la edad 69 años. No obstante, alre-
dedor del quinquenio de 80 a 84 años, se observa un descenso en la proporción de
hombres y mujeres que saben leer y escribir, siendo esta disminución en mujeres de
hasta 2% menor que los hombres.

Figura 8. Tasa de Alfabetización de la

Alcaldía Benito Juárez.
Fuente: Elaboración propia a partir
de los datos del Censo de Población
y Vivienda 2020, INEGI.
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Caracterización económica
En la Figura 9 se observa que el 70.4% de la población de la Alcaldía pertenece a
la Población Económicamente Activa (PEA) y el 29.6% pertenece a la Población
Económicamente Inactiva (PEI). La PEA está compuesta por un 48.9% de mujeres y un
51.1% de hombres.

Mujeres Hombres

Figura 9. Gráfica de la PEA y PEI de la

Alcaldía Benito Juárez.
Fuente: Elaboración propia a partir
de datos del Censo de Población y
Vivienda 2020.

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VII. Resultados
El día 21 de febrero de 2020 se llevó a cabo el Taller de Gestión Integral de Riesgos para
la construcción de resiliencia en la Ciudad de México con la Alcaldía Benito Juárez.
El Taller se realizó en el salón COI y contó con la participación de 17 integrantes de
la Alcaldía Benito Juárez divididos en tres mesas de trabajo y pertenecientes a siete
áreas: Consejo Ciudadano (CC-BJ), Dirección Jurídica (JUR), Proyectos y Desarrollo
Urbano (PDU), Protección Civil (PC), Coordinación Informática (CI), Obras y Contraloría.
1. Matriz de capacidades de la Alcaldía Benito Juárez
De acuerdo con el Diseño Metodológico, la construcción de la Matriz de Capacidades
representa la primera etapa del Taller. Está Matriz, se refirió a la identificación de los
Recursos institucionales; Humanos, Materiales, Financieros y de Colaboración con los
que cuenta la Alcaldía para hacer frente a una situación de emergencia o desastre
causada por un fenómeno perturbador.
En este sentido, en cuanto a los Recursos Humanos, todas las áreas salvo la Dirección
Jurídica reportaron que cuentan con personal en su estructura organizativa, con
un perfil profesional, que ha recibido cursos de capacitación para la atención de
fenómenos prioritarios. En cuanto a Recursos Materiales las áreas de Protección
Civil y Contraloría reportaron contar con infraestructura como una base de protección
civil y oficinas, así como radios, vehículos, equipos de cómputo y de rescate (palas,
picos y herramientas de corte), bases de datos, acceso a internet o redes sociales para
la atención de fenómenos perturbadores. El resto de las áreas reportó que carece de
algún tipo de recurso material. En general, existe desconocimiento en las áreas sobre
los Recursos Financieros para la atención de fenómenos perturbadores, salvo por el
Consejo Ciudadano y Coordinación Informática. Por su parte, en cuanto a los Recursos
de Colaboración, al interior de la alcaldía, Protección Civil, Obras y Contraloría fueron
las áreas que reportaron contar con mayor colaboración. Protección Civil y Contraloría
fueron las áreas que reportaron contar con la mayor diversidad de recursos de
colaboración. La colaboración al exterior de la Alcaldía, se mencionó primeramente
que se colabora en gran medida con la demarcación de Miguel Hidalgo, asimismo, se
identificó la colaboración con el Gobierno de la Ciudad de México, en específico con
la Secretaría de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil, el Consejo Ciudadano,
la Secretaría de Seguridad Ciudadana, Secretaría de Medio Ambiente, Procuraduría
Ambiental y del Ordenamiento Territorial, Bomberos y Secretaría de Gobierno. Las
dependencias de la Administración Pública Federal (APF) que fueron mencionadas
en materia de colaboración para la atención de fenómenos perturbadores fueron la
CENAPRED, SEGOB y SEDENA. Las organizaciones no gubernamentales con las que
colaboran las áreas incluyen instituciones académicas y educativas como el Instituto
México, el Colegio de Arquitectos y la UNAM, además de organizaciones vecinales.
De igual forma, en la Matriz de Capacidades, las áreas participantes identificaron los
fenómenos perturbadores prioritarios para la Alcaldía Benito Juárez (Tabla 2). Los
fenómenos prioritarios identificados fueron los sismos y eventos socio-organizativos 22
(manifestaciones).
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La Matriz de Capacidades de la Alcaldía Benito Juárez en las Figuras 10, permiten

observar la variación en cuanto a las respuestas de una misma área en diferentes
mesas. Se observa que los Recursos Humanos, Materiales y de Colaboración, son los
que mayor presencia tienen, en comparación con los Recursos Financieros. Asimismo,
los Recursos Humanos son los que predominan en las capacidades de la Alcaldía y
los Recursos de Colaboración, tienen una ramificación más amplia que los demás
recursos.

Figura 10. Matriz de capacidades desglosada por área y por mesa. RH1: Cuenta con personal. RH2: Cuenta
con un perfil profesional en materia de GIR y PC. RH3. Cuenta con curso de capacitación. RM1. Cuenta con
infraestructura. RM2. Cuenta con equipo de trabajo. RM3. Cuenta con recursos informáticos. RF1. Cuenta con
recurso fiscal. RF2. Cuenta con recurso por convenio de colaboración. RF3. Otras fuentes. RC1. Colaboración
con otras áreas de la Alcaldía. RC2. Colaboración con otras Alcaldías. RC3. Colaboración con otras dependencias
del Gobierno de la Ciudad de México. RC4. Colaboración con otras dependencias del Gobierno Federal de
México. RC5. Colaboración con dependencias no gubernamentales.

En la Matriz de Capacidades también se puede visualizar por tipo de recurso conjun-

to, como se muestra en la Figura 11. Dicha visualización resulta interesante, ya que se
identifican rápidamente cuales son los recursos más sobresalientes para enfrentar
una situación de emergencia o desastre. Otro dato interesante en esta representación,
es que demuestra que la capacidad de respuesta de la Alcaldía ante una situación de
emergencia o desastre, es adecuada, sin embargo, la capacidad de respuesta es sólo
una de las etapas de la Gestión Integral de Riesgos.

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Figura 11. Matriz de capacidades de la Alcaldía Benito Juárez. Dirección Jurídica (JUR) y del Consejo Ciudadano
(CC-BJ), y de los recursos financieros, particularmente en las áreas Proyectos y Desarrollo Urbano (PDU),
Protección Civil (PC) y del CC-BJ.

Tabla 2. Fenómenos perturbadores prioritarios

de la Alcaldía Benito Juárez. 24
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2. Línea de tiempo y Cartografía participativa

La segunda etapa consistió, por un lado, en asociar las acciones que realiza la Alcaldía
ante la ocurrencia del fenómeno perturbador prioritario respecto a las etapas de la
Gestión Integral de Riesgos en una línea de tiempo. Por el otro lado, se realizó una
cartografía participativa donde las mesas de trabajo localizaron las zonas de mayor
peligro ante impacto del fenómeno perturbador. Para el caso de la Alcaldía Benito
Juárez, el fenómeno perturbador de mayor prioridad fue el sismo. En las Figuras 12 y
13, se muestran las series de acciones realizadas.

Figura 12. Secuencia general de acciones de atención a sismos en la Alcaldía Benito

Juárez.

La mayoría de las acciones al corto plazo se relacionan con la actualización de brig-

adistas, juntas para practicar los protocolos de prevención, planeación y simulacros,
ubicar zonas de protección y presentar un desalojo rápido y sin accidentes. En el me-
diano plazo, la limpieza de coladeras y acciones de desazolve. En el largo plazo, se
plantea la educación para la población en general respecto del manejo de la basura
mediante reuniones vecinales y escuelas.

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Figura 13. Secuencia general de acciones de atención a sismos en la Alcaldía Benito

Juárez.

Una vez que ocurren los sismos, las acciones de respuesta en el corto plazo son la
atención ciudadana por medio de recorridos, limpieza, apoyo en territorio y en las
casas afectadas con el retiro de muebles en mal estado, limpieza de calles y casas. En
el mediano plazo los participantes no identifican ninguna acción. En el largo plazo,
los participantes no identifican ninguna acción.

En este sentido, se clasificaron las acciones que lleva a cabo la Alcaldía Benito Juárez
para atender los sismos y las manifestaciones, con base en Ciclo de Gestión Integral
de Riesgos (Figura 14a,b). Por su parte, las acciones características de las etapas de
preparación y auxilio fueron las principales acciones para la atención de sismos (Fig-
ura 14a). Las acciones de previsión - prevención predominaron en el tipo de acciones
señaladas por las áreas para la atención de las manifestaciones. (Figura 14b).

Finalmente, el último ejercicio de Taller consistió en una Cartografía Participativa, en

la cual, las áreas participantes, a partir del fenómeno perturbador de sismo, localiza-
ron las áreas que consideran con mayor peligro sísmico (Figura 15 y 16).

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Figura 14a. Gráfica de fre-

cuencia de acciones que
realiza la Alcaldía Benito
Juárez, ante la ocurrencia
de sismos con respecto a
las etapas de la GIR.

Figura 14b. Gráfica de fre-

cuencia de acciones que
realiza la Alcaldía Benito
Juárez, ante la ocurrencia
de manifestaciones con
respecto a las etapas de la
GIR.

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Figura 15. Mapa de percepción de peligro socio-organizativo (manifestaciones) de la Alcaldía Benito

Juárez (Mesa de trabajo 1).

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Figura 16. Mapa de percepción de peligro sísmico de la Alcaldía Benito Juárez (Mesa de trabajo 2).

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Figura 17. Mapa de percepción de peligro sísmico de la Alcaldía Benito Juárez (Mesa de trabajo 3).

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VIII. Conclusiones

Resultados obtenidos del Taller de Gestión Integral de Riesgos con la Alcaldía Benito
Juárez para la construcción de resiliencia en la Ciudad de México:
• Las capacidades institucionales más fuertes con las que cuenta la Alcaldía para
hacer frente a fenómenos perturbadores son los Recursos Humanos, de Colaboración,
seguido de los Recursos Materiales.
• Por su parte, los Recursos Financieros, son los que mayor ausencia o desconocimiento
presentan. Esto es importante, dado que la Alcaldía, a partir del presente informe puede
trabajar de manera coordinada con las áreas correspondientes para la elaboración de
su anteproyecto financiero, esta herramienta permitirá orientar a la Alcaldía a realizar
los análisis correspondientes para la adecuada asignación presupuestal que motive
y fundamente la solicitud y asignación del recurso financiero para el desarrollo de
acciones en la materia.
• Para la Alcaldía Benito Juárez, categóricamente los fenómenos perturbadores de
sismos y manifestaciones son los que mayor peligro representan para su territorio.
• En cuanto a los sismos y las acciones asociadas a las etapas de la GIR, la etapa
2) Previsión-prevención, representa un 36% de acciones, lo que en principio da una
lectura de una adecuada fase de prevención, sin embargo, la etapa 1) Identificación
de riesgos, no figura. Por lo tanto, las medidas preventivas pueden ser acciones no
suficientes o no estar adecuadamente dirigidas. Asimismo, la etapa 4) Preparación-
auxilio, figura con un 56% de acciones, lo que sostiene la planeación reactiva, y
esto se confirma con los porcentajes obtenidos en las etapas de 3) Mitigación y 5)
Recuperación-reconstrucción.
• En cuanto a las manifestaciones, las acciones asociadas a las etapas de la GIR,
se observa que, la fase 2) Previsión-prevención, tienen un alto porcentaje de
representación, siendo este del 40%. Sin embargo, la etapa 1) Identificación de riesgos,
no figura. Por lo que puede significar que las acciones preventivas no están siendo
encaminadas de la mejor manera. Las demás etapas son un tanto homogéneas.
Con los hallazgos y datos obtenidos, se recomienda fortalecer las etapas del ciclo de
Gestión Integral de Riesgos que tuvieron menor frecuencia de acciones. Si bien las
capacidades de respuesta son importantes en el corto plazo, en principio sostienen
el modelo planeación reactiva y nuestra meta como Ciudad es fortalecer la cultura de
la prevención y actuar bajo el principio precautorio.

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Aunque la Alcaldía tiene un muy alto conocimiento de su territorio, la etapa de Iden-

tificación de riesgos obtenida es baja. Recordemos que la esencia de esta etapa re-
cae en que la identificación de los peligros debe traducirse en estudios que integren
variables cualitativas y cuantitativas para determinar la naturaleza y extensión de las
condiciones de riesgo mediante el análisis de los peligros potenciales, así como, de
las condiciones de vulnerabilidad y exposición que pueden causar daño a las per-
sonas, bienes, servicios, medios de vida y ecosistemas. Si no se realizan los estudios
adecuados de Identificación de riesgos, las acciones de previsión y prevención, no
serán lo suficientemente robustas.

Para contextualizar lo anterior, se muestra la Figura 19 correspondiente al Mapa de

Percepción de Riesgo sísmico y por manifestaciones de la Alcaldía Benito Juárez, el
cual conjunta la capa de vulnerabilidad social a partir del Atlas de Riesgos de la Ciu-
dad de México y la capa de peligro obtenidos de la cartografía participativa del Taller
(Anexo I). Con este mapa se logra identificar las zonas de la Alcaldía que pueden rep-
resentar mayor riesgo. Por ejemplo, en la Figura 19 se observa que cierta parte de las
colonias Del Valle Centro, Portales Norte y Piedad Narvarte tienen un riesgo sísmico
alto en comparación con las colonias que tienen un grado de vulnerabilidad social
bajo, como por ejemplo, la colonia Xoco, Portales Norte, Portales Oriente, por men-
cionar algunas, por lo tanto, en dichas regiones pueden implementarse estrategias
puntuales para reducir el riesgo ante los peligros prioritarios de la Alcaldía.

Asimismo, para fortalecer la toma de decisiones, es necesario conjuntar herramientas

analíticas, mismas que se presentan en este Informe a modo de guía. Por ejemplo,
a partir de los datos demográficos y socio económicos de la Alcaldía Benito Juárez,
junto con los datos de información geográfica, se puede definir aproximaciones met-
odológicas para priorizar acciones (Figura 18).

+ = Datos demográficos y socioeconómi-

cos de la Alcaldía Benito Juárez:
• 43 viviendas no disponen de agua
entubada.
• 29 viviendas no disponen de Identificación de área prioritaria
energía eléctrica.
• Dependencia demográfica 46.8. para intervención

Figura 18. Enfoque metodológico para fortalecer la toma de decisiones

Fuente: Elaboración propia

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Finalmente, el enfoque de resiliencia ayuda a cambiar la perspectiva de análisis para

la resolución de problemas, de simples modelos causa-efecto al pensamiento com-
plejo-sistémico, en donde las relaciones no son lineales y las interacciones de los ele-
mentos que componen a la Ciudad, son multidimensionales y multi temporales.

Por lo tanto, la resiliencia asociada a la gestión integral de riesgos logra profundizar

en los análisis de los contextos de vulnerabilidad y de exposición, para conjugar una
interpretación sistemática de la problemática para proponer soluciones integrales,
desde la participación multi e interdisciplinaria. En este sentido, la resiliencia es un
proceso dinámico, en constante cambio, que nos ayudará a lograr una Ciudad más
segura y sostenible.

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Anexo I
Mapa de Percepción de Riesgos y Mapa de Vulnerabilidad Social

Figura 19. Mapa de percepción de riesgo en la Alcaldía

Benito Juárez.

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Mapa de Vulnerabilidad Social de la Alcaldía Benito Juárez

Figura 20. Mapa de Vulnerabilidad Social de Alcaldía

Benito Juárez.

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Figura 21. Mapa de percepción de peligro socio organi-

zativo y sísmico de la Alcaldía Benito Juárez (Mesas de
trabajo 1, 2 y 3).

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Anexo II
Memoria fotográfica

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