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DIRECCIÓN GENERAL
DE RESILIENCIA

ALCALDÍA XOCHIMILCO
Informe del taller de Gestión Integral de Riesgos para la
construcción de resiliencia en la Ciudad de México

Fotografía: Renato Miller - SGIRPC


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Canales de Xochimilco
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Agradecimientos
Este proyecto ha sido posible gracias al apoyo de la Red
Global de Ciudades Resilientes (R-Cities, por sus siglas
en inglés) y al Consorcio Global para Resultados de
Sostenibilidad (GCSO, por sus siglas en inglés).

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SUMARIO
I. Introducción
II. El reto urbano en la Gestión Integral de Riesgos
III. Gestión Integral de Riesgos
IV. Resiliencia
V. Taller de Gestión Integral de Riesgos para la
Construcción de la resiliencia en la Ciudad de México
VI. Alcaldía Xochimilco
VII. Resultados
VIII. Conclusiones
IX. Referencias bibliográficas

La resiliencia es la capacidad de un individuo, familia,


comunidad, sociedad y/o sistemas potencialmente
expuestos a un peligro o riesgo para resistir, asimilar,
adaptarse y recuperarse de impactos y los efectos de un
fenómeno perturbador en un corto plazo y de manera
eficiente, a través de la preservación y restauración de
sus estructuras básicas y funcionales, logrando una mejor
protección futura, mejorando las medidas de reducción de
riesgos y saliendo fortalecidos del evento (LGIRPC, 2019).

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I. Introducción
La Ciudad de México es un territorio que concentra un gran número de población y
bienes que van desde viviendas, edificios, infraestructura estratégica y escuelas, hasta
acervos culturales, servicios ambientales e instalaciones de gobierno de todos los
órdenes. Todos éstos residen en un contexto de exposición y vulnerabilidad a diver-
sas amenazas o peligros, conocidos como fenómenos perturbadores, tanto de origen
natural como humano.

Los impactos más frecuentes de la Ciudad se asocian a fenómenos perturbadores


de origen natural, específicamente de tipo hidrometeorológico y geológico, entre los
que se encuentran inundaciones, sismos, deslaves, hundimientos, por mencionar
algunos, que dan lugar a situaciones de emergencia o desastres los cuales incluso
derivan en un incremento del riesgo. Los fenómenos perturbadores que enfrenta la
Ciudad de México, se han intensificado, especialmente los de tipo hidrometeorológi-
co, y su manifestación ha presentado una variabilidad en el tiempo, esto se debe en
gran medida por las cuestiones relacionadas con el cambio climático, y tiene como
consecuencia que, una vez que se presentan sus impactos rebasen las capacidades
de preparación y respuesta de las comunidades y autoridades locales.

La visión para la Ciudad de México, es crear una sociedad equitativa, a través de un


proceso incluyente para construir una ciudad más segura, más humana, sostenible
y resiliente donde diversos actores, sectores y grupos de atención prioritaria im-
pulsen una transformación adaptativa para enfrentar los retos sociales, ambientales
y económicos del siglo XXI. Por lo tanto, es necesario asumir una política pública in-
tegradora que no sólo administre las emergencias, sino que lleve a cabo una gestión
prospectiva, que privilegie las acciones preventivas, donde la política y la práctica
vayan de la mano con el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la ingeniería.

Bajo este contexto, la Secretaría de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil de


la Ciudad de México (SGIRPC), tiene como misión impulsar el enfoque de la Gestión
Integral de Riesgos (GIR) para transitar de un esquema reactivo a uno preventivo di-
rigido a minimizar las pérdidas humanas, económicas y patrimoniales derivado de
situaciones de emergencia o desastre, así como, disminuir los contextos de vulnera-
bilidad para asegurar los medios de vida de quienes habitan en la Ciudad.

El territorio que conforma a la Ciudad de México presenta patrones diferenciados


tanto de exposición a fenómenos perturbadores, como de condiciones de vulnera-
bilidad, debido a sus características biofísicas y de organización territorial particu-
lares. Por lo que las características de cada Alcaldía determinan las capacidades de
respuesta y prevención a los fenómenos perturbadores. En este sentido, las Alcaldías
juegan un papel fundamental en la prevención, en la respuesta a las emergencias o
desastres que se suscitan y en consecuencia, en la reducción de la vulnerabilidad de
la población que habita o transita en sus demarcaciones territoriales. 5
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Lo anterior es importante dado que cada Alcaldía de la Ciudad, es responsable de


generar sus propios planes de prevención, mitigación y respuesta ante fenómenos
perturbadores, en marco de lo estipulado en los Capítulos IV y VI del Título Segundo
de la Ley de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil de la Ciudad de México. Por
lo tanto, la Ciudad, requiere fortalecer la articulación de esfuerzos con los gobiernos
a sus diferentes escalas, para impulsar el enfoque de la Gestión Integral de Riesgos,
a fin de contar con modelo integral e integrador, articulado y vinculante que rebase
los esquemas de planeación reactiva para incrementar la resiliencia de la Ciudad y
reducir el riesgo de desastres.

Por lo anterior, la SGIRPC, a través de la Dirección General de Resiliencia, busca apoyar


a las Alcaldías para que estas desarrollen un proceso efectivo en las etapas que com-
ponen a la Gestión Integral de Riesgos. En este tenor, a finales de 2019 se impulsó el
proyecto denominado “Taller de Gestión Integral de Riesgos para la construcción de
resiliencia en la Ciudad de México”, dirigido a las 16 Alcaldías de la Ciudad con el obje-
tivo de identificar las capacidades institucionales en términos de recursos humanos,
materiales, financieros y de colaboración con los que cuentan los gobiernos locales
para hacer frente a un fenómeno perturbador, así como, identificar las acciones que
realizan asociadas a las etapas que componen a la GIR respecto a un fenómeno per-
turbador específico.

El proyecto, por un lado, deriva en el presente Informe como una herramienta para
fortalecer la toma de decisiones de las Unidades de Gestión Integral de Riesgos y
Protección Civil de las Alcaldías, para impulsar la planeación estratégica y reforzar la
cultura de la prevención para mitigar el riesgo que corren las personas y los ecosiste-
mas en situaciones de emergencia o desastre. Por otro lado, en el mediano plazo, el
proyecto permitirá ser una guía para diseñar esquemas innovadores para la pron-
ta recuperación y restablecimiento de operaciones a partir del fortalecimiento de la
resiliencia de las comunidades e impulsar Protocolos de Actuación Regionales ante
Peligros Específicos (PAREs).

Finalmente, la Alcaldía Xochimilco, llevó a cabo dicho Taller en su modalidad en línea,


el 17 de noviembre de 2020. Para la muestra de los resultados y hallazgos obtenidos,
el Informe se estructura de la siguiente manera: el presente texto introductorio, segui-
do de un breve contexto sobre el reto urbano que enfrentan las Ciudades en materia
de Gestión Integral de Riesgos, posteriormente le sigue un apartado donde se expli-
can las etapas que componen a la GIR. El Informe continúa con un apartado dedicado
al tema de resiliencia y cómo se asocia con el ciclo de la Gestión Integral de Riesgos.
Le continúa un apartado donde se aclara el diseño metodológico del Taller y por úl-
timo, el documento concluye con el caso de la Alcaldía Xochimilco y los hallazgos
encontrados.

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II. El reto urbano en la Gestión Integral de Riesgos


En la segunda mitad del siglo XX, el planeta experimentó una rápida tasa de urban-
ización, la proporción urbana mundial aumentó del 13% en 1900, al 29% en 1950 y
hoy día 54% de la población a nivel global reside en alguna ciudad. Para el transcurso
del año 2050 se prevé que la población urbana en el planeta aumente entre 2.5 y 3.0
millones, esto es, entre el 64% y el 70% de la población mundial total se ubicará en di-
chos contextos, donde países en vías de desarrollo experimentaran aceleradas tasas
de urbanización (IIASA, 2009; UNDESA, 2014; Álvarez et al., 2014).

Cabe destacar que a medida que aumenta la población urbana, la superficie que
ocupan las ciudades en el planeta incrementa de manera aún más rápida. De acu-
erdo con el Reporte de Ciudades Mundiales (World Cities Report, 2016), una muestra
de 120 ciudades observadas en el periodo comprendido entre los años 1990 y 2000,
señala que mientras la población creció a una tasa del 17% en promedio, el área ur-
banizada lo hizo en un 28%. Se proyecta que para el año 2030, la población urbana
de los países en vías de desarrollo se duplicará, mientras que la cobertura de la capa
urbana se triplicará.

Siguiendo el análisis del Reporte de Ciudades Mundiales, este indica que se ha pasa-
do de 14 megaciudades en 1995 a 29 en 2015. Estas megaciudades albergan en con-
junto a 435 millones de personas, es decir, a 12% de la población urbana mundial. La
mayoría de las megaciudades se encuentran en los países en vías de desarrollo y para
2030, se estima que habrá 41 de su tipo, donde ciudades de Asia, América Latina y
África, experimentarán esta transformación (UN DESA, 2014; UN HABITAT, 2016). 7
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De acuerdo con la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de


Desastres (UNDRR, por sus siglas en inglés), a nivel global, entre 1998 y 2017, las
situaciones de desastre por causas de eventos hidrometeorológicos y geológicos
cobraron la vida de 1.3 millones de personas y dejaron un saldo de 4,400 millones de
persona heridas, desplazadas, sin hogar o que requirieron asistencia internacional.
La mayoría de las víctimas mortales se debió al impacto de sismos y tsunamis, sin
embargo, las inundaciones, lluvias intensas, sequías, olas de calor y otros eventos
meteorológicos representaron el 91% de casi todos los desastres ocurridos.
Recientemente, los impactos causados por Fenómenos Sanitarios-Ecológicos
como la enfermedad COVID-19 causada por el virus SARS-Cov-2, muestran además
de los efectos del riesgo sistémico, la alta vulnerabilidad de los contextos urbanos.
Al respecto, la Organización Mundial de la Salud, señala que el 95% de casos por
COVID-19 se han reportado en áreas urbanas y las consecuencias más severas, tanto
en términos económicos como de mortalidad, han afectado principalmente a las
poblaciones más vulnerables de las ciudades.
Lo anterior representa grandes retos asociados a la planificación urbana para “lograr
que las ciudades y los asentamientos urbanos sean inclusivos, resilientes y sostenibles”,
como lo dicta el objetivo undécimo de los Objetivos del Desarrollo Sostenible. En este
sentido, bajo el enfoque de Gestión Integral de Riesgos, si no se toman en cuenta los
riesgos que implican los procesos actuales de desarrollo y crecimiento económico,
los esfuerzos dirigidos a aumentar la resiliencia se verán menoscabados.
Bajo este panorama, la Ciudad de México, ha enfrentado situaciones de crisis
de diversos orígenes y alcances. Durante el periodo 1980 – 2014, los impactos
socioeconómicos asociados a los fenómenos hidrometeorológicos, fueron de
49,970 personas afectadas con un costo económico directo de 32.4 millones de
dólares. Para el caso de los fenómenos geológicos 6,338 personas fueron afectadas
con un costo económico directo de 4,100 millones de dólares (ERCDMX, 2017). De
acuerdo con la publicación “Ciudad Resiliente: Retrospectiva y proyección de una
ciudad (in)Vulnerable”, el sismo de 7.1 grados dejó 228 personas fallecidas, 45,000
establecimientos económicos afectados, 5,765 viviendas con daños, 2,273 viviendas
con daño total, 44 edificaciones colapsadas y 48,000 millones de pesos estimados en
costos de reconstrucción. El impacto en la economía se calculó entre 0.1 y 0.3% del
Producto Interno Bruto (PIB) para 2018; se estimó que los fondos necesarios para la
reconstrucción superaron los 3.4 millones de dólares (a la fecha, continúan las labores
de reconstrucción).
En cuanto a la crisis sanitaria global, de acuerdo con la “Evaluación del impacto
social y económico de la pandemia de COVID-19 en la Ciudad de México: diagnóstico”.
Durante el periodo comprendido de enero a mayo 2020, la Ciudad tuvo un impacto
económico por COVID-19 de casi 54 mil millones de pesos en pérdidas, recibiendo
los mayores impactos los sectores productivos de turismo (hotelería y servicios
turísticos), servicios e infraestructura (transporte, electricidad y combustibles), lo que
equivale a un 1.3 del PIB de la Ciudad de México en 2019. 8
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La Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres, reconoce


que en los últimos 20 años se han lograron avances en términos para el fortalecimiento
de las capacidades de respuesta en caso de emergencia, al igual que hubo mejoras
tecnológicas en el desarrollo de sistemas de alerta temprana, sin embargo, las
acciones para disminuir las causas subyacentes del riesgo de desastres, tales como
la rápida urbanización, las condiciones de pobreza, el crecimiento demográfico en
zonas propensa a amenazas, entre otras, fueron limitadas.
Por lo tanto, el reto que enfrentan los contextos urbanos es el llamado “proceso de
urbanización de los desastres” (Watanabe, 2015), es decir, de lograr una interrelación
entre los peligros naturales, procesos sociales y de urbanización para no caer en una
situación de desastre. Es así que el reto está en co-diseñar estrategias traducidas en
políticas públicas que coadyuven a la reducción sustancial de la vulnerabilidad de
los sistemas expuestos, por medio de un ordenamiento territorial centrado en las
personas, prestando principal atención a las necesidades de vivienda de los grupos
de atención prioritaria con mayores condiciones de vulnerabilidad y, claramente que
apoyen a preservar los ecosistemas de la Ciudad, a fin de armonizar un desarrollo
urbano en función del riesgo para lograr un territorio seguro, sostenible y resiliente.

III. Gestión Integral de Riesgos

La Gestión Integral de Riesgos, es un proceso de planeación, participación, evaluación


y toma de decisiones, que, basado en el conocimiento de los riesgos y su proceso de
construcción, deriva en un modelo de intervención del gobierno y de la sociedad, para
implementar políticas públicas, estrategias y acciones, cuyo fin último es la previsión,
reducción y control permanente del riesgo de desastres, para lograr territorios más
seguros, humanos y resilientes.
El proceso de la GIR, involucra las etapas siguientes: 1) Identificación de los riesgos,
2) Previsión y Prevención, 3) Mitigación, 4) Auxilio y Preparación y 5) Recuperación y
Reconstrucción (Figura 1).

Figura 1. Etapas de la Gestión 9


Integral de Riesgos.
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Etapa 1. Identificación de riesgos


Esta etapa consiste en reconocer y valorar las pérdidas o daños probables sobre los
agentes afectables1 y su distribución geográfica, a través del análisis de los peligros2
y la vulnerabilidad3 (LGPC, 2018).
La identificación de riesgos se emplea para:
• Identificar los procesos físicos y sociales que generan el riesgo.
• Conocer la frecuencia e intensidad de los peligros en el territorio.
• Visualizar proyecciones futuras sobre el impacto de fenómenos perturbadores.
Por lo tanto, la esencia de esta etapa recae en que la identificación de las amenazas o
peligros debe traducirse en estudios que integren variables cualitativas y cuantitativas
para determinar la naturaleza y extensión de las condiciones de riesgo4 mediante el
análisis de los peligros potenciales, así como, de las condiciones de vulnerabilidad y
exposición que pueden causar daño a las personas, bienes, servicios, medios de vida
y ecosistemas (UNISRD, 2017).

Etapa 2. Previsión y Prevención


La previsión se refiere a tomar conciencia de los riesgos que pueden causarse y de
las necesidades para enfrentarlos. La previsión se logra conociendo los riesgos del
entorno y de qué manera pueden causar daño a los agentes afectables.
La prevención, es el conjunto de acciones y mecanismos implementados con
antelación a la ocurrencia de los agentes perturbadores, tiene como finalidad conocer
los peligros o los riesgos, identificarlos, eliminarlos o reducirlos; evitar o mitigar su
impacto destructivo sobre las personas, bienes, infraestructura, así como anticiparse
a los procesos sociales de construcción de los mismos (LGPC, 2018).

1
El término de agentes o sistemas afectables, se emplea para designar a los conjuntos sociales y físicos que están
expuestos a un fenómeno perturbador y que pueden ser dañados por éste (CENAPRED, 2014).

2
El peligro o amenaza, es la probabilidad de ocurrencia de un agente o fenómeno perturbador potencialmente
dañino de cierta intensidad, durante un cierto periodo y en un sitio determinado (LGPC, 2018).

3
Es la susceptibilidad o propensión de un agente afectable a sufrir daños o pérdidas ante la presencia de un
agente perturbador, determinado por factores físicos, sociales económicos y ambientales (LGPC, 2018).

4
El riesgo, son los daños o pérdidas probables sobre un sistema expuesto, resultado de la interacción entre su
vulnerabilidad y la exposición ante la presencia de un fenómeno perturbador (LGIRPC, 2019). En otras palabras, el 10
riesgo es resultado de la convolución del peligro y la vulnerabilidad (Cardona, 2001).
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Etapa 3. Mitigación
La mitigación es toda acción orientada a disminuir el impacto o daños ante la presencia
de un agente perturbador sobre un agente afectable (LGPC, 2018). Por lo tanto, las
acciones de mitigación se refieren al desarrollo de una serie de intervenciones para
reducir el potencial de daños provenientes de la convolución de la amenaza y la
vulnerabilidad, a través de medidas estructurales y no estructurales (Cenapred, 2014).
Las acciones de mitigación estructural se enfocan al desarrollo de obras civiles para
amortiguar y reducir el impacto de un peligro. Por su parte, las medidas de mitigación
no estructurales van dirigidas a la implementación de campañas de educación en
materia de gestión integral de riesgos.

Etapa 4. Auxilio y Preparación


La respuesta de auxilio se refiere a brindar la ayuda a las personas en riesgo o las
víctimas de un siniestro, emergencia5 o desastre6, por parte de grupos especializados
públicos o privados, o por las unidades internas de protección civil, así como a las
acciones para salvaguardar los demás agentes afectables (LGPC, 2018).

5
Una emergencia es una situación adversa que requiere una atención inmediata y que la comunidad afectada
puede resolver con sus propios recursos (USAID/OFDA/LAC-RDAP, 2019).

6
Un desastre, lo conforman las alteraciones intensas en las dinámicas sociales que afectan a las personas, bienes,
los servicios o el ambiente desencadenadas por un fenómeno perturbador que podrían exceder las capacidades 11
de respuesta de una comunidad o sociedad (USAID/OFDA/LAC-RDAP, 2019).
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Entre las acciones de auxilio se encuentran las siguientes:


• Rescate.
• Asistencia médica y social.
• Operación de refugios temporales.
La preparación son las actividades y medidas tomadas anticipadamente para
asegurar una respuesta eficaz ante el impacto de un fenómeno perturbador en el
corto, mediano y largo plazo (LGPC, 2018).
Entre las actividades de preparación se encuentran las siguientes:
• Realización de simulacros.
• Protección financiera (Seguros).
• Capacitación.

Etapa 5. Recuperación y Reconstrucción


La recuperación es un proceso que inicia durante la emergencia, consiste en acciones
encaminadas al retorno a la normalidad de la comunidad afectada (LGPC, 2014).
Entre las acciones de recuperación se encuentran las siguientes:
• Programas emergentes para la comunidad.
• Asistencia psico-social.
• Asistencia alimentaria.
De manera complementaria, la recuperación también es la restauración o el
mejoramiento de los medios de vida, las condiciones de salud y los sistemas
económicos, sociales, físicos, educativos, ambientales y culturales de las comunidades
o grupos sociales afectados, teniendo en cuenta los principios del desarrollo
sostenible y de gestión integral de riesgos (USAID/OFDA/LAC-RDAP, 2019).
Por su parte, la reconstrucción es la acción transitoria orientada a alcanzar el entorno
de normalidad social y económica que prevalecía entre la población antes de sufrir
los efectos producidos por un agente perturbador en un determinado espacio o
jurisdicción. Este proceso debe buscar en la medida de lo posible la reducción de los
riesgos existentes, asegurando la no generación de nuevos riesgos y mejorando para
ello las condiciones preexistentes (LGPC, 2019).

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IV. Resiliencia

La resiliencia es un concepto de uso relativamente reciente, el concepto proviene


de la física y se empleaba para definir la capacidad que tienen ciertos materiales
para recobrar su forma original después de someterlos a una presión deformadora.
En la década de 1970, desde el campo de la ecología el concepto se empleó para
explicar la capacidad que tienen los ecosistemas para absorber cambios y sostener
sus funciones básicas. Posteriormente, desde las ciencias sociales, la resiliencia se
aplicó en el ámbito de las personas, comunidades y sociedades que logran responder
e incluso salir fortalecidas de una situación adversa.
El uso del concepto de resiliencia en la Gestión Integral de Riesgos requiere de un
uso cuidadoso y desde el pensamiento crítico, ya que hasta el momento existen
diversas investigaciones en torno al concepto sin lograr un acuerdo sobre su alcance,
contenidos, marco teórico e incluso su medición. Lo anterior se torna relevante ya que
el concepto de resiliencia, desde el presente enfoque no debe entenderse únicamente
como la capacidad de respuesta a los efectos de los desastres, sino por el contrario, a
través del concepto se logra dirigir la planeación estratégica.
Como antecedentes del concepto de resiliencia bajo este enfoque, el Marco de Acción
de Hyogo 2005 – 2015, para la reducción del riesgo de desastres, define resiliencia
como la “capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuesto a
amenazas para adaptarse, resistiendo o cambiando, con el fin de alcanzar o mantener
un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura. Viene determinada por el grado
en que el sistema social es capaz de organizarse para incrementar su capacidad de
aprender de desastres pasados a fin de protegerse mejor en el futuro y mejorar las
medidas de reducción de los riesgos” (EIRD, 2004).
Posteriormente, el Marco de Sendai, para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015
– 2030, sucesor del Marco de Acción de Hyogo, establece cuatro esferas prioritarias
de acción, siendo las siguientes: 1) Comprender el riesgo de desastres, 2) Fortalecer
la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo, 3) Invertir en la
reducción del riesgo de desastres para la resiliencia y 4) Aumentar la preparación para
casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y para “reconstruir mejor” en los
ámbitos de recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción.
En este sentido, el Marco de Sendai, define resiliencia cómo “la capacidad de un
sistema, comunidad o sociedad expuestos a una amenaza para resistir, absorber,
adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye la
preservación y la restauración de sus estructuras y funciones básicas” (UNDRR, 2015).

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De esta manera, la Ley de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil de la Ciudad


de México, define resiliencia como la capacidad de un individuo, familia, comunidad,
sociedad, y/o sistemas potencialmente expuestos a un peligro o riesgo para resistir,
asimilar, adaptarse y recuperarse del impacto y efectos de un fenómeno perturbador
en un corto plazo y de manera eficiente, a través de la preservación y restauración
de sus estructuras básicas y funcionales, logrando una mejor protección futura,
mejorando las medidas de reducción de riesgos y saliendo fortalecidos del evento
(LGIRPC, 2019).
Por lo tanto, la resiliencia asociada a la Gestión Integral de Riesgos, reduce la
probabilidad de que cualquier disrupción o situación de emergencia se convierta
en un desastre. La resiliencia en la GIR juega un papel transversal en las fases que
la componen. Esto quiere decir que todas las etapas son igualmente importantes y
para no caer en una situación de desastre, cada etapa debe cumplir su efectividad.
Sin embargo, para lograr el proceso de construcción de resiliencia, se requiere de
la creación y/o fortalecimiento de capacidades; de prevención, de respuesta, de
adaptación, de transformación, entre otras, bajo una análisis integral e integrativo,
con manejo de escenarios futuros que contemple datos económicos, sociales,
ambientales y políticos de manera coordinada y articulada ante la probable ocurrencia
de un fenómeno perturbador. Entonces, la resiliencia es una característica obtenible
para las personas, las comunidades, para las ciudades y para los países.
No obstante, es importante señalar que la resiliencia asociada a la Gestión Integral de
Riesgos tiene un rol de planeación estratégica en las fases de previsión y prevención,
mitigación y recuperación y reconstrucción (Figura 2). En la etapa de previsión y
prevención, la resiliencia fortalece la última para actuar de manera anticipada a los
sucesos que pueden ocurrir en un territorio, para lograrlo, la evaluación del riesgo
debe ser una fase primordial.

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Resiliencia

Figura 2. Etapas de
la Gestión Integral de
Riesgos y Resiliencia.

En la etapa de mitigación, para el desarrollo de obras de infraestructura civil y equi-


pamiento estratégico será necesario la creación de diversos escenarios de riesgo en
función de las tipologías urbanas del territorio cuyos aspectos logren minimizar el
impacto de un peligro.

Por su parte, en la etapa de recuperación y reconstrucción, los estudios de resiliencia


tienen gran relevancia, pues si la recuperación no se gestiona de manera adecuada,
persistirán vacíos que seguirán exacerbando las vulnerabilidades existentes, logrando
caer en un círculo vicioso de procesos de reconstrucción incompletos que pueden
conducir al incremento del riesgo de desastre.

Finalmente, los procesos de recuperación están ligados a la capacidad de adaptación


de la ciudad y de su población encaminadas a reactivar la dinámica socio económica,
institucional y ambiental posterior a una situación de emergencia o desastre (PNUD,
2014). La capacidad de adaptación, por lo tanto, se refiere a la habilidad, del sistema,
comunidad o ciudad para modificar sus características o comportamientos de mane-
ra dinámica para gestionar los factores contingentes (Delgado, 2015). Este proceso
representa una parte crucial para la resiliencia de la ciudad, dado que puede repre-
sentar una oportunidad de transformación de los procesos de desarrollo orientán-
dose a modelos más sostenibles y a mejorar los medios de vida previas al desastre
(PNUD, 2014).

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V. Taller de Gestión Integral de Riesgos para la


construcción de resiliencia en la Ciudad de México –
Modalidad en línea

Objetivos
Recabar los insumos técnicos para la realización de un Informe del ciclo de Gestión
Integral de Riesgos que actualmente implementan las Alcaldías para fortalecer la re-
siliencia y disminuir el riesgo de desastre en la Ciudad de México.

En cuanto a los objetivos particulares, se plantearon los siguientes:


• Describir las capacidades de cada Alcaldía en materia de recursos humanos, fi-
nancieros, materiales y de colaboración, en marco del ciclo de la Gestión Integral de
Riesgos.
• Identificar las acciones que cada Alcaldía implementa en su demarcación ante los
fenómenos perturbadores identificados.
• Impulsar el marco conceptual de la Gestión Integral de Riesgos y resiliencia en las
Alcaldías.

Diseño metodológico
El diseño metodológico original se planteó para Talleres presenciales, y se dividía en
dos etapas generales: (1) construcción de una Matriz de capacidades (Figura 3); y (2)
elaboración de una Línea de tiempo (Figura 4) y Cartografía participativa (Figura 5)
donde se identifican las zonas de peligro, durante la actividad presencial se conform-
aban tres mesas de trabajo con la participación de distintas áreas de la Alcaldía.

La construcción de la matriz de capacidades consiste como su nombre lo indica,


en identificar las capacidades en términos de presencia o ausencia de recursos hu-
manos, financieros, materiales y de colaboración con los que cuentan las Alcaldías
para la implementación de estrategias de prevención y respuesta en el marco de las
fases del ciclo de Gestión Integral de Riesgos. En esta etapa también se seleccionan
los fenómenos perturbadores que la Alcaldía percibe como prioritarios para ser aten-
didos, con base en una escala de puntuación ordinal (ranking).

En el mapeo participativo, la Alcaldía, identifica las zonas de peligro y las acciones


que implementa ante la incidencia de los fenómenos perturbadores que percibe
como prioritarios. La ejecución de esta etapa se lleva a cabo mediante tableros lúdi-
cos, cuyo diseño se basó en el trabajo de (Withycombe-Keeler et al., 2017), en el que
se presenta una línea de tiempo en la que se determina la secuencia de acciones que,
posteriormente, serán identificadas en un tablero con un mapa de la demarcación
(Figura 5). Asimismo, se clasificaron las acciones con base en las etapas del ciclo de
Gestión Integral de Riesgos.
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Figura 3. Matriz de capacidades.

Figura 4. Línea del tiempo.

Figura 5. Cartografía participativa.


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No obstante, debido a las condiciones de confinamiento causadas por la COVID-19, el


resto de los talleres se replanteó para realizarse de forma virtual. Por ello, se adaptó
el diseño metodológico a una mecánica de trabajo en línea (Figura 6), planteando las
dos fases siguientes: 1) Aplicación de cuestionario en línea para la construcción de la
Matriz de capacidades y línea de tiempo y, 2) Taller participativo virtual en formato
webinar, en donde se presentan y revisan los resultados del cuestionario, se realiza
la actividad de mapeo participativo sobre la incidencia de los fenómenos perturba-
dores, seleccionados a priori del cuestionario y, se identifican las acciones que se
mencionaron en el mismo.

Figura 6. Diseño adaptado de


talleres virtuales.

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VI. Alcaldía Xochimilco


El presente apartado, junto con los resultados obtenidos del Taller, tienen como fi-
nalidad orientar a las Unidades de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil, en
la elaboración sus programas y planes de acción en materia de resiliencia a partir de
reportar y conjugar datos del perfil demográfico de su demarcación territorial.

Caracterización demográfica
La Alcaldía Xochimilco se encuentra ubicada en la región sur de la Ciudad de México.
Esta Alcaldía colinda con las Alcaldías Coyoacán e Iztapalapa (al norte), con la Alcaldía
Milpa Alta (al sur), con la Alcaldía Tlalpan (al poniente) y con la Alcaldía Tláhuac (al ori-
ente) (Figura 7). Su extensión territorial es de 118.558 kilómetros cuadrados y ocupa el
7.15% de la superficie de la Ciudad.

En la Alcaldía Xochimilco habitan 442,178 personas, de las cuales 226,726 son mu-
jeres y 215,452 son hombres y, todas estas residen en 80 colonias. La mediana de
edad para los hombre y mujeres se localiza entre los 20 y 24 años. En la Figura 8, se
puede observar la pirámide poblacional, donde se identifica que la parte más ancha
abarca desde la edad de los 15 hasta los 29 años, lo que demuestra que el grueso de
la población de esta Alcaldía, se encuentra en edad activa.

Figura 7. Mapa de la Alcaldía Xochimilco. 19


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Figura 8. Pirámide poblacional de la Alcaldía Xochimilco.


Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Censo de
Población y Vivienda 2020, INEGI.

En la Tabla 1, se observa que la Alcaldía tiene una densidad poblacional de 3,729.63


habitantes por kilómetro cuadrado con una dependencia demográfica de 51.39, esto
quiere decir, que existen 51 personas de cada 100 habitantes que tienen más de 65
años o menos de 15 años, que se les considera población dependiente. Por su parte,
el total de viviendas de la Alcaldía es de 117,012, de las cuales 3,108 son ocupadas por
más de 9 personas.

En este sentido, del total de viviendas únicamente 2,741 tienen piso de tierra, equiv-
alente al 2.34%, el 61% cuenta con piso firme o de cemento y el 35% tienen pisos de
madera, mosaico u otro recubrimiento. En cuanto a los servicios básicos de la vivien-
da, el 91.55% dispone de agua entubada, esto es, 9,821 viviendas no cuentan con este
servicio, es decir el 8.39% del total de viviendas. El 99.57% tienen drenaje y lugar de
desalojo, lo que quiere decir que, 436 viviendas no cuentan con servicio de sanitario
y el 99.73% de las viviendas tienen electricidad, siendo esto que, 248 viviendas no
disponen de energía eléctrica.

Asimismo, en la Tabla 1, se aprecia que el índice y grado de marginación se consid-


eran muy bajos, y el Índice de Desarrollo Social, es bajo. Lo anterior es importante en
términos de vulnerabilidad social, puesto que, a partir del cruce de estos datos, se
pueden atacar contextos puntuales para fortalecer la resiliencia del territorio.

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Tabla 1. Indicadores demográficos


de la Alcaldía Xochimilco.
Fuente: Elaboración propia a
partir de los datos de la Encuesta
Intercensal INEGI 2015 y Censo de
Población y Vivienda 2020.

En tanto a datos educativos, se muestra en la Figura 9 la tasa de alfabetización y su


distribución por quinquenios de edad. Se observa que, desde los primeros quinque-
nios de edad existe una igualdad entre hombres y mujeres que saben leer y escribir,
manteniéndose esta tendencia hasta aproximadamente la edad de 39 años. En este
sentido, el 99% de la población de la Alcaldía sabe leer y escribir. No obstante, se ob-
serva que, a partir del quinquenio de los 60 años en adelante hay un descenso en la
tasa de alfabetización, tanto en hombres como en mujeres, siendo esta disminución
más pronunciada en mujeres, de hasta 9% menos.

Figura 9. Tasa de Alfabetización de la


Alcaldía Xochimilco.
Fuente: Elaboración propia a partir
de los datos del Censo de Población
y Vivienda 2020, INEGI.
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Caracterización económica
En la Figura 10 se observa que el 63.2% de la población de la Alcaldía pertenece a
la Población Económicamente Activa (PEA) y el 36.8% pertenece a la Población
Económicamente Inactiva (PEI). La PEA está compuesta por un 43.7% de mujeres y un
56.3% de hombres.

Mujeres Hombres

Figura 10. Gráfica de la PEA y PEI de


la Alcaldía Xochimilco.
Fuente: Elaboración propia a partir
de datos del Censo de Población y
Vivienda 2020.

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VII. Resultados
El día 17 de noviembre de 2020 se llevó a cabo el Taller de Gestión Integral de Riesgos
para la construcción de resiliencia en la Ciudad de México con la Alcaldía Xochimilco.
El Taller se realizó de manera virtual, a través de la plataforma Zoom y contó con
la participación de 10 integrantes de la Alcaldía, de las áreas: Subdirección de
Recursos Materiales (SRM); Subdirección de Seguimiento de Obras Públicas (SSOP);
Subdirección de Servicios Generales (SSG); Medio Ambiente (MA); Dirección General
de Administración (DGA); Subdirección de Regularización de Tenencia de la Tierra
(SRTT); Participación Ciudadana (PC); Subdirección de Recursos Humanos (SRH); y
Dirección General de Servicios Urbanos (DGSU).
1. Matriz de capacidades de la Alcaldía Xochimilco
La Matriz de capacidades, refiere a la identificación de los Recursos institucionales;
Humanos, Materiales, Financieros y de Colaboración con los que cuenta la Alcaldía
para hacer frente a una situación de emergencia o desastre causada por un fenómeno
Perturbador.
En este sentido, en cuanto a los Recursos Humanos, todas las áreas, salvo por las de
Medio Ambiente (MA) y de la Subdirección de Recursos Humanos (SRH), señalaron
contar con personal, perfil profesional y capacitación para la gestión de riesgos. Cabe
resaltar que las áreas de Subdirección de Recursos Materiales (SRM), Subdirección de
Seguimiento de Obras Públicas (SSOP) y Dirección General de Administración (DGA)
también señalaron ausencia o desconocimiento sobre capacitación de su personal
para la atención de fenómenos prioritarios. Por parte de los Recursos Materiales,
sólo las áreas de MA y SRH señalaron no contar con algún tipo de infraestructura,
equipo o tecnología de la información para atender fenómenos perturbadores.
Resalta la referencia al uso de redes sociales y sistemas de información geográfica
como herramientas de información para la gestión de riesgos en la alcaldía. Ahora
bien, en cuanto a los Recursos Financieros, las áreas participantes señalaron una
falta de recursos y, sólo la Subdirección de Seguimiento de Obras Públicas (SSOP)
mencionó desconocimiento sobre la existencia de dichos recursos. Resalta que la
Subdirección de Servicios Generales (SSG) y la Dirección General de Administración
(DGA) señalaron contar con recursos del presupuesto fiscalizado, de convenios o
de fuentes alternativas, como donaciones para la DGA. Por parte de los Recursos
de Colaboración, todas las áreas señalaron colaborar con otras áreas al interior
de la Alcaldía. En tanto que poco más de la mitad indicó que tienen algún tipo de
colaboración con las alcaldías de Coyoacán, Iztapalapa y Tlalpan para la gestión de
riesgos. Sólo las Subdirecciones de Regularización de Tenencia de la Tierra (SRTT) y
de Recursos Humanos (SRH) mencionaron no colaborar con el Gobierno de la Ciudad
de México para la gestión de riesgos.

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Las principales agencias del Gobierno de la Ciudad de México con las que las áreas
reportaron colaborar con la gestión de riesgos incluyen las Secretarías de Gestión
Integral de Riesgos y Protección Civil (SGIRPC), Seguridad Ciudadana (SSC), Gobierno
(SECGOB), Salud (SEDESA), Movilidad (SEMOVI), Desarrollo Urbano y Vivienda
(SEDUVI) y Obras y Servicios (SOBSE).
Más de la mitad de las áreas señaló algún tipo de recurso de colaboración con el Go-
bierno Federal, particularmente con las Secretarías de Marina (SEMAR), Defensa Na-
cional (SEDENA), y Gobierno (SEGOB). Las organizaciones no gubernamentales con
las que las áreas señalaron colaborar fueron instituciones educativas, como la UNAM,
IPN y UAM, así como con comité ciudadanos y vecinales (Figura 11).

Figura 11. Matriz de capacidades desglosada por área. RH1: Cuenta con personal. RH2: Cuenta con un perfil
profesional en materia de GIR y PC. RH3. Cuenta con curso de capacitación. RM1. Cuenta con infraestructura.
RM2. Cuenta con equipo de trabajo. RM3. Cuenta con recursos informáticos. RF1. Cuenta con recurso fiscal.
RF2. Cuenta con recurso por convenio de colaboración. RF3. Otras fuentes. RC1. Colaboración con otras áreas
de la Alcaldía. RC2. Colaboración con otras Alcaldías. RC3. Colaboración con otras dependencias del Gobierno
de la Ciudad de México. RC4. Colaboración con otras dependencias del Gobierno Federal de México. RC5.
Colaboración con dependencias no gubernamentales.

Ahora bien, la Matriz de Capacidades también se puede visualizar por tipo de recurso
conjunto, como se muestra en la Figura 12. Dicha visualización resulta interesante,
ya que se identifican rápidamente cuales son los recursos más sobresalientes para
enfrentar una situación de emergencia o desastre. Otro dato relevante en esta repre-
sentación, es que demuestra que la capacidad de respuesta de la Alcaldía ante una
situación contingente es adecuada, sin embargo, la capacidad de respuesta es sólo
una de las etapas de la Gestión Integral de Riesgos.
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Figura 12. Matriz de capacidades por área. Subdirección de Recursos Materiales (SRM); Subdirección de
Seguimiento de Obras Públicas (SSOP); Subdirección de Servicios Generales (SSG); Medio Ambiente (MA);
Dirección General de Administración (DGA); Subdirección de Regularización de Tenencia de la Tierra (SRTT);
Participación Ciudadana (PC); Subdirección de Recursos Humanos (SRH); y Dirección General de Servicios
Urbanos (DGSU).

Figura 13. Fenómenos perturbadores


prioritarios de la Alcaldía Xochimilco.

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2. Línea de tiempo y Cartografía participativa


La fase dos del Taller virtual consistió, por un lado, en asociar las acciones indicadas
en el cuestionario que realiza la Alcaldía ante la ocurrencia del fenómeno perturba-
dor prioritario respecto a las etapas de la Gestión Integral de Riesgos en una línea de
tiempo. Por el otro lado, se realizó una cartografía participativa donde se identifican
las zonas de mayor peligro ante impacto del fenómeno perturbador. Para el caso de
la Alcaldía Xochimilco, el fenómeno perturbador de mayor prioridad fueron las inun-
daciones. En las Figuras 14 y 15, se muestran las series de acciones realizadas.

Figura 14. Secuencia general de acciones de atención a inundaciones en la Alcaldía


Xochimilco.
En este sentido, en cuanto a la prevención de los efectos adversos de las inundaciones
la mayoría de las acciones se llevan a cabo en el corto y mediano plazo. En el corto
plazo se llevan a cabo acciones de prevención a partir de la limpieza de barrancas
y el establecimiento de brechas cortafuego. Además, se llevan a cabo recorridos de
diagnóstico en las zonas más vulnerables o donde ya se han dado inundaciones
con pérdida total. Al respecto, las áreas señalaron que se recorren los puntos más
identificados donde ocurren las inundaciones y generalmente el sistema hidráulico
es muy viejo y que colapsó después del sismo de 2017. En el mediano plazo, se llevan
a cabo obras de pozos de absorción y de captación de agua que baja de la zona
cerril. Para ello, las áreas señalaron coordinarse con la Alcaldía de Tláhuac, con quien
ya tuvieron platicas, debido a que comparten zonas de riesgo, y van a coordinarse
para implementar infraestructura, cuyo financiamiento proviene del Fondo de
Aportaciones de Infraestructura Social (FAIS). El FAIS se ha utilizado principalmente
para sustitución de red de agua potable y solo en escuelas en AGEB de zonas más
marginadas. Además, las acciones de prevención continuas involucran el ayudar a las
familias afectadas en la recolección de lodos y limpieza de sus viviendas (Figura 14).
Una vez que ocurren las inundaciones, las acciones de respuesta se concentran en el
corto plazo e involucran recorridos para la identificación de daños y coadyuvar en la
respuesta ante los efectos de las inundaciones.
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Además, las áreas participantes señalaron llevar a cabo acciones de forma continua
que involucran el apoyo en desalojo, limpieza, canalización con dependencias de
ayuda y emprendimiento de algún programa de ayuda de acuerdo con el fenómeno
perturbador. Para ello mencionaron el llevar a cabo levantamientos de censos de
viviendas afectadas, donde entran las áreas de Administración, de la Subdirección
de Recursos Generales, y de Siniestros. Asimismo, las distintas áreas llevan a cabo la
limpieza de calles, lavando, retirando lodo y demás materiales. Finalmente, se activan
programas para apoyar a familias que perdieron los bienes (Figura 15).
De esta manera, en la figura 16, se clasificaron las acciones que lleva a cabo la Alcaldía
Xochimilco, para atender las inundaciones, con base en las etapas de la Gestión
Integral de Riesgos. Los resultados muestran que las acciones características de las
etapas de previsión, mitigación y recuperación fueron las principales acciones para la
atención de inundaciones.
Finalmente, el último ejercicio de Taller consistió en una Cartografía Participativa,
en la cual, los participantes, a partir del fenómeno perturbador de inundaciones,
localizaron las acciones y áreas que consideran de mayor peligro (Figura 16).

Figura 15. Secuencia general de acciones de atención a inundaciones en la Alcaldía


Xochimilco.

Figura 16. Gráfico de fre-


cuencia de acciones que
realiza la Alcaldía Xochi-
milco ante la ocurrencia
de inundaciones asocia- 27
das a las etapas de la GIR.
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Figura 17. Mapa de percepción de peligro por inundación en la Alcaldía Xochimilco.

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VIII. Conclusiones

Resultados obtenidos del Taller de Gestión Integral de Riesgos con la Alcaldía


Xochimilco para la construcción de resiliencia en la Ciudad de México:
• Las capacidades institucionales más fuertes con las que cuenta la Alcaldía
para hacer frente a las inundaciones son las relacionadas con los Recursos de
Colaboración, seguidos de los Recursos Materiales y Humanos.
• Los Recursos Financieros, para hacer frente a un fenómeno perturbador son los
que mayor ausencia o desconocimiento presentan dentro de la demarcación. Esto
es importante, dado que la Alcaldía, a partir del presente Informe puede trabajar
de manera coordinada con las áreas correspondientes para la elaboración de su
anteproyecto financiero. Esta herramienta permitirá orientar a la Alcaldía a realizar
los análisis correspondientes para la adecuada asignación presupuestal que motive
y fundamente la solicitud y asignación del recurso financiero para el desarrollo de
acciones en la materia.
• La Alcaldía Xochimilco percibe que las inundaciones representan el mayor peligro
para su territorio. Esto es congruente con la etapa 1) Identificación de riesgos, pues
representa el 20% de acciones. En este sentido, la etapa 2) Previsión-prevención, es
robusta, puesto que tiene una frecuencia de acciones del 30%.
• La etapa 3) Mitigación, es adecuada, pues representa el 10% de las acciones por lo
que se recomienda conocer y seguir trabajando en las acciones realizadas tanto en
Mitigación estructural, como no estructural para la adecuada y efectiva definición del
Plan de Acción correspondiente.
• La etapa 4) Preparación-auxilio, es también la que menor frecuencia de acciones
tiene, con una representación del 10%, por lo que la capacidad de respuesta de la
Alcaldía puede verse rebasada ante un escenario de riesgo por inundación más allá
de los límites del sistema.
• La etapa de 5) Recuperación-reconstrucción, también es la más fortalecida pues
representa el 30% de las acciones que se llevan a cabo en la Alcaldía esto es importante
para fortalecer la planeación estratégica cuando ocurre un fenómeno perturbador.
Con los resultados obtenidos, se recomienda fortalecer las etapas del ciclo de Gestión
Integral de Riesgos que tuvieron menor frecuencia de acciones.
Las etapas 2 y 5 de la GIR de la Alcaldía son las que mayor fortaleza presentan para
hacer frente a las inundaciones. No obstante, la etapa 3 y 4 requieren fortalecerse en
gran medida, puesto que ante un escenario de riesgo que rebase las capacidades
de respuesta de la Alcaldía, se puede pasar de una emergencia a una situación de
desastre. En este sentido, para fortalecer esta acción se recomienda generar diversos
estudios de modelación o generación de escenarios de riesgo por inundación, a fin de
identificar los límites del sistema, esto debe incluir datos cualitativos y cuantitativos. 29
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Este proceso representa una parte crucial para la resiliencia de la ciudad, dado que
puede representar una oportunidad de transformación de los procesos de desarrollo
orientándose a modelos más sostenibles y a mejorar los medios de vida previas al
desastre.

Para contextualizar lo anterior, se muestra la Figura 19 correspondiente al Mapa de


Percepción de Riesgo por Inundación de la Alcaldía Xochimilco, el cual conjunta la
capa de vulnerabilidad social a partir del Atlas de Riesgos de la Ciudad de México y
la capa del peligro por inundación obtenido de la cartografía participativa del Taller
(Anexo I). Con este mapa se logra identificar las zonas de la Alcaldía que pueden rep-
resentar mayor riesgo por inundación. Por ejemplo, en la Figura 19 se observa que
cierta parte de las colonias adyacentes a los canales como el Barrio de Caltongo, el
Barrio de la Santísima y la colonia Xicalhuacan tienen un riesgo por inundación muy
alto en comparación con las colonias San Lorenzo y Paseos del Sur, y por lo tanto, a
partir de estas herramientas se pueden tomar decisiones estratégicas en marco de las
etapas que componen a la GIR, para disminuir el riesgo por inundación, en este caso.

Asimismo, para fortalecer la toma de decisiones, es necesario conjuntar herramientas


analíticas, mismas que se presentan en este Informe a modo de guía. Por ejemplo, a
partir del perfil demográfico y socio económico de la Alcaldía Xochimilco, junto con
los datos de información geográfica, se puede definir aproximaciones metodológicas
para priorizar acciones (Figura 18).

+ = Datos demográficos y socioeconómi-


cos de la Alcaldía Xochimilco:
• 9,821 viviendas no disponen de
agua entubada.
• 248 viviendas no disponen de Identificación de área prioritaria
energía eléctrica.
• Dependencia demográfica 51.39. para intervención

Figura 18. Enfoque metodológico para fortalecer la toma de decisiones.


Fuente: Elaboración propia.

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Finalmente, el enfoque de resiliencia ayuda a cambiar la perspectiva de análisis para


la resolución de problemas, de simples modelos causa-efecto al pensamiento com-
plejo-sistémico, en donde las relaciones no son lineales y las interacciones de los ele-
mentos que componen a la Ciudad, son multidimensionales y multi temporales.

Por lo tanto, la resiliencia asociada a la gestión integral de riesgos logra profundizar


en los análisis de los contextos de vulnerabilidad y de exposición, para conjugar una
interpretación sistemática de la problemática para proponer soluciones integrales,
desde la participación multi e interdisciplinaria. En este sentido, la resiliencia es un
proceso dinámico, en constante cambio, que nos ayudará a lograr una Ciudad más
segura y sostenible.

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Anexo I
Mapa de Percepción de Riesgo por Inundación y Mapa de Vulnerabilidad Social

Figura 19. Mapa de percepción de riesgo por inundación en la Alcaldía Xochimilco.

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Figura 20. Mapa de vulnerabilidad social de la Alcaldía Xochimilco.

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