La GIRD constituye una herramienta destinada a colaborar con la reducción de los riesgos

y a favorecer la construcción de ciudades y poblados integralmente seguros y sustentables,

con participación de las comunidades, en base a un modelo preventivo, con fortalecimiento
de la resiliencia y desarrollo de las fases de preparación, respuesta y recuperación. Este
conjunto de elementos solo puede generarse en un marco general de políticas inclusivas
gestionadas por los gobiernos nacionales, provinciales y locales.

El desarrollo de esta visión atravesó un tránsito institucional desde la concepción de

“defensa civil”, importada del ámbito militar, que la sujetó a una lógica castrense, y avanzó
hacia la de “protección civil”, a través de un paso importante que arrancó las decisiones de
la visión bélica. Concebir un enfoque de “gestión integral” permitió la incorporación de
nuevas herramientas e implicó un cambio de enfoque que obliga a transformar las políticas
y las estructuras institucionales y a centrar el trabajo en la reducción de los riesgos,
enfocarlo desde una perspectiva preventiva, con encuadre local de la problemática y
participación de las comunidades.

Gestión Integral del Riesgo de Desastres

La Gestión Integral del Riesgo de Desastres es un proceso de gestión técnica, social y

política, que debe sostenerse con continuidad en el tiempo y despliegue en el conjunto del
territorio para el que fue planificada. Los factores del riesgo tienen que contemplarse en
función del tipo de amenazas existentes o hipotéticas (inundación, incendio, derrame
químico, ciclón, terremoto, etc.), con atención de la situación de vulnerabilidad de la
población y de sus activos, junto al grado de exposición a los peligros, contrastando esos
elementos con las capacidades de organización y posibilidades de participación, que
definen las capacidades y la resiliencia de las comunidades.

Esos factores no son estáticos. El riesgo puede incrementarse o disminuir en función de la

capacidad institucional, comunitaria, grupal o individual de enfrentar y actuar ante los
eventos adversos. Los modelos de “desarrollo” y sus consecuencias –en especial la
desigualdad socioeconómica que generan– aumentan el grado de exposición y de
vulnerabilidad de las poblaciones, por lo tanto, son responsables del agravamiento de los
riesgos. Los esfuerzos encaminados a su reducción, organización comunitaria y
construcción de resiliencia, por el contrario, contribuyen a su disminución o control.
La GIRD apunta al control de los procesos de construcción de riesgo y a su disminución,
con el fin de reducir el impacto adverso de los fenómenos a través del fortalecimiento de
los procesos de desarrollo sostenible, la seguridad integral de la población y la construcción
de herramientas de gestión que contribuyan a impedir o minimizar posibles desastres. En la
Introducción del presente trabajo se presenta una definición de ‘riesgo’ a partir de la
ecuación que enfrenta amenaza, vulnerabilidad, exposición y situación estructural de
desigualdad, con las capacidades de la comunidad, basadas en su propia organización,
sumadas a la capacidad de gestión.

https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/2022/10/
gestion_integral_de_riesgos_de_desastres.pdf
Gestión Integral del Riesgo de Desastres a nivel local

En primer lugar, debe destacarse que los desastres se expresan en los planos comunitarios y
locales, no son un desastre generalizado en un país, por más extensos que sus impactos
hayan sido. De la misma manera en que la primera respuesta ante los efectos de un desastre
se dan en los planos comunitarios –ya sea de forma improvisada o altamente planificada, la
intervención sobre las condiciones de riesgo son siempre realizados en el plano
comunitario, municipal y local. Aún y cuando las intervenciones sean planificadas desde
los ámbitos nacionales o hasta internacionales, a final de cuentas las acciones se concretan
en un territorio específico, y es allí donde se dan las condiciones para la construcción o para
la reducción del riesgo de desastres.

En este sentido, los planos locales y municipales, son dos niveles más en los que puede ser
concebida la gestión del riesgo de desastres y que, para ser efectivos, necesariamente deben
de integrarse coherentemente con otros niveles de gestión en territorios más amplios, como
el plano departamental y el nacional.

Por lo anterior, resulta de gran utilidad para las finalidades de estas pautas metodológicas
algunas precisiones conceptuales sobre la gestión local del riesgo puesto que lo que se está
proponiendo es la construcción de planes de gestión de riesgos en los planos municipales y
locales. Para estos efectos podemos considerar seis parámetros que definen este nivel de
gestión:

i. Es un proceso intrínsecamente relacionado con el desarrollo

ii. Se trata de un proceso permanente, y no se reduce a un producto, por lo cual requiere de
ciertas estructuras organizacionales, institucionales y normativa que le den permanencia en
el tiempo
iii. Tiene necesariamente un carácter transversal e integral con otros ámbitos de la gestión
municipal y del territorio
iv. Tiene una estrecha relación con otros procesos desarrollados en territorios y
circunscripciones políticas de mayor jerarquía
v. Es un proceso que es impulsado por actores locales y en el cual el municipio desarrolla
un papel fundamental
vi. Es un proceso sostenido en el tiempo

Libro de Pautas Metodológicas y planes municipales

Riesgo

El riesgo es la estimación o evaluación de probables pérdidas de vidas y daños a los bienes

materiales, a la propiedad y la economía, para un periodo específico y un área conocida. Se
evalúa en función de la relación entre el peligro y la vulnerabilidad.

El riesgo sólo puede existir al ocurrir presentarse un peligro en determinadas condiciones

de vulnerabilidad, en un espacio y tiempo particular. No puede existir un peligro sin la
existencia de una sociedad vulnerable y viceversa. De hecho, peligros y vulnerabilidades
son mutuamente condicionados. Por lo tanto, al aumentar su resiliencia, una comunidad
reducirá sus condiciones de vulnerabilidad y nivel de riesgo.

https://www.mesadeconcertacion.org.pe/sites/default/files/guia_de_gestion_de_riesgos.pdf

Riesgo

El riesgo es una condición latente o potencial y su nivel o grado, depende de la intensidad

probable del evento desencadenante y de los niveles de vulnerabilidad existentes. Así
entendido, el riesgo es la probabilidad de ocurrencia de un desastre. Para que exista un
riesgo, debe haber tanto elementos detonadores (sean de orden natural, socionatural,
antrópico y/o tecnológico), como una población vulnerable a sus impactos.

https://www.researchgate.net/profile/Alejandra-Celis/publication/
237638971_CONVIVIR_CON_EL_RIESGO_O_LA_GESTION_DEL_RIESGO1/links/
5591847c08ae1e1f9baff784/CONVIVIR-CON-EL-RIESGO-O-LA-GESTION-DEL-
RIESGO1.pdf

Riesgo

Jerez Ramírez (2014), las definiciones de riesgo usualmente aceptadas son

entendidas sobre la base de un esquema lógico que indica la relación entre
un suceso dañino y unas víctimas afectadas, relación que proviene de una
formula muy conocida que señala al evento agresor como la amenaza (A), y la
susceptibilidad o tendencia de la población a sufrir el impacto, es decir, la
vulnerabilidad (V). De alli que se calcule el riesgo como: Riesgo= Amenaza x
Vulnerabilidad= Amenaza+ Vulnerabilidad.

https://revistas.utb.edu.ec/index.php/sr/article/view/146/pdf
Desastre

Un desastre es una interrupción grave en el funcionamiento de una comunidad que causa

grandes pérdidas a nivel humano, material o ambiental, suficientes para que la comunidad
afectada no pueda salir adelante por sus propios medios, necesitando apoyo externo.

Si bien los desastres se clasifican de acuerdo al origen del peligro que lo genera (natural o
inducidos por el ser humano), son las condiciones de vulnerabilidad y las capacidades de la
sociedad afectada las que determinan la magnitud de los daños. Es por eso que un sismo de
la misma intensidad puede destruir un edificio de cuatro pisos en el Perú y no afecta a un
edificio de 50 pisos en Japón (uso de la microzonificación sísmica, sistemas constructivos
entre otros).

En consecuencia, los desastres no son naturales sino por el contrario, son la resultante de un
proceso de construcción de condiciones de vulnerabilidad causados por el hombre y de un
desarrollo inadecuado e insostenible en el tiempo.

https://www.mesadeconcertacion.org.pe/sites/default/files/guia_de_gestion_de_riesgos.pdf

Desastres

Un desastre es una situación de daño que altera la estabilidad de un ecosistema, pues

afectan a la población residente en un área, a la vez que alteran el curso normal de sus vidas
provocando enfermedades, muerte, pérdidas materiales u otras privaciones graves. Los
agentes que provocan estos acontecimientos pueden ser naturales o producidos por el
hombre: terremotos, inundaciones, tornados, epidemias, incendios, guerras. Los efectos van
desde consecuencias directas y tangibles como pérdidas económicas o muertes hasta
efectos indirectos, como por ejemplo enfermedades o migraciones.

Los desastres o catástrofes en sentido amplio, se refieren a un acontecimiento súbito,

inesperado o extraordinario que provoca perjuicios en la vida de los individuos. Para las
Naciones Unidas desastre es todo "evento concentrado en tiempo y espacio en el cual una
comunidad sufre daños severos y tales pérdidas afectan a sus miembros y a sus pertenencias
físicas de forma tal que se resiente la estructura social y las principales funciones de la
sociedad".

https://ri.conicet.gov.ar/bitstream/handle/11336/51214/CONICET_Digital_Nro.421a6a41-
5a97-40e5-a3da-41ac1b7a34ee_B.pdf.pdf?sequence=5&isAllowed=y

Amenaza

Evento físico, potencialmente perjudicial, fenómeno y/o actividad humana que puede
causar la muerte o lesiones, daños materiales, interrupción de la actividad social y
económica o degradación ambiental.

Las amenazas incluyen condiciones latentes que pueden derivar en futuras

amenazas/peligros, los cuales pueden tener diferentes orígenes: natural (geológico,
hidrometeorológico y biológico) o antrópico (degradación ambiental y amenazas
tecnológicas). Pueden ser individuales, combinadas o secuenciales en su origen y efectos.
Cada una de ellas se caracteriza por su localización, magnitud o intensidad, frecuencia y
probabilidad.

https://www.unisdr.org/files/657_lwrsp.pdf

Tipos de Amenaza

 Amenaza biológica Un proceso o fenómeno de origen orgánico o que se transporta

mediante vectores biológicos, lo que incluye la exposición a microorganismos
patógenos, toxinas y sustancias bioactivas que pueden ocasionar la muerte,
enfermedades u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la
pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o
daños ambientales.

 Amenaza geológica Un proceso o fenómeno geológico que podría ocasionar la

muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la
pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o
daños ambientales.

 Amenaza hidrometeorológica Un proceso o fenómeno de origen atmosférico,

hidrológico u oceanográfico que puede ocasionar la muerte, lesiones u otros
impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de medios de
sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños ambientales.

 Amenaza natural Un proceso o fenómeno natural que puede ocasionar la muerte,

lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de
medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños
ambientales.

 Amenaza socio-natural* El fenómeno de una mayor ocurrencia de eventos

relativos a ciertas amenazas geofísicas e hidrometeorológicas, tales como aludes,
inundaciones, subsidencia de la tierra y sequías, que surgen de la interacción de las
amenazas naturales con los suelos y los recursos ambientales explotados en exceso
o degradados.

 Amenaza tecnológica Una amenaza que se origina a raíz de las condiciones

tecnológicas o industriales, lo que incluye accidentes, procedimientos peligrosos,
fallas en la infraestructura o actividades humanas específicas que pueden ocasionar
la muerte, lesiones, enfermedades u otros impactos a la salud, al igual que daños a la
propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales o
económicos, o daños ambientales.

https://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologySpanish.pdf
Resiliencia

Resiliencia / resiliente Capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente

expuestas a amenazas a adaptarse, resistiendo o cambiando con el fin de alcanzar y
mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura. Se determina por el grado
en el cual el sistema social es capaz de auto-organizarse para incrementar su capacidad de
aprendizaje sobre desastres pasados con el fin de lograr una mejor protección futura y
mejorar las medidas de reducción de riesgo de desastres.

https://www.unisdr.org/files/657_lwrsp.pdf

Vulnerabilidad

Condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, económicos y

ambientales, que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas.

Para factores positivos que aumentan la habilidad de las personas o comunidad para hacer
frente con eficacia a las amenazas, véase la definición de capacidad.

https://www.unisdr.org/files/657_lwrsp.pdf

Vulnerabilidad

Vulnerabilidad es la condición o el grado al cual una población o estructura social,

económica o infraestructura, está expuesta o susceptible de resultar afectada por el impacto
de una amenaza. Esta condición está determinada por factores físicos, sociales, económicos
y ambientales, que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas
(EIRD 2009).

¿Y qué más? Hay factores interdependientes que definen la vulnerabilidad: Factores físicos
(ubicación), económicos (pobreza aumenta vulnerabilidad), sociales (organizaciones
comunitarias para reaccionar), educativos, politicos, institucionales, culturales, ambientales,
y ideologicos. Por ende, la vulnerabilidad se define por un conjunto de condiciones
reinantes (ver ejemplos en la tabla abajo). Además, es importante tomar nota de que la
vulnerabilidad es específica para cada amenaza.

Existen 3 elementos clave que clasifican la vulnerabilidad (Diakonie Katastrophenhilfe

2013):

1. Exposición a las amenazas: se refiere a los bienes físicos (casa, tierras cultivables, etc.)
que se encuentran expuestos a una amenaza.

2. Fragilidad: se refiere a la posibilidad que una amenaza pueda causar muerte, trauma, o
afecte la salud y la sobrevivencia de una persona. Ejemplo: Una familia que vive en una
casa sólida es probablemente menos frágil que una familia que vive en una casa de barro o
en una cabaña en tiempos de fuertes vientos, inundaciones o deslizamientos de tierra. En el
caso de un terremoto, por lo general sucede lo contrario: las familias que viven en casas de
concreto son más frágiles que las que viven en cabañas de madera.

3. Resiliencia o capacidad: Aquí se evalúa las condiciones económicas, conocimiento,

educación, recursos: humanos, físicos, sociales, financieros y naturales de las familias. Con
la resiliencia se mide la capacidad que tiene una familia de prepararse o recuperarse de un
desastre. (Definicion de resilencia y capacidad: ver abajo).

Tipos de vulnerabilidad

https://www.adelphi.de/en/system/files/mediathek/bilder/Manual%20de
%20Resiliencia_es_0.pdf

Tipos de vulnerabilidad

Wilches-Chaux (1989)17 sostiene que una sociedad pude enfrentar distintas

vulnerabilidades y las clasifica de la siguiente manera:

Vulnerabilidad natural: los seres humanos necesitan ciertas condiciones ambientales y

sociales para poder desarrollarse. La vulnerabilidad natural de los ecosistemas de los
distintos países se incrementó diferencialmente, provocando la resistencia de la población a
condiciones ambientales severas y a veces haciéndola más vulnerable frente a ellas.

Vulnerabilidad física: se refiere a la localización de la población en zona de riesgo físico,

condición provocada por la pobreza y la falta de oportunidades para una ubicación de
menor riesgo (condiciones ambientales y de los ecosistemas, localización de asentamientos
humanos en zonas de riesgo).

Vulnerabilidad económica: Se observa una relación indirecta entre los ingresos en los
niveles nacional, regional, local o poblacional y el impacto de los fenómenos físicos
extremos. Es decir, la pobreza aumenta el riesgo de desastre (vulnerabilidad de los sectores
más deprimidos, desempleo, insuficiencia de ingresos, explotación, inestabilidad laboral,
dificultad de acceso a los servicios de educación, salud, ocio).
Vulnerabilidad social: se produce un grado deficiente de organización y cohesión interna
de la sociedad bajo riesgo, que limita su capacidad de prevenir, mitigar o responder a
situaciones de desastres (tipo de acceso al saneamiento ambiental, nutrición infantil,
servicios básicos, que permitan la recuperación de los daños ocurridos).

Vulnerabilidad política: concentración de la toma de decisiones, centralismo en la

organización gubernamental y la debilidad en la autonomía de los ámbitos regionales,
locales y comunitarios, lo que impide afrontar los problemas. (autonomía en el poder de
decisión y de solucionar problemas) à Vulnerabilidad técnica: se refiere a las inadecuadas
técnicas de construcción de edificios e infraestructura básica utilizadas en áreas de riesgo
(incapacidad de control y manejo de las tecnologías frente a los riegos).

Vulnerabilidad ideológica: alude a la forma y concepción del mundo y el medio ambiente

donde se habita y con el cual se relaciona y la posibilidad de enfrentar los problemas. La
pasividad, fatalismo, presencia de mitos, aumentan la vulnerabilidad de la población à
Vulnerabilidad educativa: falta de programas educativos que proporcionen información
sobre el medio ambiente, sobre el entorno, los desequilibrios y las formas adecuadas de
comportamiento individual o colectivo en caso de amenaza o de situación de desastre
(conocimiento de las realidades locales y regionales para hacer frente a los problemas).

Vulnerabilidad cultural: refiere a la forma en que los individuos y la sociedad conforman

el conjunto nacional y el papel que juegan los medios de comunicación en la consolidación
de estereotipos o en la transmisión de información relacionada con el medio ambiente y los
potenciales o reales desastres (influencia de la personalidad de los habitantes que se
identifican con un modelo de sociedad, influencias de los medios masivos de comunicación
frente a los riesgos).

Vulnerabilidad ecológica: relacionada a la convivencia con el medio ambiente, sin la

dominación por destrucción (vulnerabilidad de los ecosistemas frente a los efectos directos
o indirectos de la acción humana, y por otra, altos riesgos para las comunidades que los
explotan o habitan. à Vulnerabilidad institucional: obsolescencia y la rigidez de las
instituciones, en las cuales la burocracia, la prevalencia de la decisión política, el dominio
de criterios personalistas, impiden respuestas adecuadas y ágiles a la realidad existentes y
demoran el tratamiento de los riesgos o sus efectos.

Vulnerabilidad institucional: obsolescencia y la rigidez de las instituciones, en las cuales

la burocracia, la prevalencia de la decisión política, el dominio de criterios personalistas,
impiden respuestas adecuadas y ágiles a la realidad existentes y demoran el tratamiento de
los riesgos o sus efectos.

https://ri.conicet.gov.ar/bitstream/handle/11336/51214/CONICET_Digital_Nro.421a6a41-
5a97-40e5-a3da-41ac1b7a34ee_B.pdf.pdf?sequence=5&isAllowed=y