TEMA 3

Cortes generales: organización y funciones.

1. Organización interna.
1.1.Órganos de dirección y de gobierno.

a) El presidente de la cámara es elegido por mayoría absoluta en ambas cámaras y es la más

alta representación de estas. En cuanto al funcionamiento de su trabajo:
- Fija el orden del día.
- Ejerce las funciones de policía.
- Integra (completa vacíos legales) e interpreta (soluciona dudas y lagunas) el reglamento.

b) La Mesa de la cámara:

- La Mesa del Congreso: está formada por un presidente que es el mismo que el del
Congreso, cuatro vicepresidentes, y cuatro secretarías.
- La Mesa del Senado: está compuesta por un presidente que es el mismo que el del
Senado, dos vicepresidentes y cuatro secretarías.

Las funciones que tiene la Mesa de la Cámara son:

- Elabora los presupuestos.

- Organiza el trabajo parlamentario.
- Lleva el gobierno interior de las cámaras.
- La función más importante es: calificar los documentos y dar la tramitación que
corresponda.

1.2.Órganos de producción parlamentaria.

Destacan: los grupos parlamentarios, junta de portavoces y, las comisiones.

A)Grupos parlamentarios: son la clave del funcionamiento del Parlamento porque este es una
estructura de trabajo en la que se encuadran las fuerzas políticas. Es obligatorio pertenecer a un
grupo parlamentario, todo diputado o senador tiene que inscribirse en un grupo de trabajo. No
se puede pertenecer a más de un grupo parlamentario, aquel parlamentario que no tenga claro
el grupo en el que inscribirse, se incorporará en el grupo mixto.
A dicho grupo se han de integrar al comienzo de la legislatura, en sus cinco primeros días. A lo
largo del año, las cámaras se reúnen en dos periodos de sesiones (septiembre – diciembre y
febrero – junio), y los parlamentarios se pueden cambiar de grupo en los cinco primeros días
del comienzo de las sesiones.
Dentro de un mismo partido no se pueden crear diversos grupos parlamentarios; y también está
prohibido, crear grupos parlamentarios si no se han enfrentado en las elecciones.

Cuando el grupo parlamentario se ve reducido en un número inferior a la mitad del mínimo

exigido en la CE, se disuelve, y los parlamentarios se tienen que inscribir en el mixto.
 Cada grupo tiene una asignación fija y una variable que depende del número de sus miembros.
Para concluir, decir que un parlamentario también puede ser expulsado de un grupo
parlamentario. Cuando se le expulsa, como obligatoriamente tiene que estar inscrito a un grupo,
va al grupo mixto.

Hay que destacar que hay una gran importancia en el hecho de pertenecer a un grupo
parlamentario ya que este va a nombrar a los miembros de las comisiones, tienen participación
obligatoria en los debates, etc. Y, por el contrario, los grupos mixtos todas las funciones que
tienen las han de repartir entre los pequeños grupos parlamentarios que tienen.

Los requisitos necesarios para formar Grupo parlamentario son:

a) Congreso:
- Se necesita un mínimo de 15 diputados, o bien, un mínimo de 5 diputados si representan
un 15% de los votos de la circunscripción (provincia) donde se presentaron o el 5% de los
votos del total de la población.

b) Senado:
- Se necesitan 10 senadores.

B) Junta de portavoces:

Órgano colegiado de la cámara integrado por el presidente de la cámara y por los portavoces de
los grupos parlamentarios. Sus funciones son:

- Organiza y articula el trabajo parlamentario.

En este órgano se trabaja con voto ponderado, es decir, aquel que se emite en proporción a los
miembros a los que se representa.

C) Comisiones:

Es uno de los órganos más importantes. La base para conocer las comisiones es el art.75 CE, las
cámaras funcionan por:

- El pleno es el órgano donde se van a reunir la totalidad de los miembros de las cámaras, y
cuando está la mitad más uno de sus miembros se considera válidamente constituido.
- Las comisiones son órganos de trabajo donde se prepara la decisión de la asamblea
plenaria, trabajan por separado y las necesitamos porque necesitamos operatividad para
trabajar. Cada grupo parlamentario va a nombrar a los miembros de su comisión.

En la comisión participan: los miembros de los grupos parlamentarios que cada uno de estos
designa, pero, también es posible que el Gobierno asista a las comisiones con voz pero sin voto.
Únicamente tendría voto si los miembros del Gobierno que asisten pertenecen a la Comisión.
Puede asistir el Gobierno para informar y ser informado ya que participaran agentes externos,
expertos en la materia, que informan y enriquecen el trabajo de las comisiones.
 Ej: Ley 41/2002, Ley de Autonomía del Paciente. La mayoría de edad en el ámbito sanitario es de
16 años. Se trataba que la relación médico-paciente ha cambiado, hoy día el paciente decide el
tratamiento que quiere recibir, las condiciones y, lo más importante, si quiere o no quiere recibir
tratamiento. También habría que destacar la influencia de las confesiones religiosas.

Hay dos tipos de comisiones: permanentes y no permanentes.

- Permanentes: tienen un perfil de continuidad. Dentro de estas, distinguimos: comisiones

legislativas y no legislativas. Este tipo de comisiones es obligatorio crearlas por disposición
legal, reglamentaria o por acuerdo de la cámara.
- No permanentes: se crean con un objetivo específico y se disuelven cuando acaba ese
cometido (pj: comisión del Ébola). Las decisiones de esta comisión no son vinculantes
aunque no se deben dejar de lado.

1.3.Órganos de suplencia: la Diputación permanente.

De esto nos habla al art.72.2 CE. La Diputación permanente es un órgano que se encarga de velar
por los intereses de la cámara y realiza las funciones de la cámara cunado estas no están reunidas.

La constitución de la diputación permanente: está formada por el presidente de la cámara y por un

mínimo de 21 miembros, elegidos estos proporcionalmente dependiendo de la constitución de las
cámaras. Sus miembros continúan aforados.

1.4.Particular consideración de la Comisión general de las CC.AA.

Esta comisión es un órgano que se crea al amparo de la reforma del Reglamento del Senado de
1994. Fue creado con la finalidad de reforzar el carácter territorial del Senado. Está compuesto por
miembros del Gobierno del Estado, miembros del Gobierno de las CC.AA y senadores. Este órgano lo
que hace es elaborar dictámenes acerca de los procedimientos parlamentarios de naturaleza
territorial e informa y son informados de asuntos de naturaleza territorial.

2. Función legislativa.

2.1.Prevalencia del Congreso en la función legislativa.

Esta función la tienen las Cortes, tan solo en ciertas ocasiones la delegan al Gobierno y se desarrolla en
ambas cámaras: Congreso y Senado. Las primevas votaciones van a tener lugar siempre en el Congreso.
Frente a las mayorías absolutas que se exigen en el Senado, en el Congreso se exige una mayoría simple,
lo que deja ver ese bicameralismo descompensado. Esto, además, tendrá una serie de ventajas (proceso
legislativo es más ágil) e inconvenientes (tienen la misma fuerza las dos cámaras).

2.2. Procedimiento de elaboración de las leyes: iniciativa legislativa.

a) Iniciativa legislativa (art.87 CE):

Este articulo viene a decir qué órganos tienen la capacitada para poner en marcha una iniciativa
legislativa, es decir, la creación de normas. Los trámites legislativos los pueden iniciar:
 - Gobierno: estas iniciativas que incoa el Gobierno se llaman “Proyecto de ley”, estos
proyectos, al entrar al Consejo de Ministros son llamados “Anteproyecto de ley”. El
Gobierno puede tramitar leyes de todo tipo de materias; pero además, tiene materias
adjudicadas en exclusiva, es decir, solo el Gobierno puede tramitar esas iniciativas: Ley de
Presupuesto Generales del Estado y las Leyes de Planificación económica.
- Congreso y Senado: en el Congreso pueden presentar “Proposición de ley”: 15 diputados
o un grupo parlamentario. Y en el Senado: 25 senadores o un grupo parlamentario.
- Iniciativa legislativa popular: se necesitan 500 mil firmas para incoar este proyecto. No
pueden ser objeto de iniciativa legislativa popular: prerrogativa de gracia, Ley orgánica,
tributarias, leyes internacionales…
- Iniciativa planteada por las CC.AA: en el 87.2 CE: las CC.AA pueden pedir al Gobierno la
adopción de un proyecto de ley.

b)Procedimiento legislativo ordinario:

Este es en cauce habitual. Solo en contadas ocasiones y porque concurren circunstancias

especiales, se acudiría al proceso legislativo especial, lo que supone la pérdida de una serie de
garantías.

El procedimiento legislativo ordinario: para iniciar el procedimiento, el documento tiene que

cumplir una serie de requisitos:

- Texto articulado.
- Antecedentes.
- Exposición de motivos.

Tras esto, el documento se dirige a la Mesa del Congreso ya que esta efectuará un juicio de
admisibilidad, es decir, que decidirá si lo admite o no. Solo admite o no atendiendo a los
requisitos formales, nunca entrará en los requisitos materiales. Si la Mesa no lo admite, se acaba
el proceso; en caso contrario, si admite la iniciativa legislativa se tiene que: ordenar la publicación
el documento en el Boletín Oficial de las Cortes; se abre un plazo para la presentación de
enmiendas; y, se envía a la comisión correspondiente.

Una vez que la Mesa ha admitido la iniciativa, el Gobierno tiene que manifestar su criterio sobre
todas las proposiciones de ley que se presenten. El Gobierno manifiesta su criterio sobre una serie
de elementos:

- Si la iniciativa supone un aumento de los gastos, puede vetarla.

- Si supone una disminución de los ingresos.
- Cuando exista una delegación legislativa vigente a favor del Gobierno.

Si el Gobierno no manifiesta su criterio en 30 días, se entiende el visto bueno a la iniciativa y,

entonces, se puede incluir en el orden del día para proceder para proceder al siguiente trámite:
debate de toma en consideración: se discute si es el momento oportuno para trabajar esa ley.
Este debate, lo habitual es que tenga lugar en el Congreso, pero las iniciativas legislativas que se
presentan por el Senado, el trámite debate de toma en consideración lo hacen en el Senado. Si la
votación de dicho trámite sale negativa, se pone fin a la iniciativa legislativa.
Dicho debate lo tramitarán todas las iniciativas parlamentarias excepto los proyectos de ley y
tampoco las iniciativas que presentan el Congreso y el Senado.

Hay un plazo de 15 días para presentar una enmienda, lo que deja sobreentender que se ha leído
en el BOE, y así, se da la posibilidad de enmendar (cambiar) el documento. Una enmienda es la
modificación de la iniciativa. El voto de las enmiendas es:

- El voto es indelegable, es personal.

- Votación pública.
- El número de asistentes a la votación no se puede alterar.

Además, hay diversos tipos de enmiendas:

- A la totalidad: son las enmiendas más amplias, aquellas donde hay una intención de
modificación íntegra y las que se votan en primer lugar. Se suelen debatir en el pleno y las
presentan los grupos parlamentarios. *Aquellas iniciativas que hayan pasado el trámite de
toma en consideración no se les puede presentar enmiendas a la totalidad de devolución.
Dentro de estas enmiendas, diferenciamos dos: enmiendas de devolución: se enmienda
de forma global pero devolviendo el texto; y de texto alternativo: el parlamentario decide
enmendar el documento presentando una alternativa al texto que conoce y si esta
enmienda se aprobase, se abre de nuevo el plazo para presentar enmiendas.
- Al articulado o parciales: son aquellas que modifican una pequeña parte de la iniciativa,
pudiendo presentarlas los parlamentarios de forma individual y se debaten en comisión.
Se votan después de las enmiendas a la totalidad y hay diversos tipos: de modificación:
con las que se pretende cambiar una pequeña parte de la iniciativa; de adición: en las que
se quiere incorporar algo que la iniciativa no contenía; de supresión: quitar algo de la
iniciativa.

El trabajo en comisión (Importante):

La comisión lo primero que hace para empezar a trabajar, va a ser nombrar a una ponencia. Una
ponencia es un grupo reducido de parlamentarios que se va a encargar de elaborar un informe en
un plazo de 15 días, detectando y analizando los defectos del texto que se le presenta. Una vez
que la ponencia elabora el informe, este se debate en comisión y, entonces, las resultas de ese
debate dan lugar a un dictamen y este pasa al pleno y se debate. Tras tener el texto definitivo,
este pasa al Senado.

Tras entrar en el Senado, según el art.90.2 CE: el Senado puede:

- En primer lugar, admitir sin objeciones el texto que procede del Congreso.
- En segundo lugar, que el Senado oponga su veto a la iniciativa que recibe del Congreso.
Para esto, son necesarios para el Senado una serie de requisitos ex constitutione art.90.2:
mayoría absoluta que justifique porqué la cámara alta no acepta la iniciativa. Además, una
vez de vuelta en el Congreso, este puede anular ese veto por mayoría absoluta y, si en el
plazo de dos meses no se ha alcanzado esa mayoría absoluta, una mayoría simple puede
anular el veto del Senado.
- En tercer lugar, el Senado podría presentar enmiendas. El requisito que se le exige al
Senado para ello es una mayoría simple.
La última fase del procedimiento legislativo: perfeccionamiento de la ley:

Se realiza fuera de las Cortes y requiere el siguiente procedimiento:

- Sanción real: el encargado de sancionar una ley es el Rey, en un plazo de 15 días. Este
acto es reglado y con necesidad de refrendo (Tema 1).
- Promulgación: la ley ha de ser promulgada por el Jefe del Estado.
- Publicación: la orden de publicación la da el Jefe del Estado y, esta orden la ejecuta el
Gobierno en el BOE. Hay que tener en cuenta la vacatio legis, normalmente de 20 días; sin
embargo, se puede dar el caso que, ya sea por su sencillez o por su complejidad, se
necesiten más o menos días para que el ciudadano la conozca.

c) Otros procedimientos.

El procedimiento legislativo debe de ser siempre el ordinario, solo en casos especiales en los que
concurran ciertas circunstancias, se ha de acudir a otros cauces.

Art.75.2 CE:

- Las leyes en comisión es un tipo de ley cuyo desarrollo tiene lugar únicamente en
comisión. Se puede desarrollar porque la CE en su art.75.2 habilita al pleno de la cámara
para que delegue en comisión el desarrollo del procedimiento legislativo de forma
íntegra. El pleno puede delegar la competencia (en las Comisión legislativa permanente),
pero en cualquier momento puede recabar dicha competencia. Como es un
procedimiento especial, no todo tipo de leyes se pueden aprobar mediante este
procedimiento, debe ser un bien jurídico protegido. Quedan excluidas, ex constitutione
art.75.3: la reforma constitucional, cuestiones internacionales, leyes orgánicas y de bases,
y los Presupuestos Generales del Estado.

- Las leyes tramitadas por el procedimiento de urgencia, son aquellas que siguen el
procedimiento legislativo ordinario pero reduciendo todos los plazos a la mitad. En el
Congreso se dice lo anterior, sin embargo, en el Senado se da un plazo de 20 días.

- Leyes en lectura única: solo se va a producir una lectura sobre la ley, lectura que tendrá
lugar en el pleno. Una salvedad respecto a esto, y es que nuestra CE no las recoge. Sin
embargo, lo que sí hace la CE es decir que todo lo referido al procedimiento legislativo
ordinario y especial, está regulado por el reglamento parlamentario, tanto del Congreso
como el del Senado. Este nos da la clave para saber cuándo se ha de tramitar una
iniciativa por lectura única y viene a decir que si la sencillez del texto o cuando su
naturaleza jurídica lo permita.
3. Función de control sobre el Gobierno.
3.1.Control de confianza (remisión al tema 4).
3.2.Control ordinario.

En primer lugar, través de la pregunta se puede obtener información del Gobierno y de su equipo
sobre un tema de interés, siendo la pregunta la primera medida de control ordinario. Estas se
pueden formular por escrito o de forma oral: por escrito se pueden formular preguntas a través del
Boletín Oficial de las Cortes Generales y ahí se obtendrían las respuestas. Por otro lado, de forma
oral las preguntas se pueden realizar en Comisión o en Pleno. Hay derecho de réplica y dúplica en la
pregunta.

En segundo lugar, tenemos las interpelaciones, en las que el objetivo no es sonsacar información al
Gobierno, sino pedir a este la justificación de sus actos. Estas van a ser siempre orales y tienen lugar
en el Pleno. Después de una interpelación es posible que se abra un debate entre los grupos
parlamentarios y, fruto de ese debate es posible que se apruebe una moción, es decir, un
pronunciamiento de la Cámara sobre un tema en concreto.

En tercer lugar, tenemos la proposición no de ley o moción, es decir, un posicionamiento de la

Cámara que no va a derivar en ley; sin embargo, cuando la Cámara se manifiesta de una
determinada forma, esto puede impulsar al Gobierno para comenzar un proyecto.

El siguiente instrumento, en cuarto lugar, serían las comisiones de investigación (art.76 CE). Se
crean para un objeto determinado.

4. Otras funciones.

1. Actuación conjunta del pleno de ambas cámaras o constitución de una comisión mixta: reforma
constitucional, autorización de tratados internacionales, para autorizar la guerra o declarar la paz,
declaración de regente, prestación de juramento por parte del heredero de la Corona o del Rey.
2. Actuación sucesiva de las Cámaras: reforma de los Estatutos de Autonomía, autorización de
convenios de cooperación entre CC.AA y distribución del fondo de compensación interterritorial.
3. Actuaciones de forma separada: nombran su parte correspondiente que la CE les encomienda de
nombramientos de magistrados del TC, nombramientos de los miembros del Consejo General del
Poder Judicial.
4. Actuaciones en exclusiva: funciones exclusivas del Congreso: convalidación del Decreto Ley y el
control de confianza al Gobierno (investidura del Presidente del Gobierno, cuestión de confianza y
moción de censura); mientas que las del Senado son: art.155 CE, cuando una CC.AA no cumpla con
su obligación ha de actuar el Estado.