TEMA 2: COMPOSICIÓN Y ESTRUCTURA DE LAS CORTES GENERALES

I. NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS NATURALES

El Parlamento es el término genérico que vale para cualquier cámara legislativa. Nuestro
Parlamento estatal se llama Cortes Generales que está compuesto por el Congreso de los
diputados y el Senado (correspondiendo a cada una de las dos cámaras).

Dicho esto, el artículo 66.1 de la Constitución “Las Cortes Generales representan al

pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.” Es decir,
es el órgano representativo de los ciudadanos dentro del ámbito de los poderes constituidos
(el poder soberano y radical es el constituyente, pero en una situación normal, el órgano
representativo de los ciudadanos, en general, es el Parlamento y las Cortes Generales).
Como es un órgano representativo, es significa varias cosas, entre ellas:

- Sus miembros son elegidos por sufragio universal, lo que significa que son
elegidos en elecciones de voto directo por los ciudadanos, casi de forma completa
porque el Congreso de los Diputados es sufragio universal (todos los diputados);
tenemos senadores de dos tipos: provinciales (ellos sí son elegidos directamente
por sufragio universal directo) y autonómicos (ellos son elegidos de forma indirecta,
son los Parlamentos autonómicos quienes eligen a los senadores autonómicos). En
general podemos decir que los miembros de las Cortes generales se eligen por
sufragio universal directo de los ciudadanos.

- No están sometidos a mandato imperativo lo que corresponde a un modo de

representación en el que los funcionarios electos tienen la obligación de respetar las
directivas de sus votantes sobre la base de la cual fueron designados, bajo pena de
revocación. Como es el órgano de representación le corresponde la potestad
legislativa. Tenemos en lo más alto la Constitución y la potestad normativa más
relevante inmediatamente inferior es la potestad legislativa. Ese poder legislativo le
corresponde al único órgano que es representativo directo de la voluntad de los
ciudadanos, excepción hecha de las modalidades de decreto ley o decreto legislativo
en las que el Gobierno usa la potestad legislativa del Parlamento. Con carácter
general, el monopolio de la potestad legislativa se le atribuye sólo al Parlamento
porque es el único órgano directamente representativo.

- Como es también el órgano representativo de los ciudadanos, le corresponde la

segunda gran función, además de la legislativa, el Parlamento controla la
actividad de Gobierno. El Parlamento puede cesar al Presidente del Gobierno
utilizando un sin fin de mecanismos de control a fin de que el Gobierno vaya al
Parlamento a dar cuenta de sus acciones. Hay controles escalonados en intensidad
(la pregunta, la interpelación, la comisión parlamentaria y moción de censura) que
pueden llegar hasta el punto de que el máximo y más claro mecanismo de control es
la moción de censura que podría derivar en la cesación del Presidente del Gobierno,
eligiendo así otro por el Parlamento.
- Como es el órgano legislativo porque es el órgano de representación de la voluntad
de los ciudadanos goza de una especial autonomía normativa y presupuestaria
porque es el único órgano de poder público que legisla sobre sus propias funciones.
El TC, el Gobierno, las Administraciones públicas, los ciudadanos se someten a la
ley que hace el Parlamento sometiéndose él mismo a la suya propia. Las reglas de
funcionamiento del Parlamento son reglas auto impuestas por el propio Parlamento.
La autonomía financiera es igual, todas las demás Administraciones públicas están
sometidas a la ley de presupuestos generales del Estado que establece el
Parlamento; pero la financiación del propio Parlamento para sus funciones, la
distribución de sus miembros eso es autogenerado por el propio Parlamento. Por
tanto tiene una especial autonomía tanto normativa como financiera.

- Además como es representativo de la voluntad de los ciudadanos, es un órgano

deliberante/deliberativo, esto significa que las decisiones las toma a partir de un
proceso de deliberación, ya que está la voluntad representada de los ciudadanos,
las decisiones se toman después de un proceso de confrontación de ideas
presentando propuesta (sin importar que sea una ley, una proposición de ley…) en
la que se discute, se cambia, se modifica para finalmente votar por mayoría. A parte,
sus decisiones están sometidas a publicidad, como representan la voluntad de
los ciudadanos y los ciudadanos tienen el derecho a saber qué están haciendo los
representantes, el mandato no es imperativo, entonces lo que pueden hacer los
ciudadanos es pasados cuatro años votar a los representantes o no. Para eso está
la actuación del Parlamento que está sometido a una publicidad completa, es decir
no solo los resultados, las decisiones, las leyes… sino también todo lo que se dice
en las comisiones en los plenos del Congreso y del Senado.

- Precisamente porque los parlamentarios representan la voluntad de los ciudadanos

y porque ejerce la potestad legislativa, tienen sus miembros un estatuto jurídico
particular: los parlamentario gozan de inviolabilidad, inmunidad y tienen un
aforamiento especial. No son privilegios particulares de los diputados y senadores,
sino que son mecanismos de protección de funcionamiento de la Cámara frente a
diferentes grupos de poderes públicos externos. La finalidad de ese estatuto jurídico
especial es poder llevar a cabo coacciones, su labor de discusión y aprobación de
las normas con rango de ley y del control del Gobierno.

- Se trata de un órgano bicameral con dos cámaras pero es un bicameralismo

imperfecto o descompensado porque hay una cámara que tiene más capacidad de
decisión que la otra (una acaba prevaleciendo sobre la otra). En principio el
Congreso de los Diputados representa población y el Senado debe representar
territorios (un territorio como el de España que está compuesto, donde el poder
público está descentralizado, lo habitual es que haya una cámara de representación
de la voluntad popular y otra territorial). Eso se debe de notar en dos cosas:
1. Cómo se compone la cámara, cómo se dirige
2. Qué funciones realiza
Ni el Congreso de los diputados tiene una composición estrictamente poblacional
(proporcionado a la población) ni el Senado tiene una composición estrictamente
territorial. Por otra parte, en los estados unitarios suele prevalecer la cámara
poblacional. En los estados federales (EE.UU) cuya creación es precisamente por
 agregación de estados soberanos independientes que se generan/crean una
federación, el propio origen de la federación es a través de unidades territoriales.
Eso hace que para el funcionamiento de una federación, el Senado que es la
cámara donde se representan la voluntad de los territorios, no del conjunto de los
ciudadanos, tenga prevalencia sobre el congreso.

En nuestro sistema descentralizado, en la función legislativa, el Congreso prevalece

sobre el Senado porque la ley se discute en primer lugar en el Congreso, después va al
Senado, si el Senado lo modifica vuelve al Congreso de lo Diputados que puede rectificar
esa decisión. Con los decretos leyes se ve todavía más claro, porque el que hace el
Gobierno después tiene que ser ratificado por el Parlamento pero va sólo a la cámara del
Congreso. Con las funciones de control de gobierno el Senado controla al Gobierno
(aquellos controles menos intensos) pero los controles de confianza (los procesos de
investidura o cese del Presidente del Gobierno se hacen solo en el Congreso de los
Diputados). La única excepción relevante en la que el Senado prevalece sobre el Congreso
es la activación del mecanismo del 155 de la CE que es una herramienta típicamente
territorial.

II. COMPOSICIÓN DE LAS CÁMARAS. SISTEMAS ELECTORALES

El sistema electoral del congreso es el sistema D'hondt, pero no es técnicamente correcto.

El sistema electoral es un conjunto de reglas destinadas a definir cómo se hace todo el
proceso de elección de los futuros diputados del congreso y dentro del sistema electoral hay
un fórmula que se utiliza una vez hecha la votación, para traducir votos a escaños. Se utiliza
una fórmula matemática proporcional que inventó Dhondt, fórmula que traduce el número de
votos a número de escaños. (esta no es la parte más importante del sistema. electoral).

1º regla: Debemos distribuir los votos de los ciudadanos en escaños, para ello el sistema
debe ser proporcional, es decir, más votos, más escaños y al revés. A partir de ahí todas las
reglas del sistema empiezan a restar proporcionalidad. La constitución establece que el
número de diputados que deberá tener el congreso oscila entre los 300 y 400, y el legislador
en materia de ley orgánica del régimen electoral general, dictamina 350. Este es el primer
dato que resta proporcionalidad (cuanto más alto sea el número de votos y no el de
representantes, no será proporcional), (para que sea proporcional, debería ser 1 por 1),
ponemos un ejemplo;
Partido A) 1O mill, Partido B) 5 mill, Partido C) 3 mill, Partido D) 2 mill. Tenemos para
repartir 100 escaños, como se haría un reparto proporcional?

20 millones……….100 escaños
15 millones………..x
x=15 x 100/20

Lo que más afecta es que nuestro proceso electoral se divide en 52 partes. La

circunscripción electoral, (el ámbito territorial de la elección), no es todo el territorio estatal;
no van todos los votos a la misma urna. Son 52 provincias contando con Ceuta y Melilla. De
esas 52 partes se hace una previa asignación de esas 350, a cada provincia (ej. Murcia le
tocan 10, elegimos a 10 diputados), Dividir el sistema electoral en 52 partes hace que reste
proporcionalidad al sistema por que se favorece los resultados de algunas candidaturas
políticas y de otras no. [50 provincias más Ceuta y Melilla].

ejemplo: Un partido político que presenta candidatura en todas las circunscripciones

electorales y tenga poquitos votos en ellas, (no alcanza los 250 mil votos necesarios en esa
provincia), se quedará sin escaños en esa provincia, si eso pasa en muchas provincias,es
decir; si sumamos los votos y escaños de todas las provincias tendrá muchos votos y pocos
escaños. En cambio un solo partido político que concentre mucho votos en una sola
provincia o dos o 3 y en ellas hay muchos escaños, puede obtener muchos escaños y no
tantos votos, porque los concentra en un sitio donde hay muchos escaños.

Las listas electorales en el congreso de los diputados son listas cerradas y bloqueadas:
cada candidato hace una lista de 10 candidatos, y los ciudadanos no tienen opción en el
Congreso (en el Senado sí) de elegir al candidato de diferentes partidos políticos. Los
ciudadanos eligen la candidatura completa (cerrada: no se puede ni quitar ni meter a nadie
en la lista) y en un orden (bloqueadas: no se puede alterar el orden en los que están
presentados los 10 candidatos).

En cada provincia, hay una barrera electoral del 3%, eso significa que para entrar en el
reparto de escaños, hay que superar ese 3% del voto en la provincia (las candidaturas
que no alcancen el mínimo del 3% en la provincia ni siquiera entran en el reparto de
escaños).

El último eslabón del sistema es la fórmula D’hont que es la fórmula de asignación de

escaños una vez que ya se ha hecho la votación.

Tenemos dos tipos de senadores: los provinciales (elegidos por provincia) y los
autonómicos (elegidos por las comunidades)

Los senadores provinciales son los que elegimos en las elecciones generales, en ellas se
votan a todos los diputados, cada uno correspondiente a su provincia, son elegidos por
sufragio universal directo por los ciudadanos. Son 4 por provincia. El sistema de elección es
mayoritario, consistente en, quien gana las elecciones se lleva los 4 candidatos. Ej. gana el
partido A, se lleva los 4 senadores; se trata de un sistema mayoritario puro.

Este sistema está corregido por 2 circunstancias:

- La papeleta es una lista abierta, (se puede votar al candidato que quieras del
partido que quieras, si fuera lista cerrada; se votaría al partido con todos sus
candidatos).
- En su sistema mayoritario, con listas abiertas, el voto es restringido: aunque hay 4
senadores a elegir, solo se podrá votar a 3, de cualquier partido, para evitar un
sistema mayoritario puro.

Los senadores autonómicos, se eligen por los parlamentos autonómicos. Cuando hay
elecciones autonómicas, el parlamento envía a sus representantes y éstos eligen a los
senadores de esas comunidades autonómicas. Son fluctuantes, es decir: elegidos en
función del ritmo de la legislatura de los parlamentos de cada comunidad autónoma.
Cuando hay un parlamento nuevo, cesan los antiguos y entran los nuevos senadores. Se
eligen un senador por cada comunidad autónoma más un millón de habitantes por esa
comunidad autónoma. Las CCAA más pobladas podrán elegir a más senadores autónomos,
(si la población crece, habrá más senadores), por tanto es un término absoluto, es decir, no
hay un número fijo.

La funciones de los senadores en el senado son las mismas indistintamente de si son

provinciales o autonómicas y se agrupan en un mismo parlamentario

¿Cómo se eligen? Murcia tiene 2. Cada parlamento es autónomo para dicha decisión, pero
deben llevar al senado la adecuada representación proporcional de la asamblea; hay que
intentar que haya una representación proporcional. Los senadores deben representar el
equilibrio de fuerzas jurídicas de la cámara autonómica (es más fácil cuando hay más
senadores). Representan el reparto proporcional de fuerzas de la cámara autonómica.

Resultado: una cámara territorial debería representar por igual a todos los territorios. El
sujeto político a representar en el senado es la comunidad autónoma. La comunidad
autónoma de la región de Murcia, es uniprovincial. Tenemos 6 senadores +1+8 = 41. Por
tanto, de 6 a 41 hay casi 7 veces más senadores en Andalucía que en Murcia. Queda claro
que la representación del senado no es simétrica, varía en función de la población

¿Por qué no se va a reformar la composición del Congreso?

Lo fundamental para cambiar el resultado electoral para hacerlo más proporcional es que la
provincia no sea la circunscripción electoral. No hay voluntad política por parte de nadie
para reformar la Constitución del Congreso, tampoco para hacerlo más proporcional. Los
partidos grandes y pequeños tampoco, los únicos que quieren reformar el sistema son los
partidos políticos perjudicados por el sistema que, con implantación nacional, optimizan muy
poco su voto de manera que tienen menos escaños que votos totales. El sistema electoral
jamás cambiará.

III. PRINCIPIO DE AUTONOMÍA DE LOS PARLAMENTOS. EL REGLAMENTO

PARLAMENTARIO

El parlamento ya sabemos que es el órgano representativo que monopoliza la potestad

legislativa, es quien tiene más autonomía de decisión ya que él mismo hace la ley. Tiene
una especial normativa de autonomía (más allá de lo que dice la constitución su
funcionamiento lo regula él mismo), presupuestaria (lleva su propio presupuesto, ejemplo:
yo cobro lo que dicen los diputados que cobre y ellos los que ellos mismos dicen que deben
cobrar) y autonomía de gestión y de gobierno.

Autonomía normativa: capacidad de autorizarse, el TC se rige por la Constitución y la ley

orgánica del TC, la cual el parlamento (la ley orgánica). Por tanto, quien decide el desarrollo
normativo que la Constitución establece para el TC lo decide el parlamento. ¿Quién decide
la ley que desarrolla los preceptos de la Constitución para el funcionamiento del
Parlamento? Es el propio Parlamento y lo hace en una norma llamada reglamento (no es
una norma de rango reglamentario). El reglamento tiene rango de ley y la Constitución
establece que debería haber 3:
- Reglamento del Congreso
- Reglamento del Senado
 - Reglamento de las Cortes Generales.

Los reglamentos del Congreso y el Senado, (a diferencia de las leyes que para su
elaboración deben ser sometidas al mismo Congreso y Senado), su proceso de elaboración
es distinto (no van al Congreso y Senado). Estos son de desarrollo directo de la
Constitución y tiene materias acotadas, es decir, regula el reglamento de la cámara lo que la
Constitución dice que es materia parlamentaria, al igual que ocurre con las leyes orgánicas.

¿Qué relación normativa habrá entre reglamentos orgánicos (Cortes: Congreso y

Senado) con las demás leyes ordinarias del Estado?
Es una relación de competencia en sentido estricto, si hay colisión es que una de las dos
invade el ámbito competencial de la otra. El contenido que atribuye la Constitución, art 72, a
las competencias de los reglamentos. El reglamento del Congreso y del Senado es
norma/parámetro de constitucionalidad, es decir controlan otras normas, así como una ley
ordinaria y orgánica. Como la Constitución es insuficiente para ser parámetro de
constitucionalidad, se apoya en el reglamento parlamentario.

IV. ESTATUTO JURÍDICO DE LOS PARLAMENTARIOS

Todo lo que es el estatuto jurídico de los parlamentarios (diputados y senadores) tiene la

razón de ser, no en establecer un régimen especial o particular o privilegiado de esos
parlamentarios, sino porque ellos se someten a un régimen jurídico distinto al ciudadano
común para facilitar el funcionamiento correcto con garantía democrática del órgano
(es decir, no se trata de proteger a la persona del diputado, sino de proteger correctamente
el funcionamiento del Parlamento). Es verdad que alguna de estas prerrogativas tenían más
sentido en los primeros años en los que surgen los parlamentos (con estructuras más
débiles), sin embargo todavía siguen vigentes en nuestra legislación.
Antes del
mandato Durante el mandato Después del
mandato

El tiempo de
protección de
diputados y senadores

Inviolabilidad: gracias a que los diputados y senadores gozan de inviolabilidad, no pueden

ser perseguidos penalmente pero pueden ser procesados penalmente por el orden
jurisdiccional penal por las opiniones emitidas en el ejercicio de sus funciones
parlamentarias (comisión, pleno, tomando la palabra en un debate…): amenazas,
coacciones, calumnias… Eso no significa que los diputados y los senadores sean impunes:
el propio reglamento de la cámara el Parlamento gestiona en el ámbito interno para que, en
un principio, los parlamentarios pudiesen debatir libremente siempre y cuando se cumpla la
disciplina parlamentaria impuesta. De hecho el régimen de la disciplina parlamentaria que
tiene sanciones y multas la dirige el Presidente de la Cámara y de la Mesa es más riguroso
que el Código Penal. Lo importante de la inviolabilidad es el ámbito temporal de objetivo de
la cuestión (el por qué de la inviolabilidad):
Inmunidad: Los diputados y senadores también gozan de inmunidad. Esta inmunidad
significan dos cosas diferentes: la inviolabilidad e inmunidad son dos preceptos que pueden
estar relacionados pero no necesariamente significa lo mismo, en el art.71.2 de la CE lo
aclara: “Durante el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo de
inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser
inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva.” Esto significa
que no pueden ser llevados por la policía durante 72 h sin juicio salvo delitos flagrantes.
Esta prerrogativa se ha mantenido por lo tanto son dos cosas diferentes. Que no sean
detenidos no significa que no puedan ser procesados (pueden ser detenidos y después
procesados; pueden ser detenidos y después no procesado). La petición de la autoridad
judicial de un país en el que se pide permiso a la Cámara para enjuiciar a uno de sus
miembros se denomina Suplicatoria. Su objetivo, como explica el Reglamento interno del
Parlamento Europeo, es “suspender la inmunidad de un diputado”. La diferencia con
inviolabilidad: el objeto de protección son los delitos que haya podido cometer el diputado
antes o durante el mandato.

Aforamiento: Los diputados y senadores gozan de un aforamiento especial, esto significa

que su fuero (tribunal) está sometidos bajo una jurisdicción especial: para los delitos,
los juzga en primera y única instancia la Sala 2 del Tribunal Supremo porque los delitos se
tienen que resolver pronto, rápido y de una manera efectiva. El problema de los
aforamientos es que a los magistrados del Tribunal Supremo los nombra el Consejo
General del Poder Judicial (la decisión de quién integra la Sala).