TEMA 1: LA CORONA

II. Las funciones del Rey.

Un acto reglado es un acto que el Rey tiene que cumplir necesariamente y cuya
oportunidad no puede ser discutida por el monarca en ningún caso. Todos los
actos reglados deben estar necesariamente refrendados.

Las funciones del Rey están recogidas en los arts. 62 y 63 de la Constitución

Española. Estas funciones se pueden agrupar en cuatro apartados:

 Representación de la unidad y permanencia del Estado español

o Respecto al Poder Legislativo: sanciona, promulga y ordena la publicación de

las leyes; convoca y disuelve las Cortes; convocatoria de elecciones en los
términos previstos en la Constitución; convocatoria de referéndum en los
casos previstos en la Constitución.
o Respecto al Poder Ejecutivo: propuesta del candidato a la Presidencia del
Gobierno; nombramiento del Presidente del Gobierno (una vez ha sido
elegido); pone fin al mandato del Presidente del Gobierno; nombra a los
Ministros a propuesta del Presidente; Mando Supremo de las Fuerzas
Armadas; es informado por el Gobierno de los asuntos de Estado.
o Respecto al Poder Judicial: la Justicia se administra en nombre del Rey;
nombramiento del Presidente del Tribunal Constitucional; nombramiento del
Presidente del Tribunal Supremo; nombramiento de 20 vocales del CGPJ;
ejercicio del derecho de gracia; no autoriza indultos generales.
o Respecto a las Comunidades Autónomas: nombramiento del Presidente del
Gobierno de la CA (una vez ha sido elegido).

 Arbitraje y moderación de las instituciones públicas

De acuerdo con el art. 99, el Rey propone un candidato después de la ronda de

consultas. Hay una vis discrecional, ya que puede decidir. Este es un caso típico
del arbitraje (el Rey tiene facultad de decidir). Cuando el Rey modera, da
consejos, pero estos consejos no son vinculantes. El Rey es políticamente
neutral.

 Garantía y protección de la Constitución Española

Esto no es así desde un punto de vista jurídico-formal (de eso se encarga el TC y,

en casos particulares, los jueces ordinarios). El Rey es garante y protector de la
Constitución cuando el resto de garantías han desaparecido (ej: Golpe de
Estado del 23 de febrero de 1981).

1
  Asunción de la más alta representación internacional

En este aspecto, las funciones del monarca aparecen recogidas íntegramente en

el art. 63: recogida de credenciales del personal diplomático extranjero, entrega
de credenciales al personal diplomático nacional destinado en el extranjero,
manifiesta el consentimiento en los Tratados Internacionales, declara la guerra y
firma la paz.

III. El Refrendo

El Refrendo está contemplado en los arts. 56.3 y 64 de la CE. El Refrendo es un

instituto jurídico vinculado históricamente a la monarquía parlamentaria por el
que se desplaza la responsabilidad de los actos realizados por el Rey a aquellos
que los refrendan. Habitualmente, el refrendatario es el Presidente del Gobierno o
el Ministro del rango o materia correspondiente al acto. Únicamente en caso de
que el protagonista del acto no fuera el Rey, sino el Presidente del Gobierno, no
refrendaría el Presidente del Gobierno, sino el Presidente de las Cortes.

Del acto se responde del fondo, de la forma, jurídicamente y políticamente.

Los actos refrendados son aquellos que el Rey realiza como Jefe del Estado y con
relevancia constitucional, salvo los nombramientos civiles y militares de Casa Real
(art. 65.2). También hay actos del Jefe del Estado con relevancia constitucional que
no están refrendados, como el matrimonio, abdicación y nombramiento del tutor
del Rey menor de edad en testamento.

Hay tres formas de Refrendo: expreso, tácito y presunción general de Refrendo. En

el Refrendo expreso, hay una constancia manifiesta del Refrendo (ej: contrafirma;
al final de toda ley, aparece tanto la firma del Rey como la del Presidente del
Gobierno [que ejerce de refrendatario]). En el Refrendo tácito, basta con la
presencia de alguno de los Ministros junto al Rey implica la asunción de
responsabilidad (no hay constancia manifiesta). En la presunción general, se
entiende que existe el Refrendo aun con la ausencia de Refrendo expreso o tácito.

Las consecuencias jurídicas del Refrendo (art. 56.3) son dos: carencia de validez del
acto no refrendado y asunción de responsabilidad por parte del refrendatario.

IV. La sucesión en la Corona

La sucesión en la Corona se abre ante tres supuestos: fallecimiento, abdicación y

renuncia. La abdicación consiste en la dejación voluntaria del oficio regio,
renunciando a las funciones correspondientes del Rey. La renuncia consiste en el
desistimiento de los derechos sucesorios, la cual no afecta a los descendientes
(art. 6.2 CC regula la renuncia sin perjuicio de terceros).

2
 Los principios que rigen la sucesión aparecen en el art. 57. Las reglas que rigen la
sucesión nos dicen que prevalecerá la línea recta sobre la colateral, prevalecerá el
grado más próximo sobre el más lejano, prevalecerá el heredero de mayor edad
sobre el de menor edad (en caso de igualdad de línea y grado) y prevalecerá el
heredero varón sobre la mujer.

También aparecen en la Constitución los principios de primogenitura y

representación. El principio de primogenitura establece que tendrá preferencia el
hijo mayor del matrimonio real. El principio de representación establece que los
hijos del heredero premuerto heredan derechos del progenitor frente al resto de
eventuales herederos.

El Rey asume su título desde el mismo momento en que se produce el hecho

sucesorio (ej: si Felipe VI fallece, la princesa Leonor sería Reina desde el mismo
momento del fallecimiento de su padre).

En el art. 57.3 se regula la intervención de las Cortes Generales en el proceso

sucesorio. En este artículo se establece que las dos Cámaras (Congreso y Senado)
trabajarán de forma conjunta, con la excepción de que tengan que legislar
respecto a ello.

V. Regencia y tutela del Rey menor

La regencia (art. 59) es una función pública en la que el Rey es sustituido

provisionalmente en las mismas funciones y la misma posición constitucional. La
regencia tiene lugar en caso de minoría de edad y en caso de inhabilitación del Rey
por las Cortes Generales.

En caso de la minoría de edad del Rey, la regencia recaería, en primer lugar, en el

padre o la madre del monarca (regencia por llamamiento); en segundo lugar,
recaería sobre el pariente mayor de edad más próximo a suceder; y, en tercer
lugar, la regencia recae sobre la persona (o grupos de tres o cinco personas)
elegida por las Cortes conjuntamente (regencia subsidiaria o electiva).

En caso de inhabilitación por las Cortes (el único sujeto autorizado para dicha
inhabilitación) la regencia recaería, en primer lugar, en el heredero (si este es
mayor de edad); en caso de que el heredero no fuera mayor de edad, se seguiría el
mismo procedimiento que la minoría de edad.

Las condiciones para ser regente son tener la mayoría de edad y ser español.

La incompatibilidad de la regencia se da con la tutela, salvo que el regente sea el

padre, la madre o un ascendiente directo del monarca.

La tutela es una función privada en la que se intenta velar por los intereses del Rey
menor. El nombramiento del tutor se da cuando el Rey es menor de edad.

3
 La tutela recaería, en primer lugar, en la persona designada por el Rey fallecido en
testamento (tutela testamentaria); en segundo lugar, en el padre o la madre del
Rey menor (tutela legítima); y, en tercer lugar, en la persona o personas (uno, tres
o cinco) designadas por las Cortes.

Las condiciones para ser tutor son tener la mayoría de edad y ser español de
nacimiento.1

1
Este aspecto presenta cierta controversia al regularse de forma más intensa o agravada una función
privada (tutela) que una pública (regencia). Es posible que se trate de un lapsus.

4
 TEMA 2: COMPOSICIÓN Y ESTRUCTURA DE LAS CORTES GENERALES

I. Naturaleza y características generales

Las Cortes Generales están reguladas en el Título III de la CE. En el art. 66 se

establece que las Cortes Generales (también denominadas de forma conjunta como
Parlamento) son un órgano representativo. Los integrantes de las mismas
(diputados y senadores) son elegidos por sufragio universal (con la excepción de
algunos senadores).

Los miembros de las Cortes Generales actúan con un mandato no imperativo (los
representados no pueden dar órdenes a los representantes ni pueden ejercer
revocación) de cuatro años de duración. Las Cortes Generales poseen la potestad
legislativa de forma casi exclusiva (recordemos el decreto-ley y el decreto
legislativo, que son elaborados por el Gobierno. Aun así, hay que tener en cuenta
que ambos tipos normativos son elaborados por el Gobierno por delegación de las
Cortes).

Las Cortes gozan de autonomía, la cual se manifiesta en autonomía normativa

(elaboran sus propias normas de convivencia, estructura, articulación y
funcionamiento. Estas normas se denominan reglamentos parlamentarios, aunque
no hay que confundirlos con los reglamentos que conocemos y que están por
debajo de la ley. Tanto Congreso como Senado tienen su propio reglamento
aprobado por mayoría absoluta, aunque en la Constitución hay una previsión de
reglamento conjunto, el cual no se ha desarrollado), autonomía financiera
(gestionan y distribuyen sus propios presupuestos), autonomía administrativa
(gestionan sus propios recursos y personal) y autogobierno (no tienen un órgano
superior que les dicte cómo actuar).

El Parlamento es un órgano deliberante. Esto significa que las decisiones tomadas

en el mismo son producto de un debate reglado, es decir, un debate sometido a
reglas (unos tiempos y turnos determinados, por ejemplo). Además, todo aquello
que tenga lugar dentro de las Cortes debe ser publicitado para conocimiento de los
ciudadanos, ya que, al fin y al cabo, los miembros del Parlamento representan a los
ciudadanos y defienden sus intereses. Esta publicidad se puede realizar mediante
varios medios: el Boletín Oficial de las Cortes Generales (BOCG), los medios de
radiotelevisión y prensa, el acceso del público a las sesiones abiertas y el registro
de los taquígrafos (Diario de Sesiones).

Las Cortes Generales son un órgano bicameral, compuesto por el Congreso de los
Diputados (Cámara Baja) y el Senado (Cámara Alta). Se trata de un bicameralismo
imperfecto, ya que está descompensado (el Congreso tiene más peso que el
Senado).

5
II. Composición de las Cortes

II.1. Congreso

En el art. 68 se establece que el número de integrantes del Congreso

(denominados diputados) debe ser entre un mínimo de 300 y un máximo de 400.
La LOREG (comúnmente conocida como Ley Electoral) establece el número en 350.
La Ley Electoral también establece que la circunscripción electoral será la provincia,
haciendo inicialmente un reparto equitativo de dos diputados por provincia lo cual
hace un total de 102 diputados (dos diputados por cincuenta provincias y dos más
por la circunscripción de Ceuta y Melilla). Los 248 diputados restantes quedan
repartidos según unas tablas.

A la hora de la elección, se utiliza el sistema d’Hondt. Este es un sistema de reparto

proporcional matemático, además de un sistema de barrera, ya que, para entrar
en el reparto de escaños, es necesario alcanzar el 3% de los votos totales. El
siguiente paso es hacer una división entre los votos totales y el número del escaño.
Una vez realizada la división, se adjudican escaños conforme al mayor valor de los
números.

Para ilustrarlo, pondremos un ejemplo sencillo: una provincia a la que le

corresponden cinco escaños, con cinco listas en la votación y 204 votos totales (el
3% sería 6,12 votos).

ESCAÑO ESCAÑO ESCAÑO ESCAÑO ESCAÑO

PARTIDO VOTOS
1 2 3 4 5
A 100 100 50 33,3 25 20
B 60 60 30 20 15 12
C 40 40 20 13,3 10 8
D 3
E 1

Verde = obtención de un escaño

Como vemos, los partidos D y E quedan fuera de la distribución de escaños, ya que

no han alcanzado los 6,12 votos que suponen el 3% del total. Los 5 escaños se
reparten entre los partidos A, B y C, otorgando un escaño a los cinco números con
mayor valor de la tabla. Como se puede apreciar, este sistema no solo provoca la
inutilidad de algunos votos, sino también que el reparto de escaños no se
corresponda totalmente con el reparto de votos (el partido A tiene más escaños
que los partidos B y C juntos, cuando la suma de los votos de B y C es igual al
número de votos de A).

Las listas para elegir a los miembros del Congreso son cerradas y bloqueadas.

6
 II.2. Senado

La composición del Senado y los tipos de senadores aparecen regulados en el art.

69. En este artículo, se establece que hay dos tipos de senadores: senadores
provinciales y senadores autonómicos.

Los senadores provinciales (art. 69.2) son elegidos por sufragio universal. El
reparto provincial de estos senadores es el siguiente: para cada provincia
peninsular, cuatro senadores; para cada una de las islas grandes (Gran Canaria,
Tenerife y Mallorca), tres senadores; para cada una de las ciudades autónomas
(Ceuta y Melilla), dos senadores; y, para cada una de las islas pequeñas, un
senador.

Las listas del Senado son abiertas (se puede elegir, dentro de las diferentes listas, a
qué candidatos en concreto se desea votar) y de voto restringido (debido a
cuestiones matemáticas, cada ciudadano vota a menos candidatos de los que
resultan elegidos: si a la provincia de Murcia le corresponden cuatro senadores,
cada elector solo puede votar a tres).

Los senadores autonómicos (art. 69.5) son elegidos por las Comunidades
Autónomas. Cada Comunidad Autónoma elige a un senador y, además, se añade la
elección de un senador adicional por cada millón de habitantes. Así, si la
Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tiene millón y medio de habitantes,
le corresponderían dos senadores autonómicos (uno general y otro adicional por un
millón de habitantes).

III. Principio de autonomía de las Cortes. El reglamento parlamentario

La autonomía de las Cortes engloba un conjunto de prerrogativas que dotan de

inmunidad a los parlamentarios para protegerlos de las injerencias de poderes
públicos externos. Esto se debe porque en las Cortes se forma la voluntad del
pueblo español, que ha sido trasladada por los representantes.

La autonomía se manifiesta de diferentes formas. En primer lugar, el Parlamento

goza de autonomía normativa. Esto supone que las Cortes elaboran sus propias
normas de convivencia, estructura, articulación y funcionamiento.

En segundo lugar, las Cortes gozan de autonomía presupuestaria, es decir,

gestionan y distribuyen sus propios presupuestos de la manera que consideran
conveniente.

En tercer lugar, las Cortes gozan de autonomía administrativa; el Parlamento

gestiona sus propios recursos y personal.

7
 Por último, las Cortes Generales gozan de autogobierno, lo que supone que no
tienen un órgano superior que les dicte cómo actuar.

El tipo normativo por el que se regula el funcionamiento de las Cortes es el

reglamento parlamentario (arts. 72 y 89 CE). Esta es una norma fundamental para
el funcionamiento del Estado. Los reglamentos parlamentarios en vigor datan de
1982 y, pese a su obsolescencia, han resultado muy útiles a lo largo de la Historia
de nuestra democracia.

La Constitución establece que cada una de las cámaras elaborará su reglamento.

Sin embargo, también hay un mandato constitucional para elaborar un reglamento
conjunto para Congreso y Senado, mandato que todavía no se ha consumado.

Además, dentro de la autonomía normativa viene implícita una facultad de

autocontrol. Solo en caso de que la voluntad popular sufriera un ataque, el
Tribunal Constitucional podría entrar a conocer el asunto.

El reglamento parlamentario forma parte del bloque de la constitucionalidad,

donde acompaña a la Constitución y a un conjunto de normas que, debido a su
especial trascendencia, sirven como referencia para el Tribunal Constitucional a la
hora de determinar la constitucionalidad de una norma. La trascendencia del
reglamento parlamentario radica en la regulación de cuestiones como el control
parlamentario o la investidura del Presidente del Gobierno.

IV. Estatuto jurídico de los parlamentarios

El conjunto de prerrogativas que se van a exponer a continuación pretende

garantizar el funcionamiento del Parlamento de forma libre e independiente. Estas
prerrogativas son (art. 71 CE) la inviolabilidad, la inmunidad y el fuero especial de
los parlamentarios de Cortes Generales.

La inviolabilidad establece que los parlamentarios no pueden ser juzgados por las
opiniones vertidas en el ejercicio de sus funciones. La inviolabilidad existe con el
objetivo de proteger la libre formación de la voluntad de la cámara.

La inviolabilidad es absoluta (ningún tribunal puede juzgar a un parlamentario por

las opiniones vertidas en el ejercicio de sus funciones), perpetua (tiene duración
vitalicia, continuando tras el final del mandato del diputado) y exclusiva (solo afecta
a las opiniones vertidas en el ejercicio de las funciones de los parlamentarios).

La inmunidad es una prerrogativa procesal que protege la libertad de movimiento

del parlamentario con el objetivo de que las mayorías no queden alteradas. Así, en
caso de que un parlamentario haya sido acusado por un delito grave, hay que
esperar al suplicatorio del Presidente de las Cortes para poder detenerlo.

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Hay una excepción para la inmunidad: en caso de que el parlamentario haya sido
sorprendido delinquiendo de forma flagrante (aunque es necesario avisar al
Presidente de las Cortes). En cualquier otro caso, el juez debe pedir el suplicatorio
al Presidente de las Cortes para la detención. El Presidente puede concederlo o no,
sin embargo, la denegación debe estar suficientemente razonada.
El fuero especial (también conocido como aforamiento) es un fuero distinto del que
le corresponde al resto de los ciudadanos, de tal manera que los diputados deben
ser juzgados por el Tribunal Supremo. Las ventajas de esto es que los jueces son
gente con experiencia, pero tiene un inconveniente, y es que no pueden recurrir la
sentencia.

9
 TEMA 3: ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DE LAS CORTES GENERALES

I. Estructura de las Cámaras

1.1. Órganos de dirección y gobierno interno

El presidente de la Cámara es elegido por los integrantes por mayoría

absoluta. Ostenta la máxima representación de la Cámara, fija el orden del día
(todo lo que va a acontecer en la sesión diaria, completamente detallado),
preside la sesión y dirige y organiza el debate. Además, ejerce las funciones de
«policía», pudiendo llamar al orden e incluso expulsar a parlamentarios.

El presidente de la Cámara se encarga de integrar e interpretar el reglamento.

La Mesa de la Cámara es el órgano rector de la Cámara. La Mesa del Congreso

y la del Senado se forman de maneras distintas. En el caso del Congreso,
tenemos un Presidente, cuatro Vicepresidentes y cuatro Secretarías. En el
Senado, se compone de un Presidente, dos Vicepresidentes y cuatro
Secretarías.

La Mesa decide la calificación de los documentos e indica la tramitación que

deben seguir.

1.2. Órganos de actividad parlamentaria

En primer lugar, tenemos los Grupos Parlamentarios. Los Grupos

Parlamentarios son estructuras o unidades de trabajo en las que se encuadran
los partidos políticos. En el momento en que entramos en la Cámara, se deja
de hablar de partidos y se comienza a hablar de Grupos Parlamentarios.

Es obligatorio pertenecer a un Grupo Parlamentario, y solo se puede

pertenecer a uno. Si no se tiene claro en qué Grupo se quiere integrar el
parlamentario, entrará a formar parte del Grupo Mixto.

El parlamentario se debe integrar en un Grupo en los cinco primeros días de la

legislatura. Además, en los cinco primeros días de cada periodo de sesiones
(septiembre-diciembre y febrero-junio), los parlamentarios pueden cambiar de
grupo.

10
Los Grupos Parlamentarios surgen para racionalizar la actividad del Parlamento
y evitar el caos.

La disolución de un Grupo Parlamentario podrá llevarse a cabo si, a lo largo de

la legislatura, el Grupo se ve reducido a un número de componentes inferior a
la mitad del número exigido para su constitución (NO DEL NÚMERO DE
COMPONENTES QUE POSEE).
Un parlamentario puede ser expulsado de su Grupo, en tal caso, va al Grupo
Mixto.

También existe la posibilidad de que un Grupo ceda escaños a otro, aunque

esta práctica es controvertida en tanto que puede suponer un fraude de ley.
Pertenecer a un Grupo Parlamentario tiene una ventaja económica, además de
garantizar la presencia en comisiones y Diputación Permanente, garantía de
tiempos mínimos de debate. Estas ventajas, en el caso del Grupo Mixto, se
tienen que repartir de forma equitativa entre todos los miembros de todos los
partidos presentes, lo cual hace que estén más dispersas.

Cada Grupo tiene una dotación económica fija, además de un plus variable por
número de diputados.

Los requisitos exigidos en el Congreso para formar un Grupo Parlamentario

son un número mínimo de 15 diputados o 5 diputados si estos supusieran el
15% de los votos de la circunscripción donde se presentaron o el 5% de los
votos de la nación. Por otra parte, en el Senado se exige un número mínimo de
10 senadores, sin alternativas.

El siguiente órgano a tratar es la Junta de Portavoces. La Junta de Portavoces

es un órgano colegiado de cada Cámara formado por el Presidente de cada
Cámara y los Portavoces de cada Grupo Parlamentario. Su función es asesorar y
transmitir a la Mesa de la Cámara la voz de sus Grupos Parlamentarios.

El voto en la Junta de Portavoces, el voto es ponderado en función de los

escaños de cada Grupo.

Las Comisiones aparecen recogidas en el art. 75 de la CE. Es la forma

alternativa al pleno para el trabajo en las Cámaras. Para que el pleno sea
válido, es necesario que estén presentes la mitad más uno de los miembros de
la Cámara. Las Comisiones son grupos de trabajo dedicados a preparar la
decisión de la asamblea plenaria. Cada Comisión está enfocada en una
materia concreta.

Los miembros de las Comisiones son nombrados por los Grupos Parlamentarios
en proporción a los miembros de cada grupo. En ellas puede haber presencia
de agentes externos, como el Gobierno, que actúa con voz, pero sin voto; otro
ejemplo es la presencia de expertos en determinadas materias en caso de que
sea necesario por la relevancia del asunto.

11
 Todas las Comisiones deben contar con la presencia de letrados.

Hay Comisiones permanentes y otras no permanentes. Dentro de las

permanentes, se distinguen entre legislativas y no legislativas. Las Comisiones
permanentes deben crearse siempre por disposición legal reglamentaria o por
el acuerdo de la Cámara. Las Comisiones no permanentes se disuelven una vez
han alcanzado su objetivo, y por ello, también se conocen como comisiones
especiales.

1.3. Órganos de suplencia: la Diputación Permanente

La Diputación Permanente es un órgano que asegura la continuidad

institucional del Parlamento y vela por los intereses de la Cámara en aquellos
periodos donde la Cámara no está reunida.

La Diputación Permanente está compuesta por el Presidente de la Cámara y

21 miembros (como mínimo) que representan a todos los Grupos
Parlamentarios. Ser miembro de la Diputación Permanente tiene la ventaja de
que se mantiene el aforamiento y los privilegios incluso después de disolverse
las Cortes.

II. La función legislativa

2.1. La prevalencia del Congreso en la función legislativa

En España, como en todos los países de nuestro entorno constitucional, hay un

bicameralismo descompensado, con el objetivo de facilitar la aprobación de la
ley.

Este bicameralismo descompensado favorece al Congreso: todas las decisiones

de los procedimientos legislativos se votarán en primer lugar en el Congreso; la
decisión final está en manos del Congreso; la mayoría absoluta y la mayoría
simple del Congreso tiene mayor peso que la mayoría absoluta del Senado; el
Congreso tiene unas funciones exclusivas.

2.2. El procedimiento de elaboración de las leyes

a) La iniciativa legislativa

Son varios los agentes que la Constitución habilita para comenzar el

procedimiento de elaboración de una ley (iniciativa legislativa). Estos
agentes aparecen recogidos en el art. 87 de la CE: en primer lugar, está el
Gobierno, cuya iniciativa recibe el nombre de proyecto de ley. Dicho
proyecto debe ser aprobado en Consejo de Ministros (antes de ser
aprobado, se denomina anteproyecto de ley). El Gobierno no tiene

12
 competencias vetadas, pero sí algunas competencias exclusivas, como las
leyes de planificación económica y los Presupuestos Generales del Estado.

En segundo lugar, aparecen el Congreso y el Senado, cuya iniciativa (al igual

que la del resto de los agentes) se denomina proposición de ley. En el
Congreso, la proposición puede ser presentada por quince diputados o un
grupo parlamentario, mientras que, en el Senado, pueden hacerlo 25
senadores o un grupo parlamentario.

A continuación, tenemos la iniciativa legislativa popular, es decir, el pueblo.

Para ello, es necesario recoger 500.000 firmas. Además, la ILP tiene vedadas
determinadas materias: ley orgánica, indulto, leyes de carácter
internacional, leyes tributarias y reforma de la Constitución. Los detalles
del desarrollo de una ILP están regulados por una ley orgánica.

También puede nacer una iniciativa legislativa de las Comunidades

Autónomas. Para ello, es necesario que haya un consenso en la Comunidad
para presentarla. Algunos sectores de la doctrina consideran que no son
iniciativas legislativas puras, sino que son impulsos que se dan a los agentes
principales (Gobierno y Congreso) para que tomen ellos dicha iniciativa.

b) El procedimiento legislativo ordinario

El texto presentado por los agentes debe cumplir una serie de requisitos.
Entre ellos, destacan que el texto debe ser articulado, debe contener una
Exposición de Motivos, debe contener unos antecedentes.

A continuación, se procede al juicio de admisibilidad por parte de la Mesa

de la Cámara. La Mesa debe decidir si admite a trámite la iniciativa,
limitándose a evaluar las cuestiones formales (los requisitos antes
mencionados), aunque es cierto que, en ocasiones, la Mesa ha excedido sus
funciones y ha entrado a evaluar el contenido.

En caso de aceptar a trámite la iniciativa, la Mesa de la Cámara ordena la

publicación del texto en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (BOCG),
abre el plazo de presentación de enmiendas y se envía el texto a la
Comisión correspondiente.

El siguiente paso es la manifestación del criterio del Gobierno, paso

exclusivo para las proposiciones, puesto que los proyectos son aprobados
por el propio Gobierno. De hecho, el Gobierno tiene el poder para paralizar
una iniciativa. Este criterio y la hipotética paralización se manifiesta según
tres bases: si la proposición supone un aumento de los gastos; si la
proposición supone un descenso de los ingresos; y, por último, si la materia
de la proposición fuera una en la que el Gobierno posee una delegación
legislativa vigente.

13
Si en el plazo de 30 días el Gobierno no hubiera manifestado su criterio, se
entiende que da su conformidad. En tal caso, la iniciativa se incluye en el
orden del día para el siguiente paso: la toma en consideración.

La toma en consideración es un momento procesal en el que se discute si es

el momento oportuno de trabajar sobre esa materia. La Cámara evalúa si
hay una necesidad social de la materia sobre la que versa la proposición.

El trámite de toma en consideración no es pasado por los proyectos de ley

ni por las iniciativas que han pasado dicho trámite en el Senado.
El plazo de presentación de enmiendas tiene una duración de 15 días que
comienzan a contar desde la publicación del texto en el BOCG. El voto en la
enmienda es indelegable, y en una sesión de votación no pueden variar las
mayorías (es decir, si en una sesión se votan varias enmiendas, debe haber
exactamente el número de diputados en todas ellas). Las votaciones son
públicas.

Las enmiendas pueden ser a la totalidad o parciales. Las enmiendas a la

totalidad suponen un cambio completo o de gran parte de la iniciativa
legislativa, y se deben votar en pleno en primer lugar. Deben ser
presentadas por los Grupos Parlamentarios y no pueden ser presentadas
para aquellos textos que hayan pasado el trámite de toma en consideración.

Hay dos modalidades: enmiendas de devolución (se rechaza el texto, son las
más agresivas) y enmiendas de texto alternativo (implican actividad de
producción y, al ser un texto distinto al original, se pueden presentar
enmiendas de nuevo).

Dentro de las enmiendas parciales encontramos las de adición (se añaden

artículos), las de supresión (se eliminan artículos) y las de modificación (se
modifican artículos). Las enmiendas parciales se votan en Comisión y
después de las totales.

El trabajo en Comisión supone el nombramiento de un número reducido de

personas dentro de la Comisión que se denomina ponencia. La ponencia
revisa el texto y detecta los defectos del mismo. La ponencia elabora un
informe que se vota en la Comisión. De la Comisión sale un texto conocido
como dictamen, que pasa al pleno del Congreso, el cual trabaja sobre él.

En este paso finaliza el procedimiento legislativo ordinario en el Congreso.

Pasamos ahora al Senado.

En el Senado hay varias alternativas cuando se recibe un texto (el dictamen,

ya como texto definitivo aprobado por el pleno del Congreso), recogidas en
el art. 90.2 de la CE.

14
 En primer lugar, el Senado puede no tener ninguna objeción; en tal caso, el
texto vuelve al Congreso sin alteraciones.

En segundo lugar, el Senado puede imponer un veto por mayoría absoluta;

el texto vuelve al Congreso, que, por mayoría absoluta (o por mayoría
simple lograda pasados dos meses), puede salvar el veto y seguir adelante
con el texto.

En tercer lugar, el Senado, por mayoría simple puede presentar enmiendas,

que el Congreso puede rechazar también con mayoría simple.

Una vez finalizada esta fase, pasamos a la fase de perfeccionamiento, fase

que no es realizada necesariamente en las Cortes. En esta fase, el Jefe de
Estado cobra importancia, ya que sanciona la ley con su firma, dándole
validez. La rúbrica debe tener lugar en un plazo de 15 días con posterioridad
al inicio de la fase de perfeccionamiento.

Además, el Jefe del Estado realiza la promulgación de la ley, declarando

dicha promulgación de forma solemne (proclamación). Acto seguido, el Jefe
del Estado manda publicar la ley en el Boletín Oficial del Estado (BOE).

Salvo que la ley disponga otra cosa, se establece un periodo de 20 días entre
la publicación de la ley en el BOE y su entrada en vigor, periodo conocido
como vacatio legis. Como se ha apuntado antes, la propia ley puede
disponer un periodo distinto, de mayor o menor amplitud, incluso puede
entrar el vigor de forma inmediata a su publicación.

c) Otros procedimientos

En determinados supuestos, pueden ocurrir ciertas circunstancias que

provoquen que se recurran a procedimientos legislativos extraordinarios. El
primero de estos supuestos es el de las leyes aprobadas en comisión.

Hemos visto antes el papel de la comisión en el procedimiento ordinario. En

el caso de una ley aprobada en comisión, la comisión recibe una delegación
del pleno para que la propia comisión vote y apruebe la ley. Esto ocurre con
leyes muy específicas que son manejadas por la propia comisión. Hay
materias excluidas de este procedimiento: reforma constitucional,
cuestiones internacionales, materias de ley orgánica y leyes de
presupuestos. En el Senado, para trabajar la ley tiene un máximo de dos
meses.

El segundo supuesto es el de las leyes aprobadas por el procedimiento de

urgencia. Estas son leyes cuya elaboración tiene unos plazos reducidos,
aunque sin llegar al extremo del decreto-ley. En las leyes de urgencia hay un
vacío importante en materia de plazos, con la excepción del plazo de trabajo
de la ley en el Senado, que pasa de dos meses a 20 días.

15
 Por último, tenemos las leyes elaboradas en lectura única, una ley que solo
se va a trabajar en el pleno (no participa la comisión) debido a su simplicidad
de formulación o a su naturaleza. Esta es la forma más rápida de aprobar
una ley, ya que la ley se estudia en el pleno, omitiendo la intervención de la
comisión.

III. La función de control sobre el Gobierno

3.2. Control ordinario

El control ordinario es el examen o fiscalización de las medidas tomadas por el

Gobierno, sin poner en tela de juicio la confianza en él depositada. La primera
medida de control ordinario son las preguntas; un parlamentario, siguiendo el
orden del día, puede elaborar una pregunta oral o escrita: en el caso de las
escritas, la pregunta y la respuesta se publican en el BOCG; en las orales, el
parlamentario realiza la pregunta en pleno o comisión, habiendo derecho de
réplica y dúplica.

La siguiente medida es la interpelación. En la interpelación se pide al Gobierno

justificación de los actos del Gobierno.

A continuación están las mociones (posicionamientos de la cámara respecto a

diferentes temas) y las proposiciones no de ley (vinculantes políticamente,
pueden impulsar la acción del gobierno y una potencial iniciativa legislativa).

Por último, tenemos las comisiones de investigación, que pueden ahondar en

determinados asuntos y cuyos resultados deben ser enviados al juzgado o
fiscalía para que se inicien las acciones pertinentes.

IV. Otras funciones

Entre las funciones adicionales de las Cortes se distinguen entre aquellas en las que
trabajan de forma conjunta, aquellas en las que lo hacen de forma sucesiva,
aquellas en las que lo hacen de forma separada y aquellas en las que lo hacen de
forma independiente (solo una Cámara lo hace).

Actuación conjunta: materias de reforma constitucional, modificación de un tratado

internacional, designación de un Regente o toma de juramento al rey o su heredero.

16
 Actuación sucesiva: acuerdos de cooperación entre CCAA, distribución del Fondo de
Garantía de Compensación Territorial (para romper los desequilibrios económicos
entre CCAA).

Actuación separada: nombramiento de Magistrados del Tribunal Constitucional y

vocales del CGPJ.

Actuaciones independientes: control de confianza (Congreso) y aplicación del art.

155 (Senado).

TEMA 4: EL GOBIERNO Y SUS RELACIONES CON LAS CORTES

GENERALES

I. Composición y estructura del Gobierno

1.1. El Gobierno como Consejo de Ministros

El Gobierno es un órgano colegiado llamado a dirigir y determinar la acción

política del Estado. Es un órgano constitucionalmente relevante, tanto que los
Títulos IV y V de la CE están dedicados a él. El Gobierno puede estar
respaldado o intervenido por el Parlamento.

El art. 98 de la CE establece que la composición del Gobierno consta de un

Presidente, un Vicepresidente (no obligatorio) y unos Ministros. El artículo
añade una cláusula abierta que da libertad al Presidente para añadir otros
miembros.

La estructura de los Ministerios queda a cargo del Presidente, figura crucial en

este aspecto. El conjunto de Presidente, Vicepresidente y Ministros se
denomina Consejo de Ministros.

II. Funciones del Gobierno

Las funciones del Gobierno son decididas por la Constitución y por la Ley del
Gobierno. Su función principal es la gestión e impulso de los asuntos públicos. Esta
función se puede realizar mediante los actos de dirección y los actos de ejecución.

Los actos de dirección son el momento teórico, es decir, los actos con los que el
Gobierno efectúa el diseño de sus medidas. Los actos de ejecución son la
realización de dichas medidas.

17
 Otra de las funciones del Gobierno es la función normativa, la cual ostenta
mediante la potestad reglamentaria.

En tercer lugar, el Gobierno ostenta la titularidad de la planificación económica.

Solo el Gobierno puede elaborar leyes de planificación económica (reserva de ley a
su favor).

Por último, el Gobierno tiene una función institucional (se va a relacionar con los
demás órganos institucionales del Estado).

III. Manifestaciones del primado presidencial

Tanto la Ley del Gobierno como la Constitución nos habla del Presidente del
Gobierno como un primus inter pares (un igual con un poco de superioridad),
aunque en realidad es un primus tenens (tiene un liderazgo efectivo), condición que
posee ad intra (dentro del Gobierno) y ad extra (fuera del Gobierno).

Ad intra, el Presidente es quien elige a su equipo ministerial, establece su

programa político y está llamado a dirigir y resolver los conflictos dentro de su
equipo.

Ad extra, el Presidente es el único que recibe la confianza del Parlamento, el único

miembro del Gobierno que puede presentar el recurso de inconstitucionalidad, el
único que puede despachar con el Jefe del Estado y quien dirige la guerra.

IV. Cese del Gobierno y Gobierno en funciones

El cese del Gobierno se puede producir de forma natural, es decir, al final de la

legislatura (una legislatura dura cuatro años). También puede ocurrir que haya una
disolución anticipada de las Cortes.

Otro de los supuestos es el de la pérdida de confianza del Parlamento, lo cual

puede ocurrir si se gana una moción de censura o si el Gobierno pierde una
cuestión de confianza.

Además, el Gobierno es cesado en los casos de dimisión y fallecimiento del

Presidente del Gobierno.

Cuando un Gobierno ha cesado, debe permanecer en funciones hasta la toma de

posesión del nuevo Gobierno. El Gobierno en funciones no es un Gobierno
propiamente dicho; es un Gobierno de gestión, de trámite, que debe realizar el
traspaso de poderes al nuevo Gobierno y que, salvo en casos excepcionales, no
podrá tomar iniciativas. Además, durante el Gobierno en funciones, no se puede

18
 poner en marcha ninguno de los mecanismos de ratificación de la confianza del
Parlamento (cuestión de confianza y moción de censura).

V. Relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales

5.1. Investidura del Presidente del Gobierno

El Presidente puede ser investido de forma ordinaria o extraordinaria. La

forma ordinaria (art. 99) se lleva a cabo mediante el debate de investidura y la
posterior otorgación de confianza al Presidente por parte del Parlamento.

En primer lugar, el Jefe del Estado llama a consulta a los representantes de los
diferentes partidos políticos que han conseguido representación
parlamentaria. Los representantes acuden a la ronda de consultas por orden
de número de parlamentarios, de menor a mayor.
Tras esa ronda de consultas, el Jefe del Estado designa a un candidato (el que
más posibilidades tenga para ser investido Presidente), designación
comunicada al Presidente de las Cortes y publicada en el BOCG.

El Congreso de los Diputados se pronuncia sobre ese candidato, después de

que este haya presentado en el Congreso su programa político. Los diputados
se pueden pronunciar afirmativamente, negativamente o con abstención.

En la primera votación, el candidato necesita mayoría absoluta (la mitad más

uno de votos afirmativos). Dicha votación debe ser pública e individual. En caso
de no lograrse la mayoría absoluta, se deberá esperar 48 horas para celebrar
una segunda votación, en la que el candidato necesita mayoría simple (mayor
cantidad de votos afirmativos que votos negativos).

Si el candidato no resulta investido en segunda votación, se repite el proceso

desde la ronda de consultas. En caso de que, en el plazo de dos meses desde la
primera votación del primer candidato, no se haya investido ningún candidato,
se procederá a la disolución de las Cortes y la convocatoria de nuevas
elecciones.

5.2. Moción de censura

La moción de censura es la vía extraordinaria de la investidura, y está regulada

en los arts. 113 y 114 de la CE. Consiste en una exigencia de responsabilidad al
Gobierno por parte del Parlamento.

Con este mecanismo, el Parlamento transmite al Gobierno que ya no cuenta

con su confianza. Por ello, en la moción de censura no se debate con el
Presidente al que se le ha presentado la moción, sino con el nuevo candidato
(de hecho, ni siquiera es necesario que el Presidente censurado intervenga).

19
 La responsabilidad exigida en la moción de censura no es penal, sino política o
administrativa. Para poder presentar una moción de censura, es necesario un
mínimo del 10% de los diputados. Se debe presentar un escrito en el que se
motive la moción y que presente a un candidato que haya aceptado (con su
firma).

La Mesa del Congreso examinará el escrito y decidirá si se admite a trámite (si

cumple los requisitos estipulados). El Presidente del Congreso dará parte de la
moción presentada al Presidente del Gobierno y a la Junta de Portavoces. A
partir de este momento, el Presidente del Gobierno no puede disolver las
Cortes.

El debate de la moción de censura se inicia con uno de los firmantes de la

misma, el cual realiza una exposición de los argumentos que motivan la
presentación de la moción (intervención sin límite de tiempo). A continuación,
también sin límite de tiempo, interviene el candidato a Presidente que propone
la moción.
Acto seguido, intervienen los representantes de los Grupos Parlamentarios
que hayan solicitado la intervención (intervenciones de 30 minutos). Se
permiten réplicas de 10 minutos y el Presidente censurado puede intervenir si
lo desea, pero no es necesario.

La votación de la moción de censura solo tendrá lugar si han transcurrido,

como mínimo, cinco días hábiles desde su presentación. Si hubiera varias
mociones presentadas, se votarán de forma individual y en riguroso orden
cronológico de su presentación. En el momento en el que se aprueba una de
ellas, las posteriores no se votan. Dicha votación es pública, individual, con tres
opciones (sí, no, abstención) y precisa de mayoría absoluta para aprobar la
moción.

La aprobación de la moción tiene un doble efecto: el Gobierno queda

censurado y debe presentar su dimisión al completo, y el candidato de la
moción queda investido.

En caso de no aprobarse, el Gobierno no queda cesado y recupera la plenitud

de funciones, y los diputados que presentaron la moción no pueden presentar
otra en el mismo periodo de sesiones.

5.3. Cuestión de confianza

La cuestión de confianza es un instrumento que el Gobierno posee para

confirmar que continúa teniendo la confianza del Parlamento. El Presidente
solicita que el Congreso reafirme la confianza que le dio en su día cuando
aprobó su investidura.

En este caso, a diferencia de la moción de censura, el Gobierno retendrá la

plenitud de funciones. El Presidente se presenta ante el Congreso en un debate

20
 y debe explicar su programa y las nuevas líneas del mismo, o también puede
explicar el elemento determinado del programa que haya hecho perder la
confianza del Parlamento.

Está prohibido asociar la cuestión de confianza a un proyecto legislativo (es

decir, el Gobierno nunca puede utilizar la cuestión de confianza para aprobar
una nueva ley).

El escrito de la cuestión de confianza es presentado por el Presidente del

Gobierno ante la Mesa del Congreso, y debe ir acompañado de una
certificación de deliberación del Consejo de Ministros.

El Presidente puede disolver las Cámaras en cualquier momento, incluso

instantes antes de la votación, si teme que no triunfe la cuestión.

El debate comienza con el Presidente (sin límite de tiempo), continúa con los
portavoces de los Grupo Parlamentarios (30 minutos) y finaliza con las
réplicas.
Para que triunfe una cuestión de confianza se debe alcanzar una mayoría
simple en una votación realizada, como mínimo, 24 horas después de la
presentación de la cuestión.

En caso de que triunfe la cuestión, el Gobierno retendrá sus funciones

manteniendo la confianza de la Cámara; si fracasa, el Gobierno debe presentar
su dimisión, pasa a ser un Gobierno en funciones y debe abrirse un proceso de
investidura sin disolución de Cortes.

5.4. Disolución de las Cámaras

Este es un instrumento de gran poder, que sirve de contrapeso en las

relaciones entre Parlamento y Gobierno. La disolución está en manos del
Presidente del Gobierno.

El decreto de disolución de Cortes debe ser firmado por el Rey, y,

simultáneamente, debe promulgarse un decreto de convocatoria de
elecciones.

Las Cortes no pueden disolverse cuando hay una moción de censura en

trámite; cuando están en vigor los estados de excepción, alarma y sitio;
cuando todavía no ha transcurrido un año desde la última disolución (con la
excepción de la no investidura del Presidente); cuando el Gobierno está en
funciones.

21
 TEMA 5: EL PODER JUDICIAL

I. Principios constitucionales del Poder Judicial

El Poder Judicial compete la aplicación del ordenamiento jurídico entre personas

físicas, jurídicas, públicas y privadas. También se encarga de la ejecución de las
resoluciones dictadas.

El Poder Judicial aparece regulado en el Título VI de la CE. Aquí aparecen los rasgos
definitorios del Poder Judicial: exclusividad (solo el Poder Judicial tiene la
competencia para impartir justicia), unidad (el Poder Judicial es único en todo el
territorio natural; hay un único orden jurisdiccional [aunque se divide en cuatro
jurisdicciones: penal, civil, social y contenciosa-administrativa], una estructura única
y un régimen jurídico único), independencia (los jueces y magistrados están
sometidos únicamente al imperio de la Ley), responsabilidad (los jueces deben
responder de sus funciones, sus sentencias y del ejercicio de su cargo, y pueden
hacerlo de forma civil, penal y disciplinaria) y totalidad (el orden jurisdiccional se
extiende a todo el territorio, a todas las materias y a todas las personas, salvo el
Rey).

II. El estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados

El Juez está únicamente sometido al imperio de la Ley, ya que la Ley es el resultado

de la formación de la voluntad popular. Un Juez debe ser imparcial.

22
 Toda la materia relativa al Poder Judicial queda regulada por ley orgánica, debido a
su especial connotación de los bienes jurídicos que entran en juego.

Las incapacidades de los jueces son: impedimento físico o psíquico, no estar en

pleno ejercicio de los derechos civiles, condena por delitos dolosos e investigación
por delitos dolosos.

Las prohibiciones de los jueces son: coincidir en sala con el cónyuge o con parientes
hasta el segundo grado, pertenecer a partidos políticos y sindicatos generales,
realizar trabajo al servicio de partidos políticos y sindicatos generales, manifestar en
sede judicial sus principios, opiniones y creencias, participar en procesos electorales
más allá de la emisión del voto.

Las incompatibilidades de los jueces son: ejercer determinados cargos públicos

(sobre todo los que se relacionen con los otros poderes del Estado, como Diputado
o Ministro), ejercer determinadas actividades privadas (como, por ejemplo, ser juez
de lo Mercantil y, al mismo tiempo, directivo de una gran empresa; o un juez de
Vigilancia Penitenciara que tenga una empresa de catering que trabaja con
prisiones), coincidir en sala con el cónyuge o con parientes hasta el segundo grado.

Sí es compatible con el ejercicio del Poder Judicial actividades como la docencia, la

producción literaria y la investigación.
Los jueces y magistrados tienen derechos: derecho de asociación dentro de su
gremio (asociaciones de jueces), derecho de ascenso por méritos y capacidad,
derecho de retribución por los servicios prestados, derecho de obtención de
permisos y licencias, inmunidad judicial (en caso de flagrante delito, pueden ser
detenidos por el juez en lugar de la policía).

También tienen deberes: deber de ejercer la función jurisdiccional, deber de

someterse al imperio de la ley, deber de hacer efectivo el derecho a la tutela judicial
efectiva (art. 24 CE).

III. Consejo General del Poder Judicial

El CGPJ nace debido a la necesidad de que el Poder Judicial tuviera su propio órgano
de gobierno separado del Ejecutivo (en virtud del principio de separación de
poderes). El CGPJ está protegido constitucionalmente y tiene licencia para redactar
sus propios reglamentos en materia de organización, funcionamiento, personal y
gestión presupuestaria.

IV. La institución del Jurado Popular

El Jurado Popular aparece recogida en el art. 125 de la CE, como garantía de la

participación del ciudadano en el proceso de impartición de justicia. El Jurado
Popular está constituido por nueve ciudadanos elegidos por sorteo que se
incorporarán de forma transitoria al Tribunal que les corresponda. Para formar
parte de un Jurado Popular, es preciso carecer de cualquier conocimiento jurídico.

23
 El cometido del Jurado Popular es absolver o condenar, y dictar si el hecho
justiciable está probado o no probado. Ello deja la calificación del delito y la
determinación del grado de ejecución de la pena al Magistrado.

Cada uno de los miembros de un Jurado Popular puede ser recusado o puede
abstenerse de participar, de forma similar a los Jueces (por amistad íntima,
enemistad manifiesta…).

Las deliberaciones del Jurado Popular son secretas, y sus miembros deben estar
incomunicados. Las dudas que tengan pueden consultarlas con el Magistrado
Presidente. En las votaciones, el Jurado debe pronunciarse de viva voz y no puede
abstenerse.

Los delitos en los que puede participar un Jurado Popular son los delitos contra las
personas, contra los funcionarios públicos, contra el honor, contra la libertad,
contra la seguridad y en el delito de incendio.

Los requisitos para ser Jurado Popular son: ser español, ser mayor de edad, saber
leer y escribir (con una adecuada comprensión lectora), ser vecino de la Provincia
donde se desarrolle el juicio y no padecer ningún impedimento físico o psíquico.

Las incapacidades para ser Jurado Popular son: ser un condenado, estar investigado
por delitos dolosos, estar suspendido de empleo en un cargo público.

Las incompatibilidades para ser Jurado Popular son: el Rey, la Familia Real, los
miembros del Gobierno, los miembros del Tribunal Constitucional, los miembros del
CGPJ, los jueces y magistrados, el Defensor del Pueblo, los miembros de las Fuerzas
Armadas, los funcionarios de instituciones penitenciarias, los diplomáticos, los
abogados, los Catedráticos de las Facultades de Derecho y los Catedráticos de
Medicina Forense.

Las prohibiciones para ser Jurado Popular son: ser parte del proceso, guardar
parentesco con las partes o el Magistrado, ser perito o testigo de la causa, tener
interés directo en el proceso.

Las excusas que se pueden plantear para no ser Jurado Popular son: tener más de
65 años, haber sido Jurado Popular en los 5 años anteriores al proceso en cuestión,
tener cargas familiares graves, no poder ser sustituido en el trabajo, alegar que la
participación podría poner en peligro el curso del procedimiento (ej: celebridades).

V. El Ministerio Fiscal

Aparece en el art. 124 de la CE. Su tarea es promover la acción de la Justicia en

defensa de la legalidad, los derechos de los ciudadanos y del interés público
tutelado por la ley.

24
 Los principios que rigen a los fiscales son los de unidad orgánica (única organización
y único régimen jurídico) y dependencia jerárquica (los fiscales no tienen
independencia, deben seguir las directrices de sus superiores).

El fiscal debe responder de sus actos civil, penal y disciplinariamente, al igual que
Jueces y Magistrados.

El Fiscal General del Estado es nombrado por el Rey a propuesta del Gobierno, el
cual formula la propuesta escuchando al CGPJ y a la comisión de nombramiento. Su
mandato dura cuatro años. El actual Fiscal General es D. Julián Sánchez Melgar.

TEMA 6: EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. COMPOSICIÓN Y

ESTRUCTURA

I. El modelo español de justicia constitucional: conceptos básicos.

La Constitución es la Norma Fundamental del Ordenamiento jurídico español. Por

tanto, debe haber un órgano de control del cumplimiento de la misma. Esta tarea la
lleva a cabo el Tribunal Constitucional, regulado por el Título IX de la CE y por la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).

Los antecedentes del control constitucional en España son la Constitución checa y la

Constitución austriaca de 1920. En ambas, se puede apreciar, de forma todavía muy
sencilla, la necesidad de la existencia de unos tribunales de garantías
constitucionales.

A continuación, tenemos la Constitución italiana de 1948 y la Ley Fundamental de

Bonn de 1949, que sí recogen estos tribunales de garantías constitucionales
consolidados y tal y como los conocemos hoy. Es a estos dos ejemplos donde
nuestra Constitución del 1978 mira para establecer las bases del TC.

Nuestra justicia constitucional, aunque es una auténtica jurisdicción, está al margen

del Poder Judicial, debido a la especial naturaleza y función de los asuntos a tratar.
El TC es independiente de forma absoluta.

25
 Nuestra justicia constitucional es concentrada: solo el TC puede declarar
inconstitucional una ley, a diferencia del sistema americano (judicial review). Sin
embargo, el resto de órganos del Estado pueden (y deben) cooperar denunciando
posibles inconstitucionalidades. Las sentencias del TC son vinculantes para todos los
españoles.

II. Composición del Tribunal Constitucional y estatuto jurídico de sus

miembros.

El TC está formado por 12 miembros. En su elección participan los tres Poderes del
Estado: 4 Magistrados son elegidos por el Congreso, 4 por el Senado, 2 por el
Gobierno y 2 por el CGPJ (es decir, dos tercios por el Legislativo y un tercio
compartido por el Ejecutivo y el Judicial). El mandato de un Magistrado dura 9 años,
y la renovación se realiza por los tercios de cada Poder del Estado, cada 3 años.

En el caso del Congreso y el Senado, los Magistrados serán elegidos por mayoría de
tres quintos en cada Cámara. Los Magistrados elegidos por el Senado son
propuestos por las Asambleas de las CCAA.

Los requisitos necesarios para ser Magistrado del TC son: ser jurista, tener más de
quince años de ejercicio profesional, tener reconocida competencia.
La actuación de los Magistrados del TC está regida por una serie de principios:
independencia (los Magistrados no pueden recibir órdenes, directrices ni
influencias [en definitiva, no tienen vinculación de ningún tipo] de aquellos órganos
que los propusieron para su cargo), inamovilidad (durante su mandato, no se puede
apartar a un Magistrado del TC de su cargo salvo por los supuestos recogidos en la
ley).

Las incompatibilidades de los Magistrados del TC son mucho más amplias que las
de los Jueces y Magistrados normales. Por ejemplo, un Magistrado del TC no puede
ejercer la docencia por la sencilla razón de que sería muy difícil conciliar ambas
labores. Lo que sí puede hacer un Magistrado del TC es estar adscrito a un partido
político (teniendo en cuenta que puede venir de una profesión como la abogacía
donde no está prohibido tal hecho), aunque no se puede ejercer un cargo al servicio
de dicho partido mientras están en el TC. Aun así, teniendo en cuenta la amplia
mayoría que se precisa para elegir a un Magistrado del TC, es poco probable que un
jurista que se haya significado políticamente pueda lograr el consenso de los
diferentes Grupos Parlamentarios, donde impera la variedad ideológica.

Además, una vez ha finalizado el mandato de 9 años, no está permitida la reelección

inmediata. Para poder ser renovado, un Magistrado debe haber permanecido en el
ejercicio del cargo, como mínimo, 3 años. En caso de que llegue la renovación antes
de que el Magistrado haya cumplido el mínimo de 3 años, podrá ser reelegido de
forma inmediata por 3 años más. Este es un supuesto que ocurre no pocas veces,
debido a que, como los Magistrados del TC suelen tener una edad avanzada, no es
infrecuente que haya bajas por enfermedad, renuncia o fallecimiento.

26
 Los Magistrados del TC no pueden ser perseguidos por las opiniones vertidas en el
ejercicio de sus funciones. Esto tiene su fundamento en que los Magistrados del TC
deben pronunciarse sobre temas muy delicados que atañen a derechos
fundamentales.

Por último, es preciso destacar que los Magistrados del TC tiene un fuero especial,
por lo que deben ser juzgados, en caso de que cometan un delito, por el Tribunal
Supremo.

III. Competencias del Tribunal Constitucional.

Comenzaremos hablando de las competencias de naturaleza jurisdiccional y,

dentro de ellas, las competencias de control a posteriori:

 Corresponde al TC el control de la constitucionalidad de las Leyes y de las

normas con fuerza de Ley. Esto se realiza mediante dos mecanismos: en primer
lugar, el recurso de inconstitucionalidad (art. 161.1 CE); en segundo lugar, la
cuestión de inconstitucionalidad (art. 163 CE).
 Corresponde al TC la protección del ciudadano frente a la eventual violación de
los derechos y libertades a los que se refiere el art. 53 CE mediante el recurso
de amparo.
 El TC tiene la competencia de garantizar la distribución territorial del poder,
mediante la resolución de los conflictos entre el Estado y las CCAA y entre las
CCAA entre sí.
 Tiene competencia el TC para el control de la constitucionalidad de las
disposiciones o resoluciones dictadas por los órganos de las CCAA, mediante
las impugnaciones reguladas según el art. 161.2 CE.
 El TC se encarga del reparto competencial entre los diferentes Poderes del
Estado, algo que realiza mediante la resolución de los conflictos que pudieran
surgir entre ellos.
 El TC tiene la misión de garantizar la autonomía local.
 El TC tiene la facultad de defender su propia jurisdicción.
 Por último, el TC se encarga del control de las normas fiscales de los territorios
históricos que componen el País Vasco.

A continuación, trataremos las competencias de control a priori. Originalmente,

esto solo se manifestaba en la facultad de controlar la constitucionalidad de los
Tratados Internacionales de forma previa a su entrada en vigor (art. 95 CE), pero,
desde septiembre de 2015, nuestro Ordenamiento incorpora también el control
previo de constitucionalidad de los Estatutos de Autonomía y de sus
modificaciones.

El TC también posee competencias organizativas. En primer lugar, tiene un

autogobierno considerable (gran autonomía y margen de discrecionalidad). El TC
también elabora sus propios presupuestos (aunque deben ser aprobados por las
Cortes Generales).

27
IV. Organización del Tribunal Constitucional.

Como hemos anunciado antes, el TC está compuesto por doce Magistrados, que
trabajan en pleno, en salas y en secciones.

El pleno está compuesto por los doce Magistrados, los cuales eligen a un
Presidente, el cual es nombrado cada tres años (con opción a reelección) por el
Jefe del Estado. Para su elección, se requiere de mayoría absoluta en primera
vuelta o mayoría simple en segunda vuelta. El Presidente es el encargado de
representar al TC en los actos que requieran su participación y de ejercer la jefatura
administrativa. El Presidente no solo preside el pleno, también preside la Sala
Primera y la Sección Primera.

El TC también tiene un Vicepresidente, elegido según el mismo procedimiento que

el Presidente, y su labor es la de sustituir al Presidente en caso de que esté
ausente. Además, el Vicepresidente se encarga de presidir la Sala Segunda y la
Sección Segunda.

Hay dos salas, cada una compuesta por seis Magistrados. Las salas no están sujetas
a especificidad material, sino que conocen de los asuntos por reparto aleatorio.
Además, el TC cuenta con cuatro secciones, cada una compuesta por tres
Magistrados. La Sección Tercera y la Cuarta son presididas por el Magistrado con
mayor antigüedad en el cargo o, en su defecto, por el Magistrado con mayor edad.

El Pleno tiene la competencia absoluta de todos los asuntos, aunque la existencia

de Salas y Secciones se debe a razones de agilidad del trabajo. Así, si el asunto
puede resolverse por doctrina consolidada, el Pleno podrá delegarlo a las Salas y las
Secciones, aunque también puede recabar o avocar (recuperar el asunto delegado).

El procedimiento habitual es que el Pleno conozca del recurso de

inconstitucionalidad (sin perjuicio de que, si considera que puede resolverse por
doctrina consolidada, lo pueda delegar). Las Salas conocerán de la cuestión de
inconstitucionalidad y del recurso de amparo (salvo que el Pleno los quiera para sí).
Las Secciones conocerán de la admisión a trámite de los asuntos.

Para la adopción de acuerdos se necesitan una mayoría de dos tercios de los

miembros. Los Presidentes de Pleno, Sala y Sección tienen voto de calidad, es
decir, en caso de empate, su voto es el decisivo.

En el TC hay una serie de secretarías de Justicia cuyos titulares asisten al Pleno, las
Salas y las Secciones. Además, los Magistrados están asistidos por una serie de
Letrados (elegidos por oposición o por nombramiento personal de los
Magistrados) cuya jefatura está en manos del Secretario General.

28
 TEMA 7: PROCESOS CONSTITUCIONALES

I. El objeto y el parámetro del control de constitucionalidad de la ley.

El TC es el garante de la constitucionalidad de las leyes o normas con fuerza de ley.

En la CE hay una reserva de materia constitucional sobre el TC, determinando que
será únicamente el TC quien determinará la constitucionalidad de una ley o norma
con fuerza de ley (modelo de control de constitucionalidad concentrado). Este es el
objeto.

El art. 27 de la LOTC determina las normas cuya constitucionalidad debe

determinar el TC: Leyes Orgánicas, Leyes Ordinarias, Estatutos de Autonomía,
Decreto-Ley, Decreto Legislativo, Tratados Internacionales, Reglamentos de las
Cámaras de los Parlamentos nacional y autonómicos y las normas fiscales dictadas
para los territorios de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa.

El TC puede declarar que una norma es inconstitucional atendiendo a causas

materiales (su materia va en contra de la CE. Ej: norma penitenciaria que admitiera
torturas a presos conflictivos), causas procedimentales (el procedimiento según el
cual se ha elaborado la norma no sigue las directrices de la Constitución. Ej: una
norma en cuyo procedimiento no se ha admitido la presentación de enmiendas) y
causas competenciales (el órgano que ha dictado la norma no tiene facultad para
hacerlo. Ej: una norma estatal elaborada por un Parlamento autonómico).

29
 El parámetro de constitucionalidad es el límite que servirá de guía al TC para
determinar la constitucionalidad o no constitucionalidad de una norma. La norma
que normalmente sirve como parámetro es la CE, pero, en ocasiones, se requiere de
un parámetro más concreto para la determinación de la constitucionalidad de una
norma.

Así, al parámetro de la CE se añade el parámetro del bloque de constitucionalidad.

Esto se debe a que la CE no está completa y es necesario recurrir a las normas del
bloque de constitucionalidad para completarla (constitucionalización por reenvío).
Las normas que forman el bloque de constitucionalidad son: Tratados
Internacionales (solo en materia de Derechos Fundamentales), Reglamentos
Parlamentarios (en materia de elaboración de las leyes), Estatutos de Autonomía,
leyes del art. 150 (leyes de armonización, leyes marco, leyes orgánicas de
transferencias, que modifican las competencias de las CCAA), leyes de bases (que
delegan potestad legislativa al Gobierno para elaborar un decreto legislativo) y
Leyes Orgánicas.

El objeto se extingue si la norma es derogada, anulada o caducada. Si la ley

produjo efectos, el TC debe pronunciarse sobre la validez de la ley, aunque no
siempre lo hace.

II. Recurso de inconstitucionalidad.

Regulado por el art. 161.1 CE, es un instrumento procesal que sirve para controlar
la constitucionalidad de una norma. El recurso de inconstitucionalidad es una
impugnación directa de la norma en cuestión.

El recurso de inconstitucionalidad puede ser presentado por el Presidente del

Gobierno, 50 Diputados, 50 Senadores, el Defensor del Pueblo, los Gobiernos de
las CCAA y las Asambleas de las CCAA. Esta restricción tiene como objetivo crear un
efecto disuasorio, de tal manera que este recurso no se convierta en un recurso
habitual para impugnar lo establecido por la voluntad popular.

El plazo para presentar un recurso de inconstitucionalidad es de tres meses a

contar desde el día en que se publicó la norma. Como excepción, en caso de que el
conflicto se produzca entre Estado y CCAA, el plazo puede pasar a nueve meses
siempre que se cumplan los siguientes requisitos: puesta en marcha de los
mecanismos de cooperación y comunicación de dicha puesta en marcha al TC.

El procedimiento debe ser incoado por aquellas personas que tengan competencia
para ello, y se debe hacer mediante un escrito que debe presentar el órgano
legitimado o su comisionado. En dicho documento debe constar la disposición a
impugnar y los motivos de la impugnación. El TC puede admitir a trámite (o no) el
escrito.

30
En caso de admitirlo a trámite, se dará traslado al Gobierno, al Congreso y al
Senado, quienes pueden presentar alegaciones (también pueden hacerlo Gobierno
y Asambleas de las CCAA). Después de las alegaciones, el TC tiene un plazo de 10
días (ampliable hasta 30) para dictar sentencia. Aun así, estos plazos suelen
dilatarse hasta años.

Tanto en la CE (art. 164) como en la LOTC (arts. 38 y ss.) se regulan los efectos de las
sentencias. Desde el punto de vista temporal, comienzan a producir efectos desde
el día siguiente de su publicación en el BOE. Las sentencias tienen efecto de cosa
juzgada (no cabe recurso) y eficacia erga omnes (vinculan a todos los ciudadanos y
poderes públicos del territorio nacional).

En dichas sentencias, el TC declarará inconstitucionales aquellas partes de la norma

que considere que incumplan lo dispuesto en la CE, así como puede declarar que la
ley es constitucional. La inconstitucionalidad de las partes de la norma (o de la
norma al completo) comporta su nulidad ex tunc, es decir, nulidad desde el
principio.

Para dictar una sentencia, el TC debe tener en cuenta las siguientes circunstancias:
poca invasión (en tanto que está vulnerando el resultado de la voluntad popular),
posible causa de un perjuicio irreparable por parte de la nulidad de la norma.

La sentencia puede declarar que la norma es inconstitucional con nulidad en ese

mismo momento, inconstitucional con nulidad en diferido, inconstitucional sin
nulidad.

El art. 40 de la LOTC nos dice que las sentencias del TC tienen valor de cosa juzgada,
con lo que no se revisarán los procesos, con la excepción de que en dichos procesos
hubieran recaído sentencias penales o administrativas que se hubieran visto
aminoradas o anuladas por el fallo del TC.

En el art. 161.2 CE se expone que el Gobierno podrá impugnar ante el TC una

resolución o disposición dictada por una CA. Esto produce un efecto de suspensión
de la norma ipso facto. En caso de que sea otro órgano quien impugne, el TC podrá
conceder la suspensión, pero no está obligado. El TC dispone de cinco meses para
decidir la suspensión definitiva de la disposición impugnada.

Para contribuir al cumplimiento de las resoluciones del TC, este tiene medidas
coercitivas que estimulan a que todos cumplan sus sentencias. En septiembre de
2015, las multas se incrementaron de forma notable debido a una reforma del TC.

En esta reforma, el TC pasó a estar habilitado para que, si los particulares,

autoridades u órganos públicos no cumplieran parcial o totalmente las sentencias
del TC, este puede suspender de funciones a todos los sujetos que están
dificultando la sentencia durante el tiempo necesario hasta que cumplan dicha
sentencia.

31
 Además, el TC puede pedir al Gobierno que facilite las medidas necesarias para el
cumplimiento de la sentencia.

III. Cuestión de inconstitucionalidad.

La cuestión de inconstitucionalidad aparece recogida en el art. 163 CE. Se trata de

un elemento de impugnación incidental (es decir, no directa), ya que la
impugnación se realizará a través de los órganos jurisdiccionales (como
intermediarios).

Cualquier órgano jurisdiccional puede presentar una cuestión, pero deberá hacerlo
aquel en el que ha surgido la duda (ej: si un particular presenta una duda en el
Juzgado nº 1 de Murcia, solo dicho juzgado puede presentar esa concreta cuestión).

La duda debe cumplir una serie de requisitos: concreción, efectividad, fundamento

mínimo, relevancia para el caso en el que aparece (de tal manera que el fallo
depende de la resolución de esa duda) y presentación al TC por el órgano donde
surge. La duda puede surgir en el juez o en las partes.

Existen dos procedimientos: a quo y ad quem. El procedimiento a quo se desarrolla

en el órgano jurisdiccional donde surge la duda, mientras que el ad quem se
desarrolla íntegramente en el TC.

El magistrado del órgano donde surge la duda (a quo) revisa los elementos de la
duda, para determinar si cumple los requisitos. Además, el magistrado debe
procurar encontrar una interpretación acorde con la CE. Sea como fuere, si el
magistrado no lo tiene claro, la cuestión no se plantea.

El juez realizará la presentación mediante un auto. En caso de haber fiscal, la duda

deberá presentársele primero a él mediante un trámite de audiencia con las partes.
Este trámite de audiencia sirve para presentar alegaciones. Ahí se presenta la
norma a impugnar, los motivos de la impugnación y la justificación de la
vinculación de la norma cuestionada con la sentencia.

Cuando el juicio ha concluido (a falta de sentencia) es la primera fase (juicio a quo),

la presentación de la cuestión de inconstitucionalidad. A continuación, comienza la
fase ad quem.

En la fase ad quem, el TC puede admitir o no admitir a trámite la cuestión. Si la

admite, el TC debe dar trámite de audiencia al Fiscal General del Estado, Gobierno,
Congreso, Senado, órganos ejecutivos y legislativos de las CCAA. Escuchadas todas
las alegaciones de dichos órganos, el TC dictará sentencia y se la comunicará al
órgano jurisdiccional a quo.

IV. Controles de constitucionalidad derivados de otros procesos

constitucionales

32
 Autocuestión: el propio TC puede plantear ante sí mismo una eventual vulneración
de la norma y resolverla él mismo. Esto se plantea en dos supuestos: en el art. 55
LOTC, se plantea que si el TC, conociendo de un recurso de amparo, detectara una
lesión de un Derecho Fundamental provocada por una norma, la Sala presentará el
asunto ante el Pleno para resolverlo.

El segundo caso aparece en el art. 75 LOTC, y se trata del supuesto de un caso de

defensa de la autonomía local ante una lesión por parte de una norma
inconstitucional. En este caso, el Pleno se encargará de la presentación y de la
resolución.

V. Control previo de constitucionalidad

5.1. Tratados Internacionales

El control previo de constitucionalidad de los Tratados Internacionales se

realiza en el momento en que el texto está fijado y solo falta el consentimiento
del Estado. La razón de dicho control previo es que la jerarquía de la CE nos
impide contraer compromisos contrarios a la CE con otros sujetos de Derecho
Internacional.

Para pedir este control, solo están legitimados el Gobierno y las Cortes
Generales. Una vez el TC ha recibido el requerimiento, debe darle trámite de
audiencia al órgano solicitante y a los legitimados. Tras la presentación y las
alegaciones, el TC dispone de un mes para pronunciarse.

A la hora de pronunciarse, el TC dispone de varias alternativas:

 En el caso de que el TC detecte que hay algún punto en ese tratado que sea
inconstitucional, puede requerir al Gobierno que añada una cláusula
interpretativa, solo aplicable en España, que el resto del Estados debe
aceptar.
 Modificar la Constitución (pasó con el art. 13, para adscribirnos al Tratado
de Maastrich).
 No prestar consentimiento.
 Renegociar el Tratado.
 Imponer reservas al Tratado (que la parte del tratado que nos resulta
inconstitucional no nos afecte), siempre y cuando el resto de Estados acepte.

En cualquier caso, el control a priori no impide que haya un control a posteriori.

5.2. Estatutos de Autonomía y sus modificaciones

El TC posee esta facultad desde septiembre de 2015. Los sujetos que pueden
plantear dicho control son los mismos que en el recurso de constitucionalidad.
Hay un plazo de 3 días desde que el texto esta publicado en el BOGC para
plantear el control.

33
 Según la LOTC, el plazo para resolver es de 6 meses, y es improrrogable. El TC
debe realizar todos los trámites necesarios y tomar todas las medidas para
resolver en ese plazo. En el caso de expresar la inconstitucionalidad, se debe
especificar la parte exacta del Estatuto que es inconstitucional.

VII.Conflictos de atribuciones

En el art. 161.1 CE, hay una cláusula abierta para el TC sobre sus competencias, que
son las expresamente expresadas en la CE y además todas aquellas que le atribuya
la LOTC. Es esta última la que le atribuye la competencia en los conflictos de
atribuciones entre órganos constitucionales del Estado.

El TC actúa, en este caso, sobre Gobierno, Congreso, Senado, Tribunal de Cuentas y

CGPJ. El objetivo del TC es defender las competencias de estos órganos y evitar
injerencias en las parcelas competenciales de cada órgano. Para su resolución, el TC
trabaja con la Constitución y con las Leyes que regulan estos órganos.

Para poder plantearlo, el órgano invadido debe requerir al órgano invasor para que
proceda a revocar el acto o decisión objeto del conflicto. Si después de un mes, el
órgano invadido no recibe respuesta o la respuesta no es satisfactoria, entonces se
recurrirá al TC, quien adjudicará la atribución al órgano competente y anulará los
actos que estuvieran viciados de competencia. Asimismo, deben resolverse todas
las situaciones nacidas al amparo del acto incompetente que se hubieran creado.

34
 TEMA 8: ESTADO AUTONÓMICO. CARACTERIZACIÓN GENERAL

III. Principios informadores del Estado Autonómico

Los principios informadores del Estado Autonómico, recogidos en el art. 2 y el Título

VIII CE son la unidad territorial, la autonomía, la solidaridad, la cooperación y la
igualdad.

La unidad territorial es algo que se quiere garantizar pero, además, es algo que
existe antes de la Constitución y cuyo objetivo es la unidad de la soberanía y el
constituyente.

El derecho a la autonomía debe ser compatible con el anterior principio de unidad

territorial. Sus titulares son las nacionalidades y las regiones (art. 2 CE), aunque el
Título VIII habla de provincias, la única forma de descentralización existente antes
de la CE. Nacionalidad y región lo equiparan a un sujeto soberano y constituyente y
hacen alusión a la autonomía política dentro del Estado. Aun así, el titular de la
autonomía es la provincia, las cuales se agrupan en Comunidades Autónomas. Antes
de la CE se crearon regímenes hechos por decreto-ley para darles cierta autonomía
como entidad nacional histórica.

La solidaridad comporta que el constituyente pretende evitar que el legislador

establezca privilegios económicos de unos territorios que se encuentren con una

35
 debilidad económica frente a otros (art. 158 CE). La CE prohíbe al legislador la
creación de privilegios no permitidos por el constituyente.

La cooperación supone que las CCAA entre sí o con el Estado establezcan cauces de
colaboración que permitan el desarrollo de sus competencias (el art. 145.2 CE
establece la regulación de convenios entre CCAA) para corregir las
disfuncionalidades que la descentralización genera.

La igualdad se refiere a la condición de iguales de las CCAA; son el mismo tipo de

sujeto en términos jurídicos. Por otro lado, esto también incluye la igualdad de
todos los ciudadanos españoles independientemente de la CA en la que residan
(arts. 14 y 139 CE).

IV. Acceso a la autonomía: la doble vía

Hay dos procedimientos que dan lugar a que una CA tenga más o menos
competencias.

Comenzará con la elaboración del Estatuto de Autonomía que debe cumplir los
requisitos establecidos y tendrá que ser aprobado.

El sujeto que puede decidir iniciar un proceso (art. 143 CE) son dos o más provincias
limítrofes que compartan una serie de caracteres históricos, económicos y
culturales. De forma excepcional, una única provincia podrá constituirse CA si puede
demostrar la condición de entidad regional histórica. Además, existen una serie de
vías alternativas para que una provincia que no cumpla el requisito de entidad
regional histórica pueda constituirse como CA (véase el caso de la Comunidad de
Madrid o de La Rioja).

Tenemos dos vías principales: la extraordinaria o rápida y la ordinaria o lenta. En la

primera se accede de forma más ágil a un mayor número de competencias,
mientras que, con la segunda, se acceden a menos competencias inicialmente pero,
con el paso del tiempo, se puede acceder a más.

Hay dos listas de competencias: la del art. 148 (lo que se puede descentralizar) y la
del art. 149.1 (lo que el Estado se reserva para sí). Con la vía lenta se puede acceder
inmediatamente a todas las que recoge el 148; mediante la rápida, se puede llegar a
más y acceder a cualquier otra competencia no descrita en la CE (es decir, las listas
no son exhaustivas), además de algunas del art. 149.1 (las que no estén
estrictamente reservadas al Estado). La vía lenta permite acceder al resto de
competencias pasados 5 años desde la elaboración del Estatuto de Autonomía.

Los requisitos para acceder a la Autonomía por la vía extraordinaria son: que las
Diputaciones Provinciales adopten un acuerdo favorable; que tres cuartas partes
de los municipios de cada provincia adopten un acuerdo favorable (siempre que
esas tres cuartas partes supongan la mayoría absoluta del censo electoral); y que

36
en cada provincia se dé un referéndum favorable de la mayoría absoluta del censo
electoral.

Son cuatro las CCAA que fueron constituidas por la vía extraordinaria: País Vasco,
Cataluña, Galicia y Andalucía. Sin embargo, paradójicamente, ninguna de las cuatro
cumplió los requisitos: las tres primeras de manera constitucional, pero ilegal, y la
última, de forma inconstitucional.

En los casos de Euskadi, Catalunya y Galicia, se ampararon en la Disposición

Transitoria Segunda, que determina que aquellos territorios que, en el pasado,
hubieran plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatutos de Autonomía,
podrán adquirir la Autonomía sin cumplir los requisitos.

Por otra parte, lo que ocurrió en Andalucía fue que se cumplieron los dos primeros
requisitos, pero el tercero no se cumplió, ya que en la provincia de Almería se dio
una escasa participación en el referéndum, lo cual, pese al resultado favorable, no
significaba el cumplimiento del requisito (que precisa de mayoría absoluta del
censo electoral). Esto se solventó de manera inconstitucional, debido a un especial
interés político en la constitución rápida y con competencias máximas de la CA de
Andalucía (interés del PSOE, que veía en Andalucía una oportunidad de ganar
influencia en el panorama político nacional, como demostró la victoria de Felipe
González en las elecciones generales de 1982).

La solución se consiguió mediante la sustitución del tercer requisito por una

proposición de Ley Orgánica de todos los representantes de la provincia en las
Cortes Generales en la que se manifieste la voluntad de la provincia de constituirse
como CA. Esto aparece recogido en la Ley Orgánica del Referéndum.

Los requisitos de la vía ordinaria (por la que se constituyeron el resto de CCAA) son
menos exigentes que los de la vía extraordinaria: acuerdo favorable de las
Diputaciones Provinciales; y acuerdo favorable de dos tercios de los municipios de
cada provincia (que integren la mayoría absoluta del censo electoral).

El procedimiento de elaboración del Estatuto de Autonomía y acceso a la

autonomía es similar, aunque presenta algunas diferencias para las CCAA de vía
extraordinaria y las de vía ordinaria.

Para la vía extraordinaria, los territorios que se quieren constituir en CA proponen

un texto y unas condiciones para acceder a la autonomía. El Estado puede
consentir o no, y el texto adopta la forma de una Ley Orgánica estatal. En la vía
extraordinaria, el aspecto principal del proceso (y que difiere de la ordinaria) es que
se pretende escenificar un pacto entre Estado y territorio para aprobar el Estatuto.

Una vez presentado el texto, los representantes de las provincias en Cortes

Generales (diputados y senadores) se reúnen en Asamblea Estatutaria, como
órgano promotor del Estatuto, y elaboran el proyecto estatutario.

37
 El proyecto, en lugar de seguir el trámite habitual de Ley Orgánica, se envía a la
Comisión Constitucional, una comisión legislativa dedicada a la tramitación de las
normas más relevantes. Junto al texto, acude a la Comisión Constitucional una
comisión delegada, que deberá ponerse de acuerdo con la Constitucional,
escenificando dicho acuerdo en un foro pactado.

En caso de que el acuerdo sea adoptado, tendríamos un texto definitivo del

Estatuto de Autonomía. Dicho texto será sometido a referéndum en las provincias
envueltas en el proceso, que deberá tener un resultado favorable que suponga la
mayoría simple del censo electoral. Además, dicho texto adoptará la forma de Ley
Orgánica estatal, lo que supone que regresará a las Cortes Generales, que deben
ratificarlo. El contenido pactado es en bloque, y se genera una falsa apariencia de
pacto entre iguales.

En caso de que no haya acuerdo, hay un plazo de dos meses para que, o bien la
Comisión Constitucional retire las modificaciones hechas, o bien los
representantes del territorio acepten las mismas. Una vez que las Cortes aprueben
el texto, se someterá un referéndum, para evitar la apariencia de que la autonomía
es impuesta por el Estado.

En la fase ordinaria, el texto sigue el trámite de Ley Orgánica, por lo que las Cortes
pueden modificar el texto y no hay referéndum, pudiendo los representantes del
territorio retirar el texto hasta el último momento si no están de acuerdo con las
modificaciones.

V. Fases de desarrollo del procedimiento autonómico y su quiebra

Entre 1979 y 1980, Euskadi, Catalunya, Galicia y Andalucía aprueban sus Estatutos
de Autonomía por la vía extraordinaria. Se vive una descentralización parcial y,
gracias a los primeros pactos de la Moncloa, se comienzan a constituir el resto de
CCAA por la vía ordinaria (entre 1982 y 1984).

En 1992, con los segundos pactos de la Moncloa, se impulsa el aumento del techo
competencial de las CCAA establecidas por la vía ordinaria, por lo que comienzan
las reformas de los Estatutos de Autonomía, proceso que durará hasta 1996. Se
busca igualar las competencias de todas las CCAA y llevarlas al máximo. Sin
embargo, de forma material y efectiva, estas competencias máximas no serán
ejercidas por las CCAA hasta el periodo de los años 2000 y 2001.

Pese a que el proceso ha finalizado, y se ha llegado a un modelo de Estado que goza

de estabilidad en el tiempo (un Estado unitario descentralizado), esto no se ha
recogido en la Constitución, donde el modelo territorial del Estado continúa siendo
ambiguo desde 1978.

Llegados a este punto de descentralización máxima, a partir de los años 2002 y

2003, algunas CCAA (Catalunya, Comunitat Valenciana, Andalucía…) comienzan a
reformar sus Estatutos para aumentar sus competencias. Sin embargo, estas

38
 reformas excedían los límites constitucionales. El Estatuto de Autonomía de
Catalunya fue recurrido ante el TC, el cual declaró inconstitucionales algunos
preceptos (procuró hacerlo con los mínimos posibles), concretando para el resto la
interpretación que fuera acorde con la Constitución. Esto suscitó polémica en la CA
afectada en tanto que un órgano del Poder Judicial (no elegido por los ciudadanos)
declaró nula una norma elaborada por el Poder Legislativo (elegido por los
ciudadanos).

TEMA 9: DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL Y ORGANIZACIÓN DE LAS

COMUNIDADES AUTÓNOMAS

II. La reforma de los Estatutos de Autonomía

Los Estatutos de Autonomía recogen su propio sistema de reforma, al menos en

parte. La CE establece las líneas generales, dejando al libre albedrío de la CA el
desarrollo del procedimiento.

Ello nos lleva a la conclusión de que hay muchos procedimientos diferentes,

prácticamente tantos como CCAA. Sin embargo, de forma general, se puede hablar
de dos vías.

En los Estatutos de vía ordinaria, la iniciativa de la reforma puede provenir del

Estado (Gobierno o Parlamento) o de la CA (Gobierno o Parlamento). La primera
fase del procedimiento se realiza en el Parlamento Autonómico, donde se realiza
un procedimiento legislativo ordinario agravado (mínimo mayoría absoluta).

Aprobada la reforma en el Parlamento Autonómico, pasa a las Cortes Generales,

pudiendo estas modificarla antes de aprobarla. Además, los representantes de la CA
pueden retirar la reforma hasta la última votación, porque podría darse el caso de
que se aprobara sin desearlo la CA.

39
 En los de vía extraordinaria, hay que distinguir entre la reforma total (todo el
Estatuto) o sustancial (reforma que afectase a la relación entre CA y Estado) y la
reforma parcial. En el segundo caso hay más protagonismo de las instituciones
autonómicas que en el primero (la primera fase se desarrolla igual, pero además se
celebra un referéndum antes de llevar la reforma a las CCGG, las cuales no pueden
modificar la reforma).

III. Distribución competencial

III.2. Competencias: concepto, tipos y criterios de reparto

Una competencia es el conjunto de poderes y potestades que un ente público

puede ejercer sobre un determinado ámbito material. Teóricamente y de
forma general, estos poderes son legislar, ejecutar y juzgar (los Tres Poderes
del Estado). Sin embargo, a efectos de crear tipologías de competencias, no se
tendrá en cuenta la potestad jurisdiccional, ya que el Poder Judicial es
unitario.

Partiendo de esta base, podemos clasificar las competencias en exclusivas,

compartidas, concurrentes y transversales.

 Competencias exclusivas: son aquellas competencias que permiten a su

titular (Estado o CA) ejercer todas las potestades posibles (legislativa y
ejecutiva) sobre un determinado ámbito material. 2
 Competencias compartidas: son aquellas competencias que, para un mismo
ámbito material, otorga determinadas potestades al Estado y otras tantas a
la CA (ej: sanidad, educación. El Estado elabora la ley básica y las CCAA
elabora leyes de desarrollo y presta el servicio).
 Competencias concurrentes: solo existe una en nuestro Ordenamiento
jurídico, el fomento de la cultura (art. 149.2 CE). Son competencias que
otorgan a Estado y CA la misma potestad sobre un ámbito material (por
ejemplo, ambos pueden legislar). Su puesta en práctica se lleva a cabo
mediante convenios de colaboración.
 Competencias transversales: solo las posee el Estado. No se proyectan
sobre un ámbito material concreto, sino que se proyectan sobre varios
ámbitos materiales de forma parcial o incidental, incluso sobre ámbitos
competenciales exclusivos de las CCAA (por ejemplo, el art. 149.1.1 CE:
«regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos
los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los
deberes constitucionales»; también el art. 149.1.13 CE: «Bases y
coordinación de la planificación general de la actividad económica»).
2
Teniendo en cuenta esta definición, tanto el art. 149.1 CE como los Estatutos de Autonomía cometen
errores a la hora de hablar de competencias exclusivas. Por una parte, el art. 149.1 CE habla de
«competencias exclusivas» que solo otorgan una concreta potestad a su titular (art. 149.1.7: «[Es
competencia exclusiva del Estado] Legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de
las Comunidades Autónomas»). Por otro lado, los Estatutos de Autonomía recogen determinadas
competencias como exclusivas cuando lo cierto es que no lo son ni pueden serlo, en virtud del ya citado
art. 149.1 CE.

40
 III.3. Cláusulas de cierre del art. 149.3 CE

En el art. 149.3 CE, aparecen unas cláusulas de cierre en relación con el reparto
competencial:

 Cláusula residual en favor de las CCAA: en última instancia, las

competencias no reservadas de forma expresa al Estado por la CE podrán ser
adquiridas por las CCAA, siempre que las recojan en sus Estatutos).
 Cláusula residual en favor del Estado: mientras que dichas competencias no
se recojan en los Estatutos de Autonomía, seguirán perteneciendo al Estado.
 Cláusula de prevalencia del Derecho estatal: en caso de conflicto entre una
norma autonómica y una estatal, prevalecerá la estatal, salvo que el ámbito
material en cuestión sea una competencia exclusiva de la CA.
 Cláusula de supletoriedad del Derecho estatal sobre el Derecho
autonómico: en todo caso, el Derecho estatal actuará como Derecho
supletorio del Derecho de la CA. Será supletorio en primer grado en los casos
de competencia compartida en los que le corresponde al Estado la
legislación básica y a la CA la legislación de desarrollo; en caso de
competencia exclusiva de la CA, será supletorio en segundo grado (antes de
recurrir al Derecho estatal habrá que intentar utilizar otra norma
autonómica mediante la analogía).

IV. Cooperación interterritorial: mecanismos verticales y horizontales

En cualquier Estado con cierto grado de descentralización, en el que el poder esté

repartido territorialmente, deben existir fórmulas de colaboración para evitar las
consecuencias generadas de dicho reparto territorial del poder. Estos mecanismos
suelen tener buen funcionamiento en los Estados federales (que surgen como
aglomeración de varios Estados independientes), donde la colaboración es
horizontal (entre los Estados federados).

En los Estados que, siendo unitarios, están descentralizados de forma compleja

(como España), la colaboración es más difícil de conseguir, ya que, mientras que un
Estado federado tiende a la unión, un Estado unitario descentralizado tiende a la
separación. Por ello, en este modelo de Estados funciona mejor los mecanismos de
colaboración vertical (entre los territorios y el Estado).

Dentro de la colaboración vertical, los mecanismos más eficientes son los

bilaterales (entre el Estado y una única Comunidad Autónoma), como las
comisiones bilaterales de cooperación (órganos de resolución de conflictos entre
Estado y CA). También existen mecanismos multilaterales (entre Estado y varias
CCAA), como la comisión general de CCAA (comisión no legislativa del Senado) o los
convenios de colaboración.

En lo referente a cooperación horizontal (entre CCAA), es precio indicar que las

CCAA argumentan que los instrumentos son escasos y que la intervención del

41
 Estado les impide colaborar. El primer inconveniente se puede resolver mediante la
normativización. Los mecanismos de cooperación horizontal son los convenios
recogidos en el art. 145.2 CE, que deben estar autorizados por las Cortes Generales
(en caso de que sean acuerdos de cooperación) o no (en caso de que se traten de
convenios de gestión). Además, en el art. 145.1 se prohíbe la federación de CCAA,
es decir, que varias CCAA creen un ente supraautonómico que se interponga entre
Estado y CCAA al que las CCAA le cedan competencias.

V. Conflictos de competencias

V.1. Conflictos positivos

Se dan cuando tanto Estado como CA afirman que poseen una misma
competencia, de tal manera que una parte ha realizado algo en dicho ámbito y
la otra parte considera que es invasivo.

V.2. Conflictos negativos

Se dan cuando ni Estado ni CA consideran tener la competencia sobre un

ámbito material.
VI. Control de la actividad de las CCAA por parte del Estado

El Poder Judicial controla el sometimiento de las CCAA ante la ley y que no se

extralimiten. Lo habitual son los controles ordinarios, aunque, en casos extremos,
se puede recurrir a los controles extraordinarios, algunos de los cuales desbordan
el ámbito judicial e involucran a Gobierno y Parlamento.

VI.1. Controles ordinarios

 Control jurisdiccional ordinario de legalidad de los reglamentos y actos

administrativos.
 Control de constitucionalidad de la ley autonómica.
 Conflictos de competencias (actos, disposiciones y resoluciones). Motivo
competencial.
 Impugnaciones del art. 161.2 CE: actos, disposiciones y resoluciones. Otras
causas de inconstitucionalidad.
 Carácter transversal del recurso de amparo. Autocuestión de
inconstitucionalidad.
 Reforzamiento de la ejecutividad de las decisiones del Tribunal
Constitucional (multas, suspensión de funciones, deducción de testimonio
para proceso penal).

VI.2. Controles extraordinarios

 Derivados de la ley marco y la ley orgánica de transferencias.

 Control sobre la cooperación horizontal.
 Control del Tribunal de Cuentas.

42
  Leyes de armonización: consiste en una ley que corrige la concreta lesión
del interés general que una norma autonómica produce.
 Artículo 155 CE: permite al Estado tomar las medidas necesarias para
imponer a la CA el cumplimiento forzoso de sus obligaciones, siempre de
forma proporcional. El 155 no permite disolver un Gobierno o un
Parlamento autonómico.
 Estado de excepción o sitio del art. 116 CE.

VI.3. Responsabilidad penal de funcionarios y autoridades

 Delitos contra la Administración pública: prevaricación, desobediencia,

malversación de fondos públicos.
 Delitos contra la Constitución: rebelión, ultraje, traición y sedición.

VII.Órganos institucionales de las CCAA (particular consideración de la

Región de Murcia)

Las CCAA crean y regulan sus propios órganos institucionales recogidos en sus
Estatutos de Autonomía. La Constitución determina que las CCAA constituidas por
vía extraordinaria deben incluir en su Estatuto los siguientes órganos
institucionales: Presidente de la CA, Gobierno de la CA y Parlamento de la CA.  No
se recoge nada para las CCAA de vía ordinaria. Esto es así porque el constituyente
consideraba que las CCAA constituidas por vía extraordinaria podrían adquirir un
mayor techo competencial, por lo que tendrían que tener los órganos necesarios
para ello. Posteriormente las CCAA constituidas por vía ordinaria también tendrían
estos tres órganos.

El Presidente por sí solo es un órgano institucional. El Tribunal superior de Justicia

no es un órgano institucional de la CA sino en la CA porque es un órgano estatal.

El Parlamento Autonómico de la Región de Murcia es la Asamblea Regional. Se

ubica en Cartagena. Está compuesta por 45 diputados elegidos por el sistema
d’Hondt en una circunscripción única, con la barrera del 3% de los votos para
obtener escaños. Ostenta el Poder Legislativo y se encarga del control al Gobierno.
Los diputados son elegidos en lista cerrada y bloqueada. La actual composición
(mayo de 2018) de la Asamblea Regional es: 22 escaños del PP; 13 escaños del
PSOE; 6 escaños de Podemos y 4 escaños de Ciudadanos.

Al igual que en el Parlamento Estatal, la Asamblea Regional debe otorgar su

confianza al Presidente para formar Gobierno. El control de esta confianza se lleva
a cabo mediante la investidura, la moción de censura y la cuestión de confianza. El

43
Parlamento puede ser disuelto por el Presidente, siempre que no sea durante el
último año de legislatura.

El calendario electoral de las CCAA de vía ordinaria es el mismo para todas ellas,
celebrándose elecciones el cuarto domingo de mayo, cada 4 años. El objetivo de
esto es que no estemos en un proceso electoral permanente.

44