ALGUNAS DISTINCIONES ENTRE LA NULIDAD Y LA

REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA

DOCTRINA Y LA LEY DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL.
Por: Gonzalo Cruz Sandoval

SUMARIO: I. Notas Generales, II. Nulidad de Oficio, III. Revocación, IV. Diferencias Doctrinales, V. A
manera de Conclusión, VI. Referencias Bibliográficas.

I. NOTAS GENERALES:

Antes de empezar a sondear los posibles problemas o dificultades que han de plantear todos los poderes
de la Administración Pública sobre el actuar de sus propios actos (en el presente tema la nulidad de oficio y
la revocación del acto administrativo), resulta menesteroso resaltar de manera prioritaria, que constituye
un principio fundamental, dentro del estudio de la ciencia del Derecho Administrativo moderno: la eficacia
como principio jurídico de la actuación administrativa, y ello implica necesariamente la participación de un
stato responsabile, que sepa conducir a la Administración Pública en la dura tarea de satisfacer la
necesidades públicas, así como también en el control de sus actuaciones, cuyos efectos directamente
vienen a recaer en los ciudadanos o administrados, y cuyo respeto a su dignidad como a sus derechos, han
sido establecidos como finalidad por nuestra constitución Política del Perú.

Desde la entrada en vigencia de Nuestra Ley de Procedimiento Administrativo General, en el año 2001,
muchas han sido y son las interrogantes, por parte de los administrados, los abogados y los operadores
jurisdiccionales, respecto a la interpretación y aplicación de algunas de las instituciones jurídicas que se han
incorporado en la referida Ley , dos de dichas instituciones jurídicas del derecho procesal administrativo,
son la Nulidad de Oficio y la Revocación del Acto Administrativo.

En efecto tanto la Nulidad y la Revocación del Acto Administrativo, pese a su antiquísima tratativa doctrinal,
en estos días se ha convertido en un verdadero paradigma para los Funcionarios Públicos, al momento de
ejercer el Control administrativo, y declarar la nulidad de sus propios actos administrativos o revocarlos si
fuere el caso; y lo más preocupante, para el administrado, quien tiene que soportar la etapas
procedimentales, tanto en sede administrativa, como en sede judicial (en el caso de la nulidad de oficio,
cuando haya prescrito la facultad de declarar la nulidad de oficio en sede administrativa, y se tenga que
instrumentar proceso contencioso-administrativo).

Resulta propicio manifestar entonces, que tanto la Nulidad y Revocación del Acto Administrativo, se
sustentan en el Control Administrativo, el cual tiene por finalidad la protección y defensa de la legalidad
administrativa y de los derechos subjetivos de los administrados, armonizándose con ello, la defensa de
cada uno de los derechos subjetivos con el Principio del Interés Público que gestiona la Administración
Pública.

Por las razones descritas en el párrafo precedente, resulta inevitable e imprescindible, distinguir cuando
estamos frente a una actuación por parte de la Administración Pública que importe una Nulidad de Oficio
del Acto Administrativo, o de modo contrario, si dicha actuación material importe una Revocatoria del Acto
Administrativo.

II. NULIDAD DE OFICIO:

La Administración Pública, tiene la facultad de revisar sus propios Actos Administrativos, en virtud del
Control Administrativo, institución explicada en el marco introductorio del presente artículo, pero dicha
facultad también se encuentra fundamentada en el principio de auto tutela de la administración, por cual,
ésta puede dejar sin efecto sus propias actuaciones, básicamente cuando dichos actos resultan alterados
por vicio alguno de legalidad, y consecuentemente vulnera el ordenamiento jurídico, atentando contra
derechos colectivos (violación al principio de interés público), o derechos susceptibles de ser
individualizados (derechos subjetivos de los administrados).

En ese contexto, nuestra Ley de Procedimiento Administrativo General, en el numeral 1 de su artículo 202
prescribe la facultad que tiene toda Administración Pública de declarar de oficio la nulidad de sus Actos
Administrativos, cuando estos se encuentran inmersos dentro de cualquiera de las causales de Nulidad del
Acto Administrativo establecidas por el artículo 10 del citado texto normativo (1); por tanto podemos
afirmar que la Nulidad de Oficio del Acto Administrativo, se da estrictamente por motivos de legalidad
(trasgresión directa o indirecta del ordenamiento jurídico vigente), o por falta de adecuación de alguno de
los elementos del Acto Administrativo (el cual está viciado) y por tanto afectan de manera parcial o total la
validez del Acto Administrativo.

También cabe señalar, que la Nulidad de Oficio del Acto Administrativo, de conformidad con lo dispuesto
por el numeral 2 del artículo 202 de la norma procesal administrativa antes referida, sólo puede ser
declarada por el funcionario o autoridad administrativa superior a la que expidió dicho Acto Administrativo,
y si dicho acto fue emitido por funcionario o autoridad administrativa, no sujeta a jerarquía, será éste quien
deba declarar la nulidad de su propia resolución; sin embargo debemos tener en cuenta que la facultad que
tiene la Administración Pública para declarar la nulidad de sus propios Actos Administrativos, prescribe al
año, a partir de que los referidos actos administrativos hayan quedado consentidos, y en caso que dicha
facultad haya prescrito, sólo procede solicitar la nulidad del acto administrativo, en sede judicial vía
proceso contencioso-administrativo.

III. REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO:

La Revocación del Acto Administrativo, como institución del derecho procesal administrativo, constituye
una de las formas de extinción de los actos administrativos, dispuesta por los órganos que actúan en
ejercicio de la función administrativa. En sentido lato revocación es sinónimo de alteración del acto por la
propia administración.

En el artículo 203 de nuestra Ley de Procedimiento Administrativo General, se ha instituido la figura del la
Revocación del Acto Administrativo, como una de las formas del Control Administrativo(2) , que ejerce toda
Administración Pública, respecto de sus actuaciones materiales y los efectos que dichas actuaciones
ocasionen a los administrados; sin embargo tal y conforme referíamos anteriormente, en la tratativa
doctrinaria, a cerca de la Revocación del Acto Administrativo, como señala García de Enterría:“… laten una
multitud de problemas. Una parte de estos problemas, los más agobiantes quizás, tienen su origen en un
defectuoso planteamiento histórico del tema, dominado durante mucho tiempo por criterios
convencionales y equívocos…”(3); por tanto cabe preguntarnos ¿Cuándo estamos frente a una Revocación
del Acto Administrativo en nuestra legislación procesal administrativa?. Nuestro ordenamiento jurídico
vigente establece como regla general, que aquellas declaraciones de la Administración Pública (actos
administrativos), que importen una declaración o constitución de derechos o intereses legítimos a favor de
los administrados, no pueden ser revocados, modificados o sustituidos por razones de oportunidad, mérito
o conveniencia; no obstante ello, la misma norma administrativa adjetiva, contempla tres supuestos que
constituyen la excepción a la mencionada regla, los mismos que establecen que los Actos Administrativos
pueden ser revocados: 1) Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una
norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicha norma, 2) Cuando
sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo
cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica creada y 3) Cuando apreciando
elementos de juicio sobrevivientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se
genere perjuicios a terceros. Entonces podemos observar que en los dos primeros supuestos, nuestra
legislación acoge la Revocación del Acto Administrativo por motivos estrictamente de legalidad, es decir
que la Administración Pública puede revocar sus propios actos, cuando una norma con rango de ley así lo
establezca o cuando los requisitos que han motivado la emisión de un Acto administrativo, desaparezcan
de manera sobreviviente a la emisión del mismo; pero en el tercer supuesto, estaríamos frente a lo que la
doctrina especializada conoce como Revocación del Acto Administrativo por razones de oportunidad, en
donde el acto administrativo del cual se pretende su revocación, está perfectamente constituido, no
alterado por vicios que puedan acarrear su nulidad de pleno derecho; pero que sin embargo, en virtud del
principio de Interés Público en concordancia con motivos de simple oportunidad o conveniencia, dicho Acto
Administrativo tiene que ser Revocado en sus efectos, sujetándose al reconocimiento y pago de una
indemnización idónea que pudiera resarcir los posibles daños causados al administrado, cuyos derechos
legítimamente obtenidos se han vulnerado, y podemos citar como ejemplo: aquella concesión que se
otorgó a favor de un administrado, y que posteriormente la Administración Pública , en virtud de nuevos
criterios de apreciación, se da cuenta que erróneamente concedió vía Acto Administrativo, la mencionada
concesión , dicha revocación obligatoriamente deberá contener una indemnización a favor del
administrado; tal es el caso que así lo ha dispuesto nuestro ordenamiento jurídico, en el numeral 1 y 2 del
artículo 205 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley 27444.(4)

IV. DIFERENCIAS DOCTRINALES:

Dentro de las diferencias más resaltantes que la doctrina procesal administrativa ha podido establecer
entre la Nulidad de Oficio y la Revocación del Acto Administrativo podemos comenzar citando aquel
distingo que hace el Profesor español Fernando Garrido Falla, quien sostiene el siguiente criterio
diferenciador: a) El criterio del órgano, entendiéndose que hay revocación, cuando es la propia
Administración la que elimina un acto anterior y anulación o nulidad cuando la eliminación del acto
administrativo corre a cargo de los tribunales contencioso-administrativos y b) El criterio del motivo o
fundamento, entendiéndose que hay revocación cuando la eliminación del acto administrativo se produce
por motivos de oportunidad, mientras que la anulación o nulidad se dicta por motivos de legalidad(5) , ello
quiere decir, por falta de alguno de los requisitos de validez del acto administrativo. De los criterios
diferenciadores expresados, resulta obligatorio señalar, que en nuestra Ley de Procedimiento
Administrativo General, la revocación del acto administrativo, sólo puede ser realizada por la más alta
Autoridad Administrativa, no se ha previsto en ningún caso que la revocación del acto administrativo pueda
ser planteado vía proceso contencioso-administrativo, lo cual si sucede con la nulidad de oficio, la cual
puede ser declarada por el mismo funcionario que expidió el acto administrativo o el superior jerárquico y
cuando dicha facultad haya prescrito, la Administración Pública puede solicitar dicha nulidad postulando
una demanda contencioso-administrativa.

Por otro lado el administrativista Jesús Gonzáles Pérez, además de las diferencias citadas anteriormente, ha
establecido las siguientes: a) La revocación tiene su causa de extinción por (inoportunidad) y la nulidad o
anulación por (ilegitimidad), b) La revocación tiene un efecto (ex – nunc no retroactivo) y la nulidad tiene
un efecto (ex – tunc retroactivo)(6). Además de lo ya señalado, cabe destacar que la revocación cuando
obedece a razones de oportunidad, mérito, etcétera tiene carácter constitutivo, ex tunc, o sea sus efectos
rigen a partir de la fecha de la revocación y la revocación fundada en razones de legalidad tiene carácter
declarativo, con efecto ex nunc, es decir, sus efectos rigen desde la fecha de emisión del acto
administrativo revocado.

V. A MANERA DE CONCLUSIÓN:

A) De lo expuesto en los párrafos precedentes, debemos insistir acotando, que el uso de los conceptos
revocación y nulidad, suele estar presidido por una lamentable confusión, la cual trae como consecuencia
que dentro de todas las Administraciones Públicas, se generan desaciertos en cuanto al uso y aplicación de
la Revocación del Acto Administrativo o su Nulidad de Oficio; por tanto hay un desmedro significativo en el
verdadero Control Administrativo, que debe de ejercitarse al interior de toda Administración Pública, en
virtud de la Auto tutela Administrativa y el Control de la Legalidad de los Actos Administrativos emitidos por
el Estado, los cuales, si bien es cierto deben ser emitidos en función de un interés social, no puede atentar
bajo ninguna circunstancia los derechos legítimamente adquiridos por los administrados, quienes se verán
favorecidos por el acertado accionar de la Administración Pública en todas sus dependencias y servicios, o
tendrán que soportar la inoperancia y negligencia de las mismas.

B) Por otro lado, se puede apreciar que los supuestos de revocación del acto administrativo, que contempla
la doctrina consultada para el presente trabajo, está básicamente conformada por razones de oportunidad,
mérito o conveniencia; sin embargo nuestra legislación, establece dichos supuestos como razones o
motivos por las cuales no se puede revocar un acto administrativo, cuando dichas razones o motivos
importen una declaración o constitución de derechos o intereses particulares; por tanto nuestro
ordenamiento jurídico vigente recoge tres supuestos, que como referíamos anteriormente constituyen
excepciones al principio de irrevocabilidad de los actos administrativos.

VI. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

- BOCANEGRA SIERRA Raúl, Lecciones sobre el Acto Administrativo, Editorial Civitas, 1° edición, Madrid
2002.
- GARCÍA DE ENTERRÍA Eduardo y RAMÓN- FERNÁNDEZ Tomás, Curso de Derecho Administrativo Tomo I,
Versión Latinoamericana 2006, Editorial Palestra-Temis, Lima-Bogotá
- GARRIDO FALLA Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, 13 edición, Editorial Tecnos,
Madrid 2002.
- GONZÁLES PÉREZ Jesús, Derecho Procesal Administrativo, Ediciones Rosaristas, Colegio Mayor de Nuestra
Sra. Del Rosario, Bogotá. - PAREJO ALFONSO Luciano, Perspectivas del Derecho Administrativo para el
próximo milenio, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez Ltda., Sta. Fe de Bogota-Colombia 1998.
- NIETO GARCIA Alejandro, Crítica de la Razón Jurídica, Editorial Trotta S.A., Madrid 2007.

ALGUNAS IDEAS CENTRALES O PRINCIPALES:<br />

1.- La Administración Pública, en virtud del Control Administrativo y el Principio de Autotutela puede
revisar sus propias actuaciones, quedando facultada por tanto a declarar la nulidad de sus actos
administrativos, cuando se vulnere el ordenamiento jurídico.

2.- La nulidad de oficio del acto administrativo, obedece a razones de carácter legal, tan el es el caso, de la
contravención al orden constitucional, las leyes y normas reglamentarias o la omisión de alguno de los
requisitos de validez del acto administrativo.

3.- En la revocación, debe tenerse en cuenta, que el acto administrativo ha sido emitido de conformidad al
ordenamiento jurídico; sin embargo por cuestiones de interés público o conveniencia para el administrado
se deja sin efecto el acto administrativo, debiendo indemnizar al afectado con tal medida.