Sistema Nacional de Contrataciones
del Estado y Abastecimiento
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR EN MATERIA DE
CONTRATACIONES DEL ESTADO
Juan Carlos CORTEZ TATAJE
Abogado. Docente universitario. Especialista
y consultor en gestión pública, Derecho Admi-
nistrativo, contrataciones públicas.
I. INTRODUCCIÓN
De conformidad con el artículo 63
de la Ley de Contrataciones del Es-
tado (LCE), el Tribunal de Con-
trataciones del Estado (TCE), en
el marco de su autonomía e in-
dependencia, tiene las siguientes
funciones:
a) Resolver de ser el caso, las con-
troversias que surjan entre las
entidades, los participantes y
los postores durante el proceso
de selección. Lo señalado, hace
referencia a los recursos de ape-
lación derivados de los proce-
sos de selección por Licitación
Pública, Concurso Público y
Adjudicación Directa Pública,
en los que el TCE asume com-
petencia según lo previsto en
el artículo 53 de la LCE y 104
y siguientes de su reglamen-
to (RLCE). También conoce de
los recursos de revisión prove-
nientes de los procesos de se-
lección convocados por entida-
des que cuentan con un régimen
legal especial como es el caso
de Petroperú.
b) Aplicar las sanciones de inhabi-
litación temporal y definitiva a
los proveedores, participantes,
postores, contratistas, árbitros y
expertos independientes, según
corresponda para caso. Está re-
ferida, básicamente, a la potes-
tad para sancionar la comisión de
(1) Norma aplicada en concordancia con el artículo 236 del RLCE.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 2 / FEBRERO 2014
RESUMEN
E l autor sostiene que si bien el procedimiento sancionador constituye
un elemento de garantía en términos similares al proceso penal por
su naturaleza común, debe recordarse que no todas las garantías de este
último se proyectan en aquel y las que efectivamente se aplican no siempre
se hace con la misma intensidad. En materia de contrataciones públicas, el
procedimiento sancionador debe tener en cuenta los principios reconocidos
en la Constitución, así como, los previstos en la Ley del Procedimiento Ad-
ministrativo General.
las infracciones previstas en los presente documento realizaremos
artículos 25 (expertos indepen- un sucinto análisis sobre el proce-
dientes)(1), 51 (sanciones a pro- dimiento administrativo sanciona-
veedores, participantes, posto- dor en materia de contrataciones
res y contratistas) y 52 (sanciones
de árbitros - numeral 52.8) de la del Estado.
LCE.
II. JUSTIFICACIÓN PARA
c) Demás funciones que le otorga
la normativa. En cuanto a ello, se LA IMPOSICIÓN
pueda señalar la potestad del TCE DE SANCIONES
ADMINISTRATIVAS
para declarar la nulidad de los ac-
tos expedidos durante la tramita-
ción de un proceso de selección En una sociedad tan compleja
(artículo 56 de la LCE) y su com- como la actual, las conductas de
petencia para resolver los recur- los distintos agentes que interac-
sos de reconsideración (artículo túan con ella generan riesgos le-
249 del RLCE). vantes a campos especializados
(las relaciones de consumo, me-
Ahora bien, cada una de estas facul- dio ambiente, compras públicas,
tades es ejercida a través de proce- etc.), los cuales pueden derivar en
dimientos previamente regulados, importantes daños para las perso-
los cuales establecen un conjun- nas, diversos bienes y su entorno;
to de reglas que es necesario cum-
esta situación plantea la necesi-
plir a efectos de que el TCE resuel- dad de contar con órganos admi-
va o se pronuncie en el marco de nistrativos cada vez más especia-
sus competencias. lizados, y además, en ejercicio
del jus puniendi estatal, desarro-
En tal sentido, considerando la llar un conjunto de infracciones y
amplitud del tema, a través del sanciones administrativas cuan-
do la legalidad se infringe a efec-
tos de restablecer el imperio del
Derecho.
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 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO Y ABASTECIMIENTO
Muchos de los detractores de otor-
gar a la administración facultades
sancionadoras consideraban que las
sanciones únicamente debían ser de-
terminadas por los órganos de justi-
cia tradicionales (jueces)(2); no obs-
tante ello, es casi generalizado en
la doctrina y jurisprudencia mo-
derna reconocer que con esta po-
testad se asegura que la adminis-
tración tenga un medio coercitivo
ágil para instar a las personas a
cumplir con la ley, facilitando de
esa manera el logro de sus fines,
evitando abarrotar a los tribunales
de justicia con estos procesos que
tienen un marcado contenido téc-
nico y especializado.
De este modo, dentro de la adminis-
tración, el derecho sancionador tiene
como finalidad mantener el orden del
sistema y reprimir por medios coacti-
vos, aquellas conductas contrarias a
las políticas del ente estatal. Un sec-
tor de la doctrina define el poder san-
cionador dado a la administración
como aquel en virtud del cual “pue-
den imponerse sanciones a quienes
incurran en la inobservancia de las
acciones u omisiones que le son im-
puestas por el ordenamiento normati-
vo administrativo, o el que sea apli-
cable por la administración pública
en cada caso(3).
En materia de contrataciones del
Estado, el desarrollo de las activi-
dades y relaciones que se llevan a
cabo, comprende un amplio cam-
po de especialización administra-
tiva, puesto que desde la identi-
ficación de la necesidad hasta la
efectiva satisfacción de la misma
involucra un conjunto de procesos
complejos, que merecen un trata-
miento legal especial.
De igual modo, considerando que
las contrataciones del Estado se
realizan con fondos públicos y que
su ejecución repercute directamen-
te en el bienestar de la sociedad,
el legislador nacional considerado
como necesario establecer diver-
sas sanciones para aquellos que in-
frinjan la normativa especial. Esta
decisión legislativa más que gene-
rar efectos punitivos tiene por ob-
jeto implementar incentivos que
promuevan un adecuado comporta-
miento en el marco de las contrata-
ciones del Estado a través de men-
sajes normativos que identifiquen
que supuestos son considerados
infracciones.
40
Las sanciones por
infracción de la
normativa sobre
contrataciones del
Estado tiene por
objeto implementar
incentivos que
promuevan
un adecuado
comportamiento.
III. CUÁLES SON LOS LÍMITES
DE LA POSTESTAD
SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACIÓN
Lo señalado, nos exige pregun-
tarnos: ¿Cuáles son los límites de
esta facultad sancionadora del Es-
tado?, Sobre el particular, el Tribu-
nal Constitucional (TC), ha senta-
do jurisprudencia señalando que los
principios inspiradores de la justicia
ordinaria (como el proceso penal)
contemplados en la Constitución
deben aplicarse, por regla general,
al Derecho Administrativo. De este
modo, los principios inspiradores
del orden penal son de aplicación,
con ciertos matices, al Derecho Ad-
ministrativo sancionador, dado que
ambos son manifestaciones del or-
denamiento punitivo del Estado has-
ta el punto de que un mismo bien
jurídico puede ser protegido por téc-
nicas administrativas o penales.
Asimismo, el artículo 230 de la Ley
N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General (LPAG),
señala que la potestad sancionado-
ra de todas las entidades está regi-
da adicionalmente por los siguien-
tes principios especiales:
a) Legalidad.- Solo por norma con
rango de ley cabe atribuir a las en-
tidades la potestad sancionadora
y la consiguiente previsión de las
consecuencias administrativas que
a título de sanción son posibles de
aplicar a un administrado, las que
en ningún caso habilitarán a dispo-
ner la privación de libertad.
(2) Uno de sus principales detractores, el profesor Eduardo Soto Kloss, sostiene “que ‘sancionar’ (…) es propio
de un juez, estarea para ejercerse por alguien que sea independiente de las partes e imparcialal mismo tiem-
po, y no que sea parte de ellas, como v. gr. miembro de lapropia organización que sanciona (v. gr. miembro
del mismo organismo que está interesado en sancionar/su funcionario o empleado)”. SOTO KLOSS, Eduar-
do. Sanciones administrativas. ¿Camino de Servidumbre?, 2005, p. 81.
(3) ESCOLA, Héctor. Compendio de Derecho Administrativo. Tomo I, Depalma, 1984, p. 207.
(4) STC Exp. N° 197-2010-PA/TC, f. j. 2.
Dentro de la ideología de un
Estado Democrático de Derecho,
el principio de legalidad consti-
tuye uno de sus fundamentos y,
para el caso de la Administración,
supone que esta se encuentra so-
metida plenamente a la Ley y
al Derecho. En nuestro país,
la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional ha sentado posi-
ción respecto a que el principio de
legalidad constituye una garan-
tía constitucional de los derechos
fundamentales de los ciudadanos,
consagrado por la Constitución
en su artículo 2, inciso 24, literal
d), con el siguiente tenor: “Nadie
será procesado ni condenado por
acto u omisión que al tiempo de
cometerse no esté previamen-
te calificado en la ley, de mane-
ra expresa e inequívoca, como in-
fracción punible; ni sancionado
con pena no prevista en la ley”(4).
De este modo, haciendo exten-
sivo dicho fundamento al dere-
cho administrativo sancionador,
el principio de legalidad en ma-
teria sancionadora impide que
se pueda atribuir la comisión de
una infracción si esta no está pre-
viamente determinada en la ley,
y también prohíbe que se pueda
aplicar una sanción si esta no está
determinada por la ley.
De este modo, la jurisprudencia
constitucional ha previsto que
este principio impone tres exigen-
cias: la existencia de una ley (lex
scripta), que la ley sea anterior al
hecho sancionado (lex praevia),
y que la ley describa un supuesto
de hecho estrictamente determi-
nado (lex certa). Asimismo, di-
cho principio comprende una do-
ble garantía; la primera, de orden
material y alcance absoluto, tan-
to referida al ámbito estrictamen-
te penal como al de las sanciones
administrativas, que refleja la es-
pecial trascendencia del principio
de seguridad jurídica en dichos
campos limitativos y supone la
imperiosa necesidad de predeter-
minación normativa de las con-
ductas infractoras y de las sancio-
nes correspondientes; es decir, la
existencia de preceptos jurídicos
(lex praevia) que permitan prede-
cir con suficiente grado de certe-
za (lex certa) aquellas conductas
y se sepa a qué atenerse en cuan-
to a la aneja responsabilidad y a la
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eventual sanción; la segunda, de al Debido Proceso consagrado no resulte más ventajosa para el
carácter formal, relativa a la exi- en la Constitución, no es “patri- infractor que cumplir las normas
gencia y existencia de una nor- monio” exclusivo de los proce- infringidas o asumir la sanción.
ma de adecuado rango y que este sos jurisdiccionales(7), sino que el Sin embargo, las sanciones a ser
Tribunal ha identificado como ley respeto del contenido del Debido aplicadas deberán ser proporcio-
o norma con rango de ley(5). Proceso se hace extensivo a los nales al incumplimiento califica-
procesos administrativos públi- do como infracción, debiendo ob-
En concordancia con lo señalado, cos o privados(8). servar los siguientes criterios que
es exigible que la Administración en orden de prelación se señalan
goce de competencia conferida De este modo, la exigibilidad de a efectos de su graduación: i) La
por ley para imponer sanciones; la observación del debido proce- gravedad del daño al interés pú-
además, las sanciones aplicables a dimiento no se reduce a un nivel blico y/o bien jurídico protegido;
los administrados deben originar- judicial, sino que debe ser respe- ii) EI perjuicio económico causa-
se de la misma fuente, la ley. En tado por todo órgano que ejerce do; iii) La repetición y/o continui-
materia de contrataciones, las in- funciones de carácter material- dad en la comisión de la infrac-
fracciones administrativas se en- mente jurisdiccional. Es decir, ción; iv) Las circunstancias de
cuentran claramente definidas en que este derecho vincula a cual- la comisión de la infracción; v)
la LCE, las cuales son aplicadas quier autoridad pública, sea ad- EI beneficio ilegalmente obteni-
por el Tribunal de Contrataciones ministrativa, legislativa, judicial do; y vi) La existencia o no de in-
del Estado, siguiendo el procedi- o de cualquier otro orden que, a tencionalidad en la conducta del
miento establecido en el RLCE. través de sus resoluciones, deter- infractor(10).
Asimismo, el artículo 63 de la mine derechos y obligaciones de
LCE otorga al TCE la facultad de las personas, por lo que la admi- Según la jurisprudencia cons-
imponer sanciones según los cri- nistración pública no se encuentra titucional, el principio de razo-
terios y límites establecidos por exenta de cumplir con las obliga- nabilidad es consustancial al
Ley. ciones del Estado en esta materia Estado Social y Democrático de
y, por lo tanto, de ofrecer todas Derecho, y está configurado en la
b) Debido procedimiento.- Las en- las garantías en los procedimien- Constitución en sus artículos 3 y
tidades aplicarán sanciones su- tos de su competencia, como es 43, y plasmado expresamente en
jetándose al procedimiento esta- el caso del debido procedimiento su artículo 200, último párrafo. El
blecido respetando las garantías administrativo(9). concepto supone, proporción en-
del debido proceso. Al respec- tre los medios utilizados y la fi-
to, la jurisprudencia constitucio- El numeral 1.2., del artículo IV nalidad perseguida. En lo que al
nal ha señalado que dicho prin- de la LPAG reconoce a los admi- control de la potestad sanciona-
cipio se encuentra reconocido en nistrados el goce de los derechos dora de la Administración, impli-
el inciso 3 del artículo 139 de la y garantías del debido procedi- ca una necesaria correlación entre
Constitución, indicando además, miento administrativo que com- la infracción cometida y la san-
que este no solo tiene una dimen- prende los derechos a: exponer ción a aplicar. Es decir, el ejerci-
sión estrictamente jurisdiccio- argumentos, exponer y producir cio de tal potestad debe ponderar
nal, sino que se extiende también pruebas y obtener una decisión las circunstancias del caso, a fin
al procedimiento administrati- fundada y motivada en derecho. de alcanzar una necesaria y debi-
vo y, en general, como la Corte En el caso de los procedimien- da proporcionalidad entre los he-
Interamericana de Derechos tos sancionadores, la exigencia chos atribuidos como infracción
Humanos lo ha establecido, a del respeto irrestricto a tales de- y la responsabilidad exigida (san-
“(...) cualquier órgano del Estado rechos y garantías adquiere una ción aplicable).
que ejerza funciones de carác- dimensión mayor, toda vez que
ter materialmente jurisdiccio- en ellos los derechos fundamen- En cuanto a las contrataciones
nal, el cual tiene la obligación de tales de los administrados son públicas el artículo 245 del RLCE
adoptar resoluciones apegadas a más profundamente influidos señala que para graduar la san-
las garantías del Debido Proceso por la decisión de la autoridad ción de inhabilitación temporal
Legal, en los términos del artícu- administrativa. a imponerse, conforme a las dis-
lo 8 de la Convención Americana posiciones del presente Título, el
sobre los Derechos Humanos”(6). c) Razonabilidad.- Las autorida- Tribunal considerará los siguien-
Quedando claro, entonces, que la des deben prever que la comi- tes criterios:
cláusula fundamental del derecho sión de la conducta sancionable
i. La naturaleza de la infracción,
comprende evaluar si la con-
(5) STC Exp. N° 197-2010-PA/TC, ff. jj. 3 y 4. ducta está referida a una in-
(6) STC Exp. N° 3741-2004-AA/TC, f. j. 18. fracción cometida durante la
(7) Es importante hacer referencia que en similar a la interpretación extensiva del derecho al debido proceso fase de selección, ejecución
consagrado en la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, la Corte Europea ha establecido que contractual o corresponde a
las garantías del artículo 6.1 de la Convención Europea de Derechos Humanos también se aplican a los pro-
cedimientos donde se determinen los derechos fundamentales y las cargas u obligaciones de las personas, e un incumplimiento posterior a
igualmente ha establecido que aun en el ejercicio de los poderes discrecionales por parte del Estado, subsis- esta última fase;
te el derecho de presentar alegatos, pues dichos poderes deben ejercerse, en todo caso, conforme a la legali-
dad. Las garantías del debido proceso propias de los procesos judiciales se han expandido al ámbito de cual-
quier proceso o procedimiento que afecte los derechos de una persona. ii. Intencionalidad del infrac-
(8) STC Exp. N° 01412-2007-PA/TC, f. j.8. tor, se evalúa la conducta do-
(9) Cfr. COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. El derecho humano al debido procedimiento en la gestión mi- losa del autor y los mecanis-
gratoria, Luis Aguilar Cardoso (Coord.), Lima, 2010, p. 17 mos utilizados para cometer la
(10) Este principio guarda concordancia con el principio de razonabilidad consagrado en el numeral 1.4 del ar- infracción;
tículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, por medio del cual las
decisiones de la autoridad administrativa que impongan sanciones o establezcan restricciones a los adminis- iii. Daño causado; comprende
trados deben adoptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo debida proporción entre
los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin que respondan a lo estrictamente necesario dos aspectos, uno la implican-
para la satisfacción de su cometido. cia económica de la infracción

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y dos, el retraso en el cumpli-
miento de las metas y objeti-
vos planificados con antela-
ción por parte de la entidad.
iv. Reiterancia; si la empresa o
persona a sancionar tiene an-
tecedentes de haber cometido
otras infracciones administra-
tivas en materia de contrata-
ciones públicas.
v. Reconocimiento de la infrac-
ción cometida antes de que sea
detectada; referida a la iniciati-
va del infractor en cuanto a co-
municar sobre su conducta.
vi. Circunstancias de tiempo, lu-
gar y modo; debe evaluarse si
la infracción genera la imposi-
bilidad de atender un servicios
frente a un estado de emer-
gencia o necesidad urgente, si
provoca desabastecimiento y
si el mecanismo utilizado ade-
más de constituir una infrac-
ción administrativa también
involucra elementos de res-
ponsabilidad penal.
vii. Condiciones del infractor; se
mide el grado de conocimien-
to o experticia del infractor en
cuanto a la conducta materia
de imputación.
viii.Conducta procesal del infrac-
tor, referido al grado de co-
laboración y participación
del imputado durante el pro-
cedimiento administrativo
sancionador.
d) Tipicidad.- Solo constituyen con-
ductas sancionables administrati-
vamente las infracciones previs-
tas expresamente en normas con
rango de ley mediante su tipifi-
cación como tales, sin admitir in-
terpretación extensiva o analogía.
Las disposiciones reglamenta-
rias de desarrollo pueden especi-
ficar o graduar aquellas dirigidas
a identificar las conductas o de-
terminar sanciones, sin constituir
nuevas conductas sancionables a
las previstas legalmente, salvo los
casos en que la ley permita tipifi-
car por vía reglamentaria.
Para el Tribunal Constitucional,
la tipicidad o taxatividad consti-
tuye una de las manifestaciones
o concreciones del principio de
legalidad respecto de los límites
que se imponen al legislador pe-
nal o administrativo, a efectos de
que las prohibiciones que definen
sanciones, sean estas penales o ad-
ministrativas, estén redactadas con
un nivel de precisión suficiente
que permita a cualquier ciudadano
comprender sin dificultad lo que
42
Las entidades
deben presumir que
los administrados
han actuado
apegados a sus
deberes mientras
no cuenten con
evidencia en
contrario.
se está proscribiendo, bajo amena-
za de sanción en una determinada
disposición legal(11). En contrata-
ciones públicas, las infracciones
y sanciones se encuentran tipifi-
cadas y previstas en los artículos
25 (expertos independientes), 51
(sanciones a proveedores, partici-
pantes, postores y contratistas) y
52 (sanciones de árbitros - nume-
ral 52.8) de la LCE.
e) Irretroactividad.- Son aplicables
las disposiciones sancionadoras
vigentes en el momento de incu-
rrir el administrado en la conducta
a sancionar, salvo que las posterio-
res le sean más favorables. Es de-
cir, la norma administrativa otorga
seguridad al administrado a efec-
tos de que solo pueda imputárse-
le infracciones cuya tipificación se
encuentra vigente al momento de
su comisión, salvo en los supues-
tos donde el cambio o modifica-
ción normativa contiene disposi-
ciones que le favorezcan.
f) Concurso de infracciones.- Cuando
una misma conducta califique
como más de una infracción se
aplicará la sanción prevista para
la infracción de mayor gravedad,
sin perjuicio que puedan exigirse
las demás responsabilidades que
establezcan las leyes.
g) Continuación de infracciones.-
Para determinar la procedencia
de la imposición de sanciones por
infracciones en las que el admi-
nistrado incurra en forma conti-
nua, se requiere que hayan trans-
currido por lo menos treinta (30)
días hábiles desde la fecha de la
imposición de la última sanción y
que se acredite haber solicitado al
administrado que demuestre ha-
ber cesado la infracción dentro de
dicho plazo.
Las entidades, bajo sanción de
nulidad, no podrán atribuir el
(11) STC Exp. N° 197-2010-PA/TC, f. j. 6.
supuesto de continuidad y/o la
imposición de la sanción res-
pectiva, en los siguientes ca-
sos: a) Cuando se encuentre en
trámite un recurso administra-
tivo interpuesto dentro del pla-
zo contra el acto administrativo
mediante el cual se impuso la úl-
tima sanción administrativa; b)
Cuando el recurso administrati-
vo interpuesto no hubiera recaí-
do en acto administrativo firme;
y c) Cuando la conducta que de-
terminó la imposición de la san-
ción administrativa original haya
perdido el carácter de infracción
administrativa por modificación
en el ordenamiento, sin perjuicio
de la aplicación de principio de
irretroactividad.
h) Causalidad.- La responsabilidad
debe recaer en quien realiza la
conducta omisiva o activa consti-
tutiva de infracción sancionable.
Conforme se advierte, la natura-
leza del principio de causalidad,
está referido a que la responsabi-
lidad administrativa debe recaer
en aquel que realice la conduc-
ta (acción) o deje de realizar una
conducta (omisión), el cual se ti-
pifique como infracción admi-
nistrativa. El principio invocado
se refiere a la imputación del he-
cho, sea acción u omisión (plano
objetivo), no se refiere a la vo-
luntad de presunto infractor (pla-
no subjetivo), el cual, conforme
al principio de razonabilidad en
los procedimientos sancionado-
res, sirve para graduar la san-
ción. En materia de contratacio-
nes del Estado, dicho principio ha
sido desarrollado en la Resolución
N° 1332-2012-TC-S3.
i) Presunción de licitud.- Las en-
tidades deben presumir que los
administrados han actuado ape-
gados a sus deberes mientras no
cuenten con evidencia en contra-
rio. Se trata de un principio esen-
cial que constituye un derecho
derivado de las garantías funda-
mentales reconocidas en el ám-
bito penal. Este derecho resulta
esencial para los presuntos res-
ponsables, pues de otro modo se-
rían directamente responsables y
el procedimiento sancionador ca-
recería de todo sentido.
El derecho a la presunción de ino-
cencia comporta que la sanción
esté basada en actos o medios
probatorios de cargo o incrimina-
dores de la conducta reprochada;
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que la carga de la prueba corres-
ponda a quien acusa, sin que na-
die esté obligado a probar su
propia inocencia; y que cual-
quier insuficiencia en el resulta-
do de las pruebas practicadas, li-
bremente valorado por el órgano
sancionador, debe traducirse en
un pronunciamiento por exclu-
yente de infracción o responsabi-
lidad sancionable. La presunción
de inocencia plantea así el proble-
ma de la veracidad y la certeza de
los hechos infractores en un con-
texto en el que la Administración
Pública ejerce de oficio la acusa-
ción –ya que aunque puedan me-
diar denuncias, el procedimiento
sancionador se inicia siempre de
oficio– frente a los presuntos res-
ponsables que se resistirán a asu-
mir las imputaciones(12).
Sobre el particular, el TCE ha se-
ñalado que ante la inexistencia de
prueba suficiente para desvirtuar
la presunción de veracidad, se
considera que debe prevalecer el
principio de presunción de licitud
estipulado en el inciso 9 del ar-
tículo 230 de la LPAG, conforme
al cual, en los casos de inexisten-
cia de prueba necesaria para des-
truir la presunción de inocencia, la
Autoridad Administrativa, se en-
cuentra obligada a la absolución
del administrado; y por ejemplo,
ante la duda respecto de la false-
dad de un documento cuestionado
durante un proceso de selección,
debe declararse no ha lugar la im-
posición de sanción(13).
Sobre el referido ejemplo, debe
tenerse presente como marco re-
ferencial que para la configura-
ción del supuesto de hecho de la
norma que contiene la infracción
imputada, se requiere previamen-
te acreditar la falsedad del docu-
mento cuestionado, es decir, que
este no haya sido expedido por
el órgano emisor correspondien-
te o que siendo válidamente ex-
pedido, haya sido adulterado en
su contenido. Por otro lado, la do-
cumentación inexacta se confi-
gura ante la presentación de do-
cumentos no concordantes o
no congruentes con la realidad,
(12) El principio acusatorio obliga a probar a quien imputa una infracción, sin que nadie tenga que demostrar su
propia inocencia. Por lo tanto, la carga de la prueba (onus probandi) recae en quien acusa conforme al viejo
apotegma que expresa que “lo normal se presume, lo anormal se prueba”, por lo que quien invoca algo que
rompe el estado de normalidad, debe probarlo (“affirmanti incumbit probatio”: a quien afirma, incumbe la
prueba).
(13) Ver: Resolución N° 1469-2012-TC-S4.
(14) Ver: Resolución N° 1469-2012-TC-S4.
(15) NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Segunda edición ampliada, Tecnos, Madrid, 1993,
p. 398.
(16) STC Exp. N° 361-2010-AA/TC, f. j. 2.
(17) Ver: Resolución N° 856-2012-TC-S2.
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supuestos que constituyen una
forma de falseamiento de la rea-
lidad, a través del quebrantamien-
to de los Principios de Moralidad
y de Presunción de Veracidad, de
conformidad con lo establecido
en el inciso b) del artículo 4 de la
LCE, en concordancia con lo dis-
puesto en el numeral 1.7 del ar-
tículo IV del Título Preliminar, y
el numeral 42.1 del artículo 42 de
la LPAG(14).
j) Non bis in ídem.- No se podrán
imponer sucesiva o simultánea-
mente una pena y una sanción ad-
ministrativa por el mismo hecho
en los casos en que se aprecie la
identidad del sujeto, hecho y fun-
damento. El principio “non bis in
ídem” o “ne bis in idem” consti-
tuye la prohibición de aplicar dos
o más sanciones ante un solo he-
cho. Podríamos afirmar, siguien-
do al profesor Alejandro Nieto
que, si bien inicialmente la regla
se dio en el Derecho Penal, hoy
su aplicación es aceptada en to-
dos los ámbitos del Derecho (in-
cluyendo al “sancionador admi-
nistrativo en contrataciones del
Estado”). Su alcance es, pues,
evitar castigar a un mismo suje-
to dos veces por un mismo hecho
en forma simultánea o sucesiva.
“Castigar dos veces o más veces
por el mismo hecho equivale a
imponer más de una penalidad, a
considerar una agravante más de
una vez o a hacer recaer sanción
administrativa y penal sobre ese
mismo hecho”(15).
Para el Tribunal Constitucional,
el principio ne bis in idem, en
tanto límite a la potestad sancio-
nadora del Estado, se encuen-
tra contenido implícitamente en
el artículo 139, inciso 3) de la
Norma Fundamental que consa-
gra el derecho al debido proceso.
Este se vulnera cuando recaen so-
bre la misma persona dos o más
sanciones o juzgamientos y exis-
te identidad de sujeto, hecho y
fundamento(16).
Según refiere el TCE, esta par-
ticularidad se presenta al exis-
tir una doble sanción establecida,
ya sea en el ámbito administrati-
vo, o en el ámbito administrativo
y penal, teniendo como requisitos
previstos para la aplicación de di-
cho principio, la concurrencia de
los siguientes elementos(17):
i. Identidad de sujeto.- Debe ser
la misma persona a la cual se
le inició los procedimientos
que derivaron en una restric-
ción de sus derechos. Esto su-
pone que el sujeto afectado
debe ser el mismo, cualquiera
que sea la naturaleza o auto-
ridad judicial o administrativa
que enjuicie y con indepen-
dencia de quien sea el acu-
sador u órgano concreto que
haya resuelto.
ii. Identidad de hechos.- Los
acontecimientos suscitados
deben ser penados o sancio-
nados en ambas instancias en
las cuales se generó un pro-
cedimiento. Es decir, los he-
chos enjuiciados deben ser los
mismos.
iii. Identidad de fundamentos.-
Alude a la motivación jurí-
dica que justificó la sanción
impuesta.
Como se puede apreciar, del ius pu-
niendi del Estado, deriva la potes-
tad sancionadora de la Administra-
ción, la cual debe estar autorizada
por el ordenamiento jurídico. Por
ende, garantizar un procedimien-
to acorde con los principios y dis-
posiciones normativas existentes,
debe ser un objetivo básico dentro
de las políticas de toda institución,
en especial cuando de materia san-
cionadora se trata, toda vez que en
presencia de esta pueden resultar
lesionados derechos subjetivos de
una persona.
IV. EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR EN MATERIA
DE CONTRATACIONES DEL
ESTADO
Cada procedimiento sancionador
sigue una dinámica específica con-
forme a las especialidades dispues-
tas en las normas sectoriales dentro
del marco de los principios gene-
rales dispuestos en la LPAG. En
materia de Contrataciones del Es-
tado, el artículo 242 del RLCE de-
fine cual es el procedimiento a se-
guir para los casos de expedientes
sancionadores, según veremos a
continuación:
43
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO Y ABASTECIMIENTO
1. Indagaciones previas
Con anterioridad a la iniciación
del procedimiento, se prevé la exi-
gencia de llevar a cabo actuacio-
nes previas con objeto de deter-
minar con carácter preliminar si
concurren circunstancias que justi-
fiquen tal iniciación. En especial,
estas actuaciones se orientarán a
determinar, con la mayor preci-
sión posible, los hechos suscep-
tibles de motivar la incoación del
procedimiento, la identificación de
la persona o personas que pudie-
ran resultar responsables y las cir-
cunstancias relevantes que concu-
rran en unos y otros.
Para efectuar las indagaciones pre-
vias al inicio del procedimiento
sancionador, el Tribunal tendrá un
plazo no mayor de treinta (30) días
hábiles contados desde la fecha de
presentación de la denuncia o de la
subsanación correspondiente o de
emitido el decreto por el que pre-
viamente se le solicita al denun-
ciante o la entidad la documenta-
ción sustentatoria. En este último
supuesto, el Tribunal tiene un plazo
máximo de cinco (05) días hábiles
siguientes de admitida la denuncia
para requerir la documentación sus-
tentatoria. Vencido el indicado pla-
zo para las indagaciones previas,
deberá remitirse el expediente a la
Sala correspondiente, dentro de un
plazo no mayor de los quince (15)
días hábiles siguientes.
Esta etapa del procedimiento san-
cionador tiene por objeto recopi-
lar toda la información necesaria
que le permita evaluar inicialmen-
te la denuncia, y a partir de ello, de-
terminar si se cuenta con elementos
probatorios o indicios suficientes
que supongan la existencia o co-
misión de infracciones administra-
tivas. Para ello, el artículo 242 de
RLCE ha previsto que las Entida-
des están obligadas a remitir la in-
formación adicional que requiera el
TCE durante las indagaciones pre-
vias en un plazo no mayor a diez
(10) días hábiles de notificada. Por
ende, en caso que no sea posible
iniciar el procedimiento sanciona-
dor por omisión de la entidad, se
procederá al archivo del expediente
bajo responsabilidad del titular de
la entidad y se hará de conocimien-
to al órgano de control institucio-
nal o, en su defecto, a la Contralo-
ría General de la República.
44
La jurisprudencia
del Tribunal
Constitucional ha
permitido extender
los alcances de
principios propios
del Derecho
Penal al Derecho
Administrativo
sancionador.
Estas disposiciones permiten in-
centivar la cooperación de las auto-
ridades de las entidades en cuanto a
la atención oportuna de la informa-
ción que requiere el TCE a efectos
de determinar la procedencia del
inicio del procedimiento adminis-
trativo sancionador. De no contem-
plarse disposiciones de este tipo, se
corre el riesgo que muchas denun-
cias por infracción a la normativa
en contrataciones del Estado tengan
que ser archivadas, generando im-
punidad administrativa.
2. El inicio del procedimiento
administrativo sancionador
Luego de las indagaciones previas,
si el TCE considera que existen ele-
mentos suficientes que presuman
la existencia de alguna infracción,
mediante decreto dispondrá el ini-
cio del procedimiento administra-
tivo sancionador. Cuando en razón
a la complejidad del caso se deba
emitir acuerdo respecto del inicio
de un procedimiento sancionador,
este debe adoptarse dentro de los
quince (15) días hábiles siguien-
tes de haber sido remitido el expe-
diente a la Sala correspondiente del
TCE. Cuando se requiera informa-
ción adicional, este plazo no será
mayor de treinta (30) días hábiles
de haber sido remitido el expedien-
te a la Sala correspondiente.
3. Desarrollo del procedimiento
sancionador
El desarrollo del procedimiento
sancionar comprende las siguien-
tes etapas:
(18) En línea con el derecho de defensa, debe advertirse que, entre las diferencias entre los derechos de garantía
en los procesos y los propios de los procedimientos sancionadores figura el derecho a la asistencia de letra-
do ya que los presuntos infractores pueden ser asistidos por un abogado a su coste, pero no se les garantiza el
derecho a la asistencia jurídica gratuita como ocurre en el ámbito procesal, lo cual resulta paradójico, cuan-
do existen procedimientos sancionadores que pueden dar como resultado sanciones más graves que las pe-
nas que puedan interponerse por determinados delitos y las faltas.
3.1. Presentación de descargos
Para estar informados de los pro-
cedimientos sancionadores y poder
desplegar una defensa suficiente
se reconoce el derecho a ser noti-
ficado de los hechos que se le im-
puten, de las infracciones que ta-
les hechos puedan constituir y de
las sanciones que, en su caso, se les
pudieran imponer, así como del ór-
gano competente para ello y de la
norma que atribuye tal competen-
cia. Con el objeto de garantizar su
participación en el procedimiento
se le reconoce el derecho a formu-
lar alegaciones y utilizar los me-
dios de defensa admitidos por el
ordenamiento jurídico que resulten
procedentes(18).
En tal sentido, iniciado el corres-
pondiente procedimiento sanciona-
dor, el TCE notificará al respectivo
proveedor, postor, contratista, ex-
perto independiente o árbitro para
que ejerza su derecho de defensa
dentro de los días hábiles siguien-
tes a su notificación, bajo aperci-
bimiento de resolverse con la do-
cumentación obrante en autos. Es
decir, luego de otorgado al admi-
nistrado, la posibilidad de ejercer y
exponer los argumentos de defen-
sa que considere necesario, si este
se resiste u omite hacerlo, el expe-
diente es remitido por la Secretaría
del TCE a la Sala para que resuelva
según sus competencias.
3.2. Remisión del expedien-
te a Sala y emisión de la
resolución
Vencido el plazo antes indicado,
y con el respectivo descargo o sin
él, el expediente será remitido a la
Sala correspondiente del TCE, la
cual podrá realizar de oficio todas
las actuaciones necesarias para el
examen de los hechos, recabando
la información y datos necesarios
y relevantes para determinar, de ser
el caso, la existencia de responsabi-
lidad susceptible de sanción.
En tal sentido, la Sala deberá emi-
tir su resolución, determinando la
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO Y ABASTECIMIENTO
existencia o no de responsabili-
dad administrativa, dentro de los
tres (3) meses de remitido el expe-
diente a la Sala correspondiente del
Tribunal.
Por tanto, la finalización del pro-
cedimiento tiene lugar con la re-
solución sancionadora o median-
te la que se declara la inexistencia
de infracción o responsabilidad.
No obstante ello, el artículo 249
del RLCE permite al administra-
do impugnar en sede administrati-
va lo resuelto a través del recurso
de reconsideración.
Luego de consentida o estando ad-
ministrativamente firme la sanción,
el mecanismo que tiene el admi-
nistrado para cuestionar la deci-
sión del TCE es la acción conten-
cioso-administrativa (artículo 250
del RLCE).
3.3. Obligación de emitir
pronunciamiento
De no emitirse el acuerdo o la re-
solución correspondiente dentro
de los plazos antes señalados, la
Sala mantiene la obligación de
emitir el respectivo pronuncia-
miento, sin perjuicio de las res-
ponsabilidades que le correspon-
da, de ser el caso.
A partir de lo señalado, podemos
afirmar que la existencia de un pro-
cedimiento sancionador nos remite
a la sistemática de su ordenación;
por tanto, el desarrollo establecido
en el artículo 242 del RLCE orde-
na el procedimiento para la deter-
minación de responsabilidades por
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 2 / FEBRERO 2014
infracción a la normativa de con-
trataciones del Estado. Dicha re-
glamentación contribuye a garanti-
zar los derechos fundamentales de
los administrados y generar límites
a cualquier riesgo de actuación ex-
cesiva de la administración.
No obstante lo señalado, es impor-
tante precisar que la garantía de
procedimiento no se limita a la sim-
ple existencia de un procedimiento
legalmente establecido para el ejer-
cicio de la potestad sancionadora,
sino que su ejercicio debe llevarse
a cabo siempre previa tramitación
efectiva del correspondiente proce-
dimiento. En el caso de las contra-
taciones públicas, previo al inicio
del procedimiento administrati-
vo sancionador, las denuncias por
infracción a la LCE y RLCE de-
ben comprender elementos proba-
torios o indiciarios suficientes que
permitan suponer la existencia de
la infracción alegada y la respon-
sabilidad imputada. De igual, para
aplicar sanción, el TCE debe tener
la convicción suficiente para deter-
minar la existencia de responsabi-
lidad sobre el administrado denun-
ciado. Esto supone la erradicación
de las llamadas sanciones de pla-
no, lo que había sido una práctica
relativamente extendida por la que
se imponían las sanciones de forma
directa sin procedimiento previo de
ninguna clase.
V. CONCLUSIONES
De lo expuesto, se puede concluir
en lo siguiente:
a) El procedimiento sancionador
constituye una garantía funda-
mental para el ejercicio de la po-
testad sancionadora. Asimismo,
la extensión de los principios del
Derecho Penal aplicables al ám-
bito administrativo sanciona-
dor permite a los órganos de la
Administración ajustar la san-
ción a la infracción cometida, es
decir, sancionar de manera ade-
cuada; y, sobre todo, porque per-
mite a los ciudadanos hacer efec-
tivas todas las garantías que se le
reconocen frente al ejercicio de
la potestad sancionadora –que,
como se ha podido comprobar,
son mayores que las reconoci-
das frente a otras actuaciones ad-
ministrativas por la especial in-
cidencia que tiene en su esfera
jurídica– por lo que el procedi-
miento termina por convertirse
en una garantía de garantías.
b) Si bien el procedimiento sancio-
nador constituye un elemento de
garantía en términos similares al
proceso penal por su naturale-
za común, debe recordarse que
no todas las garantías de este úl-
timo se proyectan en aquel y las
que efectivamente se aplican no
siempre se hace con la misma
intensidad.
c) En materia de contrataciones pú-
blicas, el procedimiento san-
cionador debe tener en cuen-
ta los principios reconocidos en
la Constitución, así como, los
previstos en la LPAG. Sobre el
particular, la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional ha per-
mitido extender los alcances de
principios propios del Derecho
Penal al Derecho Administrativo
sancionador.■
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