BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE
DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS EXTENSIÓN Y PUBLICACIONES 7/11/2017
El debido proceso y la administración : su
contenido en la doctrina y en la jurisprudencia
Los procedimientos de la
Administración se encuentran
tensionados por dos finalidades
aparentemente opuestas: la garantía
y la eficacia. La aplicación del
debido proceso a los procedimientos
administrativos pone en entredicho
cada uno de estos objetivos. Si se
considera que tales finalidades
pueden estar en contradicción, una
aplicación plena del debido proceso
podría aumentar la finalidad
garantista del procedimiento,
reduciendo su eficacia. De manera
inversa, este resultado sería alterado
en un sentido opuesto si dicho
concepto fuera excluido por
completo del ámbito de la
Administración.
Los autores nacionales no plantean
una posición uniforme en este
sentido. Descartando aquellos que
excluyen la aplicación del debido
proceso a la Administración del
Estado, pueden constatarse dos
tendencias. O bien el contenido del
debido proceso se asocia a las
garantías de la Ley Nº 19.880, Bases
de los Procedimientos que rigen los
Actos de la Administración del
Estado, o bien este contenido se
independiza de dicha ley. Mientas
que la primera posición remarca el
carácter básico que esta legislación
posee (razón por la cual las garantías
reconocidas por esta ley debieran
entenderse aplicables en todo
procedimiento), la segunda corriente
recuerda su carácter supletorio, que
limita su aplicación a aquellos actos
desprovistos de un procedimiento
especial.
En cuanto a la jurisprudencia, si bien
la Contraloría General de la
República aplica el art. 19 Nº 3 de la
constitución a los procedimientos
administrativos, ella descarta que la
Ley Nº 19.880 consagre el catálogo
de derechos básicos aplicables a los
procedimientos especiales in
abstracto. La determinación deberá
por ende realizarse in concreto,
siendo especialmente estricta en
procedimientos sancionadores,
donde ciertas fases (como el derecho
a ser oído) no son objeto de
restricciones.
Un contenido similar es afirmado en
último término por la jurisprudencia
constitucional, que además de
considerar la necesaria
contradictoriedad de la sucesión de
actos, asegura el derecho al recurso,
particularmente en materia
represiva, caso en el cual se ha
juzgado el carácter inconstitucional
de restricciones injustificadas, tanto
adjetivas (resolver de plano) como
sustantivas (consignar el pago
previo de determinadas sanciones
pecuniarias)
Elaborado para la Comisión de
Constitución, Legislación y Justicia de
la Cámara de Diputados, Boletín N°
11.342-07.
ASESORÍA TÉCNICA PARLAMENTARIA
Está enfocada en apoyar preferentemente el
trabajo de las Comisiones Legislativas de
ambas Cámaras, con especial atención al
seguimiento de los proyectos de ley. Con lo
cual se pretende contribuir a la certeza
legislativa y a disminuir la brecha de
disponibilidad de información y análisis entre
Legislativo y Ejecutivo.
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El presente documento ha sido elaborado para
una Comisión del Congreso Nacional, en
relación a sus intereses legislativos. El tema
que aborda y sus contenidos están
determinados por los parámetros de análisis
declarados y por el plazo de entrega. No es un
documento académico y se enmarca en los
criterios de validez, confiabilidad, neutralidad
y oportunidad en su entrega.
Pedro Harris Moya
Es abogado (P. Universidad Católica de
Valparaíso), Candidato a Doctor en
Derecho y Master en Derecho ambiental
(U. de Paris 1, Panthéon Sorbonne). Sus
especialidades son: Derecho
administrativo y Derecho ambiental
Email: pharris@bcn.cl
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Introducción
El procedimiento administrativo se encuentra
tensionado por dos facetas en oposición.
Siguiendo a Eduardo Soto Kloss, estas
perspectivas corresponden, la una, “a la faz
garantística, y que le viene de la idea misma de
ser un “procedimiento””, mientras que la otra
responde a la “faz de “eficacia” en la acción, al
regularla racionalmente por medio de normas
tendientes a un fin y con unidad de efecto. El
autor concluye que “[c]uriosamente, “garantía”
y “eficacia” parecen ser dos nociones que
pudieran chocar” (Eduardo Soto Kloss, 2012:
309).
La doctrina (I) y jurisprudencia (II) del “debido
proceso” en el ámbito de la administración
reflejan esta colisión, pudiendo agruparse en
torno a cada una de estas facetas. Así, si en
algunos casos se excluye el debido proceso,
favoreciendo la eficacia por sobre las garantías,
en otros supuestos las garantías son aplicadas al
procedimiento, pudiendo en tal caso reducirse
su eficacia
I. La doctrina
No existe unanimidad en la doctrina sobre la
aplicabilidad del debido proceso en el sector
administrativo. Mientras que algunos autores
descartan el concepto (1), otros lo defienden (2),
extrapolando ciertas garantías de todo proceso
judicial.
1. La doctrina de la inaplicabilidad
No toda la doctrina rechaza explícitamente la
aplicabilidad del debido proceso a la función
administrativa (a). En algunos casos, un rechazo
1
Esta parte corresponde a una sección del mismo numeral
de: Pedro Harris Moya (2017), El debido proceso y la
doctrina administrativa : una conciliación controversial,
Informe de la Biblioteca del Congreso Nacional.
2
implícito se deriva de determinados conceptos
(b).
a. La inaplicabilidad expresa
El rechazo de la aplicabilidad del debido
proceso guarda coherencia con la posición
favorable a los poderes de autotutela
administrativa. Según esta posición, los efectos
de un acto jurídico regido por el derecho
privado son diversos de aquellos regulados por
el derecho administrativo. Mientras que en el
primer caso los particulares deberán requerir la
declaración y ejecución judicial de la decisión,
en el segundo la administración ejecutará el acto
de manera directa. Actualmente este poder es
reconocido legalmente. Así lo dispone el art. 3
inc. final de la Ley Nº 19.880, Bases de los
Procedimientos que rigen los Actos de la
Administración del Estado, conforme a al
cual:
Los actos administrativos gozan de una
presunción de legalidad, de imperio y
exigibilidad frente a sus destinatarios,
desde su entrada en vigencia, autorizando
su ejecución de oficio por la autoridad
administrativa, salvo que mediare
una orden de suspensión dispuesta por la
autoridad administrativa dentro del
procedimiento impugnatorio o por el
juez, conociendo por la vía jurisdiccional.
Una posición favorable a la limitación del
1
debido proceso en razón de la consagración de
la autotutela administrativa es afirmada por
Nicolás Enteiche. De acuerdo al autor :
[L]a autotutela ejecutiva escinde parte del
debido proceso administrativo y judicial,
en aras de un extraordinario bien jurídico
(Nicolás Enteiche, 2016: 171).
Pese a que el autor considera que la
admisibilidad se limita por una motivación
excepcional, diferentes competencias serían
compatibles. Es el caso de las facultades de
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demolición “sin más trámite” de ciertos
inmuebles o de la aplicación de sanciones “de
plano” en materia sanitaria (Nicolás Enteiche,
2016: 172).
b. La inaplicabilidad implícita
Paradojalmente, el rechazo del debido proceso
puede también concluirse de autores que
cuestionan los poderes de autotutela. Es
precisamente porque la Administración no
puede asegurar un debido proceso que dichos
poderes no deben serle otorgados. Es la posición
de Eduardo Soto Kloss, que implícitamente
rechaza el debido proceso ante la administración
al afirmar :
Ni el autor del acto ni el destinatario de él
pueden ejercer un pretendido poder
jurídico (…) ya que solo corresponde
dilucidar y decidir esto a un juez, esto es,
un tribunal de justicia (…) en un debido
proceso a través de un procedimiento
racional y justo (Eduardo Soto Kloss,
1996: 162) .
2
En el mismo sentido se pronuncian Francisco
Zúñiga y Cristóbal Osorio . Entre otras razones,
3
los autores descartan la aplicación de la garantía
por razones estructurales a la Administración
del Estado. Según dichos autores, en tales
procedimientos.
[L]a exigencia de debido proceso
contenida en el artículo 19 Nº 3 de la
Constitución y que comprende como una
de sus garantías la existencia de un órgano
imparcial e independiente, sólo se
cumplen respecto de los órganos
2
Sin embargo, en otras partes de la obra el autor alude al
“debido procedimiento legal”, asimilándose al respeto del
principio de legalidad (Eduardo Soto Kloss, 1996: 186)
3
Pese a que la posición es afirmada en general, en su
artículo los autores se refieren a los procedimientos
sancionadores.
3
jurisdiccionales y no de los
administrativos, los cuales, al impulsar
estos procedimientos, son juez y parte en
el conocimiento de un asunto (Francisco
Zúñiga y Cristóbal Osorio, 2016: 476 –
477) .
4
Esta posición parece descansar en los límites del
empleo del concepto de jurisdicción. Estos
límites son recordados por Jorge Bermúdez
Soto:
La jurisdicción tiene una acepción
ampliamente aceptada cuando se alude
con ella a decir el Derecho en un caso
particular (iuris dictio). Pero no sólo se
refiere a un proceso seguido ante un
tribunal, sino también engloba aquellos
casos en que la propia administración es la
que decide la aplicación del ordenamiento
(Jorge Bermúdez Soto, 2014: 327).
De aquí que el término suela ser utilizado
restrictivamente:
[L]a confusión viene dada, porque al igual
que el juez el funcionario aplica el
ordenamiento jurídico y resuelve algo,
pero para que sea jurisdiccional, es
necesario que se cumplan otros requisitos,
tales como la independencia y la
imparcialidad (Jorge Bermúdez Soto,
2014: 328).
2. La doctrina de la aplicabilidad
4
Asimismo, según el autor “es posible señalar que la
trasposición del debido proceso al procedimiento
administrativo se ha debido a una utilización laxa del
concepto de órganos que ejercen jurisdicción a las
agencias administrativas que no se corresponde con
nuestra tradición jurídica, sino a las formulaciones
anglosajonas del debido proceso” (Francisco Zúñiga y
Cristóbal Osorio, 2016: 476).
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De manera similar a la inaplicabilidad del
debido proceso en materia administrativa, la
doctrina de la aplicabilidad se encuentra
dividida. Por un lado, entre quienes afirman una
unidad de garantías básicas (a) y, por el otro,
entre quienes parecen considerar su dispersión
(b).
Los autores suelen asociarse a estas posiciones,
según la prevalencia que le otorguen al carácter
básico o a la supletoriedad de la Ley Nº 19.880,
Bases de los Procedimientos que rigen los Actos
de la Administración del Estado, de manera
respectiva.
a. La doctrina de la unidad de las
garantías
La doctrina de la unidad de las garantías
aplicables a los procedimientos administrativos
descansa en el carácter básico de la Ley Nº
19.880, Bases de los Procedimientos que rigen
los Actos de la Administración del Estado. Para
esta posición, el carácter “de base” que esta
regulación posee implica una derogación tacita
de toda disposición anterior a la ley que
establezca garantías inferiores a las prevista por
esta nueva legislación. Entre otras disposiciones
los autores suelen citar el art. 19 Nº 3 de la
Constitución. Ya durante la tramitación de la
Ley Nº 19.880, tal era la posición de Osvaldo
Oelckers:
[L]a garantía del debido proceso que
reconoce el Art. 19 No 3 inc. 5o, en el
ámbito administrativo se manifiesta en
una doble perspectiva: a) el derecho a
defensa que debe ser reconocido como la
oportunidad para el administrado de hacer
oír sus alegaciones, descargos y pruebas y
también b) como el derecho de exigir de la
Administración Pública el cumplimiento
previo de un conjunto de actos
procedimentales que le permitan conocer
con precisión los hechos que se imputan y
las disposiciones legales aplicables a los
4
mismos (Osvaldo Oelckers, 1999,
272).
De manera más precisa, el autor enumeraba los
siguientes derechos, como manifestaciones del
debido proceso frente a la Administración: el
derecho de ser notificado, a hacerse parte, de
acceso al expediente, de audiencia del
interesado, el derecho a formular alegaciones y
pruebas y, en fin, el derecho a recurrir contra el
acto de la administración. Algunos de estos
derechos se encontraban ya consagrados en la
Ley Nº 18.575, Bases Generales de la
Administración del Estado. Sin embargo, su
principal fuente estaría en la ley de bases en
cuestión.
La posición referida a garantías básicas del
debido proceso a los procedimientos
administrativos fue posteriormente recogida por
otros autores. Este es el caso de Alejandro
Vergara Blanco. Si bien el autor reconoce la
consagración de una serie de estándares y bases,
que superan a la idea de un debido proceso,
también destaca una serie de aspectos
estrechamente relacionados con esta noción. Tal
es el caso de aquellas facultades ligadas a
procedimientos dotados de mayor racionalidad y
justicia:
[D]erivándose de ello los siguientes
derechos: derecho a solicitar el inicio del
procedimiento (artículo 30), derecho a la
prueba (artículo 35), derecho a la
motivación de la resolución que coloca el
término del procedimiento y que resuelve
los recursos (artículos 11 y 41), derecho al
conocimiento del acto (artículo 41),
derecho a la audiencia previa, en caso de
invalidación (artículo 53), derecho a los
recursos o impugnación de los actos
(artículos 15, 59 y 60); en fin, derecho a
ser titular de un acto en virtud del silencio
administrativo (artículos 64 y 65)
(Alejandro Vergara Blanco, 2007:
38).
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El autor sostiene que estos derechos debieran
interpretarse aplicables en todo procedimiento
administrativo. De aquí que pueda identificarse
con un contenido mínimo del debido proceso
frente a la administración. Diferentes
disposiciones de la constitución son invocadas
por el autor:
[E]n la nueva LBPA encontramos
consagradas nuevas bases de las que se
derivan nuevos estándares o principios, a
través de las normas indicadas que
incorporan por esa vía nuevos estándares
de seguridad, certeza y justicia; todo lo
cual es, por lo demás, propio de toda ley
nueva que se precie de respetar las
garantías fundamentales, en este caso las
derivadas de la garantía de la igualdad
ante la ley y de la necesidad preceptiva de
respetar por la Administración en su
actuar, procedimientos racionales y justos
(Alejandro Vergara Blanco, 2007: 38).
La unidad de garantías básicas de la Ley Nº
19.880 ha sido, en fin, afirmada por otros
autores, que parecen descartar el efecto
supletorio. Esta es la posición de Jaime Jara
Schnettler:
[L]a ley de bases en su acepción más
genuina supone un ordenamiento
directamente aplicable, un núcleo
primario no desplazable ni preterible por
ninguna ley especial o sectorial,
excluyéndose del concepto de lo “básico”
y de lo “común” la idea técnica de la mera
supletoriedad, entendida como aplicación
subsidiaria (…) el “núcleo irreductible” de
una ley de bases deriva del propio
mandato constitucional que consagra un
deber institucional de “tratamiento común
o igualitario” de los ciudadanos frente a la
Administración (Jaime Jara Schnettler.
2008, 298).
5
b. La doctrina de la dispersión de las
garantías
A la inversa, la posición que acentúa el carácter
supletorio de la Ley Nº 19.880 por sobre su
naturaleza básica llega a la conclusión opuesta.
Esta consiste en afirmar una pluralidad de
garantías aplicables, las que variarán de acuerdo
a la naturaleza del procedimiento de que se
trate. Este resultado estaría dado por la ausencia
de un efecto derogatorio tácito. La ausencia de
este efecto tendría como consecuencia la
vigencia de normas anteriores en oposición a la
ley.
Parte de la doctrina es favorable a esta posición.
Así parece constatarlo Juan Carlos Ferrada
Bórquez. Respecto de un contenido en particular
del debido proceso, este autor interpreta la
aplicabilidad de la Ley Nº 19.880, concluyendo
que:
[F]rente a reglas especiales que disponen
lo contrario, se aplica la regla especial
dispuesta para ese procedimiento especial
impugnatorio. Sin embargo, dicha
disparidad normativa da cuenta de la
diversidad de regímenes jurídicos
dispuestos en nuestro ordenamiento en
esta como en otras materias, además de
dejar en evidencia los limitados efectos
que tiene la Ley de bases de los
procedimientos administrativos como
norma general uniformadora de los
procedimientos administrativos en nuestro
medio (Juan Carlos Ferrada Bórquez,
2011: 257)
El autor posteriormente agrega:
Cuestión distinta, y algo más compleja, es
determinar la conformidad de estas reglas
especiales con el texto constitucional
chileno, a partir del ya señalado
reconocimiento del derecho fundamental a
la acción o tutela judicial en aquel
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(artículo 19 N° 3 CPol.) (Juan Carlos
Ferrada Bórquez, 2011: 257).
Pese a que el autor reconoce la posibilidad de
cuestionar la constitucionalidad de un aspecto
específico del debido proceso en el sector
administrativo , constata la dispersión de la
5
doctrina y de la jurisprudencia aplicable en la
materia.
II. La jurisprudencia
Si bien la jurisprudencia administrativa (1) y
constitucional (2) aplica el debido proceso a los
procedimientos administrativos, el listado de
garantías no suele ser exhaustivo. La razón se
deriva de la funcionalidad del control, que más
allá de orientarse a determinar el contenido
positivo del concepto, sólo permite determinarlo
en un sentido negativo, por la sanción de actos
incompatibles con un estándar en principio
aplicable.
1. La jurisprudencia administrativa
A través de diferentes dictámenes, la
Contraloría General de la República ha
considerado la aplicabilidad del debido proceso
en materia administrativa. En su mayor parte,
sin embargo, estos dictámenes no profundizan
acerca del contenido que debiera poseer dicho
concepto, permitiendo alcanzar una
interpretación relativamente flexible. Un
ejemplo en materia sancionadora corresponde al
Dictamen Nº 72.814 del 4 de octubre de 2016.
5
“[S]i se fuera coherente y consistente con el fundamento
de la opción tomada por la Ley N° 19.880: sobre Bases de
los procedimientos administrativos, necesariamente se
tendría que cuestionar o al menos poner en duda la
constitucionalidad de dichas regulaciones, ya que en la
práctica imponen un requisito o condición previa al
acceso a la vía judicial de reclamo dispuesta para esos
casos específicos” (Juan Carlos Ferrada Bórquez, 2011:
258).
6
En la ocasión el organismo contralor considera
que:
[E]n cuanto a que esa medida no se aplicó
como consecuencia de una investigación,
se debe reiterar lo señalado en el citado
dictamen, en orden a que el artículo 12,
inciso primero, del decreto N° 900, de
1967, del ex Ministerio del Interior,
Reglamento de Disciplina, prescribe que
la responsabilidad administrativa podrá
esclarecerse a través de un proceso
sumarial, o bien, por indagaciones
verbales o escritas, las que no obstante
carecer de formalidades concretas, tienen
igualmente que traducirse en una breve
investigación que asegure el
cumplimiento del principio del debido
proceso, lo que aconteció en la especie,
pues al peticionario se le tomó
declaración, pudo formular sus descargos
y tuvo la oportunidad de interponer los
recursos pertinentes, los cuales, sin
embargo, no dedujo (CGR, 4 de octubre
de 2016).
La Contraloría podría superar la determinación
casuística de las garantías aplicables al
procedimiento administrativo, a través de una
interpretación de la Ley Nº 19.880 en tanto
legislación básica, susceptible de derogar todos
aquellos cuerpos legales que establecen
derechos de una extensión inferior. No obstante,
el organismo mantiene una lectura diversa,
fundada en la conciliabilidad existente entre los
procedimientos. Así, el organismo señala que
la
[L]ey General de Urbanismo y
Construcciones - en particular las normas
referidas a anteproyectos y permisos de
edificación -, consagra procedimientos
administrativos especiales que como tales
no se rigen por las normas de la ley N°
19.880, salvo en forma supletoria, en la
medida que su aplicación resulte
conciliable con la naturaleza de aquéllos,
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toda vez que su objetivo es solucionar los
vacíos, sin que pueda afectar el normal
desarrollo de las etapas o mecanismos que
tales sistemas contemplan para el
cumplimiento de la finalidad particular
que la ley les asigna (aplica dictamen N°
11.662, de 2006) (Dictamen de la CGR Nº
53.303 del 26 de noviembre del
2007).
Al respecto, se ha señalado que:
A pesar de ser un concepto intensamente
utilizado por la jurisprudencia, es
problemático definir qué se debe entender
por “conciliable”. Lo primero es acudir al
significado que nos otorga la RAE, de
acuerdo al cual conciliar significa
“componer y ajustar los ánimos de
quienes estaban opuestos entre sí”, o bien,
“conformar dos o más proposiciones o
doctrinas al parecer contrarias”. Así,
conciliar se identifica con unir o hacer
funcionar dos cosas distintas. En el caso
de la aplicación supletoria de la LBPA se
trata de hacer compatible reglas de dos
procedimientos: el general y los
especiales. En definitiva, se requiere
conocer a cabalidad estos procedimientos
especiales para determinar, a la luz de los
criterios entregados por la CGR, la
aplicación de la LBPA (Carolina
Helfmann Martini, 2016)
Sistematizando ciertos dictámenes, la autora
propone algunos criterios indiciarios de la
conciliabilidad:
[P]ara cada caso concreto, hay al menos
tres elementos determinantes: i. la
naturaleza del respectivo procedimiento;
ii. el no entorpecer las etapas y
mecanismos del mismo; y, iii. el no
afectar el propósito del procedimiento
especial (Carolina Helfmann Martini,
2016).
7
2. La jurisprudencia constitucional
En fin, el Tribunal constitucional suele aplicar
el art. 19 Nº 3 de la Constitución Política a la
función administrativa en general (a). No
obstante, es respecto de la sanción
administrativa en especial donde dicha
aplicación resulta particularmente intensa
(b).
a. La aplicación a la función
administrativa
El Tribunal constitucional ha afirmado la
aplicación del debido proceso a la función
administrativa en general. Así se desprende de
la jurisprudencia que rechaza el que la sola
impugnación de la resolución ante los tribunales
de justicia permita convalidar dicha aplicación . 6
En efecto, si bien este derecho integra el debido
proceso una vez agotado el procedimiento
administrativo, es necesario también que dicho
procedimiento respete determinadas garantías.
Conforme a este criterio el tribunal ha señalado
que:
[E]l artículo 48 del texto legal en consulta,
en cuanto establece una instancia
jurisdiccional para reclamar de multas que
aplique el Servicio Electoral (…) en nada
supera la falencia anotada, ya que la falta
de posible defensa jurídica ante dicho
Servicio, puede no ser factible de
subsanarse dentro de los acotados
márgenes del reclamo, que debe ser
fallado en el plazo de diez días contado
desde su interposición. Recordemos
también que el derecho a la defensa
jurídica debe poder ejercerse, en plenitud,
en todos y cada uno de los estadios en que
se desarrolla el procedimiento, en los
cuales se pueden ir consolidando
6
Véase entre otras la Sentencia del Tribunal
Constitucional Nº 1279 del 2 de abril de 2009.
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situaciones jurídicas muchas veces
irreversibles. No es, en consecuencia,
suficiente permitir accionar ante el
Tribunal Calificador de Elecciones para
entender que, por esa sola circunstancia,
se ha convalidado una actuación
administrativa constitucionalmente
objetable (Sentencia del Tribunal
Constitucional Nº 376 - 2003, cons.
37).
Respecto de las garantías aplicables en todo
procedimiento, el Tribunal ha afirmado la
necesidad de respetar determinadas fases. Al
respecto, es el caso de la audiencia previa.
Comentando este criterio ciertos autores afirman
que:
Esta cuestión es relevante porque dado
que nuestro sistema institucional carece de
la “audiencia previa” como una exigencia
procedimental general (solo se aplica en
casos muy limitados, como los recursos
administrativos y la invalidación), las
hipótesis de comparecencia del interesado
cuando se puede afectar por el acto
terminal una situación activa (es la
hipótesis del acto de gravamen en el art.
11 de la LBPA) deben ser adecuadamente
resguardada en los casos que resulta
elemental su ejercicio (esa es la tesis del
Tribunal Constitucional desde hace algún
tiempo para resguardar el debido proceso
administrativo, ver en ese sentido SsTC
Roles 376, 388 y 389) (Luis Cordero,
2017).
b. La aplicación a la sanción
administrativa
La naturaleza del procedimiento administrativo
no parece ser indiferente a la aplicabilidad del
debido proceso. Así al menos se refleja en la
jurisprudencia constitucional, que suele
sancionar la inconstitucionalidad de los actos
precisamente en el marco de la aplicación de
sanciones. Así, por ejemplo, las exigencias
8
adjetivas que impone dicha noción impiden la
aplicación de represiones administrativas de
plano.
Que, en consecuencia, aun cuando se trate
de un “resolver de plano” con las
características antes indicadas, esta
Magistratura concluye que resultaría
contrario a un procedimiento racional y
justo que la Corte de Apelaciones proceda
de este modo, sin relación pública ni
escuchar ella misma a la parte afectada al
decidir los cargos que se formulan en
contra de la requirente, pues lo que debe
decidir en la gestión pendiente es una
cuestión trascendente, no sólo para
derechos esenciales de la requirente, sino
también y especialmente delicada para la
independencia de la que debe gozar un
secretario cuando, obrando como juez
subrogante, dicta una sentencia definitiva
(STC 747- 2007, consid. 11).
En el mismo sentido se ha fallado respecto del
derecho de recurrir en contra de determinadas
sanciones pecuniarias, que condicionan el
ejercicio de la acción al pago porcentual de la
multa.
[E]l precepto legal contenido en el
enunciado normativo que dispone que
“Para dar curso a ellos se exigirá que el
infractor acompañe el comprobante de
haber pagado la multa”, constituye una
barrera injustificada y carente de
razonabilidad al derecho de acceso a la
justicia, que forma parte de la garantía de
la igual protección de la ley en el ejercicio
de los derechos y del derecho a un
procedimiento racional y justo, que
consagra la Carta Fundamental en el
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numeral 3º del artículo 19 ” (STC 1345-
2009, cons. 17º) .7
III. Conclusiones
1. No toda la doctrina es favorable a la idea
de extrapolar el concepto de debido proceso
(propio del proceso judicial) a la
Administración del Estado. La ausencia de
independencia, imparcialidad y la desigualdad
entre la Administración y el administrado suelen
ser algunas de los principales obstáculos a la
aplicación.
2. Entre los autores favorables a la
aplicación del debido proceso en el marco de los
procedimientos administrativos, la discusión no
se centra en torno a derechos específicos, sino al
conjunto de las garantías contenidas en la Ley
Nº 19.880, Bases de los Procedimientos que
rigen los Actos de la Administración del
Estado.
3. Un sector de la doctrina le otorga
prevalencia al carácter básico de la Ley Nº
19.880. El resultado es que el conjunto de
garantías de dicha legislación será aplicable a
todo procedimiento administrativo. De este
modo, la legislación especial sólo podrá
aumentar las garantías, sin estar habilitada para
reducirlas . 8
4. Otro sector de la doctrina le otorga
prevalencia al carácter supletorio de la Ley Nº
19.880. El resultado de esta posición es que no
existirá un conjunto de garantías aplicables a
7
No obstante, la sentencia aclara su efecto relativo, en la
medida que el fallo sólo se refiere a un pago especifico,
sin pronunciarse sobre la constitucionalidad de los otros
casos en que la ley exige un requisito en el mismo sentido
(cons. 19º).
8
No obstante, debe considerarse que el ámbito de
aplicación de la Ley Nº 19.880 es más reducido que el art.
1 inc. 2º de la Ley 18.575, que define a la Administración
del Estado. de la PUCV Nº 42.
9
todo procedimiento de la Administración.
Existirán tantas garantías como procedimientos
especiales previstos por la legislación sectorial
aplicable.
5. La jurisprudencia de la Contraloría
General de la República no ha interpretado a la
Ley Nº 19.880 como un conjunto de garantías
aplicables a todo procedimiento. Según el
organismo, ello sólo tendrá lugar en la medida
en que la Ley Nº 19.880 y las leyes especiales
sean conciliables, lo que implica, entre otros
aspectos, permitir cumplir los objetivos de la ley
especial.
6. La jurisprudencia del Tribunal
constitucional aplica el debido proceso en el
marco de la Administración, en términos
generales. En este sentido, sólo ciertas
instituciones especificas han sido integradas,
como el derecho al recurso en contra de actos
administrativos y el derecho a ser oído ante la
aplicación de actos desfavorables al
administrado . 9
9
Lo anterior es sin perjuicio del trasvase de los principios
penales al ámbito sancionador administrativo, sector en el
cual la doctrina ha destacado la evolución integradora de
la jurisprudencia. Véase: Eduardo Cordero (2014). Los
principios que rigen la potestad sancionadora de la
Administración en el derecho chileno, Revista de Derecho
 BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE| 113197 10

Referencias

Alejandro Vergara Blanco (2007). Eficacia derogatoria y supletoria de la Ley de Bases de los
Procedimientos Administrativos, en: Acto y Procedimiento Administrativo – Actas de las Segundas
Jornadas de Derecho Administrativo, Ediciones Universitarias de Valparaíso, Valparaíso.

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