Université d'Orléans

From the SelectedWorks of Luiggi V. Santy Cabrera

March, 2018

Los recursos administrativos en la Ley N° 27444,

Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificada por el Decreto Legislativo N° 1272
Luiggi V. Santy Cabrera, Université d'Orléans

Available at: https://works.bepress.com/luiggiv-santycabrera/12/

 Procedimiento administrativo: Los recursos administrativos en la Ley N.º 27444... VIII
Área
Derecho Administrativo VIII
Procedimiento administrativo general • Derecho de la competencia y la propiedad intelectual u otros temas
afines al derecho administrativo

Los recursos administrativos en la Ley N.º 27444, Ley

Procedimiento administrativo
del Procedimiento Administrativo General, modificada
por el Decreto Legislativo N.º 1272
Luiggi V. Santy Cabrera(*)
Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Sumario
1. La facultad de contradicción en el derecho administrativo - 2. Ejercicio de la facultad de contradicción: los recursos administrativos - 3. Conclusiones - 4. Bibliografía

RESUMEN ABSTRACT
En el presente trabajo desarrollaremos la facultad de contradicción In this work we will develop the power of contradiction through the
a través de los denominados recursos administrativos, así como su so-called administrative resources, as well as its current regulation
actual regulación frente a los cambios introducidos por el Decreto against the changes introduced by Legislative Decree N.o 1272, Decree
Legislativo N.º 1272, Decreto que modifica la Ley N.º 27444. modifying Law N.o 27444.
Palabras clave: Facultad de contradicción / Recursos administra- Keywords: Faculty of contradiction / Administrative resources /
tivos / Impugnación administrativa Administrative challenge
Recibido: 20-02-18 Title: Administrative resources in Law N.o 27444, Law of General
Aprobado: 22-02-18 Administrative Procedure, as amended by Legislative Decree N.o 1272
Publicado en línea: 02-03-18

1. La facultad de contradicción
en el derecho administrativo
Al tratar los derechos de orden adminis-
trativo de que disfrutan los particulares,
señalamos como una categoría de ellos
* Docente universitario del curso de Derecho Administrativo
Económico en la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Doctorado en
Derecho Público por la Escuela Doctoral de la Universidad de
Orleans. Francia. Magíster en Derecho, Economía y Gestión, con
mención en Derecho y Administración Pública por la Escuela
de Derecho de la Universidad de Orleans. Francia. Máster en
Derecho, Economía y Gestión con finalidad en investigación y
con especialidad en Derecho, Contencioso Público y Contratación
Pública por la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans.
Francia. Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos (UNMSM) con mención summa cum laude mediante
sustentación de tesis. Miembro del Centro de Investigaciones
Jurídicas Pothier de la Escuela de Derecho de la Universidad
de Orleans. Francia. Estudios de especialización en Derecho
Administrativo en la Escuela de Derecho de la Universidad de
La Sorbona de París (Universidad París 1 Panteón-Sorbona) ,
en el Centro de Investigaciones en Derecho Administrativo de
París, en la Asociación Francesa para la Investigación en Derecho
Administrativo de París y en el Consejo de Estado de París,
Francia. Estudios de especialización en Contrataciones Públicas
en la Facultad de Derecho de la Universidad Jean Moulin Lyon
III, Francia. Especialista en derecho público, y consultor en
temas de derecho civil, derecho administrativo, derecho público
económico y en contrataciones públicas. se ha desempeñado
como asesor legal en la Contraloría General de la República.
los derechos de los administrados a la le-
galidad de los actos de la Administración,
es decir, pensamos que los administrados
tienen el poder de exigir a la Administra-
ción que se sujete en su funcionamiento a
las normas legales establecidas al efecto, y
que, en consecuencia, los actos que realice
se verifiquen por los órganos competentes,
de acuerdo con las formalidades legales,
por los motivos que fijen las leyes, con el
contenido que estas señalen y persiguien-
do el fin que las mismas indiquen. Esto
quiere decir, el derecho a la legalidad se
descompone en una serie de derechos,
como son el derecho a la competencia, el
derecho a la forma, el derecho al motivo,
el derecho al objeto y el derecho al fin
prescrito por la ley1.
Además, la vía administrativa previa de
recurso es admisible en nuestro derecho,
siempre que obedezca a “[...] razonables
finalidades de protección de bienes e inte-
1 Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 40.e ed., México D. F.:
Editorial Porrúa, 2000, p. 434.
reses constitucionalmente protegidos [...]”
y que no supongan un obstáculo carente
de “[...] razonabilidad y proporcionali-
dad’ respecto de los fines que lícitamente
puede perseguir el legislador [...]”2.
Ahora bien, en el derecho administrativo
peruano, “[...] el procedimiento seguido
para sustanciar y decidir la controversia
iniciada por la interposición de cualquier
recurso administrativo corresponde a la
naturaleza de los procedimientos de eva-
luación previa, por cuanto siempre debe
abrirse un debate para analizar deteni-
damente los extremos del contradictorio
y resolverse conforme a derecho. Esa
evaluación previa, demanda la existencia
de pruebas, actuación, análisis y decisión
dentro de un cauce de sustanciación que
denominamos procedimiento recursal
[...]”3.
2 Parejo Alfonso, Luciano, Derecho Administrativo, Barcelona:
Editorial Ariel, 2003, p. 1089.
3 Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedi-
miento Administrativo General, 4.a ed., Lima: Editorial Gaceta
Jurídica, 2005. p. 549.

N.° 113 • Marzo 2018 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170 Actualidad Gubernamental VIII 1
VIII Área Derecho Administrativo: Luiggi V. Santy Cabrera

Al respecto, mediante el Decreto Legislativo N.º 12724, se De acuerdo con las disposiciones antes citadas, se observa que
modificó la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo nuestro ordenamiento jurídico reconoce a los administrados la
General y se derogó la Ley N.º 29060, Ley del Silencio Adminis- facultad de contradecir en sede administrativa aquellas decisiones
trativo. Asimismo, mediante los Decretos Legislativos N.os 12955 adoptadas por la Administración pública que violen, afecten,
y 13086, se modificó también la referida Ley N.º 27444, donde desconozcan o lesionen sus derechos o intereses8, con el objeto
estos cambios que fueron luego también reconocidos por el de que sean revocados, modificados, anulados, sustituidos o
Decreto Supremo N.º 006-2017-JUS7, el cual aprobó el Texto se suspendan sus efectos; sin perjuicio poder iniciar la acción
Único Ordenado (en adelante, TUO) de la Ley N.º 27444, Ley contencioso-administrativa, cuando ello corresponda9.
del Procedimiento Administrativo General, con fe de erratas de 30 Al respecto, Guzmán Zegarra señala:
de marzo del 2017. Es de precisar que este TUO recoge de forma
expresa las modificatorias de los Decretos Legislativos N.os 1272 [...] El administrado frente a todo acto administrativo puede o no, ejercer
y 1295, y de forma tácita el cambio introducido por el Decreto libremente su derecho a contradicción en la vía administrativa correspon-
Legislativo N.º 1308. En este marco normativo, la Ley N.º 27444 diente. Ello implica la posibilidad material de cuestionar alguna decisión de
la Entidad emitida de manera tal que afecte un interés directo, legitimo,
señala en cuanto a la facultad de contradicción lo siguiente: personal, actual y debidamente probado por parte del administrado. Esto
obedece a que todo acto administrativo es fruto de un acto humano, y que
Artículo 109 por lo tanto, puede contener errores, ya sea en la determinación de los hechos
Facultad de contradicción administrativa o en la aplicación del derecho, los cuales deben ser subsanados y que mejor
(Artículo 118 del TUO) manera que a petición de los afectados quienes podrán a explicar, describir
109.1. Frente a un acto que supone que viola, afecta, desconoce o lesio- y fundamentar debidamente aquel acto administrativo que les afecte [...].10
na un derecho o un interés legítimo, procede su contradicción en la vía (El subrayado es nuestro).
administrativa en la forma prevista en esta Ley, para que sea revocado,
modificado, anulado o sean suspendidos sus efectos. Por tanto, la facultad de contradicción administrativa constituye un
109.2. Para que el interés pueda justificar la titularidad del administra- mecanismo importante y necesario para controlar la legalidad de
do, debe ser legítimo, personal, actual y probado. El interés puede ser los actos dictados por la Administración publica y sirve al mismo
material o moral.
109.3. La recepción o atención de una contradicción no puede ser condi- tiempo para proteger los derechos de los administrados11. De
cionada al previo cumplimiento del acto respectivo. otro lado, la incorporación de la “acumulación de pretensiones
impugnatorias” tiene la finalidad de explicar que es procedente
De igual manera, el artículo 206 de la Ley N.º 27444 establece que el recurrente acumule pretensiones impugnatorias subsidiarias,
lo sucesivo: cuando en instancias anteriores se hayan analizado los hechos o
fundamentos en que se sustenta la referida pretensión subsidiaria12.
Artículo 206
Facultad de contradicción
Artículo 206
(Artículo 215 del TUO) 2. Ejercicio de la facultad de contradicción: los
Facultad de contradicción
(Antes de la modificatoria)
Artículo modificado por el ar- recursos administrativos
tículo 2 del Decreto Legislativo
N.º 1272 a) Concepto
206.1 Conforme a lo señalado en 206.1. Conforme a lo señalado en De lo anteriormente expuesto, la facultad de contradicción es
el artículo 108, frente a un acto el artículo 109, frente a un acto ejercida a través de los denominados recursos administrativos,
administrativo que se supone viola, administrativo que se supone viola, los cuales no deben ser entendidos por los operadores como un
desconoce o lesiona un derecho o desconoce o lesiona un derecho o
interés legítimo, procede su contra- interés legítimo, procede su contra- derecho del particular o un privilegio de la administración, sino
dicción en la vía administrativa me- dicción en la vía administrativa me- como un instrumento para garantizar que la finalidad de la actua-
diante los recursos administrativos diante los recursos administrativos ción administrativa, el cual es lograr el cumplimiento estricto de la
señalados en el artículo siguiente. señalados en el artículo siguiente, ley no quede desairada13. Por tanto, el recurso administrativo es
206.2. Solo son impugnables los iniciándose el correspondiente aquel acto procesal que realiza el administrado a través del cual
actos definitivos que ponen fin a la procedimiento recursivo.
instancia y los actos de trámite que 206.2. Solo son impugnables los pretende la modificación o sustitución de un acto administrativo
determinen la imposibilidad de con- actos definitivos que ponen fin a la que le afecta, ante una autoridad administrativa14.
tinuar el procedimiento o produzcan instancia y los actos de trámite que
indefensión. La contradicción a los
En ese sentido, los recursos administrativos responden a la
determinen la imposibilidad de con-
restantes actos de trámite deberá tinuar el procedimiento o produzcan necesidad de favorecer el autocontrol de legalidad de la propia
alegarse por los interesados para indefensión. La contradicción a los Administración pública respecto a las decisiones primarias de las
su consideración en el acto que restantes actos de trámite deberá entidades15. Además, este recurso administrativo es una petición
ponga fin al procedimiento y po- alegarse por los interesados para del sujeto recurrente a la administración, entonces se trata de
drán impugnarse con el recurso su consideración en el acto que
administrativo que, en su caso, se ponga fin al procedimiento y po-
una petición de dictado de un acto administrativo mediante el
interponga contra el acto definitivo. drán impugnarse con el recurso cual se revoque, modifique o sustituya otro acto anterior de la
206.3. No cabe la impugnación administrativo que, en su caso, se misma naturaleza que ha lesionado al recurrente16. Finalmente,
de actos que sean reproducción de interponga contra el acto definitivo.
otros anteriores que hayan quedado 206.3. No cabe la impugnación 8 Por “interés” se hace referencia a “[…] la relación con persona o cosa que, aun sin estricto derecho,
firmes, ni la de los confirmatorios de actos que sean reproducción de nos permite accionar procedimentalmente […]”.Cabrera Vásquez, Marco Antonio y Rosa Quintana
Vivanco, Los recursos impugnativos administrativos en la Ley del Procedimiento Administrativo
de actos consentidos por no haber otros anteriores que hayan quedado General N.º 27444: Vía Administrativa, Lima, Editorial San Marcos, 2005, p.192.
sido recurridos en tiempo y forma. firmes, ni la de los confirmatorios 9 Asimismo, de conformidad con el numeral 11 del artículo 55 de la Ley N.o 27444, modificado por
de actos consentidos por no haber el Decreto Legislativo N.º 1272, señala que “[…] los administrados tienen derecho […] Al ejercicio
sido recurridos en tiempo y forma. responsable del derecho de formular análisis, críticas o a cuestionar las decisiones y actuaciones de
206.4. Cabe la acumulación de pre- las entidades […]”.
tensiones impugnatorias en forma 10 Zegarra Guzmán, Óscar, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Análisis
subsidiaria, cuando en las instancias de la Ley N.º 27444, Lima: Editorial Gráfica Horizonte, 2001, p. 164.
anteriores se haya analizado los 11 Opinión N.º 126-2017/DTN.
hechos y/o fundamentos en que 12 Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto
Único Ordenado de la Ley N.° 27444, tomo II, 12.a ed., Lima: Editorial Gaceta Jurídica, 2017, p.
se sustenta la referida pretensión 195.
subsidiaria. 13 Resolución N.º 0083-2006/TDC-INDECOPI.
14 Morón Urbina, Juan Carlos, Los recursos en la Ley del Procedimiento Administrativo General y
4 Publicado el 21 de diciembre del 2016 en el diario oficial El Peruano. en los Procedimientos Sectoriales, 1.a ed., Lima: Editorial Gaceta Jurídica, 2009, p. 9.
5 Publicado el 30 de diciembre del 2016 en el diario oficial El Peruano. 15 Morón Urbina, Juan Carlos. ob. cit., p. 187.
6 Publicado el 30 de diciembre del 2016 en el diario oficial El Peruano. 16 Cajarville Peluffo, Juan Pablo, “Recursos administrativos: conceptos, elementos y presupuestos. Un
7 Publicado el 20 de marzo del 2017 en el diario oficial El Peruano, con fe de erratas de 30 de marzo estudio comparativo de los rregímenes peruano y uruguayo”, en Revista de la Facultad de Derecho
del 2017. de la PUCP, N.º 67, Lima, 2011, pp. 383 y 384.

VIII 2 Instituto Pacífico N.° 113 • Marzo 2018 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170
 Procedimiento administrativo: Los recursos administrativos en la Ley N.º 27444... VIII
constataremos en nuestro trabajo que el recurso administrativo conforme al artículo 158 de la Ley N.º 27444, por lo que no se
se definirá como la manifestación de voluntad unilateral y re- trata de una impugnación a una resolución administrativa, y en el
cepticia, emanada de un sujeto debidamente legitimado que se caso, de la nulidad administrativa se presenta a través de un recurso
considera lesionado por un acto administrativo, cuyo contenido administrativa26, por lo que esta nulidad no tiene autonomía para
consiste en la petición, dirigida a la administración en tiempo presentarse de forma independiente de un recurso administrativo.
oportuno, de que se dicte un nuevo acto administrativo revo-
catorio, anulatorio, modificatorio o sustitutivo, y en el caso del c) Clasificación
derecho peruano también suspensivo de los efectos, de aquel De lo expuesto, es preciso mencionar que en la Ley N.º 27444,
anterior que se entiende lesivo17. Ley del Procedimiento Administrativo General, los recursos admi-
Al respecto, podemos decir que los recursos administrativos en nistrativos se han clasificado de la siguiente manera:
un sentido amplio18 serían los remedios o medios de protección
del individuo para impugnar los actos —lato sensu— y hechos Artículo 207
Artículo 207 Recursos administrativos
administrativos que lo afectan y defender sus derechos frente a Recursos administrativos (Artículo 216 del TUO)
la administración19. Asimismo, los recursos administrativos deben (Antes de la modificatoria) Artículo modificado por el artículo
su existencia al “[...] lógico ofrecimiento a los administrados 2 del Decreto Legislativo N.º 1272
de posibilidades defensivas ante eventuales violaciones de sus 207.1. Los recursos administrativos 207.1. Los recursos administrativos
derechos o atentados a sus intereses por parte de la Administra- son: son:
ción. La Administración tiene también la ocasión así de revisar a) Recurso de reconsideración a) Recurso de reconsideración
sus conductas, rectificando las desviaciones en que pueda haber b) Recurso de apelación b) Recurso de apelación
c) Recurso de revisión Solo en caso que por ley o decreto
incurrido frente a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico o legislativo se establezca expresamen-
simplemente, sin que haya producido ilegalidad, adoptando una te, cabe la interposición del recurso
nueva decisión más razonables [...]20”. administrativo de revisión.

En ese sentido, el recurso es toda impugnación, en término, de 207.2. El término para la interposición 207.2. El término para la interposición
un acto o reglamento administrativo que se dirige a obtener, del de los recursos es de quince (15) días de los recursos es de quince (15) días
órgano emisor del acto, el superior jerárquico u órgano que ejerce perentorios, y deberán resolverse en perentorios, y deberán resolverse en
el control de tutela, la revocación, modificación o saneamiento del el plazo de treinta (30) días. el plazo de treinta (30) días.
acto impugnado21. Lo esencial del recurso administrativo consiste en El recurso administrativo en el artículo 207 de la Ley N.º 27444 es
que se trata de un acto de impugnación de un acto o reglamento definida, entonces, como la manifestación de voluntad unilateral y
administrativo anterior que da lugar a un nuevo procedimiento que recepticia del administrado por la cual, dentro de un procedimiento
posee carácter administrativo, desde el punto de vista material. Esto
iniciado, contesta una decisión de la Administración que le causa
es así porque su resolución se canaliza a través de la emisión de
agravio, exigiéndole revisar tal pronunciamiento, a fin de alcanzar
un nuevo acto que traduce la función administrativa (en sentido
su revocación o modificatoria27. Ahora bien, en cuanto a los tipos
material u objetivo) por parte de un órgano del Estado22.
de recursos administrativos, tenemos los artículos 208 y 209 y
b) Naturaleza 210, de la Ley N.º 27444, los cuales precisan lo siguiente:28 2930
En cuanto a la naturaleza de los recursos administrativos, esta se Los recursos
trata esencialmente de una declaración de voluntad del particular Contenido
administrativos
que produce efectos jurídicos respecto de la Administración y las
Este recurso de reconsideración es el que se
demás personas legitimadas en el procedimiento, es evidente presenta ante el mismo órgano que dictó
que el recurso administrativo es un acto jurídico y no un dere- un acto, para que lo revoque, sustituya o
cho. Entonces, no debe confundirse el derecho de recurrir que es modifique por contrario imperio. Precisa-
emanación conjunta del derecho de peticionar a las autoridades mente por dirigirse el recurso a la misma
y de la garantía de la defensa trasladada al plano administrativo, autoridad que dictó el acto impugnado, la
con su manifestación concretada en el acto por el cual se recurre. cual normalmente habrá de ratificar su pos-
Artículo 208. Recurso de
tura. Para algunos autores “reconsiderar” es
Este último es el recurso, siendo su verdadera naturaleza la de un reconsideración
no solo “reexaminar,” sino específicamente
acto de derecho público23. El recurso de reconsideración
“reexaminar atentamente,” por el origen
se interpondrá ante el mismo
Desde otro punto de vista, se ha sostenido que el recurso constitu- etimológico de la palabra. Sin embargo, el
órgano que dictó el primer
uso vulgar del vocablo lo aproxima más a
ye también un medio de defensa del administrado atribuyendo al acto que es materia de la
un ruego de que el funcionario “reexamine
recurso administrativo una naturaleza jurídica afín con las corrien- impugnación y deberá susten-
con benevolencia;” en suma, un recurso
tarse en nueva prueba. En los
tes procesalistas. Pero, no obstante, que el recurso administrativo graciable28.
casos de actos administrativos
cumple también esa función instrumental. Su esencia o naturaleza emitidos por órganos que
Asimismo, el fundamento de este recurso
jurídica es la de un acto jurídico de derecho público y, por tal radica en permitir que la misma autori-
constituyen única instancia
dad, que conoció el procedimiento, revise
causa, el derecho positivo ha reglamentado, en los distintos países, no se requiere nueva prueba.
nuevamente el caso y pueda corregir sus
los recaudos formales y sustanciales inherentes a la interposición Este recurso es opcional y su no
equivocaciones de criterio o análisis29.
de esa declaración de voluntad del particular o administrado24. interposición no impide el ejer-
Además, este recurso es denominado de
cicio del recurso de apelación.
reposición en la doctrina española, y gra-
Asimismo, no debe confundirse la presentación de recursos adminis-
cioso entre los autores franceses. Es decir,
trativos con la figura de la queja y nulidad en sede administrativa. la solicitud dirigida al propio autor del acto,
En primer lugar, la queja constituye un instrumento dentro del para que lo revoque o reforme. Claro está
procedimiento dirigido a reconducir la ordenación y tramitación25 que la autoridad puede, si desestima las
razones del recurrente, confirmar la medida
17 Cajarville Peluffo, Juan Pablo. ob. cit., p. 388. impugnada30.
18 Canosa, Armando, Los recursos administrativos, Buenos Aires: Editorial Ábaco 1996, p. 59.
19 Canosa, Armando. ob. cit., p. 66. 26 Ídem.
20 Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho administrativo, Navarra: Editorial Aranzadi, 2005, pp. 27 Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, 9.a
309 y 310. ed., Editorial Gaceta Jurídica, Lima, 2011, p. 610.
21 Escola, Héctor J., Tratado general de procedimiento administrativo, Buenos Aires, 1973, p. 254. 28 Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo, tomo 4, 8.a ed., Buenos Aires: Editorial
22 Garrido Falla, Fernando, Régimen de impugnación de los actos administrativos, Madrid, 1956, p. 288. Fundación de Derecho Administrativo, 2004, p. IX-2.
23 Escola, Héctor J., ob. cit., p. 254. 29 Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único
24 Cassagne, Juan Carlos, Derecho administrativo, tomo II, 7.a ed. actualizada, Buenos Aires: Editorial Ordenado de la Ley N.° 27444, tomo II, 12.a ed., Lima: Editorial Gaceta Jurídica, 2017, p. 205.
LexisNexis, p. 591. 30 Lares Martínez, Eloy, Manual de derecho administrativo. Cursos de derecho, Facultad de Ciencias
25 Moron Urbina, Juan Carlos, ob. cit., p. 197. Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela. 4.a ed., 1978, p. 627.

N.° 113 • Marzo 2018 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170 Actualidad Gubernamental VIII 3
VIII Área Derecho Administrativo: Luiggi V. Santy Cabrera
Los recursos
Contenido
administrativos
Finalmente, la legislación incluye a la re-
consideración como un recurso opcional, en
cuya virtud su interposición no es requisito
previo al de apelación, de tal suerte que
el interesado puede elegirlo o no para
concluir la instancia y así obtener un acto
que cause estado31 (agotamiento de la vía
administrativa).
Este recurso tiene como finalidad que el ór-
gano jerárquicamente superior al emisor de
la decisión impugnada revise y modifique
la resolución del subalterno. Es así que, se
Artículo 209.- Recurso de
busca tener un segundo parecer jurídico de
apelación la Administración sobre los mismos hechos
El recurso de apelación se y evidencias32.
interpondrá cuando la im- También, en la doctrina es conceptualmente
pugnación se sustente en denominado “recurso jerárquico”, el cual
diferente interpretación de
sería todo medio jurídico para impugnar un
las pruebas producidas o
acto ante un superior jerárquico del órgano
cuando se trate de cuestio-
que dictó el acto33.
nes de puro derecho, de-
biendo dirigirse a la misma
Un aspecto importante es que no procede
autoridad que expidió el por parte del órgano recurrido (primera
acto que se impugna para instancia) ninguna acción de juzgar la
admisibilidad o no del recurso, o realizar
que eleve lo actuado al
superior jerárquico. informes para el superior jerárquico o
cualquier actuación adicional34; dado que,
lo único que corresponde es elevar el caso
al superior jerárquico para su respectiva
resolución.
Este artículo mediante el cual se regulaba
el recurso de revisión fue derogado por el
numeral 2 de la Única Disposición Comple-
mentaria Derogatoria del Decreto Legisla-
tivo N.º 1272, publicado el 21 diciembre
Artículo 210. Recurso de del 2016; sin embargo, a pesar que ha sido
revisión derogado, se estableció de forma excep-
Excepcionalmente hay lugar cional que, en caso que por ley o decreto
a recurso de revisión, ante legislativo se establezca expresamente, cabe
una tercera instancia de la interposición del recurso administrativo
competencia nacional, si
de revisión.
las dos instancias anteriores
fueron resueltas por autori-
Este recurso, era el medio impugnativo
excepcional procedente contra actos ad-
dades que no son de com-
ministrativos firmes emanados de las en-
petencia nacional, debiendo
tidades descentralizadas del poder, que es
dirigirse a la misma auto-
interpuesto ante una tercera autoridad gu-
ridad que expidió el acto
que se impugna para que bernativa encargada de su tutela, para que
eleve lo actuado al superior con criterio unificador revoque, modifique
jerárquico. (Derogado) o sustituya el acto administrativo recurrido.
Además, su interposición no es opcional
sino constituye un recurso indispensable
para agotar la vía, cuando nos encontramos
ante una estructura descentralizada sujeta
aún a tutela estatal35.
31 32 33 34 35
d) Elementos para su configuración
De lo anteriormente señalado, podemos constatar que el recur-
so es toda impugnación, en término, de un acto o reglamento
administrativo que se dirige a obtener, del órgano emisor del
acto, el superior jerárquico u órgano que ejerce el control de
tutela, la revocación, modificación o saneamiento del acto
impugnado36 .
31 Morón Urbina, Juan Carlos, ob. cit., p. 210.
32 Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, 9.a ed.,
Lima: Editorial Gaceta Jurídica, 2011, p. 623.
33 Gordillo, Agustín, ob. cit., p. X-I.
34 Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto
Único Ordenado de la Ley N.° 27444, tomo II, 12.a ed., Lima: Editorial Gaceta Jurídica, 2017, p. 215.
35 Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, 9.a
ed., Editorial Gaceta Jurídica, Lima, 2011, p. 627.
36 Escola, Héctor J., Tratado general de procedimiento administrativo, Buenos Aires, 1973.
VIII 4 Instituto Pacífico
Es importante mencionar que en la doctrina y legislación com-
parada se consignan como elementos fundamentales de todo
recurso administrativo37:
i) La voluntad de recurrir y su exteriorización documental;
ii) Indicación de la decisión contestada;
iii) Fundamentación de la controversia. Lo cual de ordinario se
cumple incorporando al escrito del recurso las razones para
la discrepancia; no obstante, también el administrado puede
reservarse la oportunidad para hacerlo durante la secuencia
del procedimiento recursal o incluso habiéndolo consignado
en el recurso, puede mejorarla después , siendo su derecho
fundamentar su posición mientras el asunto esté pendiente
de decisión;
iv) Finalmente, la constitución del domicilio.
e) Plazos
En cuanto al plazo de interposición, el artículo 207.2 de la Ley
N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, esta-
blece que: “[...] El término para la interposición de los recursos
[impugnatorios] es de quince (15) días perentorios y deberán
resolverse en el plazo de treinta (30) días. [...]”.
Además, en relación con el inicio del cómputo de los plazos,
el artículo 133.1 de la referida ley dispone que “[...] el plazo
expresado en días es contado a partir del día hábil siguiente de
aquel en que se practique la notificación o la publicación del
acto, salvo que este señale una fecha posterior, o que sea nece-
sario efectuar publicaciones sucesivas, en cuyo caso el cómputo
es iniciado a partir de la última [...]”. Asimismo, en cuanto al
transcurso de dicho plazo, el artículo 134.1 del citado dispositivo
legal establece que “[...] cuando el plazo es señalado por días,
se entenderá por hábiles consecutivos, excluyendo del cómputo
aquellos no laborables del servicio, y los feriados no laborables
de orden nacional o regional [...]”38.
De una interpretación sistemática, el Tribunal Constitucional en
cuanto al plazo de interposición de los recursos administrativos-
señala: “[...] se desprende que el plazo prescrito para la pre-
sentación de un recurso administrativo empieza a computarse,
como regla general, a partir del día siguiente hábil de ocurrida
la notificación —o, de ser el caso, a partir de haberse saneado
una notificación defectuosa, en los supuestos contemplados en
el artículo 27 de la Ley N.º 27444—, debiéndose entender que
se trata de días “hábiles administrativos”, es decir, aquellos días
en que las dependencias de la Administración pública prestan
atención al público de manera efectiva, razón por la cual se ex-
cluyen los días sábados, domingos, feriados y los declarados no
laborables para el sector público de manera oficial por el Poder
Ejecutivo. Ello significa que cuando los plazos se computan en
días, se elimina del referido cálculo el día de la notificación, sea
este hábil o inhábil, quedando facultados los administrados para
interponer recursos impugnatorios desde el día hábil siguiente
de ser notificados [...]”.39
Pero ¿qué sucede cuando no se interpone recurso alguno en los
plazos establecidos por la Ley N.º 27444? El artículo 212 de la
Ley N.º 27444 referido al “Acto firme, señala que “[...] Una vez
vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos
se perderá el derecho a articularlos quedando firme el acto [...]”.
Esto ha sido precisado por la Casación N.º 652-2012-LIMA, la
cual precisa que el acto administrativo que ha adquirido firmeza
(acto firme) no podrá ser cuestionado en un procedimiento con-
tencioso administrativo u otro análogo, ya que ello transgrediría
el principio de seguridad jurídica que rige en nuestro sistema
jurídico, por tanto, toda reclamación fuera del plazo hábil para
37 Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, tomo II, 12.a ed., Lima: Editorial Gaceta Jurídica,
2017, p. 198.
38 Expediente N.º 03799-2006-PA/TC.
39 Expediente N.º 03799-2006-PA/TC.
N.° 113 • Marzo 2018 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170
 Procedimiento administrativo: Los recursos administrativos en la Ley N.º 27444... VIII
la recurrencia, conducirá-como cualquier petición- a una decisión ¿Qué más debemos conocer sobre los recursos administrativos?
administrativa, pero no producirá el agotamiento de vía, en
razón que dicho agotamiento es reservado de forma exclusiva a a) Que la ejecución pu- perjuicio irreparable y de difícil
diera causar perjuicios reparación o el percibir un vicio
los recursos administrativos40. de imposible o difícil de nulidad trascendente [...]”,
Por tanto, una vez vencidos los plazos que tienen los administra- reparación. por lo que esto se convierte
dos para interponer los recursos impugnativos de reconsidera- b) Que se aprecie obje- ahora en un deber de la autori-
tivamente la existencia dad administrativa, a cargo del
ción, apelación o revisión, estos pierden el derecho a articularlos, de un vicio de nulidad procedimiento, en suspender
quedando firme así el acto administrativo al no haber sido cues- trascendente. cuando se presenten los casos
tionado dentro de los plazos establecidos para dicho fin41. De esta [...] antes descritos.
manera, si el impugnante presentó su recurso de reconsideración
en forma extemporánea, habrá perdido su derecho a articular 3. Conclusiones
el recurso de apelación que hubiese podido corresponder, aun La facultad de contradicción, en materia de contrataciones públi-
cuando este último recurso se hubiese interpuesto dentro del cas, se realiza a través del denominado “recurso administrativo”,
plazo exigido por la norma. el cual, constituye una parte del procedimiento administrativo
y, al pertenecer a la función administrativa, en sentido material
f) Consideraciones a tomar en cuenta 42 43 44
u objetivo, se rige por los principios inherentes a dicha función.
¿Qué más debemos conocer sobre los recursos administrativos?
4. Bibliografía
Aplicación del principio de Cabrera Vásquez, Marco Antonio y Rosa Quintana Vivanco, Los
informalismo: “[...] aplicando
el principio de informalismo a
recursos impugnativos administrativos en la Ley del Procedimiento
favor del administrado, el orde- Administrativo General N.º 27444: Vía Administrativa, Lima, Editorial
El error en la calificación San Marcos, 2005
namiento exige que los recursos
del recurso por parte
sean tramitados aun cuando Cajarville Peluffo, Juan Pablo, “Recursos administrativos: con-
Artículo 213. del recurrente no será
el administrado incurriese en
Error en la obstáculo para su tra-
error en su denominación, en
ceptos, elementos y presupuestos. Un estudio comparativo de
calificación mitación siempre que
su interposición o cualquiera los rregímenes peruano y uruguayo”, en Revista de la Facultad de
del escrito se deduzca Derecho de la PUCP, N.º 67, Lima, 2011
otra circunstancia anómala,
su verdadero carácter.
siempre que se contenido se Canosa, Armando, Los recursos administrativos, Buenos Aires:
pueda desprender una ma-
nifestación impugnatoria del
Editorial Ábaco 1996
administrado [...]”42. Cassagne, Juan Carlos, Derecho administrativo, tomo II, 7.a ed.
actualizada, Buenos Aires: Editorial LexisNexis
“[...] al impugnar un acto ad-
ministrativo cabe únicamente Escola, Héctor J., Tratado general de procedimiento administrativo,
la interposición individual de Buenos Aires, 1973
un recurso administrativo […],
nótese que esta regla aplica
Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 40.e ed., México D. F.:
limitando la proliferación de re- Editorial Porrúa, 2000
Los recursos adminis- cursos por cada administrado, Garrido Falla, Fernando, Régimen de impugnación de los actos
trativos se ejercitarán de ahí que en un procedimien- administrativos, Madrid, 1956
Artículo 214.
por una sola vez en to trilateral o concurrencial
Alcance de Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo, tomo 4, 8.a
cada procedimiento puedan presentarse tantas ape-
los recursos
administrativo y nunca laciones o reconsideraciones ed., Buenos Aires: Editorial Fundación de Derecho Administra-
simultáneamente. como administrados existan en tivo, 2004
el procedimiento. Por ejemplo,
la resolución de un recursos de Lares Martínez, Eloy, Manual de derecho administrativo. Cursos de
apelación interpuesto por uno derecho, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad
de los administrados, no impi- Central de Venezuela. 4.a ed., 1978
de que otro administrado no
pueda reconsiderarlo [...]43”.
Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho administrativo, Navarra:
Editorial Aranzadi, 2005
216.1. La interposición La novedad está en el numeral
de cualquier recurso, 216.2, el cual fue modificado
Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento
excepto los casos en que por el artículo 2 del Decreto Administrativo General, 4.a ed., Lima: Editorial Gaceta Jurídica, 2005
una norma legal esta- Legislativo N.º 1272, donde se Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento
blezca lo contrario, no observa que se ha sustituido el Administrativo General, 9.a ed., Editorial Gaceta Jurídica, Lima, 2011
suspenderá la ejecución término “podrá” por el impe-
del acto impugnado. rativo de “suspende”44, con la Morón Urbina, Juan Carlos, Los recursos en la Ley del Procedimiento
Artículo 216.
Sus pens i ón
216.2 No obstante lo intención que señala la Expo- Administrativo General y en los Procedimientos Sectoriales, 1.a ed.,
de la ejecu-
dispuesto en el numeral sición de Motivos del Decreto Lima: Editorial Gaceta Jurídica, 2009
anterior, la autoridad a Legislativo N.º 1272, el cual
ción
quien competa resolver “[...] aclara, sin lugar dudas, Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento
el recurso suspende de que constituye una obligación Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444,
oficio o a petición de de la autoridad administrativa tomo II, 12.a ed., Lima: Editorial Gaceta Jurídica, 2017
parte la ejecución del suspender le ejecución de un
acto recurrido cuando acto impugnado cuando con-
Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento
concurra alguna de las curran las circunstancias des- Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444,
siguientes circunstancias: critas en el artículo tales como tomo II, 12.a ed., Lima: Editorial Gaceta Jurídica, 2017
MORÓN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Proce-
dimiento Administrativo General, 9.a ed., Lima: Editorial Gaceta
40 Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, 9.a Jurídica, 2011, p. 623
ed., Editorial Gaceta Jurídica, Lima, 2011, p.199. Parejo Alfonso, Luciano, Derecho administrativo, Barcelona: Edi-
41 Resolución N.º 00731-2013-SERVIR/TSC-Segunda Sala, f. j. 10.
42 Morón Urbina, Juan Carlos, ob. cit., p. 633.
torial Ariel, 2003
43 Morón Urbina, Juan Carlos. ob. cit., pp. 635 y 636. Zegarra Guzmán, Óscar, Comentarios a la Ley del Procedimiento
44 Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Administrativo General. Análisis de la Ley N.º 27444, Lima: Editorial
Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, tomo II, 12.a ed., Lima: Editorial Gaceta Jurídica,
2017, p. 231. Gráfica Horizonte, 2001

N.° 113 • Marzo 2018 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170 Actualidad Gubernamental VIII 5
 VIII Área Derecho Administrativo: Staff
Luiggigubernamental
V. Santy Cabrera
¿Cómo se efectúa la aplicación del principio
Consulta Administrativa
de retroactividad benigna en un procedimiento
administrativo sancionador?
Staff gubernamental
La Constitución Política del Perú no alude
a la aplicación retroactiva de las normas
sancionadoras en materia administrativa
de forma expresa, sino únicamente en
materia penal; sin embargo, en la prác-
tica jurídica se observa que el legislador
consideró constitucionalmente admisible
extender esta garantía al ámbito adminis-
trativo-sancionador1.
De esta manera, el principio de retroacti-
vidad benigna se encuentra incorporado
en el principio de irretroactividad en
materia administrativo-sancionadora en el
numeral 5 del artículo 246 del TUO de la
LPAG, que a la letra dispone lo siguiente:
5. Irretroactividad
Son aplicables las disposiciones sancionadoras
vigentes en el momento de incurrir el adminis-
trado en la conducta a sancionar, salvo que las
posteriores le sean más favorables.
Las disposiciones sancionadoras producen efec-
to retroactivo en cuanto favorecen al presunto
infractor o al infractor, tanto en lo referido a la
tipificación de la infracción como a la sanción
y a sus plazos de prescripción, incluso respecto
de las sanciones en ejecución al entrar en vigor
la nueva disposición.
Del numeral antes citado, se desprenden
dos reglas básicas para regular la aplica-
ción en el tiempo de dicho principio en
las normas sancionadoras administrativas.
La primera regla es la aplicación ultraac-
tiva benigna de la norma, es decir, “las
disposiciones sancionadoras solo son
aplicables para tipificar y sancionar ilícitos
cuando hayan entrado en vigencia con
anterioridad al momento de la comisión
de los hechos y siempre que estén vigen-
tes al momento de la imposición de la
sanción por la autoridad. De este modo,
las entidades no pueden sancionar por
normas posteriores a los hechos cuando
sean desfavorables a la situación del admi-
nistrado por ser una aplicación retroactiva
de la norma”2.
La segunda regla es la aplicación retroac-
tiva benigna de la norma, la cual implica
“la aplicación de una norma jurídica pos-
terior a la comisión del hecho delictivo,
con la condición de que dicha norma
contenga disposiciones más favorables
1 El principio de retroactividad benigna en materia penal se ha
consagrado en el artículo 103 de la Constitución, cuando dispone
a la letra que “[…] Ninguna ley tiene fuerza ni efecto retroac-
tivos, salvo en materia penal cuando favorece al reo […]”. En
esa línea se recomienda leer la sentencia emitida por el Tribunal
Constitucional recaída en el Expediente N.º 3509-2009-PHC/TC.
2 Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la nueva Ley del
Procedimiento Administrativo General, Lima, 2009: Gaceta
Jurídica, p. 711.
VIII 6 Instituto Pacífico
al justiciable. Ello se sustenta en razones
político-criminales, en la medida que el
Estado pierde interés (o el interés sea
menor) en sancionar un comportamiento
que ya no constituye delito (o cuya pena o
sanción ha sido disminuida). Sin embargo,
primordialmente se justifica en virtud del
principio de humanidad de las penas, el
mismo que se fundamenta en el principio-
derecho de dignidad de la persona huma-
na (artículo 1 de la Constitución)”3.
En la doctrina comparada4 también se
admite la aplicación del principio de
retroactividad de la norma sancionadora
más favorable, pero en los términos más
amplios posibles: “[…] tendrán efecto
retroactivo aquellas leyes penales que fa-
vorezcan al reo, aunque al entrar en rigor
hubiera recaído sentencia firme y el sujeto
estuviese cumpliendo condena […]”. Sin
embargo, no existe previsión normativa
análoga en el campo del derecho admi-
nistrativo sancionador.
Ha sido, por lo tanto, la jurisprudencia
el que ha tenido que cubrir esta laguna
y, con carácter general, lo ha hecho si-
guiendo los generosos términos en que
se resuelve la cuestión en el ámbito penal.
Ciertamente, existe algún pronunciamien-
to aislado que limita la aplicación de este
principio en fase jurisdiccional. Es el caso
de la STSJ del País Vasco, de 21 de febrero
del 2000, que limita la retroactividad de
la norma sancionadora más favorable a
aquella que, aunque posterior a los hechos
castigados, esté vigente “con anterioridad
al momento resolutorio del ejercicio de la
potestad administrativa sancionadora”;
no, por tanto, a las que entren en vigor
después de esa resolución y antes de la
sentencia contencioso-administrativa. Ello
sin perjuicio de que, en dicha situación,
corresponda a la Administración, de oficio
o a instancia de parte interesada, el ejer-
cicio de la competencia que le confiere
el artículo 105.1 de la Ley 30-1992 para
la revocación de los actos de gravamen.
Sin embargo, y con carácter general, se
ha afirmado expresamente que la re-
troactividad debe aplicarse plenamente
en cualquier instancia, administrativa o
judicial, donde se encuentre pendiente de
enjuiciamiento o ejecución una resolución
sancionadora [SAN de 14 de mayo del
3 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp.
N.° 2389-2007-PHC/TC.
4 Alarcón Sotomayor, Lucía, Derecho administrativo sancionador,
1.a ed., abril 2010, Valladolid: Editorial Lex Nova, p. 215 y ss.
N.° 113 • Marzo 2018
2004 (Ar. 1029)], pues la retroactividad in
bonus «no tiene su límite en el momento
en que se dicta la resolución sancionadora,
ya que esa aplicación retroactiva ha de
realizarse aun cuando se haya pronun-
ciado la sanción mientras que esta no
se haya ejecutado, e incluso cuando el
procedimiento sancionador se encuentre
en fase de impugnación jurisdiccional»
[STSJ de Madrid, de 30 de enero del 2002
(Ar. 395)].
Aún más, se afirma que la retroactividad
de la norma sancionadora más favorable
constituye un principio de aplicación
imperativa y de orden público y que in-
cluso puede ser apreciada de oficio por el
órgano judicial [STS de 18 de marzo del
2005, sección sexta (rec. 7707/2000].
Yendo más lejos, la STSJ de Cantabria,
de 27 de abril del 2001, incluso llega
a afirmar que “tampoco la ejecución de
la resolución administrativa impide que
se aplique la ley más favorable, siendo
este el criterio constante del Tribunal
Supremo”.
Así, tenemos que en procedimientos san-
cionadores, como regla general, la norma
aplicable es aquella se encontraba vigente
al momento de la comisión de la infrac-
ción. Sin embargo, como excepción, se
admite que si con posterioridad a la comi-
sión de la infracción, entra en vigencia una
nueva norma que resulta más beneficiosa
para el administrado, sea porque con la
misma se ha eliminado el tipo infractor o
porque conservándose este, se contempla-
rá ahora una mejor sanción o una sanción
de naturaleza menos severa, resultará esta
aplicable. Ejemplo de la aplicación de este
principio lo encontramos en la Resolución
del Tribunal de Contrataciones del Estado
N.° 2198-2016-TCE-S3, la cual expresa
lo siguiente:
Bajo esa premisa, considerando que para la con-
ducta objeto del presente análisis, la ley previó
exclusivamente una sanción de inhabilitación,
mientras que la Ley N.o 30225 prevé una multa,
y como medida cautelar una suspensión del
derecho de participar en procesos de contrata-
ción, resulta de aplicación en el presente caso el
principio de retroactividad benigna, resultando
aplicable para el adjudicatario la sanción de mul-
ta prevista en la Ley N.o 30225 para la infracción
consistente en desistirse o retirar injustificada-
mente su propuesta, actualmente prevista en
el literal a) del numeral 50.1 del artículo 50 de
la Ley N.o 30225, debiendo también por tanto
aplicarse los criterios de graduación previstos en
el artículo 226 del Reglamento de la misma Ley
(Decreto Supremo N.o 350-2015-EF)”.
• pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170