Université d'Orléans

From the SelectedWorks of Luiggi V. Santy Cabrera

May, 2016

El principio de contradicción en el Derecho

Administrativo
Luiggi V. Santy Cabrera, Université d'Orléans

Available at: https://works.bepress.com/luiggiv-santycabrera/303/

A CTUALIDAD ADMINISTRATIVA
ANÁLISIS JURÍDICO

El principio de contradicción
en el Derecho Administrativo

Luiggi V. SANTY CABRERA*

TEMA RELEVANTE

En el presente artículo, el autor realiza un análisis con relación al principio de contradicción y su vínculo con
los derechos al debido proceso y a la tutela jurisdiccional. Asimismo, refiere que el derecho a formular peti-
ciones tiene carácter constitucional y que su ejercicio permite al administrado presentar recursos administra-
tivos que tienen la finalidad de garantizar que las actuaciones administrativas se realicen en el marco de la
legalidad.

MARCO NORMATIVO constitucional de la facultad de contradicción la que se encuen-

ŠŠ Constitución Política del Perú: art. 2, num. 20.
Ley del Procedimiento Administrativo General,
Ley Nº 27444 (11/04/2001): arts. 207, 208
y 209.
INTRODUCCIÓN
En el presente trabajo realizaremos un estu-
dio del principio de contradicción en el
Derecho Administrativo, el cual tiene como
premisa la observancia del debido proceso
y la tutela jurisdiccional. Ambas resultan
aplicables a todo proceso en general, por
lo que constituye también un principio y un
derecho del procedimiento administrativo.
En ese sentido, en esta primera parte de
nuestro trabajo, abordaremos el contenido
del debido proceso en sede administrativa
y su relación con los medios impugnatorios
en el marco del Derecho Administrativo.
Para tal fin comenzaremos sobre la base
tra regulada en el numeral 20), artículo 2 de la actual Constitu-
ción Política del Perú de 1993 que establece que toda persona
tiene derecho a formular peticiones, individual o colectiva-
mente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obli-
gada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro
del plazo legal, bajo responsabilidad.
* Docente universitario del curso de Derecho Administrativo Económico en la Facul-
tad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Doctorando en Derecho Público en la Escuela Doctoral de la Universidad de Orleans,
Francia. Magíster en Derecho, Economía y Gestión, con mención en Derecho y Admi-
nistración Pública por la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans. Máster en
Derecho, Economía y Gestión con finalidad en investigación y con especialidad en
Derecho, Contencioso Público y Contratación Pública por la Escuela de Derecho de la
Universidad de Orleans. Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Miembro del Centro de Investigaciones Jurídicas “Pothier” de la Escuela de Derecho
de la Universidad de Orleans. Estudios de especialización en Derecho Administrativo
en la Escuela de Derecho de la Universidad de La Sorbona de París (Universidad París 1
Panteón-Sorbona), en el Centro de Investigaciones en Derecho Administrativo de
París, en la Asociación Francesa para la Investigación en Derecho Administrativo de
París y en el Consejo de Estado de París. Estudios de especialización en Contrataciones
Públicas en la Facultad de Derecho de la Universidad Jean Moulin Lyon III.

232
 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA

I. EL DEBIDO PROCEDI- de irradiación no abarca exclusiva- protegidos en el ámbito de la juris-

MIENTO ADMINISTRATIVO
Y EL DERECHO DE IMPUG-
NACIÓN DE LOS ACTOS DE
LA ADMINISTRACIÓN
El principio del debido proce-
dimiento administrativo consti-
tuye una proyección del derecho al
debido proceso en sede administra-
tiva, en virtud del cual se pretende
garantizar un procedimiento ajus-
tado a derecho en beneficio de los
administrados y a su vez controlar
el adecuado ejercicio de las potes-
tades propias de la administración
durante el procedimiento. En efecto,
el debido proceso, según lo ha esta-
blecido la doctrina en forma conso-
lidada, es “un derecho fundamen-
tal de carácter instrumental que se
encuentra conformado por un con-
junto de derechos esenciales (como
el derecho de defensa, el derecho
a probar, entre otros) que impiden
que la libertad y los derechos indi-
viduales sucumban ante la ausencia
o insuficiencia de un proceso o pro-
cedimiento, o se vean afectados por
cualquier sujeto de derecho (inclu-
yendo al Estado) que pretenda hacer
uso abusivo de estos”1.
Esto se corrobora con lo resuelto
por el Tribunal Constitucional2, del
modo siguiente: “(...) el derecho al
debido proceso, reconocido en el
inciso 3 del artículo 139 de la Cons-
titución, es un derecho cuyo ámbito
mente el campo judicial, sino que
se proyecta, con las exigencias
de su respeto y protección, sobre
todo órgano, público o privado, que
ejerza funciones formal o material-
mente jurisdiccionales (…)”; pues,
además del ámbito estrictamente
judicial, debe observarse en todos
los procesos o procedimientos en
los que se diluciden los derechos e
intereses de las personas, sean estas
personas jurídicas de derecho pri-
vado, órganos y tribunales admi-
nistrativos, Tribunal Constitucio-
nal, Jurado Nacional de Elecciones,
Consejo Nacional de la Magistra-
tura, Congreso de la República (en
materia de juicio político y antejui-
cio constitucional), tribunales arbi-
trales, entre otros.
Para ilustrar lo anteriormente
dicho, a través de la STC Exp.
Nº 4289-2004-AA/TC3, el Tribunal
sostuvo con relación a la extensión
del debido proceso lo siguiente:
“El debido proceso y los derechos
que conforman su contenido esen-
cial están garantizados no solo en
el seno de un proceso judicial, sino
también en el ámbito del procedi-
miento administrativo. El debido
procedimiento administrativo
supone, en toda circunstancia, el
respeto –por parte de la administra-
ción pública o privada– de todos los
principios y derechos normalmente
dicción común o especializada, a
los cuales se refiere el artículo 139
de la Constitución”.
Ahora bien, con la finalidad de pun-
tualizar el contenido del debido pro-
cedimiento administrativo, es nece-
sario desarrollar el contenido del
derecho al debido proceso, para lo
cual debe señalarse que el máximo
intérprete de la Constitución4, en
reiterada jurisprudencia se ha pro-
nunciado al respecto, de la forma
siguiente: “Hemos señalado, igual-
mente, que dicho derecho com-
prende, a su vez, diversos derechos
fundamentales de orden procesal
y que, en ese sentido, se trata de
un derecho, por así decirlo, “con-
tinente”. En efecto, su contenido
constitucionalmente protegido com-
prende una serie de garantías, for-
males y materiales, de muy distinta
naturaleza, que en conjunto garan-
tizan que el procedimiento o pro-
ceso en el cual se encuentre inmersa
una persona, se realice y concluya
con el necesario respeto y protec-
ción de todos los derechos que en él
puedan encontrarse comprendidos.
Sin embargo, esta vocación expan-
siva del derecho al debido proceso
no significa que todos los derechos
que lo conforman se extiendan, tout
court, a todos los procesos o pro-
cedimientos a los que antes se ha
hecho referencia5.

1 BUSTAMANTE, Reynaldo. Derechos fundamentales y proceso justo. ARA, Lima, 2002, pp. 47 y 48.
2 STC Exp. Nº 07289-2005-PA/TC, f. j. 4.
3 Asimismo, podemos también encontrar en la STC Exp. Nº 003-2004-AI/TC, en la que el Tribunal sostiene: “Es doctrina consolidada de este Colegiado que
el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no solo tiene una dimensión, por así decirlo, ‘judicial’, sino que se extiende también
a sede ‘administrativa’. En efecto, el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que
deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de
defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos”.
4 STC Exp. Nº 07289-2005-PA/TC, f. j. 5.
5 Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil Nº 001-2012-SERVIR/TSC, que establece precedentes administrativos de observancia obligatoria
relativos a la aplicación del principio del debido procedimiento administrativo en los procedimientos disciplinarios seguidos por las entidades empleadoras al
personal a su servicio y el derecho de defensa en el marco del régimen laboral del Decreto Legislativo Nº 276 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo
Nº 005-90-PCM.

233
 ACTUALIDAD JURÍDICA Nº 270 • MAYO 2016

En el ámbito del Derecho Adminis-
trativo, el numeral 1.2 del artículo
IV del Título Preliminar de la Ley
Nº 27444, dispone que el debido
procedimiento administrativo com-
prende el derecho de los adminis-
trados a exponer sus argumentos,
a ofrecer y producir pruebas, y a
obtener una decisión motivada y
fundada en derecho. Se observa,
en este sentido que el principio del
debido procedimiento, en realidad
configura no solo un principio inhe-
rente a todo procedimiento admi-
nistrativo, sino que se trata de un
derecho de los administrados que
engloba a su vez hasta tres dere-
chos, los cuales se individualizan
de la siguiente forma: i) Derecho a
exponer sus argumentos; ii) Dere-
cho a ofrecer y producir pruebas;
iii) Derecho a obtener una decisión
motivada y fundada en derecho.
Cada uno de estos derechos tam-
bién ha sido desagregado por la
doctrina6 en varios otros derechos a
efectos de desarrollar con claridad
el contenido del derecho al debido
procedimiento administrativo. De
esta forma, con relación al dere-
cho a exponer argumentos, debe
señalarse que el mismo se refiere
al derecho del administrado a ser
oído por la autoridad a cargo del
procedimiento a efectos de garan-
tizar su derecho de defensa en sede
administrativa. En tal sentido, com-
prende los siguientes derechos:
i) Derecho a la publicidad del
procedimiento, así como de los
actuados en el mismo; ii) Opor-
tunidad de que los administrados
expresen sus argumentos antes de
la emisión del acto administrativo;
iii) Derecho a hacerse patrocinar
por un letrado; iv) Derecho a impo-
ner los recursos administrativos
que sean pertinentes7.
De otro lado, respecto al derecho a
ofrecer y producir pruebas resulta
indispensable señalar que dicho
derecho mantiene directa rela-
ción con los principios del Dere-
cho Administrativo denominados
impulso de oficio y verdad mate-
rial, regulados en la Ley del Pro-
cedimiento Administrativo Gene-
ral8, y en virtud de los cuales en el
marco de un procedimiento admi-
nistrativo la actividad probatoria no
es exclusiva de los administrados
que son parte del procedimiento,
sino que vincula también a la admi-
nistración, pudiendo afirmarse que
es esta última quien tiene la carga
de la prueba. En la medida en que la
Ley Nº 27444 ha establecido como
parte del contenido del debido pro-
cedimiento el derecho a ofrecer y
producir pruebas, debe señalarse
que su contenido es el siguiente:
i) Derecho a que toda prueba razo-
nablemente propuesta sea produ-
cida en el ámbito del procedimiento;
ii) Derecho a que la producción de
la prueba sea efectuada antes que
se adopte decisión alguna sobre
el fondo de la cuestión; iii) Dere-
cho a controlar la producción de la
prueba hecha por la administración;
iv) Derecho a que se apliquen los
principios de carga de la prueba
específicos para el ámbito del pro-
cedimiento administrativo.
El debido proceso implica también
un conjunto de garantías constitu-
cionales que se pueden perfilar a
través de identificar las cuatro eta-
pas esenciales de un proceso: acu-
sación, defensa, prueba y senten-
cia, que se traducen en otros tantos
derechos que enunciativamente
a continuación se plantean en la
Ley Nº 27444, Ley del Procedi-
miento Administrativo General, en
el artículo IV del Título Prelimi-
nar establece que el debido proce-
dimiento es uno de los principios
del procedimiento administrativo.
En atención a este, se reconoce que
“Los administrados gozan de todos
los derechos y garantías inherentes
al debido procedimiento adminis-
trativo, que comprende el derecho
a exponer sus argumentos, a ofre-
cer y producir pruebas y a obtener
una decisión motivada y fundada en
derecho (…)”9.
El Tribunal Constitucional ha rei-
terado en la STC Exp. N° 03891-
2011-PA/TC (fundamento 12) que,
en general, “el derecho al debido
proceso previsto por el artículo
139, inciso 3, de la Constitución,
aplicable no solo a nivel judicial
sino también en sede administrativa
e incluso entre particulares, supone
el cumplimiento de todas las garan-
tías, requisitos y normas de orden

6 HUAPAYA TAPIA, Ramón. “¿Cuáles son los alcances del derecho al debido procedimiento administrativo en la Ley del Procedimiento Administrativo Gene-
ral?”. En: Actualidad Jurídica. Tomo 141, Gaceta Jurídica, Lima, agosto de 2005, p. 2.
7 Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil Nº 001-2012-SERVIR/TSC, que establece precedentes administrativos de observancia obligatoria
relativos a la aplicación del principio del debido procedimiento administrativo en los procedimientos disciplinarios seguidos por las entidades empleadoras al
personal a su servicio y el derecho de defensa en el marco del régimen laboral del D. Leg. Nº 276 y su Reglamento aprobado por D.S. Nº 005-90-PCM.
8 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo.
9 STC Exp. Nº 04899-2011-PA/TC, f. j. 5.

234

público que deben observarse en
las instancias procesales de todos
los procedimientos, incluidos los
administrativos y conflictos entre
privados, a fin de que las personas
estén en condiciones de defender
adecuadamente sus derechos ante
cualquier acto que pueda afectar-
los”. En ese escenario, en cuanto
al derecho de defensa cabe men-
cionar que este constituye un dere-
cho fundamental de naturaleza pro-
cesal que conforma tal ámbito del
debido proceso y se proyecta como
un “principio de interdicción” de
cualquier situación de indefensión
y como un “principio de contradic-
ción” de los actos procesales que
pudieran potencialmente repercu-
tir en la situación jurídica de las
partes, sea en un proceso judicial
o procedimiento administrativo10.
Conforme a la jurisprudencia pre-
cedentemente mencionada –el Tri-
bunal Constitucional– ha señalado
entonces, que el derecho al debido
proceso, reconocido en el inciso 3
del artículo 139 de la Constitución,
no solo tiene una dimensión estric-
tamente jurisdiccional, sino que se
extiende también al procedimiento
administrativo y, en general, como
la Corte Interamericana de Dere-
chos Humanos lo ha establecido, a
“(...) cualquier órgano del Estado
que ejerza funciones de carácter
materialmente jurisdiccional, el
cual tiene la obligación de adoptar
resoluciones apegadas a las garan-
tías del debido proceso legal, en los
10 STC Exp. N° 08605-2005-PA/TC, f. j. 14.
11 SSTC Exps. Nºs 02050-2002-AA/TC y 02192-2004-AA/TC.
12 STC Exp. Nº 03741-2004-AA/TC, f. j. 2.
13 LUNA CERVANTES, Eduardo. “El derecho de petición”. En: La Constitución comentada. Tomo I, Gaceta Jurídica, Lima, diciembre de 2005, p. 195.
14 STC Exp. Nº 01042-2002-AA/TC.
15 STC Exp. Nº 0941-2001-AA/TC.
16 GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco y ALENZA GARCÍA, José. Derecho de petición. Civitas, Madrid, 2002, p. 118.
ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA
términos del artículo 8 de la Con-
vención Americana”11.
Es así que, entendido como un
derecho constitucionalmente reco-
nocido, el debido procedimiento
administrativo comprende, entre
otros aspectos, el derecho a impug-
nar las decisiones de la adminis-
tración, bien mediante los meca-
nismos que provea el propio
procedimiento administrativo o,
llegado el caso, a través de la vía
judicial, bien mediante el conten-
cioso-administrativo o el propio
proceso de amparo. En este último
supuesto, el derecho de impugnar
las decisiones de la administra-
ción converge con el derecho de
acceso a la jurisdicción cuando no
existan vías propias dentro del pro-
pio procedimiento administrativo,
o cuando estas se hayan agotado y
causado estado en la decisión final
de la administración12.
II. TEORÍA DE LOS MEDIOS
IMPUGNATORIOS EN EL
DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Base constitucional: El dere-
cho de petición
1.1. Reconocimiento y antece-
dentes
Desde una perspectiva histórico-
doctrinaria, el derecho de petición
se concibe como una solicitud de
obtención de una decisión gracia-
ble, por lo tanto, sujeta a la discre-
cionalidad de un órgano competente
de la Administración Pública. En
ese sentido, el derecho de petición
se agota con su solo ejercicio; la
autoridad pública solo se encuen-
tra obligada a acusar recibo y dar
respuesta oportuna a la solicitud
planteada13.
Es importante precisar que desde
su primigenia aparición en el Bill
of Rights inglés de 1689, en la pri-
mera enmienda de la Constitución
de los EE.UU y en la Constitución
francesa de 1791, el derecho de
petición ha sido configurado como
una facultad constitucional que se
ejerce individual o colectivamente
y que no se encuentra vinculada
con la existencia en sí de un dere-
cho subjetivo o de un interés legí-
timo que necesariamente origina
la petición14. Asimismo, en la doc-
trina se admite que el derecho de
petición es de dos clases: el dere-
cho de petición simple y el dere-
cho de petición calificado15. El pri-
mero –tales los casos aludidos de la
petición cívica, informativa y con-
sultiva16– bien como instrumento
de participación ciudadana y muy
cerca de la libertad de expresión u
opinión, se refiere a la formulación
de denuncias sobre irregularidades
administrativas, alguna iniciativa,
quejas, súplicas u otras manifes-
taciones en las que no se encuen-
tre en juego un derecho subjetivo
o interés legítimo directo del peti-
cionante, y en las que, en todo caso,
la decisión de la autoridad tenga un
235
 ACTUALIDAD JURÍDICA Nº 270 • MAYO 2016
amplísimo margen de discreciona-
lidad o sea graciable17. No obstante,
el denominado derecho de petición
calificado implica –tales los casos
aludidos de la petición gracial y
subjetiva– la adopción de un acto
o decisión concretos por parte de la
autoridad, basado en la solicitud o
reclamo planteados por el peticio-
nante. Inversamente a lo que ocu-
rre con el anterior, lo que resuelva
la autoridad tendrá consecuencias
sobre algún derecho subjetivo o
interés legítimo del actor18. A pesar
que la doctrina no es pacífica res-
pecto a la obligación de la autori-
dad de dar respuesta a la petición,
y, por tanto, el derecho del peticio-
nante a recibirla, cualquiera que
sea el tipo de petición formulado,
lo cierto es que “(…) Tal derecho
de respuesta –independientemente
del contenido de ella–, en un tér-
mino razonable, resulta obligado en
un régimen republicano, donde las
autoridades son responsables ante
la comunidad, y esta es fuente del
poder de aquellos(...)” . En cual-
quier caso, el derecho de petición
no implica, a su vez, el derecho de
obtener necesariamente una res-
puesta favorable19.
1.2. Naturaleza
Conforme a lo anteriormente
expuesto, bajo el análisis del Tri-
bunal Constitucional, el derecho
de petición se constituye así en
17 Ídem.
18 STC Exp. Nº 00941-2001-AA/TC.
19 SAGÜÉS, Néstor Pedro. Elementos de Derecho Constitucional. Tomo 2, Astrea, Buenos Aires, 1993, p. 164. Citado por el TC en la STC Exp.
Nº 00941-2001-AA/TC.
20 STC Exp. Nº 01042-2002-AA/TC.
21 Ídem.
22 STC Exp. Nº 01042-2002-AA/TC.
23 STC Exp. Nº 00941-2001-AA/TC.
24 Ídem.
236
un instrumento o mecanismo que
permite a los ciudadanos relacio-
narse con los poderes públicos y,
como tal, deviene en un instituto
característico y esencial del Estado
democrático de derecho20. En ese
sentido, todo cuerpo político que
se manifieste de ser democrático,
deberá establecer la posibilidad de
la participación y decisión de los
ciudadanos en la cosa pública, así
como la defensa de sus intereses o
la sustentación de sus expectativas,
ya sean estos particulares o colec-
tivos en su relación con la Admi-
nistración Pública 21. Por tanto,
podemos constatar que en deter-
minados ámbitos, como los refe-
ridos a las peticiones individuales
o colectivas que buscan el recono-
cimiento por parte de la Adminis-
tración Pública de un derecho sub-
jetivo, o en las cuales se solicite
información o se formulen consul-
tas, o que se solicite un acto gra-
ciable de la autoridad competente,
el derecho en mención se consti-
tuirá en un medio ordinario para su
efectiva realización; sin embargo,
en aquel ámbito en el cual existan
mecanismos o recursos estableci-
dos por una normativa específica
para el ejercicio o tutela de un dere-
cho subjetivo, tales como la acción
penal privada o la acción civil ante
órgano jurisdiccional, entre otros,
se constituirá en un medio residual,
que podrá cubrir ámbitos no toma-
dos en consideración22.
Es así que, el citado Tribunal Cons-
titucional ha señalado que el dere-
cho de petición tiene dos aspectos
que aparecen de su propia natura-
leza y por la especial configura-
ción que le ha dado la Constitución
al reconocerlo: el primer aspecto
es el relacionado estrictamente
con la libertad reconocida a cual-
quier persona para formular pedi-
dos a la autoridad, y el segundo,
irremediablemente unido al ante-
rior, que es el que se refiere a reci-
bir una respuesta del impetrado,
respuesta que, de conformidad con
lo previsto por la Constitución,
debe necesariamente hacerse por
escrito y dentro del plazo que la
ley establezca23.
Asimismo, el derecho de petición,
como sucede con todo derecho
subjetivo, supone la concurren-
cia de un conjunto de elemen-
tos que le dan su configuración,
entre ellos, la legitimación de los
sujetos: el activo, por un lado,
que puede ser cualquier persona,
nacional o extranjero, dado que
se trata de un derecho uti cives;
y, de otro lado, el sujeto pasivo
o destinatario, que son las enti-
dades públicas y, en general, los
funcionarios que las representen
con autoridad. También, implica
un conjunto de obligaciones y
mandatos explícitos o implícitos
para la autoridad, entre los que se
puede identificar los siguientes24:

i. Obligaciones que se configuran
para el destinatario respecto a la
primera cara del derecho anali-
zado: a) facilitar los medios para
que el ciudadano pueda ejercitar
el derecho de petición sin trabas
innecesarias, y b) abstenerse de
cualquier acto que pueda signi-
ficar una sanción al peticionante
por el solo hecho de ejercer un
derecho.
ii. Obligaciones que se configu-
ran para el destinatario respecto
de la segunda cara del dere-
cho bajo análisis: a) admisión
del escrito en el cual la petición
se expresa; b) exteriorizar el
hecho de la recepción de la peti-
ción; c) dar el curso que corres-
ponda a la petición; d) resolver
la petición con la motivación
correspondiente, y e) comu-
nicar al peticionante lo que se
hubiese resuelto con relación a
su pedido.
Ahora bien, la incidencia del
derecho de petición en el marco
del Derecho Administrativo, a
través de la Ley N° 27444, Ley
del Procedimiento Administra-
tivo General, se encargó de desa-
rrollar los alcances del inciso 20)
del artículo 2 de la Constitución,
bajo una entidad y representación
jurídica en donde el contenido y
la extensión conceptual difieren
grandemente de la matriz origi-
nal. En dicho instrumento legal
se pueden encontrar hasta cinco
ámbitos de operatividad del dere-
cho de petición, los cuales han
sido expuestos por el Tribunal
Constitucional25:
25 STC Exp. Nº 01042-2002-AA/TC.
ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA
ÁMBITOS DE
CONTENIDO DEL DERECHO DE PETICIÓN
APLICACIÓN
Es aquella que se encuentra referida a la obtención de una decisión administrativa a
consecuencia de la discrecionalidad y libre apreciación de un ente administrativo.
Esta modalidad es stricto sensu la que originó el establecimiento del derecho
de petición, en razón de que la petición no se sustenta en ningún título jurídico
específico, sino que se atiene a la esperanza o expectativa de alcanzar una gra-
cia administrativa. A lo sumo, expone como fundamento para la obtención de
La petición un beneficio, tratamiento favorable o liberación de un perjuicio no contemplado
gracial jurídicamente, la aplicación de la regla de merecimiento.
En ese sentido, la petición prevista en el artículo 112 de la Ley N° 27444 está
destinada a obtener un indulto, alcanzar la formulación de nuevas políticas, la
modificación o derogación de disposiciones, la creación o mejoramiento de la
infraestructura, el acrecentamiento o modernización de los servicios públicos, la
realización de actividades, etc.
Es aquella que se encuentra referida a la solicitud individual o colectiva que tiene
por objeto el reconocimiento administrativo de un derecho administrativo; es de-
cir, conlleva a la admisión de la existencia de una facultad o atribución para obrar
o abstenerse de obrar y para que el administrado peticionante haga exigible a
terceros un determinado tipo de prestación o comportamiento. En ese sentido, la
petición prevista en el artículo 107 de la Ley N° 27444 está destinada a obtener
la constitución, declaración, reconocimiento u otorgamiento de un derecho, así
como a alcanzar la constatación de un hecho de relevancia administrativa, el ejer-
La petición cicio de una facultad, o la formulación de una legítima oposición o contradicción
subjetiva a una decisión administrativa.
Como manifestación jurídica, la petición subjetiva puede pluralmente consumarse
en el reconocimiento de una pretensión, en donde el beneficiado podrá en el futuro
exigir a terceros el cumplimiento de un deber y obtener del Estado la ejecución
de una sanción contra quien lo incumpla; como expresión de señorío se obtiene
el albedrío para optar entre la ejecución o no ejecución de una acción; como
expresión de un poder privativo se puede crear, modificar o extinguir facultades u
obligaciones mediante el ejercicio de la autonomía de la voluntad.
Es aquella que se encuentra referida a la representación de un grupo indetermi-
nado de personas o de la colectividad en su conjunto, la cual tiene por objeto la
protección y promoción del bien común y el interés público.
En ese sentido, la petición prevista en el artículo 108 de la Ley N° 27444 está
La petición
cívica destinada a exponer la existencia de problemas generales, trabas u obstáculos
normativos o viciosas prácticas administrativas que afectan el acceso ciudadano
a las entidades, a su relación con los titulares o funcionarios con capacidad de
decisión, etc. En puridad, sirven para exponer críticas y formular sugerencias
para mejorar la calidad y extensión del servicio administrativo.
Es aquella que se encuentra referida a la obtención de documentación oficial
La petición
contenida en los bancos informativos o registros manuales de la institución
requerida. En ese sentido, la petición prevista en el artículo 110 de la Ley
informativa
N° 27444 está destinada a obtener el suministro de datos estadísticos, dictáme-
nes, resoluciones, etc. que pudieran obrar en poder de un ente administrativo.
Es aquella que se encuentra referida a la obtención de un asesoramiento oficial
en relación con una materia administrativa concreta, puntual y específica. En ese
sentido, la petición prevista en el artículo 111 de la Ley N° 27444 está destinada
La petición a obtener una colaboración instructiva acerca de las funciones y competencias
consultiva administrativas o sobre los alcances y contenidos de la normatividad o regla-
mentos técnicos aplicables al peticionante. Con ello se consigue eliminar cual-
quier resquicio de duda o incertidumbre en torno a la relación administración-
administrado.
237
 ACTUALIDAD JURÍDICA Nº 270 • MAYO 2016
2. La facultad de contradicción
en el Derecho Administrativo
Al tratar los derechos de orden
administrativo de los particulares
señalamos como una categoría de
ellos los derechos de los adminis-
trados a la legalidad de los actos de
la Administración, es decir, pensa-
mos que los administrados tienen el
poder de exigir a la Administración
que se sujete en su funcionamiento
a las normas legales establecidas
al efecto, y que, en consecuencia,
los actos que realice se verifiquen
por los órganos competentes, de
acuerdo con las formalidades lega-
les, por los motivos que fijen las
leyes, con el contenido que estas
señalen y persiguiendo el fin que
las mismas indiquen. Esto quiere
decir, el derecho a la legalidad se
descompone en una serie de dere-
chos, como son el derecho a la
competencia, el derecho a la forma,
el derecho al motivo, el derecho
al objeto y el derecho al fin pres-
crito por la ley26. Ahora bien, en el
Derecho Administrativo peruano,
“(…) el procedimiento seguido
para sustanciar y decidir la contro-
versia iniciada por la interposición
de cualquier recurso administra-
tivo corresponde a la naturaleza de
los procedimientos de evaluación
previa, por cuanto siempre debe
abrirse un debate para analizar dete-
nidamente los extremos del con-
tradictorio y resolverse conforme
a derecho. Esa evaluación previa,
demanda la existencia de pruebas,
actuación, análisis y decisión den-
tro de un cauce de sustanciación
26 FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. 40ª edición, Editorial Porrúa, México D.F., 2000, p. 434.
27 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 4ª edición, Editorial Gaceta Jurídica, Lima, 2005, p. 549.
28 Resolución Nº 0083-2006/TDC-INDECOPI.
29 CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. “Recursos administrativos: conceptos, elementos y presupuestos. Un estudio comparativo de los regímenes peruano
y uruguayo”. En: Revista de la Facultad de Derecho de la PUCP. Nº 67, Lima, 2011, pp. 383 y 384.
30 Ibídem, p. 388.
238
que denominamos procedimiento
recursal (…)”27.
La facultad de contradicción en el
Derecho Administrativo se encuen-
tra regulada en el artículo 206 de la
Ley N° 27444 –Ley del Procedi-
miento Administrativo General–, el
cual señala:
“(…) Artículo 206.- Facultad de
contradicción
206.1 Conforme a lo seña-
lado en el Artículo 108, frente
a un acto administrativo que
se supone viola, desconoce o
lesiona un derecho o interés
legítimo, procede su contradic-
ción en la vía administrativa
mediante los recursos adminis-
trativos señalados en el artículo
siguiente.
206.2 Solo son impugnables
los actos definitivos que ponen
fin a la instancia y los actos
de trámite que determinen la
imposibilidad de continuar el
procedimiento o produzcan
indefensión. La contradicción
a los restantes actos de trámite
deberá alegarse por los intere-
sados para su consideración en
el acto que ponga fin al proce-
dimiento y podrán impugnarse
con el recurso administrativo
que, en su caso, se interponga
contra el acto definitivo.
206.3 No cabe la impugnación
de actos que sean reproducción
de otros anteriores que hayan
quedado firmes, ni la de los
confirmatorios de actos consen-
tidos por no haber sido recurri-
dos en tiempo y forma (…)”.
En ese sentido, debe señalarse que
los recursos administrativos no
deben ser entendidos por los ope-
radores como un derecho del par-
ticular o un privilegio de la Adminis-
tración; sino como un instrumento
para garantizar que la finalidad de
la actuación administrativa, que es
lograr el cumplimiento estricto de
la ley, no quede desairada28. Por
tanto, este recurso administrativo
es una petición del sujeto recurrente
a la Administración, entonces se
trata de una petición de dictado de
un acto administrativo mediante el
cual se revoque, modifique o susti-
tuya otro acto anterior de la misma
naturaleza que ha lesionado al recu-
rrente29. Finalmente, constataremos
en nuestro trabajo que el recurso
administrativo se definirá como la
manifestación de voluntad unila-
teral y recepticia, emanada de un
sujeto debidamente legitimado que
se considera lesionado por un acto
administrativo cuyo contenido con-
siste en la petición, dirigida a la
administración en tiempo oportuno,
de que se dicte un nuevo acto admi-
nistrativo revocatorio, anulatorio,
modificatorio o sustitutivo, y en el
caso del Derecho peruano también
suspensivo de los efectos, de aquel
anterior que se entiende lesivo30.
En el mismo orden de ideas, pode-
mos decir que al mencionar los
medios impugnatorios en el Dere-
cho Administrativo, hacemos

referencia a los recursos adminis-
trativos. Los recursos administra-
tivos en un sentido amplio31 serían
los remedios o medios de protec-
ción del individuo para impugnar
los actos –lato sensu– y hechos
administrativos que lo afectan y
defender sus derechos frente a la
Administración 32. Asimismo, los
recursos administrativos deben su
existencia al “(…) lógico ofreci-
miento a los administrados de posi-
bilidades defensivas ante eventua-
les violaciones de sus derechos o
atentados a sus intereses por parte
de la Administración. La Adminis-
tración tiene también la ocasión
así de revisar sus conductas, rec-
tificando las desviaciones en que
pueda haber incurrido frente a lo
dispuesto por el ordenamiento jurí-
dico o simplemente, sin que haya
producido ilegalidad, adoptando
una nueva decisión más razona-
bles (…)”33. Como ejemplo, tene-
mos el artículo 207 y siguientes de
la citada Ley Nº 27444, los cuales
precisan:
“(…) Artículo 207.- Recursos
administrativos
207.1 Los recursos administra-
tivos son: a) Recurso de recon-
sideración; b) Recurso de apela-
ción; c) Recurso de revisión.
207.2 El término para la inter-
posición de los recursos es de
quince (15) días perentorios, y
deberán resolverse en el plazo
de treinta (30) días (…)”.
31 CANOSA, Armando. Los recursos administrativos. Ábaco, Buenos Aires, 1996, p. 59.
32 Ibídem, p. 66.
33 MARTIN MATEO, Ramón. Manual de Derecho Administrativo. Aranzadi, Navarra, 2005, pp. 309 y 310.
34 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 9ª edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2011, p. 610.
35 STC Exp. Nº 03799-2006-PA/TC.
36 Ídem.
ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA
El recurso administrativo en el
artículo 207 de la Ley Nº 27444,
es definida entonces como la mani-
festación de voluntad unilateral y
recepticia del administrado por la
cual dentro de un procedimiento
iniciado contesta una decisión de la
Administración que le causa agra-
vio, exigiéndole revisar tal pronun-
ciamiento, a fin de alcanzar su revo-
cación o modificatoria34.
Asimismo, en cuanto al artículo
207.2 de la Ley N º 27444, del Pro-
cedimiento Administrativo Gene-
ral, establece que 35: “(…) El tér-
mino para la interposición de los
recursos [impugnatorios] es de
quince (15) días perentorios (...)”.
Además, en relación al inicio del
cómputo de los plazos, el artículo
133.1 de la referida ley dispone
que: “(…) El plazo expresado en
días es contado a partir del día hábil
siguiente de aquel en que se prac-
tique la notificación o la publica-
ción del acto, salvo que este señale
una fecha posterior, o que sea nece-
sario efectuar publicaciones suce-
sivas, en cuyo caso el cómputo es
iniciado a partir de la última (…)”.
También, en cuanto al transcurso
de dicho plazo, el artículo 134.1
del citado dispositivo legal esta-
blece que “(…) Cuando el plazo es
señalado por días, se entenderá por
hábiles consecutivos, excluyendo
del cómputo aquellos no labo-
rables del servicio, y los feriados
no laborables de orden nacional o
regional (…)”.
De una interpretación sistemá-
tica, el Tribunal Constitucional
en cuanto al plazo de interposi-
ción de los recursos administrati-
vos señala: “(…) se desprende que
el plazo prescrito para la presenta-
ción de un recurso administrativo
empieza a computarse, como regla
general, a partir del día siguiente
hábil de ocurrida la notificación –o,
de ser el caso, a partir de haberse
saneado una notificación defec-
tuosa, en los supuestos contem-
plados en el artículo 27 de la Ley
Nº 27444–, debiéndose enten-
der que se trata de días “hábiles
administrativos”, es decir, aque-
llos días en que las dependencias de
la Administración Pública prestan
atención al público de manera efec-
tiva, razón por la cual se excluyen
los días sábados, domingos, feria-
dos y los declarados no laborables
para el sector público de manera
oficial por el Poder Ejecutivo. Ello
significa que cuando los plazos se
computan en días, se elimina del
referido cálculo el día de la notifi-
cación, sea este hábil o inhábil, que-
dando facultados los administrados
para interponer recursos impugna-
torios desde el día hábil siguiente
de ser notificados (…)”36.
Ahora bien, en cuanto a los tipos de
recursos administrativos, tenemos
el artículo 208 , 209 y 2010, de la
Ley Nº 27444, los cuales precisan
lo siguiente:
“(…) Artículo 208.- Recurso de
reconsideración.- El recurso de
239
 ACTUALIDAD JURÍDICA Nº 270 • MAYO 2016
reconsideración se interpondrá
ante el mismo órgano que dictó
el primer acto que es materia de
la impugnación y deberá sus-
tentarse en nueva prueba. En
los casos de actos administra-
tivos emitidos por órganos que
constituyen única instancia no
se requiere nueva prueba. Este
recurso es opcional y su no
interposición no impide el ejer-
cicio del recurso de apelación
(…)”.
Este recurso de reconsideración es
el que se presenta ante el mismo
órgano que dictó un acto, para que
lo revoque, sustituya o modifique
por contrario imperio. Precisa-
mente por dirigirse el recurso a la
misma autoridad que dictó el acto
impugnado, la cual normalmente
habrá de ratificar su postura. Para
algunos autores “reconsiderar” es
no solo “reexaminar,” sino espe-
cíficamente “reexaminar atenta-
mente,” por el origen etimológico
de la palabra. Sin embargo, el uso
vulgar del vocablo lo aproxima
más a un ruego de que el funcio-
nario “reexamine con benevolen-
cia;” en suma, un recurso gracia-
ble37. Asimismo, el fundamento de
este recurso radica en permitir
que la misma autoridad que cono-
ció el procedimiento, revise nue-
vamente el caso y pueda corregir
sus equivocaciones de criterio o
análisis38. Finalmente, este recurso
es denominado de reposición en
37 GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 4, 8ª edición, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2004, p. IX-2.
38 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 618.
39 LARES MARTÍNEZ, Eloy. Manual de Derecho Administrativo. Cursos de Derecho. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad Central de Vene-
zuela. 4ª edición, Caracas, 1978, p. 627.
40 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 623.
41 GORDILLO, Agustín. Ob. cit., p. X-I.
42 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 627.
43 ESCOLA, Héctor J. Tratado General de Procedimiento Administrativo. Depalma, Buenos Aires, 1973, p. 254.
240
la doctrina española, y gracioso
entre los autores franceses, o sea,
la solicitud dirigida al propio autor
del acto, para que lo revoque o
reforme. Claro está que la autori-
dad puede, si desestima las razones
del recurrente, confirmar la medida
impugnada39.
“(…) Artículo 209.- Recurso de
apelación.- El recurso de ape-
lación se interpondrá cuando
la impugnación se sustente en
diferente interpretación de las
pruebas producidas o cuando
se trate de cuestiones de puro
derecho, debiendo dirigirse a
la misma autoridad que expi-
dió el acto que se impugna para
que eleve lo actuado al superior
jerárquico (…)”.
Este recurso tiene como finali-
dad que el órgano jerárquicamente
superior al emisor de la decisión
impugnada revise y modifique la
resolución del subalterno. Es así
que, se busca tener un segundo
parecer jurídico de la Administra-
ción sobre los mismos hechos y evi-
dencias40. Asimismo, en la doctrina
es conceptualmente denominado
“recurso jerárquico”, el cual sería
todo medio jurídico para impugnar
un acto ante un superior jerárquico
del órgano que dictó el acto41.
Artículo 210.- Recurso de revi-
sión.- Excepcionalmente hay lugar
a recurso de revisión, ante una ter-
cera instancia de competencia
nacional, si las dos instancias ante-
riores fueron resueltas por auto-
ridades que no son de competen-
cia nacional, debiendo dirigirse a
la misma autoridad que expidió el
acto que se impugna para que eleve
lo actuado al superior jerárquico
(…)”.
Este recurso, es el medio impugna-
tivo excepcional procedente contra
actos administrativos firmes ema-
nados de las entidades descentrali-
zadas del poder, que es interpuesto
ante una tercera autoridad guber-
nativa encargada de su tutela, para
que con criterio unificador revo-
que, modifique o sustituya el acto
administrativo recurrido. Además,
su interposición no es opcional sino
constituye un recurso indispensa-
ble para agotar la vía, cuando nos
encontramos ante una estructura
descentralizada sujeta aún a tutela
estatal42.
De lo anteriormente señalado,
podemos constatar que el recurso
es toda impugnación, en término,
de un acto o reglamento adminis-
trativo que se dirige a obtener, del
órgano emisor del acto, el supe-
rior jerárquico u órgano que ejerce
el control de tutela, la revocación,
modificación o saneamiento del
acto impugnado43 . Lo esencial del
recurso administrativo consiste en
que se trata de un acto de impugna-
ción de un acto o reglamento admi-
nistrativo anterior, que da lugar a

un nuevo procedimiento que posee
carácter administrativo, desde el
punto de vista material. Esto es así
porque su resolución se canaliza a
través de la emisión de un nuevo acto
que traduce la función administra-
tiva (en sentido material u objetivo)
por parte de un órgano del Estado44.
Además, la vía administrativa pre-
via de recurso es admisible en nues-
tro Derecho, siempre que obedezca
a ‘razonables finalidades de protec-
ción de bienes e intereses constitu-
cionalmente protegidos’ y que no
supongan un obstáculo carente de
‘razonabilidad y proporcionalidad’
respecto de los fines que lícitamente
puede perseguir el legislador”45.
Es importante mencionar que en
la doctrina y legislación compa-
rada se consignan como elemen-
tos fundamentales de todo recurso
administrativo46:
i. La voluntad de recurrir y su
exteriorización documental;
ii. Indicación de la decisión
contestada;
iii. Fundamentación de la contro-
versia. Lo cual de ordinario se
cumple incorporando al escrito
del recurso las razones para la
discrepancia; no obstante, tam-
bién el administrado puede reser-
varse la oportunidad para hacerlo
durante la secuencia del procedi-
miento recursal o incluso habién-
dolo consignado en el recurso,
puede mejorarla después , siendo
su derecho fundamentar su posi-
ción mientras el asunto esté pen-
diente de decisión;
44 GARRIDO FALLA, Fernando. Régimen de impugnación de los actos administrativos. Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1956, p. 288.
45 PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Ariel, Barcelona, 2003, p. 1089.
46 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 611.
47 CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II, 7ª edición actualizada, LexisNexis, Buenos Aires, p. 591.
48 Resolución Nº 00731-2013-SERVIR/TSC-Segunda Sala, f. j. 10.
ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA
iv. Finalmente, la constitución del
domicilio.
En cuanto a la naturaleza de los
recursos administrativos, esta se
trata esencialmente de una declara-
ción de voluntad del particular que
produce efectos jurídicos respecto
de la Administración y las demás
personas legitimadas en el procedi-
miento, es evidente que el recurso
administrativo es un acto jurídico y
no un derecho. Entonces, no debe
confundirse el derecho de recurrir
que es emanación conjunta del dere-
cho de peticionar a las autoridades
y de la garantía de la defensa trasla-
dada al plano administrativo, con su
manifestación concretada en el acto
por el cual se recurre. Este último
es el recurso, siendo su verdadera
naturaleza la de un acto de Derecho
Público. Desde otro punto de vista,
se ha sostenido que el recurso cons-
tituye también un medio de defensa
del administrado atribuyendo al
recurso administrativo una natura-
leza jurídica afín con las corrientes
procesalistas. Pero no obstante que
el recurso administrativo cumple
también esa función instrumental, su
esencia o naturaleza jurídica es la de
un acto jurídico de Derecho Público
y por tal causa el derecho positivo ha
reglamentado, en los distintos paí-
ses, los recaudos formales y sustan-
ciales inherentes a la interposición
de esa declaración de voluntad del
particular o administrado47.
“Artículo 212.- Acto firme
Una vez vencidos los plazos
para interponer los recursos
administrativos se perderá el
derecho a articularlos quedando
firme el acto (…)”.
Conforme a este artículo, una vez
vencidos los plazos que tienen los
administrados para interponer los
recursos impugnativos de recon-
sideración, apelación o revisión,
estos pierden el derecho a articu-
larlos, quedando firme así el acto
administrativo, al no haber sido
cuestionado dentro de los plazos
establecidos para dicho fin 48, por
tanto si el impugnante presentó
su recurso de reconsideración en
forma extemporánea , habrá per-
dido su derecho a articular el
recurso de apelación que hubiese
podido corresponder, aun cuando
este último recurso se hubiese
interpuesto dentro del plazo exi-
gido por la norma.
CONCLUSIONES
El derecho de petición se concibe
como una solicitud de obtención de
una decisión graciable, por lo tanto,
sujeta a la discrecionalidad de un
órgano competente de la Adminis-
tración Pública. En ese sentido, el
derecho de petición se agota con su
solo ejercicio por lo que la autori-
dad pública solo se encuentra obli-
gada a acusar recibo y dar respuesta
oportuna a la solicitud planteada.
El recurso administrativo se trata
de un acto de impugnación de un
acto o reglamento administrativo
anterior que da lugar a un nuevo
procedimiento que posee carácter
administrativo.
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