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INFORME PRÁCTICO

¿LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO ES UNA PRETENSIÓN


PRINCIPAL O ACCESORIA?

I. FUENTE BIBLIOGRÁFICA DE REFERENCIA:


GUTARRA PEROCHENA, N. “La nulidad de acto administrativo y su errado enfoque como
recurso impugnatorio en la práctica. Aspectos importantes de esta institución jurídica a raíz
de la modificatoria de la Ley de Procedimiento Administrativo General mediante el Decreto
Legislativo N° 1029, N° 1272 y el reciente Decreto Legislativo N° 1452”, en Revista Lex de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Alas Peruanas, n° 22, Año XVI 2018 II,
pp. 227 – 252. En línea: http://revistas.uap.edu.pe/ojs/index.php/LEX/article/view/1656
II. RESUMEN ESQUEMÁTICO DE LA FUENTE DE REFERENCIA Y
COMENTARIOS DE “RELATOR JURÍDICO”.

I. INTRODUCCIÓN
- El estudio reconoce la importancia del Derecho administrativo por la diversidad de
instituciones y por el espacio técnico sobre el cual debe aplicarse (p. 229).
- Destaca los antecedentes inmediatos de la Ley N° 27444: la Ley de Normas
Generales del Procedimiento Administrativo (Ley N° 26111) y la Ley de
Simplificación Administrativa (Ley N° 25035). Asimismo, como sabemos, las últimas
normas modificatorias más relevantes han sido el Decreto Legislativo N° 1272 y el
Decreto Legislativo N° 1452.
- En este sentido, el autor considera que el criterio del legislador respecto del
procedimiento administrativo sancionador es flexibilizar la aplicación de las instituciones
jurídicas a favor del administrado.
- Sin embargo, en la práctica, hay una confusión entre:
o Pretender la nulidad de un acto administrativo (pretension de nulidad), y el
o Recurso impugnatorio (recurso administrativo).
- Por ello, surgen 3 preguntas:
o ¿Se encuentra reconocido el recurso de nulidad en la Ley N° 27444?
o ¿Qué es la nulidad del acto administrativo?
o ¿La pretensión de nulidad del acto administrativo es una principal o una
accesoria?
II. ¿SE ENCUENTRA TIPIFICADO EL RECURSO DE NULIDAD EN LA
LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL?
- La Ley N° 27444, ofrece al administrado las herramientas legales para contradecir y
cuestionar las decisiones de la autoridad administrativa competente, en caso haya:
o Vulneración al derecho del administrado, o
o Insatisfacción en el pronunciamiento de la autoridad administrativa.
- Hoy por hoy, los recursos administrativos que –de manera general– reconoce la Ley
N° 27444 en su vigente TUO (aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS)
son 2:
o Recurso de reconsideración, y

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o Recurso de apelación
- Ambos recursos son facultativos y no tienen cáracter obligatorio ni secuencial. Esto
quiere decir que, el administrado puede interponer de manera directa el recurso de
apelación sin haber interpuesto el de reconsideración. Sin embargo, no podrán
interponerse de manera simultánea, tal como señala el art. 224 del TUO de la Ley N°
2744.
- Por su parte, el Decreto Legislativo N° 1272, introdujo un cambio por el cual el recurso
de revisión podrá interponerse si es que la Ley o el Decreto Legislativo lo permita, tal
como lo señala el segundo párrafo del inciso 218.1 del artículo 218 del TUO de la
Ley N° 27444. Por ello, cabe precisar que este recurso de revisión no ha sido
eliminado, solo ha sido condicionado por la misma Ley N° 27444, de manera expresa.
- A contrario de lo que señala el artículo bajo comentario, consideramos que el
recurso de revisión no deja de ser un recurso por el hecho de que su
interposición se encuentre condicionada, pues la revisión no deja de ser la
concreción –condicionada– de la facultad de contradicción del administrado
frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un
derecho o interés legítimo, conforme con el Artículo 217 del TUO de la Ley
N° 274441.
- En este orden, con los recursos, se respeta:
o El derecho a exponer argumentos (exponer argumentos es parte del
contenido del Derecho al debido procedimiento), y
o El derecho a ser oído (exponer alegatos).

III. ¿QUÉ ENTENDEMOS POR NULIDAD DEL ACTO


ADMINISTRATIVO?
- Tenemos claro que un acto administrativo goza de una presunción de validez
conforme con el Art. 9 del TUO de la Ley N° 27444. Sin embargo, luego de
confirmar o alterar esa presunción, un acto administrativo tiene 2 calificaciones:
o Es válido (independientemente de su eficacia), o
o Tiene un vicio trascendente, por lo que deberá ser declarado inválido por la
autoridad competente.
- En síntesis, y a partir de lo que señala el Art. 9 del TUO de la Ley N° 27444, la
validez se presume y la invalidez se declara.
A. Validez del acto administrativo.
- Validez general
- El Art. 3 del TUO de la Ley N° 27444 establece los requisitos de validez de los actos
administrativos, estableciendo como tales a:
o La Competencia;
o El objeto o contenido;
o La Finalidad pública;
o La motivación, y
o El Procedimiento regular.
- Asimismo, el Art. 8 del TUO de la Ley N° 27444, define al acto válido como aquel
que es dictado conforme al ordenamiento juríidico.

1 Comentario de Relator Jurídico.

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- En este sentido, en este estudio, los requisitos de validez del acto administrativo son los
elementos del acto administrativo.
a) Competencia.
- Para determinarla se toman en cuenta el ROF (Reglamento de Organización y
Funciones).
- Finalidad: evitar conflictos de competencia: positiva (Art. 94 del TUO de la Ley N° 27444)
y negativa (Art. 95 del TUO de la Ley N° 27444).
- Criterios para determinar la competencia de la autoridad (Art. 91 del TUO de la Ley
N° 27444): Materia, Territorio, Grado o Jerarquía y Tiempo.
b) Objeto o contenido.
- Artículo 5 del TUO de la Ley N° 27444.
- Hay 2 elementos:
o Contenido del acto: que es la decisión de la Administración Pública frente a:
 La pretensión del administrado;
 La realización de un hecho material, o
 La negativa de realización de un hecho material.
o Objeto del acto: es la pretensión del administrado sobre lo que se resuelve.
Aquí, la autoridad verifica:
 Si es un hecho reglado o regulado, o
 Si es una situación discrecional.
c) Finalidad pública.
- En un contexto ideal, toda acción de la autoridad administrativa persigue el interés
público.
- «Por consiguiente, un acto administrativo que vulnere el derecho de un ciudadano,
es lesivo para la colectividad, pues, más que lesionar el derecho de un particular, es
arbitrario en su esencia y ello afecta a la sociedad». (p. 236).
- Por tanto, en cumplimiento del principio del ejercicio legítimo del poder (Art. IV, inc. 1.17,
del TUO de la Ley N° 27444) «la autoridad administrativa no debe actuar a interés
de un tercero, ni sobre otra finalidad distinta a la prevista en la Ley». (p. 236).
d) Motivación.
- Art. 3, inc. 4 del TUO de la Ley N° 27444.
- La motivación –en la práctica– son las razones jurídicas que justifican la decisión de
la Administración Pública, y se manifiesta en los llamados «considerandos» del acto
administrativo, conforme lo señala el Art. 6 del TUO de la Ley N° 27444.
- La motivación es esencial del principio del debido procedimiento, por lo que debe ser
respetado en todas sus etapas.
- Ahora bien, como sabemos, con la modificación del Decreto Legislativo N° 1272,
ahora:
o Los intrumentos de Informes, Dictámenes, Pericias y otros, que la autoridad
incorpora al procedimiento:
1. Deben ser parte de la motivación de la decisión, y
2. Deben ser notificados al administrado junto con el acto administrativo.
o Asimismo, no constituye causal de nulidad si la autoridad superior jerárquica tiene
otra óptica sobre los medios de prueba actuados en primera instancia.
e) Procedimiento regular.

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- Art. 3, inc. 5 del TUO de la Ley N° 27444.
- Una vez iniciado el procedimiento administrativo (ya sea de oficio o a instancia de
parte), para generar un acto administrativo, debe cumplirse básicamente:
o El principio de legalidad, y
o El principio de debido procedimiento (administrativo).
- Este principio tiene relación con el concepto primigenio del due process of law del
derecho anglosajón, que no era un concepto excluyente de algún ámbito o sede en
específico. Por ello, es un concepto aplicable en sede judicial, administrativa y hasta
corporativa. (p. 238).
- Validez presunta
- El autor señala que «mientras no se declare la nulidad del acto administrativo, este
conserva su eficacia y, por ende, sus efectos jurídicos» (p. 239). Si leemos a contrario
sensu, la referencia sería la siguiente: «una vez declarada la invalidez del acto
administrativo este deja de ser eficaz y ya no conserva sus efectos jurídicos».
- En este sentido, somos de la opinión2 que en este estudio se confunde validez
con eficacia, pues condiciona la eficacia (y sus efectos jurídicos) del acto
administrativo a la validez del mismo. Y en la práctica no es así, pues un acto
administrativo (que goza de presunción legal de validez) que es declarado
inválido por la autoridad competente, puede perfectamente conservar sus
efectos jurídicos, dado que éstos pueden estar ya desplegados. Un acto
administrativo es válido siempre, menos cuando se declara su invalidez, pero
no siempre es automáticamente ineficaz por ser inválido, dado que –como
repetimos– sus efectos pueden haberse desplegado (e incluso ser
permanentes) aún cuando desde su origen sea inválido. A mayor
abundamiento, la Ley N° 27444 en el artículo 9 de su TUO, habla de invalidez
y no de eficacia del acto administrativo. Así, legalmente, la eficacia está
condicionada –de modo general– a la notificación válidamente realizada del
acto administrativo (Art. 16 del TUO de la Ley N° 27444).

B. Nulidad de acto administrativo


a) La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas
reglamentarias.
- Esta es una causal que se define por ser antagónica del principio de legalidad
administrativa (Numeral 1.1., Artículo IV, del Título Preliminar del TUO de la Ley
N° 27444).
b) El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo
los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.
- Como vemos, se trata de la vulneración de los elementos de validez del acto
administrativo. Es decir: la competencia, el objeto o contenido, el procedimiento
regular, la finalidad pública y la motivación. Todo esto, salvo que el acto
administrativo se conserve, según lo estipulado en el Art. 14 del TUO de la Ley N°
27444.
c) Los actos expresos o que resulten como consecuencia de la
aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por

2 Comentario de Relator Jurídico.

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los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al
ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos,
documentación o trámites esenciales para su adquisición.
- «Esta causal nace como medida de correción frente a la adquisición de derechos o
facultades producto de la «mala fe» del administrado. Si bien existe el principio de
presunción de veracidad (Numeral 1.7, Art. IV, del Título Preliminar del TUO de la Ley
N° 27444), esto no es ajeno a que algunos administrados buscan obtener u obtienen
desde ya ventaja indebida, lo cual es detectado mediante un control posterior». (p.
241).
d) Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción
penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.
- Para esta causal, primero debe haber una sentencia condenatoria, que, evidentemente,
solo la puede emitir el Poder Judicial. Y luego, con esa sentencia, en sede
administrativa, la Administración Pública decide declarar la nulidad de un acto
administrativo.
- El problema aquí es el tiempo, en específico, los plazos. Al respecto, BACA ONETO
señala que es necesario ampliar los plazos para la anulación, para los casos de:
o Revisión de oficio,
o Revisión judicial a pedido de la Administración Pública, y
o La impugnación por parte del administrado. En este último caso, se entiende
que el plazo del recurso empieza a correr desde la fecha de notificación de la
sentencia penal firme.
IV. ¿LA NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO ES UNA PRETENSIÓN
ACCESORIA O PRINCIPAL?
- Es necesario aclarar que, cuando se interpone un recurso impugnatorio
(reconsideración, apelación o revisión):
a. La pretensión principal es: La estimación del propio recurso.
b. La pretensión accesoria es: La nulidad administrativa.
- Es por ello que el inc. 11.1 del Art. 11 del TUO de la Ley N° 27444 señala: «Los
administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernen por
medio de los recursos administrativos previstos en el Título II, Capítulo II de la
presente Ley».
A. Nulidad por impulso de parte.
- Se materializa a través del recurso de reconsideración y el de apelación. Y –en caso
lo disponga expresamente Ley o Decreto Legislativo– a través del recurso de revisión.
- Cabe precisar que, dado que en la Ley N° 27444 no existe un recurso de nulidad propiamente
dicho, la pretensión accesoria de nulidad no es un simple pedido de nulidad ajeno al
fondo del asunto. (p. 243).
B. Nulidad de oficio.
- Nace a través de una fiscalización posterior, que es parte del control institucional.
- Según MORÓN URBINA, la nulidad de oficio se fundamenta en la necesidad de la
autoridad administrativa de dar satisfacción al interés público comprometido en la vigencia de la
juridicidad o del orden público. Asimismo –según este mismo autor– la posibilidad de
anulación del acto administrativo implica una vía para la restitución de la legalidad afectada
por un acto administrativo.

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- En palabras sencillas, por medio de la nulidad de oficio, la propia Administración
Pública puede eliminar sus actos viciados en su propia vía.
- El administrado puede hacerle conocer de los vicios a la Administración Pública,
pero ésta lo tomará en consideración como parte de su labor de control institucional.
- Finalmente, se abordan diversos temas del Art. 213 del TUO de la Ley N° 27444,
tales como:
o El Derecho tutelado;
o La oportunidad de pronunciamiento sobre la nulidad y el fondo del asunto;
o El derecho a exponer argumentos frente a la nulidad de acto favorable al
administrado;
o El tema la prescripción para la declaración de nulidad de oficio en sede
administrativa., y
o La facultad de acción de la Administración ante un proceso contencioso
administrativo.
V. CONCLUSIONES DEL TRABAJO.
1. ¿Se encuentra tipificado el recurso de nulidad en la Ley del Procedimiento
Administrativo General? La Ley N° 27444 no establece un recurso de nulidad
propiamente dicho. Solo se consideran como medios impugnatorios en sede
administrativa al recurso de reconsideración y al de apelación. Por su parte, para
el caso del recurso de revisión la Ley establece una condición, esta es, que debe
ser habilitado mediante Ley o Decreto Legislativo. En definitiva, no existe
recurso de nulidad en la Ley N° 27444.

2. ¿Qué entendemos por nulidad de acto administrativo? La nulidad es un


concepto que se concreta en la realidad en cuanto exista declaración que anule
el acto viciado por parte de la autoridad competente. Es decir, solo se invalida
un acto administrativo previa declaración de su invalidez, en virtud de una causal
de nulidad que tenga la calidad de vicio trascendente. Esto quiere decir que, en
cuanto a sus efectos, por muy evidente que sea la causal de nulidad, el acto
administrativo seguirá surtiendo efectos mientras la Administración no declare
su nulidad, puesto que –como decíamos–dicha condición no es automática sino
declarativa.
3. ¿La nulidad de acto administrativo es una pretensión accesoria o
principal? Es necesario precisar que la nulidad de acto administrativo se
declara:
- A través de la «nulidad de oficio», luego de haberse realizado –por lo general–
una actividad de fiscalización posterior a la emisión del acto administrativo a
anular; y
- Mediante la interposición de los recursos por parte del administrado o tercero
administrado, en cuyo caso estaremos hablando de una «nulidad como
pretensión». En este sentido, la modificación del artículo 11 de la Ley N° 27444
clarifica el sentido de la pretensión de nulidad, quedando debidamente configurada
como pretensión accesoria, ya que la pretensión principal recae en la valoración del
argumento de hecho o de derecho del recurso impugnatorio presentado, y por
ende en la estimación del petitorio.

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4. El Decreto Legislativo N° 1272, que modifica la Ley N° 27444, trajo consigo
importantes cambios en dicha norma. Uno de ellos se da en la «nulidad de acto
administrativo», donde se fortalece la pretensión de nulidad y establecen
competencias, se determina que la nulidad puede ser atendida por el funcionario
que debe resolver un recurso determinado (reconsideración o apelación),
diferenciando la nulidad por impulso de parte y la de oficio; asimismo, modifica
los plazos para declarar la nulidad de oficio en sede administrativa y demandar
en sede judicial. Del mismo modo, haciendo un análisis fugaz se evidencia la
importancia de la emisión del Decreto Legislativo N° 1029 que implementó la
facultad de la Administración para resolver el fondo del asunto y evitar retrotraer
el procedimiento hasta la etapa en la que se produjo el vicio, garantizando la
celeridad en el procedimiento. Por último, la última modificatoria a la Ley N°
27444 mediante el Decreto Legislativo N° 1452, por el cual se modificaron los
plazos para declarar la nulidad de oficio de actos administrativos que sean
constitutivos de infracción penal y de las decisiones de los consejos y tribunales.

III. FUENTES BIBLIOGRÁFICAS USADAS.


- Baca, Víctor, “La invalidez de los actos administrativos y los medios para declarar en
la Ley N° 27444, del procedimiento Administrativo General”. En La Ley de
Procedimiento Administrativo General. Diez años después, 130. Lima: Ediciones Palestra
Editores, 2011.
- Baca, Víctor y Ortega, Eduardo, “Consecuencia de la anulación de oficio dictada por
el Registro Nacional de Proveedores”. En Ius 360 [en línea] Disponible en:
http://ius360.com/publico/administrativo/consecuencia-de-la-anulacion-de-
oficio-dictada-por-el-registro-nacional-de-proveedores-la-imposicion-de-una-
sancion-sin-procedimiento/
- Bartra, Juan. Procedimiento Administrativo. Tercera edición. Lima: Huallaga, 1994.
- Cortez, Juan. “La nulidad del acto administrativo”. En Manual de la Ley de Procedimiento
Administrativo General, 158. Lima: Ediciones Gaceta Jurídica, 2011.
- Dromi, Roberto. El Acto Administrativo. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1997.
- Dromi, Roberto. Derecho Administrativo. Décima edición. Buenos Aires-Madrid:
Ciudad Argentina, 2004.
- Guzmán, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. Lima: Pacífico,
2013.
- Morón, Juan. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Novena
edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2011.
- Morón, Juan. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Séptima
edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2008.
- Sentencia del Tribunal Constitucional, STC. N° 0090-2004-AA/TC (2004). Acceso
el 14 de junio de 2018. http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/00090-2004-
AA.html.
- Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Casación N° 2266-2004-PUNO (2006).
Acceso el 15 de junio de 208.

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