Derecho y Procedimiento Administrativo
Área
La facultad de contradicción de los actos
administrativos
Ficha Técnica
Autor : Luiggi V. Santy Cabrera*
Título : La facultad de contradicción de los actos
administrativos - Parte I
Fuente : Actualidad Gubernamental, N.º 89 - Marzo
2016
Sumario
1. Introducción
2. El debido procedimiento administrativo y
el derecho de impugnación de los actos de
la administración
3. Teoría de los medios impugnatorios en
el derecho administrativo: la facultad de
contradicción
1. Introducción
En el presente trabajo desarrollaremos un
estudio de la “facultad de contradicción” de
los actos administrativos, la cual tiene como
premisa la observancia del debido proce-
so y la tutela jurisdiccional. Pues, ambas
premisas tienen una base constitucional, la
cual es aplicable a todo proceso en general,
por lo que constituye también un principio
y un derecho del procedimiento adminis-
trativo. En ese sentido, en esta primera
parte de nuestro trabajo, abordaremos
* Doctorando en Derecho Público por la Escuela Doctoral de
la Universidad de Orleans (Francia). Magíster en Derecho,
Economía y Gestión, con mención en Derecho y Administra-
ción Pública por la Escuela de Derecho de la Universidad de
Orleans. Máster en Derecho, Economía y Gestión con finalidad
en investigación y con especialidad en Derecho, Contencioso
Público y Contratación Pública por la Escuela de Derecho de la
Universidad de Orleans. Abogado por la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos (UNMSM) con mención summa cum
laude mediante sustentación de tesis. Miembro del Centro de
Investigaciones Jurídicas “Pothier” de la Escuela de Derecho de la
Universidad de Orleans. Estudios de especialización en Derecho
Administrativo en la Escuela de Derecho de la Universidad de
La Sorbona de París (Universidad París 1 Panteón-Sorbona),
en el Centro de Investigaciones en Derecho Administrativo de
París, en la Asociación Francesa para la Investigación en Derecho
Administrativo de París y en el Consejo de Estado de París. Estu-
dios de especialización en Contrataciones Públicas en la Facultad
de Derecho de la Universidad Jean Moulin Lyon III (Francia).
Especialista en Derecho Público y consultor en temas de derecho
civil, derecho administrativo, derecho público económico y en
contrataciones públicas. Se ha desempeñado como asesor legal
en la Contraloría General de la República.
II
Derecho y Procedimiento
Administrativo
el contenido del debido proceso en sede
administrativa y su relación con los medios
impugnatorios en el marco del derecho
administrativo, para tal fin comenzaremos
sobre la base constitucional de la “facultad
de contradicción”, la cual se encuentra
regulada en el numeral 20), artículo 2
de la actual Constitución Política del Perú
de 1993. El cual dice: “[…] Toda persona
tiene derecho: [...] 20. A formular peticiones,
individual o colectivamente, por escrito ante la
autoridad competente, la que está obligada a
dar al interesado una respuesta también por
escrito dentro del plazo legal, bajo responsa-
bilidad. [...]”, pues bien, sobre este derecho
de petición nos otorgará los conocimientos
pertinentes para luego abordar la teoría de
los recursos administrativos en la parte final
de nuestro comentario.
2. El debido procedimiento ad-
ministrativo y el derecho de
impugnación de los actos de
la administración
El principio del debido procedimiento
administrativo constituye una proyección
del derecho al debido proceso en sede ad-
ministrativa, en virtud del cual se pretende
garantizar un procedimiento ajustado a
derecho en beneficio de los administrados
y a su vez controlar el adecuado ejercicio de
las potestades propias de la administración
durante el procedimiento. En efecto, el
debido proceso, según lo ha establecido
la doctrina en forma consolidada, es “un
derecho fundamental de carácter instru-
mental que se encuentra conformado por
un conjunto de derechos esenciales (como
el derecho de defensa, el derecho a probar,
entre otros) que impiden que la libertad y
los derechos individuales sucumban ante
la ausencia o insuficiencia de un proceso
o procedimiento, o se vean afectados por
cualquier sujeto de derecho (incluyendo al
Estado) que pretenda hacer uso abusivo
de estos”1.
1 Bustamante, Reynaldo: Derechos fundamentales y proceso
justo. Lima: ARA, 2002, pp. 47-48.
Actualidad Gubernamental
II
Parte
I
Informe Especial
Esto se corrobora con lo resuelto por
el Tribunal Constitucional2, del modo
siguiente: “[…] el derecho al debido pro-
ceso, reconocido en el inciso 3 del artículo
139 de la Constitución, es un derecho
cuyo ámbito de irradiación no abarca
exclusivamente el campo judicial, sino
que se proyecta, con las exigencias de su
respeto y protección, sobre todo órgano,
público o privado, que ejerza funciones
formal o materialmente jurisdiccionales
[…]”; pues, además del ámbito estricta-
mente judicial, debe observarse en todos
los procesos o procedimientos en los que
se diluciden los derechos e intereses de
las personas, sean estas personas jurídicas
de derecho privado, órganos y tribunales
administrativos, Tribunal Constitucional,
Jurado Nacional de Elecciones, Consejo
Nacional de la Magistratura, Congreso de
la República (en materia de juicio político
y antejuicio constitucional), tribunales
arbitrales, entre otros.
Para ilustrar lo anteriormente dicho, a
través de la sentencia del Tribunal Cons-
titucional N.° 4289-2004-AA/TC3, este
sostuvo con relación a la extensión del
debido proceso lo siguiente:  “El debido
proceso y los derechos que conforman
su contenido esencial están garantiza-
dos no solo en el seno de un proceso
judicial, sino también en el ámbito del
procedimiento administrativo. El debido
procedimiento administrativo supone,
en toda circunstancia, el respeto —por
parte de la administración pública o pri-
vada— de todos los principios y derechos
normalmente protegidos en el ámbito de
2 Expediente N.° 07289-2005-AA, f. j. 4.
3 Asimismo, podemos también encontrar en la Sentencia N.°
003-2004-AI/TC, en la que el Tribunal sostiene: “Es doctrina
consolidada de este Colegiado que el derecho reconocido en
el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no solo tiene
una dimensión, por así decirlo, “judicial”, sino que se extiende
también a sede “administrativa”. En efecto, el debido proceso
está concebido como el cumplimiento de todas las garantías,
requisitos y normas de orden público que deben observarse en
las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos
los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones
de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto
del Estado que pueda afectarlos”.
N° 89 - Marzo 2016 II 1
II Informe Especial
la jurisdicción común o especializada, a los
cuales se refiere el artículo 139 de la Cons-
titución”. Con la finalidad de puntualizar
el contenido del debido procedimiento
administrativo, es necesario desarrollar el
contenido del derecho al debido proceso,
para lo cual debe señalarse que el máximo
intérprete de la Constitución4 en reitera-
da jurisprudencia se ha pronunciado al
respecto, de la forma siguiente: “Hemos
señalado, igualmente, que dicho derecho
comprende, a su vez, diversos derechos
fundamentales de orden procesal y que,
en ese sentido, se trata de un derecho,
por así decirlo, “continente”. En efecto,
su contenido constitucionalmente prote-
gido comprende una serie de garantías,
formales y materiales, de muy distinta
naturaleza, que en conjunto garantizan
que el procedimiento o proceso en el
cual se encuentre inmersa una persona, se
realice y concluya con el necesario respeto
y protección de todos los derechos que
en él puedan encontrarse comprendidos.
Sin embargo, esta vocación expansiva del
derecho al debido proceso no significa que
todos los derechos que lo conforman se
extiendan, tout court, a todos los procesos
o procedimientos a los que antes se ha
hecho referencia5.
Existen determinados derechos que per-
tenecen al debido proceso, por ejemplo,
que no necesariamente forman parte del
debido proceso en los procedimientos
ante personas jurídicas de derecho priva-
do, como puede ser el caso de la plurali-
dad de la instancia. Incluso en un mismo
ámbito, como puede ser el debido proce-
so judicial, los derechos que lo conforman
varían, según se trate de un proceso penal
o de uno civil. Si en el primero, un derecho
que integra el debido proceso es el dere-
cho a que no se aplique la ley penal por
analogía; en cambio, no sucede lo mismo
en el proceso civil, donde el juez no puede
excusarse de poner fin a la controversia so
pretexto de la inexistencia de una norma
jurídica positiva”. Acorde a ello y de con-
formidad con lo señalado por la doctrina6,
así como con la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional7, el conjunto de derechos
que integran el “derecho continente”
denominado derecho al debido proceso,
son, entre otros, los siguientes: i) derecho
a la presunción de inocencia; ii) derecho
a la información del estado del proceso;
iii) derecho a la defensa; iv) derecho a un
proceso público; v) derecho a la libertad
4 Expediente N.° 07289-2005-AA, f. j. 5.
5 Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil N.°
001-2012-SERVIR/TSC, que establece precedentes adminis-
trativos de observancia obligatoria relativos a la aplicación del
principio del debido procedimiento administrativo en los proce-
dimientos disciplinarios seguidos por las entidades empleadoras
al personal a su servicio y el derecho de defensa en el marco del
régimen laboral del D. Leg. N.° 276 y su Reglamento aprobado
por D. S. N.° 005-90-PCM.
6 Landa, Cesar. “El derecho fundamental al debido proceso y a la
tutela jurisdiccional”. En: Pensamiento Constitucional, año VIII,
N.° 8, 2002, pp. 445-461, Lima.
7 Al respecto, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado
sobre el derecho al debido procedimiento, entre otras, en las
siguientes decisiones: Expediente N.° 3075-2006-PA/TC, f. j. 4
y Expediente N.° 1014-2007-PHC/TC, f. j. 6.
II 2 Actualidad Gubernamental
probatoria; vi) derecho a la debida moti-
vación de las sentencias o resoluciones; vii)
derecho a la cosa juzgada; viii) derecho a
la tutela jurisdiccional8.
En el ámbito del procedimiento adminis-
trativo, como ya se señaló inicialmente, el
numeral 1.2 del artículo IV del Título Pre-
liminar de la Ley N.° 27444 dispone que
el debido procedimiento administrativo
comprenda el derecho de los administra-
dos a exponer sus argumentos, a ofrecer
y producir pruebas, y a obtener una deci-
sión motivada y fundada en derecho. Se
observa, en ese sentido, que el principio
del debido procedimiento, en realidad
configura no solo un principio inherente
a todo procedimiento administrativo, sino
que se trata de un derecho de los admi-
nistrados que engloba a su vez hasta tres
derechos, los cuales se individualizan de la
siguiente forma: i) derecho a exponer sus
argumentos; ii) derecho a ofrecer y pro-
ducir pruebas; iii) derecho a obtener una
decisión motivada y fundada en derecho.
Cada uno de estos derechos también ha
sido desagregado por la doctrina9 en va-
rios otros derechos a efectos de desarrollar
con claridad el contenido del derecho al
debido procedimiento administrativo.
De esta forma, con relación al derecho a
exponer argumentos, debe señalarse que
este se refiere al derecho del administrado
a ser oído por la autoridad a cargo del pro-
cedimiento a efectos de garantizar su de-
recho de defensa en sede administrativa.
En tal sentido, comprende los siguientes
derechos: i) derecho a la publicidad del
procedimiento, así como de los actuados
en este; ii) oportunidad de que los admi-
nistrados expresen sus argumentos antes
de la emisión del acto administrativo; iii)
derecho a hacerse patrocinar por letrado,
y iv) derecho a imponer los recursos admi-
nistrativos que sean pertinentes10.
De otro lado, respecto al derecho a ofrecer
y producir pruebas resulta indispensable
señalar que dicho derecho mantiene direc-
ta relación con los principios del derecho
administrativo denominados impulso de
oficio y verdad material, regulados en
la Ley del Procedimiento Administrativo
General11, y en virtud de los cuales en el
marco de un procedimiento administrati-
vo la actividad probatoria no es exclusiva
de los administrados que son parte del
8 Debe precisarse que el derecho a la tutela jurisdiccional también
contiene distintos derechos, tales como el derecho al juez natural,
a la unidad judicial, al carácter judicial ordinario, acceso a la
jurisdicción, derecho a la instancia plural, principio de igualdad
procesal, entre otros.
9 Tupaya Tapia, Ramón. “¿Cuáles son los alcances del derecho
al ‘debido procedimiento administrativo’ en la Ley del Proce-
dimiento Administrativo General?”. En: Actualidad Jurídica,
Gaceta Jurídica Editores, agosto, 2005, p. 2, Lima.
10 Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil N.°
001-2012-SERVIR/TSC, que establece precedentes adminis-
trativos de observancia obligatoria relativos a la aplicación del
principio del debido procedimiento administrativo en los proce-
dimientos disciplinarios seguidos por las entidades empleadoras
al personal a su servicio y el derecho de defensa en el marco del
régimen laboral del D. Leg. N.° 276 y su Reglamento aprobado
por D. S. N.° 005-90-PCM.
11 Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
artículo IV, “Principios del procedimiento administrativo”.
N° 89 - Marzo 2016
procedimiento, sino que vincula también
a la administración, pudiendo afirmarse
que es esta última quien tiene la carga
de la prueba. En la medida en que la Ley
N.° 27444 ha establecido como parte
del contenido del debido procedimiento
el derecho a ofrecer y producir pruebas,
debe señalarse que su contenido es el
siguiente: i) derecho a que toda prueba
razonablemente propuesta sea producida
en el ámbito del procedimiento; ii) dere-
cho a que la producción de la prueba sea
efectuada antes que se adopte decisión
alguna sobre el fondo de la cuestión; iii)
derecho a controlar la producción de la
prueba hecha por la administración y iv)
derecho a que se apliquen los principios
de carga de la prueba específicos para el
ámbito del procedimiento administrativo.
Finalmente, el debido proceso encierra
en sí un conjunto de garantías constitu-
cionales que se pueden perfilar a través
de identificar las cuatro etapas esenciales
de un proceso: acusación, defensa, prue-
ba y sentencia, que se traducen en otros
tantos derechos que enunciativamente a
continuación se plantean en la Ley N.°
27444, Ley del Procedimiento Adminis-
trativo General, en el artículo IV del Título
Preliminar, que establece que el debido
procedimiento es uno de los principios
del procedimiento administrativo. En
atención a este, se reconoce que “[l]os ad-
ministrados gozan de todos los derechos
y garantías inherentes al debido procedi-
miento administrativo, que comprende
el derecho a exponer sus argumentos, a
ofrecer y producir pruebas y a obtener
una decisión motivada y fundada en
derecho […]”12.
El Tribunal Constitucional ha reiterado en
la STC N.° 03891-2011-PA/TC (funda-
mento 12) que, en general, “el derecho
al debido proceso previsto por el artículo
139, inciso 3, de la Constitución, aplica-
ble no solo a nivel judicial sino también
en sede administrativa e incluso entre
particulares, supone el cumplimiento de
todas las garantías, requisitos y normas
de orden público que deben observarse
en las instancias procesales de todos los
procedimientos, incluidos los administra-
tivos y conflictos entre privados, a fin de
que las personas estén en condiciones de
defender adecuadamente sus derechos
ante cualquier acto que pueda afectarlos”.
En ese escenario, en cuanto al derecho
de defensa cabe mencionar que este
constituye un derecho fundamental de
naturaleza procesal que conforma tal
ámbito del debido proceso y se proyecta
como un “principio de interdicción” de
cualquier situación de indefensión y como
un “principio de contradicción” de los
actos procesales que pudieran potencial-
mente repercutir en la situación jurídica
de las partes, sea en un proceso judicial o
procedimiento administrativo13. Confor-
12 Expediente N.° 04899-2011-PA/TC, f. j. 5.
13 STC N.° 08605-2005-PA/TC, f. j. 14.

me a la jurisprudencia precedentemente
mencionada, el Tribunal Constitucional
ha señalado, entonces, que el derecho al
debido proceso, reconocido en el inciso
3 del artículo 139 de la Constitución, no
solo tiene una dimensión estrictamente
jurisdiccional, sino que se extiende tam-
bién al procedimiento administrativo y,
en general, como la Corte Interamericana
de Derechos Humanos lo ha establecido,
a “[…] cualquier órgano del Estado que
ejerza funciones de carácter materialmen-
te jurisdiccional, el cual tiene la obligación
de adoptar resoluciones apegadas a las
garantías del debido proceso legal, en los
términos del artículo 8 de la Convención
Americana”14.
De igual modo, la Corte Interamericana
sostiene –en doctrina que ha hecho suya
el Tribunal Constitucional– en la sentencia
correspondiente al Expediente N.° 2050-
2002-AA/TC que “si bien el artículo 8 de la
Convención Americana se titula ‘Garantías
Judiciales’, su aplicación no se limita a
los recursos judiciales en sentido estricto,
sino al conjunto de requisitos que deben
observarse en las instancias procesales, a
efectos de que las personas puedan defen-
derse adecuadamente ante cualquier tipo
de acto emanado del Estado que pueda
afectar sus derechos”. “[…] Cuando la
Convención se refiere al derecho de toda
persona a ser oída por un ‘juez o tribunal
competente’ para la ‘determinación de
sus derechos’, esta expresión se refiere a
cualquier autoridad pública, sea adminis-
trativa, legislativa o judicial, que a través
de sus resoluciones determine derechos y
obligaciones de las personas […]”15.
Es así que, entendido como un derecho
constitucionalmente reconocido, el debido
procedimiento administrativo comprende,
entre otros aspectos, el derecho a impug-
nar las decisiones de la administración,
bien mediante los mecanismos que provea
el propio procedimiento administrativo o,
llegado el caso, a través de la vía judicial,
bien mediante el contencioso-adminis-
trativo o el propio proceso de amparo.
En este último supuesto, el derecho de
impugnar las decisiones de la administra-
ción converge con el derecho de acceso
a la jurisdicción cuando no existan vías
propias dentro del propio procedimiento
administrativo, o cuando estas se hayan
agotado y causado estado en la decisión
final de la administración16. Por ejemplo,
la exigencia del pago previo de una tasa
para recibir y dar trámite a un escrito de
apelación contra un acto administrativo
que se considera contrario a los intereses
del administrado, afectando así el derecho
de defensa en sede administrativa y, por
tanto, vulnerando el debido procedimiento
administrativo, pues, debemos precisar
que el hecho de que un acto se sustente
14 Expediente N.° 2050-2002-AA/TC; y el Expediente N º 2192-
2004-AA/TC.
15 Expediente N.° 02098-2010-PA/TC, f. j.3.
16 Expediente N.° 3741-2004-AA/TC, f. j.2.
Derecho y Procedimiento Administrativo
en una norma o reglamento no le otorga
necesariamente naturaleza constitucional,
ni descarta la posibilidad de que el Tribu-
nal Constitucional pueda realizar el control
jurisdiccional de dichos actos. Por tanto,
el debido procedimiento en sede adminis-
trativa supone una garantía genérica que
resguarda los derechos del administrado
por ejemplo, durante la actuación del
poder de sanción de la administración.
Implica, por ello, el sometimiento de la
actuación administrativa a reglas previa-
mente establecidas, las cuales no pueden
significar restricciones a las posibilidades
de defensa del administrado y menos
aún condicionamientos para que tales
prerrogativas puedan ser ejercitadas en
la práctica.
3. Teoría de los medios im-
pugnatorios en el derecho
administrativo: la facultad de
contradicción
3.1. Base constitucional: el derecho
de petición
3.1.1. Reconocimiento y antecedentes
La base constitucional de la “facultad de
contradicción” se encuentra en el numeral
20, artículo 2 de la actual Constitución
Política del Perú de 1993. El cual dice:
“[…] Toda persona tiene derecho: [...]
20. A formular peticiones, individual o co-
lectivamente, por escrito ante la autoridad
competente, la que está obligada a dar al
interesado una respuesta también por escrito
dentro del plazo legal, bajo responsabilidad.
[...] Los miembros de las Fuerzas Armadas y
de la Policía Nacional solo pueden ejercer
individualmente el derecho de petición […]”.
Pues, desde una perspectiva histórico-
doctrinaria, el derecho de petición se
concibe como una solicitud de obtención
de una decisión graciable, por lo tanto,
sujeta a la discrecionalidad de un órgano
competente de la administración pública.
En ese sentido, el derecho de petición se
agota con su solo ejercicio; la autoridad
pública solo se encuentra obligada a acu-
sar recibo y dar respuesta oportuna a la
solicitud planteada17.
Es importante precisar que desde su primi-
genia aparición en el Bill of Rights inglés de
1689, en la primera enmienda de la Cons-
titución de los EE. UU. y en la Constitución
francesa de 1791, el derecho de petición
ha sido configurado como una facultad
constitucional que se ejerce individual
o colectivamente y que no se encuentra
vinculada con la existencia en sí de un
derecho subjetivo o de un interés legítimo
que necesariamente origina la petición18.
Asimismo, en la doctrina se admite que
el derecho de petición es de dos clases:
el derecho de petición simple y el derecho
17 Luna Cervantes, Eduardo. “El derecho de petición”. En: La Cons-
titución comentada, t. I, Lima: Gaceta Jurídica, 2005, p. 195.
18 Expediente N.° 1042-2002-AA/TC.
Actualidad Gubernamental
II
de petición calificado19. El primero –tales
los casos aludidos de la petición cívica,
informativa y consultiva20– bien como
instrumento de participación ciudadana
y muy cerca de la libertad de expresión
u opinión, se refiere a la formulación de
denuncias sobre irregularidades adminis-
trativas, alguna iniciativa, quejas, súplicas
u otras manifestaciones en las que no se
encuentre en juego un derecho subjetivo
o interés legítimo directo del peticionante,
y en las que, en todo caso, la decisión de
la autoridad tenga un amplísimo margen
de discrecionalidad o sea graciable21. No
obstante, el denominado derecho de
petición calificado implica –tales los casos
aludidos de la petición gracial y subjetiva–
la adopción de un acto o decisión con-
cretos por parte de la autoridad, basado
en la solicitud o reclamo planteados por
el peticionante. Inversamente a lo que
ocurre con el anterior, lo que resuelva
la autoridad tendrá consecuencias sobre
algún derecho subjetivo o interés legítimo
del actor22. A pesar que la doctrina no
es pacífica respecto a la obligación de la
autoridad de dar respuesta a la petición,
y, por tanto, el derecho del peticionante
a recibirla, cualquiera que sea el tipo de
petición formulado, lo cierto es que “[…]
tal derecho de respuesta –independien-
temente del contenido de ella–, en un
término razonable, resulta obligado en un
régimen republicano, donde las autorida-
des son responsables ante la comunidad, y
esta es fuente del poder de aquellos […]”.
En cualquier caso, el derecho de petición
no implica, a su vez, el derecho de obtener
necesariamente una respuesta favorable23.
3.1.2. Naturaleza
Conforme a lo anteriormente expuesto,
bajo el análisis del Tribunal Constitucional,
el derecho de petición se constituye así en
un instrumento o mecanismo que permite
a los ciudadanos relacionarse con los po-
deres públicos y, como tal, deviene en un
instituto característico y esencial del Estado
democrático de derecho24. En ese sentido,
todo cuerpo político que se manifieste
de ser democrático, deberá establecer la
posibilidad de la participación y decisión
de los ciudadanos en la cosa pública,
así como la defensa de sus intereses
o la sustentación de sus expectativas,
ya sean estos particulares o colectivos
en su relación con la Administración
pública25. Por tanto, podemos constatar
que en determinados ámbitos, como los
referidos a las peticiones individuales o
colectivas que buscan el reconocimiento
por parte de la Administración pública de un
19 Expediente N.° 0941-2001-AA/TC.
20 González Navarro, Francisco y José Alenza García. Derecho de
Petición, Madrid: Civitas, 2002, p. 118.
21 Ibidem. p. 118.
22 Expediente N.° 0941-2001-AA/TC.
23 Sagués, Néstor Pedro. Elementos de Derecho Constitucional, t.
2, Buenos Aires: Astrea, 1993, p. 164. Citado por el Expediente
N.° 0941-2001-AA/TC.
24 Expediente N.° 1042-2002-AA/TC.
25 Ídem.
N° 89 - Marzo 2016 II 3
II Informe Especial
derecho subjetivo, o en las cuales se solicite
información o se formulen consultas, o que
se solicite un acto graciable de la autoridad
competente, el derecho en mención se
constituirá en un medio ordinario para su
efectiva realización; sin embargo, en aquel
ámbito en el cual existan mecanismos o
recursos establecidos por una normativa
específica para el ejercicio o tutela de un
derecho subjetivo, tales como la acción
penal privada o la acción civil ante órgano
jurisdiccional, entre otros, se constituirá en
un medio residual, que podrá cubrir ámbitos
no tomados en consideración26.
Así, el citado Tribunal Constitucional ha
señalado que el derecho de petición tiene
dos aspectos que aparecen de su propia
naturaleza y por la especial configuración
que le ha dado la Constitución al recono-
cerlo: el primer aspecto es el relacionado
estrictamente con la libertad reconocida a
cualquier persona para formular pedidos
a la autoridad, y el segundo, irremedia-
blemente unido al anterior, que es el
que se refiere a recibir una respuesta del
impetrado, respuesta que, de conformi-
dad con lo previsto por la Constitución,
debe necesariamente hacerse por escrito
y dentro del plazo que la ley establezca27.
Asimismo, el derecho de petición, como
sucede con todo derecho subjetivo, supo-
ne la concurrencia de un conjunto de ele-
mentos que le dan su configuración, entre
ellos, la legitimación de los sujetos: el acti-
vo, por un lado, que puede ser cualquier
persona, nacional o extranjero, dado que
se trata de un derecho uti cives; y, de otro
lado, el sujeto pasivo o destinatario, que
son las entidades públicas y, en general,
los funcionarios que las representen con
autoridad. También, implica un conjunto
de obligaciones y mandatos explícitos o
implícitos para la autoridad, entre los que
se puede identificar los siguientes28:
i. Obligaciones que se configuran para
el destinatario respecto a la primera
cara del derecho analizado: a) facilitar
los medios para que el ciudadano
pueda ejercitar el derecho de pe-
tición sin trabas innecesarias, y b)
abstenerse de cualquier acto que
pueda significar una sanción al
peticionante por el solo hecho de
ejercer un derecho.
ii. Obligaciones que se configuran para el
destinatario respecto de la segunda cara
del derecho bajo análisis: a) admisión
del escrito en el cual la petición se
expresa; b) exteriorizar el hecho de
la recepción de la petición; c) dar el
curso que corresponda a la petición; d)
resolver la petición con la motivación
correspondiente, y e) comunicar al pe-
ticionante lo que se hubiese resuelto
con relación a su pedido.
26 Ídem.
27 Expediente N.° 0941-2001-AA/TC.
28 Ídem.
II 4 Actualidad Gubernamental
Ahora bien, la incidencia del derecho de
petición en el marco del derecho adminis-
trativo, a través de la Ley N.° 27444, Ley
del Procedimiento Administrativo General,
se encargó de desarrollar los alcances del
inciso 20 del artículo 2 de la Constitución,
bajo una entidad y representación jurídica
en donde el contenido y la extensión con-
ceptual difieren grandemente de la matriz
original. En dicho instrumento legal se
pueden encontrar hasta cinco ámbitos de
operatividad del derecho de petición, los
cuales han sido expuestos por el Tribunal
Constitucional29:
Ámbitos de Contenido del derecho de
aplicación petición
Es aquella que se encuentra
referida a la obtención de una
decisión administrativa a conse-
cuencia de la discrecionalidad
y libre apreciación de un ente
administrativo. Esta modalidad
es stricto sensu la que originó
el establecimiento del derecho
de petición, en razón de que
la petición no se sustenta en
ningún título jurídico específico,
sino que se atiene a la esperan-
za o expectativa de alcanzar
una gracia administrativa. A
lo sumo, expone como funda-
mento para la obtención de un
La petición beneficio, tratamiento favorable
gracial
o liberación de un perjuicio no
contemplado jurídicamente, la
aplicación de la regla de mere-
cimiento.
En ese sentido, la petición
prevista en el artículo 112 de la
Ley N.° 27444 está destinada a
obtener un indulto, alcanzar la
formulación de nuevas políticas,
la modificación o derogación
de disposiciones, la creación
o mejoramiento de la infraes-
tructura, el acrecentamiento o
modernización de los servicios
públicos, la realización de acti-
vidades, etc.
Es aquella que se encuentra re-
ferida a la solicitud individual o
colectiva que tiene por objeto el
reconocimiento administrativo
de un derecho administrativo;
es decir, conlleva la admisión
de la existencia de una facultad
o atribución para obrar o abs-
tenerse de obrar y para que el
administrado peticionante haga
exigible a terceros un determi-
nado tipo de prestación o com-
La petición portamiento. En ese sentido, la
subjetiva petición prevista en el artículo
107 de la Ley N.° 27444 está
destinada a obtener la consti-
tución, declaración, reconoci-
miento u otorgamiento de un
derecho, así como a alcanzar
la constatación de un hecho
de relevancia administrativa,
el ejercicio de una facultad, o
la formulación de una legítima
oposición o contradicción a una
decisión administrativa.
29 Expediente N.° 1042-2002-AA/TC.
N° 89 - Marzo 2016
Ámbitos de Contenido del derecho de
aplicación petición
Como manifestación jurídica,
la petición subjetiva puede
pluralmente consumarse en el
reconocimiento de una preten-
sión, en donde el beneficiado
podrá en el futuro exigir a
terceros el cumplimiento de
un deber y obtener del Estado
la ejecución de una sanción
contra quien lo incumpla; como
expresión de señorío se obtiene
el albedrío para optar entre la
ejecución o no ejecución de una
acción; como expresión de un
poder privativo se puede crear,
modificar o extinguir facultades
u obligaciones mediante el
ejercicio de la autonomía de la
voluntad.
Es aquella que se encuentra
referida a la representación de
un grupo indeterminado de
personas o de la colectividad
en su conjunto, la cual tiene
por objeto la protección y pro-
moción del bien común y el
interés público.
En ese sentido, la petición pre-
vista en el artículo 108 de la
Ley N.° 27444 está destinada
La petición a exponer la existencia de
cívica problemas generales, trabas
u obstáculos normativos o
viciosas prácticas administra-
tivas que afectan el acceso
ciudadano a las entidades, a
su relación con los titulares
o funcionarios con capacidad
de decisión, etc. En puridad,
sirven para exponer críticas
y formular sugerencias para
mejorar la calidad y extensión
del servicio administrativo.
Es aquella que se encuentra
referida a la obtención de do-
cumentación oficial contenida
en los bancos informativos o
registros manuales de la institu-
La petición ción requerida. En ese sentido,
informa- la petición prevista en el artículo
tiva 110 de la Ley N.° 27444 está
destinada a obtener el sumi-
nistro de datos estadísticos,
dictámenes, resoluciones, etc.
que pudieran obrar en poder de
un ente administrativo.
Es aquella que se encuentra re-
ferida a la obtención de un ase-
soramiento oficial en relación
con una materia administrativa
concreta, puntual y específica.
En ese sentido, la petición
prevista en el artículo 111 de
la Ley N.° 27444 está destinada
a obtener una colaboración ins-
La petición
tructiva acerca de las funciones y
consultiva
competencias administrativas o
sobre los alcances y contenidos
de la normatividad o reglamen-
tos técnicos aplicables al peti-
cionante. Con ello se consigue
eliminar cualquier resquicio de
duda o incertidumbre en torno
a la relación administración-
administrado.
Continuará en la siguiente edición.