Clase 3

POLÍTICAS SOCIALES
LICENCIATURA EN TRABAJO SOCIAL.
CICLO DE LICENCIATURA EN TRABAJO SOCIAL

Docentes / Mónica Fernández- Carla Olivieri

Guion de Clase 3
La intervención social del Estado a partir de las
Políticas Sociales.

1. Presentación
Les damos la bienvenida a la tercera Clase de la materia.

En esta clase nos proponemos trabajar con el concepto de Protección Social. El tema
forma parte de la Unidad I del programa.
Recordemos que este primer bloque tiene como objetivo realizar una aproximación
teórica que nos permita aprehender algunos conceptos que serán insumo para el
análisis de las políticas sociales argentinas en distintos períodos históricos desde el
origen del Estado Nación en nuestro país hasta la actualidad.
En la 2ª clase trabajamos conceptos como cuestión social, política social y políticas
sociales. Sumaremos hoy la protección social. Todos ellos nos permitirán comprender el
desarrollo y la orientación de las políticas sociales en la trama de relaciones ent re
Estado-Mercado-Sociedad.
El texto que trabajaremos hoy, es parte de la bibliografía obligatoria. Se trata del
capítulo IV de una publicación de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina
y el Caribe). El nombre de la publicación es “Protección social inclusiva en América
Latina. Una mirada integral, un enfoque de Derechos” y el capítulo propuesto es
“Hacia un sistema Integral de Protección Social” cuyos autores son Simone Cecchini y
Rodrigo Martínez.

2. Introducción Siguiendo a Estela Grassi, entendemos por

Para comenzar la clase retomaremos
algunos conceptos trabajados en la clase
anterior.
cuestión social a la puesta en escena de la
falla estructural del capitalismo moderno.
1

Recuerden que la autora para arribar a este
concepto considera necesario hacer
referencia a la constitución del Estado
mencionado como Estado Moderno o
Estado Capitalista, en ambos casos
haciendo referencia a la formación histórica
cuyo origen tuvo lugar entre los siglos XVII y
XVIII y que se encuentra relacionada con el
Mercado y la Sociedad Civil.
Para Grassi, el Estado Moderno es
referente de ciudadanía, erige al individuo en
sujeto de derechos y deberes. Basado en los
principios de igualdad y libertad de la
Revolución Francesa, supone ciudadanos
libres e iguales, siendo el Estado quien debe
garantizar dichas libertades.
Por otra parte, en el Estado Capitalista la
sociedad se encuentra dividida en clases. Es
constitutivo de una situación de
desigualdad y dependencia.
Entonces͙ como referente de ciudadanía el
Estado Moderno se funda en la idea de
igualdad y libertad y como constitutivo del
modo de acumulación capitalista sostiene
la desigualdad estructural y la dependencia
que resulta de la subordinación del trabajo
al capital.
Lo dicho señala una contradicción
constitutiva y trae aparejados problemas de
legitimidad ante la necesidad de hacer
compatible la igualdad formal a partir de la
desigualdad estructural. Lo descripto es
nominado por Grassi “falla estructural del
Capitalismo Moderno y la puesta en escena
de esta falla es lo que la autora denomina
cuestión social.
La cuestión social comienza a expresarse a
través de problemáticas sociales, las que
toman una dimensión tal que no pueden
ser resueltas por los mecanismos de
intervención en lo social que tenían lugar en
ese momento histórico.
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Entonces comienza un proceso en el que
esta cuestión social que se particulariza en
problemáticas sociales propias de cada
época se constituye en una cuestión de
Estado, teniendo lugar una estatalización
paulatina de las intervenciones sociales que
como ustedes recordarán hasta ese
momento se encontraba a cargo de las
instituciones de la caridad y la filantropía.
La política social es la forma política de la
cuestión social. Es una política de Estado
que tiene que ver con la “lectura” que
desde el gobierno a cargo del Estado se
realiza de dicha cuestión social. Para
Fernández Soto, interviene en el
ordenamiento de las relaciones sociales y
en la definición de problemas sociales,
siendo el campo de las relaciones y
prácticas organizadas estatalmente donde
se disputa construir condiciones de vida y
hacerlo como parte del interés común o
como cuestión individual.
La política social se materializa en políticas
sociales, entendidas como mecanismos de
intervención del Estado, que surgen en el
siglo XIX como una respuesta a las
problemáticas sociales desde la
organización estatal. La política social
“imprime” direccionalidad a las políticas
sociales, y la misma está en estrecha
relación con el posicionamiento político y el
modelo económico de quien se encuentra a
cargo del Estado en cada momento
histórico.
3. La protección social
De acuerdo con lo que venimos leyendo, la
política social se materializa en Políticas
Sociales. Para Cecchini y Martínez la
protección social es uno de los componentes
de la política social, junto con las políticas
sectoriales y las políticas de promoción
social.
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POLÍTICA
SOCIAL
PROTECCIÓN PROMOCIÓN POLÍTICAS
SOCIAL SOCIAL SECTORIALES
Las políticas de promoción social,
comprenden a todas las políticas y
programas que tienden a mejorar la calidad
de vida en base a una mayor productividad
e ingresos generados de manera autónoma.
Están relacionados con el desarrollo de las
capacidades a través del fortalecimiento del
capital humano, a partir de la educación y
la capacitación, por un lado y por otro al
mejoramiento de las condiciones del
contexto en el que ese capital humano
debe desenvolverse, por ejemplo, a través
del fomento productivo, el financiamiento,
la identificación y la promoción de nuevos
emprendimientos.
Las políticas sectoriales son aquellas que
contribuyen de manera directa a potenciar
el desarrollo humano, fortalecer el capital
humano e indirectamente fomentar la
cohesión social.
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Las políticas de protección social tienen
como objetivo principal procurar un nivel
mínimo de bienestar socioeconómico para
todos los miembros de una sociedad,
responsabilidad que recae principalmente
en el Estado, pero que también va a
involucrar otros actores como los son el
Mercado, la familia y las organizaciones
sociales y comunitarias. En este sentido
agregan los autores que la protección social
debe ser universal en su orientación y
focalizada en su implementación. Con esto
intentan decir que la protección social
debería estar dirigida a toda la población,
ya sea a quienes están insertos en el
mercado formal de trabajo como a quienes
no, pudiendo implementar mecanismos de
focalización acorde a los distintos grupos
poblacionales de acuerdo con las
necesidades de cada uno de ellos.
Tres son los componentes de la protección
social. El componente no contributivo,
conocido como asistencia social, el
componente contributivo, al que
conocemos como seguridad social y la
regulación del mercado laboral.
Como se observa en el cuadro, en cada uno
de los componentes es posible distinguir
variados instrumentos.
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Vamos a comenzar por la Regulación del aplicaciones de entrega de pedidos por

Mercado Laboral. Refiere a la protección de delibery
los derechos individuales y colectivos de los
En relación al componente no contributivo
trabajadores, cuyo rol es reducir y mitigar
de la protección social, es definido como el
los riesgos asociados al desempleo. Toma
conjunto de programas de transferencias y
en consideración una serie de normativas
subsidios públicos, normalmente
orientadas a fomentar y proteger el trabajo
financiados mediante impuestos bajo el
decente.1 En esta normativa se encuentra la
principio de solidaridad. Su beneficio no se
formalización de las relaciones
relaciona con la existencia de
contractuales, la garantía de los derechos
contribuciones previas.
de sindicalización y seguridad del trabajo, la
regulación y prohibición del trabajo de Generalmente dirigidos a las personas en
niños, niñas y adolescentes así como también situación de pobreza extrema, pobreza y
la que reglamenta la igualdad de vulnerabilidad, para cubrir las necesidades
oportunidades laborales, evitando la esenciales de los individuos y las familias
discriminación (en especial de las mujeres) pobres o deteniendo la caída de los
ingresos y de la capacidad de consumo de las
Este conjunto de regulaciones es
personas que se encuentran en
fundamental para garantizar la superación
situación de vulnerabilidad.
del riesgo que las políticas de protección
social contributiva y no contributiva busca Entre los principales instrumentos de la
resolver, por ejemplo, con la incorporación protección social no contributiva se
de medidas antidiscriminatorias para encuentran
fortalecer la inserción laboral femenina
*Transferencias de dinero en efectivo: la
(cupos) y otros grupos vulnerables como las
AUH y las pensiones sociales dirigidas a
personas con discapacidad, por ejemplo.
personas con incapacidad laboral, madre de
En este punto, de acuerdo con lo planteado 7 hijos, personas mayores de 70 años)
por Cecchini y Martínez en su texto, un
En contextos de dificultad de acceso a la
nudo crítico sería resolver la situación de
protección social contributiva, a la que se
las personas que están en el mercado
accede por medio de la inserción en el
informal de trabajo o trabajadores
mercado laboral, en América Latina se han
independientes. En este último caso, si bien
incorporado los Programas de transferencia
algunos consideran que éste responde a
condicionada de ingresos (PTC) y las
una motivación individual, otros enfatizan
pensiones sociales. Estas últimas son de
la idea de que este tipo de trabajo por
índole no contributiva, y su incorporación
cuenta propia se asocia a condiciones
ha sido necesaria para la protección de
laborales y de protección inadecuada. Les
personas que no se han insertado en el mundo
propongo pensar por ejemplo en los
del trabajo (personas con discapacidad) o no
trabajos “uberizados” comprendiendo
han realizado aportes contributivos durante
entre ellos a las personas que trabajan con
su vida laboral (mayores de 70 años). Este
tipo de instrumento es fundamental en
países en los que la precariedad e
1
El trabajo decente es definido en el marco de los
informalidad es una característica del
organismos internacionales como aquel que se
mercado laboral.
desarrolla en condiciones de libertad, equidad,
seguridad y dignidad).
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*Transferencias en especie entre las que se
pueden considerar los programas de
asistencia alimentaria
*Subsidios al consumo, a veces otorgados a
hogares en situación de pobreza y
vulnerabilidad, aunque a veces puede ser de
corte universal (como por ejemplo el
subsidio al transporte o a servicios)
*Empleos de emergencia, como por
ejemplo la contratación temporal para
participar en construcción de
infraestructura comunitaria, que por un
lado genera trabajo y al tiempo mejora el
espacio comunitario.
*Promoción y acceso a servicios sociales
existentes, como por ejemplo las becas
escolares.
El componente contributivo, conocido
como seguridad social, se caracteriza por
incorporar el aseguramiento presente y
futuro, tanto de los trabajadores como de
sus dependientes, procurando mantener un
nivel mínimo de calidad de vida durante la
etapa activa e inactiva, por ejemplo,
jubilación por enfermedad o invalidez.
Además, contempla, cobertura de salud a
través de las obras sociales y en algunos
casos las asignaciones familiares
(recordemos que por ejemplo en nuestro
país, la percepción de asignaciones, en este
momento se encuentra sujeto al monto a
que asciende el salario). En este punto, es
importante detenernos para explicar que la
AUH mencionada como una de los PTC, si
bien es no contributivo y por ello fue
mencionado como uno de los instrumentos
de ese componente, Silvia Fernández Soto,
señala que la incorporación al sistema de
asignaciones familiares de un subsistema
no contributivo (AUH) concretó la
incorporación de amplios contingentes de
población a un beneficio históricamente
definido bajo el sistema contributivo.
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Cecchini y Martínez parten mencionar estos
sistemas duales de protección social
(componente contributivo-no contributivo)
para proponer pensar en sistemas
integrales de protección social. Estos no
deben concebirse como receptores de
población vulnerable, sino como agentes
activos que faciliten a toda la población el
acceso a mejores condiciones económicas y
sociales.
Esto quiere decir que debe ocuparse de la
población en general, tanto de los pobres,
que requieren garantía de acceso a
mecanismos promoción, como de quienes
sin ser pobres pueden considerarse como
población en situación de vulnerabilidad
tanto como de quienes evidencian una
mayor capacidad autónoma, pero necesitan
de un proceso mínimo de protección. Todo
lo dicho conforma una base común para la
cohesión social.
Sostienen los autores que, si los mínimos
son universales, o sea que están
garantizados para toda la ciudadanía, se
piensa en clave de derechos y no de
consumo (sujetos de derechos-
consumidores)
Cecchini Martínez señalan como funciones
del Sistema de Protección Integral:
*garantizar el ingreso para sostener niveles
básicos de calidad de vida. Esta función
tiene dos componentes: 1) facilitar
condiciones socioeconómicas mínimas que
hagan posible garantizar derechos básicos y
2) compensar estos estándares frente a la
caída de los ingresos.
*Identificar la demanda insatisfecha y
garantizar el acceso a servicios sociales y de
promoción.
*Fomentar el trabajo decente promoviendo
políticas laborales para contribuir a la
superación de los riesgos asociados al
mundo laboral.
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A partir de estas funciones se entiende que
los instrumentos pueden estar orientados a
atender las necesidades particulares de
determinados grupos de población, están
en principio disponibles para toda la
ciudadanía.
En términos conceptuales, la integralidad
de un sistema de protección social puede
ser pensada a nivel de las políticas, planes y
programas o sea la oferta que emana desde
el Estado, así como de los individuos,
familias y comunidades que forman parte de
la demanda de intervención.
En relación a la oferta, pensar en sistemas
integrales implica pensar la intervención del
Estado en 2 ejes, uno vertical en el que
consideraremos la coordinación entre los
distintos niveles administrativos del Estado
(nacional, provincial, municipal). Este eje
puede o no incorporar componentes de
coordinación con otros actores sociales
(sector privado -ONG-, sociedad civil)
El otro eje es el horizontal. Este representa
la coordinación entre los distintos sectores
de acción de la política social (salud,
educación, desarrollo social). Es necesario
dado el rol de articulación y coordinación
que cumplen las políticas de protección
social como enlace entre las políticas
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sectoriales y las de promoción social, por
ejemplo, políticas sanitaria y educativa o
políticas de intermediación de empleo.
Ambos ejes deben ser considerados en las
etapas de diseño e implementación de las
políticas sociales.
Al respecto de la demanda, los sistemas de
protección social integral, deberían
procurar que las políticas y programas
sociales atiendan de manera integral los
requerimientos que surgen de analizar las
necesidades de las personas, familias y
comunidades constituídas en demanda.
Se deben considerar aquí dos ejes. El
primero longitudinal, que considera los
requerimientos que se producen a lo largo
del ciclo de vida individual y familiar, desde
la infancia hasta los adultos mayores. El
segundo eje, transversal, considera ofrecer
y articular prestaciones para satisfacer
necesidades de protección y promoción
social de distintos grupos poblacionales,
una de cuyas características es presentar
altos niveles de heterogeneidad. Estos
grupos pueden definirse por lugar de
residencia, por niveles de ingreso, tipo de
inserción laboral, género, son algunos de
los ejemplos.
El eje transversal refiere a la incorporación
de las familias al sistema de protección
social mediante su participación en
proyectos específicos. En el caso de las
familias pobres, este tipo de integración fue
promovida por los programas de
transferencia condicionada de ingresos, que
ya venimos mencionando con anterioridad
en esta clase.
Un sistema de protección social integral,
supone la existencia de una articulación
sustentable en el tiempo entre demanda y
oferta, así como entre los ejes que en ellas
se integran.
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Retomando lo dicho hasta aquí, una política establecería un marco en el que el

de protección social inclusiva debería ciudadano no es un consumidor sino que es
ocuparse de quienes se encuentran en considerado como sujeto de derechos.
situación de pobreza y requieren de
Pensar en un sistema de protección social
garantías de ingreso y de acceso a
integral en los términos que proponen
mecanismos promocionales; de quienes sin
Cecchini y Martínez, implica pensar en la
ser pobres se encuentran en situación de
combinatoria entre políticas sociales de
vulnerabilidad y demandan políticas de
corte universal que incluyan la protección
aseguramiento continuo y de quienes
de carácter compensatorio, o sea focalizada
evidencian una mayor capacidad autónoma
en determinados sectores dependiendo de
pero reconocen la garantía de un piso
las necesidades, y políticas económicas en
mínimo de protección, que al estar
que se contemplen los objetivos planteados
garantizado para toda la ciudadanía
desde la política social.

4. A modo de cierre…

Como verán al concluir la lectura de la clase, el tema se desarrolla desde la perspectiva de los
organismos internacionales, por ello, aparece conceptos como capital humano, trabajo
decente, condiciones de vida, que quizás no aparezcan en otra bibliografía de la materia.
Ante esto quiero decirles que no se debe perder de vista la historicidad de las categorías
teóricas trabajadas, que serán utilizada en las siguientes unidades para poder pensarlas en
contexto, por lo tanto, algunos de los conceptos mencionados no podrán utilizarse, en tanto no
se habían definido por ejemplo en el Estado Oligárquico Liberal, o en el Estado de Bienestar.

Más allá de lo dicho en párrafos anteriores, creo que el texto propuesto es claro en relación a
qué se entendería por sistema de protección social integral, y muestra muchos ejemplos de
propuestas de planes y programas que se han puesto en marcha en las últimas décadas en
distintos países de la región, y que permiten pensar en clave histórica, tal como nos lo
proponemos en la asignatura.

Les propongo la lectura del texto Protección social inclusiva en América latina. Una mirada
integral, un enfoque de derechos. Capitulo IV. Cuyos autores son Cecchini, S. y Martínez, R.
(2011) que se presenta en bibliografía obligatoria, que les permitirá ampliar los conceptos
que se ha intentado volcar de modo relacional en este guión de clase.

Mónica

Bibliografía obligatoria

1. Cecchini, S. y Martínez, R. “Hacia un sistema integral de protección social”

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