Consideraciones acerca de los Procedimiento Administrativos Sustanciados por la

Contraloría General de la República

Rafael Badell Madrid

Profesor de Derecho Administrativo
Universidad Católica Andrés Bello
Universidad Central de Venezuela
 
 
Presentación
 
I. La nueva Constitución.
 
Distinción inicial: principios generales y principios especiales
 
1. PRINCIPIOS GENERALES
 
1.1. PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD
 
1.2. PRINCIPIOS ARTICULADOS A LA PRESERVACIÓN DE LAS GARANTÍAS
JURÍDICAS DE LOS INTERESADOS
 
1.2.1. Principio de participación intersubjetiva
 
1.2.2. Derecho de acceso al expediente
 
a. Derecho de revisión de las actas del procedimiento
 
b. La reserva de las actuaciones administrativas
 
1.1.3. Derecho a una decisión motivada.
 
1.2.4. Principio de imparcialidad.
 
1.2.5. Derecho a impugnar los actos administrativos.
 
1.2.6. Principio de flexibilidad probatoria
 
1.2.7 Principio de notificación
 
1.2.8. El principio de la buena fe
 
1.3. PRINCIPIOS DE EFICACIA DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
VINCULADOS A LA PROTECCIÓN DE LAS GARANTÍAS JURÍDICAS DE LOS
INTERESADOS
 
1.3.1. Principios sobre el recibo y registro de documentos
 
1.3.2. Principio sobre la formación del expediente
 
1.3.3. Principio de economía procedimental.
 
1.3.4. Principio inquisitivo
 
1.4. PRINCIPIOS ESPECIALES
 
1.4.1. Principio de legalidad de las penas y sanciones
 
1.4.2. Garantía de la irretroactividad y de preexistencia de las sanciones
 
1.4.3. Culpabilidad
 
1.4.4. Principio de los previos cargos
 
1.4.5. El Derecho a la presunción de inocencia
 
1.4.6. Prescripción
 
2. LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y EL PROCEDIMIENTO DE
AVERIGUACIÓN ADMINISTRATIVA
 
2.1. NOCIONES GENERALES
 
2.2. HECHOS GENERADORES DE RSPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. EL
ARTÍCULO 113 DE LA LEY DE CONTALORÍA
 
3. PROCEDIMIENTO DE AVERIGUACIÓN ADMINISTRATIVA.
 
3.1. ORGANO COMPETENTE
 
3.2. APERTURA O INICIO DEL PROCEDIMIENTO DE AVERIGUACIÓN
 
a. Modos de proceder
 
b. Participación a la Contraloría por los órganos de control interno
 
3.3. Sustanciación.
 
a. Lapso
 
b. Citaciones y declaraciones.
 
c. Surgimiento de indicios contra las máximas autoridades jerárquicas.
 
d. Formulación y contestación de cargos
 
e. Suspensión del funcionario
 
f. Acumulación de autos
 
g. Auto de "abstención"
 
h. Responsabilidades civiles y penales.
 
i. Avocación de la Contraloría General de la República.
 
3.4. DECISIÓN
 
3.4.1. Lapso para que se produzca la decisión.
 
3.4.2. La terminación del procedimiento.
 
Absolución
 
Sobreseimiento
 
Responsabilidad administrativa.
 
a. Requisitos de la decisión
 
b. Procedencia del sobreseimiento
 
c. Órgano competente para decidir la averiguación.
 
d. Control sobre las decisiones de sobreseimiento o absolución dictadas por las entidades y
organismos a que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artículo 5 de la LOCGR.
 
3.4.3. Efectos del auto de responsabilidad administrativa
 
a. En el ámbito adjetivo
 
b. En el ámbito sancionatorio
 
i. La sanción de multa.
 
ii. La sanción disciplinaria y la responsabilidad civil y penal.
 
iii. La sanción social: la publicación del auto de responsabilidad administrativa.
 
Quiero agradecer la gentil invitación que nos ha formulado esta Contraloría General de la
República para realizar algunos comentarios en relación con los principios rectores de los
procedimientos administrativos que le corresponde sustanciar y decidir.
 
El profesor Silva Cimma expresa que el ejercicio de la función contralora es de la esencia y
está íntimamente vinculado a un régimen democrático de gobierno. Sin control no hay
responsabilidad y no puede haber responsabilidad pública sin fiscalización eficaz de los
actos del Estado. En ese sentido, cuando en ejercicio de potestades de control, la
Contraloría determine que algún funcionario o particular ha incurrido en ilícitos
administrativos, procederá la imposición de sanciones a que haya lugar.
 
Parte importante de las funciones de la Contraloría se despliegan, precisamente, mediante la
tramitación de procedimientos sancionadores: la imposición de reparos en materias no
tributarias, el régimen de la responsabilidad administrativa, el sistema de sanciones
pecuniarias previstas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República e,
inclusive, el régimen disciplinario de los funcionarios de ese organismo.
 
Por ello la primera parte de nuestra exposición estará dedicada a formular algunos
comerntarios referidos a la nueva Constitución, luego al examen de los principios generales
del Derecho sancionatorio: de una parte, los principios generales rectores de toda la
actividad administrativa y, de otra, los principios especiales que atañen directamente a los
lineamientos de la potestad sancionadora del Órgano Contralor. Finalmente realizaremos
algún somero examen del procedimiento de averiguaciones administrativas, a la luz de los
principios precedentemente explicados.
 
I. La nueva Constitución.
 
La nueva constitución de 1999 regula de manera generosa y abuntante distintos pricipios
del procedimiento administrativo sancionador. En especial merece ser comentado lo
previsto en su artículo 49 cuando prevé que el debido proceso se aplicará a todas las
actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
 
Prohibición de torturas
 
Ninguna persona puede ser sometida a penas, torturas o tratos crueles, inhumanos o
degradantes. Toda víctima de tortura o trato cruel, inhumano o degradante practicado o
tolerado por parte de agentes del Estado, tiene derecho a la rehabilitación.
 
Respeto a la persona detenida
 
Toda persona privada de la libertad será tratada con el respeto debido a la dignidad
inherente al ser humano.
 
Prohibición de realizar examenes médicos sin el consentimiento
 
Ninguna persona será sometida sin su consentimiento a experimentos científicos, o a
examenes médicos o de laboratorio, excepto cuando se encontrare en peligro su vida o por
otras circunstancias que determine la ley.
 
Responsabilidad de los funcionarios
 
Todo funcionario público o funcionaria pública que, en razón de su cargo, infiera maltratos
o sufrimientos físicos o mentales a cualquier persona, o que instigue o tolere estos tipos de
tratos, será sancionado o sancionada de acuerdo con la ley.
 
Distinción inicial: principios generales y principios especiales
 
Los principios que regulan la potestad sancionadora de la Contraloría, pueden ser
estudiados desde dos perspectivas: los principios generales, que corresponden a los
fundamentos del procedimiento administrativo regulado en la propia Ley de Contraloría y
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y los principios especiales,
relacionados directamente con el ejercicio de potestades sancionadoras.
 
1. Principios generales
 
En relación con los principios generales, debe tenerse en cuenta que el procedimiento
administrativo se ha concebido como un mecanismo que tiende a garantizar, de una parte,
el actuar eficiente de la administración, y de la otra, la seguridad jurídica de los
administrados cuyos derechos e intereses puedan verse afectados como consecuencia de la
actividad de esa Administración. Es precisamente, esta segunda característica, la que
impone como una ineludible obligación, el cumplimiento de un procedimiento
administrativo destinado a la formación de la voluntad administrativa requerida para la
ejecución de una norma atributiva de competencia.
 
Que el procedimiento administrativo sea un instrumento para garantizar la eficiencia del
actuar de los órganos de la administración impone, igualmente, que dicho procedimiento se
lleve a cabo con arreglo a una serie de principios rectores que ordenen la actividad
administrativa. En concreto, aludimos a tres categorías de principios: (i) en primer lugar, el
principio de legalidad; (ii) en segundo términos los principios articulados a la preservación
de las garantías jurídicas de los interesados y, por último (iii) principios de eficación de la
actividad administrativa.
 
1.1. Principio de la legalidad
 
El principio de legalidad es la regla común a toda la actividad administrativa. Su vigencia y
concreción se manifiesta en el sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico.
Dicho principio comporta un largo alcance, y no se agota en el estricto apego a la
Constitución y las leyes, antes por el contrario, la Administración está vinculada por el
denominado "bloque de la legalidad", este es, el conjunto de disposiciones constitucionales,
legales y sublegales que integran el ordenamiento jurídico.
La sujeción de la actividad administrativa al principio de legalidad encuentra su expresión
en el desarrollo del procedimiento administrativo con estricto apego a las normas jurídicas
preexistentes y aplicables al caso concreto y, en ese sentido, no le está dado a la
Administración actuar de manera arbitraria en desconocimiento de lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico.
 
1.2. Principios articulados a la preservación de las garantías jurídicas de los
interesados
 
Estos comprenden el conjunto de principios dirigidos a asegurar o salvaguardar los
intereses de los administrados durante el procedimiento. Entre estos se distinguen:
 
1.2.1. Principio de participación intersubjetiva
 
Llamado también "principio del contradictorio" o "principio del audire alteram partem",
alude al derecho esencial que tiene todo administrado de participar en el procedimiento.
Opera como una garantía en la fase formativa del acto y garantiza, en definitiva, la tutela de
los derechos e intereses de los administrados y permite que cada uno defienda su posición
jurídica y pruebe sus alegatos. Este principio adquiere mayor significado cuando estamos
en presencia de procedimientos administrativos sancionatorios, como los recogidos en la
Ley de Contraloría, en los cuales debe permitirse al interesado exponer los alegatos que
estime pertinente en aras de su defensa. En los diversos procedimientos regulados en la Ley
de Contraloría aparece reflejado este principio
a. En el procedimiento de formulación de reparos
 
Encontramos manifestaciones de este principio cuando se prevé que en el caso de las
auditorías o del examen de cuentas en las que surgieren objeciones que pudieran dar lugar a
la imposición de reparos, éstas se harán del conocimiento de los interesado para que
exponga los alegatos constitutivos de su defensa en un plazo de quince (15) días hábiles
más el término de la distancia.
 
Asimismo, en el caso de los reparos que surjan de inspecciones y fiscalizaciones, el
interesado también tendrá un lapso de quince (15) días hábiles, contados a partir del
levantamiento del Acta correspondiente, a los fines de exponer su defensa.
 
b. En las averiguaciones administrativas
 
Aparecen varias manifestaciones del principio en comentario, como lo son el deber de
iniciar el expediente mediante un auto de apertura motivado, la sustanciación del
procedimiento, y la obligación de citar a las personas contra quienes hayan surgido indicios
en el curso de una averiguación para contestar cargos.
 
c. En el caso de sanciones pecuniarias
 
El principio de participación intersubjetiva queda de manifiesto cuando el artículo 130 de la
Ley de la Contraloría, prevé que la multa no será impuesta sin que previamente se haya
instado al funcionario a que subsane la falta, sin perjuicio de que pueda presentar escrito
con los alegatos constitutivos de su defensa.
 
1.2.2. Derecho de acceso al expediente
 
El derecho de acceso al expediente esta comprendido dentro de del principio de publicidad
del procedimiento administrativo.
 
El citado principio se desdobla en dos aspectos: en primer lugar, la denominada "publicidad
relativa" y la "publicidad absoluta". La primera se refiere a la posibilidad de que los
interesados que participan en el procedimiento puedan revisar el expediente administrativo
y obtener copias del mismo. El segundo, por el contrario, se revela en la disponibilidad al
público de documentos oficiales de naturaleza no confidencial.
 
a. Derecho de revisión de las actas del procedimiento
 
El interesado en todo estado y grado del procedimiento debe tener acceso a los documentos,
escritos y pruebas que sirven de fundamento a la administración para tramitar el
procedimiento. De allí la imposibilidad de la Administración de sustraer del conocimiento
del interesado el expediente contentivo de procedimientos sancionadores.
 
El acceso al expediente o vista de las actuaciones comprende el derecho a la formación del
propio expediente administrativo. En ese sentido, por ejemplo, el artículo 115 de la Ley de
Contraloría prevé que "En las averiguaciones administraivas que realice la Contraloría se
formará expediente [...]". Sin embargo, no basta con una mera formación del expediente:
éste debe ser adecuadamente foliado y que la documentación sea archivada en el orden
consecutivo en que fue consignada; asimismo, es necesario que sea debidamente archivado
a fin no sólo de facilitar su ubicación cuando sea solicitado por el particular, sino también
para su preservación en buenas condiciones.
 
Al derecho de acceso al expediente, es inherente también el principio de transparencia o
"acceso constante". El expediente debe ser de fácil acceso para los interesados; debe
proveerse al interesado de un lugar adecuado para su consulta (i.e. sin perturbaciones ajenas
que puedan impedir el ejercicio efectivo del derecho de acceso); de igual forma es
necesario que se le facilite al particular tomar notas, sacar copias, simples o certificadas,
totales o parciales del expediente, sin dilaciones innecesarias.
 
El derecho de acceso al expediente está consagrado en el artículo 91 de la Ley de
Contraloría, sólo en materia de formulación de reparos y haciendo una remisión al artículo
59 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. No obstante, si bien no aparece
regulado este derecho para los otros procedimientos, es lo cierto que tratándose de una
manifestación del derecho a la defensa, éste siempre tendrá cabida.
 
b. La reserva de las actuaciones administrativas
 
El secreto o reserva en el procedimiento administrativo, es una facultad de interpretación
restrictiva; no se trata de una actividad discrecional, antes por el contrario, la declaratoria
de reserva o secreto debe fundarse en "regímenes de hecho jurídicamente determinados".
Debe entonces ajustarse a la tutela de los superiores intereses del Estado y no a la
conveniencia personal del funcionario; se trata pues, de guardar el secreto del Estado y no
el secreto del funcionario.
 
En todo caso, la declaratoria de confidencialidad del expediente no puede tener ningún
efecto respecto los interesados, esto es, aquellos que -conforme el artículo 22 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos- tienen respecto la averiguación
administrativa, un interés legítimo, personal y directo, o un derecho subjetivo. Tal sería el
caso del sujeto que es investigado en un procedimiento concreto, el cual tendrá el derecho a
examinar libremente el expediente que en su contra se instruye, sin ningún tipo de
restricción.
 
En todo caso, para un efizcaz control por parte del interesado de la actividad administrativa,
y un ejercicio pleno del derehco a la defensa y, en concreto del acceso al expediente
administrativo, la declaratoria de confidencialidad de un documento debe estar sujeto a
algunos requisitos y formalidades de indispensable cumplimiento, de conformidad con los
artíuclos 75 y siguientes de la Ley Orgánica de Administración Central:
 
- Primeramente, debe tenerse en cuenta que el procedimiento para declarar confidencial un
documento es independiente del procedimiento que debe llevar a cabo el interesado para
ejercer el derecho de examen: la Administración no requiere de una solicitud expresa del
interesado con el propósito de examinar el expediente, para determinar si va a declarar
confidencial algún documento. Lo más recomendable en estos casos, es hacer la
declaratoria de confidencialidad del documento antes de que pueda ser agregado al
expediente, pues, de lo contrario, se alteraría la foliatura y el orden cronológico que este
debe llevar.
 
- La declaratoria de confidencialidad debe hacerse mediante acto expreso y motivado.
Igualmente, debe hacerse en forma individual, no pudiendo versar una misma declaratoria
sobre varios documentos o sobre la totalidad del expediente.
 
- La motivación dada para declarar confidencial un documento debe ser específica para
éste. En consecuencia, la Administración no podrá acudir a fórmulas vagas e imprecisas. En
ese sentido, en razón de su naturaleza discrecional deberá mantener "la debida
proporcionalidad y adecuación" que ordena el artículo 12 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos.
 
- De igual forma, debe tenerse en cuenta que la declaratoria de confidencialidad es un acto
de trámite y, en consecuencia, será impugnable en la medida en que imposibilite su
continuación, cause indefensión o prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione los
derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos de los interesados (art. 85
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).
 
1.1.3. Derecho a una decisión motivada.
 
Esencialmente, la motivación tiene por objeto garantizar la seguridad jurídica de los
interesados que se puedan ver afectados por los actos adminsitrativos, permitiéndoles
conocer los motivos que sustentan la decisión de la Administración. Ello comprende una
consideración expresa de todas y cada una de las cuestiones propuestas en el curso del
procedimiento.
 
Así, la Ley de Contraloría prevé, a texto expreso, la necesidad de que el auto de apertura de
los procedimientos de averiguación administrativa este "debidamente motivado".
Igualmente, dentro de las indicaciones que deben contener los reparos, el numeral 3 del
artículo 90 de la Ley de Contraloría dispone "la determinación de la naturaleza del reparo,
con indicación de sus fundamentos".
 
El derecho a una decisión motivada esta íntimamente ligada a otro principio sobre el cual
debemos hacer mención, este es, el principio de congruencia, el cual supone una decisión
conforme a los alegatos y pruebas que se hubieren propuesto.
 
En ese sentido, los actos que resuelven un procedimiento administrativo deben contener
decisión expresa sobre todos los asuntos que se hubieren planteado tanto inicialmente como
durante la tramitación, guardando correspondencia entre lo alegado y probado en el curso
del procedimiento. No obstante, el principio de congruencia no se agota en una decisión
ajustada a lo alegado y probado por las partes, sino que comprende, adicionalmente,
cualesquiera otras cuestiones que se hubieren planteado durante la tramitación del asunto;
sin embargo, ello exige el cumplimiento de dos requisitos esenciales: en primer lugar, es
necesario que esas cuestiones resulten directamente de las actuaciones, es decir que estén
dentro de los límites objetivos del procedimiento. Por ello, no puede la autoridad
administrativa decidir cuestiones que -aun siendo susceptibles de ser sancionadas mediante
acto declaratorio de responsabilidad administrativa- no se hallan ventilado en el curso de la
averiguación.
 
En segundo lugar, para que la decisión pueda entrar a conocer cuestiones accesorias del
procedimiento, es necesario que el indiciado haya tenido oportunidad de oírlas y
defenderse, so pena de incurrir en el vicio de indefensión.
 
De manera que, en conclusión, la decisión que resuelva un procedimiento administrativo no
debe agotarse en el examen de los hechos, pruebas y alegatos, antes por el contrario, debe
haber un pronunciamiento en relación a todos los asuntos que se hubieren ventilado en
dicho procedimiento y sobre los cuales aquel haya tenido oportunidad de defenderse.
 
1.2.4. Principio de imparcialidad.
 
Es un principio general de derecho administrativo formal que exige la independencia y
objetividad en el órgano que pueda dictar un acto capaz de alterar la esfera jurídica de los
administrados. La administración, no debe estar predispuesta, ni a favor ni en contra de
ninguna de las partes que intervienen en el procedimiento administrativo, por razones
ajenas a la esfera de los intereses que se debaten en el marco del procedimiento.
 
La imparcialidad supone que el órgano sustanciador o el que decide el procedimiento, no
esté vinculado a los interesados en el procedimiento, o no este dirigido por intereses
personales o ajenos que puedan desviarlo de un recto cumplimiento de sus funciones. Así,
el principio de imparcialidad produce un doble beneficio: para el administrado, constituye
una garantía de que su caso fue tratado con objetividad y para la administración, quien
puede resultar perjudicada cuando sus órganos deciden con arreglo a consideraciones
extrañas al interés general.
 
Como principio aplicable a todas las actividades que desarrolle la Contraloría General de la
República, el artículo 4º de la Ley de Contraloría dispone que las funciones que la
Constitución y las leyes atribuyen a es organismo deberán ser ejercidas con objetividad e
imparcialidad.
 
Asimismo, el artículo 50 del Reglamento de la Ley de Contraloría y, específicamente en
materia de averiguaciones administrativas, ordena a los titulares de los órganos de control
la adopción de las medidas necesarias para que los procedimientos de averiguación
administrativa sean tramitados conforme a los principios de economía, eficacia, celeridad e
imparcialidad.
 
El principio de imparcialidad, se encuentra íntimamente vinculado con el principio de
igualdad, que prescribe una participación en condiciones de igualdad para todos los
interesados que intervienen en el procedimiento administrativo.
 
1.2.5. Derecho a impugnar los actos administrativos.
 
Este derecho es desarrollado en el régimen de recursos administrativos que prevé la propia
Ley de Contraloría. Éste implica la posibilidad de que los interesados puedan impugnar los
actos dictados por la Contraloría General de la República, cuando dichos actos afecten sus
derechos subjetivos o sus intereses legítimos, personales y directos.
 
1.2.6. Principio de flexibilidad probatoria
 
Se refiere esencialmente a la posibilidad de que los interesados puedan servirse de
cualquier medio probatorio, no prohibido por la ley, para demostrar sus afirmaciones en el
procedimiento. Dicho principio aparece establecido en el artículo 58 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, cuando se prevé que los hechos que se consideren
relevantes para la decisión de un procedimiento podrán ser objeto de todos los medios de
prueba establecidos en el Código Civil, Código de Procedimiento Civil y otras leyes. No
obstante, por la naturaleza de la materia sancionadora, deberían ser aplicables
preferentemente, las normas adjetivas penales.
 
Este principio aparece también recogido en el artículo 115 de la Ley Orgánica de la
Contraloría, al establecer que en el expediente se recabarán los documentos, declaraciones,
experticias, informes y demás elementos de juicio que se estimen necesarios para esclarecer
la verdad de los actos, hechos u omisiones que se investigan. Se utiliza una fórmula similar
en el parágrafo primero del artículo 126 de ese instrumento legal, al expresarse que los
órganos de control interno podrán "[...] recabar todos los elementos de juicio que sean
necesarios para esclarecer los hechos [...]", cuando detecten alguno de los hechos u
omisiones a que se refiere el artículo 114 de la Ley Orgánica de la Contraloría.
 
1.2.7 Principio de notificación
 
La eficacia de los actos administrativos, está sometida -por lo general- a su notificación a
los interesados legítimos, lo que se encuentra regulado de manera general en los artículos
72 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Pero en la Ley
Orgánica de la Contraloría, existen normas específicas que también establecen ese
principio: el artículo 91, relativo a los reparos, y en las disposiciones finales, en el artículo
142, se regula de manera bastante similar la notificación de los actos administrativos en
general.
 
La particularidad de tal norma, es precisar no sólo el contenido de la notificación -texto
íntegro del acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que procesan, con expresión de los
términos para ejercerlos y los órganos o Tribunales ante los cuales deban interpretarse- sino
además, señalar que tal notificación se entregará al interesado o a su apoderado. La
condición de este último -que debe constar suficientemente en el expediente administrativo-
provendrá no sólo de un documento poder autenticado, sino además, de las otras formas de
representación aceptadas en los artículos 25 y siguientes de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos.
 
Finalmente, la omisión de cualquiera de estas formalidad, no incidirá en la validez del acto
que se pretendió notificar, más si en su eficacia, pues prevé el artículo 74 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos que "las notificaciones que no llenen todas las
menciones señaladas se considerará defectuosas y no producirán ningún efecto".
 
1.2.8. El principio de la buena fe
 
Se entiende por buena fe "La creencia o persuasión de que el acto realizado es lícito y justo.
La certeza o verdad de un acto o hecho jurídico". La buena fe es un principio que informa e
integra el ordenamiento jurídico con el valor ético de la confianza que gravita en la
conciencia social, por lo cual la doctrina científica lo ha considerado con acertada razón,
como la base del tráfico jurídico y el principio supremo y absoluto que domina el derecho
de las obligaciones.
 
La buena fe tiene un contenido ético que incorpora a las relaciones jurídicas ciertos cánones
morales. Uno de esos cánones lo constituye el valor de la confianza que es la base de las
relaciones jurídicas. El principio de la buena fe administrativa no es una creación del
derecho, sino un presupuesto de este, con existencia propia e independiente de su
reconocimiento normativo, que introduce en el orden jurídico las exigencias morales de
conducta imperante en una comunidad.
 
Es por ello, que al recoger el valor ético de la confianza, el principio de la buena fe se
aplica para valorar el comportamiento de los sujetos de derecho en el ámbito de sus
relaciones jurídicas. La buena fe impone unas reglas de conducta a los sujetos en la
formación misma de la relación jurídica, en el ejercicio de los derechos, en el cumplimiento
de los deberes que ella genera y en la extinción misma de la relación jurídica. Por tanto, la
buena fe como principio general del derecho aplicable al comportamiento humano,
significa el conjunto de normas éticas recogidas en el ordenamiento jurídico que enseñan a
observar una conducta ejemplar en las relaciones recíprocas como la honestidad, la lealtad,
la cooperación y la solidaridad.
 
Aún cuando en nuestro derecho positivo es de reciente consagración expresa el principio de
la buena fe aplicable a todas las relaciones jurídicas, ha sido siempre una máxima
reconocida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia patria el ejercicio de los
derechos y el cumplimiento de las obligaciones bajo el imperio de los valores éticos y de la
mutua confianza. Dicho principio ha sido recogido en nuestra legislación positiva en la
nueva Ley de Simplificación de Trámites Administrativos de fecha 22 de octubre de 1999.
Dicha Ley prevé que las relaciones entre la Administración y los administrados deben
sujetarse al principio de la buena fe del particular. En efecto, el artículo 9 de la mencionada
Ley reza:
 
"Artículo 9. De acuerdo con la presunción de buena fe, los trámites administrativos deben
mejorarse o rediseñarse para lograr el objetivo propuesto en la generalidad de los casos y
no para cubrir las posibles excepciones al comportamiento normal del ciudadano. En
consecuencia, en todas las actuaciones que se realicen ante la Administración Pública, se
debe tener como cierta la declaración del administrado, salvo prueba en contrario."
 
El principio de la buena fe implica para el interesado el deber de adoptar un
comportamiento leal en toda la fase previa a la constitución de sus relaciones jurídicas
(diligencia in contraendo) con la Administración y comportarse lealmente en el
desenvolvimiento de las relaciones jurídicas ya constituidas entre ellos. Este deber de
comportarse según la buena fe se proyecta a su vez en las dos direcciones en que se
diversifican todas las relaciones jurídicas: derechos y deberes. Así, los derechos deben
ejercitarse de buena fe al igual que las obligaciones.
 
1.3. Principios de eficacia de la actividad administrativa vinculados a la protección de
las garantías jurídicas de los interesados.
 
Bajo esta categoría ubicamos todos aquellos principios que garantizan la racionalidad de la
actividad administrativa vinculados con la protección de las garantías jurídicas de los
interesados.
 
1.3.1. Principios sobre el recibo y registro de documentos
 
De conformidad con el artículo 82 de la Reglamento Interno de la Contraloría, los
funcionarios de la Unidad Centralizadora de Correspondencias y demás funcionarios que
tengan a su cargo la recepción de documentos velarán por el cumplimiento de las
disposiciones de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la Ley de Timbre
Fiscal, y advertirán a los interesados las omisiones que observen, sin que puedan negarse a
recibir ningún documento y dejarán constancia en el registro de los siguientes datos:
1. Identificación del interesado o del representante.
 
2. Objetivo del escrito, recurso, petición o comunicación.
 
3. Número de documentos presentados y de sus anexos.
 
4. Número consecutivo de registro.
 
5. Fecha y hora de presentación.
 
En el acto de recepción se dará recibo de todo documento presentado y de sus anexos, con
indicación del correspondiente número de registro, lugar, fecha y hora de presentación y de
las omisiones o irregularidades observadas. Podrá servir de recibo de copia fotostática de
los documentos que se presenten, una vez estampada en ella la nota de recibo, previo cotejo
con los originales.
 
Asimismo, de acuerdo con el artículo 85 del RICGR, en toda correspondencia recibida se
estampará constancia de la fecha y hora de recibo, tanto en la Unidad Centralizadora de
Correspondencia, como en la dependencia a la cual corresponda su conocimiento. Los
documentos originales aportados por los particulares para la tramitación de algún asunto, se
devolverán a sus representantes, si así lo solicitaren, en cuyo caso se dejará en el expediente
copia certificada del documento.
 
1.3.2. Principio sobre la formación del expediente
 
La formación del expediente ya fue examinada anteriormente al revisar el tema del derecho
a la vista de las actuaciones. Sin embargo, debe resaltarse que en el expediente
administrativo se materializa el procedimiento y para que este sea eficaz, es necesario que
contenga todas las actuaciones, escritos, pruebas y demás documentos vinculados con la
tramitación. En ese sentido, el artículo 115 de la Ley de Contraloría, dispone que de toda
averiguación administrativa que se inicie, deberá formarse expediente. En un sentido
mucho más general, el artículo 90 del Reglamento Interno prevé que de todo asunto que se
tramite en las dependencias de la Contraloría se formará expediente, en el cual se
insertarán, por orden de fecha de recibo, los documentos respectivos, aún cuando sean
producidos por otras dependencias.
 
1.3.3. Principio de economía procedimental.
 
Es equiparable al principio de economía procesal que rige en el proceso civil. Se expresa
fundamentalmente en la concentración de las pruebas y en la resolución ordenada y rápida
de los expedientes.
 
En materia de averiguaciones administrativas, el artículo 50 del Reglamento de la Ley de
Contraloría ordena a los titulares de los órganos de control la adopción de las medidas
necesarias para que dicho procedimientos sean tramitados conforme a los principios de
economía, eficacia, celeridad e imparcialidad. Sin embargo, no cabe duda de que el
principio de economía resulta aplicable a todos los procedimientos por aplicación del 30 de
la LOPA, que establece dicho principio como regla general de la actividad administrativa.
 
1.3.4. Principio inquisitivo
 
La administración, de oficio o a instancia de parte, esta facultada para buscar los elementos
de juicio necesarios para dictar su decisión y, en tal sentido, puede realizar todas las
diligencias necesarias para formarse un mejor criterio respecto del asunto sometido a su
consideración.
 
Encontramos manifestaciones de este principio en materia de formulación de reparos, en el
artículo 89 de la Ley de Contraloría, al disponer que la Contraloría podrá practicar todas las
actuaciones necesarias para el esclarecimiento de los hechos. Asimismo, en los
procedimientos de averiguación administrativa la Contraloría puede ejercer potestades
inquisitivas en el esclarecimiento de los hechos (art. 115 de la Ley de Contraloría).
 
El estudio de las potestades inquisitivas de la administración nos lleva al principio de la
verdad material. Dicho principio impone a la Administración la obligación de decidir
conforme a la verdad material. Debemos tomar en cuenta que la Administración, como
conglomerado de organismos y entidades destinadas a tutelar el supremo interés público,
debe atenerse a la verdad formal, por cuanto esta ejecutando una actividad dirigida a
satisfacer un interés cuyo titular es la colectividad.
 
Es allí, precisamente, donde radica la importancia de las facultades inquisitivas de la
administración, como medio para procurarse elementos de prueba que la conduzcan a
resultados veraces, es decir, que se correspondan con la realidad de los hechos.
 
1.4. Principios especiales
 
Antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1999 era ya aceptado por la doctrina y la
jurisprudencia que los principios del Derecho administrativo sancionador son los mismos
que los principios del Derecho penal. Esto fue definitivamente establecido en el artículo 49
de la Constitución de 1999 al establecer la aplicación de todos los principios que informan
el debido proceso "a todas las actuaciones judiciales y administrativas".
 
En razón de ello, en los supuestos para imposición de sanciones administrativas
consagradas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, privará el
principio de tipicidad exhaustiva: las normas contentivas de sanciones deben establecer,
claramente, el hecho generador de la responsabilidad, y las consecuencias jurídicas.
 
También regirá el principio de interpretación restrictiva, por cuanto: los supuestos
generadores de responsabilidad administrativa deben ser analizados e interpretados
literalmente, y, en caso de existir alguna duda, deberá favorecerse siempre al indiciado (in
dubio pro reo).
 
1.4.1. Principio de legalidad de las penas y sanciones
 
Dispone el numeral 6, artículo 49 de la Constitución, que "Ninguna persona podrá ser
sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o
infracciones en leyes preexistentes".
 
Estos principios, que conforman la legalidad de las penas y sanciones, tienen plena
aplicación respecto las averiguaciones que adelante el máximo órgano contralor, y se
materializan en la imposibilidad de aplicar sanciones distintas a las consagradas
expresamente en la Ley Orgánica de la Contraloría.
 
Ya en 1990 el Máximo tribunal había dispuesto que las sanciones o penas administrativas o
disposiciones administrativas penales, contenidas en leyes reguladoras de la actuación de
los órganos de la administración pública "...deben ajustarse al principio constitucional de la
legalidad de las infracciones y de las penas...". Asimismo, en decisión del 23 de febrero de
1995, precisó que el principio de legalidad no se extiende únicamente a las sanciones
relativas a la libertad, sino que abarca también a cualquier sanción "... que recaiga a título
de pena como consecuencia de una infracción sobre un sujeto del ordenamiento jurídico...".
 
El principio de legalidad de las infracciones y sanciones se desdobla en dos garantías
sustantivas, y una garantía adjetiva. Como primera garantía sustantiva, señala que
necesariamente la sanción debe estar contenida en una norma con rango de ley, aunque se
admite cierta atemperación en este sentido, pudiéndose así precisar, a través de un
reglamento, el ilícito administrativo regulado de manera amplia en la Ley. La segunda
garantía sustantiva, se refiere a la atribución legal de la competencia específica para
imponer la sanción.
 
Pero también el principio de legalidad se traduce, según la opinión que se comenta, en la
necesaria existencia de un procedimiento administrativo previo, tramitado de conformidad
con los principios precedementemente expuestos.
 
Sin embargo, puede ocurrir también que la norma legal sea tan amplia y genérica, que no
regule, en realidad, ningún ilícito administrativo, otorgándole así a la Administración una
potestad irrestricta para imponer sanciones. Se ha señalado por ello, que l anorma legal no
sólo debe tipificar el ilícito, sino que además, debe hacerlo exhaustivamente. El principio
de la tipicidad exhaustiva protege la integralidad del principio de legalidad de las
infracciones, pues de lo contrario, sería la Administración la que, discrecionalmente,
decidiría cuando resulta aplicable el supuesto sancionatorio "abstractamente" regulado.
 
Sentencia de principio, en este sentido, es la decisión de la Sala Plena de la Corte Suprema
de Justicia, ya comentada, del 9 de agosto de 1990, en la cual se señaló que las sanciones
administrativas "... deben ajustarse al principio constitucional de la legalidad de las
infracciones y de las penas. En efecto, conforme a dicho principio, no se admite en nuestro
régimen jurídico para que proceda la aplicación de la sanción o pena, que el legislador en el
olvido de las garantías constitucionales y de la obligada sujeción de la norma legal a la
Constitución, jerárquicamente superior, deje mediante una formulación genérica a
discreción de la autoridad administrativa la determinación de la correspondiente figura
delictual, puesto que ello envuelve, sin duda, el quebrantamiento del rígido principio de
legalidad ...".
 
1.4.2. Garantía de la irretroactividad y de preexistencia de las sanciones
 
Regulada en el artículo 24 de la Constitución, garantiza que ninguna disposición legislativa
tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Esto es, que las sanciones
administrativas no sólo deben estar establecidas legalmente, sino que además, la Ley deberá
ser anterior a los hechos constitutivos del ilícito administrativo. En ese sentido, sólo podrá
aplicarse la ley penal vigente al momento de ocurrir los hechos incriminados. La aplicación
de la ley posterior solo es permitida de alguna manera, se beneficie al sujeto indiciado.
 
1.4.3. Culpabilidad
 
La imposición de sanciones por parte de autoridades administrativas presupone la
culpabilidad del sujeto sancionado, es decir, la existencia de un vínculo de causalidad entre
un ilícito administrativo y dicho sujeto, un incumplimiento general de los deberes jurídicos
del administrado frente a la Administración. La doctrina y la jurisprudencia venezolana, no
han dudado en reconocer la importancia de este principio, en el campo de las sanciones
administrativas. Toda sanción presupone comprobar fehacientemente la voluntariedad del
sujeto indiciado a través del dolo o culpa, esto es, la prueba de que se ha incumplido una
obligación o un deber jurídico.
 
La culpabilidad no opera como fundamento de las sanciones administrativas, antes bien, se
trata de un requisito indispensable para exigir la responsabilidad por el ilícito cometido. La
culpabilidad resulta un elemento imprescindible para que la Administración ejerza sus
potestades sancionatorias; resultaría incomprensible que se impusieran sanciones a aquellos
que no han actuado de forma dolosa, ni siquiera negligente.
 
En ese sentido, la Contraloría, para imponer las sanciones contenidas en la Ley Orgánica
que regula su funcionamiento, debe comprobar no sólo la existencia del ilícito
administrativo, sino además, el vínculo de causalidad entre éste y el sujeto indiciado, esto
es, su culpabilidad.
 
Manifestación del principio de culpabilidad lo constituuye el artículo 119 de la Ley de
Contraloría, que dispone que:
 
"... si en el curso de la averiguación surgieren indicios de responsabilidad contra alguna
persona, la Contraloría procederá a citarla conforme a lo dispouesto en el artículo 117 de
esta Ley, y le ordenará comparecer dentro de los 810) días continuos ssiguientes a la fecha
de la citación, en cuya oportunidad le tomará declaración sin juramento"
 
En virtud de tal declaración, la Contraloría podrá formular los respectivos cargos,
iniciándose así el procedimiento. Esto es, que toda averiguación supone, por parte del
órgano contralor, la delimitación de los sujetos que serán investigados. Ello –denominado
el principio de personalidad de las sanciones- implica entonces la individualización de la
potestad sancionadora frente a determinados sujetos que, eventualmente, podrían haber
cometido alguna infracción voluntariamente. La culpabilidad entonces, exige también una
individualización de la sanción, pero igualmente, una individualización de la potestad.
 
1.4.4. Principio de los previos cargos
 
El derecho a no ser sancionado sin antes haber sido notificado personalmente de todos los
cargos y oído en la forma que indique la Ley, está consagrado en el numeral 1° del artículo
49 de la Constitución, conforme al cual "...toda persona tiene derecho a ser notificada de los
cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de
los medios adecuados para ejercer su defensa...". La Administración está obligada a
notificar al sujeto indiciado de los hechos que está investigando, y de las sanciones que
podría aplicar, de comprobarse la comisión de tales hechos. De allí que los "cargos" a los
cuales alude la norma constitucional, se refieren a los fundamentos de hecho y de derecho
de los ilícitos imputados al sujeto indiciado.
 
Podría entonces establecerse, que los principios inherentes a todo procedimiento
administrativo derivan directamente del numeral 1° del artículo 49 de la Constitución, en el
sentido que (i) la Administración deberá notificar todos los cargos que imputa al indiciado,
(ii) el cual tendrá el derecho a alegar y probar en su defensa, conforme al procedimiento
legalmente establecido, y (iii) si la Administración comprueba la comisión de los cargos
imputados, dictará las sanciones respectivas. De allí que la garantía analizada, también
podría ser formulada en el sentido que no podrá aplicarse ninguna sanción, sin que
previamente se hubiere notificado al sujeto indiciado de todos los cargos respectivos.
 
Tal principio igualmente, está regulado en la Ley Orgánica de la Contraloría, cuyo artículo
119, parágrafo segundo, señala que dentro de los seis meses siguientes al acto de
comparecencia, el órgano contralor valorará la declaración del iniciado y, de considerarlo
procedente "le formulará los cargos al término de dicho plazo".
 
La exigencia de los previos cargos se refiere a todos los elementos objetivos y subjetivos
que integran el procedimiento administrativo sancionador, esto es, los sujetos indiciados,
los hechos investigados, los ilícitos presuntamente cometidos, y las sanciones aplicables. La
ausencia de cualquiera de esos elementos, constituirá una clara violación a la garantía
constitucional analizada.
 
Igualmente, el principio de los previos se relaciona con el derecho a la defensa -principio de
participación intersubjetiva- dado que éste sólo pod´ra ejercerse plenamente, si el
investigado conoce de antemano, los cargos que se le imputan.
 
La jurisprudencia ha destacado este principio; así en sentencia del 1° de octubre de 1996, la
Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia señaló que "... la
Administración está en la obligación de comunicar a los interesados la apertura de un
procedimiento -más aun cuando es de tipo sancionatorio o destinado a imponer
gravámenes- para que previamente a la emisión del acto definitivo, las partes puedan tener
acceso al expediente y así alegar y probar lo conducente ...".
 
Por lo tanto, si la Administración aplica una sanción, sin previamente haber iniciado el
respectivo procedimiento sancionatorio mediante una notificación al particular de los
cargos que se le imputaban, se estaría produciendo una clara violación al derecho a la
defensa y al debido proceso.
 
1.4.5. El Derecho a la presunción de inocencia
 
El derecho a la presunción de inocencia está consagrado en el numeral 2° del artículo 49 de
la Constitución, el cual prevé que "Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe
lo contrario". Aun cuando la Constitución de 1961 no consagraba este principio, ello no era
óbice para que no se le reconociera protección.
 
La presunción de inocencia es un derecho fundamental reconocido en el artículos 11 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, según el cual "toda persona acusada
delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se compruebe su
culpabilidad, conforme a la Ley y en juicio público en el que se hayan asegurado todas las
garantías necesarias para su defensa". Asimismo, se encuentra previsto en el artículo 8,
numeral 2º, de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, norma que postula que
"toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no
se establezca legalmente su culpabilidad".
 
En ese sentido, al ser un derecho inherente a la persona humana, se le había reconocido
protección judicial efectiva y rango constitucional, con base en el carácter enunciativo que
se reconocía a los derechos y garantías constitucionales en el artículo 50 de la Constitución
de 1961. Así lo entendió la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en decisión del
16 de marzo de 1998, al señalar: "... estima la Corte que la presunción de inocencia de las
personas, es inherente a todo procedimiento de naturaleza sancionatoria tanto en el orden
administrativo como judicial, en razón de lo cual, los hechos imputados al encausado,
deben ser plenamente probados en orden a establecer la sanción que pueda corresponder
conforme a la Ley. Es decir, que el derecho a la presunción de inocencia se circunscribe a
la garantía que debe tener el administrado de que, antes de iniciarse la tramitación, o
durante la sustanciación de un procedimiento no puede el ente público emitir
pronunciamientos dirigidos a evidenciar la culpabilidad de las personas investigadas...".
 
En sentido similar ya se había pronunciado la Sala Político-Administrativa del Máximo
Tribunal en sentencia del 1° de diciembre de 1994 (cas: Beba Flor Morán Marval), cuando
al referirse a la presunción de inocencia señaló que "...esta garantía requiere que la
acusación aporte la prueba individual de culpabilidad, más allá de la duda (...manteniéndose
la inocencia del indiciado, mientras no exista una sentencia condenatoria.....se vulneró
también, consecuencialmente, el derecho fundamenal a la tutela judicial (artículo 68 de la
Constitución y el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto
de San José, entre otros) pues extra iudicem y con anterioridad al juicio se considerá
condenada penalmente a la indiciada"
 
El principio de la presunción de inocencia tiene una especial connotación, este es: la
inversión de la carga de la prueba: corresponderá a la Administración probar, sin ningún
tipo de duda, la culpabilidad del sujeto indiciado. Si todo sujeto sometido a una
"investigación sancionadora", se considera inocente hasta tanto no se demuestre lo
contrario mediante una providencia definitiva, es lógico concluir que en el curso de la
averiguación iniciada, la carga respecto las razones y pruebas de su culpabilidad,
corresponderá exclusivamente a la Administración.
 
1.4.6. Prescripción
 
La prescripción comporta la extinción, con el transcurso del tiempo, de la Potestad
Sancionadora respecto supuestos específicos, esto es, que ante la comisión de un ilícito
administrativo, la Administración deberá iniciar el procedimiento respectivo, y aplicar la
sanción del caso, pues el transcurso del tiempo producirá la extinción de la potestad. Parejo
Alfonso estudia, de manera similar, la caducidad, pues la inactividad administrativa
determina la caducidad de los procedimientos, con la consecuencia de la imposibilidad
ulterior de la persecución de la sanción.
 
La institución de la prescripción supone el reconocimiento por el ordenamiento jurídico de
los efectos que ocasiona una causa natural: el transcurso del tiempo. En el ámbito represivo
son los efectos destructores del tiempo los que se tienen en cuenta al consagrar la
prescripción de los delitos y las penas, institución que puede definirse como la extinción
por el transcurso del tiempo del derecho del Estado a imponer una pena o a hacer ejecutar
la pena ya impuesta. El principio de la prescripción para el ejercicio de las acciones
administrativas que suponen cargas en cabeza de los administrados está previsto en el
artículo 70 de la LOPA y es recogido por algunas leyes administrativas especiales (por ej.
arts. 76, ord, 3ro. y 77 del COT).
 
Constituye entonces un principio, la prescripción de las sanciones previstas en la Ley de
Contraloría. Sin embargo, dicha dicha Ley nada regula sobre el particular. De allí que deba
acudirse a las disposiciones generales que, sobre prescripción, prevé el Código Penal;
específicamente, el ordinal 6° del artículo 108 de tal Código, según el cual las penas –
sanciones- que sólo impliquen arresto por tiempo de uno a seis meses o multa mayor de
ciento cincuenta bolívares o suspensión del ejercicio de la profesión, industria o arte,
prescribirán por el transcurso de un año.
 
Existe un derecho a invocar la prescripción, ya que "....la acción administrativa destinda a
imponer cargas y obligaciones debe desarrollarse dentro del ámbito temporal específico,
pues así lo reclama el principio general de la seguridad jurídica. Constituye un derecho
inviolable del administrado, la posibilidad de saber por cuanto tiempo puede estar sujeto al
cumplimiento de una obligación o a la imposición de una sanción. Lo contrario supone un
estado de incertidumbre insoportable qu eno puede ser tolerado en un estado de derecho..."
(Fraga Pittaluga)
 
2. La responsabilidad administrativa y el procedimiento de averiguación
administrativa
 
2.1. Nociones Generales
 
La responsabilidad en derecho supone la existencia de una relación de causalidad entre la
actuación o hecho del funcionario y la consecuencia que la norma considera generadora de
la eventual responsabilidad.
 
En nuestro país la responsabilidad de los funcionarios públicos asume tres tipos: civil,
penal, administrativa y disciplinaria. Así pues, el incumplimiento de los funcionarios
públicos a los deberes de su cargo pueden ser sancionados judicialmente, mediante
sentencia, cuando se dan condiciones para que proceda la responsabilidad civil o penal; o
puede ser sancionado administrativamente, esto es, mediante un acto administrativo. El acto
administrativo sancionatorio contra el funcionario público puede ser pronunciado por el
superior jerárquico a quien corresponda, cuando se dan los supuestos de la responsabilidad
disciplinaria o puede emanar del órgano contralor, cuando se configura la hipótesis para
que ésta se haga procedente. En ambos casos la responsabilidad proviene de una acto
administrativo, pero la naturaleza, los efectos, las vías de impugnación de ambos actos es
diferente, así como también son distintos los órganos jurisdiccionales a quienes
corresponde conocer de los recursos respectivos.
 
En ese sentido, y a los efectos de materializar la responsabilidad administrativa, el artículo
112 de la LOCGR atribuyo a la Contraloría la competencia para realizar averiguaciones
cuando surgieren indicios de que funcionarios o particulares que tengan a su cargo o
intervengan en cualquier forma en la administración, manejo o custodia de bienes o fondos
públicos de las entidades sujetas a su control, hayan incurrido en los actos, hechos u
omisiones generadores de responsabilidad administrativa establecidos en la LOCGR o la
LOSPP.
 
Asimismo, debemos advertir -desde ya- que la apertura y sustanciación de averiguaciones
administrativas no corresponde con exclusividad a la Contraloría General de la República,
antes por el contrario, los órganos de control interno tienen atribuciones para tramitar
dichos procedimiento en los entes y organismos a que estén incorporados. Por tanto, al
examinar las disposiciones atañederas al procedimiento haremos mención de las
particularidades y excepciones derivadas del órgano que tramita el procedimiento.
 
2.2. Hechos generadores de responsabilidad administrativa
 
2.2.1. El artículo 113 de la Ley de Contraloría
 
La LOCGR, en su artículo 113, tipifica los hechos que, en adición a los establecidos en el
Título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda del patrimonio Público, son generadores de
responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a
que haya lugar.
 
Ahora bien, algunos de los supuestos de responsabilidad administrativa contemplados en la
Ley de Contraloría y en la Ley de Salvaguarda son objetivos o simples, en el sentido que
bastará con el cumplimiento del supuesto de hecho tipificado, para que opere así la
aplicabilidad de la sanción. Otros ilícitos, por el contrario, serán subjetivos o complejos,
desde que, además de configurarse los supuestos de hecho tipificados, se requiere el
cumplimiento de otra condición adicional. Así sucede, por ejemplo, con el supuesto de
responsabilidad administrativa prevista en el numeral 4° del artículo 113 de la Ley de
Contraloría, ya que para su procedencia se requiere que además del no otorgamiento de
garantías, o haberlo hecho insuficientemente –cuando así lo exigiere alguna norma jurídica.
Se requiere que tal conducta ocasiones algún perjuicio al patrimonio público.
 
La responsabilidad supone la existencia de una relación de causalidad entre la actuación o
hecho de una persona (natural o jurídica) y la consecuencia que la norma considera
generadora de la eventual responsabilidad. Es pues, una verdadera sanción, no en el ámbito
penal, sino en el ámbito administrativo. El auto de responsabilidad administrativa debe
estar fundamentado, por lo tanto, en la infracción de un deber genérico, previamente
establecido en una Ley formal, para garantizar así el derecho constitucional a la
preexistencia de las penas, regulado en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución. En
tal sentido, el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República
tipifica los hechos generadores de responsabilidad administrativa.
 
3. Procedimiento de averiguación administrativa.
 
Como punto previo, es importante acotar que las presentes consideraciones no se refieren a
las averiguaciones y a las declaratorias de responsabilidad administrativa que puedan
efectuar órganos diferentes a la Contraloría General de la República u otros órganos de la
Administración descentralizada. En efecto, las contralorías de los Estados y de los
Municipios, de acuerdo con las normas que las rigen, pueden efectuar averiguaciones y,
eventualmente, declarar la responsabilidad administrativa de los funcionarios sometidos a
su control, en atención a su propia normativa.
 
3.1. Órgano competente
 
La apertura y sustanciación de averiguaciones administrativas, puede corresponder a las
Direcciones Generales de Control de la Contraloría General de la República o a los órganos
de control interno, según lo antes expuesto.
 
3.2. Apertura o Inicio del procedimiento de averiguación
 
De conformidad con el artículo 115 de la Ley Orgánica de la Contraloría, deberá formarse
expediente de los procedimientos de averiguación administrativa, los cuales se iniciarán
con auto de apertura debidamente motivado. Esta disposición resulta aplicable tanto para
las averiguaciones que sustancie la Contraloría General de la República como para aquellas
que decidan iniciar los órganos de control interno.
 
Es clara la norma al disponer que dicho expediente deberá iniciarse con el auto de apertura
debidamente motivado. En tal sentido, tal auto deberá contener claramente señalados dos
elementos fundamentales, a saber: indicación cara y precisa de los hechos imputados al
indiciado, con expresión de la norma en la cual estos hayan sido tipificados como
generadores de responsabilidad administrativa y, el señalamiento de los elementos
indiciarios y pruebas que sirvieron de base para decidir la apertura de la averiguación.
 
La ausencia de alguno de los elementos antes enumerados viciaría ab initio el
procedimiento de averiguación, desde que se estaría impidiendo a los interesados el
conocimiento de las razones de hecho y de derecho y las pruebas que sirvieron a la
administración de fundamento para iniciar la averiguación. Ello no es más que la regulación
específica del principio de culpabilidad, analizado ya, que impide a la Contraloría iniciar
averiguaciones administrativas, sin antes individualizar la investigación.
 
a. Modos de proceder
 
El artículo 44 del Reglamento de la Ley de Contraloría dispone los modos de proceder para
el inicio de las averiguaciones administrativas. En tal sentido, dichos procedimientos
podrán iniciarse: de oficio, por denuncia de particulares o a solicitud de cualquier
organismo o empleado público. Se prevé así, una legitimación amplia para el inicio de los
procedimientos de averiguación administrativa.
 
En caso de procederse por denuncia, el denunciante deberá exponer verbalmente o por
escrito lo que estime necesario y el funcionario que tome nota podrá hacerle las preguntas
que estime pertinentes para obtener informaciones adicionales (art. 42 de la Ley de
Contraloría).
 
b. Participación a la Contraloría General de la República por los Órganos de Control
Interno.
 
Los respectivos órganos de control interno, deben participar a la Contraloría de toda
decisión de dar inicio a procedimientos de averiguación administrativa, dentro de los cinco
(5) días siguientes a la fecha de su apertura. Dicha participación deberá hacerse mediante
oficio suscrito por el titular del órgano de control respectivo, acompañando copia del auto
de apertura respectivo (art. 126 de la Ley de Contraloría en concordancia con el art. 49 de
su Reglamento).
 
3.3. Sustanciación.
 
El auto de apertura del procedimiento de averiguación administrativa abre el paso a la fase
de sustanciación. En tal sentido, el artículo 53 del Reglamento de la Ley de Contraloría
establece el lapso para la sustanciación de dichos procedimientos en los siguientes
términos:
 
"La sustanciación de las averiguaciones administrativas tendrán una duración de seis (6)
meses, contados a partir de la fecha del respectivo auto de apertura, ése término será
prorrogable por un período máximo de seis (6) meses, siempre que exista causa grave,
sobre la cual el funcionario competente hará declaración expresa en el auto de prórroga."
 
Se prevé en los términos precedentemente transcritos, un lapso de seis (6) meses para la
sustanciación de un procedimiento administrativo de averiguación administrativa, contados
a partir del auto de apertura, prorrogables por un período máximo de seis meses más, si
existieren causas graves que ameriten la prórroga y sobre las cuales el funcionario
sustanciador dejará constancia en el respectivo auto de prórroga.
 
La norma que comentamos opera como una garantía para los indiciados por cuanto limita
en el tiempo la fase de sustanciación de la averiguación y obliga al funcionario sustanciador
a motivar una prórroga a dicho lapso, so pena de incurrir en responsabilidad de
conformidad con el artículo 100 de la LOPA y sin perjuicio de las acciones civiles, penales
o administrativas a que haya lugar, a tenor de lo previsto en el artículo 101 de ese
instrumento legal.
 
En relación con la posibilidad de una prórroga debemos hacer también algunos
comentarios. Se establece un límite máximo de seis (6) meses para extender el lapso de
sustanciación y se condiciona su procedencia a la existencia de una "causa grave". Tales
causas no fueron señaladas, dejando un amplio margen de discrecionalidad al órgano
sustanciador para determinar en cada caso las causas que podría ameritar una prórroga.
 
No obstante lo anterior, creemos que a los efectos de prorrogar la sustanciación de un
procedimiento de averiguación administrativa, debe entenderse por "causa grave" todas
aquellas circunstancias ajenas a la voluntad del órgano sustanciador que impidieron una
adecuada sustanciación del expediente. En ese sentido, no habría cabida en ese amplio
margen de discrecionalidad para fundar una prórroga sobre hechos tales como, "la
acumulación excesiva de trabajo" o "la existencia de casos preferentes".
 
En el marco de la sustanciación pueden producirse diversas actuaciones.
 
a. Citaciones y declaraciones.
 
Así, en primer lugar, cuando en el curso de una averiguación administrativa, el sustanciador
del procedimiento requiera tomar declaración a cualquier persona, se expedirá el oficio de
citación correspondiente, y se seguirá el procedimiento de citación conforme a las
disposiciones del Código de Procedimiento Civil.
 
De conformidad con el artículo 46 del Reglamento de la Ley de Contraloría, en toda
declaración se permitirá al deponente hacer exposiciones espontáneas y se le formularán los
interrogatorios tendientes al esclarecimiento del caso. La declaración deberá extenderse por
escrito en acta que, una vez leída, será suscrita por el funcionario y el declarante. En caso
de que este se negare a firmarla, el funcionario dejará constancia de tal circunstancia.
 
b. Surgimiento de indicios contra las máximas autoridades jerárquicas.
 
Puede ocurrir igualmente que en la tramitación de una averiguación administrativa
sustanciada por un órgano de control interno surgen indicios que comprometan la
responsabilidad de Ministros, Directores de ministerios, Presidentes y miembros de juntas
directivas de institutos autónomos, establecimientos públicos, sociedades y fundaciones
estatales, que se encuentren en ejercicio del cargo; en tales casos, deberá remitirse el
expediente a la Contraloría General de la República, mediante auto suscrito por el titular de
dicho órgano de control interno (art. 51 del Reglamento de la Ley de Contraloría).
 
En dicho auto deberán relacionarse las actuaciones cumplidas, las irregularidades
detectadas y el nombre de los presuntos responsables, y se participará al Ministro o a la
máxima autoridad jerárquica del organismo o entidad de que se trate la remisión de dicho
expediente
 
c. Formulación y contestación de cargos
 
En caso de que hubieren surgido indicios de responsabilidad contra alguna persona se
procederá a citarla para que comparezca dentro de los diez (10) días contínuos siguientes a
la fecha su citación a prestar su declaración, la cual le será tomada sin juramento (art. 119
de la Ley de Contraloría). Ello, deriva del principio constitucional conforme al cual nadie
puede ser obligado a declarar en su contra; en ese sentido, la Constitución de 1999 ha
establecido claramente que "La confesión solamente será válida si fuere hecha sin coacción
de ninguna naturaleza".
 
Dentro de los seis (6) días siguientes al acto de comparecencia la Contraloría valorará la
declaración del indiciado y si lo considera procedente, se le formularán cargos al término
de dicho plazo (artículo 119 de la Ley de Contraloría).
 
No obstante, deben hacerse varias consideraciones:
 
A. En primer término, el lapso máximo para la sustanciación de seis (6) meses establecido
en el artículo 53 del Reglamento de la Ley de Contraloría, además de constituir una
garantía para el particular indiciado, establece un elemento de naturaleza temporal que
condiciona la competencia del funcionario sustanciador.
 
En ese sentido En efecto, estimamos que una vez concluido el referido lapso de seis (6)
meses, sin que se le hayan formulado cargos al indiciado o sin una prórroga del lapso
debidamente motivada, se producirá ope legis el decaimiento del procedimiento y el
funcionario sustanciador habrá perdido su competencia para continuar con su tramitación,
viéndose obligado, en consecuencia, a iniciar nuevamente la averiguación.
 
Trátase de una competencia temporal, susceptible de ser ejercida sólo por un tiempo
determinado. En ese orden de ideas, la doctrina (Araujo Juárez) sostiene que los plazos
previstos para la emisión de un acto administrativo, son considerados en principio como
indicativos -conminatorios- y excepcionalmente imperativos -de rigor-, lo cual inicialmente
comporta que su transgresión no vicia el acto de incompetencia. En este caso, precisamente,
siendo un procedimiento administrativo de naturaleza sancionatoria, y en resguardo de los
derechos del indiciado a que se dicte una decisión en el lapso establecido, debe
interpretarse que la competencia del funcionario está limitada en el tiempo y la actuación
del funcionario fuera de esos límites vician al acto de nulidad.
 
B. Otro punto que debe resaltarse, es la valoración que, necesariamente debe preceder a la
formulación de cargos. En efecto, la Ley obliga al órgano contralor a valorar la declaración
del sujeto investigado, y si así lo considerase, formulará los respectivos cargos, de estimarlo
conveniente. De allí que el acto administrativo que contenga los cargos impuestos, deberá
ser exhaustivamente motivado, y en él, la Administración deberá indicar cual fue el
contenido de las declaraciones rendidas, y por que motivo no consideró justificada las
razones expuestas.
 
Tal exigencia, derivación del principio de motivación, impide que el órgano contralor
pueda imponer cargos ignorando los alegatos y razones expuestas en la declaración rendida.
Por el contrario, si se omite tal formalidad, y el acto contentivo de los cargos simplemente
ignora las declaraciones rendidas, se estaría produciendo en nuestra opinión, una clara
violación al derecho constitucional a la defensa.
 
C. Cabe también destacar que el acto contentivo de los cargos, no puede ser variado
sobrevenidamente por la Administración, constituyendo así una situación intangible. Los
cargos son, en definitiva, los límites subjetivos y objetivos de la averiguación
administrativa; subjetivos, pues no podría el órgano contralor aplicar la sanción a quienes
no se les formularon cargos. Objetivamente, ya que no podrá modificar (i) los hechos
investigados ni (ii) la determinación de las infracciones presuntamente cometidas por el
indiciado.
 
Por ello, si una vez formulados los cargos, la Contraloría comprueba la falta de
fundamentación de los hechos e ilícitos investigados, pero por el contrario, se percata de la
presunta existencia de nuevas infracciones, deberá declarar terminada la primera
investigación, e iniciar desde el comienzo, otra averiguación para los nuevos hechos
detectados. Si por el contrario se incumple con esa exigencia, y el órgano contralor
sobrevenidamente le imputa al indiciado nuevos hechos y nuevas infracciones, dejando sin
resolver la averiguación inicialmente aperturada, se produciría igualmente violación al
derecho a la defensa, y al derecho a no ser sancionado sin previos cargos.
 
D. Otro aspecto que conviene tratar, es lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 119,
según el cual "no se admitirá ningún recurso contra la decisión de formular los respectivos
cargos".
 
El acto de formulación de cargos es, orgánica y funcionalmente, un acto administrativo, y
como tal está sometido al principio de universalidad de control que informa a la
jurisdicción contencioso-administrativa, según dispone el artículo 259 de la Constitución.
De allí que si la norma comentada consagra un acto administrativo excento de control
jurisdiccional, sería a no dudarlo, abiertamente contraria a la Constitución. Estimamos
entonces, que la norma consagra la irrecurribilidad en sede administrativa, del acto de
formulación de cargos, sin perjuicio de las acciones y recursos que, en sede judicial, puedan
interponerse.
 
E. Una vez que se hubieren formulado cargos, el indiciado podrá contestarlos mediante
escrito razonado en un lapso de cuarenta y cinco (45) días contínuos siguientes a la fecha de
formulación de tales cargos (artículo 120 de la Ley de Contraloría). Vencido dicho lapso, el
procedimiento entrará en la fase de decisión.
 
No obstante lo anterior, debe advertirse que aún en el evento de que el indiciado no hubiere
contestado al acto de formulación de cargos, los lapsos del procedimiento no precluyen por
lo que atañe al derecho a la defensa. Ciertamente, en obsequio del principio de informalidad
o flexibilidad del procedimiento administrativo, recogido en el artículo 62 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, y a los efectos de servir más útilmente a la
investigación de la verdad real y la defensa del interés general, implicado en la tutela del
principio de legalidad, el indiciado puede introducir escritos o producir pruebas en su
defensa antes de que se produzca una decisión en el procedimiento.
 
d. Suspensión del funcionario
 
De conformidad con el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Contraloría, el Contralor
podrá solicitar la suspensión del funcionario en el ejercicio del cargo, mientras dure la
averiguación administrativa. En tanto medida disciplinaria provisional, estimamos que la
suspensión del cargo deberá ser dictada por el jerarca del ente u organismo en el cual se
tramita la averiguación.
 
Opinamos que la solicitud por parte del contralor de suspender al funcionario de su cargo
NO ES VINCULANTE, pues la suspensión del cargo es un acto disciplinario para el cual el
contralor no tiene competencia.
 
e. Acumulación de autos
 
De conformidad con el artículo 52 del Reglamento de la Ley de Contraloría, dispone la
acumulación de autos, en los casos que legalmente proceda, de conformidad con la
legislación procesal común, estos son los artículos 77 al 81 del Código de Procedimiento
Civil.
 
f. Auto de "abstención"
 
El artículo 125 de la Ley de Contraloría, prevé la posibilidad de que la Contraloría se
abstenga de seguir conociendo de averiguaciones administrativas, cuando en el curso de
ésta se determine que el monto del presunto perjuicio causado es inferior a cincuenta
salarios mínimos urbanos, caso en el cual se remitirán las actuaciones a la practicadas a la
autoridad que sea competente para proseguirlas. Igualmente, se faculta a la Contraloría para
que -a su discreción- pueda continuar la averiguaciones ya iniciadas en aquellos casos en
los cuales aun cuando no haya perjuicios pecuniarios, fuere necesario establecer la
responsabilidad administrativa o reunir indicios de la responsabilidad de la responsabilidad
penal de las personas investigadas.
 
g. Responsabilidades civiles y penales.
 
El procedimiento de averiguación administrativa se tramita sin perjuicio del ejercicio
inmediato e las acciones civiles y penales a que hubiera lugar ante los Tribunales
competentes. Los procesos seguirán su curso sin que pueda alegarse excepción alguna por
la falta de cumplimiento de requisitos o formalidades establecido en la Ley en relación con
el procedimiento de averiguación.
 
Por tanto, si surgen indicios de responsabilidad civil o penal en el curso de una
averiguación, se remitirá copia certificada del expediente al Ministerio Público, a fin de que
tome las acciones pertinentes, y se continuará el procedimiento a los fines de la
determinación de la responsabilidad administrativa.
 
h. Avocación de la Contraloría General de la República.
 
La Contraloría puede avocarse a las averiguaciones administrativas que se tramiten por ante
los órganos de control interno o continuar las ya iniciadas. En tal caso, cuando la
Contraloría reciba la participación de la apertura de las investigaciones, podrá solicitar la
remisión del expediente cuando haya decidido realizar directamente las averiguaciones o
asumir las ya iniciadas por aquéllos.
 
Cuando el Órgano Contralor decida ejercer tal facultad, el órgano de control interno que
hubiere dado apertura al procedimiento, dentro del plazo que aquel le indique, deberá
remitir el expediente administrativo acompañado de un informe con una relación detallada
de las actuaciones practicadas, los hechos objeto de la averiguación y la identificación de
los presuntos responsables con indicación de los fundamentos para considerarlos como
tales (art. 59 del Reglamento de la Ley de Contraloría).
 
3.4. Decisión.
 
3.4.1. Lapso para que se produzca la decisión.
 
De conformidad con el artículo 55 del RLOCGR, la averiguación administrativa deberá
decidirse en un plazo no mayor de tres (3) meses, contados a partir del vencimiento del
último lapso de contestación de cargo, el cual podrá prorrogarse por una sola vez y hasta
por igual término, mediante auto debidamente razonado.
 
Así, de conformidad con la norma antes citada, el procedimiento de averiguación deberá
decidirse en un lapso no mayor de tres (3) meses, contados a partir del vencimiento del
lapso de cuarenta y cinco (45) días para la contestación de cargos, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 120 de la LOCGR. En caso de que existieren varios indiciados, dicho
lapso se contará a partir del vencimiento de los cuarenta cinco (45) días del último de los
indiciados que hubiere concurrido.
 
Dicho plazo, será prorrogable por una sola vez y hasta por igual término, mediante auto
debidamente razonado. En todo caso, valen a este respecto las mismas consideraciones que
formulamos en relación con la prórroga del lapso de sustanciación, por lo que se refiere a
su motivación.
 
De otra parte, debe advertirse que si bien la falta de decisión dentro del plazo o prórroga
correspondiente no causa el decaimiento por incompetencia del funcionario (como ocurre
con el lapso de sustanciación), es posible que tal conducta pueda acarrear la prescripción de
la averiguación administrativa, quedando extinguido, en consecuencia, el procedimiento.
 
Como señalamos anteriormente, la Ley de Contraloría no prevé nada en relación con la
prescripción de los procedimientos administrativos sustanciados de conformidad con dicho
instrumento legal. De allí que deba acudirse a las disposiciones generales que, sobre
prescripción, prevé el Código Penal; específicamente, el ordinal 6° del artículo 108 de tal
Código, según el cual las penas –sanciones- que sólo impliquen arresto por tiempo de uno a
seis meses o multa mayor de ciento cincuenta bolívares o suspensión del ejercicio de la
profesión, industria o arte, prescribirán por el transcurso de un año.
 
3.4.2. La terminación del procedimiento.
 
Las averiguaciones culminarán con una decisión de absolución, de sobreseimiento o de
responsabilidad administrativa, según el caso; pudiéndose imponer multas -si se hubiere
determinado la responsabilidad del inculpado- de doce (12) a cien (100) salarios mínimos,
de conformidad con el artículo 121 de la Ley de Contraloría.
 
a. Requisitos de la decisión
 
El artículo 58 del Reglamento de la Ley de Contraloría detalla cuáles son los requisitos que
debe contener la decisión que resuelva un procedimiento de averiguación administrativa,
estos son:
 
la identificación del investigado;
 
una breve relación de los hechos que se le imputan;
 
una síntesis del resultado de las pruebas evacuadas;
 
las razones de hecho y de derecho en que se fundamente la decisión; y
 
la declaración de responsabilidad administrativa, de absolución del investigado o de
sobreseimiento.
 
b. Procedencia del sobreseimiento
 
El artículo 57 del Reglamento de la Ley de Contraloría prevé en forma taxativa los
supuestos para que se produzca la decisión de sobreseimiento:
 
cuando al momento de iniciarse la averiguación, hayan prescrito las acciones que pudieran
derivarse de los hechos que le dieron origen;
 
cuando haya fallecido el indiciado; y
 
cuando los hechos investigados no revistan carácter irregular a la luz de los previsto en le
artículo 112 de la Ley de Contraloría o cuando existan otros motivos legales que justifiquen
no proseguir la averiguación.
 
De manera que, en definitiva, cualquier decisión de sobreseimiento que se produzca, deberá
estar fundada en algunas de las circunstancias enumeradas precedentemente.
 
c. Órgano competente para decidir la averiguación.
 
El artículo 126 de la Ley de Contraloría prevé que la decisión de las averiguaciones
administrativas sustanciadas por los órganos de control interno de las entidades y
organismos a que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artículo 5º de dicho
instrumento legal, corresponderá a las máximas autoridades jerárquicas de dichos ente u
organismo
 
En los procedimientos sustanciados por ante la Contraloría General de la República, la
decisión culminatoria del procedimiento corresponderá a la Dirección de Averiguaciones
Administrativas respectiva.
 
En el caso de las averiguaciones administrativas sustanciadas en el seno de la Fuerza
Armada, la decisión corresponderá al Contralor General de las Fuerzas Armadas.
 
d. Control sobre las decisiones de sobreseimiento o absolución dictadas por las
entidades y organismos a que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artículo 5º de
la LOCGR.
 
El primer aparte del parágrafo cuarto del artículo 126 de la LOCGR, reconoce a la
Contraloría General de la República facultades de control sobre las decisiones de
sobreseimiento o de absolución que dicten las autoridades jeráquicas en las averiguaciones
administrativas sustanciadas por los órganos de control interno por ante los órganos de
control interno de las entidades y organismos a que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6
del artículo 5º de la Ley de Contraloría. Tratándose de decisiones que liberan de
responsabilidad a los indiciados, la Contraloría puede tener interés en ejercer algún tipo de
control sobre estas decisiones.
 
A los efectos de permitir el ejercicio de ese control, de conformidad con el artículo 59 del
Reglamento de la Ley de Contraloría, las decisiones de sobreseimiento o absolución que
dicten los órganos de control interno deberán ser remitidas a la Contraloría General de la
República dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su emisión, acompañando copia
certificada del expediente.
 
La Contraloría podrá ejercer sus facultades de control dentro de los treinta (30) días hábiles
siguientes a la participación; transcurrido este lapso sin que dicho control haya sido
ejercido, la decisión deberá ser notificada a los interesados y la Contraloría habrá perdido
sus facultades para ejercer cualquier intervención o actividad de control (parágrafo cuarto
del artículo 126 de la Ley de Contraloría).
 
En el caso de que la Contraloría decida asumir la averiguación, en ejercicio de la facultad
de revisión sobre las decisiones de absolución o sobreseimiento que le confiere el referido
artículo 126, la máxima autoridad jerárquica del organismo o entidad de que se trate lo hará
del conocimiento de los interesados dentro de los diez (10) días hábiles siguientes de haber
recibido la participación.
 
3.4.2. Efectos del auto de responsabilidad administrativa
 
a. En el ámbito adjetivo
 
El artículo 61 del Reglamento de la Ley de Contraloría establece que las decisiones de
responsabilidad administrativa dictadas por los organismos y entidades a que aluden los
numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artículo 5º de la Ley de Contraloría, serán enviadas dentro de
los diez (10) días hábiles siguientes a la Contraloría General de la República, una vez que
hayan quedado firmes en vía administrativa.
 
Así, la decisión que pone fin al procedimiento de averiguación administrativa y contra la
cual no se haya opuesto, oportunamente, el recurso administrativo correspondiente, deberá
ser remitida a Contraloría General de la República dentro del lapso indicado de diez (10)
días hábiles.
 
Sin embargo, debe advertirse que hay situaciones en las cuales puede no quedar abierta la
vía administrativa, por no existir un jerarca por ante el cual ejercer el recurso jerárquico, tal
es el caso de las decisiones de responsabilidad dictadas por empresas, fundaciones y
asociaciones civiles del Estado y el Banco Central de Venezuela. En tales supuestos, y sin
perjuicio de que el interesado pueda ejercer los recursos jurisdiccionales correspondientes,
el acto deberá ser remitido a la Contraloría en el lapso indicado.
 
b. En el ámbito sancionatorio
 
El auto de responsabilidad administrativa tiene tres efectos fundamentales, a saber: (i) la
sanción de multa; (ii) la sanción disciplinaria y la responsabilidad civil y penal y (iii) la
sanción social: la publicación del auto de responsabilidad administrativa.
 
i. La sanción de multa.
 
De conformidad con el artículo 121 de la Ley de Contraloría, cuando la decisión de la
Contraloría fuere de responsabilidad administrativa, el inculpado será sancionado con multa
de doce (12) a cien (100) salarios mínimos.
 
Por la redacción de la norma antes citada, se infiere que el órgano que impone la sanción de
multa en todos los casos en que declare la responsabilidad administrativa de un funcionario.
Dicha multa se aplicará de conformidad con el régimen de las sanciones pecuniarias que
establece la propia Ley de Contraloría, el cual será objeto de examen en el capítulo que
sigue.
 
En los casos de imposición de multas por parte de los entes u organismos a que aluden los
numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artículo 5º de la Ley de Contraloría, que hayan quedado firmes
en vía administrativa, se hará participación al Ministerio de Hacienda a los fines de que se
expida la planilla de liquidación correspondiente y se proceda a realizar la gestión de cobro.
 
ii. La sanción disciplinaria y la responsabilidad civil y penal.
 
Una vez firme la decisión de responsabilidad en vía administrativa y sin perjuicio del
recurso jurisdiccional que pueda interponerse contra esa decisión, la Contraloría remitirá el
auto correspondiente y demás documentos al organismo donde ocurrieron los hechos
irregulares o en el cual esté prestando servicios el funcionario, para que la máxima
autoridad jerárquica le imponga en el término de treinta (30) días contínuos, le imponga, sin
otro procedimiento la sanción de destitución (art. 123 de la Ley de Contraloría).
 
Obsérvese entonces, que nos encontramos frente a dos actos distintos: el auto de
responsabilidad y la destitución.
 
El acto destitutorio es una consecuencia del auto de responsabilidad. En ese sentido, el
numeral 5º del artículo 62 de la Ley de Carrera Administrativa prevé como causal de
destitución la imposición de un "auto de culpabilidad administrativa de la Contraloría
General de la República".
 
La destitución, en este caso, no viene precedida de un procedimiento previo, pues se trata
de una causal objetiva, no sujeta a apreciaciones por parte de la autoridad que impone la
sanción y cuya procedencia viene determinada por la existencia o no de un auto de
responsabilidad administrativa contra el funcionario. Sin perjuicio de la independencia
entre ambos actos, es posible afirmar que la relación entre el auto de responsabilidad y la
destitución viene a ser de causa a efecto.
 
Ahora bien, además de la sanción disciplinaria cuya imposición es obligatoria, el
funcionario declarado administrativamente responsable puede, eventualmente, ser objeto de
procesos judiciales con vistas a determinar su responsabilidad civil o penal.
 
En efecto, las actuaciones habidas en el procedimiento de averiguación administrativa
pueden obrar en contra del indiciado en juicio. En ese sentido, el artículo 124 de la Ley de
Contraloría dispone que las diligencias efectuadas por la Contraloría, incluida la prueba
testimonial, tienen fuerza probatoria mientras no sean desvirtuadas en el debate judicial y,
en el caso de que pedida la ratificación de la prueba testimonial, esta no fuere hecha, dicha
prueba podrá ser apreciada en su conjunto como un indicio.
 
Al respecto, es conveniente advertir que la norma sólo se refiere a las diligencias efectuadas
por la Contraloría y las pruebas testimoniales; en ese sentido, debe advertirse, que no se
trata de cualquier testimonial o instrumento que se agregue al expediente, sino de las
actuaciones, investigaciones, experticias o informes que, en ejercicio de sus poderes
inquisitivos, haya efectuado la Contraloría General de la República durante la tramitación
del procedimiento de averiguación.
 
Dichos instrumentos tendrán el mismo valor probatorio que la doctrina y la jurisprudencia a
los documentos administrativos, es decir, el de instrumento privado reconocido o tenido
legalmente por reconocido. El artículo 1.363 del CC, atribuye a esos instrumentos, entre las
partes y respecto de terceros, la misma fuerza probatoria que el documento público en lo
que se refiere al hecho material de las declaraciones. Dichos instrumentos hacen fe
únicamente, hasta prueba en contrario, de la veracidad de las declaraciones y, por tanto,
tendrán fuerza probatoria mientras no sean desvirtuados en el proceso judicial.
 
De otra parte, los testimonios rendidos por ante la Contraloría, no ratificados en juicio,
podrán ser apreciadas por los jueces, pero su valor será el de un simple indicio y, por si
solos, no resultaran un medio probatorio suficiente para demostrar hechos alegados.
 
Finalmente, se prevé que las confesiones rendidas ante la Contraloría tendrán la misma
fuerza probatoria que en juicio, es decir, que harán plena prueba, siempre que concurran las
circunstancias del artículo 247 del CEC, estas son: 1º. Que se haya rendido libremente y sin
juramento; 2º. que el cuerpo del delito esté plenamente comprobado y 3º. que conste en el
expediente al menos un indicio o presunción contra el indiciado.
 
iii. La sanción social: la publicación del auto de responsabilidad administrativa.
 
De conformidad con el artículo 63 del Reglamento de la Ley de Contraloría, una vez
concluida la averiguación y firme la decisión de responsabilidad administrativa, ésta se
publicará en la Gaceta Oficial, acompañada del auto por el cual remita al Ministerio
Público el expediente cuando ello fuere pertinente.
 
Si la decisión fuere de absolución o de sobreseimiento, la referida publicación se efectuará
luego de notificada tal decisión a los interesados.
 
En todo caso, es pertinente observar que dicha publicación deberá efectuarse una vez que la
decisión de responsabilidad haya quedado firme, es decir, cuando hayan transcurrido los
lapsos para la interposición de los recursos contra dicho acto o cuando habiendo sido
ejercido estos, hayan sido resueltos en forma distinta a la solicitada.
 
No cabe ninguna duda sobre los efectos morales desencadenados por la decisión que
declara la responsabilidad administrativa de un funcionario. La imposición del auto de
responsabilidad administrativa, por tanto, no puede obedecer a motivos baladíes, ser
desproporcionada en relación con la falta u obedecer a fines diferentes a la protección y
salvaguarda del interés general.